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1 ~ 국가재정운용계획 2016~2020년 국가재정운용계획 농림ㆍ수산ㆍ식품 분야 보고서 농림 수 산 식 품 분야 보고서 국가재정운용계획 농림ㆍ수산ㆍ식품 분과위원회 본 자료는 2016~2020년 국가재정운용계획 각 분야 작업반에서 준비한 자료로서 정부의 공식적인 입장은 아님을 유의하여 주시기 바랍니다

2 2016~2020 국가재정운용계획 - 농림 수산 식품분야보고서 국가재정운용계획 농림 수산 식품분과위원회

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4 농림수산식품분과위원회 : : : : : : : : : : : : :

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6 목 차 제1 장농림수산식품분야재정운용평가와정책방향 1 제1 절농림수산식품분야재정투자현황과평가 1 1. 재정투자현황과추이 1 2. 재정투자의성과와한계 7 제절농업부문 2 재정투자의평가와방향 농업재정운용환경 농업재정운용기본방향 중기농업재정운용방향 단기재정운용방향 18 제3 절식품산업부문재정투자의평가와방향 농림축산식품부식품분야사업부문재정투자현황 재정운용평가 : 성과와한계 재정운용방향 34 제절임업부문 4 재정투자의평가와방향 재정지출구조분석 재정지출성과와한계 산림임업부문재정운용방향 46 제절축산부문 5 재정투자의평가와방향 축산부문재정성과와한계 축산부문중기재정운용방향 64 제절수산부문 6 프로그램별총괄예산분석 프로그램예산사업현황 BCG 메트릭스분석 프로그램예산사업집중도분석 수산부문신규사업분석 년수산부문예산분석 84

7 6. 가치사슬단계별분류 88 제장정부양곡 2 관리현황및문제점 92 제절정부양곡 1 재고현황및문제점 92 제절정부양곡 2 관리현황 쌀수급현황및전망 쌀공급과잉시대응방안및문제점 정부양곡관리현황및재고미처리방안 99 제절정부양곡 3 재고량 재고비용축소방안 재배농지축소 휴경 타작물재배지원 수요확대 106 제절맺음말 제3 장원유수급안정사업개선방안 109 제절주요 1 낙농산업현황 젖소사육두수와원유생산량추이 분유재고추이 112 제2 절낙농정책변화 젖소사육두수와원유생산량추이 원유가격연동제와동향 115 제절원유수급 3 조정을위한정책사업 원유수급안정지원사업 가공원료유지원사업 119 제절원유생산량 4 증가와증산대책추진내용 원유생산량증가원인 원유거래체계문제 121 제절원유수급 5 안정화를위한제도개선 현행쿼터제개선을통한원유수급조절 전국단위단일쿼터제시행을위한중장기개선계획 124

8 3. 원유거래체계개편 126 제장수산물 4 유통시설지원사업개편 127 제절서론 연구의배경과목적 연구의범위 문헌연구 128 제절수산물 2 유통의패러다임변화 수산물소비지유통의교섭력강화 유통효율성의패러다임변화 131 제절수산물 3 유통시설지원사업의현황과문제점 현황 문제점 137 제4 절수산물유통시설지원사업의개선방안 중복성사업개선 수산물유통현대화정책의필요성-FPC 보조율검토 144 제절시사점 제장귀농 5 귀촌정책의추진방향과개선과제 149 제절서론 제절귀농 2 귀촌은계속될것인가 152 제절귀농 3 귀촌정책사업현황 관심단계 의정책사업 실행단계 의정책사업 정착단계 의정책사업 163 제절정책 4 개선방향과과제 164 제절결론 5 168

9 표목차 제1장 < 표 1-1> 농림수산식품분야의부문및소관부처별구성 2 < 표 1-2> 부문별예산안현황 2 < 표 1-3> 농림수산식품분야부처별예산현황 3 < 표 1-4> 농림축산식품부예산및기금운용현황 3 < 표 1-5> 국가예산대비농림수산식품분야예산비중추이 4 < 표 1-6> 농림수산식품분야부문별추이 5 < 표 1-7> 농림축산식품부분야별예산변화 6 < 표 1-8> 주요품목별예산변화 6 < 표 1-9> 부류별농림업생산액 7 < 표 1-10> 농가소득원의변화 8 < 표 1-11> 분야별재원배분(2015~2019) 12 < 표 1-12> 국내농업관련주요전망치 14 < 표 1-13> 농식품부식품부문예산변화추이 21 < 표 1-14> 2016 년농식품부식품분야사업별예산현황 25 < 표 1-15> 농식품수출지원사업예산 26 < 표 1-16> 식품시장규모 27 < 표 1-17> 식품기업매출액증가율 27 < 표 1-18> 식품기업매출액영업이익률 28 < 표 1-19> 식품산업기업체연구개발투자추이 29 < 표 1-20> 식품산업기업체매출액대비연구개발비비중추이 29 < 표 1-21> 식품산업연구원 1 인당연구개발비추이 30 < 표 1-22> 주요품목별국산원재료사용비중 31 < 표 1-23> 농식품수출동향 33 < 표 1-24> 식품제조업에서의원료사용량 35 < 표 1-25> 산림예산투자규모 38

10 < 표 1-26> 부문별산림예산투자규모 39 < 표 1-27> 목재수급실적 42 < 표 1-28> 임업생산액의추이, < 표 1-29> 산림휴양시설및이용자현황 44 < 표 1-30> 주요산림재해발생현황 44 < 표 1-31> 산촌지역인구변화와장래추계 45 < 표 1-32> 국정과제와산림분야중장기추진과제 48 < 표 1-33> 임가소득동향 51 < 표 1-34> 축산부문재정지원현황 54 < 표 1-35> 주요축산관련예산및기금추이 56 < 표 1-36> 축산물수급관리투자액 59 < 표 1-37> 축산기술보급투자액 60 < 표 1-38> 축산업경쟁력제고투자액 61 < 표 1-39> 친환경축산지원투자액 62 < 표 1-40> 축산물위생 안전성투자액 63 < 표 1-41> 가축방역투자액 63 < 표 1-42> 수산부문프로그램별총괄예산 72 < 표 1-43> 프로그램예산집중도분석 80 < 표 1-44> 프로그램예산( 자치단체이전사업) 예산집중도분석 81 < 표 1-45> 연평균신규사업수및신규사업예산금액비중 83 < 표 1-46> 2016 년수산부문회계지출예산 84 < 표 1-47> 예산규모별세부사업 87 제2장 < 표 2-1> 1990~2014 년까지의초과공급물량산출 94 < 표 2-2> 2016~2025 년까지의쌀수급전망 95 < 표 2-3> 목표가격대비쌀농가수입( 직불금포함) 97 < 표 2-4> 쌀변동직불금지급실적 98 < 표 2-5> 정부재고처리방안별공급물량과판매손실 100 < 표 2-6> 밥쌀용및가공용쌀소비추이 106

11 제3장 < 표 3-1> 원유생산량및시유생산비중 111 < 표 3-2> 우리나라낙농정책변화 113 < 표 3-3> 원유기본가격변동추이 116 < 표 3-4> 원유수급안정지원및가공원료유지원사업 118 < 표 3-5> 유업체별감산대책 121 제4장 < 표 4-1> 수산물유통지원사업현황(2013~2016 년) 135 < 표 4-2> 수산물유통시설지원사업현황(2013~2016 년) 136 < 표 4-3> 전국위판장시설노후화(2013~2016 년) 139 < 표 4-4> 수산물유통시설지원사업수의추정(2018 년, 2020 년) 143 < 표 4-5> 수산물유통시설지원사업과국고보조율(2013~2016 년) 144 < 표 4-6> 수산물유통시설지원사업국고보조율예상 145 제5장 < 표 5-1> 향촌및향도인구이동총량의최근추이 154 < 표 5-2> 귀농가구원연령별현황 154 < 표 5-3> 베이비부머세대인구추계 156 < 표 5-4> 귀농귀촌사업예산현황 159 < 표 5-5> 도시민유치시범사업 의세부내용 162 < 표 5-6> 귀농귀촌인구의지역사회참여활동유형별분포 166

12 그림목차 제1장 [ 그림 1-1] 연도별국가예산대비농림수산식품분야예산추이 4 [ 그림 1-2] 농가교역조건변동추이 10 [ 그림 1-3] 도농간소득격차추이 10 [ 그림 1-4] 농림축산식품부식품분야세부분야별예산비중 22 [ 그림 1-5] 농림축산식품수출추이 32 [ 그림 1-6] 식품산업성장이국내농업에주는긍정적효과 35 [ 그림 1-7] 식품정책대상주체별역할정립 36 [ 그림 1-8] 산림예산부문의 BCG 분석 41 [ 그림 1-9] 축산기술보급주요성과지표현황 61 [ 그림 1-10] 미래축산정책의주요과제와세부전략 65 [ 그림 1-11] 수산부문연간프로그램별예산변화 70 [ 그림 1-12] 년수산부문프로그램별예산투입비율 73 [ 그림 1-13] 수산재정프로그램의 BCG 분석( ) 76 [ 그림 1-14] 수산재정프로그램의 BCG 분석(5 개년분할) 78 [ 그림 1-15] 연도별신규사업수및신규사업금액 82 [ 그림 1-16] 예산규모별세부사업수비중, 예산규모별세부사업예산금액 차지비중 (2016) 85 [ 그림 1-17] 수산업가치사슬단계별수산재정분배현황(2016) 90 제2장 [ 그림 2-1] 수확기쌀값추이 93 [ 그림 2-2] 쌀이농업생산액중차지하는비율 96 [ 그림 2-3] 사료용쌀 가루용쌀의단수별직불금단가 104

13 제3장 [ 그림 3-1] 국내원유생산기반( 젖소사육두수와사육농가수) 110 [ 그림 3-2] 국내원유생산량추이 111 [ 그림 3-3] 월별분유재고변화 112 [ 그림 3-4] 잉여원유차등가격제변화과정 114 [ 그림 3-5] 원유수취가격 원유기본가격 시판우유가격추이 117 제4장 [ 그림 4-1] 품질위생관리형위판장개념도 140 제5장 [ 그림5-1] 귀농가구수추이(1990 년~2014 년) 152 [ 그림 5-2] 귀농인지원체계화모형 166

14 제1장 농림수산식품분야재정운용평가와정책방향 황의식김한호안병일민경택장재봉장홍석 ( 한국농촌경제연구원) ( 서울대학교) ( 고려대학교) ( 한국농촌경제연구원) ( 영남대학교) ( 한국해양수산개발원) 제1절농림수산식품분야재정투자현황과평가 1. 재정투자현황과추이 가. 농림수산식품예산현황 농림수산식품분야는식량의안정적공급과농림수산물의품질관리, 농업인의 소득및경영안정과복지증진, 농림수산업의경쟁력향상과관련산업의육성등을 위한분야로서, 1차산업인농업임업축산업수산업과 23차산업인식품외식숙 박업을포함한다. 이분야는농업농촌, 수산어촌, 임업산촌, 식품업등 4 개부문으로구분된다. 농업농촌부문은식품업부문을제외한농림축산식품부와농촌진흥청, 수산어촌은 해양수산부의수산어촌부문, 임업산촌부문은산림청의예산으로구성되며, 식품 업부문은농림축산식품부의식품업부문과식품의약품안전처의식품안전부문예 산기금으로구성된다 ( 한국개발연구원, 2015).

15 < 표 1-1> 농림수산식품분야의부문및소관부처별구성 부문소관부처주요내용 - 식량의안정적공급 - 농림축산식품부 ( 식품업제외) 농업농촌 - 농업인소득, 경영안정, 복지증진 - 농촌진흥청 - 농업기술의연구개발, 보급, 교육훈련 수산어촌 임업산촌 - 해양수산부 ( 수산어촌부문 ) - 산림청 - 농림축산식품부식품업부문식품업 - 식품의약품안전처식품안전부문자료: 국회예산정책처 - 수산업진흥 - 어촌개발 - 산림자원보호, 육성 - 임업진흥및산촌개발 - 식품산업진흥 - 식품의안전 2016 년도예산안의농림 수산 식품분야총지출은전년대비 882 억원(0.5%) 증액 된 19조 3,947 억원으로, 전체총지출의 5.0% 이다. 정부는 2016 년도농림 수산 식품 분야의중점편성분야로농업의미래성장산업화기반구축에중점투자, 일자 리창출및취 창업지원, 정주여건개선등농촌경제활력제고를위한신규사업적 극발굴, 한 중, 한 뉴, 한 베트남 FTA 보완대책사업예산을충실히반영, 가뭄 대책및재해대비, 가축질병등안전분야예산지원지속, 안, 기존재정사업을재검토하여건전성제고를설정하였다. 어려운재정여건을감 부문별예산안은농업 농촌부문이 14조 5,182 억원(74.9%) 로가장크고, 수산 어 촌 2조 321 억원(10.5%), 임업 산촌 2조 240 억원(10.4%), 식품업 8,203 억원(4.2%) 의 순이다. 농업 농촌부문예산안은전년대비 320 억원(0.2%) 증가하였고, 수산 어촌 부문은전년대비 369 억원(1.8%), 임업 산촌부문은전년대비 386 억원(1.9%) 증가 하였고, 식품업부문은전년대비 193 억원(2.3%) 감소하였다. < 표 1-2> 부문별예산안현황 ( 단위: 억원, %) 구분 결산예산 (A) 예산안 (B) 비중 B-A (B-A)/A 농림수산식품 187, , , 농업농촌 141, , , 수산어촌 18,993 19,952 20, 임업산촌 19,014 19,854 20, 식품업 7,723 8,397 8, 자료: 열린재정

16 소관부처별로는농림 수산 식품분야에서가장큰비중을차지하는농림축산식 품부예산안이전년대비 3,250 억원(2.3%) 증가한 14조 3,681 억원이고, 해양수산부 는전년대비 369 억원(1.8%) 증가한 2조 321 억원, 산림청이전년대비 357억원 (1.8%) 증가한 1조 9,841 억원이며, 농촌진흥청은전년대비 3,114(25.1%) 억원감소 한 9,272 억원이다. < 표 1-3> 농림수산식품분야부처별예산현황 국가전체 구분 2015(A) 2016(B) 농림수산식품분야 전년대비 (B-A) % 375.4조원 386.4조원 ,065억원 193,946억원 농림축산식품부 140, ,681 3, 해양수산부 ( 수산어촌 ) 19,952 20, 산림청 19,484 19, 농진청 12,386 9,272 3, 식약처( 식품안전 ) 기재부 자료: 농림축산식품부내부자료 농림수산식품분야의총지출규모는 2016년에 19조 3,946억원으로 2015년대비 0.5%(881 억원) 증가하였다. 농림축산식품부의예산및기금운용계획의총지출규 모는 14조 3,681억원으로 2015년대비 2.3%(3,251 억원) 증가한것으로나타났다. 예 산일반지출규모는 8조 6,070억원으로 2015년대비 0.02% 감소하였고, 기금일반지 출규모는 5조 7,611억원으로 2015년대비 6% 증가하였다. < 표 1-4> 농림축산식품부예산및기금운용현황 구분 2015(A) 2016(B) 전년대비 (B-A) % 예산+ 기금( 총지출) 140,431억원 143,681억원 3, 예산 86,087 86, 기금 54,344 57,611 3, 자료: 농림축산식품부내부자료

17 국가전체총지출(386.4조 원) 중 농림수산식품분야의 비중은 2010년부터 꾸준히 하락하여 2016년에는 지난해보다 0.1%p 감소한 5%를 기록하였다. 그 중 농림축산식 품부의 비중은 3.7%로 지난해와 동일한 수준이이지만, 마찬가지로 하락하고 있는 추 세이다. <표 1-5> 국가예산 대비 농림수산식품분야 예산 비중 추이 (단위: 억 원, %) 10 2,928,000 전년대비 증가율 ,091, , , ,254, , , ,420, , , ,558, , , ,754, , , ,864, , , 연도 국가전체 농식품분야 172,571 전년대비 증감률 비중 농식품부 146,738 전년대비 증감률 비중 자료: 농림축산식품부 내부자료 [그림 1-1] 연도별 국가예산 대비 농림수산식품분야 예산 추이 (단위: 억 원, %)

18 나. 재원배분의추이와특징 농림 수산 식품분야재정은 2011년 17조 6,354 억원에서 2016년 19조 3,947 억원으 로연평균 1.9% 증가하여, 같은기간정부총지출연평균증가율 4.6% 보다 2.7%p 낮게 나타나고있다. 이에따라농림 수산 식품분야의정부총지출대비비중은 2011년 5.7% 에서 2016년 5% 로감소하고있는추세이다. 다만, 2015년의경우전년대비 3.0% 증가 하여예년에비해다소높은증가율을보였는데, 이는쌀관세화유예종료및 FTA확대 등시장개방에대비하기위해농어업경쟁력강화및소득 경영안전망확충, 가축전염 병예방강화및재해예방시설과같은안전관련예산등이확대된결과이다. 부문별비중을살펴보면, 농업농촌부문은 2011년 79.4% 에서 2016년 74.9% 로 0.7% 의연평균증가율을기록하였으며, 다른부문과달리유일하게축소되고있는 부문이다. 수산어촌부문의비중은 2011년 7.4% 까지감소하였다가 2013년이후증 가추세에있는데, 이는정부조직개편에따라해양수산부가독립부처로분리되면서 예산이증가한것에기인한다. 임업산촌및식품업부문은연평균증가율이각각 3.6% 와 5.2% 를기록하면서예산이증가하고있다. < 표 1-6> 농림수산식품분야부문별추이 ( 단위: 억원, %) 구분 농림수산식품 176, , , , , ,947 (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100) -농업농촌 139, , , , , ,182 (79.4) (78.6) (75.7) (75.6) (75.3) (74.9) -수산어촌 13,052 13,543 18,343 18,993 19,616 20,321 (7.4) (7.5) (10.0) (10.1) (10.2) (10.5) -임업산촌 16,953 18,443 18,941 19,014 19,696 20,240 (9.6) (10.2) (10.3) (10.1) (10.2) (10.4) -식품업 6,361 6,881 7,339 7,723 8,365 8,203 (3.6) (3.8) (4.1) (4.1) (4.3) (4.2) 자료: 농림축산식품부내부자료 연평균증가율

19 다. 농림축산식품분야부문별재정지출 농림축산식품부의부문별품목별예산반영현황을살펴보면, 각분야별로농가 소득경영안정 19.9%, 농업체질강화 1.6%, 농촌복지및개발 0.3% 증가한반면기타 사업비양곡관리 농산물유통 3.8%, 식품업 2.3%, 농업생산기반조성 0.8% 감소한것 으로나타났다. < 표 1-7> 농림축산식품부분야별예산변화 ( 단위: 억원, %) 부 문 별 구 분 '15(A) '16(B) 전년대비 B-A % 총지출 140, ,681 3, 사업비 136, ,973 3, 농업 농촌 127, ,498 4, 농업체질강화 29,834 30, 농가소득 경영안정 25,058 30,039 4, 농촌복지및개발 16,861 16, 양곡관리 농산물유통 34,031 32,736 1, 농업생산기반조성 21,685 21, 식품업 8,397 8, 기타사업비 기본적경비 3,571 3, 자료: 농식품부내부자료 품목별로는쌀산업 10.3%, 축산 0.8% 증가하였으며, 원예 특작은 8.3%, 식품은 2.3%, 공통등기타사업은 0.7% 감소하였다. < 표 1-8> 주요품목별예산변화 ( 단위: 억원, %) 구 분 '15(A) '16(B) 전년대비 B-A % 총지출 140, ,680 3, 쌀산업 53,060 58,500 5, 품 원예특작 21,555 19,762 1, 목 축산 14,589 14, 별 식품 8,401 8, 공통등기타 42,826 42, 자료: 농식품부내부자료

20 2. 재정투자의성과와한계 가. 농업생산액의변화 농식품재정투자로 2015년농림업총생산액이 46조 8,099 억원( 농업 95%, 임업 5%) 으로전년(47조 2,922 억원) 대비 1.0% 감소한것으로나타났다. 농업생산액은 44조 5,188억원으로전년대비 0.9% 감소하였고, 임업생산액은 2조 3,721억원으로 전년대비 0.1% 감소하였다. 재배업생산액은전년보다 산물가격상승으로 2.9% 감소하였으며, 축잠업생산액은육우, 돼지등축 1.8% 증가하였다. 구체적으로살펴보면, 식량작물생산액은쌀의 매입량증가와가격하락등으로인해 8조 8,304억원으로전년보다 6.2% 감소하였 으며, 화훼특용기타작물은 3,8010억원으로전년보다 10.3% 감소하였다. 채소생산액 은 8조 9,890억원으로전년대비 1.1% 증가하였고, 과실생산액은 3조 6,869억원으 로전년대비 3.0% 증가하였다. 채소류는노지배추, 조미채소 ( 마늘, 양파, 대파) 등의 가격상승에따라생산액이증가되었으며, 과실류는사과, 복숭아생산량증가와배, 단감가격상승으로생산액이증가하였다. < 표 1-9> 부류별농림업생산액 ( 단위: 억원, %) 구분 전년대비 생산액비중생산액비중생산액비중생산액비중증감증감률 농림업 463, , , , , % 농업 443, , , , , % - 재배업 282, , , , , % 식량작물 97, , , , , % 채소 101, , , , % 과실 38, , , , , % 화훼특용기타 44, , , , , % - 축잠업 160, , , , , % 축산업 160, , , , , % 양잠 % 임업 20, , , , % 주: 양잠= 양잠산물 ( 누에가루, 동충하초, 뽕잎등)+ 오디자료: 농림축산식품부주요통계

21 나. 농가경제의변화 농가의평균소득은 2015년 3,721.5만원으로전년대비 6.5% 증가하였으며, 가계지 출은 3,061.3만원으로전년대비 0.2% 증가한것으로나타났다. 농가소득원별로는농 업소득은농작물수입은감소한반면, 대 소동물의판매증가에따른축산수입의증가 로전년대비 하여전년대비 9.2% 증가하였으며, 농업외소득은경제저성장으로인해미미하게증가 0.9% 증가하였다. 정부지원효과가있는이전소득은기초연금및농 업보조금등의증가로전년대비 15.9% 증가하였고, 비경상소득은전년대비 2.8% 증 가하였다. < 표 1-10> 농가소득원의변화 ( 단위: 천원) 구분 농가소득 농업소득 총수입 경상소득 경영비 농업외소득 겸업소득 사업외소득 이전소득 ,026 11,026 6,264 9,078 2,814 2, ,252 1, ,803 21,803 10,469 16,012 5,543 6,931 1,526 5,404 4, ,072 23,072 10,897 19,514 8,617 7,432 1,435 5,997 4,743 - 비경상소득 ,503 25,778 11,815 26,496 14,681 9,884 2,531 7,353 4,078 4, ,121 28,654 10,098 27,221 17,123 12,946 3,467 9,480 5,610 3, ,148 27,155 8,753 26,457 17,704 12,949 3,653 9,296 5,453 2, ,031 28,326 9,127 27,589 18,461 13,585 3,966 9,619 5,614 2, ,524 31,584 10,035 30,648 20,613 15,705 4,182 11,523 5,844 2, ,950 31,922 10,303 32,179 21,875 14,799 3,751 11,048 6,819 3, ,215 34,101 11,257 33,654 22,398 14,939 3,733 11,206 7,906 3,114 자료: 통계청, 농가경제조사결과 율은 2015 년농가소득은전년대비상승하였지만, 최근 10년간농가소득의연평균증가 2% 로전반적으로농가경제는큰호전을보이지못하고있다. 그원인으로는 농산물시장개방의가속화와낮은시장경쟁력, 농가판매가격정체, 농업투입재가격 의상승, 고령화로인한노동력부족등이있다. 특히 UR 농업협정이행이후 1990년 대중반부터값싼수입농산물의본격적인유입은농산물시장의공급과잉현상을야 기했으며, 쌀을포함한대부분의농산물가격을하락시켰다. 다양한원인들이복합적

22 으로작용하여장기간농가소득은정체되었고농가의경영불안정은심화되고있다. 또한농가의수익성이악화되면서농업성장은정체현상을나타내고있으며, 국내총 생산에서농업이차지하는비중또한감소하고있는추세이다. 결과적으로농가교역 조건은지속적으로악화되었고, 농업부가가치는정체현상을보이고있다. 농업부가가치의정체현상은농업산출액증가속도보다중간투입액증가속도가 더빠르기때문에나타나는현상이다. 최근들어원자재가격이상승하면서농업투 입재가격이가파르게상승한것이원인이다. 농가교역조건변화(2010=100) 를살펴보 면, 농가판매가격지수는 2005년부터증감을반복하다가 2009년이후상승추세로전 환하였으나, 여전히농가구입가격지수보다낮은것으로나타났다. 농가교역조건은 2005년 113.1에서지속적으로하락하여 2009년 94.8 까지악화되었으나, 이후채산성 이호전되면서점차상승하여 2015년 을기록하였다. 이에따라도농간소득격차도심화되었다. 2000년중반까지만해도농가소득은 도시근로자가구 (2 인이상) 소득수준의 75.0% 이상이었으나, 이후빠른경제성장으로 도시근로자가구의소득은상승한반면농가교역조건악화로농업수익성이악화되어 도농간소득격차가지속적으로확대되어왔다. 2000년도시근로자가구대비농가소 득은 81.0% 수준에머물렀으나, 지속적으로심화되어 2012년에 58% 로역대최고로 격차가벌어졌다. 정부의직접지불금이포함된이전소득의증가등으로인해점차 농가소득이회복되어 2015년도시근로자가구소득대비농가소득은 64.0% 를기록했 다. 최근에농가소득이연속적인증가추세를보이면서농가경제가회복되고있지만 기상이변으로인한농산물피해, 농산물의소비정체, 시장개방에따른수입농산물 공급증가, 투입재가격상승에따른소득하락, 인력고령화등으로농업생산액과 부가가치가정체현상을보이고있다. 따라서농업에서새로운성장가능성을찾아낼 수있도록기반조성을위한재정투입이지속적으로이루어져야한다. 농업 농촌 ICT 융복합, 전문인력양성등새로운성장동력과부가가치를창출하는미래성장산업화 기반구축을통해정체상태에머물러있는농업부문에새로운활력을불어넣을수 있도록방안모색이필요한시점이다.

23 [ 그림 1-2] 농가교역조건변동추이 (2010=100) 자료: 농식품부, 농림수산식품주요통계, 각연도 [ 그림 1-3] 도농간소득격차추이 ( 단위: 천원, %) 자료: 농식품부, 농림수산식품주요통계, 각연도

24 제절농업부문 2 재정투자의평가와방향 1. 농업재정운용환경 가. 국가재정건전화강화 기획재정부는 재정건전화법 제정을추진중이다. 인구구조변화, 저성장기조, 복지지출급증등정부재정을압박하는환경이심화하는추세에서중앙정부는물론 이고지자체, 공공기관, 사회보험까지재정책임범위를확대한다는계획이다1). 추진 중인재정건전화법의주요내용을보면방만한예산편성을방지하고, 일정한기준 내에서재정관리가이루어질수있도록, 경제재정여건에맞는실효성있는채무 수지준칙등을법제화한다는계획이다. 채무준칙은 GDP 대비일정비율내에서국가 채무관리목표를정하고향후국가채무를이목표이내에서유지하도록의무화한다. 수지준칙은관리재정수지 2) 적자를 GDP 대비일정비율이하로유지하는것으로서 이를통해재정건전성을강력히관리해나갈계획이다. 재정건전화법 ( 안) 은다가올 정기국회에제출할것으로알려졌다. 특히정부가구상하는 재정건전화법 의중요한 내용가운데하나가페이고(pay-go) 제도이다. 이는재정지출이필요한법률을만들 때재원조달방안도함께마련해야하는방침이다. 이는부처에서새로운예산지출 사업을도입하려면기존의예산지출어딘가를줄여야한다는의미이기도하다. 그 만큼새로운예산사업도입을엄격하게관리한다는의미이다. 올해농림축산식품부예산은 14조 2,883 억원, 외청을포함한농림축산식품관련 예산은 17조 2,628 억원에이른다. 그러나지금까지매년증가율을보면국가전체 예산증가율보다낮은수준이다. 거기에정부의강력한재정건전화방침을고려하 면농업관련재정은앞으로도크게늘어나기는어려울것으로판단된다. 오히려기 획재정부가계획하는 2015~19 분야별재원배분 을보면농림 수산 식품분야는감 소하는것으로되어있다. 따라서한정된재원을효과적으로쓰기위해서는정책의 우선순위설정이중요하다. 1) 기획재정부, 제19 차재정전략협의회개최에대한보도자료, ) 관리재정수지 = ( 총수입 - 총지출) - ( 사회보장성기금의수입 - 지출)

25 < 표 1-11> 분야별재원배분(2015~2019) 분야 총지출 보건 복지 고용 교육 문화 체육 관광 R&D 산업 중소기업 에너지 SOC 농림 수산 식품 환경 국방 외교 통일 공공질서 안전 일반 지방행정 자료: 기획재정부 (5.5) (3.0) (6.2) (0.6) (8.2) (0.0) ( Δ1.8) ( Δ6.0) ( Δ0.0) ( Δ0.0) (4.0) (4.4) (3.6) (5.0) (2.6) (5.1) 54.5 (2.4) 7.2 (9.1) 19.3 (2.1) 15.5 ( Δ3.7) 21.1 ( Δ9.4) 19.1 ( Δ1.0) 6.7 ( Δ1.5) 39.9 (2.3) 4.8 (2.1) 18.1 (3.4) 61.9 (1.6) (2.4) (4.3) 56.9 (4.4) 7.9 (9.7) 19.7 (2.1) 15.0 ( Δ3.2) 19.7 ( Δ6.6) 19.0 ( Δ0.5) 6.6 ( Δ1.5) 40.9 (2.5) 5.0 (4.2) 18.8 (3.9) 65.3 (5.5) (2.4) (4.2) 59.0 (3.7) 8.1 (2.5) 20.2 (2.5) 14.5 ( Δ3.3) 18.7 ( Δ5.1) 18.9 ( Δ0.5) 6.4 ( Δ3.0) 41.9 (2.4) 5.1 (2.0) 19.4 (3.2) 68.3 (4.6) ( 단위: 조원, %) 2015~2019 연평균 Δ3.0 Δ6.8 Δ0.5 Δ

26 나. 세계경제글로벌화심화 영국의유럽연합탈퇴(Brexit), 미국정치계를중심으로하는신고립주의등장, 국 제테러의확산등세계경제의글로벌화를방해하는시도가있는것도사실이다. 그 러나이같은현상이단기적으로글로벌화의속도에는영향을줄수있지만전반적 세계경제의글로벌화는지속될것이다. TPP( 환태평양경제동반자협정 ) 등거대경제권으로의통합가능성, 기존자유무역 협정의시간경과에따른시장개방심화등한국농업을둘러싼글로벌화심화경향 은지속될것이다. 이처럼불가피한외생적통상환경은농업재정운용방향결정에 중요한고려요인이되어야한다. 다. 기술융복합화확대 첨단기술개발속도와산업차원에서복합기술의융합확대가역사상유례가없을 정도로신속히진행되고있다. 많은국제전문기관들은농산업분야가첨단기술의 융복합화응용에있어서선두산업이될것으로전망한다. 특히한국농업은노동력 고령화문제와더불어생화학적기술에의존한토지생산성제고방향으로의기술진 보로과도한환경부하문제를안고있다. 이런제약하에서국제경쟁력을제고하고농업의지속성을확보하기위해서는 가술농업으로의전환이시급하다. 따라서세계적으로진행되고있는농업분야의기 술융복합화확대현상은농업재정운용방향설정에중요한고려요인이된다. 2. 농업재정운용기본방향 첫째, 농업재정운용의가장우선적방향은 농업인의삶의질향상 이다. 시장글 로벌화에따른국제경쟁의심화, 급속한기술진보에따른적응력약화등으로농업 인의삶의질이취약한상황에놓일가능성이크다. 거기에국가재정건전화강화에 따른재정제약등다양한형태의도전이대두되고있다. 이러한모든여건에서국가 재정투입을통한농정추진의우선적고려사항은농업인의삶의질향상에두어야 한다. 적정수준의농업인삶의질이보장될때농업의지속성유지를통한농업 농 촌의국민경제에대한필요불가결한역할수행이가능하다. 둘째, 국민이요구하는최소한의 국내농산물공급기반확충 이다. 한국농업은 자원 환경여건상개방과더불어외국농산물수입확대가불가피하다. 결과적으로국 내농산물에대한소비위축과자급률저하가전망된다 (< 표 1-12> 참조). 이러한환

27 경속에서국내농업은국민이요구하는최소한의국내산농산물공급기반유지와 안전성보장이필요하다. 정부는국내농업이반드시담당해야할범위를설정하고 관련품목생산과안전성확보에집중할필요가있다. 그를위한기반구축과해당품 목의경쟁력제고에힘써야할것이다. < 표 1-12> 국내농업관련주요전망치 자급률전망 주: 1) 7 대곡물: 쌀, 보리, 밀, 콩, 옥수수, 감자, 고구마 2) 5 대채소: 배추, 무, 마늘, 고추, 양파 3) 6 대과일: 사과, 배, 복숭아, 포도, 감귤, 단감 4) 3 대육류: 소, 돼지, 닭 5) 열대과일에는오렌지포함자료: 한국농촌경제연구원농업전망 2016을이용하여재작성 수입량전망, 천톤소비전망, kg/ 인 변화 연평균변화율전체( 식용) %p 총수입물량 33,837 38, 재배업 %p 연평균변화율 7대곡물 17,099 18, 대채소 대과일 열대과일 육류 %p 3대축산물 913 1, 셋째, 수입확대에따른생산물생산위축을보완할 농업 농촌의새로운수요발 견 창출 가치제고 에노력해야할것이다. 한국농업 농촌의고유한 다원적기능 공 급기반확충이구체적인예시가될수있다. 따라서농산물판매중심에서농촌공 간을활용한농가소득창출전략이필요하다. 다양한형태의지역별어메니티를경 제재로전환하여관광자원으로활용하는것이한예시가된다. 그래서도시민을중 심으로일어나는농촌공간에대한새로운수요를충족시하는방향으로재정투입이 필요하다. 넷째, 기후변화대응 농업체계구축이다. 기후변화에따른국내농업환경변화 를지속적으로추적하고그에따른농업생산체계구축이중요하다. 아울러변하는 기후환경속에서농업생산기반을유지하기위해서종자개발보급을비롯한필요한 과학기술연구개발 (R&D) 은지속되어야한다.

28 3. 중기농업재정운용방향 가. 농업인경영안정화장치확충 개방확대에따른교역조건악화, 자연재해빈발, 신기술수용 적용상위험등농 업경영불확실성증가요인이커진다. 현재 FTA 피해보전직불제, 쌀소득보전직불 제등이이러한불확실성에대비하는역할을담당하고있는데각각본래목적수행 에한계를보인다. 자연재해와병충해발생등으로인한작황위험으로부터보호를위해서는보험제 도확충이필요하다. 아울러보험보호범위를벗어나는중손( ) 에대해서는적정 한재해지원체계를수립해야한다. 그와동시에농업인의위험관리능력배양도중 요하다. 농업인의위험관리능력배양은농업인의자기책임부분강화를위한전제이 다. 따라서위험관리교육과지도등에도재정투입을통한지원이필요하다. 이러한경영안정화장치도입의중대한근거는농업인의삶의질향상과더불어 농업투자의지속성확보를위한것이다. 나. 복지제도확충 경영안정화조치만으로는농민의삶의질향상에부족할수있다. 특히농민의 고령화가심화되는사실을감안하면복지제도를통한일정수준의삶의질보장이 필요하다. 이때농민목적의특별복지제도도입도제한적으로필요할수있다. 하 지만일반국민을대상으로하는복지제도의농민수혜가장애를받을때그장애요 인제거도중요하다. 예를들면국민연금가입비율이농업인의경우일반도시민에 비해매우낮은데그원인발견을통한제한적지원도입이재정을절감하면서농민 의복지향상에큰도움을줄수있다. 다. 농업 농촌의다원적기능확충 농산물생산위주에서농업 농촌의새로운수요발견 창출 가치제고는환경 자원 보전과밀접한관련을가진다. 환경 자원보전을통한지속가능한농업 농촌구현은 무엇보다중요하다. 이를위해서는다양한형태의과학적이며객관적인기준과규제 를정비하고농민들에게준수할의무를부과할필요가있다. 이러한의무의철저한이행을위해서는공익형직접지불형태의보상이필요하

29 다. 따라서농업인의책임과의무를분명히하면서농업 농촌에대한새로운역할수 행을요구하기위해서직접지불등보상체계를정비할필요가있다. 이러한농업 농촌의다원적기능확충정책의중대한근거는농업인의삶의질향 상과더불어농업 농촌의새로운수요발견 창출 가치제고를위하는것에있다. 라. 농산물안전성확보 개방환경에서일정수준의국내농업기반유지를위해서는소비자지향적농업 을실현해야한다. 이를위해서식품안전성확보를위한체계마련이중요하다. 안전 한식품공급은소비자와농업을지속적으로연결하는고리이며한국농업의경쟁력 제고를위한토대가된다. 위험평가 (risk assesment) 를통한안전성기준설정, 생산에 서소비까지전과정을관리하는효율적시스템구축, 소비자와의소통강화, 이력추 적과역추적기능강화등이주요내용이다. 특히역추적기능강화는소비혹은유통단계에서위해요인이발견되면역추적 을통해원인과소재를추적해재발방지와예방시스템을구축하기위한것이다. 이 같은시스템구축을통한식품안전성확보는향후농정의중요한과제이고지속적 인재정투자로발전시켜나가야한다. 이러한농산물안전성확보의근거는국내농 산물공급기반확충을위한소비자지향형농업유지에있다. 마. 융복합과학기술기반농업육성 스마트팜 등으로통칭되는새로운과학기술접목농업형태개발 보급이한예 가된다. 이러한방향성은최근들어농림 수산 식품분야국가재정운용계획에서줄 기차게제기된다. 지난 2015~2019 국가재정운용계획농림 수산 식품분야보고서 에서도 농업기술경쟁력의강화를위해정보통신, 바이오, 환경기술등과학기술과 농업기술의접목으로생산정밀화, 유통지능화, 경영효율화등새로운성장동력을창 출하는토대를마련해야한다. 또한스마트농업실현을통해안정적농식품생산, 소 비자수요에부응한농식품개발, 환경자원의효과적관리의다차원적목표를달성 할수있도록기반조성을위한재정투입이있어야할것이다 를제시했다. 이러한방안은노동력고령화, 과도한환경부하문제등현재한국농업이안고 있는제약속에서농업인의삶의질을향상하고경쟁력확보를통해국내농산물공 급기반확충을위한것과관련된다.

30 바. 밭농업확산 쌀중심의논농업위주에서벗어나는전략도중요하다. 시장의글로벌화는접근 가능한식품의다양화를의미하는데쌀단일품목소비위주시대의농업은한계를 맞을수밖에없다. 그런데농업노동력의고령화와논농업중심경영구조는글로벌 시대에대응하는방향으로의농업전환에큰장애요인이다. 따라서새로운영농후 계자가활동할수있는밭농업확대와적정수준의밭농업기계화촉진등도글로 벌화대응차원에서고려해야할것이다. 이는농업 농촌의다양한다원적기능확보와소비자들의국내농산물수요요구 를충족시켜주기위해서매우필요한재정운용방향이다. 사. 농업과학기술연구개발 (R&D) 지속 기후변화대응, 신기술개발 응용 보급, 농산물안전성확보, 밭농업기계화를통 한확산등은단기간에가능한것이아니다. 그리고지속적인연구개발, 현장적용과 장애개선이이루어져야한다. 이를위한농업과학기술연구개발은매우중요하다. 농업과학기술연구개발체계의효율적개선과함께연구개발에지속적인재정투입 이필요하다.

31 4. 단기재정운용방향 가. 직불제 보험제도개선을통한경영안정화장치확충및연계성강화 쌀직불제의생산중립적방향으로의개선, 그외밭 조건불리직불금, FTA 피해 보상직불제등의개선을통한목적부합성제고가필요하다. 아울러재해보험에대 한지속적검토와개선을통해대상품목확대등위험관리기능강화가필요하다. 그 밖에보험과직불제의연계방안검토를통해농민의자기책임을강화하는방향에서 경영안정화제도정착을지속적으로시도해야할것이다. 나. 국민복지제도수혜확대 농민목적특별복지제도도입도필요시중요하지만일반국민을대상으로하는 복지제도의농민수혜가장애를받을때그장애요인제거가중요하다. 예를들면 기초생활보장제, 국민연금등일반국민복지제도의미가입률이농가의경우가도 시가구에비해월등히높다고한다면그원인을분석하고필요시보완적재정지원 이필요하다. 이러한조치는농민대상특별복지제도도입보다재정을절약할수 있고농민과도시민의위화감해소에도도움이된다. 다. 준수의무 (cross-compliance) 강화와농업 농촌의다원적기능창출 개방화진전으로농촌의농산물생산기능위축이예상된다. 그런데농촌의다양 한다원적기능은국민의새로운수요를맞고있다. 따라서지역에산재한경관, 유 산, 문화, 어메니티, 환경등은중요한경제적가치를가지고있다. 이러한다양한농 촌지역의다원적기능을발굴 유지 보전하는것은선진국의새로운농업 농촌정책 의중심이된다. 이를위해서는공익형직불제도입등새로운정책이요구된다. 이 경우다원적기능유지 보전을위한농민들의철저한준수의무를동반할필요가있 다. 아울러지역개발사업을동반할경우지역의여건 특성을최대한감안하기위해 지자체에대한포괄보조방식의지원확대가요구된다. 이러한정책은현재정부가 강조하고있는지역중심의 특화산업육성을촉진하는등지역특성에적합한 련하여지원해야할것이다. 6 차산업활성화정책과연계된다. 지역중심의자율적인 6차산업화방안을적극적으로마

32 라. 농산물안전성정책강화 농산물안전성정책강화를통해소비자의국내농산물수요기반을견고히확보 해야한다. 농산물의유통혁신도단순한경제적관점에서의혁신이아니라농산물 안전성확보를위한위해요소예방 발견 조치와연관된방향으로정책을유도하고 그런목적달성을위해재정을집행해야한다. 현재농림축산식품부와식약처로이원화된농식품안전성관련정책집행에부처 간협업체제강화를통해재정효율성제고를지속적으로추구해야한다. 무엇보다 두부처가협력하여일관된위험평가 (risk assesment) 를통해안전성기준을지속적으 로설정해나가야한다. 동시에소비자와의소통(communication) 강화를통한소비자 참여유도역시중요한농식품안전성정책의일부이다. 이처럼종합적농식품안전 성달성목적이효율적으로이루어질수있도록재정운용방향이설정돼야한다. 마. 융복합과학기술기반농업경영모델개발 보급 협소한 1 인당경지면적, 농업노동력고령화, 과도한환경부담등열악한농업여 건을감안할때기술기반농업의부분적도입은불가피하다. 적정수준의 스마트 팜 도입은한국농업의제약을부분적으로해소할수있는방향이된다. 첨단기술개발 접목에의한새로운농장모형개발가능성은정부보다민간부문이 비교우위를가질수있다. 따라서민간의자발적참여유인도필요하다. 이경우정 부재정은민간부문활동을촉진할수있는기반조성에집중할필요가있다. 민간이 개발한기술농업의적용 확산을도와줄농업인에대한새로운융복합기술의보급 지도 교육 활용체제마련등이한예시가될수있다. 바. 밭농업기계화및기반정비 논농업위주로진행하고있는들녘경영체및주산지중심규모화 조직화사업을 밭농업으로도확대해야한다. 아울러쌀에비해기계화진전이뒤쳐져고령노동구 조하에서상대적으로경영이어려운밭작물의적정기계화정책이요구된다. 이는 쌀중심농업의부담을경감시키는것과더불어농업경영의다각화를통한다원적 기능창출과연계해야한다. 특히한중 FTA는시간경과와함께밭작물에큰직접 적영향을미칠것으로판단한다. 따라서밭공동경영체를육성하고지자체중심으 로기존밭기반정비사업 ( 지특회계 ) 도지속적으로실시해야할것이다.

33 사. 농업과학기술연구개발 (R&D) 확대 현대농업은광범위한첨단기술의융 복합산업으로변하고있다. 따라서고부가 가치창출을통한경쟁력갖춘농업이되기위해서는과학기술연구개발 (R&D) 의지 속적확대가요구된다. 한편 R&D의지속적확대못지않게중요한것은제한된연구개발재원의효율적 활용이다. 그러기위해서는연구개발거버넌스를포함한체제개혁도지속적으로이 루어져야한다. 현재농림식품 R&D 는농림축산식품부, 농촌진흥청, 산림청이분담하 여추진하는체제이다. 그리고농림식품과학기술위원회를통해정책및투자방향, 우 선순위등을심의한다. 그러나여전히기초 응용연구간조정, 연구과제의기획 평 가 활용등에서비효율성이제기된다. 체제개혁을통한효율성제고, 전략과제기획 에서의시의성반영등을위해지속적인노력이필요하다. 이러한노력이병행될때 제한된연구개발용재정자원의효율적사용이가능할것이다.

34 제3절 식품산업부문재정투자의평가와방향 1. 농림축산식품부식품분야사업부문재정투자현황 가. 식품부문의예산감소 농림축산식품부식품부문예산은 2016년 8,203억원으로 2013년 7,667억원대비 6.8% 증가하였으며, 연평균 2.3% 씩증가해왔다 년식품부문예산가운데, 6,986 억원은기금예산이며, 나머지 1,217 억원은농특회계를통해조달되는예산이다. 식 품부문예산은 2015년 7,024 억원이기금예산으로부터, 1,231억원이농특회계로부터 조달되었다. 따라서 2016년식품부문예산은 2015년대비기금예산에서 38 억원, 농특 회계예산에서 24 억원감소하였다. 2015년대비 2016년농림축산식품부예산이 2.3% 증가한것에비해식품부문예산 은전년도대비 2.3% 가감소해대조를이루고있다. 2015년까지농림축산식품부예 산에비해식품부문예산증가율이더컸던것에비하면, 2016년의식품부문예산축 소는매우두드러진현상이다. < 표 1-13> 농식품부식품부문예산변화추이 구분 식품부문예산액 ( 식품예산비중) 자료 : 농림축산식품부 13년 14년 15년 16년 15 년대비 16 년증가율 농식품부예산액 154, , , , % 7,667 (5.0%) 7,723 (5.7%) 8,397 (6.0%) 8,203 (5.7%) -2.3% ( 억원, %) 비고 2013 년해수부분리에따른예산감소

35 나. 식품부문분야별사업현황 식품부문예산을크게식품산업육성과농식품수출활성화를위한사업으로구분 해보면, 지난 4년간식품산업육성을위한사업들에배정된예산의비중이줄어든 것과대조적으로농식품수출활성화사업들에배정된예산의비중은지속적으로증 가해왔다. 2016년예산에서식품산업육성과관련된예산의비중은 29.5% 로농식품 수출활성화관련사업에할당된예산비중 70.5% 의절반이하에불과하다. [ 그림 1-4] 농림축산식품부식품분야세부분야별예산비중 1) 식품산업육성 가) 식품산업거점단지조성사업 식품산업진흥을위한국가식품산업클러스터조성사업예산은 2015년 10,016백만 원에서 2016년 16,660백만원으로 66.3.% 증가하였다. 이는국가식품산업클러스터 내기업지원시설구축예산이크게늘어났기때문이다 (2015년6,437 백만원에서 2016 년 10,757 백만원). 그외투자유치및교류협력예산은 2015년 3,392백만원에서 2016년 3,000 백만원으로조정되었으며, 추진단운영예산은 2015년 187백만원에서 2016년 0 원으로, 기업지원 S/W 예산과시설운영관리비가신규로편성되어각각 1,303 백만원과, 1,600 백만원이할당되었다.

36 나) 식품소비및산업인프라구축지원 2016 년부터는식품표준화, 일자리창출을위한식품인력양성, 식품외식정보분석, 농식품소비정보교류사업예산을식품소비및산업인프라강화라는사업으로통합 운영하기로하였다. 가공식품 KS, CODEX 규격화연구, 원료원산지인증기준개발 등표준화사업비로 1,380 백만원을책정하였으며, 식품외식분야신직업군발굴및 직무역량교육을통한전문인력창출예산으로 1,700 백만원을배정하였고, 식품업계 종사자정책입안자에게필요한정보조사분석및시스템구축운영등기본인 프라구축예산으로 1,955 백만원을, 신규사업으로농업과기업의상생협력활성화 예산으로 400 백만원을, 농식품소비정보교류사업예산으로 6,599 백만원을, 농식 품소비정보망이용활성화사업예산으로 다) 국산농산물수요확대지원 603 백만원을책정하였다. 식품 외식종합자금은 2015 년(1,312 억원) 에이어 2016년에도지원을계속하기로 하였다(1,132 억원). 세부적으로보면농식품시설현대화사업은 2015년 153억원에 서 2016년 103 억원으로축소되었으며, 우수외식업체육성사업과식품가공원료매입 자금지원사업예산은각각 2015년 27억원및 960억원에서 2016년도 27억원및 960 억원으로유지되었다. 라) 전통발효식품 산업육성 전통식품산업의경쟁력제고및 대및전통발효식품의산업화 6차산업화촉진등을통해우리농산물사용확 세계화추진하는것을목적으로하는전통발효식품 육성사업예산은 2015년 125억원에서 2016년 84 억원으로감소하였다. 세부적으로 살펴보면전통식품산업진흥예산은 2015년 2,320백만원에서 2016년 2,320백만원 으로, 전통주산업진흥예산은 2015년 3,880백만원에서 2016년은 4,000백만원으로 조정되었으며, 식품명인체험홍보관설치예산이 2016년에새로이 1,000백만원이배 정되었다. 2) 농식품수출확대지원 2016 년수출확대지원사업과관련하여눈여겨볼대목은중동, 동남아등의할랄 식품시장개척지원을위해신규예산이 적으로보면할랄식품종합지원센터설치에 95 억원규모로편성되었다는점이다. 구체 억원할랄도축가공시설건립및 할랄도계장개보수에억원할랄인증비용지원에억원할랄외식업체리 모델링에 억원의예산을할당하였다 수출품목을육성하고수출인프라를지원하는예산은 2015년 5,867억원에서

37 2016년 5,726 억원으로다소축소편성하였다. 2016년수출품목육성및인프라지원 예산의특징은공동물류센터및냉동 냉장운송수단등의콜드체인구축예산을 2015년억원에서년억원으로상향조정하는등수출인프라지원사업예 산을확대한것이다년억원에서년억원주요사업별예산변화는 다음과같다 해외정보조사및제공 : ( 15) 6,530 백만원 ( 16) 4,272 수출농식품콜드체인구축 : ( 15) - 백만원 ( 16) 3,250 수출농식품홍보 외식산업수출지원 : ( 15) 23,805 백만원 ( 16) 28,413 : ( 15) 3,400 백만원 ( 16) 3,100 민관수출협의회운영등 : ( 15) 4,220 백만원 ( 16) 620 신선농산물및가공식품수출업체에원료구매자금및마케팅등을지원하는예산 은 2015년 5,492억원에서 2016년 5,261 억원으로조정하였다. 사업예산의대부분은 수출전문단지육성, 품목별전문판매조직인수출선도조직육성, 수출업체맞춤형지 원에할당되었다 (2015년 353,362백만원에서 2016년 340,286 백만원). 이외에가공식 품수출업체에지원한예산은원료구매자금물류비검역통관보험마케팅등 수출과정에필요한자금을지원하는예산으로편성되었는데, 내수식품업체수출시장진 입지원 (2015년 29,227백만원에서 2016년 27,961 백만원), 시장진입초기수출업체 지원 (2015년 81,179백만원에서 2016년 78,440 배만원), 성장단계수출업체지원(2015 년 82,577 백만원에서 2016 년 79,382 백만원) 사업에할당되었다. 한식의국내기반정립음식관광활성화전문인력양성및한식해외확산을통해한식을 세계인이즐길수있는음식으로보급하여농식품수출확대및국가이미지제고를목적으 로하는한식진흥및음신관광활성화사업에는년 11,000백만원에서 2016년 10,732 백만원으로예산이다소축소조정되었다.

38 < 표 1-14> 2016년농식품부식품분야사업별예산현황 구분 (A) 2016(B) 농특회계 ( 단위: 백만원, %) 증감률 (B-A)/A 국가식품클러스터 13,419 34,794 10,016 16, % 고부가식품산업및컨설팅지원 8,410 5,317 3,572 2, % 고부가가치식품기술개발 (R&D) 31,327 37,633 38, % 식품기능성평가지원 2,100 2,450 2,740 2, % 외식산업육성 3,120 3,140 1, % 글로벌K-Food프로젝트 15,410 13,700 중소식품기업공동협력지원 5,400 7,330 7,500 5, % 식품표준화 1,230 1,380 1,380 1, % 일자리창출을위한식품인력양성 - 1,700 식품외식정보분석 1,955 농업과기업의상생협력활성화 400 국가인증농식품지원 5,100 5,341 10, % 농식품소비정보교류사업 6,621 6,720 6, % 농식품소비정보망이용활성화사업 % 제2파프리카육성지원 1,500 3, % 수출인프라강화 35,955 39, % 할랄식품산업육성 9,500 광특회계 지역전략식품산업육성 58,800 49,058 40,399 28, % 농안기금 우수농식품구매지원 387, ,971 전통발효식품육성 8,260 7,800 12,450 8, % 가공식품수출업체지원 195, , % 신선농산물수출업체지원 353, , % 한식진흥및관광활성화 19,150 12,639 12,775 10, % 해외시장개척 28,000 33,100 식품외식종합자금 147, , , , % 식품외식정보분석 1,672 1,672 2, % 학교급식지원센터활성화 22,000 20,000 11,000 8, % 자료: 농림축산식품부 (%)

39 2. 재정운용평가 : 성과와한계 가. 수출촉진사업에편중된예산 [ 그림 1-4] 를통해논의한바와같이식품부문예산은 2016기준으로 70% 이상이 농식품수출에할당되어있으며, 농식품수출에할당된예산의비중은지속적으로 증가하고있다. 농식품수출이증가하는것은매우긍정적인현상이며, 이를통해국내의식품산 업발전을기대할수있는것또한사실이다. 그러나 < 표 1-15> 에서확인할수있는 바와같이현재운영되고있는농식품수출촉진사업은가공식품보다는신선농산물 수출촉진사업의비중이월등히크다( 전체농식품수출촉진사업예산중 64.7%). 따라서현행과같은방식의수출촉진지원사업을통해식품산업성장에직접적인효 과를기대하기에는한계가있다. 수출신장이국내의식품산업에어떠한파급효과를나타내는지는사실상면밀한 연구가필요한분야이며, 수출형태와품목에있어서도이것이국내식품산업과어 느정도나연계되어있는지를평가하는작업도뒤따라야한다. < 표 1-15> 농식품수출지원사업예산 구분 사업예산 신선농산물수출업체지원 3,403(64.7%) 가공식품수출업체지원 1,857(35.3%) 합계 5,206(100%) ( 단위: 억원, %) 나. 식품산업성장과식품정책 < 표 1-16> 에서볼수있는것처럼, 우리나라의식품시장은지속적으로성장하여 2014년기준으로 56조 6천7 백여억원의시장규모를기록하였다. 2014년생산액은 50조 6백5 십여억원이었으며, 수출액은 4조 1천5 백억원, 수입액은 10 조, 1백80억원 이었다. 수출액에비해수입액이절대적으로높아식품무역에서의무역수지는 6조 2백십 6 억원의적자를기록하였다 년~2014 년기간에생산액의연평균성장률은 10%,

40 수출성장률을 8.8%, 수입성장률은 8.2% 였다. 그러나 2013년대비 2014년에는수출성 장률이확연하게둔화된것으로나타난다. < 표 1-16> 식품시장규모 구분 연평균성장률 ( 0 0~ 14) 생산 34,548,230 40,318,186 43,478,331 48,869,700 50,651, % 수출 2,966,831 3,571,062 3,771,553 4,112,812 4,154, % 수입 7,425,710 8,970,489 10,052,019 9,933,299 10,180, % 무역수지 -4,458,879-5,399,427-6,280,466-5,820,487-6,026,123 - 시장규모 39,007,109 45,717,613 49,758,797 54,690,187 56,677, % 자료: 한국보건산업진흥원 (2015) 식품산업분석보고서 ( 단위: 백만원, %) 식품기업의매출액성장률은 < 표 1-17> 에서확인할수있는바와같이볼수있 는바와같이 10 ~ 14 기간동안대기업및중소기업각각에대해 6.3% 및 8.4% 인 것으로나타난다. 식품기업매출액증가율에서두드러진것은해가지날수록전년대 비증가율이계속하락하고있다는점이다. 이는외형적인식품산업의성장에비해개 별기업의성장률은크게뒤쳐진다는것으로식품산업의성장을담당하는식품기업 의사업여건이악화되고있다는점을말한다. < 표 1-17> 식품기업매출액증가율 기업규모 연평균성장률 ( 10~ 14) 대기업 36,194,941 42,825,428 44,157,041 45,576,758 46,170, 전년대비증가율 ( 단위: 백만원, %) 중소기업 6,282,089 7,081,950 7,600,459 8,220,732 8,667, 전년대비증가율 기업전체 (411 개) 42,477,030 49,907, ,500 53,797,490 54,837, 전년대비증가율 자료: 한국보건산업진흥원 (2015) 식품산업분석보고서

41 식품산업의경영여건이악화되고있다는것은 < 표 1-18> 의식품기업의매출액영 업이익률변화추이를통해서잘알수있다. 식품기업매출액영업이익률은 4%~6% 수준에머물고있으며, 해를거듭할수록영업이익률은감소하고있는것으로나타난 다. < 표 1-18> 식품기업매출액영업이익률 기업규모 대기업 전년대비증감 (%P) 중소기업 전년대비증감 (%P) 기업전체 (411 개) 전년대비증감 (%P) 자료: 한국보건산업진흥원 (2015) 식품산업분석보고서 특히중소기겁매출액의감소율은대기업에비해더두드러지며, 영업이익률수 준자체도대기업보다더낮은수준으로나타난다. 이와같은식품기업의경영악화 는경기요인등여러가지외적인요인이크게작용한것이라할수있지만, 아직까 지식품산업진흥정책이특별한가시적인성과를나타내지못하고있다는점을말하 고있다. 다. 식품산업인프라조성 식품산업인프라구축방향은국가식품클러스터와같은물리적인프라, 식품소비 통계구축및전문가육성과같은소프트웨어적인프라, 식품부문의연구개발투자 로크게분류할수있다. 이들인프라구축은식품산업발전의토대가되는것이니만 큼단기적인성과보다는장기적인안목을가지고정책을시행하는것이필요하다. 따라서식품산업인프라조성사업에대한성과를평가하는것은단기적인측면에서 보면시기상조이며, 구체적인효과가나타날때까지평가를유보하는것이바람직하 다. 이와같은측면에서보면, 과거분산되어추진되던식품인력양성사업, 식품산업 컨설팅지원, 식품표준화, 농식품소비정보교류사업, 농식품소비정보망이용활성화사 업등을 고자하는 식품소비및산업인프라강화 라는큰정책틀로묶어상호연계를강화하 2016 년의예산운용및정책방향은바람직하다고평가할수있다. 그러나 시행되는정책의종류가다양하다는것은정책추진의의지가그만큼강하다는긍정

42 적인평가와동시에세부정책이상호간에중첩된다는논란역시제기될가능성이크 므로, 소프트웨어적인프라구축사업전반에대한장기마스터플랜마련과정책상 호간을조율하는컨트롤타워기능도구축하는것이필요하다. 식품산업인프라구축의한축으로정부는식품부문에대한연구개발투자를확 대해야한다. 이와같은정부투자의필요성은식품기업의낮은연구개발투자비중 을보면확연하게드러난다. 국내식품산업은기업규모가영세하고투자비용대비 성과가높지않기때문에 R&D투자액은매출액의 1% 에도미치지못하고있다 년기준으로식품기업당연구개발비는 6.21 원인것으로조사되고있으며(< 표 1-19> 참조), 식품기업체연구원 1인당연구개발비는 2011년 94백만원에서 2014년 82백만 원으로감소하였다 (< 표 1-20> 참조). 2014년기준으로전체제조업기업체연구원 1 인당연구개발비가 187 백만원이었던것과비교하면, 식품기업의 R&D는이의절반 에도미치지못하는매우낮은수준이다. < 표 1-19> 식품산업기업체연구개발투자추이 기업수 연구개발비 3,565 3,914 3,981 4,157 기업당평균연구개발비 자료 : 2015 년도보건산업연구개발실태조사 분석, 보건산업진흥원 ( 단위: 개, 억원) R&D 투자는당장의가시적인성과보다는그효과가장기간에걸쳐누적적으로 나타나는것이므로불확실한경기상황, 무역규제등단기적인사업성과에민감할수 밖에없는개별기업체의입장에서는대규모투자를결정하는것이쉽지않은상황 이다. 따라서정부가주도하는식품분야의 R&D는민간기업이수행하기어려운분 야를골라, 최소한 5 년~10년정도의장기적인시각을가지고수행하는것이바람직 하다. 이과정에서식품기업의능동적인참여를유도하는것이필요하며, 기술개발에 대한사전수요조사와사후성과평가를엄격히실시하는것이매우중요하다. < 표 1-20> 식품산업기업체매출액대비연구개발비비중추이 매출액대비연구개발비비중 매출액대비자체사용연구비비중 자료 : 2015 년도보건산업연구개발실태조사 분석, 보건산업진흥원 ( 단위: %)

43 < 표 1-21> 식품산업연구원 1인당연구개발비추이 자료 제조업전체 식품 제조업체 구분 인당연구개발비 전년대비증가율 인당연구개발비 전년대비증가율 : 2015 년도보건산업연구개발실태조사 분석, 보건산업진흥원 ( 단위: 백만원, %) 라. 식품산업성장과국내농업과의연계 농수산물유통공사 (at) 의조사자료에따르면, 2014년국내식품제조업의국산원 재료사용량은 489만톤으로전체식품원료사용량중 31.3% 의비중을차지하는것 으로나타났다. 이는전년도국산원료사용비율 31.2% 대비, 0.1%p 증가한수치이 다. 동조사의조사품목 114개중국산사용량비중이 50% 를넘는원재료는 63개품 목인것으로나타났으며, 20% 미만인품목도 43 개품목인것으로나타났다 (< 표 1-22>). 식품산업이외형적으로성장하고있음에도불구하고국산원재료이용률이정체 상태에머물러있다는것은국내농업과식품산업간의연계를촉진하고자하는다양 한정책들이시행되고있지만, 그효과가실질적으로나타나지못하고있다는점을 말하고있다. 식품기업의입장에서는국산원료가격이높거나, 안정적인국산원료의 대량조달이어렵거나, 품질이일정하지않기때문에국산원료를사용하지않고있다 고응답하고있다(KDI, 2015). 이와같은식품기업들이국내원료농산물에대해서가 지고있는인식은식품기업과국내농업을연계시키고자하는정책만으로는해결이 어려운과제이고, 국내농업이가지고있는근본적인한계와직결되어있다. 따라서국내농업과식품산업을연계하고자한다는직접적인목표를내세우기보 다는국내농업의전반적인경쟁력을향상시키는쪽에정책의중심을두는것이보 다국내농업과식품산업을연계시키는데효과적이다.

44 < 표 1-22> 국산사용률 90% 이상 (22 종) 70%~90% 미만 (13 종) 50%~70% 미만 (10 종) 20~50% 미만 (19 종) 20% 미만 (43 종) 주요품목별국산원재료사용비중 식품원료 배추, 절임배추, 인삼, 홍삼, 수박, 참외, 사과, 감귤, 감, 매실, 계란, 원유, 김( 원초), 마 른김, 배, 인삼엑기스 / 분말, 홍삼엑기스 / 분말, 연, 양파, 포도, 무, 생강 고구마, 파, 버섯엑기스 / 분말, 닭고기, 딸기, 당근, 감자, 토마토, 합성식초 ( 빙초산), 돼지고기, 마늘( 깐마늘포함 ), 쌀가루, 복숭아 쌀, 발효식초, 버섯, 천일염, 보리가루 ( 분말), 과일및채소퓨레, 건고추, 고추, 정제 소금, 기타 유크림, 다진마늘, 돼지고기엑기스 / 분말, 닭고기엑기스 / 분말, 메밀, 메밀가루, 고춧가루, 탈지분유, 건조야채, 농축과채즙, 과당류, 쇠고기, 팥, 보리,( 물) 오징어, 들기름, 고구마전분, 전분당, 전지분유 버터, 땅콩, 포도당류, 쇠고기엑기스 / 분말, 물엿, 감자전분, 변성전분 ( 덱스트린 ), 올리고당류, 옥수수가루 ( 분말), 대두, 어육살, 팥앙금, 야채분말, 마늘분말, 참기 름, 미강유, 참깨, 주정, 고추양념 ( 다대기), 옥수수전분, 어류부산물, 명태( 동태, 황태포함 ), 채종유, 소맥( 밀), 기타전분, 해바라기유, 유장, 소맥분( 밀가루), 옥수 수, 옥배유, 타피오카, 원당, 백설탕, 갈색설탕, 대두유, 팜류, 커피원두, 볶은커피, 인스턴트커피, 코코아원두, 코코아매스, 코코아버터, 코코아분말 주: 114개조사품목중 8개품목은사용량없는것으로조사됨자료: 식품산업분야별원료소비실태조사, 한국농수산식품유통공사 (at), 사. 수출촉진사업의성과와한계 2015 년농림축산식품 ( 수산식품포함 ) 수출액은전년대비 1.2% 증가한 61.1억달러 를기록하였다. 가공식품수출액은전년대비 0.9% 증가하였으나, 신석식품과수산식 품은전년대비각각 10.6%, 6.9% 감소하였다 ([ 그림 1-5]). 신선식품의수출감소가두 드러졌던이유는일본의수출비중이커서엔저의영향을직접적으로받았기때문이 다. 즉, 주력수출품목인김치, 화훼등의수출이부진하였다.

45 [ 그림 1-5] 농림축산식품수출추이 자료 : 농림수산식품수출입동향및통계. 한국농수산식품유통공사 (at), 년을제외하고최근 5 년간농식품수출은지속적으로증가해왔다. 이러한 농식품수출의증가는대부분가공식품수출증가로인한것이며, 신선농식품의수출 증가율은상대적으로적었다 년~2015 년연평균수출증가율을보면가공식품은 9.29% 의증가율을보이고있으나, 신선농식품은 2.76% 의증가율을기록하였다 (< 표 1-23>). 농식품수출액은규모면에서도상대적으로작아, 2015년기준으로농식품전체 수출액 6,170 백만달러가운데, 가공식품수출액은 5,104.2백만달러로농식품수출액 1,003백만달러의약 5.1 배에달했으며, 전체농식품수출액의약 83.6% 를차지하는 것으로집계되고있다. 최근 5년간의농식품수출액중에서신선농식품수출액이차 지하는비중은평균약 20% 정도의수준을유지하고있다. 가공식품의수출이증가하면국내의식품산업에긍정적인영향을미치지만직접적 으로농산물수요를견인하는효과는제한적일것으로평가된다면류소스류과자류 등주력수출가공식품은대부분원료를해외에의존하고있는품목들이기때문이다

46 < 표 1-23> 농식품수출동향 구분 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년 자료: 농림수산식품수출입동향및통계각연도. 한국농수산식품유통공사 (at) ( 단위: 백만달러, %) 10~ 15 연평균 성장률 농식품전체 , , , , , % 신선농식품 , , , , , % 채소류 % 김치 % 인삼류 % 화훼류 % 과실류 % 돼지고기 % 가금육 % 산림부산물 % 버섯류 % 가공식품 3, , , , , , % 면류 % 소스류 % 주류 % 과자류 % 연초류 % 유제품 % 기타 1, , , , , , % 수출촉진사업의대부분이신선농식품수출에집중되고있는것과비교해보면, < 표 1-23> 수출실적은수출촉진사업의성과가매우제한적으로나타나고있다는것 을보여준다. 신선농식품수출은특히 2010년이후사실상정체상태에머물러있는 것으로평가된다. 이는현재실시되고있는수출촉진사업에대한개편의필요성을 말하고있다.

47 3. 재정운용방향 가. 식품부문예산분배방향정립 농식품수출지원사업에대한예산이절대적으로많은식품부문예산은장기적으 로식품산업진흥에중점을두는쪽으로재편되는것이바람직하다. 식품산업과국내 농업의연계관계가약한현재의구조로볼때, 신선농산물수출지원에편중되어있 는농식품수출지원사업의성과는국내농업의성장이라는결과로귀결되는데에한 계를가지고있다. 민간식품기업의투자는이윤이직접적으로창출되는분야에한정될수밖에없기 때문에, 식품산업인프라투자는정부가담당해야할몫이다. 산업성장의토대가되는 인프라가충분히갖추어졌을때에는산업전반에경쟁력제고효과가확산되고그효 과가지속적으로유지될수있다(KDI, 2015). 정부의식품정책이인프라투자에점점 더많은비중을두고있는것은앞으로의식품산업성장에반드시필요한매우바람 직한방향이라고평가할수있다. 따라서수출지원위주의현재의예산분배를중장 기적으로는식품산업및외식업통계조사및구축, 식품소비통계구축, 외식전문인 력양성등소프트웨어적인프라투자에더중점을두는방향으로확대해야한다. 나. 식품산업진흥정책대상의확대 현재의식품산업진흥정책에서직 간접적으로표방하고있는정책목표는식품 산업진흥을통한국내농산물시장의확대및발전이다. 하지만식품산업진흥정책 시행이국내농업과의연계를필요조건으로내세울경우, 정책대상의범위나수단 이매우협소해진다. 식품산업자체가성장하면국내농산물을원료로사용하는양이 더늘어나는시너지효과는자연스럽게기대할수있다. 설령식품산업이성장하고 그결과국산농산물을원료로사용하는비중이줄어든다고하더라도, < 표 1-24> 를 통해확인할수있는바와같이절대적인국산농산물원료사용량은늘어나는효과를 충분히기대할수있다.

48 < 표 1-24> 식품제조업에서의원료사용량 연도 원료사용량국산사용량국산 ( 만톤) 전년대비 증가율 (%) ( 만톤) 전년대비 증가율 (%) 자료: 식품산업분야별원료소비실태조사, 한국농수산식품유통공사 (at), 사용비중 (%) , , , 따라서정책수혜나시행을위한전제조건에서 국내농업과의연계 라는관점은 장기적인과점에서보면굳이필요한것이아니다. 식품산업정책에서 국내농업과의 연계 라는제약조건이사라질경우, 산업진흥정책뿐만아니라, 식품기업에대한정 책으로까지정책범위가확대될수있다. [ 그림 1-6] 식품산업성장이국내농업에주는긍정적효과 다. 별도로운영되던식품안전정책을식품정책으로통합 식품안전정책은기본개념이국민의건강과보건증진을위한 규제 에초점이맞 추어져있는반면, 이제까지시행되어오던식품산업정책은 산업진흥 에초점이맞 추어져있다. 이와같은이분화된정책체계에서는규제와진흥이서로상충되는경 우가빈번하게발생할수밖에없다. 식품안전은식품산업이성장하기위해서반드시갖추어야하는필수적인요소이 기때문에, 굳이식품안전을반드시규제의대상이라고한정할필요는없다. 소득수 준이향상되고, 소비자의소비수준이높아지고건강에대한관심이높아질수록안전 한식품에대한수요는더더욱늘어나게된다. 따라서식품의안전성은기업의마케

49 팅에서도매우유효한전략으로선택되고있는실정이다. 식품안전에관련된정책은대부분식품의약품안전처에서주관하고, 식품산업진흥 관련정책은농림축산식품부에서주관하고있는이원화된구조는협의체를구성하 는등통합혹은정책협조체계를수립하는방향으로조정되어야한다. 라. 주체별역할정립과지원대상의명확화 식품산업의주요주체는원료농산물생산자인, 농민, 식품을가공판매하는기업 ( 외식업체 ), 식품을소비하는소비자이다. 이들주요주체는각자의고유한역할이있 기때문에, 식품정책은이들주체별역할에서지원이필요한분야를선별하여실시 하는것이필요하다. 정부는또한식품산업전반혹은각주체에걸쳐공통적으로영 향을미칠수있는정책분야도선별하는것이필요하다. 따라서정부는식품정책을 관리가필요한분야, 지원이필요한분야, 규제가필요한분야 로구분하여분야 별로각특성에맞는정책을입안하는것이필요하다 (KDI, 2015). 관리가필요한분야의정책대상으로는식품산업 / 외식통계정보의생산및관리, 식품산업전문인력양성, 고부가가치식품개발 R/D, 농민과식품기업간의거래관행 등을들수있으며, 지원이필요한분야는식품기업으로하여금국산농산물을원료 로사용하게끔유도하는정책, 농민들로하여금고품질의안전한농산물을생산하도 록유도하는정책등을들수있으며, 규제가필요한분야는전반적인식품안전성관 리, 유통기한및원산지규제, 잔류농약규제등을들수있다. [ 그림 1-7] 식품정책대상주체별역할정립 자료: 2015~2019 국가재정운영계획 : 농림 수산 식품분야보고서, KDI

50 마. 정책성과평가를위한시스템구축 현재시행되고있는다양한식품정책은시장여건의변화, 소비자기호의변화, 전 반적인국정목표의변화등에따라그필요성이제기되어집행되고있는것이기때 문에, 정책시행이전에그예상되는효과를면밀하게평가하는작업까지수반되지 는못하였다. 또한이미시행되고있는정책의예산을조정하거나사업범위를축소 혹은확대하는등의조정또한엄밀한성과평가를바탕으로이루어지지는못하였 다. 정부예산절감의필요성과예산집행의효율성에대한요구가점점커지고있는 여건을감안하면, 정책성과에대한면밀한평가와모니터링에대한수요는앞으로 지속적으로커질것임을예상할수있다. 정책평가및모니터링은단발성으로그칠것이아니라정기적, 체계적으로이루 어져야한다. 따라서이를주관하고종합적인평가계획을수립하는등의시스템이 구축되어야한다. 이과정에서가장중점을두어야할것중의하나는, 식품정책의 효과를어떻게평가할것인지를정책시행이전부터고려해야하며, 성과지표등에 해당하는데이터베이스를축적해야한다는것이다. 또한정책성과를가장효과적으 로보여줄수있는성과지표수립이나개선등에대한연구작업도뒤따라야한다.

51 제절 4 임업부문재정투자의평가와방향 1. 재정지출구조분석 산림기본법에서 산림은국토환경을보전하고임산물을생산하는기반 이라명시 하고있으며, 산림정책은 산림의보전과이용을조화롭게하여지속가능한산림경 영이이루어지도록 해야한다고밝히고있다. 또, 산림정책의기본방향으로서산림 의합리적보전및이용, 산림기능의증진, 임업의육성, 산촌의진흥, 국제협력및통 일대비등을제시하고있다. 따라서산림임업부문의재정지출도이러한방향에따 라집행되어야한다. 산림부문예산은 1997년경제위기를계기로숲가꾸기공공근로사업이시작되면 서증가하기시작하였다. 2009년은국제금융위기에따른경제난극복과저탄소녹 색성장정책을뒷받침하기위하여숲가꾸기분야투자가크게증가하였다. 2010~ 2012 년은기후변화대응과녹색성장정책을실제사업으로연결하고, 국립백두대간 수목원을비롯하여대형국책사업이추진되면서투자액이증가하였다. 2013~2014년 에는산림복지서비스공급이중요하게다루어지면서백두대간산림치유단지조성 등대형국책사업이추진되었다. 이러한경향은 2015~2016 년에도이어졌다. 이와함 께산불과병해충확산등안전이사회적이슈가되면서산림재해방지관련예산이 증가하였다. < 표 1-25> 산림예산투자규모 ( 단위: 조원, %) 구분 정부예산액 산림예산액 산림예산비중 자료: 산림청. 산림관리는크게자원육성과이용, 보호로구분된다. 이에따라산림부문의재정 투자를산림자원육성, 산림자원이용과산림복지서비스공급, 산림재해예방과산림 생태계보전, 국제산림협력과 R&D, 산림행정지원등으로구분하여분석하였다 년도예산의부문별투자비중을보면산림자원육성 24.7%, 산림자원이용과산림복 지서비스공급 23.9%, 재해예방과산림생태계보전 32.9%, 기타분야 18.6% 를반영

52 하고있다. 부문별로균형있게배분하고있으나, 산림자원육성부문은감소하고산 림보호부문의예산이늘어가는추세를보인다. 산림자원이성숙하면서앞으로산림 자원이용과이용증진을위한기반구축에투자가증가해야할것이다. 그럼에도산 림자원의가치증진을위해자원육성도소홀히다루어져서는안된다. 산림자원육성에서는조림, 숲가꾸기, 임도시설이예산의 94.0% 를차지하고있다. 숲가꾸기의비중이가장높지만지난몇년간감소추세를보인다. 산림자원이용에 서는산림사업종합자금과청정임산물이용증진의비중이높고, 산림복지서비스공급 에서는지자체산림휴양녹색공간조성(34.4%) 과자연휴양림조성 운영이높은비중을 차지한다. 산림재해예방에서는사방사업의비중이 55.8% 로가장높고, 산림생태계 보전에서는산림생물다양성증진사업 (37.4%) 의비중이높다. 산림행정지원에서는경 상비와국유재산관리가대부분을차지하고있다. < 표 1-26> 부문별산림예산투자규모 ( 단위: 백만원, %) 합계 1,865,098 1,948,375 1,984,099 계 520, , ,707 숲가꾸기 249, , ,447 조림 99, ,200 93,178 묘목생산 6,547 9,301 10,915 산림자원품종보호채종원관리및유전자원개발 6,799 6,784 6,366 육성산림탄소관리및활용기반구축 2,327 1,362 1,294 임도시설 144, , ,895 임업기능인양성및기계보급 9,213 8,677 8,174 산림경영계획작성 2,404 2,209 2,438 계 428, , ,671 청정임산물이용증진 43,359 50,065 55,462 목재생산기반조성 4,874 4,947 5,815 산림바이오매스확충 18,206 18,339 17,109 산림자원 산림경영자원육성 ( 광특) 24,209 28,223 21,806 이용 산림사업종합자금 37,869 36,988 70,369 임업인부채대책이차보전 1,550 1, 산림경영지도 19,194 20,729 19,227 임업인재해복구 2,505 2,505 2,005 임산물수출및해외산림개발 5,472 5,980 7,154 산림복지 계산림휴양등산증진 21,047 21,435 29,004 서비스 국립자연휴양림운영및조성 33,651 34,317 35,003 증진 산림바이오휴양밸리조성( 충북) 2,500 3,500 6,000 지덕권산림치유원조성 - - 5,000

53 국립백두대간산림치유단지조성 31,001 27,947 6,395 산림복지활성화 6,250 14,150 산림서비스도우미 11,108 10,598 9,971 저탄소녹색시범도시조성 2,102 2, 국립산악박물관조성 7,205 2,613 4,269 산림휴양녹색공간조성 ( 광특, 지역) 147, , ,348 숲길네트워크 ( 광특) 5,090 3,362 3,461 생활림조성 10,724 4,649 6,405 계 470, , ,055 산림병해충방제 84,615 98, ,137 산림재해 산불방지대책 59,599 61,063 60,869 예방 산림헬기운영 37,032 43,158 61,642 사방사업 295, , ,407 재해대책비 - 30,000 35,000 계 95, , ,253 산림복원 17,445 20,896 14,944 산림생물다양성증진및생물종연구 31,959 28,046 38,976 산림생태계국립수목원운영 4,549 4,567 4,734 보전국립백두대간수목원조성 운영 39,359 41,703 12,724 국립중앙수목원조성 운영 - 7,545 28,831 산지관리 1,993 3,593 4,044 계 85,263 97,118 88,830 국제산림협력및산림협력 ODA 15,558 16,010 18,789 REDD+ 기반구축 1,733 1,181 1,183 국제산림해외조림선진기지구축 남북협력사업 협력및산림정책연구개발 2,969 2,819 3,119 R&D 산림과학연구 ( 기반구축및정보화포함) 37,801 50,386 43,646 산림과학연구 ODA 산림분야기후변화대응연구 6,361 6,688 6,602 임업연구기술개발 (GSP 및신산업화포함) 19,664 18,768 14,425 계 259, , ,583 행정효율성증진능력개발및행정성과관리 1,831 2,029 1,724 국유재산관리 63,600 73,598 73,410 임업인연수원조성, 산림항공본부이전 6, 산림인력개발 1,191 1,131 1,211 청사시설관리 ,218 산림행정사회서비스분야인력경비 2,560 1,925 1,763 지원임업진흥원지원 16,295 18,534 22,171 산림자원정보화 7,855 7,355 7,794 국립백두대간운영관리시스템 ,645 임산물재해보험전산시스템구축 1, 산림 임업통계조사및공간정보기반구축 11,422 14,792 14,693 인건비+ 기본경비 + 건강보험부담금 145, , ,954 주: 산림청자료를이용하여재작성

54 [ 그림 1-8] 산림예산부문의 BCG 분석 주: 2013년예산과 2016년예산을비교하여작성하였음 [ 그림 1-8] 은 BCG 매트릭스분석으로산림예산부문의성장과상대점유율을분 석하였다. 시장성장 -점유율매트릭스는마케팅전략을수립할때널리쓰이는기법이 기도하다. 산림예산부문의연도별변화에따른예산규모와성장률을각부문과비 교하여전략을세우기위해분석하였다. 수직축은프로그램예산규모의성장률을나 타내며, 수평축은프로그램예산의상대적점유율을나타낸다. 산림재해예방부문은스타위치에있다. 기상변화에따른산림재해빈발은재해 예방에대한투자를증대시켰고안전사회에대한화두가높아짐에따라앞으로도관 련예산을증가할것으로보인다. 산림자원육성부문은산림분야예산의안정적캐 시카우이다. 여기에속하는조림, 숲가꾸기, 임도사업등은산림분야재정투자의핵 심부문으로예산규모가다소줄어들고있지만안정적규모를유지할것이다. 산림 자원육성과산림재해예방부문은산림분야재정투자의 50% 이상을차지한다. 산림 자원이용과국제협력및 R&D 부문은물음표영역에속하는데예산규모성장률이 높지만산림예산에서차지하는비중은높지않다. 이부문은사업도입기또는성장 의전반기에속하기때문이다. 산림자원이용은산림자원성숙과함께앞으로예산 의비중을높여가야할분야이다. 산림복지서비스증진은예산규모를늘려왔지만 성장률이감소하고있다.

55 2. 재정지출성과와한계 가. 재정운용성과 산림자원육성부문에서는조림과숲가꾸기에꾸준히투자하여산림의경제 환경 가치를높이는데기여하였다. 임목의평균축적량은 1970년 10 /ha에서 2010년 /ha으로 40년간 12.5 배증가하였다. 입목가로평가하는연간순입목생장액은 2.5 조원에이른다. 숲가꾸기사업은매년 14천명의상시고용을창출하고목재공업 원료와바이오에너지공급에도기여하였다. 산림생태계의공익기능도향상되었다. 산림의공익기능은크게수원함양, 토사 유출방지, 대기정화, 산림휴양, 산림경관, 생물다양성등으로나뉘는데, 공익기능의 화폐가치는 2014년도 126 조원으로추산되었다. 이는국민한사람이연간 249만원 의혜택을누리는것으로추산되는데, 산림투자의국민후생기여도가매우크다는 것을보여준다. 산림의공익기능증진은산림에대한국가투자를정당화한다. 임목축적이증가하고임업인프라에대한투자가증가하면서국내목재생산도증 가하였다. 국산재생산량은 2008년 2,702 에서 2015년 4,194 로증가하였고목재자 급률도 16.1% 로상승하였다. 벌기령완화에따라수확벌채가증가하여목재생산량의 51% 를차지하게된것은고무적이다. 임도는산림에대한접근성을높여산림이용도 를높인다. 임도는산림경영에필수기반시설이면서산림작물생산이나산림재해예 방에도중요한역할을한다. 하지만우리나라사유림임도밀도는 2.6m/ha에불과하여 오스트리아 23m/ha, 일본 13m/ha 와비교하면매우낮은수준이다. < 표 1-27> 목재수급실적 ( 단위:, %) P 목재수급량 26,719 26,752 26,607 27,612 27,608 27,819 27,978 30,788 30,597 30,964 ( 목재자급률) (8.8) (10.1) (11.9) (13.5) (15.2) (16.2) (17.5) (16.8) (16.1) (16.1) 원목수급량 8,372 7,969 8,190 7,942 8,240 8,192 8,654 8,854 8,691 8,818 - 국내재 2,350 2,702 3,176 3,715 4,210 4,506 4,897 5,179 4,914 5,000 - 수입재 6,022 5,267 5,014 4,227 4,030 3,686 3,757 3,675 3,777 3,818 ( 원목자급률) (28.1) (33.9) (38.8) (46.8) (51.1) (54.8) (56.6) (58.5) (56.5) (56.7) 목제품수입 18,347 18,783 18,417 19,670 19,368 19,627 19,324 21,934 21,906 22,146 주: 2016 년도는계획수치임. 자료: 목재수급통계, 산림청.

56 < 표 1-28> 임업생산액의추이, ( 단위: 억원, %) CGAR5 총계 35,581 55,373 57,267 67,508 69,100 78,159 83, 순임목생장액 13,454 25,118 25,118 25,118 25,118 25,118 25,118 - 토석류 ,393 11,514 19,214 27,369 - 용재 1,358 2,506 2,801 3,579 3,900 4,842 4, 단기임산물 20,769 27,748 29,348 28,418 28,568 28,985 29, 조경재 7,775 7,509 7,749 6,783 7,636 6,379 7, 수실류 4,790 7,164 6,926 7,610 7,179 8,599 7, 버섯류 2,763 2,983 2,619 2,887 1,969 2,042 2, 산나물 1,978 3,329 3,880 3,894 3,721 3,697 3, 약용식물 478 3,806 5,406 3,838 4,932 5,104 5, 기타 2,985 2,957 2,768 3,406 3,131 3,164 3, 자료: 산림청. 임업통계연보. 청정임산물이용에투자하여주요단기임산물생산액은 2015년 2조 9,928억원 에이르렀다. 이러한투자는청정임산물에대한소비자수요를만족시키고농산촌 주민들의임업소득증진을지원한것이다. 산림작물을재배하는임업인들은산림관 리에노력할것이고이는산림생태계의건강성유지와산림생물다양성증진에도기 여한다. 산림복지에대한국민수요에대응하여자연휴양림과산림욕장, 치유의숲조성 관리에크게투자하였다. 국민소득증가와라이프스타일변화에따라산림복지서 비스수요가크게증가하였다. 삼성패션연구소는 2014년아웃도어시장규모를 7.4조 원으로추산하였는데이는산림복지에대한높은국민수요를반영한다. 산림복지에 대한투자는국민건강증진과삶의질향상에기여하며관련산업의성장을유도한 다. 산림재해예방을위해산불, 산사태, 산림병해충등의모니터링과대응활동에투 자하여왔다. 산림헬기운영과산불진화장비를확충하여산불에대한현장대응체계 를구축하고, 사방사업과병해충방제활동에도많은예산을투자하였다. 그럼에도 기후변화로인한국지성호우와폭염등이빈발하면서소나무재선충등의병해충 발생에효과적으로대응하지못하고있다. 산림재해는산림의건강을해칠뿐만아 니라인명과재산에도피해를끼치므로사전예방이필요하다. 산림생태계보전을위해산림생물다양성증진사업과수목원조성에투자하였다.

57 < 표 1-29> 산림휴양시설및이용자현황 자연휴양림시설( 개소) 산림욕장시설( 개소) 산림휴양림이용자수천 ( 명) 6,264 9,437 10,684 11,614 12,780 13,954 15,630 자료: 산림청. 수목원( 개소) < 표 1-30> 주요산림재해발생현황 산림재해 산불피해면적 (ha) 254 1, , 산사태발생면적 (ha) 1, n.a 산림병해충피해면적 ( 천ha) n.a 자료: 산림청. 2 개수목원조성을추진하고있는데완성되면멸종위기식물보전과산림생물다양성 증진에기여할것이다. 우리나라는산림녹화성공의경험을가진몇안되는나라이다. 이러한경험을바 탕으로다양한분야에서산림외교를적극추진하여국제산림협력분야에서위상을 높이고있다. 산림복원은우리나라가국제무대에서이니셔티브를가질수있는분야 이다. 나. 재정운용의한계 그동안산림자원육성에투자하여국토녹화를조기에달성하는성과를거두었지 만산림 산지의경제자원화는여전히미흡한상태이다. 목재자급률이향상되고있지 만국내재는주로펄프 보드류제조업의원료또는바이오에너지원등저급재로공 급되며, 제재 합판용비율은 21% 에불과하다. 국산재의임목가치가낮아임업수익성 도낮고그에따라산주들의자발적투자도미흡하다. 산림의가치를높이려면국내 재가고급용재로사용되도록국내임업과목재산업 ( 제재업) 의연계성을강화하여야 한다. 국산재목재산업이성장하려면소비기반이있어야하는데콘크리트아파트를 선호하는우리나라현실에서고급재시장수요가크지않다. 목재수요기반구축을

58 < 표 1-31> 산촌지역인구변화와장래추계 ( 단위: 억원, %) 연령별 구분 P 2020 P 2025 P 2030 P 0~14세 136, ,286 73,392 57,217 44,345 34,399 15~64세 674, , , , , ,468 65세이상 331, , , , , ,343 합계 1,142,348 1,063, , , , ,209 전기대비증감율 (%) 고령인구비율 노령화지수 ,036 주: 노령화지수자료: 민경택등(2013). 위해목재문화확산이필요하고공공부문에서목재소비를솔선하는방안이필요하 다. 또국산재목재공업이성장하려면국산재의안정공급이필요하다. 이를위해벌 채를확대하고제재용수종을조림해야한다. 조림숲가꾸기수확이용조림의 순환을유지하는산림관리체계를구축함으로써산림생태계의건강을유지하고탄소 흡수원을증진할수있다. 과거산림녹화가최우선과제였던시기에국가가각종산림사업을주도하였는데 이는사유림경영의성장을저해하는부작용을초래하기도하였다. 사유림산림경영 계획작성과조림, 숲가꾸기등도정부가집행하여산주들의산림경영참여도는매 우낮은실정이다. 산주참여가낮기때문에정부보조가확대되었고조림과숲가꾸 기산림사업에대한보조금이이미 90~100% 에이르고있다. 지나치게높은보조금은 민간과지자체의역량을제한하게되고향후재정부담이될우려가있다. 따라서국 가가지향하는목적에부합하는산림사업에대해서보조금을지급하는방향으로개 선할필요가있다. 또, 사유림산주의산림경영참여유도는산림의가치증진에기 여할수있다. 산촌은지속가능한산림경영실천과국토의효율적이용, 전통문화의유지라는 관점에서중요한위치를차지한다. 산촌은국토의 43.6% 에해당하지만거주인구는 2.8% 에불과한과소지역이되었고인구구성에서초고령사회가되었다. 이러한경향 이심화되면국토이용의비효율성을초래하여사회적비용을야기한다. 산촌의중요 성에도불구하고산림청은산촌진흥에관한예산을확보하고있지못하며, 농산어촌 개발사업의우선순위에서도밀리는실정이다. 산촌인구가감소하는데는산림과임업의소득원역할이미흡하기때문이다. 임

59 산물생산은주로 1차생산에머물러있고임가소득에서임업의비중은 30% 내외에 불과하다. 임가소득은증가하고있지만농어가소득과비교하면 80% 내외에머물고 있다. 우리나라산지는급한경사때문에작업조건이불리하고생산성이낮지만청 정환경이라는강점도가지고있다. 또, 캠핑이나휴양을위해산을찾는사람이 가한다는점에서청정임산물생산과가공, 관광 체험등을융복합하여 6차산업화할 수있는여지가크다. 이러한요소를적극활용하는것이중요한과제이다. 산림복지서비스수요증가에대응하여자연휴양림과산림욕장등을적극조성하 였지만이는민간부문의참여를제한하는결과도초래하였다. 산림복지서비스수요 증가에도산림복지서비스관련신산업이나양질의일자리창출로연결되지않아이 부문의민간사업화유도는중요한과제이다. 증 3. 산림임업 부문재정운용방향 가. 주요여건의변화와전망 1) 산림자원의성숙과산촌인구의감소 우리나라산림자원은점차수확기에접어들고있다. 임목의평균축적은 / 이며(2010 년기준) 30년생이상의장령림이 65% 이다. 따라서 10년이내에본격수 확기에도달하여주벌수익이가능하게될것으로예상되므로이에대한대비가필 요하다. 즉, 수확에필요한인프라를구축해야한다. 수확기를지난숲을방치하면산 림재해에취약해지고탄소흡수를비롯한공익기능의발휘도저하된다. 현재산림수 확인프라는매우미흡한실정이다. 산림경영에필요한임도와기계화등인프라보 급도미흡하지만기계오퍼레이터를비롯한전문인력이턱없이부족하다. 이때문에 산림작업은인력의존도가높고임업의경쟁력이낮다. 게다가산촌인구의감소와고 령화에따라작업인력을구하는것도점점어려워질것이다. 산림작업의생산성을 높일수있는인프라구축과임업경영을담당할수있는전문인력, 기계오퍼레이 터, 산림플래너등의양성이시급하다. 산림소유의구조는점점영세해지고있는데, 부재산주가증가하고상속에따라 산지소유가분할되기때문이다. 이러한구조에서산림경영의효율성은점차낮아지 게된다. 부재산주들을대신하여산림을관리하는주체를육성해야한다. 영세한소 유단위를통합하여경영함으로써산림작업의효율성을높이는방안이필요한데, 일 본과스위스의사례를참고할수있다.

60 2) 지구환경문제에서산림의역할증대 기후변화대응과생물다양성보전등지구환경문제대응에서산림의역할이중요 하다. 기후변화협약은산림의탄소흡수기능, 목질바이오에너지의화석연료대체, 목제품( 국산재) 이용의탄소저장효과등에주목하여산림과임업의역할을강조하 고있다. 스턴보고서는산림에대한투자가가장비용효과적인기후변화대응책이라 고강조한다. 산림의탄소흡수원기능을높이려면 조림숲가꾸기수확내구성 목제품이용 재조림 의순환이용체제를갖추어야한다. 목재를최대한내구성제품 으로사용하고그다음파쇄하여보드류제품으로이용하고마지막에에너지로이용 하는다단계이용체계를갖추어야한다. 산림은생물다양성의보고( ) 로서미래이용가치를포함하고있다. 생물다양성 의유지 증진을산림관리의기본방향으로설정해야하며여기에예산을투자해야한 다. 숲가꾸기를통한하층식생의증대, 멸종위기동식물의보호와증식, 자생식물의 이용증대등에투자해야한다. 산림훼손은개발도상국에서심각하게나타나는문제이다. IPCC(2007) 는세계온 실가스배출량의 17.4% 가산림전용과산림황폐화에서발생하는것으로보고한바있 다. 개발도상국의산림복원은지구환경문제대응에서중요한과제인데, 우리나라는 산림복원의성공경험을가진나라의하나이다. 3) 산림복지서비스에대한수요증가 산은우리나라대표관광자원이고국민들이즐겨찾는곳이다. 한국갤럽 (2015) 조 사결과는한국인들이가장좋아하는취미로등산을꼽고있다. 산림휴양치유등산 림복지서비스에대한국민수요는꾸준히증가하고있는데, 베이비붐세대의은퇴와 고령화진전에따라이러한경향은가속될것이다. 자연휴양림이용객수는 07년 626 만명에서 15년 1,563 만명으로증가하였다. 최근에는산림스포츠와숲의치유기 능, 야조 야생화탐방에대한관심이높아지는등산림복지서비스수요는다양해지 고있다. 이러한수요를어떻게산림비즈니스로만들어갈것인지또이러한움직임 을어떻게산촌진흥또는지역경제활성화에기여하도록유도할것인지가과제이다. 4) 산림재해의빈발 봄철의건조한날씨, 여름철집중호우와폭염등이상기후현상이잦아짐에따라 산불, 산사태, 산림병해충등도빈발한다. 봄철가뭄으로인한대형산불로재산피해 를겪은바있으며, 여름철폭우에의한산사태로인명과재산피해도나타난다. 소나 무재선충과같은산림병해충의확산뿐만아니라외래병해충의침입도우려된다. 산

61 림재해는그동안의투자와노력을헛수고로만들뿐만아니라국민생활안전도위협 한다. 따라서산림재해대응력제고를위한인적물적자원의효율적배분및운용체 계의정비가필요하다. 산림재해는광범위한지역에서산발적으로발생하여확산되 므로 중앙정부가모든역할을수행하기보다산주와지자체등과역할과책임을분 담하는체제를구축해야한다. 나. 중기재정운용방향 박근혜정부의국정과제에서산림임업부문에해당하는것은기후변화대응, 농 림축산업의신성장동력화, 국가재난관리체계강화, 생태휴식공간확대등행복한 생활문화공간조성등이다. 산림임업부문의재정지출도이를뒷받침하는방향에서 이루어져야할것이다. 이에따라, 산림임업부문중기재정운용방향은크게순환 형임업의기반구축, 산림탄소흡수원강화및국산재목재산업육성, 사유림경영활 성화와산림조합개혁, 산림복지서비스공급확대와산촌진흥, 산지이용제고와산림 산업경쟁력강화, 산림재해안전망구축, 산림 ODA 확대와북한산림복원대비, 인 재양성으로정리할수있다. 다만, 재정투자를지속적으로확대하는것보다불필요하 거나효과성이낮은부문의투자를지양하여재정운용의효율성을높여야한다. 또, 공공부문의직접운영보다민간의투자를유도하고활성화하는방향으로재정을운 용해야한다. 1) 순환형임업의기반구축 산림의가치를제고하는데투자해야한다. 산림의가치는목재자원뿐만아니라 다양한생태 공익가치로평가된다. 지속적인숲가꾸기로산림의건강성을높여서산 림의다양한기능을제고하여야한다. 나아가임목이고급용재로이용될수있도록 < 표 1-32> 국정과제와산림분야중장기추진과제 기후변화대응 국정과제 중장기추진과제 순환형임업의기반구축 산림의탄소흡수원강화 국산재목재산업육성 사유림경영활성화와산림조합개혁 농림축산업의신성장동력화 산지이용제고 산림산업경쟁력강화 인재양성 국가재난관리강화 산림재해안전망구축 생태휴식공간확대 산림복지서비스공급확대

62 수종갱신과숲가꾸기를실행해야한다. 본격적인목재수확기에대비하여임도와임 업기계등산림경영인프라를확충하고, 임업기계오퍼레이터와산림계획전문가등 전문인력을양성해야한다. 순환형임업은조림부터수확, 목재가공의과정전반을 포괄하는개념이다. 또, 현재생산되는저급재를보다가치있게이용하도록엔지니어 드우드기술개발에노력해야한다. 궁극적으로임업의자립을위한기반을구축해 야한다. 이러한과정은장기계획에기초하여추진되어야한다. 산림은조성에오랜시간 이걸리는반면쉽게훼손될수있고산림복원에많은비용과시간이소요되기때문 이다. 조림과수확을연계하는방향으로산림계획을수립하고, 산림이제공하는재화 와서비스에대한장기수요에기초하여바람직한산림구조를형성해가야한다. 이 러한관점에서국가의산림기본계획, 지자체의지역산림계획, 기초지자체의산림계 획이체계적으로작성되고집행되어야한다. 또, 지역주민들이산림계획수립과집행 에참여한다면산림의다양한편익을최대화하는데기여할수있다. 국가의산림기 본계획에따라산주들의산림경영계획을지도함으로써산림의공익기능제고와지 속가능한산림경영을실현할수있다. 2) 산림탄소흡수원강화및국산재목재산업육성 식물은공기의탄소를흡수하면서성장하기때문에산림을잘가꾸는것은매우 비용효과적인기후변화대응책이다. 생장이우수한수종을심어적절히관리한다면 산림의탄소흡수원기능을강화할수있다. 그러나나무의성장에는한계가있기때 문에숲의탄소흡수에도한계가있다. 따라서성숙한산림을수확하여목제품으로 이용하고다시조림한다면산림의탄소흡수기능을더욱증진할수있다. 목재 목제품 사용은사회에탄소를저장하는방법이다. 목재는탄소를저장하고있으며가공에 에너지투입이적은재료이며적절히관리한다면재생가능한자원이다. 또, 목재를 에너지로이용하면탄소중립적이면서화석연료를대체하는효과도있다. 이처럼기 후변화대응과자원순환형사회구축에서임업과목재산업은중요한역할을할수 있다. 임업과목재산업을녹색성장의핵심으로육성하려면국산재이용을확대해야하 는데국산재목재산업을육성해야한다. 목재산업이국내임업의성장을이끌수있 도록양분야의연계성을높이는방향으로투자되어야한다. 현재국산재는저급용 재로많이사용되는데이를제재, 합판등내구성있는고급용재로이용할수있도록 유도해야한다. 소경목이라도집성재로가공하면얼마든지다양한형태로이용가능 하다. 내구성있는고급재로사용하여야목제품에탄소를오래저장할수있고임업 수익성을개선하고산림가치를증진할수있다.

63 또, 산주와국민들에게산림의중요성을인식시키고참여를유도하며, 산림탄소상 쇄제도와탄소발자국제도를활용하여민간부문의탄소흡수원확충활동을촉진하 여야한다. 산림탄소상쇄제도를통하여기업들이산림에투자할수있는기회를만 드는것도중요한과제이다. 3) 사유림경영활성화와산림조합개혁 우리나라산림면적의 70% 가량이사유림이기때문에사유림을잘관리하는것은 국가산림관리에서매우중요하다. 그러나사유림은소유규모가영세하고산주들의 소유목적도임업경영이아닌경우가많아사유림경영의활성화는매우어려운과제 이다. 이러한이유로사유림은보조금으로관리하는실정이지만, 이는사유림경영을 위축시킨측면도있다. 또, 산림을잘가꾸었을때산지이용규제가강화되어산주들 의이익을훼손하는불합리도존재한다. 지금까지의산림정책이산림보호를위한규 제중심이었다면앞으로는사유림의자율경영을조장하는방향으로정책전환이필 요하다. 벌기령과산지이용에관한규제를완화하여산림을잘가꾼산주들이혜택 을볼수있도록제도개선해야한다. 소규모산주와부재산주가많은우리나라현실에서산림경영의위탁, 협업경영 등으로사유림경영의규모를확대하는방안이필요하다. 이를위해서는산림조합의 역할이중요하다. 현재산림조합은사방사업, 임도등산림토목사업을중심으로운영 되어산주조직으로역할하지못하고있다. 산림조합은지역의산림과소유자정보 를구축하고이에기초하여산림경영계획을세워목재생산과조림 숲가꾸기등순환 형산림관리에노력해야한다. 즉, 조합원이익을위한조직으로그리고사유림경영 을컨설팅하고지원하는역할을하도록산림조합을개혁해야한다. 4) 산림복지서비스공급확대와산촌진흥 산림휴양, 산림스포츠, 산림치유, 오토캠핑, 수목장( ) 등산림복지서비스에 대한국민수요는다양해지고증가하고있다. 이러한움직임에대응하여산림 산지의 이용도를높이고이를새로운산림비즈니스창출의기회로삼아야한다. 이부문의 민간투자를유치할수있도록산지이용의규제를완화해야한다. 우리나라에는각종 산지개발규제가많아산지를활용한부가가치창출을저해한다. 산림보호도여전히 중요하게다루어야하겠지만농산촌인구유지와산림 산지의이용가치증진을고려 해야한다. 그동안정부에서지원하는산림복지서비스공급을민간산업화하여시장 을창출하고서비스품질을높여야한다. 산림 산지를활용하는새로운산림비즈니스는산촌진흥또는지역경제와연계되 도록설계되어야한다. 지역주민의지지없이지속하기어렵다. 산림복지서비스공급

64 < 표 1-33> 임가소득동향 ( 단위: 천원, %) 구 성 비 이산림산업의 구분 임가소득 27,391 27,678 28,471 29,609 29,958 31,058 32,223 임업소득 임업외소득 이전소득 (%) 비경상소득 농가소득 30,814 32,121 30,148 31,031 34,524 34,950 37,215 어가소득 33,945 35,696 38,623 37,381 38,586 41,015 43,895 임가/ 농가소득 (%) 임가/ 어가소득 (%) 자료: 2015 임가경제통계 6 차산업화와융합한다면산촌임업의신성장동력이될것이다. 한적한전원생활을목적으로하는귀촌희망자들은생태자원이우수한산촌으로 올가능성이높다. 이들이산촌에적응할수있도록지원하는프로그램이있어야한 다. 귀촌자들의산림 산촌투자를유도하기위해이를제한하는산지이용규제를완 화하는것도필요하다. 이러한관점에서농림축산식품부의농어촌개발사업에서산촌이소외되지않도록 별도의산촌개발사업을추진할필요가있다. 산촌개발사업을지원하는방향으로산 림사업과산림소득사업을연계하는것도필요하다. 5) 산림산업경쟁력강화 지속가능한산림경영, 산촌사회활력제고를위해산림자원을소득자원으로활용 할수있어야한다. 예를들면, 산촌의마을숲을산림작물생산뿐만아니라에너지 자원, 생태문화자원, 탄소크레딧, 생물다양성으로융복합하여활용할수있다. 산나 물과산약초, 임산버섯 ( 표고버섯, 송이), 수실류( 밤, 대추, 떫은감등), 야생화등임산 물을생산하면서이를도시민들의체험 휴식공간제공과연계한다면산림의가치를 더욱높일수있다. 숲가꾸기사업에서버려지는나무들을농가난방또는농업용에 너지로활용할수있다면화석연료또는원자력의존도를조금이나마줄일수있으 며축산사료로활용할수도있다. 산림복합경영 (agroforestry) 은임간( ) 에작물을 재배하여산림소득을창출하면서산림관리와산림생물다양성을증진할수있다. 청 정임산물이용증진에투자하여산림작물생산의생산성을높이는것은임가소득 증진과산촌진흥에기여할것이다. 이러한것들이산림분야창조경제실현이다. 또,

65 지역별품목별기술과경영컨설팅을지원하도록임업경영주체별로차별화된지원 체계를만들어야한다. 상대적으로불리한지역에서작물을생산하는임업인들이시 장경쟁에서불리하지않도록보완하는장치가필요하다. 산림관리도지역주민의이익을반영하는방향으로추진될필요가있다. 숲가까 이에서살아가는지역주민들이산림관리에대해가장잘알고관심도높기때문이 다. 국유림을포함하여지역산림계획을수립하고집행하는데주민참여를유도하 고지역의특색과이익을반영하는산림관리가추진되는것이바람직하다. 이를뒷 받침할수있도록제도개선과예산투자가되어야한다. 늘어나는부재산주산림을 방치하지않고지역주민이산림관리를책임지면서소득을창출하는체계구축도검 토해야한다. 6) 산림재해안전망구축 건강한산림생태계유지를위해산불산사태산림병해충을통제하는것이중요한 과제이다. 산림재해에대하여 사전예방 중심으로투자해야하고, 재해가발생할경 우에신속하게대응하는체계를갖추어야한다. 빈발하는국지성집중호우에대비하여재해취약지에사방시설을확충하고토사 유출방지를위한산림유역관리를강화하여야하는데, 특히생활권주변의산사태 방재체계를갖추는데투자해야한다. 또, 산불발생을감시하고신속히대응하는체 제를갖추는데투자해야한다. 기후변화현상과함께소나무재선충등돌발병해충의발생빈도가높아지는데 이에대한과학적예찰과적기방제체계를구축해야한다. 장기적으로병해충에강 한수종으로갱신하고적절한숲가꾸기등으로산림생태계의건강성을높여야한다. 7) 산림 ODA 확대및북한산림복원대비 우리나라는짧은기간에산림녹화에성공한사례로널리인정받으며, 그경험과 기술은개발도상국의산림복원에기여할수있다. 산림부문 ODA 규모를확대하고 AFoCo 를중심으로개발도상국의산림복원, 산림재해예방, 생태관광확산지구산림 환경문제에선도적으로대응하여아시아그린허브 (Green Hub) 의역할을해야한다. 산림분야국제협력사업은짧은시간에가시적성과를내기어렵지만지구환경문제 에대응하면서국격( ) 을높일수있다는점에서지속적으로투자해야한다. 북한은우리나라와유사한지형과기후조건을가지고있으며부적절한관리로산 림훼손이심각한지역이다. 산림훼손은홍수 가뭄피해를가중시키고토양유실의원 인이된다. 산림을복원하지않으면서농업생산성제고는어불성설이다. 정치상황에 따라달라질수있지만북한지역산림복원은우리나라가책임져야하는부분이므로

66 이에대한대비가필요하다. 북한지역산림복원을위해산림보전과소득창출을동시 에추구하는산림복합경영 (agroforestry) 의적용이바람직한데이를위한기초연구와 양묘장조성등이필요하다. 남북산림협력은한반도신뢰구축의기반사업이되므로 꾸준한연구조사와투자가필요하다. 8) 인재양성 임업이미래산업으로성장하려면이에대비한인재양성이중요하다. 산림계획을 수립하는플래너, 산주와지역주민등이해관계자참여를유도하는코디네이터, 산림 기계를다루는오퍼레이터등유능한전문인력을양성해야한다. 유럽의주요선진 국들이여전히임업을진흥하는까닭은임업이국토관리와농산촌일자리창출에기 여할수있는여지가크기때문이다. 산과숲을좋아하는젊은이들이이곳에서생활 기반을확보할수있다면산림생태계관리와임업활성화에기여할수있을것이다.

67 제절축산부문 5 재정투자의평가와방향 1. 축산부문재정성과와한계 가. 재정지원현황 축산업생산액은 2014년현재 18.8조원으로서농업농촌의핵심성장산업으로발 전하였다. 이는지난 10년간규모가 2 배이상증가한것으로, 축산업은 2014년현재 농림업생산액의 39.7% 를차지하고있다. WTO 체제출범이후시장개방에적극적인 대응차원에서정부의재정지원은시장개방에따른피해를보전하고축산부문의경 쟁력을제고하기위하여이루어졌다. 재정지원은예산일반지출과기금일반지출로 구성되고, 축산부문재정예산은축산정책국소관세부사업기준으로농특회계, 축발 기금, FTA 기금으로구성된다. 농림축산식품부재정예산은 품안전처로기존재정예산이이체되어감소하였다가 2013 년정부조직개편에따라해양수산부, 식품의약 2015 년에다시증가하였다. 축 산부문의재정지원현황을살펴보면, 년동안 4조 3,639억원규모에서 2005년에는 7,749 억원, 2010년 8,697 억원, 2014년에는 1조 4,511억원으로증가하였 으나 2015년에는 1조 3,795억원으로전년대비 716 억원감소하였다. 이에따라농림 축산식품부예산대비축산부문비중은 2005년 6.3%, 2010년 5.9% 에서 2014년에 10.6% 로증가하였다가 2015년에는 9.8% 로다시감소하였다 < 표 1-34>. < 표 1-34> 축산부문재정지원현황 ( 단위: 억원, %) 구 분 농림축산식품부 326, , , , , , ,431 축산부문 3 27,995 7,749 8,697 11,588 13,270 14,511 13,795 축산부문비중 주 1: 재정지원은예산일반지출과기금일반지출의합계액임. 주 2: 2013년지원액은 2013 년조직개편에따라해양수산부, 식품의약품안전처로재정예산이체이후 금액( 추경예산) 임. 주 3: 축산부문은축산국소관세부사업기준( 농특회계, 축발기금, FTA 기금) 자료: 농림축산식품부, 2015 년도농림축산식품부예산및기금개요.

68 주요축산관련예산및기금추이를보면, 예산및기금총액이 2010년이후지속 적으로증가추세를보여 2016 년까지지속적으로증가하였다. 2010년이후현재까지 연평균증가율은 9.9% 수준이다. 예산및기금의원천은일반회계, 농특회계, 균특회계, 광특회계, 지특회계, 축발 기금, 자유무역협정이행기금으로구성되며, 일반회계, 균특회계, 광특회계, 지특회계 는현재책정되지않고있다 년현재농특회계, 축발기금, 자유무역협정이행기 금규모는각각 3,103 억원, 1조 620 억원, 1,501 억원으로서, 총액은 1조 5,224억원 규모이다. 구체적으로, 먼저농특회계는 2013 년도에감소한이후증가추세를보이고있는데, 이는당해년도에축산분뇨처리시설회계가축발기금으로이전되었기때문이다. 농특 회계에서가장큰비중을차지하는예산은시도가축방역과살처분보상금으로, 주로 가축질병관리와관련된다. 특히축산물의위생안전성을확보하기위한사업으로축 산물 HACCP 인증지원이이루어졌으나, 현재는생산단계에서의위생안전을위한기 술지원과검정사업이이를대체하고있다. 균특회계는 2009 년까지책정되었고, 주사업분야는축산분뇨처리사업, 한우명품 화사업, FTA 대비축산경쟁력제고이었다. 2010년이후이회계사업은전면중단되 었다. 지특회계는가축분뇨처리시설사업으로편성하였으나지자체의신청이이루어 지지않으면서사업이종료되었다. 축발기금은 2011년에 5,442 억원으로최저수준을기록한이후, 지속적으로예산 액이증가하면서, 2016년현재축발기금총액은 1조 3,617억원으로전년대비 18.4% 증가하였다. 이중특히축산업경쟁력제고사업군의예산이 5,715억원으로전년대비 0.1% 감소하였으나전체축발기금에서차지하는비중이 41.9% 로가장크다. 다음으 로친환경축산사업군의전체축발기금의 17.5% 인 2,394 억원을차지하고있다 년에는그동안축발기금사업이었던도축장구조조정지원일몰사업으로종료되었고, 축산물품질평가원과방역본부의세종시이전청사신축사업은사업기간이완료됨에 따라종료되었다. 자유무역협정이행기금은주로축사시설현대화사업으로지원되는데, 그지원액은 2012년에최고수준을기록하였고이후지속적으로감소하여 2016년예산액은 1,401 억원이다. 특히 2015년엔낙농부문경쟁력제고를위한사업의일환으로원유생산 비절감우수조합지원사업 ( 융자) 이시작되었고 2016 년에는원유소비활성화( 융자) 사 업이시작되었다.

69 < 표 1-35> 주요축산관련예산및기금추이 ( 단위: 백만원, %) 구분 연평균증가율 합계 879, ,358 1,170,287 1,330,725 1,353,971 1,383,920 1,522, % 일반회계 부정축산물단속 농특회계 179, , , , , , , % 축산분뇨처리시설 77,321 78,124 69,319 회계이관 축산물검사 3,959 4,245 4,268 3,747 3,747 4,076 4, % 축산물 HACCP인증지원 5,415 6,452 7, ,650 - 시도가축방역 41,471 52,951 75,094 78,313 77, , , % 살처분보상금 50,000 50,000 40,000 40,000 60,000 60,000 60, % 동물보호및복지대책 1, ,050 1,500 1,100 1,495 1, % 동물약품검사시설및 장비지원 생산단계 HACCP기술지 원및검정사업 동물의약품산업 종합지원 ,100 15,300 8,921 10, % 축산관련종사자교육 0 0 2,209 4,400 2,969 1, 광견병OLE국제컨퍼 런스지원 산업동물임상교육 연수원설립 , 균특회계 축산분뇨처리사업 한우명품화사업 FTA 대비축산경쟁력 제고 광특회계 , 지역단위친환경축산 단지조성 , 지특회계 가축분뇨처리시설지원 축발기금 574, , , ,665 1,020,989 1,038,966 1,062, % 원유수급조절 30,000 25,000 12,000 12,000 6,000 15,000 15, %

70 구분 연평균증가율 학교우유급식 29,568 29,568 29,568 29,568 33,468 33,468 33, % 원유유제품유통합리화 축산자조사업지원 26,200 24,810 21,396 21,396 19,256 22,993 25, % 축산물수급안정 17,806 34, ,400 70,600 16,600 4,734 1, % 송아지생산안정 11,771 6,840 6,315 4,286 4,286 4,286 1, % 축산물수급조절협의 회운영 % 가공원료유지원 ,000 6,000 14,000 17, % 낙농통계관리시스템 % 가금산물가격조사시 스템 % 가축개량지원 40,958 31,541 29,749 36,441 38,162 44,637 64, % 축산종합지도지원 2,215 1, 축산물위생전문인력양성 돼지경제능력검정 , ,603 1, % 닭경제능력검정 ( 가금 류개량지원 ) , 종축등록사업 1,110 1,020 1, % 종축장전문화지원 13,978 11,242 24,700 14,700 8, 축산공제사업 말산업육성지원 7,985 8,525 6,745 9,776 20,076 37,050 34, % 양봉산업육성사업 250 1,150 1,008 1, 품질고급화지원 쇠고기생산성향상지원 4,000 2,980 2,533 1, 축평원방역본부 세종시이전청사신축 ,200 7,360 7, 한우프라자추진 , 축산물유통정보실용화 % 한우직거래활성화지원 ,000 12, % 축산물등급판정지원 11,644 9,060 9,560 9,868 12,130 15, ( 계속) 축산물이력제 19,073 15,400 16,509 18,151 18,196 22,334 20, % 도축검사원운영지원 3,387 3,441 3,674 3,962 4,640 7,554 9, % 가축위생방역본부 13,043 22,206 19,815 20,834 21,294 26,032 33, % 가축질병근절사업 15,132 12,683 10,794 11,275 11,758 13,708 4, % 생계및소득안정지원 %

71 구분 농축산전시체험홍보 1,500 1, 도축장구조조정지원 3,500 2,450 2,100 1, 사료구매자금이차보전 축산물직거래이동차 량지원 축산물도축가공업체 지원 연평균증가율 브랜드경영체종합지원 132, , , , 사료산업종합지원 60,000 40,000 60,000 95, ,000 99,200 75, % 낙농체험관광 송아지경매시장현대화 2, , 가축및계란수송차량지원 1, ,520 1,288 1, 농가사료직거래활성 화지원 , , , , % 조사료생산기반확충 100, , , , , , , % 자연순환농업활성화 24,260 24,234 24,234 22,420 31,000 27, 축산분뇨처리시설 ,274 96,938 87, , % 한우농가조직화 ,000 10, 축산물HACCP컨설팅 0 0 2,640 2,640 1,640 1,622 1, % 자유무역협정이행기금 124, , , , , , , % 축사시설현대화 114, , , , , , , % 가공원료유지원 0 10,000 7,200 0 회계이관 원유생산비절감우수 조합지원 ,000 10, % 한우농가조직화 0 5, 브랜드육타운지원 9, 우량송아지생산및 비육시설 ( 계속) 주: 이차보전예산은제외자료: 2016 년도예산및기금운용계획개요, 농림축산식품부 국가재정운용계획 - 농림 수산 식품분야보고서, 국가재정운용계획농림 수산 식품분과위원회

72 나. 재정운용성과분석3) 재정은예산과기금으로구성되어운용된다. 축산정책은 수입개방에대비하여 축산경쟁력제고를통한농가소득및경영안정화실현 이라는전략목표달성을위해 정책의목표에따라축산업경쟁력제고, 축산물수급관리, 축산기술보급, 친환경축 산지원, 축산물위생 안전성, 가축방역등 6 개사업군으로구성된다. 축산물수급관리를위한투자는축산자조금사업, 축산물수급관리, 축산물유통정 보실용화등에대한지원으로구성된다. 투자추이를살펴보면, 2012년도에축산물 수급관리투자액이급증했다가이후감소추세를보인다. 이는축발기금에서 2013년 부터는가공원료유지원이시작되었음에도축산물수급안정지원이당해년도에급 증했다가급감한것과관련된다. 수급안정이란정책수단을통해계절적수급불균형의압박을해소하고수입축산 물과의가격경쟁력확보를통하여가격안정목표를달성하게되면결국축산농가의 경영안정을기할수있다. 적정한가격대를형성하고안정된가격이유지될수있도 록산업과정부의노력이필요하고, 가격형성에대해서는지속적인감시와감독이 필요하다. < 표 1-36> 축산물수급관리투자액 ( 단위: 백만원) 연도 (1962~) 연도별 ( 백만원) 71, , , ,350 94, ,522 97,587 누 계( 백만원) 1,296,205 1,756,789 2,158,637 2,306,987 2,401,712 2,519,234 2,616,821 자료: 국가재정운용계획 - 농림 수산 식품분야보고서, 국가재정운용계획농림 수산 식품분과위원회 2016 년농식품부예산및기금운용계획, 농림축산식품부 축산자조금사업은축산업자의권익보호와수급안정, 정보제공등을제공하여축 산업의안정적인발전을도모하기위한것으로 2015년예산및집행실적은전년대비 각각 19.2% 와 22.0% 가증가하였으며집행률은 93.9% 로높은것으로나타났다. 축산물수급관리세부사업은송아지생산안정, 가공원료유지원, 원유수급조절등 이대표적이다. 송아지생산안정사업은 2012년부터적정수급과연계되어농가보전 금지급기준이개정되면서 2011 년이후증가하던사육두수가감소세로전환되었다. 한우송아지가격이 2013년에 109만원에서 2014년 180 만원, 그리고 2015년에는 234만 3) 본내용은 2015년 FTA 국내보완대책농업인지원성과분석보고서를참고하여작성하였다.

73 원까지상승하고한우마리당조수익대비순수익비율이전년대비 3.1%p 증가한것 으로나타나농가의소득안정에일정부분기여한것으로평가된다. 2015년사업예산 은 42.9 억원이었으나송아지가격의상승으로보전금이지급되지않았으며, 사업관 리비와수수료등행정비수준의지출만이루어져 7 억원만집행되었다. 원유수급조절사업은 2010년말에발생하였던구제역이후 2013년까지원유부 족으로인한잉여물량을국내유가공업계에서수용할수있었으나, 2014년부터원유 생산이큰폭으로증가하면서원유수급불안정이우려되어사업예산이증액되었고, 예산집행률이 100% 로계절적수급불균형및수입유제품과국산유제품의가격경쟁 력차이로발생하는잉여원유처리를지원하였다. 학교우유급식지원사업은성장기학생들의신체발달및건강유지는물론이고, 시유중심의국내낙농산업에서우유소비기반을확대하는효과를가지고있다. 가공원료유지원사업은시유중심의국내낙농산업에서가격경쟁력확보를위해 서낙농가의수급및경영안정, 국산유제품자급률향상등을위해시행하는사업 으로 2015년편성되었던 140억원을전액집행하였으며가공유제품자급률을 21.1% 까지향상시킨것으로평가되어 2016년에는 170 억원으로증액편성되었다 년축산기술보급투자는가축개량지원에대한것으로구체적으로는한우 젖 소개량, 돼지경제능력검정, 가금류개량, 종축등록사업, 기타가축개량등에대한지 원으로구성된다. 투자액규모는 2005년이후꾸준히증가하다가 2010년에정점을 기록한이후감소추세를보이다가 2016년에전년대비 34.7%(166 억) 이증가된 643억 원의예산액이편성되었다. < 표 1-37> 축산기술보급투자액 ( 단위: 백만원) 연도 (1962~) 연도별 22,238 27,104 59,969 58,077 56,440 49,267 47,714 64,266 누계 512, , , , , , ,234 1,026,500 자료 : 국가재정운용계획 - 농림 수산 식품분야보고서, 국가재정운용계획농림 수산 식품분과위원회 2016 년농식품부예산및기금운용계획, 농림축산식품부 가축개량지원사업으로축산물품질을향상시킴으로써농가의소득증대에기여 하고있는것으로판단된다. 한우 1 등급출현율, 한우거세우 18 개월령체중, 젖 소산유량 등모든평가지표의실적이증가하는추세를보이고있고 2015년에가장 높게나타났다.

74 [ 그림 1-9] 축산기술보급주요성과지표현황 축산업경쟁력제고에대한지원은사료산업종합지원, 말산업육성지원, 농가사 료직거래활성화지원, 한우직거래활성화지원등으로구성된다. 도축장구조조정지 원사업은 청사신축사업은 2015 년에사업이종료되었고, 축산물품질평가원과방역본부의세종시이전 2015 년사업이완료되었다. 또한, 축산물등급판정지원은축산물 이력제사업과통합되어축산물위생안전성사업군의축산물품질관리사업으로변경 되었다. < 표 1-38> 축산업경쟁력제고투자액 ( 단위: 백만원) 연도 (1962~) 연도별 574, , , , , , , ,263 누 계 3,822,777 6,498,475 7,710,249 8,398,546 8,788,453 9,258,198 9,901,002 10,473,265 주: 2000년도대여금 275억원농협중앙회양도로누계차이발생 자료: 농식품부내부자료, 2015년도예산및기금운용계획 농가사료직거래활성화지원사업은사료의현금및선급금거래, 공동구매활성 화를유도하여농가의사료비부담을경함하기위한사업으로 2015년예산이전년대 비 20% 감소한 4,000 억원이나 농가사료구입비절감액 은 2014년 520억 8,000만원

75 에서 2015년에 528억원으로약 1.4% 증가하였다. 사료산업종합지원사업은사료가격의변동인상폭으로성과를가늠할수있다. 2015년의목표치를 40 원/kg으로설정하였으나실제 39 원/kg으로목표치이내에서설 정된것으로나타났다. 또한, 사료품질부적합률도전년대비 0.8%p 하락한 1.0% 까지 하락하는등사료가격안정과품질향상에기여한것으로평가된다. - 사료품질부적합률(%): 3.0(`11) 2.1(`12) 2.0(`13) 1.8(`14) 1.0(`15) 친환경축산지원은크게조사료생산기반확충과가축분뇨처리지원으로구성된 다 년도이후지원규모가급격히증가하였는데, 특히조사료생산기반확충에지 속적이고막대한규모로투자함으로써자급기반이취약한조사료를안정적으로확 보하는데기여하고있다. 그동안가축분뇨처리시설사업과자연순환농업활성화사 업으로분리되어운영되어오던사업을 합하였다. 2016년부터가축분뇨처리지원사업으로통 < 표 1-39> 친환경축산지원투자액 ( 단위: 백만원) 연도 (1962~) 연도별 13,326 33, , , , , , ,398 누계 249, , , ,547 1,041,225 1,326,870 1,577,987 1,817,385 자료: 국가재정운용계획 - 농림 수산 식품분야보고서, 국가재정운용계획농림 수산 식품분과위원회 2016 년농식품부예산및기금운용계획, 농림축산식품부 조사료생산기반확충사업은 80% 수준을기록하는우리나라의조사료자급률을 향상시키기위한사업으로 2015년은전년보다 1.2%p 감소한 80.8% 였다. 2012년이후 한육우사육두수가감소하면서조사료재배면적도감소하여 만 6,000ha 감소한 24만 1,000ha 를기록하였다. 2015년에는전년보다 5 자연순환농업활성화사업은가축분뇨퇴액비를농지에살포하는사업으로 퇴액 비사용량 은 2015년에 501만 9,000 톤으로전년대비소폭감소하였으나, 일반적으로 증가하는추세이다. - 퇴액비사용량( 천톤): 3,595(`08) 4,872(`13) 5,034(`14) 5,019(`15) 가축분뇨처리시설지원사업은가축분뇨자원화율이지속적으로상승하고있어 가축분뇨의해양투기가금지된이후원활한분뇨처리와환경오염을방지하고있는 것으로평가된다. 2015년가축분뇨자원화율은분뇨발생량 4,653만톤가운데 90.2% 인 4,199만톤이자원화되어전년대비 0.5%p 증가하였다. 가축분뇨처리시설지원사 업은자연순환농업활성화사업과통합되어 2016년부터가축분뇨처리지원사업으로

76 사업명칭이변경되었다. 축산물위생및안전성에대한지원은축산물품질관리, 도축검사운영, 축산물 HACCP 지원등으로구성된다. 그동안분리되어있던축산물이력제사업과축산물 등급판정지원사업을통합하여축산물품질관리사업으로사업명칭을변경하였다. 도축검사운영사업은도축검사원운영과축산물검사로구성되는데, 축산물검사사 업은농특회계에서축발기금사업으로변경되었다. < 표 1-40> 축산물위생 안전성투자액 ( 단위: 백만원) 연도 (1962~) 연도별 8,719 21,580 34,104 32,883 24,753 24,476 31,510 50,784 누계 99, , , , , , , ,573 자료 : 국가재정운용계획 - 농림 수산 식품분야보고서, 국가재정운용계획농림 수산 식품분과위원회 2016 년농식품부예산및기금운용계획, 농림축산식품부 축산물이력제사업은소 돼지의사육단계부터도축 포장 판매과정까지의이력정보 를기록관리하는것으로쇠고기이력정보조회건수가 2015년에전년대비 41.3% 나증 가한 30,056천건으로나타나축산물의유통경로의투명성을확보하고소비자들의 활용도제고에기여하는것으로판단된다. 축산물이력제사업은축산물등급판정사 업과통합되어 2016 년부터는축산물품질관리사업으로명칭이변경되었다. 마지막으로가축방역에대한지원은가축위생방역을위한지원으로구성된다. 가축위생방역지원사업은가축질병근절사업비등의감소로전년대비 3% 감소하였 다. < 표 1-41> 가축방역투자액 연도 (1962~) 연도별 22,892 24,453 28,749 30,609 32,109 34,802 39,740 38,543 누계 168, , , , , , , ,561 자료 : 국가재정운용계획 - 농림 수산 식품분야보고서, 국가재정운용계획농림 수산 식품분과위원회 2016 년농식품부예산및기금운용계획, 농림축산식품부

77 2015 년까지개별사업으로시행된시도가축방역사업은가축전염병을예방하고확 산을방지하여축산농가의경제적손실을줄이고위생적인축산물을공급하기위한 사업으로최근가축전염병발생빈도가감소하면서 2015년의주요가축전염별발생 률은 0.37% 로조사되어목표치 0.40% 에 108.0% 의달성률을기록하였다. 주요가축전 염병의발생건수는 817건으로전년발생건수인 965건에비해서 15.3% 감소하였다. 2. 축산부문중기재정운용방향 가. 기본방향 4) 축산부문의대내외여건변화와연계하여축산부문중기재정운용방향을모색해 야한다. 특히농림축산식품업에서축산업이차지하는위치, 수익성변화, 자조금사 업, 분뇨처리등환경문제등을포함하여향후운용방향을모색할필요가있다. 우리 나라축산업은다양한긍정적기능을가지고있음에도불구하고시장개방심화와환 경문제해결을위한규제강화등의이유로앞으로규모축소가불가피하다. 이러한고려사항을토대로향후축산부문중기재정운용의중점투자분야는, 미래 축산을지속가능경쟁력을갖춘축산업이라는목표를설정하고축산물위생및안 전성, 친환경축산, 농가경영안정, 생산기반유지, 미래성장산업화로설정할수있 다. 먼저축산물위생 안전성강화를위한세부전략과주요내용을살펴보면, 축산 물의안전성확보를위한검사및감독을강화하고교육을통한축산종사자들의축 산물위생및안전성에대한의식을고취하며, 생산에서소비까지 HACCP 적용을확 대해나가야한다. 가축전염별발생최소화를위한지속적인방역을강화하고외국 으로부터의전염병유입방지를위한공항및항만검역을강화해나가야한다. 둘째, 친환경축산을위해서는가축분뇨로인한수질등환경오염방지를위한가 축분뇨의적정한처리와이용등의관리를강화하고, 교육을통한축산농가의친환 경의식을고취해나가야한다. 가축분뇨를고품질퇴액비로자원화하여경종농업 에적극적으로활용하여자원순환농업을활성화해나가야한다. 이와함께친환경 축산물인증제도및직불제를통한친환경축산의활성화를도모해야한다. 또한, 가 축의본래습성을유지하는사육환경을제공하는동물복지형축산을확대해나가야 한다. 4) 한국농촌경제연구원 (2016) 의 국민경제를고려한미래축산정책개선방안연구 를참고하여작성 하였음.

78 [그림 1-10] 미래 축산정책의 주요 과제와 세부 전략 셋째, 축산농가의 경영안정을 위해서 축산물 시장 개방 확대에 대응하여 축산물 생산비를 절감하고 품질 차별화를 유도하여 경쟁력을 제고하고 생산자들의 자율적 인 축산물 소비촉진 활동을 위해서 축산 자조금 사업을 더욱 강화해야 할 필요가 있 다. 농가들을 대상으로 종합 경영컨설팅을 통한 농가 경영 안정을 도모하고 가축재 해보험과 더불어 수입보험 도입 등 보험 제도를 통한 농가 소득 안전망을 확충해야 한다. 계열업체와의 계약 거래 등 축산부문의 계열화 확대를 통한 농가 소득 안정을 추구할 필요가 있다. 넷째, 생산기반 유지를 위해서는 사료 원료곡물 및 조사료 등 가축 사육에 필요한 사료의 안정적인 공급체계 구축이 선행되어야 하며, 가축 개량을 통하여 유전적으로 우수한 형질의 유전자원을 농가에 보급하며, 축산물에 대한 수요를 고려하여 축산물 의 적절한 공급능력을 유지할 필요가 있다. 심각한 문제로 대두되는 축산 후계인력 양성을 위해서 축사 시설의 임대, 자금 융자, 교육 등을 제공할 필요가 있으며, 제도 개선을 통한 무허가 축사의 적법화를 추진하고 노후된 축사 시설을 개선해 나가야 한다. 마지막으로, 축산의 미래성장산업화를 추구하기 위해서 FTA 등을 활용하여 축산 물의 수출 촉진의 기회를 발굴해 나가며, 신성장 동력으로 반려동물과 말산업을 육 성해 나가고, 축산을 테마로 하는 6차산업화의 활성화를 추구해야 한다. ICT 등 과학 기술의 축산업 도입으로 스마트 축산을 꾀하며, BT, NT 등을 이용한 바이오산업으로 의 축산업을 육성할 필요가 있다.

79 나. 중기재정운용방향 1) 축산물경쟁력강화 구제역과같은가축전염병이발생하여축산물공급량의단기간급감과소비자외 면에의한가격급락등이발생할경우매출액과시장점유율등에직접적인영향을 주게된다. 구제역과같은공급측면의변수나광우병과같은수요측면변수가돌발 적으로발생할경우가격형성에영향을줘가격급변이발생할수있다. 이러한가격 급변은매출액과시장점유율등에직접적이면서커다란영향을주기때문에국내산 축산물경쟁력확보를위한장기적수급안정유지가매우중요하다. 쇠고기의경우 소비액을기준으로산출된시장점유율은과거에비해감소하고있으나품질경쟁력 을바탕으로한고급화정책의영향으로매출액성장률은과거수준을지속적으로 유지하고있다. 매출액성장률이유지되어농가의소득이일정수준이상유지될수 있기때문에한우산업의경쟁력으로서품질경쟁력의중요성을확인할수있다. 2) 시장변화에대한대응력강화 고령화와 1인가구의증가세는우리나라의식품소비트렌드의변화를야기할수 있다. 또한, 전세계적으로장기적인경기침체로인한취업률저하와실업률증가등 과함께경제성장의둔화및저성장고착화문제로대두되고있다. 이러한추세는가 계소비침체와외식소비감소등으로일반적인축산물소비에부정적으로작용할 가능성이높다. 대신축산물의가공식품에대한소비확대가능성으로소시지, 햄, 유 가공품등축산물가공제품에사용되는원료의국내산사용비중을확대할수있는 방안을검토할필요가있다. 소비자들의구매력과구매패턴의변화에대응할수있는다양한형태의가공제 품의개발이필요하다. 이를위하여시장변화에대한실시간정보수집과함께축산 제품가공업체와학계의신제품 신기술개발노력을연결하여다양한소비자의니 즈를충족시킬수있어야한다. 앞으로는시장개방에대한대응주체가정부의정책과지원에서생산자중심으로 변화될것으로전망되며, 이를위하여생산자단체의능력과조직정비가필요하다. 3) 축산업생산기반유지 축산업의생산기반유지를위해서는국가단위의통상정책부터축산업의전후방 연관산업의종합적인대응이필요하다. 축산업생산현장에서는생산성을높이고동

80 시에생산비를절감할수있는기술을개발 적용하여상대적으로열세인가격경쟁 력을향상시키고단기간에농가소득을제고하는노력이필요하다. 축산물의가격 변동에의한농가소득불안정문제를해소하기위하여축산물에대한수입보장보험 제도의도입가능성을검토할필요가있다. 또한, 일반농가와마찬가지로축산농가에서의고령화문제와후계농확보의어 려움으로장기적인시설투자나개선에대한경제적유인이낮다. 이는생산성개선, 방역시설확충, 시설현대화및분뇨처리설비증설등에대한충분한투자가이루어 지지않아생산기반유지측면에서어려움으로작용된다. 따라서적극적인축산후 계농양성시스템의구축이시급하다. 축산부문의식량자급률목표치달성을위한지속적인모니터링이필요하다. 현재 쇠고기, 돼지고기, 닭고기, 우유, 계란등에대한목표치가설정되어있다. 그러나, 국 내축산물공급량이변함이없고축산물의수요가단기간에급락할경우에오히려 자급률이크게높아지는오류가발생할가능성으로인해목표치달성그자체와함 께가동할수있는다양한정책변수들을복합적이고효과적으로관리할필요가있 다. 2020년축산물자급률목표치는쇠고기가 48%, 돼지고기 80%, 닭고기 80%, 유제 품 64% 수준이다. 4) 축산물안전성확보 우리나라축산업의최대강점가운데하나는소비자들이인식하는국내산축산물 에대한프리미엄이다. 이는수입축산물에비해우리나라축산물이더안전하고품 질이뛰어나다고믿기때문이다. 따라서수입축산물보다낮은가격경쟁력을극복하 기위해서는국내산축산물에대한안전성과품질에대한소비자들의믿음을유지해 야할필요가있다. 이를위해서는축산물의안전성과관련한기준의적절성검토와평가가선행되어 야하며, 이를바탕으로인증제도의강화와합리적인운영방안을모색해야한다. 현 재마블링위주의품질에대한기준을재정립하고이에맞게등급제도를개선해야 할것이다 년구제역발생이후, 개선되었던방역체계에대한지속적인점검과농가의 도덕적해이발생가능성을차단하고농가의인식개선을위한노력이필요하다. 5) 친환경축산구축 그동안해양투기등으로처리돼오던가축분뇨가투기금지이후자원화중심으로 관리체제가전환되었다 년동안가축분뇨처리를위한개별 공공처리시 설에 1조 7,584 억원이투입되었다. 이러한노력으로가축분뇨발생량의 90% 는자원

81 화로처리되고있으며정화방류처리비율은 10% 에도미치지못하고있다. 자원화로 처리된물량은대부분퇴비형태로활용되고있다. 따라서퇴 액비의적정한관리 체계의구축이매우중요하다. 가축분뇨의자원화의주요처리방안은농지살포이므 로경종농가에적합한퇴 액비의생산및유통, 운반및처리, 살포등의과정이효 과적으로이루어져야한다. 가축사육시설및분뇨처리시설등에서의악취발생에대한지속적인민원으로축 산업의외적인부의효과가심각하게대두되고있어지역사회와의유기적인관계설 정과농장주변경관관리및개선노력이절실하다. 6) 미래성장산업으로서의축산 전통적인축산업의가치를제고하면서새로운가치를창출할수있는균형잡힌 미래성장산업으로서의축산을실현하기위해서는단순하게가축이라는자원을이용 하는개념에서생명과학으로의확장을모색해야할필요가있다. 질병예방, 치료에 유용한신물질의개발노력과, 개인화가심화되어가는현대사회구조에서감성적, 정 서적안정을추구할수있는반려동물, 승마등의말산업가치창출등을더욱확대 해나갈필요가있다.

82 제절수산부문 6 프로그램별총괄예산분석 1. 프로그램예산사업현황 지난 10 년간( ) 수산부문회계사업지출예산5) 은 10조 2,197억원이투입 되었다. 2007년 8개프로그램사업 7,320억원에서 4개프로그램사업이추가편성되 어 2016년 12개프로그램사업으로증가하였으며 2016년전체예산규모는 2007년 예산대비약 80.6% 증가한 1조 3,223 억원이수산부문예산으로편성되었다. 2007년 7,320억원이편성된이후 2009년처음으로 1조원규모의예산이편성되 었고 2010 년~2012 년은농림수산식품부통합으로농수산사업통합및이전으로 9천 억원수준의예산이편성되었다. 수산부문예산은 2013년해양수산부출범이후 9,740억원이편성되면서증가하기시작하여 2016년 1조 3,223 억원에이르고있다. 부문별로는프로그램전반의예산규모가증가하는가운데상대적으로연평균예 산증가율이가장높은부문은식품산업육성 (20.5%), 원양협력 (15.2%), 어업지도관리 (10.1%) 으로나머지사업들은 10% 이하의증가를나타냈다. 예산이감소한프로그램 은어업구조조정 ( 연평균증가율 -19.2%), 수산물유통및안전관리 ( 연평균증가율 -4.3%), 수산기술개발정책연구 ( 연평균증가율 -3.7%) 로분석되었다. 프로그램사업수는 2007~2008 년까지 8개프로그램으로예산이편성되었으나 2009 년농림축산식품부때식품산업육성, 수산물품질관리프로그램사업이추가되어 10개프로그램으로 2013 년까지운영되었다. 2013년해양수산부출범이후 2014년수 산물품질관리정보화, 수산기술개발정책연구프로그램이추가되고어업구조조정이 수산자원관리및조성프로그램으로편입되었으며 추가되어 2016년해양수산연수프로그램이 12 개프로그램사업( 수산행정제외) 으로운영되고있다[ 그림 1-11]. 5) 수산발전기금, 수산행정프로그램제외

83 [ 그림 1-11] 수산부문연간프로그램별예산변화 사업규모 ( 천원 ) 프로그램수 ( 개 ) 1,400,000, ,200,000,000 1,000,000, ,000, ,000, ,000, ,000, 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 2016 년 수산물유통및안전관리수산자원관리및조성어촌어항개발수산경영지원어업지도관리 원양협력어업구조조정수산연구수산물품질관리정보화식품산업육성 0 자료 수산기술개발정책연구수산물품질관리해양수산연수프로그램수 : 해양수산부각목명세서(07-08, 14-16) 농림수산식품부각목명세서 (09-13) 이하특별한언급이없는한동일한자료출처임 2007년부터 2016 년까지수산부문프로그램별예산을살펴보면다음 < 표 1-42> 와같다. 수산발전기금과수산행정을제외한수산어촌부문재정예산은 2007년 7,320억원에서지속적으로증가하는추세로 2016년현재 2007년대비 80.6%, 5,902 억원증가한 1조 3,223억원을기록하고있는것으로나타났으며수산물유통및안 전관리프로그램예산은대형유통인프라사업을중심으로 2007년 645억원에서 2015년 1,113억원으로증가하였으나 2016년노량진수산시장건립등사업완료로 435 억원으로감소하였다. 수산자원관리및조성프로그램예산은 2007년 1,118억원에서 2016년 2,390억원 으로약 2.1배증가한것으로분석되었으며어업구조조정프로그램예산은 2007년부 터 2010년까지평균 1,177억원의대규모예산이편성되었으며이후급격히감소하 여 2016년 243 억원의예산편성을나타내고있다. 반면어촌어항개발프로그램예산은지속적으로증가하는추세로 2007년부터 2009년까지평균 2,595억원이편성되었으며 2010년부터 2013년까지는농림수산식품 부의어촌어항개발사업이전및통합으로평균 1,919억원으로예산규모가감소하

84 는모습을보였다. 해양수산부출범이후 2014년부터는예산이 3,523억원으로증가 하였으며 2016년현재 3,931 억원이편성되었다. 수산경영지원프로그램예산은지난 10년간평균 2,378억원의예산이편성되었 으며 2016년 3,242억원으로 2007년대비 1.8 배증가한것으로분석되었다. 원양협력 프로그램예산은수산물해외시장개척지원사업을중심으로 2007년 87억원에서지 속적으로증가하여 2016년 314억원으로 3.6 배성장하였다. 수산연구예산프로그램은 2007년 711억원에서지속적인증가를나타내어 2016 년 1,103억으로 1.6 배증가하는모습을보였다. 어업지도관리프로그램예산은 2007 년 352억원규모에서매년지속적인증가를보여 2016년 839억원으로 2.4배증가하 였다. 식품산업육성프로그램예산은 2009년 130억원에서지속적으로증가하여 2016년 481 억원을기록하였다. 2014년에는유통및안전관리프로그램의수산물가공산업육 성사업의식품산업프로그램이전으로전년대비예산이약 년 481 억원이편성되었다. 2배증가하였으며 2016 수산물품질관리프로그램예산은 2009년부터평균 107억원의예산이편성되고있 었다. 수산물품질관리정보화프로그램예산은 2014년부터평균 94억원의예산이편성 되었다. 수산기술개발정책연구프로그램예산은 2014년부터평균 84억원의예산이편 성되어왔다. 해양수산연수프로그램은 2016년 11 억원이편성되었다.

85 < 표 1-42 > 수산부문프로그램별총괄예산 주 : 수산자원관리및조성프로그램내어업질서확립, 어업지도정보화, 어업지도선건조및운영을어업지도관리프로그램으로분류함. 수산자원관리및조성프로그램내연근해어업구조조정는어업구조조정프로그램으로분류함

86 2. BCG 매트릭스분석 지난 10 년간( ) 수산부문회계사업지출예산은 10조 2,197억원이투입되었 다. 지난 10 년간예산규모별로는어촌어항개발 (2조 6,539 억원, 26.0%), 수산경영지원 (2조 3,787 억원, 23.3%), 수산자원관리및조성(1 조 7,317 억원, 16.9%) 부문에가장많 은예산이투입되었으며이세부문이전체비중의약 석되었다 [ 그림 1-12]. 66% 를차지하고있는것으로분 다음으로수산연구 9,451 억원(9.2%), 수산물유통및안전관리 8,582 억원(8.4%), 어 업지도관리 5,966 억원(5.8%), 어업구조조정 5,060 억원(5.0%), 식품산업육성 2,759억 원(2.7%), 원양협력 1,578 억원(1.5%), 수산물품질관리 860 억원(0.8%), 수산기술개발정 책연구 252 억원(0.2%), 수산물품질관리정보화 28 억원(0.03%), 해양수산연수 11억원 (0.01%) 순으로나타났다. [ 그림 1-12] 년수산부문프로그램별예산투입비율 해양수산연수 0.01% 원양협력 1.5% 수산경영지원 23.3% 수산기술개발정책연구 0.2% 수산물유통및안전관리 8.4% 수산물품질관리 0.8% 07~ 16 년수산부문전체투입지출예산 10 조 2,197 억 어촌어항개발 26.0% 어업지도관리 5.8% 수산물품질관리정보화 0.03% 수산연구 9.2% 수산자원관리및조성 16.9% 어업구조조정 5.0% 식품산업육성 2.7%

87 다음으로 BCG 매트릭스분석을통해수산재정프로그램사업의성장과상대적점유율 에대해분석하였다 [ 그림 1-13]. BCG 매트릭스는시장성장 - 점유율매트릭스(Growth-Share Matrix) 라고불리며이방법은기업외적요인이사업부들이속한시장의성장률과기업 내적요인인상대적시장점유율의관계에의해각사업부들을평가하고전략을제시하여 주는방법이다. 본연구에서는이방법을이용하여연도별변화에따른예산의규모와성 장률을각프로그램과의상대적비교를통해전략을제시하기위하여분석하였다. 수직축의시장성장률 6) (MGR: Market Growth Rate) 은현재그프로그램이속한예 산의연간성장률을나타내며, 수평축의상대적시장점유율7)(RMS: Relative Market Share) 은예산체계내에서가장큰예산프로그램의점유율에대한해당프로그램의 점유율을나타낸다. 우선수산재정프로그램사업( ) 의 BCG 매트릭스분석결과는다음 [ 그림 1-13] 와같다. 어촌어항개발사업은해양수산부사업중가장주력정책사업으로 Cash Cow( 캐시카우) 에가깝게위치한것으로나타나안정적인사업성장성을확보 하고있으며신규세부사업개발및첨가가성공적이었다고평가할수있다. 수산경영지원프로그램은현재상황으로 DOG( 개) 에위치하여현재까지는사업적 세분화와의미를부여하는데한계성이있다고할수있다. 이곳에위치하고있다는 것은비교적많은사업비가투입되나사업비규모에비하여효과성이높지않은것 이특징이다. 성장률이높지않다는것은추진동력이한계성에다달았다는의미도 가지고있어프로그램사업의분할내지는신규추진사업발굴을통해성장성확보 가필요하다. 수산자원관리및조성프로그램은현재 DOG포지션에속해있어수산경영지원과 비슷한의미를가지고있으나상대적으로성장률이높다. 이는지금현재의세부사 업에대한관리와지속적인신사업개발, 추진동력확보를통한프로그램사업의방 향성설정이명확해진다면앞으로의발전가능성이상당히높은프로그램사업으로 평가할수있다. 하지만규모만불려나간다면 DOG포지션으로언제든지이동할가능 성도있다는것이이프로그램의한계이다. 어업지도관리, 식품산업육성, 원양협력의 3개프로그램의위치는 Question Mark ( 물음표) 에위치하는것으로나타났는데대체로이영역사업들은상대적으로사업의 도입기에있거나성장확장을위한전반기에속하는경우가많다. 앞으로사업을계 6) MGR = 로구해지며 은 t+1 기의전체예산, 는 t기의예산임, 7) RMS = =i 의점유율, = i의가장큰경쟁프로그램의시장점유율

88 속확대추진할것인지아니면일정기간후철수할것인지에대해전략을수립하는 것이바람직하다. 수산연구, 수산물유통및안전관리, 어업구조조정, 수산물품질관리등이위치한 DOG( 개) 포지션의가장오른쪽부분은대체로정책적의미가약하거나그렇지않으 면단기적사업으로추진동력을확보하지못하고있는경우가다수이다. 따라서정 부정책의재검토와사업지속성에대한세부검토가필요하다.

89 [ 그림 1-13] 수산재정프로그램의 BCG 분석 ( ) 35% 30% 25% Star 20% 10% 어촌어항개발 5% Cash Cow 0% 10X 주 : 해양수산연수 2016 년편성프로그램이므로제외하였음. 수산경영지원 1X Question 식품산업육성 어업지도관리 원양협력 수산자원관리및조성 DOG 수산연구 수산물품질관리정보화수산물품질관리 수산물유통및안전관리 수산정책기술개발연구 0.5X 어업구조조정 0X

90 다음은지난 10 년간을두기간으로구분하여 (2007~2011 년, 2012~2016 년) 예산프 로그램의포지션의변화를분석하였다. 전기( 점선원) 의포지션에서후기( 실선원) 로의 변화는화살표의방향으로표시하여나타내었다. 먼저어촌어항개발프로그램은전기대비높은사업성장성을확보하고있으며 신규세부사업개발및첨가가성공적이었다고평가할수있다. 수산경영지원프로그램은전기와비교해후기어업인보험사업금액확대를토대 로예산규모성장을보이고있으나현재 Dog( 개에 ) 위치하고있어성장. 향후 Question Mark( 물음표) 로진입하여 Star( 별) 사업으로성장하기위해서는어업인보험 지원사업이외에새로운신규사업이발굴될필요가있다. 수산자원관리및조성프로그램은기존사업예산확대와신규사업추진으로성장 성과정책적의미가낮은 Dog( 개) 에서 Question Mark( 물음표) 로이동한것으로분석 되어수산자원관리와양식어업육성사업을중심으로성공적인사업확대를추진했다 고평가할수있다. 수산물유통및안전관리프로그램은 2010년이후사업확대가되고있지않고 있으며단위규모가큰사업위주로추진되고있어예산규모성장에한계를보이고 있다. 특히 2016년에는노량진수산시장건립등대형예산사업이종료됨에따라예산 사업규모가감소하는모습을보였다. 수산연구프로그램은전기에는성장성이기대되는 였으나후기에예산규모정체로 순위가하락하고있다고보여진다. 으며 Question Mark( 물음표 ) 에위치하 Dog( 개) 위치로하락하여사업의성과나정책적우선 어업구조조정프로그램으로전기대비후기예산규모가크게축소된모습을보였 2014년수산자원관리프로그램으로통합되는등사업적추진의미가퇴색하였 거나사업종료가가깝다고판단된다. 어업지도관리프로그램은전기대비후기예산규모증가는있었으나 일정예산규모가유지되고있는것으로분석된다. 2010년이후 원양협력프로그램은전기 Dog( 개) 위치에서후기 Question Mark( 물음표) 로이동 하여높은예산규모성장률을보이고있으나전체규모는미약한것으로분석된다. 식품산업육성프로그램은전기와후기모두 Question Mark( 물음표) 에높은성장성 과함께전체대비예산사업비중은증가하였으나예산증가율은동기간감소하여명 확한정책방향과새로운추진사업이부족한것으로분석된다. 수산물품질관리, 수산물품질관리정보화, 수산기술발정책연구프로그램은정책 사업발굴추진이미약하다고할수있다.

91 [ 그림 1-14] 수산재정프로그램의 BCG 분석 (5 개년분할 ) 예산규모성장률 식품산업육성 원양협력 어촌어항개발 Question 식품산업육성어업지도관리 10% 0% 수산경영지원 수산경영지원 1 수산자원관리및조성수산자원관리및조성 DOG 수산연구 수산연구 어업지도관리 수산물유통및안전관리 수산물유통및안전관리 수산물품질관리정보화수산물품질관리수산물품질관리 원양협력 수산기술개발정책연구 -10% 10X 어촌어항개발 어업구조조정 어업구조조정 1X 범례 0.5X 0X 2007~2011 년 상대적점유율 2012~2016 년 주 : 해양수산연수 2016 년편성프로그램이므로제외하였음.

92 3. 프로그램예산사업집중도분석 프로그램예산집중도분석은지난 10년간투입예산을사용하여허핀달분석을 실시하였으며분석결과는다음 < 표 1-43> 과같다. 허핀달지수는각사업의점유율 을제곱한수치로지수값이클수록사업에대한집중률은높아진다. 허핀달분석결과수산자원관리및조성, 어촌어항개발, 수산경영지원의 3개프로 그램에예산이집중되고있는것으로나타났다. 10년간상위 3개사업의허핀달지수 값의변화를살펴보면전반적으로낮아지는추세를보이다 2013년해양수산부출범이 듬해인 2014년부터 2016년까지 90% 대의높은집중도를기록하는것으로분석되었다. 어업구조조정의경우 2009년이후예산감소에따라집중도가크게하락하는모습 을나타내고있다. 구조조정의사업내에는어선감척뿐만아니라양식어업의구조 조정등확대된개념으로추진될필요가있는것으로분석된다. 자치단체이전사업예산집중도분석결과에서는 리및조성과어업구조조정집중도가높았으며 과수산물유통및안전관리가높은집중도를나타냈다. 2007~2010년기간은수산자원관 2011~2013년은수산자원관리및조성 2014 년~2016 년어촌어항개발과수산자원관리및조성두부문에 80-90% 대의높 은집중도를보이는것으로나타났다. 이는수산자원관리및조성, 어촌어항개발등 특정사업부문에대한집중도가과도하게높은모습을보이고있어상위 3개사업이 지역밀착형사업이라는것을대변해주기도하나여타사업프로그램의자치단체이 전예산사업및금액확대가필요한것으로보인다. 이와함께자치단체이전사업에대한성과, 평가, 집행효율성등을고려하여다 양성, 통합성등을검토할필요가있는것으로판단된다. 예를들어식품유통어촌 어항개발통합혹은어촌어항개발자원관리및조성을통합추진하는방법도있다.

93 < 표 1-43 > 프로그램예산집중도분석 프로그램 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 2016 년 수산물유통및안전관리 수산자원관리및조성 어업구조조정 어촌어항개발 수산경영지원 원양협력 수산연구 수산물품질관리 수산물품질관리정보화 어업지도관리 식품산업육성 수산기술개발정책연구 해양수산연수 0 합계 상위 3 개 HPH 합 상위 3 개 HPH 비율 83% 83% 74% 83% 83% 84% 81% 90% 90% 94% 주 : 1 위 2 위 3 위

94 < 표 1-44 > 프로그램예산 ( 자치단체이전사업 ) 예산집중도분석 프로그램 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 2016 년 수산자원관리및조성 어촌어항개발 어업구조조정 수산물유통및안전관리 식품산업육성 수산경영지원 원양협력 합계 상위 2 개 HPH 합 상위 3 개 HPH 합 상위 2 개사업 HPH 비중 74% 71% 92% 80% 79% 85% 90% 96% 95% 84% 상위 3 개사업 HPH 비중 96% 92% 99% 98% 95% 91% 94% 97% 96% 93% 주 : 1 위 2 위

95 4. 수산부문신규사업분석 2007년부터 2016 년간의수산부문신규사업분석을살펴보면다음 [ 그림 1-15] 와 같다. 연도별수산부문신규사업은 2008년 17건으로가장많은신규사업이편성되었 고 2009년 13 건, 2015년 11 건, 2014년 9 건의순으로나타났다. 신규사업의투입예산규모는 2011년 1,042억원으로건당 521억원이투입되어 가장많은금액이신규사업으로투입되었으며 2008년 473 억원, 2009년 440억원의 순으로투입되었다. 2011년이후신규사업예산규모는감소하는추세로 134 억~300억 원규모의사업이편성되고있다. [ 그림 1-15] 연도별신규사업수및신규사업금액 120,000, ,000,000 80,000,000 60,000, ,295, ,360,000 44,018,000 43,096, ,000,000 20,000, ,050,000 30,000,000 19,519, ,420,000 18,200,000 16,980, 년 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년 2016년 자료 : 해양수산부예산( 안) 07-08, 농림수산식품부예산( 안) 신규사업예산 신규사업수 년간해양수산부의연평균신규사업건수는 0.5건으로프로그램내예 산금액비중은 2.4% 에머물고있는수준으로분석되었다. 신규사업이가장많은프 로그램은수산자원관리및조성프로그램사업으로연평균 2.2건으로가장많은사 업을발굴하고있는것으로나타났으며다음으로수산물유통및안전관리 1.3 건, 수 산경영지원 1.2 건, 수산발전기금 0.9 건의순으로분석되었다. 상위 4개프로그램사업 을제외한나머지프로그램사업은연평균 규사업발굴이필요한것으로나타났다. 0.2건이하의저조한실적을나타내어신

96 신규사업예산금액비중분석결과수산기술개발정책연구프로그램사업이해당사 업의 9.1% 로가장높은것으로나타났으며다음으로원양협력 6.7%, 수산자원관리 및조성 4.9%, 수산물유통및안전관리 3.3%, 수산발전기금 1.9%, 식품산업육성 1.6%, 수산경영지원 1.3% 의순으로높은비중을차지하는것으로나타났다 < 표 1-45>. < 표 1-45> 연평균신규사업수및신규사업예산금액비중 연간신규사업수 단위 : 건 프로그램 연평균신규사업건수1) 수산자원관리및조성 2.2 수산물유통및안전관리 1.3 수산경영지원 1.2 수산발전기금 0.9 원양협력 0.2 식품산업육성 0.2 수산연구 0.2 어촌어항개발 0.1 수산기술개발정책연구 0.1 어업지도관리 0.1 수산물품질관리 0.0 수산물품질관리정보화 0.0 평균 0.5 신규사업예산금액비중 단위 : % 프로그램 프로그램내예산금액비중2) 수산자원관리및조성 4.9% 수산물유통및안전관리 3.3% 수산경영지원 1.3% 수산발전기금 1.9% 원양협력 6.7% 식품산업육성 1.6% 수산연구 0.1% 어촌어항개발 0.0% 수산기술개발정책연구 9.1% 어업지도관리 0.2% 수산물품질관리 0.0% 수산물품질관리정보화 0.0% 평균 2.4% 주: 년동안의신규사업수및신규사업금액을합한결과임 1) 10 년간신규사업수/ 10년 2) ( 부문별 10 년간신규사업금액 / 10 년간해당사업총금액) *100 자료: 해양수산부예산( 안) 07-08, 농림수산식품부예산( 안) 09-13

97 년수산부문예산분석 2016년수산부문회계지출예산은총 1조 3천 223 억원이편성되었다. 예산프로 그램별로는어촌어항개발, 수산경영지원, 수산자원관리및조성프로그램을중심으 로편성되었으며 3개프로그램의비중이약 74% 를차지하고있다. 이외수산연구는 8.3%, 어업지도관리 6.3%, 식품산업육성, 3.6%, 수산물유통및안전관리 3.3%, 원양 협력 2.4% 등으로 10% 미만의비중으로구성되어있다. 전년도대비예산금액변화를살펴보면전체지출예산금액은소폭증가하는가 운데수산경영지원, 수산물품질관리, 어업지도관리, 수산물품질관리정보화프로그램 예산이 력은 10%~24% 의증가보였으며수산물유통및안전관리, 식품산업육성, 원양협 -15.5%~-60.8% 의감소를보였다. 특히수산물유통및안전관리는노량진수산 시장건립사업완료로전년대비 667 억이감소한것으로분석되었다. < 표 1-46> 2016년수산부문회계지출예산 단위 : 천원 순위 프로그램 예산 비중 (%) 2015년대비증감률 (%) 1 어촌어항개발 393,172, 수산경영지원 324,229, 수산자원관리및조성 263,382, 수산연구 110,372, 어업지도관리 83,924, 식품산업육성 48,118, 수산물유통및안전관리 43,567, 원양협력 31,452, 수산물품질관리 13,586, 수산기술개발정책연구 8,300, 해양수산연수 1,178, 수산물품질관리정보화 1,034, 주 : 수산행정프로그램제외 합계 1,322,314,

98 다음은 2016년수산부문세부사업수비중과세부사업예산규모별예산금액차지 비중을분석한것이다 [ 그림 1-16]. 수산부문세부사업을분석해봤을때규모가작은 50 억이하사업이 33 개, 45.2% 로가장많고 억규모가 20 개, 27.4% 로두번째로 높은것으로나타났다. 500억이상대규모예산사업수는 5 개, 6.8% 로규모가작은사 업들이많고대규모예산사업은적은구조로분석되었다. 예산규모별세부사업예산 금액차지비중을살펴보면 1,000억이상세부사업의예산금액비중이 33.4% 로가장 높고 억규모가 26.8% 로분석되었다. 이상예산규모별세부사업수비중과예산규모별세부사업예산차지비중을분석 한결과사업수는 중은 100억이하사업소규모세부사업수가많으나실제예산차지비 500 억이상대규모사업들이차지비중이높은것으로분석되었다. 향후수산부문예산사업확대측면에서는성장가능성이높은 50억이하의예산사 업의규모를키우는동시에성장가능성이높은중간규모 ( 억원) 사업의전국 단위사업으로성장시키기것에관심을기울일필요가있다. [ 그림 1-16] 예산규모별세부사업수비중, 예산규모별세부사업예산금액차지비중(2016) 예산규모별세부사업수비중 예산규모별세부사업예산비중

99 2016년수산부문예산규모별세부사업을살펴보면 500억이상대규모예산사업으 로는국가어항건설, 어선원및어선보험, 수산금융자금이차보전, 수산자원조성사업지 원이있다. 이들은어항유지및개발과함께어업인경영지원, 수산자원조성, 어업인 보험사업으로구성되어있다 억규모세부사업은재해대책비, 어업지도관리 단사업, 수산과학원연구사업, 친환경양식어업육성으로구성되어있다 억규모세부사업은 20 개사업으로수산물해외시장개척지원, 수산물수출 전략품목육성, 수산식품거점단지조성, 자율관리어업육성, 수산물유통시설건립, 어촌 자원복합산업화지원등어촌어항관리, 수산자원관리및조성, 수산물유통, 식품산 업육성에이르기까지주요분야별예산사업이위치해있다. 100 억이하사업들은수산업을지원하기위한소규모지원사업들로구성되어있 다. 양식업지원사업로는환경친화형배합사료, GoldenSeed 프로젝트, 수산장비임대 등이있으며수산물유통지원사업으로는소비지분산물류센터지원, 수산물이력제, 부산공동어시장현대화, 수산시장시설개선, 수산물물류표준화가있다. 연근해어업지 원사업으로는고효율어선유류비절감장비지원, 친환경어구보급, 노후어선현대화등이 위치하고있다. 어업인경영및복지와관련해서는조건불리지역수산직불제, 어업인 복지지원, 수산업창업투자지원, 어업인교육훈련등이있다. 식품산업육성과관련해 서는수산물가공산업육성, 수산물전통발효식품보관용기현대화, 서남권친환경수산종 합지원단지조성이있다.

100 < 표 1-47> 예산규모별세부사업 예산규모사업수세부사업 1,000억이상 3 국가어항건설, 어업기반정비, 어선원및어선보험 500-1,000억 2 수산금융자금이차보전, 수산자원조성사업지원 억 억 억 억 33 재해대책비, 어업지도단속, 어업지도선관리및운영, 수산시험연구, 친환경양식어업육성 가거도항복구, 연근해어선감척, 수산실용화기술개발, 국가어항, 어업인재해보험, 수산물산지가공, 친환경에너지보급, 어업인교육훈련및기술지원, 수산물해외시장개척지원, 수산물수출전략품목육성, 수산식품거점단지조성, 자율관리어업육성, 수산물위생관리, 유류피해지역지원, 수산물 유통시설건립, 어촌자원복합산업화지원, 어업정보통신지원, 수산자원조사선건조, 천일염산업육성, 수산자원조사센터건립 환경친화형배합사료지원, 수산생물방역체계구축, Golden Seed 프로젝트, 고효율어선유류비절감장비지원, 어촌6 차산업화지원, 수산물검역검사, 내수면자원조성, 수협경영정상화, 조건불리지역수산직불제, 수산물원산지관리, 귀어귀촌활성화 원양어업활성화, 어업인복지지원, 친환경어구보급, 소비지분산물류센터지원, 수산물이력제, 수산자원회복프로그램운영, 수산관측, 어업협정이행, 수산업가치 및소비촉진제고, 어업경영체등록, 수산물전통발효식품보관용기현대화, 수산물가공산업육성, 연안국과의협력, 국제수산기구협상및대응, 수산업창업투자지원, 지속가능한어업생산체계구축, 어업인재해공제, 수산정보화, 국제기구분담금, 낚시산업선진화, 수산물안전검사체계구축, 수산장비임대, 어선사고예방시스템구축, 양식장용수관리, 원양어선감독관리체계구축, 노후어선현대화, 서남권친환경수산종합지원단지조성, 부산공동어시장현대화, 수산시장시설개선, 어업지도정보화, 수산물물류표준화, 수산정보이용활성화, 어업인교육훈련

101 림 6. 가치사슬단계별분류 2016 년수산예산프로그램세부사업을가치사슬단계별로분류해보면다음 [ 그 1-17] 과같다. 수산업의가치사슬은생산단계, 유통및가공단계, 판매단계, 소비단 계, 서비스단계로구분할수있다. 2015년수산부문예산분배를기준으로단계별로 구분해보면생산단계 89.4%, 유통및가공단계 6.0%, 판매단계 2.4%, 소비단계 0.2%, 서비스단계 되었다. 1.9% 로높은비중의예산사업이생산단계에투입되고있는것으로분석 생산단계는생산요소, 생산공간 ( 어장, 어항), 생산( 어획어업, 양식어업 ) 을포함하는 후방산업성격의예산사업으로어업인의금융보험지원적예산인수산경영지원프 로그램, 어항유지개발사업인어촌어항개발프로그램, 자원조성및친환경어업지원 사업인수산자원조성및관리프로그램, 수산연구프로그램사업대부분이생산단계 에집중되어있으며 2016년총 1조 1,826 억원이투입되고있다. 생산단계에서가장투입비중이높은부문은생산공간 ( 어장, 어항) 으로 2016년 6,032 억원, 45.6% 이집중되고있다. 생산공간에대한예산사업은수산자원조성사업을중심 으로한수산자원관리및조성예산사업과어항의유지보수를내용으로하는어촌어 항관리예산사업을중심으로국가어항관리, 어업기반정비사업등이편성되어있다. 생산요소에는 2016년 2,885 억원(21.8%) 가투입되었으며어선원및어선보험, 수 산금융자금이차보전등어업인지원사업이대표사업으로편성되어있다. 각어업에 대한지원사업은연근해어업 383 억(2.9%), 원양어업 138 억(1.0%), 내수면어업 70억 (0.5%), 천해양식 863 억(5.8%) 으로각어업에대한사업예산이분배되는것으로분석 되었다. 수산연구는 2016년 1,552 억(11.7%) 가편성되었으며국립수산과학원예산및 기타 R&D 연구사업이편성되어있다. 유통및가공단계는 2016년총 799 억원, 6.0% 비중이편성되었다. 식품가공부문은 수산식품거점단지조성, 수산물산지가공, 천일염산업육성식품가공을중심으로 2016년 510억원이편성되었고산지유통은수산물유통시설건립등 249 억, 소비지유통은소비 지분산물류센터지원 40 억원이투입되었다. 판매단계에서는수출시장부문을중심으로 312 억원, 2.4% 가편성되었다. 세부사 업으로는수산물해외시장개척지원, 수산물검역검사, 수산물원산지관리예산이투입 되고있다. 소비단계는수산물가치및소비촉진제고사업 32 억원, 0.2% 비중이편성되었다. 어촌관광을포함한서비스단계는어촌자원복합산업화지원, 어촌6 차산업화지원, 귀어귀촌활성화등 251 억원(1.9%) 이투입되었다.

102 이상수산재정을수산업가치사슬개념에비추어분배현황을살펴본결과대부 분의수산재정지원이생산단계의어항과어장을중심으로하는생산공간과어업인 중심의생산요소부문에집중되는것으로분석되었다. 수산업에있어어장어항어 업인을중심으로하는생산단계는가장중요한가치사슬임에는분명하나생산단계에 서창출할수있는부가가치에는한계점또한존재하는상황이다. 앞으로수산업의 산업적부가가치를높이기위해서는후방산업부터전방산업까지의전가치사슬과정 에서어느부문에재정지원을투입하여부가가치를극대화할것인지에대한고려가 필요하다.

103 연근해어업 1조 1,826억 89.4% 1,552억(11.7%) 수산연구 내수면양식 763억(5.8%) 천해양식 생산 70억(0.5%) 내수면어업 138억(1.0%) 원양어업 383억(2.9%) 249억 (1.9%) 산지유통 799억 6.0% 510억 (3.9%) 식품가공 40억 (0.3%) 소비지 유통 유통 및 가공 주 : 수산부문 프로그램별 세부사업을 단계별 성격에 따라 분류함 6,032억 (45.6%) 생산공간 (어장, 어항) 생산요소 (어업인 등) 2,885억 (21.8%) 생산단계 [그림 1-17] 수산업 가치사슬 단계별 수산재정 분배 현황(2016) 312억 2.4% 312억 (2.4%) 수출시장 판매 내수시장 판매 32억 0.2% 32억 (0.2%) 소비 소비 251억 1.9% 251억 (1.9%) 서비스 서비스

104 참고문헌 국회예산정책처 년도예산안부처별분석[ 농림축산식품해양수산위원회 ]. 농림축산식품부 년도예산및기금운용계획개요 농림축산식품부. 각연도. 농림수산식품주요통계 농림축산식품부 한국농식품유통공사 년도식품산업정보기획분석보고서 민경택등 기후변화에대응한목재수급정책과제. P150. 한국농촌경제연구원. 민경택등 산촌지역인구변동의특성분석과장래추계. 한국임학회지. 103(4): 민경택등 산촌진흥기본계획수립을위한기초연구. C 한국농촌경제연구원. 배재수등 산림탄소시장의동향과산림경영의새로운기회. 농업전망 pp 보건산업진흥원 년도보건산업연구개발실태조사 분석 산림청 전국산촌기초조사결과보고서. 산림청 년도임산물생산조사주요결과. 산림청 년도예산개요. 산림청 임가경제통계 산림청 임산물생산조사. 석현덕 국민행복시대의중장기산림정책추진전략 (2/2 차연도). R688 한국농촌경제연구 원. 한국개발연구원 ~2018 국가재정운영계획 : 농림 수산 식품분야보고서 한국개발연구원 ~2019 국가재정운영계획 : 농림 수산 식품분야보고서 한국갤럽 한국인이가장좋아하는취미, 문화 한국농수산식품유통공사. 각연도. 농림수산식품수출입동향및통계 한국농수산식품유통공사 식품산업분야별원료소비실태조사 한국보건산업진흥원 년도식품산업분석보고서

105 제장 2 정부양곡관리현황및문제점 김종인 ( 한국농촌경제연구원) 제절정부양곡 1 재고현황및문제점 2015년말정부의쌀재고는약 190만톤으로적정재고수준인 80만톤을 2배이 상초과하여재고관리비용부담이큰상황이다. FAO는과거의사례등을토대로 곡물의적정재고수준을소비량의 17% 로권고하고있으며, 우리정부도이에따라 쌀적정재고목표를소비량의 17~18% 에해당하는 80 만톤규모로설정하고있다. 정부양곡을보관 관리하는데 10만톤당연간 307억원이소요되므로과잉재고물 량인 110만톤에대한재고관리등에연간 3,377억원의추가비용이발생하는셈이 다. 이처럼정부의재고가크게늘어난데는구조적인쌀의초과공급과이에따른가 격하락을완화하기위해정부가시장격리물량을확대한것이직접적인요인으로 작용하였다. 정부의시장격리물량은 2010년 86천톤규모였던것이 2014년에 240 천 톤, 2015년에 357 천톤까지확대되었다. 고 한편, 시장격리등으로쌀값하락세를완화시키려했던정부의노력에도불구하 2015년의경우쌀과잉공급으로인해수확기쌀값8) 이 150,659 원/80kg을기록하였 다. 이는전년도수확기쌀값(166,198 원/80kg) 과비교할때 9.3% 하락한수준이다. 수 확기쌀값이하락함에따라정부는쌀농가의소득감소를보전하기위해 2015년산 8) 통계청이 월부터 16.1월까지총 4개월간의쌀값을평균한가격

106 쌀에대해변동직불금을 7,257 억원지급하였다. 이는전년도변동직불금총액이 1,934억원이었던것과비교할때 4배가까이크게증가한규모이며역대세번째로 많은금액이다. [ 그림 2-1] 수확기쌀값추이 자료: 농림축산식품부, 양정자료각년도 다시말해정부는쌀과잉공급으로인한쌀가격하락을완화하기위해시장격리 를확대하였고, 이는곧정부양곡재고가적정수준이상으로늘어나는원인으로작 용하여쌀재고관리비용증대를초래하였다. 한편, 정부의쌀값안정을위한이러 한노력에도불구하고, 쌀값이다시하락하며변동직불금지출액도크게증가하여 정부재정에큰부담으로작용하고있다. 따라서본고에서는우리나라의정부양곡관리현황및문제점을살펴보고, 쌀수 급중장기전망에기초하여정부양곡의재고량 대하여검토해보고자한다. 재고비용을축소할수있는방안에

107 제절정부양곡 2 관리현황 2005 년양정개혁으로쌀수매제를폐지하고식량안보목적의공공비축이외에정 부가쌀시장에개입하지않는것을원칙으로하였으므로정부양곡재고는공공비축 규모로일정하게유지되어야한다. 그러나일시적풍작또는구조적공급과잉등에 대처하기위해정부가시장격리에나서는경우가많아정부양곡관리는전체쌀수급 상황에따라크게좌우되는것이현실이다. 따라서정부양곡관리현황을파악하고 전망하기위해서는전체쌀수급현황을파악하고전망하는작업이선행되어야한다. 1. 쌀수급현황및전망 가. 쌀수급현황 1990년부터 2014년까지의쌀수급현황을보면연평균약 149천톤이초과공급되 었다. 특히, 최근 10 개년(2005~2014) 의연평균초과공급량이약 338천톤으로서초과 공급물량이과거에비해늘어나고있다는점이우려되는상황이다. < 표 2-1> 1990~2014년까지의초과공급물량산출 ( 단위: 천톤) 공급량수요량초과공급생산수입식량용가공용종자수출감모 9) 1990~2014년 4, , 평균주 : 초과공급 = ( 생산+ 수입)-( 식량용+ 가공용+ 종자+ 수출+ 감모) 자료: 농림축산식품부, 양정자료 를활용 9) 통계청의쌀통계에서는감모와기타를구분하지않고 감모 기타 로합산하여발표하고있다. 감모 는수확하여소비되기까지의전과정에걸친중량 부피의감소및손실되는물량을의미하며, 기타 는감모외에통계상의불일치를의미한다. 감모를수요의한요소로분류하는것은미국( residuals 항목이감모및통계불일치를포함) 과일본등에서도일반적인분류방법이다. 다만, 일본이감모의규모를식량용쌀소비량( 엄밀하게는국내쌀전체수요량에서사료용, 종자용, 가공용수요량을제외한물량) 의 2% 수준으로가정하고있는것에비해우리나라의경우최근 5 개년(2010~2014) 의 감모 기타 규모가식량용쌀소비량의 17.2% 에달해서그정도가실제수준보다과도하다는지적이꾸준히제기되고있다. 이에박동규외(2011) 에서는수확시평균손실률등의자료를토대로감모량의규모가생산량의 7~8% 수준인것으로추정하였고, 본고에서도이를토대로감모율을 7.5% 로가정하였다.

108 쌀초과공급에의한수급불균형은단기적인현상이라기보다는구조적인현상이 라고볼수있다. 쌀생산량이 1990~2014년기간에걸쳐연평균 1.4% 씩감소하고있 으나, 같은기간중식용소비량은 1.8% 씩감소하였다. 즉, 생산량감소폭보다소비량 감소폭이더컸던것이구조적인공급과잉의주요한원인이다. 한편, 같은기간중 벼재배면적은연평균 1.7% 감소하였으나생산기술발전등으로쌀단수가증가 (469kg/10a 508kg/10a) 하여쌀생산량은연평균 1.4% 감소하는데그쳤다. 생산량감소폭보다소비량감소폭이더큰것이외에도쌀관세화유예대가로 의무적으로수입해야하는물량(MMA) 이늘어난것도쌀수급에큰부담으로작용하 고있다. 쌀의무수입물량은 1995년 51천톤에서 2014년 409천톤으로크게증가하였 고, 2005년부터의무수입량중일부물량을밥쌀용으로수입하게되었으며그비율 이점차상승하여 2014년에는 30% 까지높아졌다. 나. 쌀수급전망 과거추세치를토대로향후 10 년간의쌀수급을전망해보면, 연평균 242천톤의 공급과잉이발생할것으로예상되며이를면적으로환산할경우 4만 8,000 ha 규모 에해당한다. 쌀수급전망을위해다음과같은사항들을가정하였다. 먼저전술했던것처럼감 모수준을생산량의 7.5% 로가정하였고, 수출량이현재수준인 4천톤을향후 10년간 유지한다고가정하였다. 생산단수는 2015년을포함한평년단수인 508kg/10a이그대로 유지된다고가정하였다. 또한, 가공용수요량은정부와민간으로각각구분하여전망 하였다. 정부가공용의경우최근정부의가공용공급물량을고려하여약 360천톤수 준이일정하게유지된다고가정하였다. 단, 사료용의경우아직초기단계이고안정적 수요가아니므로포함시키지않았다. 민간가공용의경우에는최근즉석밥등의수요 가증가하고있는추세를반영하여매년소폭(3.8%) 증가할것으로가정하였다. < 표 2-2> 2016~2025년까지의쌀수급전망 ( 단위: 천톤) 공급량 수요량 초과 생산 수입 식량용 가공용 종자 수출 감모 공급 2016~2025년평균 3, , 주1: 초과공급 = ( 생산+ 수입)-( 식량용+ 가공용+ 종자+ 수출+ 감모), 단표에서각항목의수치는반올림한값이므로초과공급수치와일치하지않을수있다. 자료: 농림축산식품부, 양정자료 를활용

109 2. 쌀공급과잉시대응방안및문제점 가. 시장격리 쌀공급과잉으로인해쌀가격하락이우려되는경우정부는급격한가격하락을 막기위해공급과잉물량중일부또는전부를시장에서매입하여격리시키는시장 격리조치를시행하고있다. 시장격리조치는정부의양곡수급계획상의공식적인 정책수단은아니지만실제로는빈번히시행되고있다. 쌀을포함한농산물수요가 가격에비탄력적인특성이있어서공급과잉이발생할경우가격하락폭이더욱커질 수있다는점이주요한요인이다. 쌀이농업에서차지하는비중이여전히가장크다 는점또한주요한요인중하나로작용한다. 쌀이전체농업생산액중차지하는비율은점차감소하는추세이나여전히단일 품목중에서는가장높은 농가의비율은 17.6%(2014 년기준) 를차지한다. 또한총농가중쌀생산 60.3%(2014 년기준) 에달한다. [ 그림 2-2] 쌀이농업생산액중차지하는비율 자료: 농림축산식품부 (2015), 농림축산식품주요통계 정부의시장격리는시장가격의급격한하락을막는기능이있다고볼수있다. 반 면, 시장격리조치가뚜렷한기준없이시행될경우에는시장참여자에게혼란을가 중시키는등시장의투명성을저해하는문제점등이지적되고있다. 이에따라작황지수등을기준으로하여정부의시장격리와관련된지침을만들 어서일시적인공급과잉에대응할수있도록해야한다는논의들이있으나합의점을

110 찾지못하고있는형편이다. 한편, 정부의시장격리는수급불균형에대한임시적인대응책일수는있으나결 과적으로정부가매입한물량을보관 관리하고처분하는과정에서상당한재정을투 입해야하는문제점을내포하고있다. 시장격리규모가커지는만큼그에따라재정 부담역시커지므로정책추진상의한계점으로작용한다. 또한정부가매번시장격리를통해쌀가격을지지해줄경우쌀농가는가격하 락에대한위험부담이상당부분제거되게된다. 이에따라쌀농가입장에게는적 정수준이상으로쌀을재배할인센티브가발생할가능성이크다. 이러한요인으로 인해쌀이다시과잉생산될경우쌀수급은계속해서초과공급상태가지속되고, 정 부는재정악화에시달리는악순환에빠질우려가있다. 나. 변동직불 시장격리이외에도정부는쌀시장가격하락에따른소득감소를보전하기위해 쌀직불제를시행하고있다. 시장가격이목표가격이하로하락했을때그차액의 85% 까지를고정직불금과변동직불금을합해보전해주는방식으로쌀농가의수입을 지지해주고있다. 쌀농가는쌀직불금을수령함으로써정부가정한목표가격에근 접한수준의수입을얻게된다. 즉, 시장가격하락으로인한손해를상당수준보전 받는구조이다. 10) < 표 2-3> 목표가격대비쌀농가수입( 직불금포함) ( 단위: 원, %) 구 분 생산농가수입 (A=B+C+D) 2011 ( 10 년산) 2012 ( 11 년산) 2013 ( 12 년산) 2014 ( 13 년산) 2015 ( 14 년산) 165, , , , ,730 수확기산지쌀값 (B) 138, , , , ,198 고정직불금 (C) 11,486 11,495 11,509 12,713 14,306 변동직불금 (D) 15, ,226 목표가격 (E) 170, , , , ,000 달성률 [F=(A/E)*100] 자료: 농림축산식품부 (2016), 농식품부, 설명절전쌀변동직불금 1/2 우선지급 보도자료 10) 변동직불금단가기준목표가격원전국수확기평균쌀값고정직불금단 (80kg ): [ (188,000 ) - ] 0.85 ( 가 )

111 실제로 2011~2015 년까지의쌀농가의직불금포함수취가격을살펴보면, 수확기 쌀값이큰폭으로변동하였는데불구하고목표가격대비 97.0~108.9% 수준의수입을 얻는것을확인할수있다. 이처럼직불금을포함한쌀농가의수입이목표가격과거의동일하거나이를상 회하는수준이어서쌀농가입장에서는쌀재배에대한위험부담이타작물재배에 비해상대적으로낮다고볼수있다. 반면, 변동직불금을수령하기위해서는쌀을생산해야하는조건이있고변동직 불금규모또한생산면적에비례하도록설계되어있어서쌀농가입장에서는생산량 을늘리려는인센티브로작용한다는비판이꾸준히제기되고있다. 또한, 생산량증대등으로쌀가격하락폭이클경우변동직불금지원단가도상승 하고이로인해결과적으로변동직불지급총액이급격히늘어날가능성도배제할수 없게된다. 즉, 정부재정운영상의한계점이있다. < 표 2-4> 쌀변동직불금지급실적 연산별 지급총액 ( 억원) 80kg 당단가( 원) ha 당단가( 원) 15년산 7,257 15, ,621 14년산 1,934 4, ,238 13년산 년산 년산 년산 7,501 15, ,868 '09년산 5,945 12, ,708 '08년산 '07년산 2,791 4, ,327 '06년산 4,371 7, ,757 '05년산 9,007 15, ,310 자료: 농림축산식품부 (2015), 농식품부, 설명절전쌀변동직불금조기지급완료

112 3. 정부양곡관리현황및재고미처리방안 가. 정부양곡재고현황 전술했던것처럼정부는공공비축미적정규모로국산쌀과수입쌀을합해서연 간쌀소비량의약 2개월분에해당하는 17~18% 를비축하고, 2014 년산부터는 아세안 및한중일 비상쌀비축(APTERR) 협정 에따른공여약정이행을위해 10만톤을추 가비축하여총 80 만톤수준을비축하는것을목표로하고있다. 11)12) 그러나쌀과잉공급에따른시장격리물량증가등으로인해 쌀재고는약 2015년말정부의 190 만톤에달하는실정이다. 올해초정부는재고미중사료용 89천 톤(200 원/kg), 주정용 210 천톤(293 원/kg) 등으로올해연말까지 56만톤을처분할계 획을발표하였다. 그러나정부의당초계획대로재고미를처분한다고해도 2016년 말재고량이여전히 134만톤수준으로적정재고수준인 80만톤을크게상회할것 으로예상된다. 13)14) 게다가쌀수급현황과전망에서살펴보았듯이과거의수급추세가향후에도이 어진다면 욱어려워질수있다. 쌀초과공급이지속될가능성이크므로적정재고량을유지하는것이더 나. 정부양곡재고관련비용 1) 정부양곡보관 관리비용 정부양곡을보관 관리하는데 10만톤당연간 307억원의비용이소요되므로재고 량이늘어날수록재정부담이가중된다. 구체적으로는 10 만톤을보관 관리하는것을 기준으로했을때, 보관료(74 억원), 고미화에따른가치하락 (201 억원), 금융비용 (32 억원 ) 15) 이발생한다. 11) 2015년도공공비축시행계획및 2016 양곡연도정부관리양곡수급계획 ( 시행 , 농림축산식품부고시제 호 12) 단, 공공비축미규모는연간쌀소비량에대한비율로정하기때문에소비량변화에따라비축규모도조정( 대략 3 년주기로조정) 되게되므로, 소비량이감소하는현추세대로라면향후에축소될가능성도있다. 13) 농림축산식품부, 농식품부, 2016 년쌀특별재고관리대책추진, 보도자료, ) 2015년에쌀재고가늘어난데는생산단수가 542kg/10a로역대최대수준을기록한것도중요한요인으로작용했다. 15) 금리( 국고채 3 년는 ) 2015 년정기예금 (6 개월~1 년미만) 의수신금리인 1.75% 를적용하였고금융비용은

113 2016년의경우쌀재고적정수준을초과하는 110만톤물량중처분계획이있는 56만톤을제외한나머지 54만톤을보관관리하는데최소 1,657억여원이상이추 가적으로소요될전망이다. 한편, 재고미의연차가증가할수록식량으로사용하기어 려워지기때문에재고처리가지연될경우재고미처리에따른가격손실은더욱확대 될수밖에없다. 2) 재고처리방안별비용및수요확대가능성16) 쌀재고처리방안으로는주정 으며처리비용이차이가난다. 가공, 사료, 사회복지, 해외원조등의방법이있 < 표 2-5> 정부재고처리방안별공급물량과판매손실 ( 단위: 만톤) 연간공급( 가능) 물량판매손실 ( 억원/10 만톤당) 주정용 5~6(20) 1,690 일반가공 20 ~ 30 1,444 사료용 0(50) 1,569 사회복지 9 1,233 주: 괄호안은연간최대공급가능물량임. 자료: 한국농촌경제연구원정책토론회발표자료 ( 늘어나는쌀재고, 어떻게할것인가?, ) 주정용은주로고미를대상으로하며연간최대 20 만톤의수요가있고, 10만톤 당 1,690 억원의판매손실이발생한다. 일반가공용으로는최근 5년동안연평균약 23 만톤을정부재고에서공급하였으며, 10만톤당 1,444억원의판매손실이발생한 다. 사료용쌀에대한수요는사회적거부감( 주식용쌀을사료로사용하는것은문제 라는지적) 및낮은경제성등으로인해아직미미하나, 경제성이확보된다면최대 50만톤정도의수요확보가가능할것으로전망17) 되며, 10만톤당 1,569억원의판 매손실이발생한다. 기초생활및차상위계층을대상으로할인하여공급하는사회 복지용공급이최근 4년간연평균 9 만톤정도였고, 10만톤당 1,233억원의판매 손실이발생한다. 해외원조는쌀수출국들의이의제기가능성이있어추진이쉽지 않고, 재고처리비용역시 10만톤당 2,432 억원으로가장많다. 금리에따라변동한다. 16) 한국농촌경제연구원정책토론회발표자료 ( 늘어나는쌀재고, 어떻게할것인가? ) 를요약 정리하 였다. 17) 배합사료의기호에영향을주지않는원료사용비율이 5% 이므로연간사료용옥수수사용량의 5% 를고미로대체할경우최대 50 만톤의수요확보가가능할것으로전망된다.

114 < 해외원조관련국제규정> FAO 내부에식량의해외원조와관련된소위원회(Consultative Sub-Committee on Surplus Disposal, CSSD) 가있어서해외원조와관련된사안을관할한다. 회원국 은원칙적으로해외원조를시행하기전에해당위원회에통지하여회원국의동의 를얻어야한다. 단, 그원조물량이크지않을경우( 쌀의경우 1,000 톤) 에는사후적 으로통보할수있다. CSSD 는회원국의해외원조가전체회원국간의상업적거래를저해하지않고, 또한원조를받는국가의식량생산에부정적인영향을미치지않도록하는것을 목표로한다. 이를위해해외원조를시행하려는국가가이를 CSSD에통지하면 CSSD 는해당품목의수출국들에게해외원조를시행하려는국가로부터정보를제 공받고이의를제기할수있는절차를마련해두고있다. 재고처리방안중사회복지용공급방안이판매손실이가장적게발생(10만톤 당 1,223 억원) 하며, 주정용의경우현재공급물량보다최대 15 만톤, 사료용의경우 최대 50 만톤의수요가확대될가능성이있다. 따라서현재정부양곡재고중 3년이 상경과하여식용으로사용하기어려운고미는주정용등의가공용이나사료용으로 공급하는것을적극적으로검토할필요가있다.

115 제절정부양곡 3 재고량 재고비용축소방안 앞부분에서는쌀의공급과잉시사후적으로대응하는방안에대하여살펴보았다. 여기서는쌀의공급과잉이발생하지않도록사전에공급량을축소하는방안들에대하여비판적으로검토하여효과적인대응방안을모색하는것을목표로한다. 또한쌀수급불균형을해소하기위한수요측면의대책으로수요확대방안에대해서도함께살펴본다. 1. 재배농지축소 일부에서는재배농지를줄여서공급량을축소해야한다는주장을펴기도한다. 그러나농지를축소할경우장기적인관점에서식량안보에위협이될수있다. 쌀은 거의자급하고있으나주요식량작물의자급률은 2014 년기준콩(11.3%), 밀(0.7%), 옥수수(0.8%) 에불과해유사시식량안보가심각하게위협받을수있다. 특히, 농지 가한번전용되면다시농지로전환되기어려운농지의비가역적특성을고려하여 야한다. 이러한농지의특성을반영하여일본은우리나라의농업진흥지역에해당하 는농용지구역내농지에대해원칙적으로전용을불허하는등적정규모의농지를 유지하기위해노력하고있다. 한편, 쌀은전세계적으로봤을때도생산량대비교역량의비율이 4~5% 에불과 하고, 그중에서도우리가주식으로먹는단립종쌀은쌀전체교역량의 10% 수준에 불과하다. 우리나라의경우 1980년극심한냉해로쌀생산량이급감하면서해외에서 대규모로쌀을수입했던적이있는데, 당시쌀가격은 1년여만에 56% 이상급등하 여서수입에어려움을겪었던적이있다. 18) 정부는 2020년곡물자급률목표치를 32% 로설정하고있다. 이를달성하기위해서 는 175만 2천 ha의농지가필요할것으로추정19) 되나최근까지농지감소가이어짐 에따라전체농지규모는 2015년기준 167만 9천 ha 에불과한실정이다. 따라서농지전용등농지규모를축소하는방안은경제성만을고려할것이아니 라, 식량안보등의요소도함께고려하여매우신중하게검토하여결정되어야할것 이다. 18) 배상건외 (2015) 19) 김정호외(2012), 농어업 농어촌및식품산업발전계획수립연구

116 2. 휴경 휴경제도는쌀공급량을직접적으로줄일목적으로전체경작지중일정비율의 농지에쌀및기타작물의재배를금지하는대신휴경에참여하는농가에게보조금 을지급하여보상하는형태로운영된다. 이러한방식의휴경제도는농지를생산에 활용하지않는다는것을전제로국가재정을이용하여보조금을지급하기때문에납 세자로부터의공감을얻기어려워저항에부딪힐수있다는단점이있다. 한편, 휴경제도의또다른문제점으로생산자가휴경으로인한생산량손실을만 회하기위해휴경에참여하지않은나머지경작지의단수를증대시켜결과적으로생 산량조절에별다른효과가없다는지적도있다. 20) 이러한문제점등으로인해미국 과일본에서는 1970 년대에도입되었다가오래시행되지못하고중단되었다. 우리나라의경우에도휴경을유도하는정책을 2003년부터 2005년에걸쳐실시한 적이있는데, 휴경에참여한농지의대부분이중산간지이거나농업비진흥지역으로 생산성이낮은농지여서정부가의도한만큼의생산량감소가이루어지지않았다는 지적이제기되었다. 3. 타작물재배지원 재배면적을축소하는또다른방법으로쌀이외의타작물을재배하는농가를대 상으로보조금지급등을통해타작물로의전작을유도하여쌀생산량을조절하는 타작물재배지원정책이있다. 전작작물로논작물을재배하여논의형상을유지할 경우, 평상시에는주식용쌀의감산을통해과잉공급을막고유사시에는주식용쌀 생산으로전환할수있다는점에서식량안보측면에서효과적이다. 만약, 일본의경우처럼사료용쌀 가루용쌀재배가활성화된다면주식용쌀생산 에이용되는논과농기계를그대로활용할수있다는장점도있다. 단, 타작물로재 배작물을전환할시에는주식용쌀재배를통해얻던기존의소득보다타작물재배 로얻는소득이감소하는문제가발생할여지가크다. 따라서전작으로인한소득감 소분을보전하기위한보조금을지급할필요가있다. 일본의경우에도전작보조금 단가는주식용쌀과전작대상작물과의소득격차를기준으로설정하고있다. 전작보조금은쌀과타작물간소득차이를보전하되, 장기적으로는쌀과타작물 간수익성차이가줄어들어보조금에의존하지않고도전작작물을재배할수있도 20) 임송수. 미국의농가소득안정제도 : 발전경과와실태. GSnJ

117 록유도하는방향으로설계되어야한다. 보조금에만의지해서전작한농가의경우에 는보조금지급이중단되고그시점에서쌀과타작물간수익성및소득안정성차이 가여전히크다면주식용쌀생산으로회귀할가능성이크기때문이다. 이러한문제점을해결하기위해일본은타작물의경제성을제고해나가기위한방 안으로타작물의단수가높을수록보조금단가가상승하는방식을도입하였다. 이와함 께타작물의수익성제고를위해서는기계화추진을지원하는한편, 간척지등으로집 단화가이루어질수있도록생산자단체중심으로지원하는것을고려할필요가있다. [ 그림 2-3] 사료용쌀 가루용쌀의단수별직불금단가 직불금 ( 만엔 /10a) 10.5 상한 8.0 표준 5.5 하한 167 엔 /kg 주: 10a당단수가 1kg 증가할때마다직불금이 167 엔씩증가한다. 자료: 농림수산성 (2014), 26 단수 (kg/10a) 타작물재배지원사업은타작물재배시소득차이를보전해준다는측면에서 2011년부터 2013 년에걸쳐시행되었던 논소득기반다양화사업 과유사한성격의 사업이다. 논소득기반다양화사업 의경우타작물의공급량증가로인해해당품목 의가격이하락하는문제점이발생하였다. 쌀재배농가들이벼대신논에재배한배 추, 대파, 콩등의생산이확대되며이들품목의가격하락을초래하였다는지적이 제기되었다. 21) 따라서원칙적으로대상타작물은특정품목으로한정하지않고생산 자가다양한작물중자율적으로선택할수있도록해서특정품목으로의쏠림현상 을막을필요가있다. 단, 타작물선정시국내수급에미치는영향이제한적이고수입대체효과가있는 조사료등의품목을중심으로지원한다면조사료등의생산확대를통해곡물자급률 도함께상승하는효과를기대할수있을것이다. 타작물재배지원을통한쌀적정생산방안은작물간소득격차보전을위한보조 21) 배민식 논소득기반다양화사업. 국가기록원

118 금지급에대한재정부담이있지만, 생산량감소로인한시장격리물량감소 변동직 불금감소등의효과로인해재정부담이완화되는측면도있기때문에, 전체적인측 면에서경제성을검토하여선택되어야할것이다. 일본정부는 < 일본의쌀정책사례> 2010 년에도입했던쌀직불제를단계적으로폐지하고, 수요증대가 기대되는사료용쌀 가루용쌀로의전작지원을강화하는방향으로쌀정책을개 편하는안을 2013 년에발표하였다. 이에따라쌀변동직불은 14년산부터폐지하 였고, 고정직불은 14 년산부터반액으로줄인이후 18 년산부터폐지할계획이다. 또한, 사료용쌀 가루용쌀의직불금단가를기존의 80,000 엔/10a에서최대 105,000 엔/10a 으로인상하였다. 한편, 쌀직불제폐지에따른쌀농가의소득감소우려에대비하기위해, 새로운 공익형직불제( 농지유지직불 ) 도입, 경영안정대책의대상자확대( 기존의영농규모 조건해지) 등의보완대책을마련하였다. 실제로쌀직불제개편전후의직불제총 액을비교해보면, 2013년에 7,778억엔이었던것이 2015년에 7,693억엔규모여 서비슷한수준을유지하고있는것을확인할수있다. 일본정부가쌀직불제를폐지한배경에는대부분의농가를대상으로하는쌀 직불제가기존의구조조정정책방향( 후계농업자를중심으로한규모화) 에역행한 다는지적이꾸준히제기되었기때문이다. 쌀직불제가단계적으로폐지되면쌀생산조정의구속력이약화될것으로예상 된다. 왜냐하면생산조정참여및목표달성여부가쌀직불제의수급요건이었기 때문이다. 쌀생산조정의인센티브는줄어들지만, 일본정부는쌀직불제개편이 후에도농협을중심으로한자율적생산조정을유도해나갈계획이다. 이를위해 쌀수급관련정보를더욱세밀하게제공해나갈계획이다. 또한전술한사료용 쌀등의전략작물에대한지원을강화하여주식용쌀의과잉생산을차단한다는 방침이다. 직불금단가인상등으로인해사료용쌀생산량이급격하게증가(2013 년 115 천톤 2015년 421 천톤) 하며사료용쌀진흥정책의성과가나타나고있다. 다만, 사료용쌀의시장가격이경영비의 11.8% 수준에그치고있고이를직불금으로보 전해주고있기때문에정책의지속성확보를위해서는사료용쌀의경제성제고가 필요할것으로판단된다. 일본정부는이러한사료용쌀의경제성제고를위해품종개량지원등을통해 2025년까지사료용쌀의단수를현재보다 40%(2015 년 530kg/10a 2025 년 759kg/10a) 이상향상시킨다는계획이다.

119 4. 수요확대 최근가구부문에서의밥쌀용쌀소비가지속적으로감소하는반면, 쌀가공식품 수요증대로가공용쌀소비는지속적으로증가하고있어정부는쌀가공산업육성 을위한정책을적극적으로추진하고있다. 쌀가공산업육성을위해 쌀가공산업 육성및소비촉진에관한법률을제정하고쌀가공산업 5 개년기본계획( 14 18) 을수립하였다. 중장기쌀수급안정대책( ) 에서도쌀가공산업을활성화하기위해 쌀가루품질규격을설정하고, 쌀제품개발 상용화프로젝트를지원할계획등을발표 하였다. 또한, 정부는쌀수요확대의일환으로쌀수출확대를위해고품질 기능성 쌀을생산하는 쌀수출전문단지 를지정하여육성할계획이다. 한편, 사료용쌀, 쌀 이용술산업등새로운소비처를확대해나가는노력도병행할계획이다. < 표 2-6> 밥쌀용및가공용쌀소비추이 구분 밥쌀용쌀소비 (kg) 가공용쌀소비 (kg) 계 (kg) 자료: 농식품부 (2015). 쌀가공산업활성화방안마련및사랑채전시회개최 이러한쌀수요확대정책은앞으로도꾸준히추진되어야겠지만, 국민의식품기 호변화에따른쌀소비감소분에준하는규모의수요증대효과는기대하기어려운 만큼공급량축소방안과함께시행되어야할것이다.

120 제절맺음말 4 우리나라의쌀생산량은점차감소하고있지만, 이보다더큰폭으로쌀소비량이 감소하는등의이유로쌀수급측면에서공급과잉구조가이어지고있다. 공급과잉 에따른쌀시장가격의급격한하락을막기위해정부는과잉공급물량을시장에서 격리하는정책을주로시행해왔다. 이에따라정부의양곡재고량이늘어나며재고 관리비용도계속해서증대되고있어이를축소하는방안을마련하는것이시급한 과제이다. 단기적으로는사회복지용공급을늘리거나현재정부양곡재고중고미화되어식 용으로사용하기어려운것을우선적으로주정용등의가공용이나사료용으로추가 적으로공급하여재고를줄여나가는방안을검토할필요가있다. 중장기적으로는수요측면에서쌀가공산업육성등을통해수요를확대하는한 편, 공급측면에서는과잉공급을해소할수있도록타작물재배지원등의다양한정 책방안에대한적극적인검토가요구된다.

121 참고문헌 김태훈, 늘어나는쌀재고, 어떻게할것인가?( 정책토론회발표자료 ), 한국농촌경제연구원, 농림축산식품부, 농식품부, 설명절전쌀변동직불금조기지급완료, 2015., 농식품부, 설명절전쌀변동직불금 1/2 우선지급, 보도자료, 농식품부, 2016 년쌀특별재고관리대책추진, 보도자료, , 농식품부, 중장기쌀수급안정대책마련, 보도자료, , 쌀가공산업활성화방안마련및사랑채전시회개최, 보도자료 , 양정자료각년도 박동규 이웅연. 쌀감모통계개선을위한감모율추정. 농촌경제 34(3): 배상건외. 농업에대한오해와올바른이해. 농협조사월보제365 호 배민식. 논소득기반다양화사업. 국가기록원 임송수. 미국의농가소득안정제도 : 발전경과와실태. GSnJ 일본산업경쟁력회의,, 일본농림수산성,, 일본농림수산성,

122 제장 3 원유수급안정사업개선방안 김민경 ( 건국대학교) 제절주요 1 낙농산업현황 1. 젖소사육두수와원유생산량추이 사육두수는원유생산과잉으로잉여원유차등가격제 ( 쿼터제) 가도입된 2002년 이후감소하기시작하여 2010년말구제역파동을거쳐 2011 년말까지감소하였다. 2010년과 2011년구제역파동이후원유증산정책과 2011년 8월원유가격인상으로 젖소사육의향이높아지면서 2012 년부터는증가세로전환하였다. 2013년 8월원유가격연동제가시행되고원유가격이인상되면서젖소사육두수는 2014 년말까지일시적으로증가하였다. 그러나최근분유재고의급격한증가로원 유생산안정대책 ( 정상원유가격하향조정, 착유우도태정책등이 ) 도입됨에따라젖 소사육두수는향후감소할것으로예상된다. 젖소사육농가수는 1990년대초반부터소규모농가의폐업증가로지속적으로 감소하였는데, 낙농가수는 1990년 33,277농가에서 2014년에는 5,693농가로연평균 7.1% 씩감소하였다. 반면가구당사육두수는 1990년 13.1두에서 2014년 75.7마리로 크게증가하였다. 2015년 12월에는사육농가수는 5,498 가구였으며, 가구당사육두수 는 74.8 마리로소폭감소하였다.

123 [그림 3-1] 국내 원유 생산 기반(젖소 사육두수와 사육농가수) 주: 각 연도의 12월 1일 자 기준. 자료: 조재성 외(2015) 통계청(kosis.kr)-가축동향조사. 원유 생산량은 2002년까지 지속적으로 증가하였으나, 2002년 원유공급과잉에 의 한 재고문제로 원유감산정책(잉여원유 차등가격제)이 도입되면서 2010년~2011년 구 제역 파동까지 원유생산량은 꾸준히 감소하였다. 구제역 발생 이후 원유 증산을 위 해 집유주체별로 농가에게 할당한 쿼터의 일시적 해제 및 기준 원유량 초과원유에 대한 정상가격 지불 등의 증산 조치 시행하였다. 그 결과, 농가의 사육의향이 높아지 면서 사육두수 증가와 함께 원유 생산량은 2012년 2분기를 지나면서 2010년 수준으 로 회복하였다. 2013년부터 기준 원유량 초과원유에 대한 정상가격 지급이 중지되고, 저능력우 도태지연에 따른 생산성 저하와 예년보다 이른 무더위의 영향으로 2013년 원유 생산 량은 일시적 감소하였으며 2013년 8월 원유가격 인상 후 낙농가의 생산 의욕 고취, 온화한 동절기 기온, 사료가격 안정 등 생산 여건의 개선으로 2014년 원유 생산량은 2013년보다 5.8% 증가한 221만 4천 톤 기록하였다.

124 [ 그림 3-2] 국내원유생산량추이 국내에서생산된원유중대부분은음용유용 ( 백색및가공유생산) 으로사용되고 있으며, 음용유용을제외한원유는가공용( 시유이외기타유제품생산) 원료로이용 되고있다. 2014년기준국내에서생산된원유는음용유용으로 154 만톤(69.6%) 이투 입되었으며, 가공용으로 67만 4 천톤(30.4%) 투입되었다. 2015년원유생산량은 216만 8천톤이며음용유용으로 153 만톤(70.5%) 이투입되었으며, 가공용으로 64만톤 (29.5%) 투입되었다. 원유생산량중시유용으로사용되는비중감소하고있는데, 그사용비중은 2010년 74.3% 에서 2013년 75.8% 그리고 2015년 70.5% 로감소하였다. < 표 3-1> 원유생산량및시유생산비중 ( 단위: 천톤) 원유생산량 2,073 1,889 2,111 2,093 2,214 2,168 시유사용량 명목가격 ( 원/200ml) 1,541 (74.3%) 1,483 (78.5%) 1,578 (74.7%) 1,587 (75.8%) 1,540 (69.6%) 1,529 (70.5%)

125 2. 분유재고추이 분유재고는구제역이후원유생산증가와소비정체로급증하고있는실정이다. 원 유는저장이어려워탈지분유나전지분유로가공하여보관하는데, 2002년에는원유 의과잉공급으로분유재고가심각한수준으로증가하였다. 2002년분유재고는당 해생산량의 6.3% 인 16만 1 천톤( 원유환산) 으로 2001년보다 2.3배증가하면서잉여 원유차등가격제등원유감산대책이도입되기시작하였다. 2002년이후원유감산 대책이시행되면서분유재고는다시안정적으로유지되었으나, 2010년말구제역 발생으로원유공급이부족해짐에따라이후분유재고는급격히감소하게되었다. 구제역발생이후원유증산대책이시행되고원유기본가격이상승하면서분유 재고는다시증가하기시작하였으며, 2014년에는원유생산량증가와시유소비감소 로분유재고는폭증하였다. 2015년 3월분유재고는 22,309톤으로사상최고치를기 록하였을뿐만아니라분유재고문제가심각하였던 2002년보다 2배이상증가하였 다. 2015년 3 월이후분유재고는다소줄어들었지만, 여전히심각한상황(2015 년 11 월 19,644 톤) 이다. 분유재고의급격한증가로원유생산안정대책 ( 정상원유가격하향조정, 착유우도 태정책) 을도입되었는데, 분유재고과잉문제를해소하기위해 2014년 12월 1일낙 농진흥회는정상원유가격지불정지선을 3.47% 하향조정한 94.53% 로조정하였고, 잉여원유지급단가도리터당 100 원으로하향조정하였다. 동시에유업체도정상가 격지급물량감축과더불어착유우도태사업을추진하였다. [ 그림 3-3] 월별분유재고변화

126 제2절낙농정책변화 1. 젖소사육두수와원유생산량추이 원유공급과잉으로분유재고가심각해진 2002년 10월부터잉여원유차등가격제 가도입되면서원유수급관리정책이시작되었다. 비슷한시기에유업체또한잉여원 유차등가격제와유사한원유생산쿼터제를시행하였다. 잉여원유차등가격제는낙농진흥회소속농가에게기준원유량을할당하고, 기준 원유량에대해서는정상유대를지불하고, 기준원유량을초과한잉여원유22) 에대해 서는유대를차등지급하는제도이다. 여기서기준원유량은낙농진흥회가 2002년 10 월유업체와계약한전체물량( 진흥회총집유량의 76.42% 수준) 을의미하며기준원 유량은기준연도( ~ ) 의개별농가생산량에비례하여농가별로배정하 였다. < 표 3-2> 우리나라낙농정책변화 시기 낙농정책 2002년 4월 착유우 3만두도태사업실시 2002년 10월 잉여원유차등가격제, 유업체원유생산쿼터제시행 2003년 5월 낙농폐업및원유감산정책시행 2003년 9월 낙농산업발전대책협의회구성: 낙농산업선진화방안검토, 최종합의실패 2010년 3월 정부의낙농산업발전종합대책큰틀마련 2012년 9월 수급관리를위한가공원료유지원사업시행 2013년 6월 원유가격산정체계개선등을위한낙농산업선진화대책발표 2013년 8월 원유가격연동제시행 2014년 3월 낙농산업선진화대책추진에따른후속조치로 전국단위원유수급조절제도 시행 초기잉여원유차등가격제는 2009년 3월까지시행되었으며물량을크게 4종류로 나누어정상가격과정상가격의 70% 그리고국제가격을지불하는형태로시행되었 다. (1) 기준원유량은정상가격이지급되었으며, (2) 수급완충물량은기준원유량의 5% 로정상가격이지급되었으며, (3) 차등가격물량은기준원유량의 11% 로정상가격 22) 잉여원유는낙농진흥회가유업체와의공급계약을체결한물량이외의원유로규정함.

127 의 70% 지급, (4) 초과물량은차등가격물량이상의물량을의미하며국제가격이지 급되었다. 일반유업체들도낙농진흥회가시행하는잉여원유차등가격제와유사한 방식으로잉여원유에낮은가격지불하였다. 2009년 4월부터잉여원유차등가격제는낙농업의여건변화에따라운영방식이 몇차례에걸쳐수정시행되었다 ( 낙농진흥회 2008년 12월 31 일보도자료 ). 예를들어, 2009년 4월 1일부터는정상가격의 70% 를지급하던차등가격물량에서초과물량으로 전환( 국제가격지급) 되었으며, 수급완충물량은기준원유량으로전환되었다 년말에는구제역발생의여파로원유생산이차질을빚으면서한시적인원유 증산정책시행되었다. 낙농진흥회는 2012년말까지수급완충물량을기준원유량의 5% 로책정하여정상가격지급하였으며, 농가폐업시기준원유량의 20% 회수를 2년 간중단하였다. 가공조합을포함한유업체들도한시적으로쿼터적용을유예하거나 자체쿼터를증량하여우유소비량을충족시켰다. 우유공급과잉에대한우려로 2013년부터기준원유량초과원유에대한정상가격 지급이중지되었으며, 2014년분유재고과잉문제가대두되면서 2014년 4월부터연 간총량쿼터초과물량의구입가격은리터당 100 원으로조정되었다. 2014년 12월 1 일낙농진흥회는정상원유가격지불정지선을 94.53% 로하향조정하였으며유업체 도마찬가지로정상가격지급물량감축및착유우도태사업을추진하였다. [ 그림 3-4] 잉여원유차등가격제변화과정 자료: 허덕등(2013) 재인용 ( 원자료: 농림축산식품부 ).

128 2. 원유가격연동제와동향 가. 원유가격연동제도출과정 원유기본가격 23) 은 1999년낙농진흥회출범이후부터 2013년 8월이전까지는생 산비에 5% 이상변동이있을시비정기적으로낙농가와유업체가협상을통해조정 했으나낙농가와유업체간의가격협상은극심한갈등을초래하였다. 원유가격은 3~4 년에한번씩부정기적으로조정되었을뿐만아니라, 원유기본가격조정에대한 세부원칙이마련되어있지않아가격조정시원유생산자와수요자간극심한마찰 발생하였다. 이에낙농가와유업체는협상과정속에서발생하는갈등해소와낙농산 업의효율성제고라는측면에서생산비와물가상승비변화와연동하여원유가격을 정하는원유가격연동제를 2013년 8 월에도입하였다. 나. 원유가격연동제정의 원유가격연동제는원유기본가격을기준원가와변동원가로구분하고기준원가는 생산비변동분과그리고변동원가는소비자물가상승률과연계시켜매년 8월에원유 가격을조정하는제도이다. 원유가격연동제시행으로낙농가는매년생산비와소비 자물가변동분을반영한가격을유대로수취할수있어기존보다안정적인소득을 그리고유업체입장에서는원유가격연동제도입으로과거올리지못했던우유가격 인상분을소비자가격에반영할것을기대하였다. 원유기본가격 = 기준원가 + 변동원가기준원가 = 전년기준원가 + ( 전년우유생산비 - 전전년우유생산비) 변동원가 = 전년변동원가 + ( 전년변동원가 전년소비자물가상승률) 2013년 8월부터적용된원유가격연동제에의해원유기본가격은리터당 940원으 로이전의 834원보다 106원인 12.7% 가상승하였으며, 2013년말유업체에서는원유 기본가격인상분 106원이외에유업체에따라제조마진과유통마진 19.3% 와 36.9% 가더해지면서유업체에따라우유소비자가격이 1리터당 2,500원에서 2,550원까지 상승함에따라소비자단체반발이시작되었다. 24) 23) 원유기본가격은원유의위생등급이체세포 4등급에세균수등급 1B 등급, 유지방성분이 3.3% 일때의가격임.

129 < 표 3-3> 원유기본가격변동추이 연도 기간 기본가격 ( 원/liter) 인상률 주: 등차가격은유지방 3.4% 기준 ± 0.1% 당가감치임. ( ) 내는 liter 당가격임. 자료: 낙농진흥회 (2015) 낙농통계연감. (%) 비고 liter로용량단위변경유지방, 체세포등급조정 원유기준가격 13% 인상 원유기준가격 20.5% 인상 원유기준가격 18.5% 인상 원유가격연동제시행 유지방상한선 4.1%, 기준선 3.5% 로조정, 유단백도입 다. 원유가격연동제도개선 2013년 10월부터우유소비자가격이대폭상승하고분유재고가증가하기시작하 면서원유가격연동제의문제점이부각되고이에따라제도가개선되었다. 기존매 년 8 월에가격을조정하였던것을, 통계청생산비증감율이 ±4% 이상발생할경우 협상을통해조정하고 ±4% 미달시에는 2 년마다협상하는것으로변경하였다 ( 농림 축산식품부 2014년 10월 17 일보도자료 ). 연동제시행후생산비증가로원유가격인 상요인이있었으나원유수급불균형에따른분유재고과잉으로 2014년과 2015년에 는가격이동결되었다. 원유기준가격이상승하면농가수취가격은물론우유의소비자가격도상승하게 되는데, 원유기준가격이 1% 상승시농가수취가격은 0.96%, 소비자물가는 1.56% 상승하는것으로나타났다 ( 김민경외, 2012) 25) 24) 연동제전(2013 년이전) 협상가격에의한원유가격인상률은 13.0%, 20.5%, 18.5% 씩협상때마다증가 25) ln( 수취가격 )= ln( 원유기준가격 ), ln( 소비자물가 )= ln( 원유기준가격 ) t 값: (4.83) (62.3) t 값: (-41.8) (71.9) R2 = 96.3 R2 = 95.1 분석기간 : ~ 분석기간 : ~

130 [ 그림 3-5] 원유수취가격 원유기본가격 시판우유가격추이 주: 농가수취가격은낙농진흥회소속농가의검사성적에의한가격임. 자료: 조재성외(2015)

131 제3 절. 원유수급조정을위한정책사업 1. 원유수급안정지원사업 원유수급안정지원사업은크게원유수급조절사업과학교우유급식사업으로나 뉜다. 원유수급조절사업은낙농생산기반유지및농가경영안정을목적으로하는 반면학교우유급식사업은우유급식을통해학생건강유지 반확대를목적으로한다. 증진및우유소비기 원유수급조절사업을통하여잉여원유차등가격제하에서낙농진흥회가낙농가 로부터정상가격으로구입한원유중낙농진흥회와유업체간의계약물량을초과한 원유처리에소요되는차액 100% 보조한다. 낙농진흥회는소속농가의생산량중유 업체에정상가격으로판매하고남은물량에대해서는치즈, 분유, 연유, 아이스크림 제조용으로수입유제품과경쟁할수있도록국제경쟁이가능한가격으로판매하고 있다. 이때발생하는손실( 농가에지불하는유대와국제경쟁가격의차액) 을수급조절 자금으로보전하고있다. 2015년원유수급조절자금은총 359 억원이사용되었는데, 예산은 150억원으로책정 되었으나지속적인우유소비감소와원유생산증가로당초예산보다 209억원이증가하 였다. 원유수급조절사업은낙농진흥회소속농가의잉여원유 ( 진흥회소속낙농가정상 유대원유량 - 유업체와낙농진흥회간의계약물량 ) 에따라예산집행실적이달라진다. 학교우유급식사업은표에나타난바와같이가정형편이어려운학생 게우유를무상으로지원( 국고 60%, 지방비 40%) 하고있다. < 표 3-4> 원유수급안정지원및가공원료유지원사업 사업 2012 년결산 2013 년결산 2014 년수정 2015 년계획 52만명에 ( 단위: 백만원) 14년대비 15년증감률 소계 41,973 32,568 48,168 48, 원유수급조정 원유수급조절 12,405 3,000 14,700 15,0001) 2.0 학교우유급식 29,568 29,568 33,468 33, 가공원료유지원 7,200 6,500 12,175 14, 주: 1) 추경예산 209억원이반영되어 359 억원으로증액됨. 자료: 농림축산식품부 (2014), 2014 년도축산부문예산 기금운용계획. 105 쪽. 농림축산식품부 (2015), 2015 년도축산부문예산 기금운용계획. 119 쪽.

132 2. 가공원료유지원사업 낙농산업의고질적인문제는계절적인원유의수급불균형으로 1월부터 5월까지 는원유생산이원유소비보다많아분유재고가쌓이는반면, 6~12월은생산보다소 비가많아분유재고가감소한다. 원유생산의계절편차는국산원유를원료로사용 하는유가공품의안정적인생산과재고관리에악영향을미치나, 젖소의생리적특성 으로발생하는문제이기때문에근본적인해결은어렵다. 가공원료유지원사업은원 유수급의계절편차에의해발생하는잉여원유를유가공품생산에사용한집유주체 에지원함으로써국산유제품자급률을향상시키고, 낙농가의경영안정을위해추진 되었다. 일정량의가공원료유용원유에대해우유생산비와국제경쟁가격 ( 탈지분유 및치즈) 과의차액을지원하고있다 년부터가공원료유지원사업이시작되었지만구제역으로원유공급에차질이 생기면서도입첫해에는집행실적이없었으며 2012년과 2013년에도구제역여파로 각각 72억원과 100 억원이집행되었다. 2014년에는예산 122억원전액집행되었으 며 2015년에는 140 억원으로증가되었다. 지원대상은 (1) 낙농진흥회소속낙농가와 (2) 진흥회와원유수급안정협약서를 체결한집유주체 ( 유가공업체, 낙농조합 ) 로, 6~12월사이에기준원유량을초과하여생 산한농가에대하여기준원유량의 업체와낙농조합에게는 10% 이내에서지원한다. 반면집유주체인유가공 1~5월사이에소속낙농가로부터구입한기본쿼터이내물 량과타집유업체 ( 진흥회, 낙농조합및유가공업체 ) 로부터구입한정상가격물량중 가공유제품 ( 치즈류, 분유류, 아이스크림유, 농축유류등) 생산에사용한물량에대해 지원하고있다.

133 제절원유생산량 4 증가와증산대책추진내용 1. 원유생산량증가원인 구제역이후우유소비량대비부족한공급량을채우기위해 2011년초부터 2013 년초까지증산대책이추진되었는데, 이시기에는쿼터와무관하게원유생산량전량 이정상가격으로지불되었다. 2011년 1월연간총량제를도입하여총량제의상한선 5.2% 를설정하였으나 2011년 7월부터쿼터초과원유전량에대해정상가격을지급함 에따라상한선은무의미해졌다. 26) 현재까지연간총량제를시행하고있는곳은낙농 진흥회와서울우유 2 개소이다. 원유생산량증가원인은크게세가지로나누어볼수있다. 첫째, 기상상태를비 롯한여러가지양호한낙농생산여건이원유생산량증가로연계되었다. 국제곡물 가격하락으로국내사료가격안정세지속되어낙농가의경영의지를고취하였으며, 2014 년동절기한파와혹서기피해가적어산유량이증가하였다. 둘째, 사양기술향 상, 고품질사료급여등생산성증가로인해원유생산량은증가하였다. 마지막으로 두차례에걸친원유기본가격인상으로볼수있다. 2011년원유생산비증가등을 고려하여원유가격인상하였으며 2013년원유가격연동제시행으로원유가격이인 상되었는데, 낙농가입장에서는생산비보장으로인한심리적안정으로경영의지가 고취되었었다. 27) 그러나 구제역직후추진한증산대책영향이 2014 년이후사실상원유가격은동결되었다. 2014년부터뚜렷하게나타났으며이에전국 적인원유생산량감산대책이실시되었다. 그러나증산정책과달리감산대책은논의 부터장기화(2 월시작 12 월부터시행) 되었으며, 전국공통추진실패로수급불안이 장기화되었다. 낙농진흥회와유가공업체는원유감산을위하여집유주체별로초과원 유가격을국제분유가격인 100 원/liter 로하향조정하였으며마이너스쿼터, 구매계 26) 연간총량제는 15일단위로낙농가에게하던원유가격정산방식을 1년단위로정산하는것으로매연도말에총납유량과연간총기준원유량 ( 쿼터량) 을비교해농가가수취하는유대를재정산하는방식임. 즉 15일단위의유대정산주기에따라기준원유량을초과한생산물량에대해정산을한후그물량이연간총기준원유량의범위에있다면연도말초과물량의유대를정상가격으로전환해차액을추가적으로지급하는방법임. 다만상한선 5.2% 를설정하여계절적수급편차가지나치게커지고생산과잉사태가발생하는것을방지함. 27) 2011년 8월 8월원유기본가격 130 원/ 인상( 당초 704 원/ 834 원(18.5%) 상승); 2013년 8월원유기본가격 106 원/ 인상( 당초 834 원/ 940 원(12.7%) 상승).

134 약량감축방법등을시행하였지만원유생산량감산시기가지연되면서감산대책효 과는즉각적으로현저하게나타나지않았다. < 표 3-5> 유업체별감산대책 구분 A 집유주체 B 집유주체 C 집유주체 D 집유주체 E 집유주체낙농진흥회 주요내용 착유소도태(4,159 두 : 두당 20 만원지급) ( ~3.20) 초과원유가격 : 국제분유가격 100 원/ 책정 ( ~) 초과생산목장대상경영컨설팅 ( ~9.11) 착유소도태 (1,649 두 : 두당 30 만원) ( 15.1~4 월) 마이너스쿼터 5% 초과물량에대한전지분유또는 100원지급 연간총량제폐지( ~) 및마이너스쿼터 5%( ~) 초과원유가격 : 100 원/ ( ) 낙 축협계약량 21% 감축 연간총량제폐지( ~) 및마이너스쿼터 8%( 14.12~) 초과원유가격 : 100 원/ ( ~) 낙 축협구입량 12% 감축 연간총량제중단( ~) 및마이너스쿼터 12%( ~) 초과원유가격 : 100 원/ ( ~) 연간총량제중단( ~) 및마이너스쿼터 12%( ~) 초과원유가격: 100 원/ ( ~) 정상가격지불물량 ( 기준원유량의 96.5%) 운영 ( ~) 착유소도태(3,440 두: 두당 20 만원지급, 정부예산 6.9 억원지원) 자료: 낙농진흥회내부자료 2. 원유거래체계문제 현행원유거래체계는직 간접거래혼용방식으로낙농가가직접유업체와거래 할수도있고간접거래 ( 낙농진흥회또는낙농조합 ) 를통해유업체와거래할수도있 다. 이모든경우에낙농가는유업체와실질적인거래협상이없는관행적 매취방식 거래가이루어지기때문에낙농가가스스로원유판매노력을하지않아도되는구조 이다. 이러한구조에서는낙농가는수급조절에능동적인참여는불가하다고할수 있다. 특히원유가격연동제에의해낙농가는생산비를보장받을수있게됨에따라 낙농가의수급조절참여의지조차저하된상태이다.

135 제절원유수급 5 안정화를위한제도개선 1. 현행쿼터제개선을통한원유수급조절 가. 현행쿼터제의문제점 잉여원유차등가격제를시행할때낙농진흥회와유업체가분리되어독자적인쿼 터제를운영해왔기때문에유업체의사정에따라탄력적으로쿼터의증감이가능하 지만원유수급안정을위한전국단위원유수급관리는불가능한상황이다. 2013년발표된낙농선진화대책에의하면정부는국내원유생산을 221만톤수준 에서관리할계획이었으나유업체별쿼터증감이가능한상황에서국내생산량을정 부에서관리하기는사실상불가능하며, 2014년의경우원유생산량이관리목표인 221 만톤을초과하고음용유소비는감소하면서심각한수준의분유재고가발생하였 다. 앞으로도현행쿼터제가유지될경우정부의원유생산량관리는쉽지않을것이 며일시적쿼터조절이나착유우도태로는장기적인원유수급안정이이루어지기어 렵다고사료된다. 현재는전국적인원유쿼터목표량에대한합리적인설정이필요한시점이며, 원 유수급관리가원활하게이루어지기위해서는낙농진흥회와유업체별로관리하고 있는원유쿼터를전국단위에서관리할수있는전국단위 단일 쿼터제도로개선할 필요가있다. 전국단위단일쿼터제는수급안정을위해가장효과적인대안임에는업계에이견 이없다. 일본중앙낙농회의 (JDC) 산하원유수급위원회에서과잉재고, 낙농경영안전 성, 수입상황등을고려하여음용유쿼터를설정하고있으며, 캐나다낙농위원회 (CDC) 는자국유제품생산과직결되는가공원료유쿼터를관리하여지역별로쿼터 량배분하고있음, 지역생산자단체인우유판매위원회 (MMB) 는지역의음용유쿼터 와 CDC 에서받은가공원료유쿼터를관리하고있다.

136 나. 전국단위단일쿼터제의효과와시행시문제점 전국단위쿼터제의장점은수급조절이용이하여소비변화에대응할수있기때문 에농가경영안정에이바지하며, 특히대중국등수출시장확대대비쿼터량증감이 용이하다는장점을가지고있다. 그러나우리나라낙농산업은업체별로집유능력과판매능력등경영요건이각각 다르게성장하여굳어져있는상황이다. 즉유업체의낙농가별쿼터량도다르며쿼 터가격( 쿼터값리터당 50~70 만원도업체마다 ) 상이하다. 따라서기준을통합하여전 국단위단일쿼터제로가는경우농가입장에서는사유재산으로자리잡은쿼터의소 유권이침해받을소지가존재한다. 기업입장에서도전국단위쿼터제하에서기업자 율성을침해받을가능성을우려하고있다. 만일집유일원화가전국단위쿼터제와함 께이루어지는경우유업체입장에서는직속계약농가가없어지고독점권을가진집 유주체와거래해야하므로경영상제약을가져올수있음을우려하고있다. 또한제 도자체가도입되었다하더라도경영악화로수입원료의존도가증가하는경우제도 자체가무의미해질가능성존재하기때문에전국단위단일쿼터제시행을위한연차 적계획이필요하다. 전국단위단일쿼터제도가안정적으로시행되기까지는낙농산업이해당사자들 의많은노력과시간이필요할것으로예상되며시행전까지정부예산안정화및효 율적사용을위한노력필요하며다음과같이두가지대안이제시되고있다: (1) 유 업체와의계약물량증대 (2) 원유품질차이가격조정. 첫째, 낙농진흥회와유업체간의계약물량증대를통하여국내산원유의수요증 가를유발시킨다. 그러나유업체는원유매입비용증대로수익하락또는손실발생 으로계약물량이크게증대하기는어렵다. 둘째, 원유품질에따라차등적인가격을적용한다. 원유가격은연동제의해산출 되는기본가격이외에원유품질에따라차등적으로가격이산출되며원유품질을결 정하는유성분과위생등급별가격변화를통하여미미한수준의예산절감이가능하 다. 그러나 2016년 1월 1 일로원유가격산정체계 ( 유성분및위생등급별가격) 이바뀐 바있으며가까운시일내에추가적인변화는어려울것으로판단되며, 원유품질을 결정하는유성분( 유지방, 유단백질 ) 함량중유지방의함량별가격은조정은필요하나 낙농업계의반발이클것으로예상된다.

137 2. 전국단위단일쿼터제시행을위한중장기개선계획28) 장기에는낙농산업이시장경제를충분히반영할수있도록해야하나우리나라 낙농산업은다른나라와마찬가지로정부정책의보호아래성장한산업이기때문에 당장의낙농산업의개혁으로원유수급안정을꾀하긴어렵다. 따라서장기적인관점 에서시장경제체제로갈수있도록중 단기에는산업의경쟁력을향상시키고재정 의건전성을확보하며국민화합을이끌어낼수있도록산업의구조적모순을감소 시키는방향으로개선이필요하다. 가. 표준화작업과중립적중앙기구설립 전국단위단일쿼터제시행을위해먼저집유주체 ( 낙농진흥회, 유가공업체, 낙농 조합) 별로상이한쿼터제운영방식의표준화작업이시행되어야한다. 표준화작업 이후전국집유주체와낙농가와 록한다. 쿼터제기본운영방안 에대한계약서를작성하도 두번째로는중립적중앙기구를설립하여집유주체별쿼터를총괄관리하고집 유주체별로쿼터를할당할수있도록하여야한다. 29) 가장이상적인것은다원화되 어있는집유주체들을통일하여집유일원화를통한쿼터관리이지만현실적으로다 원화되어있는집유주체를통일시키기는매우어려우며따라서현재의집유주체들을 유지하면서중앙기구가집유주체에게쿼터를부여하는방식으로진행하는것이보다 현실성있다. 이때집유주체는총량쿼터범위안에서낙농가별쿼터자율적으로관 리할수있도록한다. 중앙기구는낙농진흥회, 농협중앙회, 한국낙농육우협회가공동으로수행하거나 또는낙농진흥회나농협중앙회, 한국낙농육우협회가대표성을갖고진행할수있다. 중앙기구의주요역할은 (1) 원유수급관리계획및수급전망 ( 중 장기원유수급전망 및매년원유수요예측 ), (2) 원유및쿼터거래원칙과법규마련( 중앙기구집유주 체, 집유주체낙농가등), (3) 현재시행하고있는전국쿼터등록시스템을이용 하여전국낙농가쿼터를관리하고생산량조정, (4) 집유주체별쿼터할당및관리 ( 집유주체는낙농가쿼터관리 ) 를하며전국쿼터등록시스템에서집유주체별쿼 터관리상황이파악될수있어야한다. 30) 마지막으로전국단위쿼터제실행에따른 28) 개편방향은현재낙농진흥회유가공업체낙농육우협회농림축산식품부가참여하여협상진행중인,,, 것을저자의의견을더하여정리한것임. 29) 만일집유일원화가함께이루어지는경우에는중앙기구가집유주체를관리할수있어야한다. 30) 원유집유일원화를하게되는경우중앙기구는낙농가에게직접쿼터를할당하고쿼터내에서구매

138 세부규칙을이행하지않는경우패널티마련되어야한다. 국가별중앙기구에대해살펴보면 EU는쿼터제도폐지전에 EU 위원회가회 원국별쿼터를배정하면각회원국은자국의낙농가에게쿼터할당하였었다. 캐나다 는 CDC( 캐나다낙농위원회 ) 가수요량에기초하여가공유를전국적으로공급 관 리하고각주에가공유쿼터를할당하고있으며, 캐나다각는주산하 MMB( 우유 수급조정위원회 ) 에서유업체수요량에따라음용유및가공유쿼터를낙농가에게할 당하며수급상황변화에따라각 MMB가모든낙농가에게동일한비율로쿼터를 증감하고있다. 일본의 JDC( 중앙낙농위원회 ) 는 J-milk( 낙농유업협회 ) 가제출한수 요량예측자료를근거로각지정단체에원유계획생산량 ( 쿼터) 을배분하고있다. 나. 수요예측과쿼터설정 2015년 6월현재낙농가보유쿼터는총 2,277천톤이며정상가격을지불하는기 본쿼터는 2,252 천톤, 버퍼쿼터 ( 집유주체의무감축쿼터) 는 25 천톤이다. 2014년과 2015년원유생산량은각각 2,214천톤과 2,168천톤으로낙농진흥회가추정한수급안 정원유생산량약 200 만톤을상회하고있는실정이다. 31) 수급안정을위한중장기원 유생산량계획필요하며이를위한전제조건은정확하고세세한통계자료가마련되 어야한다. 예로일본은매년원유계획생산목표수량다음과같이나누어설정하고 있다: 판매기준수량 + 특별조정유수량 + 선택적확대수량. 판매기준수량은 전년도원유공급실적을기준으로배분하는것이며, 특별조정유수량은중기예측수요 량을토대로배분하는것으로수급불균형시안정대책을실시하는것을전제로희망 지정단체에배분한다. 선택적확대수량은목표수량이상의생산확대를희망하는지 정단체에부여하는것으로자국내수급에영향을미치지않는수출또는치즈제조 등사용량에설정한다. 중앙기구는중 장기원유수급예측 발표할뿐아니라매년시장수급에능동적으 로대처할수있는원유생산량을설정하고이에따른쿼터를설정해야한다. 예측된 원유생산량과수급관리계획은매년집유주체에통보되며시장상황에따라쿼터증 감을조정하고운영한다. 집유주체는중앙기구의결정에따라소속낙농가에게쿼터 할당하며증감 조정할수있다. 중앙기구는우유소비시장변화를파악하고수급변화 에능동적으로대처할수있도록매년원유생산량설정하고증감 조정하며집유주 를하며유가공업체에판매하는위탁업무를수행하게됨. 31) 구제역발생직전 2010년생산량은 2,073 천톤으로수급안정에큰무리가없었던해였으며구제역발생한 2011년원유생산량은 1,889 천톤으로공급부족발생. 쿼터증량으로 2012년원유생산량은 2,111 천톤으로증가하였으며 2014년 2214천톤으로대폭증가하며동시에소비감소로심각한수급불안상태를초래함.

139 체별쿼터를할당할수있도록해야한다. 또한원유및쿼터거래원칙규정수립과벌칙조항등의규정으로전국단위쿼 터제에대한강제성이필요하다. 원유및쿼터거래에위배되는행위를하는집유주 체나낙농가에게벌칙이적용되기위해서는전국단위단일쿼터제법적근거마련이 필요하다. 3. 원유거래체계개편 낙농가가원유수급조절에능동적으로참여할수있도록유도하며, 원유품질경쟁 력향상및집유비용절감을통한원유가격경쟁력확보를위하여원유거래체계( 원 유판매방법과원유가격결정방법 ) 개편이필요하다. 낙농가의거래교섭력을확보를위해중간판매조직 ( 생산자단체) 을통한원유거 래체계로일원화할수있어야한다. 즉원유판매방향은낙농가 중간판매조직 유가공업체식으로이루어져야한다. 낙농가와중간판매조직간의원유거래방식 은현행 매취사업방식 에서위탁사업방식으로조정하며, 중간판매조직은계약기 간, 쿼터기본( 초과) 가격, 원유대금지급 ( 방법), 원유품질검사, 인수도조건등을유가 공업체와협상하도록한다. 특히원유인수도방법을목장문전도에서유가공업체공 장문전도로전환으로집유비용을절감하고동물질병확산을방지할수있다. 현재원유가격연동제에의한원유기본가격은생산비와물가상승에의해산출되 며원유수급상황은협상에의해간접적으로반영되고있다. 원유수취가격은연동제 에의해결정되는원유기본가격이외에원유의성분함량과위생등급에의해최종적 으로결정되어원유가격은원유수급상황이나경제상황이반영된다고보기어렵다. 따라서원유가격연동제는원유수급상황을반영할수있도록개선되어야하며, 시 장상황및원유수급을고려한탄력적원유가격연동제로개편한후산출된원유가격 을근거로원유판매조직과유업체간의협상에의해결정될필요가있다. 낙농가와유업체간의협상이이루어지게되는경우원유가격연동제에서산출된 원유가격은참고자료로사용될가능성이높아지며탄력적연동제개편은향후시장 가격체제로갈수있는중간단계로판단된다. 시장가격체제로전환하기위하여원유사용용도( 시유용과그밖의다른유제품) 에따른원유사용용도별가격결정체계도입이필요하다. 시유용원유는원유가격 연동제를이용한원유가격을이용하고그밖의다른유제품용원유가격은유업체와 판매조직간협상에의해결정된다.

140 제장 4 수산물유통시설지원사업개편 장홍석 ( 한국해양수산개발원) 제절서론 1 1. 연구의배경과목적 가. 연구의배경과목적 본연구는수산물유통시설지원사업인수산물도매시장, 소비지분산물류센터, FPC 등에대한사업효과와성과측정이어렵다는지적으로부터이를개선하기위한 방향성을모색하는것이다. 현재동연구의검토대상사업에대한비효율적지적에 대한근거및 AGENDA의선정배경은수산물유통선진화를위한다양한유통시설 을국고로지원중이지만사업내용이중복되는등의비효성이존재한다는것이며, 그이유는다음과같다. 첫째, 기능의중복성이다. 산지수협의위판장및공판장, FPC, 수산식품산업거점 단지, 소비지분산물류센터및도매시장 ( 노량진, 부산공동어시장 ) 등에서모두가공, 판매, 저장의기능을보유하고있다. 둘째, 유사기능을수행하면서국고지원비율이상이하고, 지자체부담률도제각 각이다.

141 이러한문제점을기준으로하여국고로지원중인수산물유통시설의기능과특성을비교분석하여향후투자방향을재정립하는기초연구를목적으로 32) 최근의수산물유통패러다임에맞는유통시설지원사업의방향을설정하는것이동연구의목적임과동시에이를달성하기위해제안된유통시설지원사업의비효율성의근거가합리성을가지고있는지도검토의대상에포함한다. 2. 연구의범위 동연구의범위는다음과같다. 첫째, 연구대상은해양수산부에서수행하고있는수산물유통시설지원사업으로 국한한다. 둘째, 각각의사업에대한방향성설정에한계가있기때문에최근의수산물유통 패러다임의변화에대응한전체적인유통시설사업의효율화방안을모색한다. 셋째, 지원율( 보조율) 에대해서는각유통시설지원사업의특성을고려하여그방 향성을제안하는수준으로국한한다. 3. 문헌연구 최근에수산물유통지원사업과관련하여국가재정연구를수행한것은 2015~2019 국가재정운용계획 - 농림수산식품분야보고서( 한국농촌국가제정운용 계획농림수산식품부과위원회, ) 와 수산업의미해산업화를위한재정지 원체계개편( 장영수, 해양수산부, ) 의 2 편이있다. 이 2편의보고서에서는수산 분야의전반적인재정운용에관해다루고있다. 즉, 이 2편의연구보고서에수산물 유통시설지원과관련한내용을독립적으로다루지않고있으며, 관련사업의상호 연계속에서연구를수행하였다. 예를들면, 수산물유통시설과수산가공산업과의중 복성, 수산물유통과안전성의관계등이그것이다. 따라서수산물유통시설지원사 업에대해서구체적인내용을다루고있지못하다. 이들보고서에서나타난수산물 유통시설혹은수산물유통과관련한재정운용의특징, 방향성을정리하면다음과 같다. 2015~2019 국가재정운용계획 - 농림수산식품분야보고서( 한국농촌국가제정 운용계획농림수산식품부과위원회, ) 에서수산물유통과관련한평가는 다음과같다. 32) 동연구목적에서기존투자에대한환류와관련한의미해석이불명확함.

142 첫째, 2006 년~2015 년동안수산물유통안전관리예산은 677억원에서 1,113억원 으로늘었는데이는노량진수산시장, 감천항도매시장, 수출선진화가공단지와같은 대형프로젝트에서기인한다. 둘째, 특히수산물류등으로지원대상확대논의가진행중에있으나노량진, 인 천, 부산등지역중심의사업이추진되고있다. 셋째, 수산물안전성제고를위한장비, 시설확충및시스템구성등의사업예산 규모가작은것으로나타났다. 넷째, 수산물유통의미래산업화를위해수산물산지거점유통센터 (FPC), 소비지 분산물류센터등의사업추진이필요하다는결론을내고있다. 다음으로 수산업의비해산업화를위한재정지원체계개편( 장영수, 해양수산부, ) 에서수산물유통과관련한평가는다음과같다. 첫째, 수산물유통분야의예산은증가하고있지만, 이는노량진수산시장, 감천 항도매시장, 수출선진화가공단지와같은대형프로젝트에의한것이다. 둘째, 지자체이전사업이많은부분을차지하고있어이에대한평가, 사업의체 계성일관성차별성등에대한검토가필요하다. 셋째, 수산물산지거점유통센터 (FPC), 소비지분산물류센터등의사업추진이필요 하다. 넷째, 전략사업으로서수산물유통가공수출정책이통합적프로세스의선순 환구조로전환되어야한다. 다섯째, 수산물유통/ 물류를포괄하는단위사업으로편성되어야한다. 여섯째, 수산물유통분야의세부사업으로들어가있는수산물류표준화사업이 수산물류지원사업으로변경하고, 상위사업으로전환되어야한다. 이상과같이두보고서의수산물유통과관련한재정사업의방향성을수산물유통시설지원사업 ( 동연구의대상범위) 에서보면, FPC 사업과소비지분산물류센터는수산물유통미래산업화을위해현재로서는지속추진되어야하는사업이라는점이다.

143 제절수산물 2 유통의패러다임변화 1. 수산물소비지유통의교섭력강화 수산물유통은산지시장과소비지시장이존재하는특이한시장구조로부터산지 유통과소비지유통이라는양분된유통구조를갖고있다. 이는수산물이라는상품이 바다로부터어획하는생산구조 ( 양식수산물제외) 에서기인하고있다. 즉, 수산물을 어획하는생산자는시장에직접적으로참여하기보다는지속적인생산활동을통해전 체생산규모 ( 매출) 를확대하는데전념하는것이합리적인판단이기때문이다. 이러 한생산구조로인해시장에서다수의어업생산자들은근대에들어협동조합 ( 수산업 협동조합 ) 체계를구축하여산지위판장을설립하고, 중도매인에게어업인을대신하 여수산물을위탁판매 ( 위판) 하는구조가만들어져이어지고있다. 이는전기적상업 자본( 객주등에 ) 대응한생산자와정부의대응이었다고할수있다. 동시에소비지에서는근대(1900 년대중후반) 에서는전국연안에서생산된수산물 을거대소비지로집하하기위해자연발생적인유사도매시장과영세소매기구 ( 식당, 재래시장등의 ) 한계를극복하여식량공급과생산자소득제고를목적으로중앙( 법 정) 수산물도매시장을제도적으로건립하면서소비지에서수산물유통의합리화를정 책적으로추진했다. 이러한산지위판장과소비지중앙( 법정) 도매시장을경유하는수 산물유통경로를제도권유통이라고한다. 그러나 1990년대들어서면서대형소매점이라는33) 거대소매자본이활성화되면서 수산물유통이산지위판장과소비지도매시장을기반으로하는공급자주도시장에 서이들거대소매자본 ( 대형소매점 ) 이주도하는수요자주도시장으로전환된다 ( 장홍 석 (2009) 34) ). 즉, 대형소매점들은소비자가만족할수있는비가격적요인을거대자본 으로대응해가면서기존의공급자주도시장에서의거래교섭력을확대 강화하기에 이른다. 이러한거래교섭력의주도권변화는개별생산주체의규모화없이는장기 적으로수요자주도시장으로구조화될것으로전망된다. 문제는이러한구조변화 의핵심요인은바로소비자만족( 즉, 국민대만족) 이라는점인데, 이러한점에서장홍 33) 매장 3,000 이상의소매기구를의미하며, 이를대형소매점이하고한다. 대형소매점에는주로대형마크. 백화점의식품판매부등이포함된다. 34) 장홍석외, 대형소매업의확산에따른수산물산지공급주체의대응방안, 한국해양수산개발원기본연구 , 2007

144 석(2007) 에서는공급자( 생산자및기존산지위판장 ) 와수요자( 대형소매점 ) 간의협력 적관계를정책적으로만들어가는것이수산물유통의합리적방안이라는논리를 주장한다. 이러한연구결과속에서제안된것이산지의기능강화라는점이며, 이를 통해대형소매점과의협력적관계속에서거래교섭력의균형점을찾을수있다는 것이다. 이를위해서산지에서부터소비자가만족할수있는상품을공급할수있는 ( 상품화) 산지거점시장 이제안되었다. 2. 유통효율성의패러다임변화 지금까지수산물유통시설정책의주요목표는 수산물유통단계의축소 이다. 즉, 지금의정책패러다임은수산물유통단계의축소가곧유통의효율화로이어진 다는것이었다. 유통효율성은유통성과를나타내는주요한지표로이용되어왔고, 이러한유통 효율성은 수산물유통량혹은유통액 유통비용혹은유통마진 으로평가되어왔 다. 그러나 2000 년대중후반부터는유통효율성에 소비자만족 이라는새로운개념 이포함되고있다. 수산물의유통효율성을연구한문헌에는전창곤 (1998) 35), 조용훈(1998) 36), 강종호 (1999) 37), 박수환(2002) 38), 장영수(2004) 39), 장홍석(2007) 40), 장홍석(2009) 41) 등이있 다. 이들연구에서유통효율성을분석하는방법은크게 2 가지형태로구분된다. 전창곤(1998), 조용훈(1998), 강종호(1999) 는유통비용과유통마진을기준으로유 통산출과투입의상대적인관계를파악했다는유사성을보이고있다. 즉, 이들연구 에서수산물의유통효율성은유통비용에대한효율을의미한다. 이에반해박수환(2002), 장영수(2004), 장홍석(2007), 장홍석(2009) 은기존연구에 서취한유통비용및마진에따른유통효율에 소비자만족 이라는변수를도입하고 있다. 이는소비자의생활수준이높아지면서수요의고도화및다양화경향이강화 되었고, 이에소비자들은구입처( 유통기구 ) 에대해상품( 수산물) 이외의추가적인서 35) 전창곤, 수산물의유통경로및유통마진조사분석, 식품유통연구제15권제호 2, ) 조용훈, 수협의수산물직거래추진방안, 수협( 중) 수산경제연구소연구보고 98-2, ) 강종호정명생, 수산물산지시장의유통비용분석에관한연구, 한국해양수산개발원, ) 박수환, 수산물유통경로효율성에관한연구-수산물전문소매점과대형마트를중심으로 -, 부경대학교대학원석사논문, ) 장영수, 대형마트의수산물유통효율성에관한연구, 수산경영론집, 제35권제1 호, ) 장홍석외, 대형소매업의확산에따른수산물산지공급주체의대응방안, 한국해양수산개발원기본연구 , ) 장홍석, 점포선택이론을이용한우리나라일반소비자의수산물구매시대형소매점선택요인에대한분석, 수산경영론집제29권제호 2,

145 비스를요구하게되었기때문이다. 즉, 소비자의만족도를측정해야하는필요성이 제기된것이다. 이러한소비자만족과관련한변수에는가격요인외에고품질, 위생 및안전, 판매촉진활동, 접근용이성이포함되고있다. 따라서수산물유통의전체적인정책성과를높이기위해서는가격만을평가하는 기존의유통효율성패러다임에소비자만족을높일수있는위생및안전, 판매촉 진, 접근용이성등이포함되어야한다. 그러나판매촉진, 접근용이성, 구색등은소 매기관에서수행해야할수있기때문에관련정책에포함할수있는여지가작은반 면에위생및안전, 고품질은수산물유통의구조상산지에서부터의관리가우선되 어야한다는점에서수산물유통정책에서새롭게고려되어야중요한정책이라고할 수있다. 3. 유통단계축소= 유통기능통합화 수산물유통정책에서대국민홍보를위해이용하는캐치프레이즈중의하나가 유통단계의축소이다. 정부는일반해면어업 ( 연근해어업) 의기본적인수산물유통단 계를산지수협위판장산지중도매인소비지도매시장소비지중도매인소매기구 소비자의 6 단계로이해하고있다. 이에 FPC와소비지분산물류센터를설립하게되면 이를산지수협위판장 FPC 소비지분산물류센터소비자라는 4단계로축소할수 있다고한다. 대형소매점에서는산지수협위판장산지중도매인대형소매점소비 자라는 4단계로수산물유통단계를축소하여소비자에게저렴한가격으로수산물을 공급한다는전략으로접근하고있다. 그러나유통의합리화는크게소유권이전과물류기능으로구분해서봐야한다. 먼저소유권이전의측면( 위탁포함) 에서보자면, 정부의기존 6단계설과대형소매점 의 4 단계설은타당하다. 그러나물류기능측면에서보자면, 대형소매점의 4단계설은 기존의 6 단계설과크게다를바가없다. 왜냐하면, 기존의소비지도매시장에서수행 되던상품화기능( 선별, 포장등과소매점의 ) 상품화( 선별, 소분포장, 진열등가대형 ) 소매점의물류센터와각매점에서그대로수행되고있기때문이다. 그러나이러한 각각의기능이대형소매점이라는하나의자본하에서이루어질경우에첫째, 유통 효율성에서말하는유통마진( 비용+ 수익) 중수익이각기능별로존재하지않고최 종판매시에포함되고, 둘째, 하나의자본하에서거래규모가커짐에따른규모의 경제효과로인한물류비용이절감될수있다는것이다. 이러한점은정부의 4단계설 도같은맥락으로서이해가되며, 정부 4단계설과대형소매점의 4단계설의가장큰 차이는발생하는수익부분이생산자측으로이전( 정부 4 단계설) 되는가혹은대형소 매점( 대형소매점 4 단계설) 으로이전되는가의여부이다. 결론적으로정부의정책이

146 든대형소매점의경영전략이든유통단계의축소는소유권이전을최소화시키는것 이고, 그소유권이전의축소는물류기능 ( 상품화과정) 을누가통합하는것이냐에따 라서그에따른수익을가져갈수있다는것이다. 이러한관점에서정부가수행하고 있는 FPC 와소비지분산물류센터는소비자와수요자( 대형소매점등도포함) 니즈대 응을기반으로하여유통과정에서발생하는수익의일부를생산자에게전환하는효 과를목적으로한다. 현재우리나라는수산물유통과관련한통계를수집하지않고있기때문에우리 나라의수산물이어떻게이용 배분되고있는지를안다는것은추정에의해서만가 능하다. 강종호(2014) 에서는42) 2012년을기준으로우리나라전체수산물생산량중에 서위판장경유비율은 25.8%(147.0 만톤), 중앙( 법정) 수산물도매시장경유비율은 7.5%(42.8 만톤, 이중 52.9%(22.6 만톤가국산 ) ) 로추정되었다. 즉, 다시말해산지수 협위판장을경유하여중앙( 법정) 수산물도매시장으로유통되는제도권유통비중은 전체수산물총공급량 (569.9 만톤) 중에서최대로잡아도 22.6 만톤(4.0%) 이넘지않 는다는말이된다. 따라서정부는 FPC와소비지분산물류센터를기반으로하여산지 위판장을경유하는수산물( 경유율 25.8%) 을대상으로소비지까지공급자주도의시 장을형성하여현재의수요자주도시장으로부터발생할수있는수산물유통의비 효율성( 상업자본의생산자자본종속, 대형소매점등의콘텐츠제한에의한소비자의 수산물소비다양성제한, 대형소매점의독과점에따른초과수익등을견제할 ) 수있 을것이다. 즉, 공급자중심의유통기능통합화( 상품화) 정책이이러한수산물유통의 합리화를추구할수있다는것이다. 4. 유통의비효율성 -산지유통인프라의부족에서기인 수산물유통구조개선종합대책 에서는43) 제한된유통경로에따른경쟁부족, 산 지도매소매과정에서의유통인프라부족, 위생적물류환경구축미흡, 수산물 가격의불안정등을수산물유통의비효율성을낳는요인으로지적하였다. 첫째, 수산물유통의효율성이낮은이유는유통경로가제한되어경쟁이부족하 고, 유통단계별인프라구축이미흡하여유통비용이상승한다는것이었다. 실제수 산물의유통비용율 ( 유통비용 / 최종가격 ) 은농산물의평균 42% 비해 55% 로약 13%p 높았고, 소매단계에서도농산물의 23% 에비해 9%p 높은 32% 였다. 이렇게농산물보 다수산물의유통비용율이높은이유는농산물에비해낮은저장성( 수산물의부패율 이높음) 에따라유통참여자들이부족한인프라속에서재고부담을수익화하려는 42) 강종호, 수산물의유통단계별분배구조의변화와시사점, 해양정책연구제29권제1 호, ) 해양수산부, 수산물유통구조개선종합대책. 2013

147 성향이더강했기때문이다. 또한수산물이주로도매시장이나장외시장 ( 대형소매점 포함) 경로로유통되면서산지주체들의수요처가제한되고, 이는유통과정에서수 요자독과점으로이어지면서유통비용혁신이제대로일어나지않은점도간과할 수없다. 44) 특히, 산지에서는산지주체들이영세하여그들이이용하는유통시설이 도 소매의유통시설에비해낙후되거나근대적이라는점은현대의유통환경에적 응하기어려운구조를만들어냈다. 둘째, 위생적물류환경을구축하는데미흡하여전체적으로대국민수요만족을 이끌어내는데한계가있다. 즉, 수산물의신선도를최종소비자까지연결하는저온 물류시스템이산지에서소비지까지연계되고있지못하다. 소비지의경우에는거대 자본을앞세운대형소매점들이자사물류센터를확보하면서저온유통체계를구축했 지만, 산지에서는영세한생산및유통주체들이물류센터를확보할정도의규모에 이르지못하고있다. 따라서수산물의산지시장과소비지시장에서는저온유통수준 의차가발생하면서소비지의거대소매자본에의한산지의종속화가발생하고있다. 물론, 이러한물류환경은단순히저온유통시스템외에물류표준화, 산지위판장내 물류위생환경등도포함된다. 따라서이러한수산물유통의비효율성을해소하기위한전제조건은수요자주도 시장하에서산지의유통환경이소비자( 수요자) 가원하는상품을유통시킬수있도 록해야한다는것이다. 구체적으로는소비지유통기구 ( 특히, 거대자본 ) 와의협력적 관계를어떠한관점에서추진해야상생할수있는지를검토해야할것이다. 이를위 해산지에서는상품화( 다양한거래처확보), 물류현대화( 저온화, 규격화등), 위생화 라는구체적인목표가설정되어야하며, 이러한기능을동시에수행할수있는인프 라사업이정책으로우선되어야한다. 44) 고등어의당유통비용은산지원생산자수취가격에서소비지원소비자구입가격으로 2,704 ( ) 6,331 ( ) 57.3% 수준임

148 제절수산물 3 유통시설지원사업의현황과문제점 1. 현황 해양수산부의유통분야예산사업은수산진흥종합대책 ( 수산업법근거), 수산물유 통구조개선종합대책 ( ), 수산업법제86 조, 농수산물유통및가격안 정에관한법률제68 조, 국가균형발전특별법제35조제2항등 5가지에근거한 다. 이러한예산사업은 2016년부터수산물유통의새로운법률이제정발효되면서 그근거가변경되었는데, 크게수산물유통의관리및지원에관한법률( ) 과수산업어촌발전기본법이그것이다. 전자는수산업법과농안법등에근거하던유통사업중도매시장관련사업을제 외한나머지사업이이관되었으며, 후자는수산업법에의한수산진흥종합대책이수 산업 어촌발전기본계획으로변경되어수립되면서기존의수산업법에서수산발전 기금조항이이관되었다. 수산물유통시설지원사업은해양수산부의수산정책국에서관할하고있다. 현재 의수산물유통과관련한지원사업은 2013년 7월에제안된수산물유통구조개선 종합대책 에따라서산지조직화및규모화등의예산이신규편성되는등기존의 관련사업의재정비가이루어졌다. < 표 4-1> 수산물유통지원사업현황(2013~2016 년) ( 단위: 백만원, %) 합계연평균증감율 합계 413, , ,659 1,181, 시설사업 89,232 92,161 21, , 비시설사업 324, , , , 자료: 해양수산부내부자료 현재, 수산물유통지원사업은해양수산부관할하에있으며, 최근 3년동안 (2014~2016 년) 에총 1조 1,819 억이소요되었고, 매년 6.6% 씩감소하는동향을보였다. 이를수산물유통시설사업(Hardware) 과비시설사업(Software) 으로구분해서보면,

149 동기간에걸쳐유통시설사업은 17.2%(2,031 억원) 수준이었고, 대부분(82.8%) 이비 시설사업에예산이투입되었다. 수산물유통지원사업의최근 3년동안에감소하고 있는이유는시설사업예산이매년 해비시설사업은동기간에 50.7% 씩감소하면서나타난결과이다. 이에반 2.3% 씩늘어나고있다. < 표 4-2> 수산물유통시설지원사업현황(2013~2016 년) ( 단위: 백만원, %) 산지 조직화 규모화 도매시장 개선 소비지 유통활성화 기타 자료: 해양수산부내부자료 중분류 합계 연평균 증감율 합계 89,232 92,161 21, , 소계 19,326 15,281 9,968 44, 산지거점유통센터 (FPC) 지원 3, ,600 순감 수산물유통시설건립 ( 직매장) 14,375 14,096-28,471 순감 어촌자원복합산업화 - - 8,968 8,968 순증 어촌자원복합산업화 ( 제주) - - 1,000 1,000 순증 수산시장시설개선 1,351 1,185-2,536 순감 소계 67,800 59, , 노량진수산시장건립 67,800 56, ,482 순감 부산공동어시장현대화 - 3, , 소계 950 9,520 7,205 17, 소비지분산물류센터 950 7,000 4,685 12, 수산물종합판매장확대지원 - 2,520 2,520 5, 소계 1,156 7,578 3,736 17, 서해5도수산물복합문화센터 - 5,000-5,000 순감 서남권친환경수산종합지원단지 1,156 2,578 3,736 7, 이를보다구체적으로보기위해수산물유통시설사업을항목별로세분화하여 살펴보았다 년~2016년동안유통시설사업은전체적으로 50.7% 가줄었다. 유통 시설지원사업 4 개사업의예산변동을보면, 산지조직화및규모화(5 개사업) 는연 평균 28.2% 의감소를보였고, 5개사업중 2016년예산에반영된사업은 2개만존재 한다. FPC, 직매장, 시장개설사업은 2016 년예산이편성되지않았다. 도매시장개선 사업은 2개사업으로동기간에걸쳐매년 -89.2% 의감소를보였고, 2016년에는 1개 사업( 부산공동어시장현대화) 이반영되고있다. 소비지유통활성화사업은 2개사업 으로매년 175.7% 의높은성장세를보이고있다. 기타사업에는 2개세부사업이포

150 함되어매년 79.8% 의성장을보였다. 즉, 예산의편성동향만을볼때, 수산물유통시설사업은전체적으로감소중에 있으며, 앞에서우리수산물유통의미래를위해준비한 FPC 사업이예산편성에서 제외되는등현재수산물유통시설정책에필요한내용들이제외되고있다. 뿐만아 니라 FPC 사업은소비지분산물류센터와는수직적으로연계되는정책임에도불구하 고소비지분산물류센터가설립되어가고있는와중에 FPC의정책이중단되어있을 경우에는상호연계를통한정책효율을제고할수없을뿐만아니라소비지분산물 류센터의기능이상당이저하될수있는문제를떠안게된것이다. 2. 문제점 가. FPC사업의현황과문제점 동사업은수산물유통의환경변화에대응하여산지에서생산자중심의강력한 마케팅주체로서수산물산지거점유통센터 (FPC : Fisheries Products Processing & Marketing Center) 를육성하는것이목적이다. 중단기는중규모 FPC, 장기적으로는거 점 FPC 육성으로단계적시설투자규모화를계획하였다. FTA 대책사업으로 2020년까지 FPC 20개소육성을목표로하되 2014년까지 2개 소준공목표이며, 현재총 5 개사업이배정된상태이며, 상품화시설및설비, 물류 시설, 폐기물처리시설등지원한다 년의지침에지원대상지자체는지자체및품목단위에서지자체의 수산물 유통종합계획 이수립되어있고, 동계획안에 FPC 육성방향등이포함되어있어야 했지만, 2014 년지침에서는삭제되었다. 또한수산물유통종합계획에는지역내수 산물유통시설역할분담을통한유통효율화방안, 지역단위마케팅지원체계등포 함되어있어야한다. 최근들어서 FPC 사업과관련한문제점은다음과같이지적되고있다. 첫째, 전체사업규모로예비타당성대상사업으로감사원이지적하면서신규개 별사업추진에애로가발생하고있다. 즉, 예비타당성조사는 KDI에서수행하고있 는데, 이대상이되는사업은동사업의개별사업으로가능하다. 뿐만아니라 FPC의 개별사업은 KDI 의예타규모보다작기때문에대상사업에포함되지않는다. 둘째, 사업내용에대한명확성및사업기본계획의내용이현실과맞지않다. FPC 사업지원자들은대체적으로고차가공기능을중심으로사업계획을설정하여수산물 유통을위한집하, 물류기능, 분산등의기능이상대적으로부족하다.

151 총 셋째, 사업물량확보및소진계획이불투명하다. FPC 사업은중규모와대규모로 20개소를예정하고있었으나거점에대한사업추진이어렵고사업신청자가적어 사업추진이불투명하다. 사업신청자가적은이유는그사업대상이주로생산자단 체( 수협등) 이며, 실질적으로사업신청은단위수협이가능한상태에서 FPC의사업 예산중자부담이단위수협이확보할수있는자금보다많다. 넷째, 기사업신청자의사업계획및추진상황이사업의도와는다른혼선이존재 하여사업내용의조정이필요하다. 나. 수산시장시설개선사업현황과문제점 수산시장시설개선사업은수산시장의바닥, 지붕, 비가림, 방풍, 냉방, 폐수처리, 냉동시설, 수산물가공작업장, 주차장, 경매장, 판매장및양륙선별기등자동화시스 템등에대한시설을개선하는사업이다. 이사업의문제점은다음과같다. 첫째, 그대상이수산물유통시설이외에수산물가공작업장이포함되어있다. 수 산물가공작업장은수산물유통시설정책에는포함되어있지않으며, 해양수산부에서 는수산물가공산업정책에포함된사업이므로유통시설인수산시장시설개선사업에 서수산물가공작업장에대한시설개선은가공산업정책으로넘어가야한다. 둘째, 양륙 선별기등의자동화시스템의개선사업은수산물류분야로서시설 지원이아닌기자재지원혹은수산물류표준화사업으로전환되어야할것이다. 다. 도매시장개선의현황과문제점 동사업은현재노량진수산물도매시장현대화사업이 2015 년에종료되고, 2016년 부터는부산공동어시장현대화사업이시작되면서사업이존속되고있다. 2014년과 2015 년의노량진수산물도매시장의현대화사업이진행될때는연간수산물유통시 설사업규모의약 1/3을차지할정도로개별사업의규모비중이매우컸던사업이 며, 부산공동어시장현대화사업이본격궤도에오르면줄어들었던사업규모가다시 커질전망이다. 동사업과관련한문제점은다음과같다. 첫째, 단일사업으로규모가큰나머지해당사업의종료에따른수산물유통분 야의예산변동폭이크다는점이다. 이에따른수산물유통정책분야의조직변동 이불가피하다. 둘째, 부산공동어시장현대화사업이종료되면, 동규모정도의새로운사업을추 진하는것이쉽지않다는점이다. 즉, 사업의지속성에서한계가있다.

152 라. 산지의위생품질과 관련한유통시설정책부재 앞서설명한수산물유통의패러다임과관련하여유통효율성의패러다임변화에 서중요한요인은유통효율성에소비자만족( 비가격적요인) 이라는요인이추가되 었다는점이다. 특히, 대형소매점에서는소매기관단계에서이러한비가격적요인에 충분히대응하면서소비자만족을통해이전단계의수산물유통기구로부터교섭력 을강화해가고있다. 이러한구조하에서수산물유통의산지와소비지에서협력적 관계를유지하면서공급자와수요자간의거래교섭력의균형을찾기위해서산지가 갖출수있는소비자만족( 비가격적요인) 은위생과품질에대한확보이다. 현재진행중인 FPC와소비지분산물류센터는본시설의단계에서는 HACCP 이상 의위생품질기준을적용하고있기때문에해당단계에서의소비자만족의주요변 수중하나인위생품질을충분히이행해나갈것으로판단되지만, 그이전단계인수 협의산지위판장에대한위생과품질은근대적인물류기능을여전히수행하는수준 에머물고있고시설자체의노후화도상당히진행된상태이다. 이들산지의수협위 판장( 혹은물양장) 에서수산물을처리하고있는수준을우리소비자들의사각지대에 놓여있어생산단계에서의위생과품질에대한현실을우리소비자들이알경우에 는정부의정책비판이높아질것으로예상된다. < 표 4-3> 전국위판장시설노후화 (2013~2016 년) ( 단위: 소) 시설보유시설시설보유위판장의노후도( 개설년도기준) 계지정미지정미보유 10년미만 10~20년 21~30년 31년이상 자료: 수협중앙회자료협조 일본의수산물유통정책에서가장중요한단계는산지위판장이다. 이들정책역 시현재의우리나라와같이산지위판장이나물양장에대해서는수산시장시설개선사 업의부분적인시설 ( 수산시장의바닥, 지붕, 비가림, 방풍, 냉방, 폐수처리등) 정책에 지나지않았지만, 2000년대에들어서는산지수산물위판장을전체적으로품질위생 형으로전환하는정책을도입하여실행하고있으며, 이를시행한산지위판장등에 서는수산물의가치가올라가는효과를낳고있을정도로후방유통관계자들로부터 효과가높다. 물론, 이러한효과는일본의산지위판장들이전체적으로품질위생형 위판장으로전환된이후에는대국민만족이라는정책효과로이어질것이다. 즉, 중 단기적으로는품질위생형위판장으로전환하는위판장에대해시장평가가올라가고,

153 장기적으로는(품질위생형 위판장으로 전환되면 될수록) 대국민 만족의 정책 효과 비 중이 높아질 것이다. [그림 4-1] 품질위생관리형 위판장 개념도

154 제4절수산물유통시설지원사업의개선방안 1. 중복성사업개선 수산물유통시설정책중에가공기능이중복된다는지적이있다. 그러나수산물 유통과가공은정책적으로현재명확히구분되어시행되고있다. 그이유는다음과 같다. 수산업에서가공이라는것은크게 이며, 다른하나는유통가공 (Processing, 상품화) 이다. 2 가지로구분된다. 하나는가공(Manufacturing) 가공(Manufacturing) 은수산물의원형과속성을변화시켜식품으로만드는가공이 다. 예를들어소건품, 조미오징어, 어묵등이이에속하는대표적인수산가공품이다. 물론, 현재우리나라의수산가공품의분류법을보면, 거기에는냉동물과같이유통가 공임에도가공에편재되어있는경우가있고, 이는앞으로개선되어야할부분이라 고생각한다. 유통가공 (Processing, 상품화) 은수산물의원형을유지하거나그속성을 유지하면서유통과정에서필요한가공을하는것이다. 과거, 재래시장에서원형갈 치를구입하면, 판매자가이를내장으로제거하고 4~5등분으로나누어소비자에게 제공하는데, 이러한가공을유통가공이라고한다. 현재, 우리나라의수산물유통과 가공정책에서이러한가공의분류를공식적으로는하고있지않지만, 내부적으로는 구분을하고있다. 이러한이유에서현재 FPC, 수산물가공작업장, 수산식품거점단지 에서 가공 이라는정책요소가중복되는것처럼외부에보일수있는것이다. FPC 에서의 가공 은상품화를위한유통가공 (Processing) 이다. 예를들면, 소분포장 및재포장, 원어의해체(Headless, 부분필렛등) 등이대표적인사례라고할수있다. 수산가공정책인수산물가공작업장은굴비가공, 젓갈발효, 건오징어가공품을위한 할복장과같이가공(Manufacturing) 에포함된다. 마지막으로수산식품거점단지는수 산가공업체의단지화를목적으로하는사업이므로 대상에서제외되어야한다. FPC 의유통가공 ( 상품화) 과비교 따라서해양수산부의수산물유통시설지원사업중가공과의중복성은이러한관 점에서수산물가공(fisheries Manufacturing) 과는별개의사업이라고할수있다.

155 2. 수산물유통현대화정책의필요성-FPC 최근의유통패러다임은단순히만들어져있는상품을시장에유통시키는것만으 로는최종소비자의수요를만족시킬수없기때문에유통과정에서필요한처리( 처리 가공, 포장, 소포장, 재선별등) 를병행한다. 농산물인수박의경우에대형소매점에서 는판매 Lot 을소형화( 반토막수박) 하여판매한다. 수산물은전통적으로한마리의 생선을구매할때, 이를집에서처리가편하도록내장제거, 토막처리를해주는경 우가다반사였으며, 이러한과정에서의노동비용 ( 임금) 은영세업자가매출속에내부 화하는형태로나타났다. 그러나이러한기능은현대의자본화된유통에서수익을 창출기능으로전환되었다. 소비지의유통기구에서는이러한기능을누군가가수행 해준다면비용을부담하겠다는입장이지만, 수산물을생산하는산지에서는여전히 전통적인수산물원어생산에주력해왔다. 이러한현안으로부터산지를중심으로 현대의유통환경에적응하는유통정책일환이 FPC 인것이다. 따라서 FPC 정책은 유통현대화에산지가소비지와상생협력으로적응할수있도록하는기능을수행하 는유통인프라라고할수있다. 물론, FPC 내에서는일정수준의가공을수행하지 만, 이는기존의수산가공과는별개인유통가공이라는관점에서보아야한다. 게다가최근에 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 의통과를앞두고 농수산물에대한명절수요감소에대한우려가농수산업계에퍼지고있다. 이러한 제도의도입에따라서앞으로의유통은유통과정에서필요한가공, 즉 유통가공 의 기능이더욱중요한이슈로전면등장할것으로예상된다. 그럼에도불구하고 FPC 사업은첫째, 감사원의지적, 둘째, 대규모생산자단체 ( 주로, 산지수협) 에서만가능한사업등에의해원활히진행되지않고있다. 이러한 문제는수산물산지와소비지상생을위한소비지분산물류센터정책사업에까지영향 을미치면서정책실행실현에문제를안고있다. 결과적으로 FPC 사업은다음의방향성을가지고확대지속되어야한다. 첫째, 지속성의보장이다. 수산물산지와소비지의유통현대화와수요자의니즈 만족( 곧, 대국민만족) 을위해지속성을정부가보장해야한다. 둘째, 확장성이다. 지금의 FPC 사업은주로대규모산지수협이나그에준하는생 산자단체여야한다. 즉, 소규모산지의생산자단체가제외되어있다. 이를보완하기 위해서는품질위생형위판장 ( 혹은소규모 FPC) 사업으로확장되어야한다. 45) 45) 품질위생위판장사업은한중국내대책수협경제사업관관련한정책연구에서지속적으로수 FTA, 산물유통전문가들에의해제언되고있는새로운정책분야임

156 도매시장개선사업은부산공동어시장현대화사업이후에는연장사업대상이고 려되고있지않기때문에 2020년이후에는동사업예산자체가줄어들것으로예상 된다. 기타사업으로분류된서해5도수산물복합문화센터는 2015년을기점으로예산 분배가완료되었고, 서남권친환경수산종합지원단지는기존추진되고있는사업으로 2018 년에마무리된다. 결론적으로 FPC 사업과소비지분산물류센터사업은산지와소비지의상생협력을 통한대국민수산물수요만족과생산자의소득제고를함께고려할수있는사업이 다. 즉, 한국의수산물유통에서가장핵심적인유통인프라정책사업이라고할수 있다. 이정책사업의성공은한국수산물유통의시작과끝을건강하게만드는사업 으로그지속성과확장성이보장되어장기적인관점에서평가가이루어져야한다. < 표 4-4> 수산물유통시설지원사업수의추정(2018 년과 2020 년) ( 단위: 백만원, %) 중분류 ( 추정) 2020( 추정) 산지조직화규모화도매시장개선소비지유통활성화기타 합계 소계 6건 5건 4건 2건 2건 2건 산지거점유통센터 (FPC) 지원 수산물유통시설건립 ( 직매장) 어촌자원복합산업화유지유지유지 어촌자원복합산업화 ( 제주) 유지유지유지 수산시장시설개선 소계 1건 1건 0건 노량진수산시장건립 부산공동어시장현대화유지유지 - 소계 2건 2건 2건 소비지분산물류센터유지유지유지 수산물종합판매장확대지원유지유지유지 소계 1건 0건 0건 서해5도수산물복합문화센터 서남권친환경수산종합지원단지유지 - -

157 3. 보조율검토 수산물유통시설과관련한보조율은적게는 30% 에서많게는 70% 까지이다. 물론 사업설계시에사업대상자들의특성, 유사사업의보조율등을검토한결과이겠지 만, 동일사업군내에서는그사업의동일성이라는취지면에서보조율의동일성이 확보되어야한다. 전체적으로수산물유통시설사업은수산물생산자혹은생산자단 체( 수협등) 등이사업주체가되고있으며, 이들의재무상태가현재수행중인정책 사업의규모내에서자부담율을확보하는것이쉽지않다는문제도있다. < 표 4-5> 수산물유통시설지원사업과국고보조율 (2013~2016 년) ( 단위: 백만원, %) 대분류산지조직화규모화 보조율중분류현재평균 43.9% 소계 이유 산지거점유통센터 (FPC) 지원 40% 사업주체의재무부담 수산물유통시설건립 ( 직매장) 30% 동일사업내보조율통일 어촌자원복합산업화 37.5% 기존동일 수산물위판장 40% - 수산물직매장 30% - 해양수산복합공간 / 유통물류센터 50% - 수산시장시설개선 30% - 도매시장개선소비지유통활성화기타 수산시장시설개선 30% 동일사업내보조율통일 소계 - 부산공동어시장현대화 70% 단기사업 소계 50% - 소비지분산물류센터 50% 기존동일 수산물종합판매장확대지원 소계 50% - 서해5도수산물복합문화센터 - - 서남권친환경수산종합지원단지 50% 기존동일

158 국고보조율이가장낮은사업은수산물직매장설립으로 30% 이며, 가장높은비중 은부산공동어시장현대화사업으로 70% 이다. 사업주체가생산자단체라는관점에 서는두사업모두같지만, 사업주체의규모면에서는부산공동어시장은우리나라 최대규모의사업자( 생산자단체, 선망수협, 저인망수협등가포함되어 ) 있는반면에 직매장사업은전국생산자단체( 어촌계, 수협등를대상으로 ) 하기때문에부산공동 어시장에비해서는상대적으로영세한규모이다. 반면에부산공동어시장은생산자의 수산물을양륙 위판한다는차원에서직매장보다는생산자에게밀접한사업이라고 할수있다. 또한직매장사업은정책적으로생산자와소비자의직거래를유도하는 정책사업으로복잡 다양한수산물유통의합리화를추진하여생산자수취가격을 높일수있는정책이기도하다. 즉, 직매장과공동어시장현대화의국고보조율의차 이(40%p) 를논리적으로설명한다는것은쉽지않다. 여기에더해 2020년을기준으로 유통시설정책의자연감소를감안한사업들의보조율을보면, 기존의보조율의범위 가 30~50%( 평균 44.4%) 로축소되면서보조율의상이성역시거의줄어들것으로예 상된다. < 표 4-6> 수산물유통시설지원사업국고보조율예상(2020 년, 현재가지속될경우) ( 단위: 백만원, %) 대분류산지조직화규모화소비지유통활성화 중분류 보조율 2020 비고 평균 44.4% 소계 40% 어촌자원복합산업화 40% 기존동일 수산물위판장 40% - 수산물직매장 30% - 해양수산복합공간 / 유통물류센터 50% - 소계 50% - 소비지분산물류센터 50% 기존동일 수산물종합판매장확대지원 50% 한편, 보조율과관련해서는국가부담, 지자체부담, 자부담으로구분된다. 수산물 유통시설지원사업에서보면, 소비지분산물류센터의경우에지자체부담이없다는 것이다른지원사업의보조율구성과의차이이다. 소비지분산물류센터에서지차제 부담이없는이유는첫째, 동정책사업의설계에서사업주체가해양수산부이기때문 이다. FPC 의경우에는사업주체가지자체이기때문에지자체부담이포함되었다. 둘 째, 소비지분산물류센터는주로수협중앙회가운영주체이며다른지구별 업종별수 협과는달지지자체와의연관성이없다. 다시말해 FPC를포함한산지조직화및규

159 모화와같은사업에서는운영주체가생산자단체( 주로지구별업종별수협) 이어서 지자체와사업의연계를가지고있지만, 수협중앙회와같은운영주체는지자체와연 계성을갖지않는다. 셋째, 소비지분산물류센터의사업에서부지는운영주체인수협 ( 중가 ) 직접매입하거나보유하고있는부지를이용하고있다. 이러한관점에서향후품질위생위판장사업이유통시설정책에포함될경우에는 현재산지위판장관련사업이지자체로이관되어있으므로사업주체는지자체가되 어야하며, 보조율구성에서지자체의부담이포함되어야한다. 제절시사점 5 수산물의유통시설지원사업과관련하여최근의수산물유통패러다임변화( 유통 기능의통합과대국민만족) 를기준으로그평가를하면다음과같다. 첫째, 수산물유통기능의통합화정책이사라졌다. FPC 사업이정체되면서소비 지분산물류센터사업과의연계성이두절되면서이는현대의수산물유통패러다임 중하나인유통기능의통합을통한수요자주도시장과공급자주도시장의균형정 책이방향성을잃었다. 즉, 수요자주도시장에의한불균형이지속될것이다. 둘째, 대국민만족이라는유통패러다임이현정책에서제외되어있다. 유통효율 성의새로운판단기준인소비자만족( 대국민만족) 을충족시켜줄정책이수산물유 통시설정책내에포함되어있지못하다. 수산물산지의유통은여전히 1960년대의 전근대적인상황에서개선되지못하고있으며, 부분적사업인시설개선만으로는이 를극복하는데는한계가있다. 일본의경우에는품질위생형산지위판장수립에중 앙정부( 수산청) 가지자체와연계하여적극적으로개입하고있다. 셋째, 현재의수산물유통시설의사업예산이지속될경우에중기적으로수산물 유통인프라로부터의수산물유통합리화를기대하는데는한계가있다. 즉 2016년 현재수행되고있는수산물유통시설정책은그나마최근변화하는수산물유통패 러다임중에서유통기능의통합일부를대응하고있을뿐, 대국민만족( 소비자만족) 이나기능통합에따른산지규모화를정책적으로뒷받침하는데는한계가있다. 게 다가 2020 년을기점으로이렇게부족한정책사업이더욱줄어들전망이어서향후, 수산물유통은거대소매자본에의한수요자주도시장의폐단( 상업자본의산업자본 종속화, 수산물생산자의상대적수입감소, 수입수산물증가에따른국내수산업 축소, 대중성어종중심의수요콘텐츠제한에따른수산물식문화의다양성결여, 이와연관한일부수산물의물가상승에따른대국민불만확대등이가속화될 ) 가능 성이있다.

160 따라서이러한여러문제를극복하기위해서는산지의유통기능통합과품질위 생강화를통해수요자주도시장과공급자주도시장의균형을정책적으로도모하 는유통시설정책이필요하며, 이를통해협력적시장이라는목표에유통시설정책 을역량을확대집중할필요가있다. 이를위해서는첫째, FPC 사업의재개를통해소비지분산물류센터와의상호일관 성을유지토록해야하는예산투입이필요하다. 이를통해산지에서의상품화능력 을배양함과동시에제도권경로의확보를통해기존수요자주도시장을정책적으 로나생산자측면에서견제할수있어야한다. 둘째, 수산물유통은산지에서부터대국민만족을위한품질위생형위판장사업 을신설하여예산을투입해야한다. 이사업은 FPC가일정수준이상의수협위판장 을중심으로사업이추진될수밖에없다는한계를극복하여전반적인수산물산지에 서공급되는우리수산물의품질위생화를도모하며대국민만족의성과로이어질수 있을것이다. 단, 산지위판장사업은이미지자체사업으로이관되어있기때문에 사업주체는지자체가되어야하며, 지자체에도보조율을부담해야할것이다. 해양수 산부는이와관련하여품질위생위판장의기준설정, 평가, 피드백의사업성과제고 를위한노력을기울여야한다. 단, 현재산지위판장및직매장시설개선사업은지특포괄보조로지원하고있어 품질위생형위판장으로중앙정부가직접지원하는데는어려움이있을것으로예상 된다. 이를위해서는품질위생형위판장의개념을 FPC 에포함하고, FPC 사업을대규 모 FPC와소규모 FPC 로구분하되, 시설기준을차등적용하는방안을모색하는것이 바람직할것이다. 동시에현재 FPC 사업은중앙정부 ( 해수부) 가지자체수요를모집 하는방식으로추진되고있으므로이방식내에품질위생형위판장 ( 소규모 FPC) 역시 포함하여추진하는것이바람직하다.

161 참고문헌 강종호 정명생, 수산물산지시장의유통비용분석에관한연구, 한국해양수산개발원, 기본과 제, 강종호, 수산물의유통단계별분배구조의변화와시사점, 해양정책연구제29권제1 호, 김병률 이철현 김윤식, 농축산물유통경로의효율성비교연구, 한국농촌경제연구원, 연구보 고, 박수환, 수산물유통경로효율성에관한연구-수산물전문소매점과대형마트를중심으로 -, 부 경대학교대학원석사논문, 장홍석외, 대형소매업의확산에따른수산물산지공급주체의대응방안, 한국해양수산개발원 기본연구 , 장홍석, 점포선택이론을이용한우리나라일반소비자의수산물구매시대형소매점선택 요인에대한분석, 수산경영론집제29권제호 2, 장영수, 대형마트의수산물유통효율성에관한연구, 수산경영론집, 제35권제1 호, 장영수외, 수산업의미래산업화를위한재정지원체계재편, 부경대학교산학협력단, 해양 수산부, 장영수외, 수산업의미해산업화를위한재정지원체계개편, 해양수산부, 전창곤, 수산물의유통경로및유통마진조사분석, 식품유통연구제15권제2 호, 조용훈, 수협의수산물직거래추진방안, 수협( 중) 수산경제연구소연구보고 98-2, 최지연외, 2015~2019 국가재정운용계획 - 농림수산식품분야보고서, 한국농촌국가제정운 용계획농림수산식품부과위원회, 해양수산부, 수산물유통구조개선종합대책, 해양수산부, 성과계획서, 2014 년~2015 년. 박성우, 산지위판장위판과정, 현대해양특집기고문

162 제장 5 귀농귀촌 정책의추진방향과개선과제 김정섭 ( 한국농촌경제연구원) 제절서론 1 대략 4 년전의일이다. 귀농귀촌을확대해야한다, 지원정책 을마련하고있으 니농촌에서의삶을생각해보라, Mr. 귀농귀촌 이라고농정당국의대표브랜드를 정했다는등의홍보메시지가언론방송에적극적으로뿌려진직후의일이었다. 농 촌시군의귀농업무담당자책상위전화기는쉴틈없이울려댔다. 46) 폭주하는문 의에지방자치단체의담당공무원이얼마나응대할수있을지를걱정하는말들이쏟 아져나왔다. 사실, 행정업무과부하보다더깊은근심거리가생겼다. 돌발사태라고 느껴질만큼, 귀농귀촌열기가갑자기달아오른분위기에서어떤방향의대응정책 을모색할것이냐는문제가중요했다. 그해에농림수산식품부는 귀농귀촌종합대책 을발표했다. 그런데정책목표를 46) 신문보도의양적증가지표를보더라도 2012년에귀농귀촌에대한사회적관심이현저하게증폭되었음을알수있다. 귀농 이라는단어가들어간전국및지역종합일간신문뉴스기사는 2011년에 2,637건이었는데 2012년에 4,215 건으로크게증가했다. 전국종합일간신문에한정해도 2011년에 413 건에서 2012년에 626 건으로뛰어올랐다. 아래의표는연도별추이다. 연도 전국종합일간지 지역종합일간지 947 1,801 1,852 2,224 3,589 4,226 3,753 4,154 계 1,186 2,220 2,255 2,637 4,215 4,857 4,473 5,043 자료: 한국언론진흥재단기사통합검색데이터베이스(

163 진중하게검토했다고보기는어렵다. 귀농귀촌 2 만가구 달성이 목표 로제시되었 다. 즉, 귀농및귀촌인구를늘리는것자체가정책목표였다. 귀농귀촌인구증감 에정부정책이어느정도의영향을끼치는지알수없는상태에서 ( 지금도그렇다), 목적합리성을결여한목표설정이었다. 설령, 정부가귀농귀촌을어떤강도로권장 하느냐에따라귀농귀촌인구가얼마나증가할지를알더라도 귀농귀촌촉진 을 정책목표로삼는것이규범적으로타당한가라는문제도있었다. 길게보아서귀농 귀촌인구증가로인해농촌에여러모로활력이일어날개연성은있지만, 그런긍정 적효과가보장된것은아니기때문이다. 47) 이후귀농귀촌정책의공식적추진방향은 촉진 에서 정착지원 으로바뀌었다. 정부는 2013년귀농귀촌동향을분석하여발표하면서귀농귀촌정책방향을종전의 농촌유입촉진위주에서귀농귀촌인의안착을촉진하는정책으로전환할계획 임을 밝힌바있다( 농림축산식품부, 2014). 작년에제정된귀농어귀촌활성화및지원 에관한법률 48) 의입법과정에서도그같은변화를엿볼수있다. 49) 귀농과관련 된법률이발의되던입법논의초기단계에서는 귀농촉진 을중요한과제로삼았던 것이, 귀농어귀촌법 에서는탈색되어법률이명시하는목적에는등장하지않는다. 법률목적에서 인구유입촉진 을명시적으로언급하지않고안정적인농어촌정착 을위해정부가지원할수있는대상으로 귀촌인 도포함하는우회적인방식으로접 근하고있다. 입법논의과정에서여러차례제기되었던귀농정책의방향에대한비 판이, 즉 귀농에대한정부정책개입은귀농인구를증가시키는것이아니라귀농 인의정착을돕는것에목적을두어야한다 는주장이일정정도반영된결과라고말 할수있다. ( 김정섭, 2015: 56). 귀농귀촌정책의목표는 촉진 이아니라 정착 이라고수정되었다. 그것으로충 47) 귀농귀촌은주거이전과직업변경을수반하는개인적선택이다. 그런데경우에따라서는의도하지않은사회적비용을초래할가능성이있다. 그리고역시대응하기에따라서는인구사회학적측면에서재생산위기를심각하게경험하고있는우리나라농촌지역사회활성화의중요한모멘텀이될가능성도있다. 이런점들을고려할때, 귀농귀촌의양적확대자체를목표로삼아서는안된다. 귀농귀촌이라는특수한사회적트렌드를 연착륙 시키는것이중요한목표가되어야한다. 준비된귀농귀촌인이농촌에정착하여지역사회에기여할수있게하는것이어야한다. 는표현에서드러나는것처럼, 정책의목표는귀농귀촌을실행하는도시민의거래비용과리스크를낮추고농촌지역사회의통합과사회자본축적을도모하는것이되어야한다. ( 김정섭, 2012: 36). 48) 이하, 귀농어귀촌법 이라고줄여쓴다. 49) 입법논의초기에제출되었던 2011 년의 귀농인지원법안 발의안에서법률의목적을다음과같이규정하였다. 제1 조( 목적) 이법은귀농인지원에관한사항을정하여귀농인의안정적인농어촌정착을도모함으로써농어촌으로의인구유입을촉진하여농어업의활성화및농어촌의지속적인발전에이바지함을목적으로한다. 현재시행되고있는 귀농어귀촌법 에서는법률의목적이다르게규정되었다. 제1 조( 목적) 이법은귀농어귀촌활성화및지원을위한사항을정함으로써귀농어업인및귀촌인의안정적인농어촌정착을유도하여농어촌의지속가능한발전에이바지함을목적으로한다. 인구유입을촉진 한다는언명이삭제되었다.

164 분한가? 변경된( 또는새로설정할) 정책목표를달성하려면필요한정책수단에는 어떤것들이있는가? 정책수단들은적절한방향으로조직되어있는가? 종래에도귀 농귀촌인구가크게증가할때마다 귀농귀촌종합대책 이라는이름으로대응정책 수단들이편성되고발표되었다. 50) 그런데지금은상황이다르다. 대책 수준이아니 라 5 년단위의법정계획을수립하여정책을종합적으로추진해야한다. 귀농귀촌 정책의외연이최근몇년사이에확장되었다는점도고려해야한다. 다양한정책수 단들이정책목표및방향에부합하는가를, 정책수단들이상보적으로정합하는지를 검토해야할때다. 이글의목적은귀농귀촌정책의방향을검토하고정책개선과 제를제안하려는데에있다. 글의순서는다음과같다. 첫째, 반복인듯한느낌은있지만, 거시적관점에서귀 농귀촌현상의인구사회학적배경요인들을일별할것이다. 도시에서농촌으로향 하는인구이동패턴의향배가이문제에서는가장중요한조건이다. 즉, 귀농귀촌 인구규모는현재와비슷한수준을유지할것인가라는물음을던져논의하지않을 수없다. 둘째, 2012 년의 귀농귀촌종합대책 이후정책의내용, 외연, 추진체계등 에어떤변화가있었는지를살펴볼것이다. 셋째, 이상의검토와논의를밑바탕으로 삼아귀농귀촌정책의개선과제를제안할것이다. 50) 근년에는 2009년과 2012 년, 두차례에걸쳐정부의종합대책이발표되었다.

165 제2 절귀농귀촌은 계속될것인가 20세기종반 IMF 구제금융사태는도시노동시장에엄청난충격이었다. 이듬해 기업들의대량감원끝에기다란비자발적귀농행렬이이어졌다. 그행렬은오래가 지않았다. 관심의눈길은 2011 년이후의추세에쏟아진다. 한해사이에거의두배 이상증가한후, 4년째비슷한수준을유지하는귀농인구추세는앞으로얼마나오 래계속될것인가? [ 그림 5-1] 귀농가구수추이(1990 년~2014 년) ( 단위: 호) 자료: 통계청국가통계포털홈페이지 ( 농림수산식품부 (2012), 농림부(2006), 농림부(1997), 고성준(2008), 서규선변재면(2000) 주1: 1990년부터 1995 년까지의수치는농림부(1997) 의자료다. 서규선변재면(2000) 에서재인용하였다. 주2: 1996년부터 2004 년까지의수치는농림부(2006) 의자료다. 고성준(2008) 에서재인용하였다. 주3: 2005년부터 2009 년까지의수치는농림부(2012) 의자료다. 주4: 2010년부터 2014년까지의수치는통계청 KOSIS 의자료다. 주5: 1990년부터 2011년까지의귀농가구수는농림수산식품부의행정조사자료에기초하여작성되었다. 동일한조사방법이적용되었다 년부터는통계청이귀농가구수를집계하였는데, 행정조사를하지않고간접자료를분석하여산출한수치다. 근래의귀농귀촌인구증가원인가운데하나를 2008년세계금융위기의영향에 서찾을수있다. 외환위기직후에귀농인구가급증했던것에서유추할수있다. 도 시노동시장의불안정성은귀농인구규모의변동과직접적인관계가있는듯하다.

166 그럼에도 2008년세계금융위기는 1997년의외환위기때와는다른방식으로노동시 장에영향을끼쳤고, 그차이점이최근의귀농귀촌인구추세지속을일정부분설 명해준다. 외환위기당시의대대적인구조조정은실업대란을초래했다. 1998년의귀 농가구수는 6,409 호였다. 전년도 1997 년보다세배이상증가한것도그영향이다. 이때의귀농인들은 하다. 2~3 년지나면서경제상황이호전되자상당수도시로 복귀 한듯 당시외환위기를계기로도시노동시장의질서는크게바뀌었다. 변화한노동시 장질서의특징을, 김준(2015: 77-80) 은 비정규직내지임시일용직확대, 명예퇴직 등고용조정의상시화, 고용창출기반의약화와청년층실업의증가 라고요약하였 다. 외환위기라는특정한국면에서노동시장참여자들은크나큰 불안 을경험하였는 데, 이국면이후 불안 은일상적이고지속적인현상으로고착되었다는점에주목해 야한다. 51) 2008 년의세계금융위기는그런 불안 을확인한동시에증폭시킨계기가 되었다. 여성, 청년층, 비정규직등의고용불안이심화되었다. 한국의총인구증가세 가둔화되고있음에도 은퇴연령층과고령층그리고여성의노동시장진입은계속 늘어노동공급의증가추세는당분간지속될것으로보인다. 따라서이런사정들을 종합해볼때, 결국 성장없는고용 현상은당분간지속될가능성이크다. ( 김준, 2015: 83). 장기간의경제저성장국면이예견되는가운데비정규직, 임시직, 일용직 등의일자리기회도줄어들것이다. 도시에서는노동공급이수요를초과하는상황 이지속될것으로보인다. 결국, 도시의노동시장상황만을고려한다면, 귀농귀촌 인구규모가현재와비슷하거나증가하도록지속적으로작용할개연성은충분하다. 계속된불황에따른고용불안이중요한요인이겠지만, 다른요인들도귀농귀촌 인구추세에영향을주었을것이다. 세계금융위기가닥치기이전부터도시-농촌인 구이동패턴은수십년계속된경향을벗어나있었다. 동지역에서읍면지역으로 이주하면서남긴주민등록전입신고서에서이동규모( 향촌인구이동 ) 는 2005년에들 어그반대방향의이동규모( 향도인구이동 ) 와아주비슷해졌다. 52) 2010년부터는향 촌인구이동총량이향도인구이동총량을앞질렀다. 이후 2013년까지동일한패턴 을유지했다. 2011년에인구통계가작성된 1970년이후처음으로수도권유입인구 51) 이 불안 은개인의심리적차원으로환원시킬수있는현상이아니다. 제도적인변화가있었고노동시장질서를규율하는규범의변화가있었다. 제도, 규범, 경제조직등의여건이심대하게변화한결과가노동시장참여자들의내면에구조적으로각인된결과라고보는것이옳다. 52) 주민등록전입신고서를바탕으로집계한것이다. 한해에두번이상이주하거나, 위장전입신고등을고려하면실제이주인구규모는이보다상당히낮을것이다. 공식적으로발표되지는않았으나, 2015 년한해동안동지역에서읍또는면지역으로실제이주한인구가운데군인, 공무원, 건강보험료납부실적으로파악할수있는직장업무상이주자등을제외한나머지 비교적자발적인향촌이주자( 귀촌자) 라고추정할수있는인구규모는약 50 만명가량이라는분석결과가있다.

167 보다유출인구가더많아졌다 ( 통계청, 2012) 는소식도그같은인구이동패턴변화가지속성을얻기시작했음을방증한다. < 표 5-1> 향촌및향도인구이동총량의최근추이 ( 단위: 명, %) 구분 향촌인구이동총량 향도인구이동총량 동읍면동읍동면읍면동읍동면동 향촌-향도 2005년 924, , , , , ,670 (10.5%) (5.0%) (5.5%) (10.5%) (4.8%) (5.7%) 년 926, , , , , ,097 (11.3%) (5.5%) (5.8%) (10.1%) (4.6%) (5.5%) 96, 년 872, , , , , ,187 (10.7%) (5.0%) (5.8%) (9.9%) (4.6%) (5.3%) 69, 년 795, , , , , ,966 (10.6%) (4.9%) (5.7%) (10.2%) (4.7%) (5.5%) 29, 년 790, , , , , ,045 (10.7%) (4.8%) (5.9%) (9.8%) (4.6%) (5.2%) 64,382 주 1) 괄호안의백분율은당해연도전국인구이동총량가운데해당되는유형의인구이동량이차 지하는비율을뜻한다. 주 2) 인구이동총량은실제이주인구규모를뜻하는게아니다. 주민등록전입건수를뜻한다. 자료: 통계청, 각연도. 주민등록전입신고자료. 출처: 박시현최용욱(2014: 46) 에서인용. < 표 5-2> 귀농가구원연령별현황 ( 단위: 명) 연령대 전체 9,597 17,464 19,657 18,825 18,864 (100.0%) (100.0%) (100.0%) (100.0%) (100.0%) 30대이하 3,260 5,339 5,830 5,337 5,219 (34.0%) (30.6%) (29.7%) (28.4%) (27.7%) 40대 2,043 3,488 3,825 3,444 3,407 (21.3%) (20.0%) (19.5%) (18.3%) (18.1%) 50대 2,526 5,159 5,999 6,017 6,009 (26.3%) (29.5%) (30.5%) (32.0%) (31.9%) 60대 1,332 2,582 2,940 3,038 3,160 (13.9%) (14.8%) (15.0%) (16.1%) (16.8%) 70대이상 , ,069 (4.5%) (5.1%) (5.4%) (5.3%) (5.7%) 자료: 통계청, 국가통계포털홈페이지, 귀농귀촌인통계, 각연도

168 최근귀농귀촌인구급증의원인을이른바베이비부머 53) 들의은퇴연령도래에 서찾는논의들도있다. 사회안전망이충분치않은현실에서은퇴시기에이른 베이 비부머의약 40% 가빈곤층으로몰락할가능성이높은상황에서대안으로서소비지 출을줄일수있는경제적대안으로농촌이주가유력하다 ( 유상오, 2011) 고본선택 의결과로귀농귀촌인구증가를설명할수도있다. 54) 실제로귀농인구가운데 50 대연령층의비중이가장높다. 그러므로베이비부머세대의은퇴시기가완전히지 나가고나면귀농귀촌열풍은잦아들것이라는말도있지만, 면밀한분석에토대를 둔주장은아니다. 그이유는베이비부머의은퇴가귀농귀촌인구증가라는두드러 진현상을일정부분설명하지만, 대부분을설명한다고보기는어렵다. 귀농인구가 운데 50대다음으로높은비중을차지하는연령집단은 60대가아니라 40 대이다. 설 령, 베이비부머들이귀농인구집단의대부분을차지한다하더라도향후몇년동안 그세대의인구총량은크게줄지않는다. 요즘의귀농귀촌인구추세는한두가지의독립변인을들어설명하기어렵다. 연령과성별을막론하고지속되는노동시장의고용불안, 베이비부머들의은퇴시기 도래, 성장주의에서벗어난새로운라이프스타일을추구하는인구집단의점진적확 대등의요인이복합적으로작용한결과라할수있다. 이추세가얼마나지속될것 인가를가늠하는것이중요한과제인데, 정량적으로예측하기는무척어렵다. 다만 앞에언급한요인들이몇년내에는사라질가능성이별로없다는점을들어당분간 은현재의추세가유지될것이라고조심스레예상해본다. 53) 통상 1955년생부터 1963 년생까지의연령집단을말한다. 약 700 만명을넘는것으로추산된다. 54) 이른바, 베이비부머들이직면한곤란함을송호근(2013) 은 부모세대와자식세대의모든부양책임을스스로짊어지면서도일터에서퇴장할것을강요당하는쓸쓸하고서러운세대 라고표현한다.

169 < 표 5-3> 베이비부머세대인구추계 ( 단위: 명) 구분 세 865, , , , , 세 57 세 58 세 59 세 60 세 61 세 62 세 63 세 64 세 842, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,494 65세 466, , , , ,231 소계 7,440,011 7,816,940 8,150,256 8,434,658 8,659,736 자료: 통계청, 국가통계포털, 장래인구추계

170 제절귀농귀촌 3 정책사업현황 현재실행되고있는귀농귀촌정책사업은 2012 년에발표된 귀농귀촌종합대 책의틀을 따르고있다. 귀농귀촌의이행경로를 관심단계, 실행단계, 정착단 계로구분하여 각단계별정책요구에맞춰 지원사업 을편성하였다. 55) 관심단계 에서는귀농또는귀촌에관심을지닌도시민에게필요한정보를제공하는사업을 실행하고있다. 교육프로그램, 박람회, 상담및교육지원기관( 귀농귀촌종합센터) 운영등의사업이있다. 실행단계 에서는농촌으로막이주하여정착할곳을알아 보는귀농인( 또는귀촌인) 의주거문제나영농기술습득등과관련된요구에대응하 는정책사업들이편성되어있다. 그가운데 도시민농촌유치지원사업 은반드시 실행단계 에포함시키기는어려운측면이있다. 그리고다른지원사업과달리이 사업은귀농인혹은귀촌인을직접지원하는것이아니다. 농촌지방자치단체가귀 농귀촌과관련된여러종류의 연성적사업 ( 소프트웨어사업) 을자율적으로기획하 여실행하는 지방자치단체경상보조사업 의성격을지닌다. 정착단계 에서는농업 부문신규진입을직접지원하는융자제도와보조금수령조건을완화하는특례가 운영되고있다. 그리고일종의인턴십이라할수있는지원사업이실행되고있다. < 표 5-4> 에서보듯이, 2016년현재실행되고있는귀농귀촌정책사업의전체예 산규모는약 240 억원이다. 2012년에는 40 억원정도에불과했다. 귀농귀촌인구가 급증하면서예산이늘어났다. 특히, 2013 년부터시작된 체류형농업창업지원센터조 성사업 이예산증가의중요한원인이며, 창업및주택구입지원사업 ( 융자) 의예 산도큰폭으로증가했다. 근래에는 귀농인의집조성사업 이시작되면서예산이 늘었다. 이같은정책사업이내용면에서그리고규모면에서적절한지를평가하려 면개별사업들을면밀하게평가해야한다. 그럼에도여러정책사업들이전제하는 방향이나목표에관해서는간략하게나마짚어볼필요가있다. 55) 개별사업의세부내용을 < 부록 1> 에덧붙인다.

171 1. 관심단계 의정책사업 도시민이귀농또는귀촌을탐색할때적절한정보를제공하려는취지의정책사 업은중요하다. 충분한준비를갖추지않은상태에서농촌으로이주했다가다시도 시로복귀하는경우에발생할개인적사회적비용을사전에줄일수있기때문이다. 그같은취지로시행되는정책사업으로는 귀농귀촌교육 과 귀농귀촌창업박람 회가 있다. 이들사업을추진하기위한준정부기관으로서 귀농귀촌종합센터 를 운영하는데에도예산이투입되고있다. 창업박람회 는 2013 년부터정기적으로개최되고있으며, 교육프로그램 은오래 전부터꾸준히운영되어왔다. 사업내용은대체로체계를갖추어가고있으며내용 도조금씩풍부해지고있다. 예산은 교육프로그램 의경우 2013년이후로조금씩 증가하여연간 30 억원가까이에이르고있다. 교육을받은인원은 2015년에 2,387명 이었다. 교육수요는양적인측면에서볼때, 당분간은현재와비슷하거나다소증가 할가능성이있다. 내용측면에서는효과를보장하기어렵다는평가를받은56) 영농 기술위주의교육에서벗어나귀농또는귀촌을준비하면서알아두어야할기본적인 내용을위주로변화를주어왔고, 근년에조금씩개선되어왔다. 창업박람회 는초기 에는귀농귀촌을권장하고독려하는분위기속에서치뤄지다가, 근래에는귀농이든 귀촌이든농촌에서의창업문제에초점을맞추는방향으로내용을바꾸어왔다. 그러 나정확하게는농촌에서 창업 이아니라 취업 에도움이되는방향의내용으로개 선할필요가있다. 귀농귀촌을시도하는도시민의상당수가자력으로 ( 그것도시장 여건이좋지않은농촌에서 ) 창업할수있느냐는근본적인물음이있기때문이다. 56) 이러한평가는 2012 년에진행된 귀농귀촌정책연구포럼 의전문가협의회에서도출되었고, 이후교육내용을조정하는데참고가되었다. 당시논의의상세한내용은김정섭외(2012) 를참고.

172 < 표 5-4> 귀농귀촌 사업예산현황 농업이차보전사업 구분 합계( 억원) ( 농진청) 창업및주택구입지원 - 5년거치 10년분할상환 ( 실시기관 : 농협) 소 ( 농진청) 지원한도액( 창업, 주택) 2012년 2013년 2014년 2015년 2016년 40.4 (8.4) 예산 11.4 억원 ( 융자규모) 500 억원 (2 억, 4 천만) 185 (16.8) 예산 33.7 억원 ( 융자규모) 600 억원 (2 억, 4 천만) 197 (16.8) 예산 38.7 억원 ( 융자규모) 700 억원 (2 억, 5 천만) 209 (15.5) 예산 64.8 억원 ( 융자규모) 1,000 억원 (3 억, 5 천만) (15.5) 예산 74.0 억원 ( 융자규모) 1,500 억원 (3 억, 5 천만) 대출금리( 창업, 주택) (3%, 3%) (3%, 3%) (3%, 2.7%) (2%, 2.7%) (2%, 2%) 계억 ( ) 귀농 귀촌교육( 농정원) - 전문교육기관을통해 맞춤형귀농 귀촌교육운영 - 3 주~3개월과정 - 교육비 70~80% 국고지원 40.4 (8.4) 11.4 억원 명 (16.8) 21.1 억원 - 1,925 명 159.4) (16.8) 24.5 억원 - 2,450 명 (15.5) 29.3 억원 2, (15.5) 29.3 억원 (P)2,500 귀농인실태조사 억원 귀농귀촌활성화지원사업 도시민농촌유치지원 - 시군/ 3년간 6억원 ( 국고 50%, 지자체 50) 귀농 귀촌창업박람회 ( 농정원) 체류형농업창업지원센터 - 국고 50%, 지자체 50% 년부터 2년차사업 - 귀농인농업창업보육센터 귀농귀촌종합센터 ( 농정원) - 1:1 상담, 빈집 지역정보, - 아카데미 소그룹강의 귀농인의집( 지자체) - 70 개소 30 백만원 50% 선도농가실습지원 ( 농진청) 만 5 개월 50% 26 억원 27 개시군 35.8 억원 35 개 40.9 억원 40 개 50.9 억원 50 개 50.9 억원 50 개 3억원 5억원 4억원 4억원 4억원 8.4 억원 200명월보수1/2 60 만,10 월 80 억원 제천, 영주 80 억원 홍천, 구례 10 억( 금산) 40 억원 고창, 영천 60 억원 고창, 영천, 함양 억원 10억원 억원 560명농가40만 귀농인 80 만 16.8 원 560명농가40만 귀농인 80 만 10.5 억원 (70 개소) 15.5억 517명농가40만 귀농인 80 만 10.5 억원 (70 개소) 15.5억 517명농가40만 귀농인 80 만

173 2. 실행단계 의정책사업 실행단계 의정책사업은 도시민유치지원사업 을제외한나머지는최근 2~3 년사이에기획되고시작된것들이다. 아직은사업수요에적절하게맞춰예산이편 성되지않은측면이있다. 내용면에서도개선의여지가많다. 이범주에서예산비중이가장높은 체류형농업창업지원센터조성사업 은농촌 기초지방자치단체몇곳에수십억원의예산을투입하여진행하고있다. 귀농귀촌 을이제막결행한도시민이짧게는수개월에서길게는 1 년이상을머물면서 ( 주로 농업을) 준비할수있는체류시설을갖추는것이주된사업내용이다. 상당한규모의 건물과농지를확보하여머물게하는것인데, 투입되는예산에비해사업의효과가 미미할것으로짐작된다. 준공되어정상적으로운영되는곳이아직은없기에본격적 으로평가하기는이르다. 당초에이사업은면밀한기획이없는상태에서 2013년예 산에갑자기편성된것으로보인다. 수십억원의시설에머물게될귀농인은많이 잡아야 30 명수준일터인데, 체류시설이부족한것이라면 귀농인의집 조성사업을 확대하는편이더효율적일것이었다. 그리고체류시설에덧붙인농지에서영농기술 을습득한다고는하지만, 오히려지역사회공동체로부터격리된듯한인상을주기 때문에귀농인의지역사회정착에그다지도움이되지않을것으로판단된다. 이사 업에대해서는정확하고심층적인평가가이루어질필요가있다. 특히, 향후의확대 시행계획이있다면심각하게재고할필요가있다. 귀농인의집 사업은농촌지방자치단체현장에서수요가비교적많은것으로알 려져있다. 세간의인식과는달리, 농촌지역에는적은비용으로고쳐서쓸수있는 빈집 이거의남아있지않기때문이다. 한편으로귀농인들은특정지역에서바로 영구정착할때있을수있는리스크를피하기위해임시거주환경이필요한데, 그 럴만한시설이부족한것은분명하다. 농촌지방자치단체가비교적상태가양호한 빈집을수선하거나소형주택을신축하여관리하면서귀농인등에게일시적인체류 시설로저리에임대하는것이이사업의주된내용이다. 농촌지역사회와분리되지 않은마을내의환경에속하기때문에사회학적인차원에서보더라도바람직하다. 향후사업수요에대한평가를바탕으로예산투입을적절하게조정할필요가있다. 도시민농촌유치지원사업 은 인구감소로인해지역발전에어려움을겪는농 어촌시군의도시민유치활동을활성화하려는목적 으로 2007년에시작한정책사 업이다. 2009년까지 3년동안 10개기초지자체에서각기 10 억원( 국비 50%) 의예산 을투입하여시범사업을진행했다 년에시범사업에대한간략한평가가있었고, 그에따라예산규모를개소당 6억원으로줄인상태에서사업추진지역을확대하

174 여현재에이르고있다. 농촌기초지방자치단체 50 곳에서사업을시행하고있다. 사 업시행지방자치단체는공모제의형식으로선정한다. 이사업은최근의귀농귀촌 흐름과맞물려농촌지방자치단체의입장에서는귀농귀촌관련시책을전개할조직 적기반을마련하는데상당한역할을하는것으로보인다. 57) 시설투자를지양하고 홍보, 교육, 일자리창출, 거버넌스 (governance) 측면에서지방자치단체마다각기필 요한세부내용을자율적으로편성하여추진케한경상보조사업이다. 시범사업기간 동안에참신한기획들이농촌지방자치단체에서제출되었고, 지금은여러지방자치 단체들이그것을모델삼아시행하기도한다. 가령, 귀농인및귀촌인이지역사회에기여하는동시에생계에필요한소득을얻 을수있는일자리( 예: 농촌학교방과후학교프로그램강사, 귀농귀촌관련상담 업무, 주민자치센터평생학습강사등) 를알선하거나준비하는 지역사회기여형사 회적일자리창출사업 같은것이이사업의세부내용으로시도되기도했다. 다른 한편으로는지역의선배귀농인및토박이주민이지방자치단체와협력관계를이루 어신규귀농인및귀촌인에게도움을제공할수있는사회연결망(social network) 을 형성하는데크게기여하기도했다. 이연결망은지자체수준의여러귀농귀촌시책 을전개하는조직적기반으로서, 즉거버넌스로발전한경우가많다. 도시민농촌유 치지원사업을통해귀농인( 혹은귀촌인) 을그저유치하고 모집 하는방식으로정책 을펼치는것이아니라그들을지역사회발전에기여할인적자원으로이해하고 조 직 한다는관점이제출되었고일종의모델이형성되었다고볼수있다. 다만, 근년에 이사업이많은지자체에서확대시행되면서시범사업기간동안일부지자체가보 여주었던창의성을계속유지하고있는지, 다소타성에젖은상태로사업이추진되 는것은아닌지등을평가할시점에이른것은분명하다. 예컨대투입대비효과가 의문시되는천편일률적인홍보프로젝트등에관해서비판적으로평가할필요가있 다. 57) 보다상세한시범사업평가자료로는강대구외(2009) 와김정섭(2009) 을참고.

175 < 표 5-5> 도시민유치시범사업 의세부내용 세부사업유형 익명적 다수 도시민 대상 사업시행시 박람회 농촌체험프로그램 도시민초청행사 방송매체 인터넷홈페이지 축제또는도농교류행사 군 A B C D E F G H I J 귀농귀촌의향을가진도시민대상 팜플렛및책자도시민대상교육과정도시민초청행사농촌체험프로그램정보교환모임형성귀촌인큐베이팅정보제공처상설화지역주민교육 지역에 이주한 귀농 귀촌 인구 대상 주택확보지원( 이사비용 지원, 분양, 정보제공등) 행정편의 자금융자알선 고용관련정보제공 농업경영컨설팅 / 교육 고용프로그램운영 귀농 귀촌자행사 이주도시민멘토링 고용정보제공 정보교환모임형성 지역이해프로그램운영 정착지원교육과정운영 지역사회융화프로그램 자녀교육지원프로그램 주: 시군이 2007 년에농림부에제출한사업시행계획을토대로작성한것임. 자료: 김정섭(2009: 548) 에서인용.

176 3. 정착단계 의정책사업 이단계의정착사업으로는 창업및주택구입지원 융자, 일종의인턴십인 선도 농가실습지원 등의사업이있다. 그리고소소하지만농업보조금수혜측면에서귀 농인의자격요건을조정배려하는조치들이있다. 융자지원( 정확하게는이차보전) 프로그램의예산은최근에상당히증액되었다. 정책수요에대응한것이라고볼수 있다. 인턴십프로그램은예전부터추진되었고, 최근에는일본의 농에관한특별조치법 청년등의신규취 에따른예산지원과정책사업프로그램이국내에소개되면 서중요한이슈로부각되고있다. 현재처럼짧은기간동안소액의인건비를제공하 면서운영되지만교육훈련측면에서는컨텐츠가부실한인턴십프로그램은대폭개 선되어야한다는지적이다. 개선조치가뒤따른다는전제하에 인턴십 형태의정책 프로그램수요는상당히클것으로예상된다.

177 제절정책 4 개선방향과과제 귀농귀촌에관계된정책의방향은 촉진 에서 정착지원 으로바뀌어왔고, 그런 관점이동자체는긍정적으로평가할수있다. 하지만더길고넓은안목에서정책 방향을논의하고, 기존정책사업을개선하며, 새로운사업을발굴해야할필요가있 다. 단순히귀농귀촌인구가증가하므로여기에즉각적으로대응하는형식의정책 이아니라귀농귀촌이라는특별한사회트렌드가농업부문의인력재생산과농촌 지역사회의활력창출에기여할수있게돕는적극적이고심화된정책이필요하기 때문이다. 귀농귀촌인의입장에서보더라도그같은정책프로그램은현실적인정 착문제에도움이될수있다. 귀농귀촌인이농촌정착초기단계에서경험하는경 제적사회적어려움을극복하는데도움이되는내용의신규정책사업을개발해야 한다. 그런정책발전방향은크게두측면에서검토할수있다. 첫째는귀농인을 ( 특 히, 젊은귀농인을 ) 농업부문에진입하는중요한인적자원으로인식하고체계화된 신규취농프로그램 을제공하는것이다. 둘째는귀농인및귀촌인이농촌지역사회 에정착하는과정에서문화적으로동화되면서농업활동외에도다양한경제활동, 사 회활동에참여하는가운데지역사회의활력을불어넣게끔유도하는것이다. 첫째문제를먼저살펴본다. 현재전국적으로농가의영농승계자확보율은 9.8% 로매우취약한상황이다. 한편, 신규취농인구가운데귀농인비율은계속높아지 고있다. 귀농인, 특히청년귀농인을지역에안정적으로정착시켜지역농업의후속 세대로육성하는것이중요한과제다. 58) 일반적으로귀농인이정착초기과정에서 경험하는어려움은세가지로요약된다. 초기정착기간( 대략 3 년) 동안가계를유지 할현금소득이부족하다는점, 자영영농기반확보에막대한자본이소요된다는 점, 농촌지역사회에서사회적관계가불충분하여영농기술을습득하거나판로를확 보하기가어렵다는점이다. 현재실행되는 인턴십프로그램 은그러한어려움을해 소하는데에는그다지도움이되지않는다. 몇개월동안소액의인건비를지원하는것으로그치고마는프로그램은그다지 효과가있을수없다. 귀농인의초기정착단게에서현금소득, 직업으로서의농업을 예비하는집중적이고체계적인교육훈련, 지역사회내관계적자산, 영농기반등을 확보할수있는 전체과정 을지원하는프로그램이필요하다. 연수수당을지급하거 58) 이같은어려움에대해서는수많은연구들이반복적으로언급하고있다. 이와관련하여정량적분석자료를제시한최근의연구로는마상진외(2014) 를, 질적자료를분석한연구로는김정섭(2014) 를보라.

178 나, 교육훈련프로그램에참여시키거나, 영농기반확보를돕는자금을융자하는정책 사업은각기단편적으로여러계기를통해시행되고있다. 이런지원으로는 전문성 잇는지역농업후속세대양성 이라는목표를달성하기어렵다. 취농준비취농 자영농 으로이어지는제반단계에서필요한도움을체계적으로제공하는데역점을 두어야한다. [ 그림 5-2] 귀농인지원체계화모형 자료: 황의식외(2015: 124). 둘째문제는농촌발전정책과관련이있다. 귀농인과귀촌인이농촌지역사회 에서필요한각종사회서비스를제공함으로써토박이주민과의건전한관계를유지 하게하는한편, 그런활동이생계를유지하는데도움이되는소득활동이될수있 도록조직할필요가있다. 실제로귀농인귀촌인은농촌에서농업활동에만참여하 는것이아니라다양한유형의지역사회참여활동을수행하는것으로알려져있다.