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1 언론정보연구 48 권 1 호, 2011 년, 서울대학교언론정보연구소 유신체제기영화와방송의정책적양상에관한연구유신체제의법제적장치에따른영화와방송의법제적조치를중심으로 * 6) 오진곤서울여자대학교언론영상학부교수 okfamily@swu.ac.kr 1970년대초반한국에서는유신체제가구축되었다. 유신체제는박정희정권이장기집권과영구집권을위해도입한정치시스템이자사회시스템이었다. 유신체제는당시대중에게영향력을행사하던영화와방송을관리하였다. 따라서당시영화와방송정책은유신체제안에서취해지며다음과같은구체적인정책적양상을보였다. 첫째, 유신헌법이도입된이후제4차영화법개정과제2차방송법개정이이루어졌다. 둘째, 정치분야에서의통일주체국민회의와같은역할과기능을지닌조직체인영화진흥공사와한국방송공사가설립되었다. 셋째, 긴급조치의실시에따라새로운영화시책과방송지침이내려졌다. 이로인해영화산업과방송산업의구조가독과점형태로고착되었고, 영화와방송의내용이국가권력의의도에따라변형되었다. KEYWORDS 유신체제 박정희정권 영화와방송 통일주체국민회의 영화진흥공사 한국방송공사 영화시책 방송지침 긴급조치 독과점형태 * 이논문은 2010 학년도서울여자대학교교내학술특별연구비의지원을받았음. 229

2 1. 들어가며 1) 1970년대한국사회를설명하는단어중에서도 유신 ( 維新 ) 이라는말은가장대표성을지닌다고할수있다. 당시한국에서유신은 낡은제도를고쳐새롭게한다 는사전적의미를확고히하며독특한체제로서구축되었고, 이에따라 정치 경제 사회 문화등전분야에걸쳐힘에의한직접통제 에의해 국민개개인의일상생활과의식구조에까지도지대한파급효과 가생성되었기때문이다 ( 한국역사연구회현대사연구반, 1996, 99쪽 ). 그영향은대중문화분야로도파급되었다. 특히 1970년대는전성기를넘긴영화와정착기에접어든텔레비전으로대표되는영상문화의비중이현저히높아지던시기였고, 이들을중심으로하는대중문화분야에전반적인변화가일어났다. 이는관료주의체제, 권위주의체제라는유신체제의기본성격과연동되어일차적으로정책부문에서표출되었다. 지금까지영화학및방송학에서 1970년대한국영화사및한국방송사를다룰때유신체제하의영화정책, 유신체제하의방송정책의경향과특징에무게중심을두는경우가많았다. 2) 하지만, 영화정책과방송정책의공통점을살펴보고이들정책을구조적으로견인하는유신체제의법제적장치와의관련성을고찰한연구는거의없었다. 1970년대가한국현대사에서특수한시기였다는단순한사실을넘어이시기에형성된사회 문화적특질이이후에도상당기간존속되었다는점을감안하면, 이러한연구는특정학문분야를막론하고인문사회학적관점에서연구 1) 본논문인용문의표기는 1차자료인경우모든인용에있어, 2차자료인경우직접인용에한해인용대상자료의맞춤법및표기방식을따랐음. 2) 2001년출간된 우리영화 100년 과 우리방송 100년 의경우, 두책모두 1970년대를개괄함에있어각각 1. 침체의수렁 및 1. 유신체제와방송 란을통해유신정권의영화정책, 방송정책을당대영화및방송변화의가장핵심적인변인으로설명하고있다 ( 김종원 정중헌, 2001 / 최창봉 강현두, 2001). 230

3 될필요가있다. 본논문은 10.17비상계엄 으로유신체제가시작된 1972년부터 10.26사태 로그것이종식된 1979년까지를 유신체제기 로명명하고, 당시박정희정권이유신체제의법제적장치를마련하면서어떠한방식으로영화와방송에대해정책적조치를취하였는지에대해탐구한다. 이를위해역사학, 영화학, 방송학관련문헌및법률원문, 신문기사등을주요참고자료로활용할것이다. 연구의집중도를높이고연구주제를선명히하려는취지에서다음과같은세가지기본사항에따른다. 첫째, 영화정책과방송정책간의공통점과차이점을동시에아우르면서도유신체제와의인과적관계를고려하여이들사이의차이점보다는공통점에초점을맞춘다. 둘째, 1970년대전체를다루면서도유신체제가성립된 1972년부터긴급조치 9호가발동된 1975년까지시기에보다집중한다. 셋째, 방송정책에있어서는기본적으로는라디오와텔레비전을포괄하면서도, 영화와의관계를고려하여영상문화부문의차원에서텔레비전관련정책에보다주목한다. 이러한과정을통해본논문은 1970년대한국사회에서특정정치분야와대중언론, 예술분야가어떠한상호작용을거치며어떻게관련을맺었는지를추적함으로써, 유신체제로대변되는 1970년대한국사회의특징적단면을영화및방송부문에서발견함은물론그것이한국의영화사, 방송사, 나아가대중문화역사에있어무슨의미를지니는지에대해고찰해보고자한다. 2. 유신헌법의성립과영화법, 방송법의개정 유신체제의신호탄이발사된것은 1972 년 10 월 17 일의일이었다. 이날 7 시박정희는계엄령선포와동시에 대통령특별선언 을발표하였는데, 231

4 여기에는 년 10월 17일 19시를기하여국회를해산하고정당및정치활동의중지등현행헌법의일부조항효력을정지시킨다. 2. 일부효력이정지된헌법조항의기능은비상국무회의에의하여수행되며비상국무회의의기능은현행헌법의국무회의가수행한다. 3. 비상국무회의는 1972년 10월 27일까지조국의평화통일을지향하는헌법개정안을공고하며이를공고한날로부터 1개월이내에국민투표에붙여확정시킨다. 4. 헌법개정안이확정되면개정된헌법절차에따라늦어도금년연말이전에헌정질서를정상화시킨다. 라는핵심적내용이포함되어있었다 ( 계엄사공시사항, , 동아일보, 1면 ). 이후박정희정권의정치적조치가신속하게취해지게되는데, 가장중점적인사항은바로헌법의개정과관련된것이었다. 비상국무회의는헌법개정을위한예비장치로서 10월 23일 국민투표에관한특례법 및 선거관리위원회에관한특별법 을마련하였고, 10월 26일에는 헌법개정안 을의결하여다음날인 10월 27일공고하였다. 11월 21일헌법개정안에대한국민투표가실시되어투표율 91.9%, 찬성 91.5% 라는집계결과가나왔으며, 3) 11월 24일중앙선거관리위원회는이를대통령에게보고하고국민에게공표하였다. 이로써제4공화국개정헌법이 유신헌법 이라는이름으로 유신적개혁의기초 로서유신체제의법률적기반으로자리하였다 ( 유신적개혁의기초, , 동아일보, 1면 ). 총 12장 126조및부칙 11조로구성된 4) 유신헌법은전문 ( 前文 ) 에서 숭고한독립정신, 평화적통일의역사적사명, 자유주의적기본질 3) 정확한집계결과는다음과같다 ( 대통령에유신헌법확정통보, , 경향신문, 1 면 ). 총유권자수 : 1567,6395명, 총투표자수 : 1441,0714명, 찬성자수 : 1318,6559명, 반대자수 : 110,6143명, 무효수 : 11,8012명. 4) 유신헌법의본문구성은다음과같다. 제1장총강, 제2장국민의권리와의무, 제3장통일주체국민회의, 제4장대통령, 제5장정부, 제6장국회, 제7장법원, 제8장헌법위원회, 제9장선거관리, 제10장지방자치, 제11장경제, 제12장헌법개정. 232

5 서 를 새로운민주공화국 의필수요건으로제시하고, 이를위해 각인의기회를균등히하고능력을최고도로발휘하게하며책임과의무를완수하게 해야함을강조한다. 이렇듯유신헌법은국가와국민의관계를위계적으로설정하고있는데, 이는 국민의권리와의무 를규정하고있는제2장의각조항들을통해암시되어있다. 제10조 1항의경우 모든국민은신체의자유를가진다. 라고하면서도 누구든지법률에의하지아니하고는체포 구금 압수 수색 심문 처벌 강제노역과보안처분을받지아니한다. ( 강조-인용자 ) 라는단서를붙임으로써, 법률에의해 국민의자유권을제한할수있음을시사한다. 5) 유신헌법의가장커다란특징은그것이담고있는정치제도관련내용이대부분견제와균형의원리에입각한제도적민주주의원칙에위배된다는점이었다. 이는거의모든권력이대통령으로집중되어있었기때문이다. 국민에의한직접선거가아닌통일주체국민회의에서의간선으로선출되는 ( 제39조 ) 대통령의임기는기존의 4년에서 6년으로늘어나고 ( 제47조 ) 예전의중임제한도철폐되어, 특정인물의장기집권또는영구집권의가능성이열렸다. 대통령은국군통수권 ( 제51조 ), 공무원임명권 ( 제55조 ) 이외에도긴급조치발동권 ( 제53조 ) 및계엄선포권 ( 제54 조 ) 을가졌으며, 통일주체국민회의에국회의원의 1/3을일괄적으로추천할권리도지녔다. 이에반해입법부인국회와사법부인법원의권능은상당부분축소되었다. 6) 대통령에게는국회해산권 ( 제59조 ) 이있는반면국회에는대통령탄핵권이없어, 대통령의일방통행을저지할만한안 5) 이러한 법률에의한 자유권제한의가능성은거주및이전 ( 제12조 ), 직업선택 ( 제13조 ), 주거 ( 제14조 ), 통신 ( 제15조 ) 등기본적인영역에서 모든국민은법률에의하지아니하고는 이라는표현을통해용인되고있다. 6) 이와관련하여한국역사연구회현대사연구반은다음과같이서술한다 ( 한국역사연구회현대사연구반, 1996, 117쪽 ). 입법부는국정감사권을박탈당하고연간회기가 150일로제한됨으로써행정부에대한견제기능이완전히거세되었다. ( 중략 ) 사법부의경우에도법관임명권은대통령에, 대법원의위헌판결권은헌법위원회에귀속시킴으로써그독립성을완전히박탈당하고행정부의시녀로전락하였다. 233

6 전장치조차마련되지못하였다. 유신헌법은 12월 27일헌법제8호로공포되었다. 이는유신헌법에명시된절차를통해당선된제8대대통령박정희의취임과동시에이루어진것이었다. 7) 이처럼당시법률적장치는삼권을장악한대통령을수반으로하는유신정부가그체제를구축하고유지하는데매우중요하게활용되었다. 이에따라 1973년부터는오직 그대표자나국민투표에의하여주권을행사 ( 제1장 1조 2항 ) 할수밖에없게되어버린국민이국가 ( 기관 ) 의통제와동원의대상으로전락되는과정과맞물리며사회전분야에걸쳐법률개정작업이진행되었다. 사상과감정의표현의자유를제한하고방향을유도하려는차원에서대중문화, 대중매체에대한조치또한적극적으로이루어졌다. 8) 그중에서도영화및방송분야에서법률상의정비작업이재빠르게진행되었다. 9) 특기한점은영화법과방송법이 1973년 2월 16일같은날각각법률제2536호와제2535호로동시에개정되었다는사실인데, 이는당시한국에서대중문화, 대중매체중에서도특히영화와방송의비중이컸으며위상이높았기때문이다. 영화법과방송법은모두박정희정권하에서만들어진것들이었지만, 그이전까지제정및개정시기가일치한적은없었다. 영화법의경우 1962년 1월 20일법률제995로제정되어 1963년 3월 12일법률제 1305호 1차 ( 일부 ) 개정, 1966년 8월 3일법률제1830호 2차 ( 전부 ) 개정, 1970년 8월 4일법률제2117호 3차 ( 일부 ) 개정을거쳐제4차로 ( 전부 ) 개 7) 1972년 12월 23일통일주체국민회의에서대의원등 515명의추천에의해후보로출마한박정희가 2,359표가운데 2,357표의찬성표를얻어제8대대통령에당선되었다. 8) 유신정권의대중매체에대한강력한규제는, 계엄사령부가 계엄사포고제1호 를통해언론, 출판, 보도, 방송에대한사전검열실시를명시함으로써유신선포시점에서부터실행되었다 ( 계엄사공시사항.( ), 동아일보, 1면 ). 9) 당시독립된법으로서신문법이나언론법은존재하지않았고, 공연법의경우 1975년 12월 31일에서야개정이이루어진다. 한편, 제3공화국체제가수립된직후인 1963년 3월 12일공연법 (1961년 12월 30일제정 ) 과영화법이동시에 1차로개정된다는점도주목된다. 234

7 정된것이었고, 방송법의경우 1963년 12월 16일법률제1535호로제정되어 1964년 8월 5일법률제1652호 ( 일부 ) 개정다음에제2차로 ( 일부 ) 개정된것이었다. 이렇게영화법은 1962년 12월 17일국민투표로확정된제3공화국개정헌법보다도이른시기에제정되어모두세차례에걸쳐개정된데반해방송법은제3공화국의박정희대통령취임전날제정되어단한차례만개정되었다. 이는 1960년대까지만하더라도방송분야를주도하던대중문화, 대중매체가텔레비전이아닌라디오였다는사실과무관하지않다. 당시로서는정책입안주체의입장에서시청각미디어인영화와청각미디어인라디오에대한관리를굳이비슷한템포로할이유가없었던것이다. 반면, 텔레비전의성장세가두드러지기시작하던 1970년대전반기의시점에서영화와방송은정책적인측면에서동일한테두리안에들어가게되었고, 10) 이는 1973년영화법과방송법의개정에반영되기에이르렀다. 주목할점은, 1973년개정영화법과개정방송법의성격이공통적으로구조상양자의공통분모를이루는유신헌법의그것과닮아관료적이고권위적인성격을띠게되었다는사실이다. 제4차개정영화법은총 6장 35조및부칙 8조로구성되어있으며, 본문은제1장총칙, 제2장영화의제작및수출입, 제3장영화검열, 제4 장영화진흥공사, 제5장보칙, 제6장벌칙으로이루어져있다. 총칙에서눈에띄는것은영화진흥시책의주관자및책임자로서문화공보부장관이명시되어있다는점이다 ( 제3조 ). 이는개정영화법으로인해정부의간섭은심해지는반면영화인의자율성은협소해질것임을표시하는데, 실제로제2장은영화업의허가 ( 제4조 ), 허가취소 ( 제5조 ), 영화의제작및수입편수의조절 ( 제6조 ), 국산영화의제작신고 ( 제7조 ), 제작중지명령 ( 제8조 ), 합작영화의제작 ( 제9조 ), 제작업과수입업의 ( 재 ) 일원화 10) 1970년대들어서면서부터텔레비전의광고비는라디오의그것을상향하기시작하였으며, 1970년대중반무렵부터는당시최대광고매체였던신문과경합하는양상을보였다 ( 방송문화진흥회 ( 편 ), 1991, 454쪽 ). 235

8 및영화의수출입추천 ( 제10조 ) 등영화업과관련된거의모든사항에문화공보부장관의허가, 처분, 결정, 인정, 추천등이필요하도록규정되어있다. 그리고이는제3장의검열관련조항으로도이어진다. 11) 이러한영화활동전반에대한국가의통제는기존의제 개정영화법에서는찾아보기힘든, 일제강점말기인 1940년 1월 4일조선총독부제령제1호로공포된 조선영화령 에서의경우와비견될만큼강력한것이었다. 제2차개정방송법은총 5장 22조및부칙으로구성되어있으며, 본문은제1장총칙, 제2장방송윤리위원회, 제3장방송국의준수사항, 제4 장보칙, 제5장벌칙으로이루어져있다. 영화법과마찬가지로, 방송법역시방송사업및업무를전반적으로문화공보부장관의관리하에두는것을원칙으로하는데, 방송법의경우사업보다는업무에보다큰비중이있다. 그이유는당시의방송환경상방송국개 폐업이용이한일이아닐뿐더러, 방송콘텐츠의일회적성격상전파를통해한번송신된것을수정또는회수하기불가능하다는점에있는듯보인다. 12) 개정방송법의가장뚜렷한특징은제1차개정방송법에서삭제되었던방송윤리위원회관련조항이복원되었다는데있다. 이에따라, 영화에서의시나리오및필름에대한이중검열처럼방송에서도방송윤리위원회에의한윤리규정심의 ( 제4조, 제5조 ) 와방송국심의실내에서의자체사전심의 ( 제10조 ) 가공존하게되었다. 13) 그렇다고정부기관의통제력이약화된것도아니었다. 윤리규정이행에대한명령권, 방송국재허가유보에대 11) 이외에도문화공보부장관은외국영화상영제한 ( 제26조 ), 영화상영의제한 ( 제28조 ), 공연장영업정지요구 ( 제30조 ) 등의권한을가졌다. 12) 방송국은개국 휴업 폐업에대해허가가아닌신고만하면되지만 ( 제18조 ), 한편으로는방송일지를비치하여방송내용을기록하여매월정기적으로보고해야하고 ( 제19조 ) 명령에따라보충자료를제출하거나자료에대한사항관련조사에응해야한다 ( 제20조 ). 물론이러한내용은기존의방송법의그것과동일한것이었다. 13) 이에대해이윤진은 임의단체에불과했던방송윤리위원회가방송법개정과함께법정자율단체로일정한강제성을발휘하게됨으로써방송윤리규정의개정과심의준칙발표등방송내용의규제에힘을발휘할수있었다. 라고주장한다 ( 이윤진, 2004, 255쪽 ). 236

9 한요구권, 심의결과를보고받을권리등보다상위의관리권한은여전히문화공보부장관에귀속되어있었으며, 14) 광고방송의경우시간과회수가대통령령 ( 제15조 2항 ) 으로정해져있었기때문이다. 이와같이, 이전까지의제 개정영화법과방송법에비해제4차개정영화법과제2차개정방송법에서는국가의간섭과통제가보다강화되었다. 물론 1962년영화법제정이후박정희정권은지속적으로관주도의기업화정책을추진해오던터였으나, 어디까지나이는영화의산업적인차원에서이루어진측면이강하였다. 이러한영화기업화정책의기조는제4차개정영화법으로도일부계승되기는하지만, 1970년대영화정책변화의중심에는정치적인요인이자리하고있었다. 이러한특징이개정방송법에서는방송윤리규정의내용을다룬제5조 2항을통해드러난다. 즉, 제2차개정방송법에는제정방송법에없었던 2. 보도논평의공정성보장에관한사항, 3. 민족의주체성함양에관한사항, 4. 민족문화의창조적개발에관한사항 등이포함되었는데, 이는당시유신정권의대국민통치방식및슬로건과닮아있다는점에서정치성을띤다. 영화법과방송법의이러한성격은, 이것들이당시유신체제를법률적으로뒷받침하고있던유신헌법에의해견인되고있다는점에서다분히태생적이라할수있다. 14) 관련조항은다음과같다. 제6조 3항 : 위원회는제1항의규정에의한요구를한때또는제 2항의규정에의한통보를받은때에는지체없이이를문화공보부장관에게보고하여야한다. 4항 : 문화공보부장관은제1항의규정에의한요구를받은방송국이제2항의규정에의한그요구사항의이행을하지아니한때에는그이행을명할수있다. 5항 : 문화공보부장관은방송국이제4항의규정에의한명령을위반한때에는체신부장관에대하여그방송국의재허가를유보하도록요구할수있다. 237

10 3. 통일주체국민회의의출범과영화진흥공사, 한국방송공사의설립 1970년대한국영화사 ( 映畵史 ) 와방송사 ( 放送史 ) 에서가장비중있게다루어지는부분중하나는영화진흥공사 ( 영진공 ) 와한국방송공사 (KBS) 의설립관련내용이다. 가령, 한국영화사 : 開化期에서開花期까지 에서는 개정영화법의가장중요한내용중하나 로 국산영화진흥기구로서영화진흥공사의설립이명문화된것 을들고있으며 ( 김미현외, 2006, 224쪽 ), 한국방송총람 에서는 1972년부터 1980년까지의시기를공영방송체제도입과관련하여 공민영기 로구분하고있다 ( 방송문화진흥회 ( 편 ), 1991, 424쪽 ). 영화법과방송법의개정이영화및방송통제의법률적기반을마련하는차원에서이루어진것이라면, 영화진흥공사와한국방송공사의설립은영화및방송의통제및활용을위한제도적장치를마련하는차원에서조직체구성이라는형태로고안된것이라할만하다. 물론, 영화진흥공사와한국방송공사의설립은일차적으로법률적테두리안에서이루어졌다. 영화진흥공사의경우제4차개정영화법안의제4장에서총 12조항에걸쳐관련규정이명시되어있고, 한국방송공사의경우제2 차방송법개정이전인 1972년 12월 30일에법률 2418호로서별도로제정된 한국방송공사법 에모든규정이담겨있다. 당시영화및방송정책에서차지하는영화진흥공사와한국방송공사의비중을짐작할수있는대목이다. 사실, 영화진흥공사와한국방송공사가유신체제수립이후갑작스레탄생한것은아니었고, 기존의 영화진흥조합 과 중앙방송국 이공사 ( 公社 ) 체제로서전환된것이었다. 영화진흥조합은제3차개정영화법을통해영화관련각종단체들이 국산영화의진흥과상호의공동이익및영화산업육성금융등을위하여 ( 제3차개정영화법제19조 2항 ) 설립한조합적성격의사단법인단체였다. 또한중앙방송국은 1968년주무관청인공보부가문교부의문화행정일부를이관받아 문화공보부 로 238

11 개편되는것을계기로 1968년 7월 25일기존의서울중앙방송국 (1947년출범 ), 서울국제방송국 (1961년개국 ), 서울텔레비전방송국 (1961년개국 ) 이하나로통합되어설립된국영방송사였다 ( 한국방송70년사편찬위원회 ( 편 ), 1997, 341쪽 ). 이들공사의업무와역할은기본적으로영화진흥조합및중앙방송국의그것들을포함하고있었다. 그러면서새로운조직체계에맞게기존의업무와역할에대해가감을덧붙이기도하였다. 영화진흥공사의경우영화제작자에대한보조 ( 제3차개정영화법제23조 ) 및영화편수의조절 ( 제24조 ) 관련사항이빠져있는대신사업내용에있어 영화의 ( 직접적인 ) 제작 ( 괄호-인용자, 제4차개정영화법제22조 4항 ) 이나 영화제작시설의설치및운용 ( 제22조 6항 ) 등이첨가되어있다. 15) 이러한변화는영화정책실행과정에있어영화인과의논의와협의의통로를협소화하고영화환경및제작경향을조절하려하였던유신정권의의도가반영된결과로해석된다. 여기에는영화정책상의경제적, 정치적목적이자리하고있는데, 경제적으로는 1970년대들어서면서부터붕괴되기시작한영화계의불황을타계하는모델로서국가가직접나서영화제작의모범을제시하고자하였던것이고, 정치적으로는영화를통해 물리적탄압뿐만아니라반공 안보이데올로기에기초한국민동원체제를세워통제를강화하 고자 ( 역사학연구소, 1999, 333쪽 ) 하였던것이다. 16) 영화진흥공사와한국방송공사의설립은결국유신체제의산물임에분명하고, 당시유신체제라는보다상위의차원에서이를추종하던제도적조직체는바로통일주체국민회의 ( 통대 ) 였다고볼수있다. 유신 15) 제4차개정영화법이공시한영화진흥공사의업무와역할은다음과같다. 제22조 ( 사업 ) 공사는다음각호의사업을행한다. 1. 국산영화의진흥과영화산업의육성 지원을위한계획의수립 2. 국산영화의수출및외국영화의수입의알선 3. 국산영화의수출시장개척 4. 영화의제작및영화제작을위한융자 5. 영화의진흥발전을위한조사연구 6. 영화제작시설의설치및운용 7. 영화인의복리증진 8. 기타영화진흥에관한사업 16) 영화진흥공사에서제작된영화들모두가국책선전영화였다는사실은이를반증한다. 239

12 헌법제3장제35조에서는통일주체국민회의를 조국의평화적통일을전진하기위한온국민의총의에의한국민적조직체로서조국통일의신망한사명을가진국민의주권적수임기관 으로정의하고있다 ( 강조-인용자 ). 이처럼 국민의, 국민에의한, 국민을위한 단체로서결성된통일주체국민회의는, 그러나사실대의정치의핵심인의회민주주의를무력화하고국민의기본적인권리인최고권력자에대한직접선거권을침탈하는등의방식으로국민보다높은곳에자리하였다. 통일주체국민회는선거에의해선출된대의원 2,000 5,000명으로구성 ( 유신헌법제36조 1, 2항 ) 되었는데, 문제는통일주체국민회의에서대통령을선출하며 ( 제 36조 3항 ) 여기서당선되는대통령이다시통일주체국민회의의의장이된다는 ( 제36조 3항 ) 데있었다. 이는통일주체국민회의대의원의자격이 선거일현재 30세에달한자로서조국의평화적통일을위하여국민주권을성실히행사할수있는자 ( 제37조 1항 ) 로매우모호하게설정되어있다는점과함께당시유신체제의경직성및폭력성과연결되어, 구조적으로독재체제의구축을견인하였기때문이다. 특히대통령의일괄추천으로후보자에오른사람들가운데국회의원정수의 1/3 17) 을선출한다는내용의제40조 1, 2항은, 통일주체국민회의가처음부터 1인독재를제도적으로뒷받침하는조직체로서설립되었다는사실을보여준다. 유신체제는동시기한국의총체적위기상황및국제적환경변화에대한박정희정권의정치적대처의결과물이었다. 1971년 4월 27일대통령선거에서의신민당김대중후보의선전 ( 득표율 43.6%) 과 5월 25 일국회의원선거에서의신민당의약진 ( 개헌저지선인 69석보다 20석많은 89석확보 ) 으로생성된정권교체에대한부담감, 1970년대초반경기침체와인플레이션하에서분출된노동자, 빈민층, 학생층, 지식인의노동운동, 주민운동, 반독재운동으로인한사회불안요소등국내적인 17) 이렇게선출된이들은 유정회 라는원내교섭단체를결성하여, 국회, 심지어공화당마저정치과정에서소외시키고무력화시키면서박정희의친정체제운영에핵심적역할을수행 하며 국회내의친위부대 로군림하였다 ( 한국역사연구회현대사연구반, 1996, 121쪽 ). 240

13 상황과 1970년 8월 27일주한미군 1개사단약 2만명의철수로상징되는데탕트시대, 미국의동북아세계전략의변화에따른남북관계및통일전략의변화등국제적인상황이그배경으로자리하고있었다. 18) 따라서 국가 국민의수직적커뮤니케이션으로일원화된매우경직된국민동원체제였고, 경제발전으로위시되는협소한기술합리성이지배하는폐쇄적체제였 던 ( 조항제, 2004, 264쪽 ) 유신체제의산물인영화진흥공사와한국방송공사의설립에도특정한정치적, 경제적요인이존재함은당연한일이었다. 정치적인요인이라하면유신체제의성립이라할수있고, 경제적인요인이라하면영화및방송의산업환경이라할수있다. 19) 전자의경우는, 살펴본바대로유신체제내에서영화진흥공사와한국방송공사가공통적으로정치분야에서의 통일주체국민회의 처럼영화및방송정책부문의제도적조직체로서특정한역할과기능을담당하였다는데있다. 후자의경우가문제적인데, 이는산업적인측면에서 1970년대영화와방송, 그중에서도특히영화와텔레비전간의위계변화와밀접하게관련되어있다. 1970년대전반기영화및텔레비전관련주요지표를비교해보면, 다음과같은수치로표면화된다. < 표 1> 에서드러나는바와같이, 1970년대전반기거의모든영화관련지표는하락세를나타낸다. 제작사수, 극장수는물론이고, 특히제작편수의경우 1975년의수치는 1970년의그것의약 39.7% 에불과하다. 산업적인측면에서대표성을띠는관객수역시매년평균 12.6% 의감소율을보이고있다. 이에반해, 텔레비전보급대수는연평균증가율 40.2% 를기록하고있다. 이러한경향은 1970년대후반에도지속된다. 중요한점은이러한영화와텔레비전의산업적지표의증감현상이 18) 이에따라, 박정희는유신체제를출범시키면서그명분으로첫째 안보와관련한위기의식, 둘째 남북대화를뒷받침하기위한제도적장치의마련, 셋째 질서와능률을우선시해야한다는것을내세 웠다 ( 한국역사연구회현대사연구반, 1996, 105쪽 ). 19) 조항제역시 1970년대한국텔레비전의가장커다란특징을 체제준수 와 상업주의 로보고있다 ( 조항제, 2003, 243쪽 ). 241

14 표 년대전반기영화및텔레비전관련주요지표 1) 연도 텔레비전전년대비영화지표지표증감률 (%) 보급제작사수제작편수극장수관객수보급대수관객수대수 ,349, , ,303, , ,273, , ,625,241 1,282, ,375,813 1,618, ,597,977 2,014, 상호연계적, 인과적으로발생되었다는사실이다. 이에대해이영일은 1970년대한국영화가 깊은쇠퇴의수렁속에빠져들게되었 던가장대표적인이유로 1970년대의우리사회의근대화를배경으로해서급격하게증가한 TV의보급 을들고있다. 20) 1970년대영화산업의쇠퇴와텔레비전산업의약진을대중영상문화, 영상매체간의위계변동이라는보다거시적인테두리안에서살펴보고있는것이다. 이렇듯 1970년대들어영화와텔레비전간의대중적파급력이역전현상을보이면서유신정권의대중문화, 대중매체활용정책에있어서도영화와텔레비전간의위계변화가이루어졌고, 이는결국영화진흥위원회와한국방송공사의설립과정에도대입되었다. 제4차개정영화법 14조 ( 설립 ) 는영화진흥공사의설립목적을 국산영화의진흥과영화산업의육성 지원을위한사업을하기위하여 라고설명하며, 한국방송공사법제1조 ( 목적 ) 는그것을 이법은한국방송공사 ( 이하 공사 라한다 ) 를설립하여국내외방송을효율적으로실시하게하고, 전국에방송의시청을가능하게함으로써방송문화의발전과 20) 그다음의이유로는 국민들의오락성향과형태가다양해진점 과 영화자체의질의문제 를들고있다 ( 이영일, 1988, 쪽 ). 242

15 공공복지의향상에기여함 이라고명시한다. 제4차개정영화법제4장은제14조 ( 설립 ), 제15조 ( 법인격 ), 제17조 ( 임원 ), 제18조 ( 임원의임기 ), 제19조 ( 임원의직무 ), 제20조 ( 임원의결격사유등 ), 제21조 ( 이사회 ), 제 22조 ( 사업 ), 제23조 ( 국산영화진흥기금 ), 제24조 ( 사업계획등 ), 제25조 ( 민법의준용 ) 로구성되어있다. 그리고한국방송공사법은제1조 ( 목적 ), 제2조 ( 법인격 ), 제3조 ( 사무소 ), 제4조 ( 자본금과출자 ), 제5조 ( 정관 ), 제6 조 ( 등기 ), 제7조 ( 감독 ), 제8조 ( 유사명칭의사용금지 ), 제9조 ( 임원 ), 제10 조 ( 임원의임기 ), 제11조 ( 임원의직무 ), 제12조 ( 임원의결격사유 ), 제13 조 ( 임원의겸직금지 ), 제14조 ( 직원의임면 ), 제15조 ( 임원의신분과책임 ), 제16조 ( 이사회 ), 제17조 ( 업무 ), 제18조 ( 사업계획의승인 ), 제19조 ( 예산및회계 ), 제20조 ( 텔레비젼수상기의등록 ), 제21조 ( 시청료징수 ), 제22조 ( 사채 ), 제23조 ( 차입금 ), 제24조 ( 협의 ), 제25조 ( 보조금 ), 제26조 ( 손익금의처리 ), 제27조 ( 검사등 ), 제28조 ( 벌칙 ), 제29조 ( 시행령 ), 부칙으로구성되어있다. 특기한점은, < 표2> 에서드러나는것처럼영화진흥공사설립관련조항과한국방송공사설립관련조항에있어서도일치되는부분이매우많다는사실이다. 이를통해, 제4차개정영화법제4장의내용, 그중에서도특히영화진흥공사조직관련내용의상당부분이한국방송공사법의여러조항을그대로차용한것이라는사실이드러난다. 21) 이는일차적으로정책당국이신속성과효율성을추구하는행정편의주의에입각하여영화와텔레비전을유사한대중문화, 대중매체의테두리에넣고동일한관리방식을적용한결과로보인다. 문제는왜그방향성이텔레비전에서영화로인가하는점이다. 제4차개정영화법과제2차개정방송법이같은날개정되었고유신정권이이에앞서굳이한국방송공사법을제정하였다는점은, 여기에무엇인가뚜렷한목적이있었음을암시한다. 더욱이한국 21) 이러한영화진흥공사와한국방송공사의밀접한관계는 1977년 1월영화진흥공사가남산에있던한국방송공사의사옥을인수하여업무를시작함으로써다시한번확인된다 ( 영화진흥공사이사간다, , 매일경제, 13면 ). 243

16 표 2. 영화진흥공사설립관련조항과한국방송공사설립관련조항중공통부분 제 4 차영화법제 4 장 ( ) 한국방송공사법 ( ) 제 15 조 ( 법인격 ) 공사는법인으로한다. 제 2 조 ( 법인격 ) 공사는법인으로한다. 제 17 조 ( 임원 ) 1 공사에는임원으로사장 1 인, 이사 4 인, 감사 1 인을둔다. 제 18 조 ( 임원의임기 ) 사장및이사의임기는 3 년, 감사의임기는 2 년으로하고각각연임할수있다. 제 19 조 ( 임원의직무 ) 1 사장은공사를대표하고그업무를통리한다. 2 이사는정관이정하는바에의하여공사의업무를분장하며, 사장이사고가있을때에는정관이정하는바에의하여그직무를대행한다. 3 감사는공사의업무및회계에관한사항을감사한다. 제 20 조 ( 임원의결격사유등 ) 1 다음각호의 1 에해당하는자는공사의임원이될수없다. 1. 대한민국국민이아닌자 2. 금치산자, 한정치산자또는파산선고를받고복권되지아니한자 3. 금고이상의형의선고를받고그집행이종료되거나그집행을받지아니하기로확정된후 2 년이경과하지아니한자 4. 법률또는판결에의하여자격이정지된자 5. 이법에의하여벌금이상의형을받은자 2 영리를목적으로하는영화의제작 수입 수출또는공연에관한영업을경영하거나이에종사하는자는공사의임원이될수없다. 제 9 조 ( 임원 ) 1 공사에는사장 1 인, 부사장 1 인, 이사 3 인, 감사 1 인을둔다. 제 10 조 ( 임원의임기 ) 사장 부사장및이사의임기는 3 년, 감사의임기는 2 년으로하고각각연임할수있다. 제 11 조 ( 임원의직무 ) 1 사장은공사를대표하고그업무를통리한다. 2 부사장은사장을보좌하며, 사장이사고가있을때에는그직무를대행한다. 3 이사는정관이정하는바에의하여공사의업무를분장하며사장과부사장이모두사고가있을때에는정관이정하는바에의하여그직무를대행한다. 4 감사는공사의업무및회계에관한사항을감사한다. 제 12 조 ( 임원의결격사유 ) 다음각호의 1 에해당하는자는공사의임원이될수없다. 1. 대한민국의국민이아닌자 2. 금치산자 한정치산자또는파산선고를받고복권되지아니한자 3. 금고이상의형의선고를받고그집행이종료되거나그집행을받지아니하기로확정된후 2 년이되지아니한자 4. 법률또는판결에의하여자격이정지된자 5. 이법에의하여벌금이상의형을받거나징계면직의처분을받은후 2 년이되지아니한자 제 21 조 ( 이사회 ) 1 공사의업무에관한중요한사항을의결하기위하여공사에이사회를둔다. 2 이사회는사장및이사로구성한다. 3 사장은이사회를소집하며, 그의장이된다. 4 이사회의의결은구성원의과반수의찬성으로한다. 5 감사는이사회에출석하여의견을진술할수있다. 제 16 조 ( 이사회 ) 1 공사의업무에관한중요한사항을의결하기위하여공사에이사회를둔다. 2 이사회는사장 부사장및이사로구성한다. 3 사장은이사회를소집하며그의장이된다. 4 이사회의의결은구성원의과반수의찬성으로한다. 5 의장은표결권을가지며가부동수인경우에는결정권을가진다. 6 감사는이사회에출석하여의견을진술할수있다. 방송공사법은제4공화국이출범한지불과며칠후에마련된것이었다. 여기서 < 표 1> 의텔레비전관련주요지표에다시한번주목할필요가있다. 유신체제수립시점에서가장강력한대중성을지니고있던영상문화, 영상매체는바로텔레비전이었다. 따라서유신정권의입장에 244

17 서는그것을통제하면서도적극적으로활용할필요가있었으나, 문제는당시국영방송국이던 KBS보다는 MBC, TBS 등민영방송국이상업성을바탕으로보다폭넓은대중적기반을확보하고있다는점이었다. 이에, KBS를통해방송에대한통제력을강화하는한편그활용도는높이려는목적하에한국방송공사가설립되었다. 다만, 통제부분은여타의법제적조치로도제어가되는사항이었기에, 무게중심은상대적으로활용부분에있었다. 1973년한국방송공사공채 1기로입사한강동순도 독재의철권정치속에서 KBS는국가발전을위해동원되고활용되어야할도구로당연시되었다. 라고회고한다 ( 강동순, 2006, 24쪽 ). 때문에, 박정희정권은유신체제를구상하던시기부터대중적영향력이지대한텔레비전을이용하려하였고, 구체적인논의의결과가 KBS의공사화로귀결되었다고볼수있다. 이는보다전통적인대중영상문화, 영상매체였던영화에도그대로적용되었다. 당시영화는텔레비전처럼직접적인보도, 계몽, 교육기능등을수행하지는못하였지만, 텔레비전과는차별되는 핫미디어 로서관객에게스펙터클을통한자극과내러티브적완결성을통한몰입을선사할수있다는점에서그특유의존재성을인정받고있었다. 이러한문화적, 매체적특수성에입각하여, 영화진흥공사발족과더불어정부가내린지시는대형국책영화 를제작하라는것이었다 ( 호현찬, 2003, 207 쪽 ). 표면적으로는한국영화의대형화를유도하기위한대작영화제작이취지였지만, 국가가직접나서서유신체제에적합한영화를만들겠다는의도 가보다짙게깔린요구였다 ( 정종화, 2007, 쪽 ). 1973년 4월 3일출범한영화진흥공사의국책영화는반공을다룬 < 증언 >( 임권택감독, 1973), < 울지않으리 >( 임권택감독, 1974), < 들국화는피었는데 >( 이만희감독, 1974), < 잔류첩자 >( 김시현감독, 1975), < 태백산맥 >( 권영순감독, 1975) 과새마을운동을다룬 < 아내들의행진 > ( 임권택감독, 1974) 등여러편이제작되었으나, 대부분은관객에게외면당하면서선전효과를극대화하지도, 국산영화의모범이되지도못하 245

18 는처지에놓이고말았다. 22) 이러한모습은텔레비전쪽에서도비슷하게재연되었는데, 1973년 3월 3일새롭게출범한한국방송공사는규모와조직이확대화, 체계화되었던것과는달리공영성과공정성으로대표되는방송의공적기능수행에있어표본을제시하지도, 그렇다고대중적인지도면에서상업방송을견인하지도못한채공영방송국의자리를겉돌고말았다. 4. 긴급조치의발동과영화시책, 방송지침의고시 대다수의독재정권이그러하듯이, 유신정권역시독재체제를수호하고유지하기위해강제적이고폭력적인방법을동원하는경우가많았다. 박정희정권은장기집권을위해 1969년 9월 14일대통령 3선개헌을변칙통과시킨바있었다. 23) 이후 1971년대통령선거에서김대중신민당후보에게신승을거둔박정희정권은영구집권을위한독재화시스템을본격적으로가동하기시작하는데, 그것은바로같은해 12월 6일의 국가비상사태 의선포에서비롯되었다. 대통령특별담화문에서박정희는당시급변하는국제정세의변동과북한의동향을이유로들며 침략자의총칼을 자유 와 평화 의구호만으로는막아낼수없다 는논리로국민에게 필요할때에는우리가향유하고있는자유의일부마저도스스로유보하고이에대처해나아가 22) 한편, 한국방송공사로의출범이후 KBS는 1974년 4월 15일부터 1975년 10월 5일까지국책성홍보드라마 < 꽃피는팔도강산 > 을방영하였는데, 이는 < 팔도강산 >( 배석인감독, 1967), < 속팔도강산 >( 양종해감독, 1968), < 내일의팔도강산 >( 강대철감독, 1971), < 아름다운팔도강산 >(1971, 강혁 ), < 우리의팔도강산 >( 장일호감독, 1972) 등유신선포이전시기박정희정권의근대화정책을선전한일련의극영화콘텐츠가텔레비전드라마형식으로변환되었다는특징을지니기도하였다. 23) 이때통과된개헌안은같은해 10월 17일국민투표에서총유권자의 77.1% 가참가한가운데 65.1% 찬성표를얻어확정되었다. 246

19 겠다는굳은결의 를강요한다. 24) 이에따라취해진 비상사태 6 개항조 치 의내용을소개하면다음과같다. 1. 정부의시책은국가안보를최우선으로하고조속히만전의안보태세를확립한다. 2. 안보상취약점이될일절의사회불안을용납하지않으며또불안요소를배제한다. 3. 언론은무책임한안보논의를삼가야한다. 4. 모든국민은안보상채무수행에자진성실하여야한다. 5. 모든국민은안보위주의새가치관을확립하여야한다. 6. 최악의경우우리가향유하고있는자유의일부도유보할결의를가져야한다.( 강조-인용자 ) 내용의핵심은국가안보를이유로사회와언론과국민을통제하겠다는데있다. 여기서도사회와국민사이에위치하며중요하게다루어지고있는것은언론이다. 1971년양대선거를앞두고대학생들은권력에무기력한반응을보이던언론의각성을촉구하고나섰다. 3월 24일서울대법대생들의 언론화형식 과다음날문리대생들의 언론인에게보내는경고장 을시작으로언론자유를위한시위는계속해서이어졌다. 그리고이는교련철폐, 학원민주화등의요구와맞물리며민주수호운동으로발전되었다. 그영향으로신문의날 15돌하루전인 4월 6일기념식상에서는언론인의단결과언론자유화를위한도전이결의되었고 ( 신문의날 15돌 굳게뭉쳐자유언론수호, , 경향신문, 1면 ), 4월 8일에는각계인사들이양대선거의공명을다짐하는 민주수호선언 이채택되기도하였 24) 흥미로운점은, 여기서박정희가북한의체제를 김일성 유일사상의광신적인독재체제 라며비판하고있다는사실이다 ( 박대통령특별담화문, , 경향신문, 1면 ). 247

20 다 ( 종교 언론 법조계등인사 민주수호선언 채택, , 동아일보, 1면 ). 그러나이러한움직임은같은해 10월 17일위수령발동 25) 과 12월 6일국가비상사태선포등을거치며소강상태를보이게되었다. 이때박정희정권은유신체제출범이후언론인을정 관계에영입함으로써그들에대한회유책을구사하기도하였다. 1973년 4월 23일에는 11개정부부처에대변인제도를신설하여그담당자를언론계에서충당하였고, 9대국회에서는유정회의원 8명을비롯하여 19명의전직언론인을여당국회의원으로당선시켰으며, 11명의언론인을통일주체국민회의대의원으로만들었다 ( 동아일보사노동조합, 1989, 34-35쪽 ). 그리고이로인해 국민의표현의자유와알권리를보호하고여론형성에관한언론의공적기능을보장함으로써인간의존엄과가치를존중하고공공복리의실현에기여 26) 하는언론활동은크게위축되었다. 국민의입과귀와눈이되어야할언론이제역할과기능을담당하지못하면서개인에대한국가의횡포는그가능성을더욱키워갔다. 그런데이러한위험성은이미유신헌법제53조 긴급조치 관련조항을통해공표되어있었다. 제53조 1 대통령은천재 지변또는중대한재정 경제상의위기에처하거나, 국가의안전보장또는공공의안녕질서가중대한위협을받거나받을우려가있어, 신속한조치를할필요가있다고판단할때에는내정 외교 국방 경제 재정 사법등국정전반에걸쳐필요한긴급조치를할수있다. 2 대통령은제1항의경우에필요하다고인정할때에는이헌법에 25) 이때위수령은당시대학군사교육철폐, 중앙정보부해체등을요구하며시위를벌이던학생들을탄압하기위해서울일원에내려졌다. 26) 언론기본법제 1 조 ( 목적 ). 248

21 규정되어있는국민의자유와권리를잠정적으로정지하는긴 급조치를할수있고, 정부나법원의권한에관하여긴급조치를 할수있다. 이에따라, 대중문화, 대중매체, 그중에서도특히영화와방송분야에서의정부개입, 국가개입현상도심화되었다. 이는특히영화및방송내용에대한검열실시와준칙제시라는형태로가시화되었다. 우선영화에대해서는제4차개정영화법제3장의검열관련조항들이그대로영향력을행사하였는데, 제13조에명시된검열기준의첫번째가 헌법의기본질서에위배되거나국가의권위를손상 여부라는점은영화검열의목적및성격을대변한다. 27) 특히 검열을받은극영화를텔레비전방송에방영하고자할때에는다시문화공보부장관의검열을받아야한다. 라는내용의제12조 4항은당시영화규제와방송규제가동일선상에서놓인상태에서재단되었다는사실을보여주고있다는점에서특징적이다. 또한, 제2차개정방송법제6조는방송국으로하여금방송윤리위원회의요구와문화공보부장관의명령을따라야한다고명시하고있는데, 28) 이를근거로 1975년방송윤리심의준칙을발표한이래방송윤리 27) 1970년 2월 20일부터 한국예술문화윤리위원회 ( 예륜 ) 에서시나리오검열을시작하였고, 1976년부터는공연법개정과함께 공연윤리위원회 가발족되어업무를이어갔다. 박지연에따르면, 예륜이형식적인자율기구였다면, 공윤은행정기구로검열과정에서실질적인영향력을발휘하게되었고영화의필름앞부분에검열필여부를표시하는자막을삽입하도록 하였다 ( 박지연, 2004, 167쪽 ). 한편, 박정희정권은 1972년 8월 14일 문화예술진흥법 ( 법률제 2337호 ) 을공포하여문예정책을더욱구체화하였는데, 문화예술진흥법제6조 1항에근거하여 1973년 3월 30일에설립된 한국문화예술진흥원 ( 문예진흥원 ) 은문학, 미술, 음악, 연극, 무용, 출판등문화예술전분야에걸친창작, 연구, 보급활동을지원하는조직으로탄생 하였다. 이후유신정권은제1차 문예중흥5 개년계획 ( ) 을통해경제개발식의문화예술진흥책을강구하기도하였다 ( 박지연, 2005, 쪽 ). 28) 관련법률조항의내용은다음과같다. 제6조 ( 심의결정 ) 1 위원회는윤리규정을위반한방송국에대하여사과 정정 해명또는취소등을하게하거나, 관계자의출연정지, 집필정지또는징계등을요구할수있다. 2 방송국은제1항의규정에의한요구를받은때에는지체없이그요구내용에관한위원회의심의결정사항전문을방송하고요구를받은날로부터 7일 249

22 위원회는매년여러차례권고사항과심의기준을하달하였다. 이후유신체제가공고화되는과정에서박정희정권은국민들의저항을억압하기위해실제로긴급조치를작동시켰다. 1974년 1월 8일헌법에대한일체의언급, 논의, 행위를금하며이를위반할시에는영장없이구속하고비상군법회의에서 15년이하의징역에처할수있다는내용의제1호, 제2호가공포된후 1975년 5월 13일제9호가공포될때까지약 1년 4개월여사이에무려 9번의긴급조치가발동되었다. 특히마지막에발동된 긴급조치 9호 는 10.26사태로유신체제가무너질때까지무려 4년 7개월여동안이나지속되었다. 그만큼긴급조치제9호는 1970년대중반이후한국사회구석구석에서유신체제를지탱하였던것인데, 이는 1975년 4월 8일고려대의휴교, 집회및시위금지, 병력투입조치를취하며나온 긴급조치 7호 가 긴급조치 8호 로해제됨과동시에발동된것이라는점에서더욱그러하다. 긴급조치 9호의내용을구체적으로살펴보면이러한성격은더욱뚜렷해진다. 국가안전과공공질서의수호를위한대통령긴급조치 라는이름으로총 14조로이루어진긴급조치 9호는사회전분야에서국민의기본권인집회, 결사, 표현의자유를제한하는것을주요내용으로한다. 그중에서도유독표현의자유관련부분에대한조치는다음과같이보다엄격하게규정되어있다. 이내에그요구사항을이행한후그결과를위원회에통보하여야한다. 3 위원회는제1항의규정에의한요구를한때또는제2항의규정에의한통보를받은때에는지체없이이를문화공보부장관에게보고하여야한다. 4 문화공보부장관은제1항의규정에의한요구를받은방송국이제2항의규정에의한그요구사항의이행을하지아니한때에는그이행을명할수있다. 5 문화공보부장관은방송국이제4항의규정에의한명령을위반한때에는체신부장관에대하여그방송국의재허가를유보하도록요구할수있다. 250

23 1. 다음각호의행위를금한다. 가. 유언비어를날조, 유포하거나사실을왜곡하여전파하는행위. 나. 집회 시위또는신문, 방송, 통신등공중전파수단이나문서, 도화, 음반등표현물에의하여대한민국헌법을부정 반대 왜곡또는비방하거나그개정또는폐지를주장 청원 선동또는선전하는행위. 2. 제1에위반한내용을방송 보도기타의방법으로공연히전파하거나, 그내용의표현물을제작 배포 판매 소지또는전시하는행위를금한다. 6. 국회의원이국회에서직무상행한발언은이조치에저촉되더라도처벌하지아니한다. 다만, 그발언을방송 보도기타의방법으로공연히전파한자는그러하지아니하다. 이를위반하거나미수에그치거나예비또는음모한자는법관의영장없이도체포, 구금, 압수, 수색및 1년이상의유기징역과 10년이하의자격정지에처해질수있었으니, 당시국민들이체감하던강제력에있어서는헌법의그것보다오히려더강력하였다고볼수있다. 긴급조치발동에연동하여영화시책과방송지침이더욱커다란위력을발휘하게되었다는점은어찌보면당연한일이었다. 영화시책과방송지침은영화법과방송법의개정을계기로 1973년부터매년이루어져왔었지만, 그것들이보다실질적으로영화및방송정책을선도하고조종하기시작한때는긴급조치와맞물리면서부터였다. 제4차개정영화법제3조는 문화공보부장관은영화산업의육성, 영화예술의질적향상, 영화인의복리증진기타영화예술의진흥에관한시책을강구하여야한다. 고명기하고있는데, 이를근거로매년초에구체적인영화시책이고시되었다. 문화공보부는유신이념및민족문화의구현과우수한국산영화의제작이라는기조하에영화시책을통해우수영화제작및수입, 영화수급계획, 영화검열, 영화의수출, 영화광고물의 251

24 정화, 외국인출연, 시나리오심의, 스크린쿼터제, 영화진흥사업, 영화계부조리삼제 ( 芟除 ) 등에관한방침을구체적으로제시하였다. 29) 특이한점은긴급조치 9호발동이그양상의전환점으로작용되었다는사실이다. 1975년까지주로 10편이라는제작편수의상한선을유지하는형태에서 1976년부터는상하반기각각 8편이라는할당량을채워야하는형식으로변경되었고 1975년까지영화진흥공사가주도해오던국책영화제작사업을 1976년부터는민간영화사가전담하게되었으며, 우수영화제작이의무화되었다. 30) 이와더불어외국영화수입권보상에있어 1975년까지존속되어오던극영화제작상영실적에대한보상, 영화제수상국산극영화에대한보상, 수출실적에대한보상등의항목이기존의우수영화제작실적에대한보상에다가국책영화제작에대한보상이덧붙여지는방향으로조정되었다. 31) 이러한양상은방송분야에서도비슷하게나타났다. 제2차방송법개정을통해교양방송의비율의기존의 20% 이상에서 30% 이상으로늘리고광고의비율을 10% 이하로규제한바있던 ( 교양방송 30% 넘도록, , 동아일보, 7면 ) 유신정권은방송윤리위원회로하여금심의기준과결정사항을마련하여지속적으로방송의내용을규제하도록하였다. 이와함께 법외적조치 로서문화공보부장관의회견이나담화등의형식으로방송지침을하달하였는데, 그핵심은어떠한종류와내용의프로그램을어떻게배치하느냐에있었다. 방송지침은긴급조치 9호발동을계기로특히텔레비전방송영역에서더욱강화되었다. 1975년 6월 30일 29) 1973년도영화시책, 영화진흥공사 (1977, 쪽 ) 참조. 30) 이가운데우수영화제작에관한사항은, 각영화제작사는동년 4월 1일부터 12월 31일일까지검열합격된국산영화가운데 2편이상의우수영화를제작하도록의무화하며 라는 1975 년영화시책일부변경 에의해 1975년 7월 23일부터적용되었다. 1975년도영화시책, 영화진흥공사 (1977, 235쪽 ) 참조. 31) 1976년의경우, 총 40편의외국영화수입권은우수영화제작실적보상에 28편, 국책영화제작보상에 10편, 우수외국영화복사판에 2편이배정되었다. 1976년영화시책, 영화진흥공사 (1977, 쪽 ) 참조. 252

25 문화공보부는긴급조치 9호발동에발맞추어텔레비전방송에대한세부규정을통보하였는데, 그내용은방송내용의사전심의강화, 방송원고녹음은 1년간, 녹화는 1개월간보관토록한것이었다. 1976년 1월 12일에는문화공보부에서텔레비전프로그램행정지도가발표되었는데, 그것은 저녁 8시대 20분짜리사회교양프로그램을신설할것을의무화 한다는것을주요내용으로하였다. 이러한방송지침의정점을찍은것은 1976년 4월 12일발표된, 이른바 시간대편성지침 으로도불리는 TV의국민교육매체화방침 이었다. 이로인해 종전의 10시뉴스를 9시로앞당겨편성하고오락은뉴스시간이후로하며, 어린이프로그램을대폭강화하고 7 8 시띠는사회교양프로그램을편성, 일일극은 2편이내로축소하는 내용의편성표가고정되었다 ( 이윤진, 2004, 쪽 ). 32) 영화와방송의제작, 프로그램, 내용등에대한통제를목적으로하며문화공보부를통해이루어진유신정권의영화시책과방송지침의영향으로당시영화제작과방송프로그램, 그중에서도특히장편극영화와텔레비전연속극의경향이변화되었다. 영화분야에서는각영화사들에의해외국영화수입쿼터를목적으로우수영화, 국책영화, 대작영화가앞다투어제작, 기획되었으며, 텔레비전분야에서는평일프라임타임을중심으로교양프로그램이자리를차지하면서기존의일일연속극 33) 이주말연속극 34) 의형태로변형되었다. 이렇게제작된상당수의영화는제작은상영되지못한상태로사장되거나흥행에실패하는경우가많 32) 당시신문지상에는관련내용이거의게재되지못하였고, 종래의 TV편성제작방향을백지화 함으로써기본프로그램의획기적인개편을단행하게되었다 (TV프로 12일부터일제개편, , 경향신문, 8면 ) 는내용정도의기사만이드물게실릴뿐이었다. 33) 1970년대한국에서는 1970년 TBC의 < 아씨 > 를시작으로 1972년 KBS의 < 여로 >, 1973년 MBC의 < 새엄마 > 를거치며 1970년대전반기에텔레비전일일드라마의전성기가열렸었다. 34) 1976년 TBC는토요드라마 < 결혼행진곡 > 을방영하고가을개편때부터이를토요일과일요일의주말드라마로바꾸었는데, 그것이크게히트하였다. 이에, MBC도 1977년부터 < 왜그러지 >, < 후회합니다 > 등의주말드라마를방영하기시작함으로써, 멜로드라마를중심으로하는본격적인주말연속극시대가열리게되었다. 253

26 았고, 이렇게편성된프로그램은당국이의도한정치적목적을실현하는데는성공하였을지는모르나텔레비전에대한대중적친근성자체를떨어뜨리는결과를초래하기도하였다. 이처럼, 국민을지배의대상으로전락시킨국가권력에종속되어왜곡화된 1970년대한국에서의영화와방송은결국영화관객들과텔레비전시청자들, 즉국민으로부터외면당한채표류하고말았으며, 이러한양상은유신정권의모순이분출되는 1970년대후반으로갈수록더욱점점심화되어갔다. 5. 나가며 1970년대초반한국에서일어난가장커다란변화는바로유신체제가구축되고확립되었다는데있다. 유신체제는박정희정권이장기집권, 영구집권을위해고안해낸정치시스템이었지만, 권력의정당성을확보하기위한차원에서사회시스템으로도적용되고고착화되었다. 이러한과정에서대중의감정과사상, 또는의견과여론을통제하고조종하는일이부각될수밖에없었으며, 당시영화와방송은유신정권의입장에서는반드시관리하고간섭해야할분야였다. 그렇기에, 영화정책과방송정책은유신체제성립과정에서다른어떤분야관련정책보다도신속하고강력하게입안되고추진되었다. 1970년대들어서면서여러가지방송분야내에서도, 동시에영화와의관계에있어서도텔레비전의비중이급격하게커짐에따라영화정책과방송정책은동일한영상문화, 영상매체라는관점에서상당부분동질적으로이루어졌다. 정치적, 사회적타당성을보유하지못한유신정권이체제의기반을탄탄히다지기위해전력을다하였던작업은바로그것의법제적장치를마련하는일이었고, 이는곧바로영화및방송정책으로도이어졌다. 유신체제의법률적장치로서제정된유신헌법의성립은제4차영화법개정과제2차방송법개정의계기와근거가되었다. 정치분야에서의통일 254

27 주체국민회의와같은역할과기능을지닌조직체인영화진흥공사와한국방송공사가서로간에영향을주고받으며설립되었으며, 유신체제의존재감을국민개개인및사회곳곳에각인시킨긴급조치의공포및발동에따라새로운영화시책과방송지침이내려졌다. 문제는이러한영화정책과방송정책으로동시기영화업과방송업의구조가독과점형태로고착화되었고, 35) 영화및방송의제작편수, 편성방식등이외부의압력에의해강제되었으며, 영화와방송의내용이국가권력이의도하는방향에따라규제와간섭과통제와동원의과정을거치며변형되었다는점이다. 그과정에서언론인의저항이있기도하였다. 1974년 10월 24일 동아일보 소속의약 180명의기자들이신문 잡지 방송에대한외부간섭, 기관원의출입, 언론인의불법연행을거부한다는내용의 자유언론실천선언 을발표하였고 ( 동아일보기자일동자유언론실천선언, , 동아일보, 1면 ), 이러한움직임은여타일간지로도급속하게확산되었다 ( 서울신문 시사통신 지방기자도언론자유수호선언, , 동아일보, 1면 ). 이에대해유신정권은광고주들에대한협박을통해 동아일보 에자금압박을가하였으며, 이에굴복한경영진에의해 동아일보 에서 3월 8일부터 5월 1일까지 7차례에걸쳐 113명의기자가, 조선일보 에서 3월 11일 32명의기자가해고당하기도하였다 ( 강준만, 2002, 219쪽 ). 그러던중에박정희정권에의해유신헌법찬반국민투표가실시되어유신체제가 합법화 되고말았는데, 36) 이후각신문들도긴급조치 9호에따르며권력의횡포를용인하게되었다. 이러한 35) 제4차개정영화법과제2차개정방송법에따라법률상허가, 재허가, 허가취소되는영화사와방송사가정해짐으로써, 영화사의경우 20개이내의회사에의해, 방송사의경우이보다훨씬적은숫자의의해독과점의형태로운영되었다. 방송업계의경우기존 (1963년) 의 중앙일보 +TBC( 동양방송 ), 동아일보 +DBS( 동아방송 ) 에이어 1974년 MBC( 문화방송 ) 의 경향신문 합병을통해복합대기업화되기도하였다. 36) 당시국민투표의결과는투표율 79.8% 에찬성률 73.1% 로집계되었다. 255

28 상황에서, 처음부터유신체제에순응적이던영화계와방송계의공식적인활동은유신정권에의해정해진바대로고정되어갔다. 물론그것을제시하고유도한것도다름아닌영화정책과방송정책이었다. 이러한영화및방송정책은유신체제가무너질때까지 1970년대내내지속되었다. 이후 1980년대초반또다른권위주의정권의출현으로그모양새만을달리한채 37) 주로국가의이익과정부의의도에따라취해지다가, 민주주의가정착되고국민의식이고양되는과정을거치면서본연의목적성과방향성을점차회복하게되었다. 38) 인터넷혁명, 디지털혁명등으로대변되는대중문화혁명의시대로접어든 21세기현재에도관련정책의비중은결코줄어들지않는다. 문화적생산자와소비자, 매체상의송신자와수신자의구별이모호해져버린급변하는현대사회에서문명의효율성과편의성을최대화하고그부작용을최소화하는일은매우중요하기때문이다. 더욱이 온고지신 ( 溫故知新 ) 이라는말도있거니와, 과거영화정책, 방송정책의발자취를통해앞으로의대중예술, 대중매체관련정책의목적과방향을가늠하고조정해볼필요도있을것이다. 최근몇년간정치권을들썩이게하였던이른바 미디어관련법 개정과정의사회적파장은그것이결코과거에국한된문제가아니라는점을반증한다. 이러한점에서, 본논문은 1970년대한국에서아날로그시대의가장대표적인대중문화로자리하던영화및방송정책이어떠한체제적특징을내재화하며어떠한공통적양상을보이게되었는지에대한연구 37) 영화법의경우, 제5차영화법개정은 1984년 12월 31일법률제3776호로이루어졌고이후 4회에걸쳐개정이더해졌다. 방송법의경우, 1980년 12월 31일법률제3347호에의해폐지되었으며동시에법률제3347호로언론기본법이제정되었다. 38) 이에따라영화법은 1995년 12월 30일법률제5129호에의해, 언론기본법은 1987년 11월 28 일법률제3977호에의해폐지되었다. 이후영화관련법령은영화진흥법 ( 제정 법률제5129호, 폐지 법률제7943호 ) 을거쳐영화및비디오물의진흥에관한법률 ( 제정 법률제7943호, 일부개정 법률제10219호 ) 로, 방송관련법령은방송법 ( 제정 법률제3978호, 일부개정 법률제10166호 ) 으로이어지고있다. 256

29 에의의를둘수있다. 세월이흐르는동안전달매체와예술장르의변천이이루어져왔으며이와더불어영화와방송간의정책적차이의간격도계속해서벌어져왔다는사실또한간과해서는안될것이다. 39) 본논문을계기로 1970년대영화와방송을동시에다룬후속 ( 비교 ) 연구가, 이들간의공통점뿐아니라차이점을도출하거나여타인접시기를아우르거나산업, 콘텐츠, 수용자등으로주제를확장함으로써보다다양한방식을통해더욱심도있게이루어지기를바란다. 39) ( 한국에서의 ) 영화와방송간의미학적, 차이점에대해서는류형진 (2006, 22-61쪽 ) 을참조할것. 257

30 참고문헌 강동순 (2006). KBS와권력. 서울 : 서교출판사. 강준만 (2002). 한국현대사산책-1970년대편 2권. 서울 : 인물과사상사. 김미현외 (2006). 한국영화사 : 開化期에서開花期까지. 서울 : 커뮤니케이션북스. 김종원 정중헌 (2001). 우리영화 100년. 서울 : 현암사. 동아일보사노동조합 (1989). 동아자유언론실천운동백서. 서울 : 동아일보사. 류형진 (2006). 영화와방송의연계방안연구. 서울 : 영화진흥위원회. 박지연 (2004). 1960, 70년대한국영화정책과산업. 한국영상자료원 ( 편 ), 한국영화사공부 ( 쪽 ). 서울 : 이채. 박지연 (2005). 영화법제정에서제4차개정기까지의영화정책 ( 년). 김동호외, 한국영화정책사 ( 쪽 ). 파주 : 나남. 방송문화진흥회 ( 편 ). (1991). 한국방송총람. 서울 : 나남. 역사학연구소 (1999). 강좌한국근현대사. 서울 : 풀빛. 영화진흥공사 (1977). 한국영화자료편람. 서울 : 대양문화사. 이영일 (1988). 한국영화주조사. 서울 : 영화진흥공사. 이윤진 (2004). 텔레비전고속도로 : 시각화된촉각성. 임상원외 (2004), 매체 역사 근대성 ( 쪽). 서울 : 나남. 정종화 (2007). 한국영화사. 서울 : 한국영상자료원. 조항제 (2003). 한국의민주화와미디어권력. 서울 : 한울. 조항제 (2004). 한국방송의역사와전망. 서울 : 한울. 최창봉 강현두 (2001). 우리방송 100년. 서울 : 현암사. 한국방송70년사편찬위원회 ( 편 ). (1997). 한국방송70년사. 서울 : 한국방송협회 한국방송공사. 한국역사연구회현대사연구반 (1996). 한국현대사. 서울 : 풀빛. 호현찬 (2003). 한국영화 100년. 서울 : 문학사상사. 공연법 [ 일부개정 , 법률제2884호 ] 대한민국헌법 [ 전부개정 , 헌법제8호 ] 방송법 [ 제정 , 법률제1535호 ] 258

31 방송법 [( 타 ) 일부개정 , 법률제1652호 ] 방송법 [ 일부개정 , 법률제2535호 ] 방송법 [ 제정 법률제3978호 ] 방송법 [( 타 ) 일부개정 법률제10166호 ] 언론기본법 [ 제정 , 법률제3347호 ] 영화법 [ 제정 , 법률제995호 ] 영화법 [ 일부개정 , 법률제1305호 ] 영화법 [ 전부개정 , 법률제1830호 ] 영화법 [ 일부개정 , 법률제2217호 ] 영화법 [ 전부개정 , 법률제2536호 ] 영화및비디오물의진흥에관한법률 [ 제정 법률제7943호 ] 영화및비디오물의진흥에관한법률 [( 타 ) 일부개정 법률제10219호 ] 영화진흥법 [ 제정 법률제5129호 ] 한국방송공사법 [ 제정 , 법률제2418호 ] 한국방송공사법 [ 일부개정 , 법률제2789호 ] 계엄사공시사항. ( ). 동아일보, 1. 교양방송 30% 넘도록. ( ). 동아일보, 7. 대통령에유신헌법확정통보. ( ). 경향신문, 1. 동아일보기자일동자유언론실천선언. ( ). 동아일보, 1. 박대통령특별담화문. ( ). 경향신문, 1. 서울신문 시사통신 지방기자도언론자유수호선언. ( ). 동아일보, 1. 신문의날 15돌 굳게뭉쳐자유언론수호. ( ). 경향신문, 1. 영화진흥공사이사간다. ( ). 매일경제, 13. 유신적개혁의기초. ( ). 동아일보, 1. 종교 언론 법조계등인사 민주수호선언 채택. ( ). 동아일보, 1. TV프로 12일부터일제개편. ( ). 경향신문, 8. 최초투고일 논문수정일 게재확정일