ISSUE PAPER 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 안영수 윤자영 이재욱 김윤태

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1 ISSUE PAPER 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 안영수 윤자영 이재욱 김윤태

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3 차례 요약... 7 제 1 장서론 제2장방위산업발전과연계한주요국의국방소요기획체계현황분석 미국 (1) 소요기획개념 (2) 소요기획의권한과책임 (3) 소요기획체계에대한평가 영국 (1) 국방소요기획개념 (2) 소요기획의권한과책임 호주 (1) 국방소요기획개념 (2) 소요기획의권한과책임 시사점 (1) 군사력건설의 효율성 강조 (2) CBA 개념의적극적수용 제3장한국의국방소요기획체계현황분석 국방소요기획체계현황 (1) 국방기획관리체계 (2) 국방소요기획체계개요 한국의국방소요기획체계평가 (1) 전략-국방소요의연계성... 41

4 (2) 국방소요기획의효율성, 합동성 (3) 의사결정의과학적객관성 (4) 제도및조직의적절성 제4장방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 국방소요기획체계의발전기조 (1) 국방기획체계개선중점-1: 비물자적방안 (DOTMLPF) (2) 국방기획체계개선중점-2: 대안분석 (AOA) 한국의국방소요기획체계발전구상 (1) 전략-국방소요의연계성강화를위한 전략포트폴리오 구상. 61 (2) 효율성제고를위한 능력소요관리 의강화 국방분석평가능력발전방향 (1) 국방분석평가주체별현황및개선방향 (2) 국방분석평가전문성향상방안 (3) 무기체계비용분석개선방향 국방소요분석방법론발전 : 대안분석 (1) 대안분석개요 (2) CBA 와대안분석의수용 : 한국형국방소요분석수행절차구상.92 제 5 장결언 참고문헌

5 표차례 < 표 4-1> 전략목표와작전적수준대안 ( 예시 ) < 표 4-2> 위협별전략포트폴리오대안 < 표 4-3> 금융및전략포트폴리오 < 표 4-4> 국방합동임무구조 < 표 4-5> 무기체계수명주기비용의구성 < 표 4-6> 무기의획득용이성지표와정의... 97

6 그림차례 < 그림 1-1> 연구흐름도 < 그림 2-1> 미국의국방기획관리체계및소요기획개념 < 그림 2-2> JCIDS와 DAS의국방소요수행절차와상호연계성 < 그림 2-3> 영국의소요기획절차 < 그림 2-4> 영국국방기획조직체계 (2013) < 그림 2-5> 호주의국방기획조직체계 < 그림 3-1> 한국국방기획관리체계 < 그림 3-2> 한국의국방소요기획수행개념 < 그림 3-3> 요구능력확보를위한물자적 / 비물자적방안의연계성 < 그림 3-4> 기존소요기획체계및개선안 < 그림 4-1> 한국의국방소요기획수행개념개선안 < 그림 4-2> 국방소요 / 사업의추진단계 < 그림 4-3> 국방능력분류체계 < 그림 4-4> 대안분석을위한대안의선정절차 < 그림 4-5> 작전효과분석결과 < 그림 4-6> 국방소요분석절차개선안... 93

7 요약 최근미국등군사선진국은국방예산감축에효과적으로대응하기위하여개별무기체계단위의소요제기관행에서탈피하여, 방위산업발전을지속하면서전반적인국방력을증가시키는능력기반평가 ( 이하 CBA: Capability Based Assessment) 체계를구축해나가고있음. 한국역시최근의국방재정여건악화로방위력개선사업의효율성 을강조하고있으며, 그대응의일환으로합참은한국적 능력기반 소요기획 체계로의개편에착수하였음. 그러나합참의이러한시도는주로형식적인체계와절차적측면 에초점을두고있으므로제도의운영방안과실질적내용의보완 이필요함.

8 8 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 한국에적합한 능력기반국방소요기획 체계를구축하고, 그실천방안을모색하는것은곧미래의군사능력과현재능력간의격차를해소하기위한방안모색의문제로귀결됨. - 즉교리, 조직, 훈련, 준비태세, 가동률등현전력체계의활용성을제고하기위한 비물자적방안 과새로운무기장비를획득함에있어서가장효율적인체계를확보하기위한 대안분석 을우리군의실정에맞게적용해나가는것이당면과제임. 비물자적방안의개념은논리적이고자연스러우나한국적인수용의관점에서는극복해야할난관이존재함. 즉, 합동능력영역에대한목표설정과평가가선행되어야하고, 방위사업법개정을통한국방예산편성체계의기능적통합이필요하며수요자인군은해당무기소요에작전, 군수, 정보분야를포함한통합적사고가필요함. 따라서장기적으로비물자적방안의제도화를추진하는한편, 현행업무의개선관점에서소요군의능력요청이나합참의 ICT(Integrated Concept Team, 통합개념팀 ) 운영상비물자적방안을염두에둔의사결정노력을병행하는것이바람직함. 대안분석은군사선진국에서구체적으로실행되고있고, 전력소요분야자체의이슈로서실행이용이함. 우리국방부도최근능력기반소요기획체계의구축을염두에둔방위사업법시행령개정을추진하는등우리군의수용환경역시우호적임.

9 요약 9 특히소요요청단계부터특정무기장비에집착함으로써 보다효 율적인체계 를모색하기위한논의가차단된한국적여건에서대 안분석은보다큰효과를기대할수있음. 방위산업발전과합리적인국방소요결정및획득을위하여현재와미래의능력을평가하고다양한무기장비중비용대효과측면에서최선의대안을모색하기위한작전분석과비용분석능력의향상이요구됨. 이를위해서는분석평가인력의전문성강화, 관련조직정비, 분석 도구와데이터의확보및축적등의노력이병행되어야함. 국내에적합한국방능력기반에근거한국방소요기획을통해획득체계전반의효율성제고가가능할것이며, 이는첨단화, 디지털화, 복합체계화로진화하는무기체계의발전추세와연계하여국내방위산업의질적성장을촉진함으로써장기적으로는국가경제의발전에도기여할것으로기대됨.

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11 제 1 장 서론 최근우리가처한한반도전략환경의변화는과거북한의재래식위협대응에서탈피하여, 다양한위협에대한철저한대응을요구하고있음. - 즉, 북한의 3차핵실험으로촉발된북핵위기는시한성전략표적정밀타격체계 (Kill Chain), 한국형탄도미사일방어체계 (KAMD) 등북핵대응전력증강사업들의추진을요구하고, 천안함폭침과연평도포격사건은서북도서중심의국지도발대응전력증강사업의시급성에대한공감대를이루게함. 이러한위협대응위주의군사력건설방식에따라미래어느시점 에주변국과무력충돌이발생한다면, 이또한관련된전력증강사 업의추진을강요하게될것임. 이렇게다양한위협에대비한전력발전의필요에도불구하고, 우

12 12 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 리의재정여건상국방비의증가폭을신정부가표명한재정증가율 을상회하는수준으로가정하더라도군이요구하는수준의군사력 건설은어려움. 한편, 외국의경우도국방재정여건의악화에대응하기위해전력소요기획체계의혁신을추진하고있으며, 그요체로서능력기반평가를토대로한 능력기반소요기획 체계의구축을실현하고있음. 우리의입장에서는이들이추구하고있는새로운체계의개념을검토하여, 수용의필요성과가능성을논의해야할시점이라생각됨. 즉, 군사력건설환경과여건의변화는우리군이전략적목표를설정하고, 이에부합하는요구능력을식별하여방위력개선사업으로연계하는소요기획의전반적인체계도변화된상황에부합하는지에대한검토를요구하고있음. 이러한요구에부응하기위한조치로합참중심의 능력기반소요기획 체계로의개편이최근에시작되었고, 국방부의전력소요검증제도도소요결정의합리성과투명성제고를위해 2011년부터도입되어운영되고있음. 그러나이러한새로운제도들은도입초기단계로그효용성을둘러 싼논란이여전히진행중이므로, 국방소요기획체계의발전의관점 에서문제점을검토하고, 발전방안을모색할필요가있음.

13 제 1 장서론 13 우리군소요기획체계의발전을위한노력은창조경제에기여할수있는잠재력을가진방위산업의질적성장에도기여할것으로사료됨. - 즉, 우리방위산업은국방부수요에기반하여기동, 화력무기뿐만아니라함정, 항공, 유도무기등첨단디지털무기로영역을확장함에따라양적인성장은일정수준을달성하였다고볼수있음. - 이제는질적성장을통한세계시장진출이당면과제로여겨지는바, 이를위해서는국방소요기획체계및획득체계의발전이선행되어야할것임. - 내수를기반으로하는소요기획은해외시장진출에최소한의수요기반을조성한다는측면에서방위산업발전에매우큰기여를할수있음. 본연구에서는주요국의국방소요기획체계현황을분석하여시사점을도출하고, 한국군소요기획체계의현황을검토하며, 이를토대로미래의발전방향을구상하고자함. 아울러미래발전방향실현의추진동력으로향상시켜야할분석평가와소요분석방법론분야의발전방안도제시함.

14 14 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 < 그림 1-1> 연구흐름도 주요국국방소요기획체계현황분석 한국군국방소요기획체계현황분석 방위산업발전을위한한국군국방소요기획발전방향구상 - 능력기반소요기획추진방안제시 - 국방소요기획제도, 절차, 기관별역할수립 - 조직 / 인력편성, 전문성 분석평가체계분야별발전방안 소요분석방법론 ( 대안분석 ) 한국적적용

15 제 2 장 방위산업발전과연계한주요국의국방소요기획체계현황분석 미국을제외하고는주요국가들이자국의소요기획체계와그운용에관련된정보공개를제한하고있고, 일부자료나정보를가용하더라도외부인의시각에서타국의국방소요기획체계와운용측면을파악하는것은매우어려움. 그럼에도불구하고가용자료를토대로국가별소요기획체계를비 교하고이들이추구하는바를우리의관점에서해석함으로써, 우 리의당면한문제를개선및발전시키려는노력이필요함. 특히, 우리나라방위산업은최근수출이많이늘었음에도불구하고아직까지는정부의수요가독점적이기때문에효율적인국방소요기획체계를통해서방위산업의발전을함께도모해야할필요가있음.

16 16 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 이에본장에서는미국을비롯하여 능력기반소요기획 을비교적 모범적으로수행하는것으로알려진영국, 호주등 3 개국의소요기 획체계 1) 에대하여검토하고시사점을제시하고자함. 1. 미국 (1) 소요기획개념 미국의국방기획관리체계는 < 그림 2-1> 에서보는바와같이 PPBEs 2) (Planning, Programming, Budgeting, Execution system) 라는큰틀을기반으로하고있으며, 이것은소요기획체계인합동능력통합발전체계 ( 이하 JCIDS: Jonit Capabilities Integration & Development System) 와획득관리체계 ( 이하 DAS: Defense Acquisition System) 로구성되어있음. 2003년당시럼스펠드국방장관의주도아래소요기획초기부터합동성을강화하기위해기존의소요생성체계 ( 이하 RGS: Requirements Generation System) 를대체하여 JCIDS를도입함 년대들어전세계적인경제위기로인한국방예산감축의대응측면에서군사력건설의효율성을추구하게되었으며, 그일환 1) 본장은한국국방연구원과미국국방연구원 (Institute for Defense Analysis) 이공동으로수행중인 선진소요기획체계및방법론 연구의내용을토대로수정보완한것임. 2) PPBEs 는국방기획관리체계를포괄적으로다루는광의의개념이며, 예산의배분과편성에국한된협의의개념으로보는관점이존재함.

17 제 2 장방위산업발전과연계한주요국의국방소요기획체계현항분석 17 으로기존의 RGS 하에서소요군위주의상향식소요결정체계를 국방부 / 합참위주의하향식 JCIDS 로전환하였음. JCIDS는여러단계의절차와의사결정체계및문서체계로구성된복잡다단한체계이나, 그기본개념은능력기반평가를통한 능력기반소요기획 의정립에있음. - 또한, JCIDS의요체는 강화된기획체계 로알려진능력기반평가 (CBA) 에의한소요기획체계로, 개선이요구되는합동능력을식별하는절차라할수있음. CBA 개념은 < 그림 2-1> 과같이의사결정의단위를기존의소요 (Requirements) 에서능력 (Capability) 으로전환하여불필요한획득을미연에방지하자는것임. - 미래전에서의 How to fight? 에의한요구능력과현능력을비 < 그림 2-1> 미국의국방기획관리체계및소요기획개념 How to fight 요구능력 현능력 능력격차 비물자방안 (DOTMLPF) 물자적방안 대안분석 (AOA) 무기체계 비무기체계 개념발전 CBA 를통한능력결정개발 / 획득 합동능력 (= 소요 ) 통합발전체계 (JCIDS) 획득체계 (DAS) 기획 - 계획 - 예산 - 집행체계 (PPBES)

18 18 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 교하여능력격차가식별되면이를해소하기위한방안으로 비물자적방안 (non-material solutions) 과 물자적방안 (material solutions) 을고려함. - 우선적으로비물자적방안을고려하는데, 이것은교리, 조직, 훈련, 비무기물자, 리더십, 인사, 시설 (DOTMLPF 3) ) 등비무기체계의강화를통하여능력격차를해소할수있는지의여부를판단하는절차임. - 비물자적방안의검토이후물자적방안으로결정이난경우다수의사업 ( 프로그램 ) 단위대안중에서가장효율적인대안을선정하는 대안분석 ( 이하 AOA: Analysis of Alternatives) 을수행하며, 이를통하여선정된최선의대안을대상으로획득을추진함. 능력의결정과이를사업화하여획득하는절차는 < 그림 2-2> 와같음. - JROC(Joint Requirements Oversight Council) 은 JCIDS의능력결정을통하여초기능력서 ( 이하 ICD: Initial Capability Document) 로문서화하는데, 이것이 DAB(Defense Acquisition Board) 의 Milestone Decision Authority에제공되어어떠한사업 (program) 을추진하겠다는것을공식화하는 Milestone-A를결정함. - 이후체계개발을위한심의문서인 CDD(Capability Development Document) 를발행하고, 이를토대로체계개발승인절차 3) Doctrine, Organization, Training, Material, Leadership, Personnel, Facility 의약자로서비물자적방안을총칭함.

19 제 2 장방위산업발전과연계한주요국의국방소요기획체계현항분석 19 < 그림 2-2> JCIDS 와 DAS 의국방소요수행절차와상호연계성 JCID & DEFENSE ACQUISITION 국방부 CAPE 전력발전지침제공 합동전장운영개념 ICD-Initial Capabilities Document CDD-Capability Development Document CPD-Capability Production Document AoA-Analysis of Alternatives JROC-Joint Requirements Oversight Council DAB-Defense Acquisition Board JCIDS Analysis ICD JROC 물자 or 비물자의사결정 DAB AoA MS-A DAB Refine Analysis CDD JROC MS-B DAB Refine Analysis CPD JROC MS-C DAB 양산, 전력화 인 Milestone-B를거쳐체계개발을진행함. - 체계개발이완료되면양산을위한심의문서인 CPD(Capability Production Document) 를발행하고, 양산승인절차인 Milestone- C를거쳐양산에돌입함. (2) 소요기획의권한과책임 미국은능력기반개념을소요기획이적용하고있으나, 이를총괄적으로관리하는군혹은국방부의상위기관이없어능력 ( 소요 ) 과획득을총괄하는컨트롤타워는존재하지않음. - 국방부와군 ( 합참및각군 ) 의역할이적절히 견제와균형 을이루고있음. 즉, 국방부의 DAB와합참의 JROC는각각의역할이존재하지만구성원들은상호중복하여편성됨에따라별개의독

20 20 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 립체가아닌상호유기적으로운용되고있음. JROC( 한국의합동참모회의와유사 ) 는 ICD, CDD, CPD 등 JCIDS 문서체계를검토, 검증하며위원장은합참차장이며, 각군차장역시 JROC의멤버임. DAB( 한국의방위사업추진위원회와유사 ) 는획득에관한주요의사결정체로서위원장은국방차관이고, 합참차장과각군차장이참여하고있음. 중기계획 ( 이하 FYDP: Future Year Defense Program) 분야는각군이요구한능력과체계에대하여국방부의획득, 기술, 군수차관실에서검토하고국방부회계감사 / 재정차관실이주관하여중기계획을수립함. 예산은각군에서예산편성을요구하면국방부의획득, 기술, 군수차관실에서검토한후국방부사업분석평가국주관으로편성하는데, 획득사업의안정적인추진을위해서 FYDP에의한다년도예산편성제도를운영하고있음. - 이러한국방부의예산편성결과에따라각군에서는예산을집행하고관련사업을추진함. (3) 소요기획체계에대한평가 미국의소요기획체계는능력기반소요기획을추구하면서도 견제 와균형 에입각하여국방부와군의역할분담을적절히조화한이

21 제 2 장방위산업발전과연계한주요국의국방소요기획체계현항분석 21 상적인모델로평가됨. 한편미소요기획전문가의일각에서는진정한의미의 능력기반소요기획 을실행하지못하고있다는부정적견해도있음. - 실제내용적으로소요군은자신만의능력기반기획을수행함에따라체계는여전히능력기반이아닌자원중심의사업위주기획에치중함. - 실행지침의부재로인해표준적, 통합적으로수행되지못하고있으며, 비물자적방안이아닌획득결정에만주로초점을두고있음. - JCIDS는 JROC의감독을받고있으며, 형식적으로는능력기반기획에가까우나실제로는사업기획으로, 그절차가장황하며관료주의적임. - 능력격차의해소방안을모색하는데에도잠재적인비물자적방안 (DOTMLPF) 보다는물자적방안에초점이맞춰짐. JCA는기능적체계라고할수있으며, 이로인해 JCIDS체계는능력기획보다는기능기획에가까움. - 기능기획은획득절차이며, 따라서미국의능력관리체계는획득대안만을제시함. 미국의능력관리체계에서진정한능력기획을위해서는무기체계를합동능력분야에배치하는것보다는합동능력분야별능력과합동능력분야간의균형에초점을둬야함. JROC 절차는무기체계의필요성보다는정당성을검증하려는경향이있음.

22 22 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 미국의소요기획체계에관한다양한평가가아래와같이존재함. 4) - 미국은 30년이상 PPBS 시스템을운영하여체계나제도는이미정착되었음. 하지만매너리즘과관료주의라는불합리성도존재하고있음. - CAPE에서 Director 등을역임한일부전문가들은미국의획득개혁이성공적이지않다고보고있으며, 그원인은관료주의, 자군이기주의및이를조정통제하는컨트롤타워의부재등에있음을주장함. - 즉, 체계나제도자체보다 운영의묘 가훨씬중요하며, 성공을위해서는정치적인개입, 관료주의등의관행을제거해야함을강조하는것임. - 또한, 국방소요기획 / 획득에관한최종의사결정은군사전략환경과재정적여건등을고려하여군이아닌국방부의민간관료가주도권을행사해야하며, 각군이주도하면곤란하다는점등을주장함. 2. 영국 (1) 국방소요기획개념 영국의전략적군사력발전 ( 이하 SFD: Strategic Force Develop- 4) 동내용은미국국방연구원 (Institute for Defense Analysis) 의소요기획전문가들의견해를바탕으로작성됨.

23 제 2 장방위산업발전과연계한주요국의국방소요기획체계현항분석 23 < 그림 2-3> 영국의소요기획절차 국방전략 합동비전 / 합동교리 국방전략지침 군사전략수립, 요구능력판단 능력 ( 소요 ) 분석 미래 - 현재능력분석능력격차판단 장비계획 임무요구충족 획득및집행 ment) 은시간개념하에미래군사력 (Future Force, 향후 10년까지 ), 미래군사력선개발 (Future Force Development Forward, 향후 15년까지 ) 및개념적군사력 (Conceptual Force, 15년이후의미래 ) 으로구분하여발전시키고있음. 소요기획절차는국방전략수립부터시작되는데, 국방전략은 5년마다합참의장과국방사무차관 (Permanent Secretary for Defence) 이작성하는국가안보전략서 ( 이하 NSS: National Security Strategy) 로명문화됨. NSS 를통해국가안보전략목표를제시하면이를달성하기위한방 향및방법에관한국방전략지침을제시하는것이전략방위안보검 토서 ( 이하 SDSR: Strategic Defence and Security Review) 임. NSS와 SDSR의지침은국방부내부기획프로세스를주도함. 즉, SDSR의지침하에군사적업무들을방위사업, 군구조와같은특정지침으로전환하고, 예산계획관련사항을포함하여소요기획에적용함.

24 24 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 영국역시 CBA 개념을수용하여소요기획초기단계에서기획의대상을 능력 으로설정함. 즉, 국방부의다양한상위기획문서들을토대로합동부대성격의능력스폰서 (Capability Sponsors) 가전반적인군사능력을창출하고관리업무를수행함 년대초반, 무기체계기획절차의일부로능력소요개념을도입하였는데, 이는기존무기체계의점진적인발전추세를초월하기위한것임. 그초점은현재어떠한무기가획득되고있는가가아닌, 어떤능력이요구되는지에있음 ( 기존전차를신형전차로단순교체하는것은무의미하며, 전차체계를초월하는새로운무기체계구상에주안 ). - 식별된능력을대상으로상대적우선순위를결정하고, 이와관련 < 그림 2-4> 영국국방기획조직체계 (2013) Strategic Guidance Central Staff(Head Office) Enable Defence Business Services Defence Infrastructure Science & Technology Acquire Defence Equipment & Support Agency Generate & Develop Army Navy Air Joint Operate Permanent Joint Headquarters Capability Management Responsibility

25 제 2 장방위산업발전과연계한주요국의국방소요기획체계현항분석 25 된무기장비의확보에예산집행의우선순위를부여함. (2) 소요기획의권한과책임 영국소요기획의핵심은권한과책임의중앙집권화에있음. 즉, 과거각군에서행사하던예산계획, 능력요구, 획득추진등의권한이국방부본부의 Central Staff(Head Office) 로전환하였음 (< 그림 2-4> 참조 ). - Central Staff는 ( 미국의 JROC과 DAB를통합한조직에해당 ) 국방차관, 사무차관, 국방참모총장및획득차관등관료와합참, 각군의장성들로구성된군사력건설에관한최고의사결정기구로소요 ( 능력 ) 의생성및발전, 국방기반기술, 획득, 작전등포괄적인의사결정을수행함. - 특히소요기획과관련하여각군과함께미래기반시나리오를바탕으로미래에요구되는능력들을결정함. - 이러한능력들은다양한모델링과패널들의판단결과를바탕으로우선순위가결정되고, 능력을구현하기위한사업별예산은어떠한능력이어느시기에조달되어야하는지를고려하여결정됨. 이처럼합동조직인 Central Staff 가국방소요와획득에관한의사 결정을전담하고, 각군은조직, 인력, 교육훈련에대한권한만유 지함.

26 26 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 영국의국방능력 ( 소요 ) 기획은권한과책임의중앙집권화를통하 여효율성을달성하고있는대표적인사례로평가받음. 획득체계역시국방소요기획체계와같은맥락으로중앙집권적체계를갖추고있음. 획득조직은 획득 과 운영유지 를총괄하는획득 / 지원본부 ( 이하 DE&S: Defense Equipment and Support) 가담당함. - DE&S는이원화되어있던획득 ( 이하 DPA: Defense Procurement Agency) 및운영유지 ( 이하 DLO: Defense Logistics Organization) 조직을통폐합하여출범하였으며, 국방획득사업 IPT, 군수조직, 지원조직등으로구성됨. - 국방획득과운영유지분야의통합으로효율성제고와비용절감을추구하고있으며, 인사권과예산권의독립성을유지하고있음. 3. 호주 (1) 국방소요기획개념 호주는 1970년대이후능력기반개념에의한국방소요기획을수행해왔으나, 국가안보상주된위협이없는전략환경을갖추고있기때문에정해진전략적임무에주로초점이맞춰져실질적인측면에서 CBA와는거리가있음.

27 제 2 장방위산업발전과연계한주요국의국방소요기획체계현항분석 27 하지만최근에호주역시국방예산의제약으로인해능력기반평가 의실질적구현의필요성을인식하고국방전략지침하에위협에 대응하기위해갖추어야할능력의목표를수립하기시작함. 현국방소요기획체계는능력기획단계를포함하여소요기획과획득에이르는전과정에걸쳐합동성을고려하고있으며, 2단계심의를통해다양한의견을의사결정에반영할수있는정립된체계로평가받고있음. 한편능력격차의해소방안으로물자적방안을주로고려하며, 비물 자적방안은거의고려하지않음. (2) 소요기획의권한과책임 Ministers/Defence Secretary/Chief of Defence Force 등으로구성된합동기구를창설하여강력한중앙집권적소요기획체계를구축함. - 합동기구는전략지침을제공하는국방부최고의의사결정기구로소요 ( 능력 ) 의생성및발전, 국방기반기술, 획득, 군사력의운영유지, 작전등에관한포괄적인의사결정을수행함. - 정해진예산내에서능력을달성하기위한대안을제시하고능력개발절차를관장하며, 능력격차분석을통하여승인된능력의획득을위해능력관리자와국방물자조직으로지침을하달함. - 민간인및다양한분야의각군인력들로구성되며, 성격상영국의 Central Staff와유사한조직임.

28 28 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 합동기구를지원하기위하여 2003년합동능력을식별, 평가하고, 능력관리절차를정의, 개선하는역할을수행하는합동능력개발그룹 ( 이하 CDG: Capability Development Group) 을발족하였음. - 각군총장과동등한 3성장군이수장이며, 순환보직으로국방장관에게직접보고하며, 국방차관, 재정부장관, 국방과학부장관이합동능력개발그룹을지원함. 각군은훈련, 전력유지등준비태세의강화에주력하는능력관리 자의역할을하며, 대안분석및무기체계의배치를책임짐. 국방소요기획 - 획득의 2 단계결정과정으로장관등최고의사결정 < 그림 2-5> 호주의국방기획조직체계 Strategic Guidance Ministers/Defence Secretary/Chief of Defence Force Develop Capability Development Group Enable Defence Materiel Organisation Defence Science & Technology Organisation Chief Operating Offecer Chief Finance Offecer Raise, Train and Sustain Land(Army) Martime(Navy) Aerospace(Air Force) Intelligence & Security (Group) Operate Joint Operations Command Capability Management Responsibility

29 제 2 장방위산업발전과연계한주요국의국방소요기획체계현항분석 29 권자는합동기구를통하여획득단계이전에제안된능력을변경, 취소할수있는두번의기회를가짐. - 1차심의는능력및소요의결정단계로능력구현대안, 자원 ( 인력과재정 ), 기술적위험등을토대로하여향후발전시켜야할능력의지침을수립함. - 2차심의는획득에관한의사결정단계로획득대안, 예산, 개발일정, 위험, 총수명주기비용등을토대로특정능력을어떤조건 ( 비용, 일정, 성능 ) 으로획득할것인지에대하여심의함. - 심의가완료되면, 능력관리자가작성한세부프로젝트관리계획이국방물자기관 ( 이하 DMO: Defence Material Organization) 에제출됨. 2 단계절차를통하여, 투명성과통제력이강화되며짧은기간내에 충분한정보획득이가능한것으로평가됨. 4. 시사점 이상주요 3국의국방소요기획체계현황을분석한결과, 이로부터크게 효율성 과 능력기반 이라는두가지시사점을도출할수있음. - 방위산업은산업적특성상대규모 R&D 예산의투자가요구되는반면, 시장실패로인해민간기업의자발적투자가어려운공공재적특성에따른정부의투자비중이높으며 5) 수요역시정부의계 5) 산업연구원, 방위산업육성기본계획수립을위한정책연구, 2012.

30 30 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 획에의존하기때문에, 국방소요기획의효율성에따라정부의예산절감이이루어질수있음. - 또한첨단기술과소재, 부품, 구성품의시스템적통합 (System Integration) 으로개발, 융합되는특성을가진방위산업의제품특성을고려하여실질적인능력을기반으로소요를기획함으로써산업발전에도기여할수있음. (1) 군사력건설의 효율성 강조 주요국들은능력 ( 소요 ) 기획과획득을분리하여추진하되최고의사결정기구를두고양자를총괄적으로관리, 통제하는체계를추구함. - 영국의 Central Staff와호주의합동기구등은능력기획과획득을총괄하여관리함. 국방능력 ( 소요 ) 기획은각군과합참이주도권을행사하되, 국방부의정책, 기술, 예산분야의전문가가합류함. 사업화추진결정, 집행등획득은국방부의주도하에합참과소요군이지원함. - 미국의경우, 최고의사결정기구없이능력기획은 JROC, 획득은 DAB에서주도권을행사하지만, 국방소요기획절차와획득절차의중첩 (overlap) 프로세스를통해통합에노력을기울임. 국방예산의제약환경에대처하기위하여 견제와균형 보다 효 율성 강화에중점을둠.

31 제 2 장방위산업발전과연계한주요국의국방소요기획체계현항분석 31 - 국방소요-획득-운영유지의연계성강화를위하여획득과운영기능을통합하였음. - 영국의경우획득조직과운영유지조직을통합하여 DE&S를창설하고, 조직규모와인력 (2만 7,000명 1만 6,500명 ) 을대폭감축함으로써효율성을추구함. 국방소요기획의효율성을추구하는배경에는 세계적인전쟁위험감소 라는국제안보환경에대한주요국가들의인식변화에따라, 과거와같은강력한군사력건설, 유지의필요성저하가주된원인으로작용하였음. - 세계적인규모의전쟁의가장큰원인은 부의배분 이라할수있음. 즉, 소규모내전, 민족간분쟁, 종교전쟁등전쟁의원인은다양하나, 가장원초적이고본질적인전쟁의원인은부의침탈에있음. - 그런데현대에들어국가간산업과교역이발달하고, 특히금융시스템이선진화되면서부의침탈이굳이전쟁이라는파괴적인방식을통하지않고서도가능함. - 실제로 2차세계대전과탈냉전이후전세계에걸친전쟁의양상은소규모의전쟁이주류를이루어왔으며, 주요국가들의군사력운용역시국지전, 해외군사개입및평화유지군활동등비전면전상황을주로고려하고있음. - 이에따라대규모의군사력을양성하고보유할필요성이크게저하되었으며, 이것이국방예산의감축의원인으로작용한것으로볼수있음.

32 32 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 (2) CBA 개념의적극적수용 2000 년대이후세계주요국가의국방소요기획체계는획기적인 변혁의시기를겪고있는데, 이들국가에서공통적으로적용하고 자하는대상은국방능력기반평가 (CBA) 임. 국방능력기반평가를자국기획체계에접목하려는각국의시도는국방재정여건의악화에대응하기위한측면으로, 2000년이후전세계적인닷컴버블 6) 의붕괴에의한국방예산의대폭적삭감에대응하기위한불가피한선택이라볼수있음. - 미국의경우 2003년소요군이개별무기체계소요 (Requirements) 를제기하는 RGS를능력 (Capabilities) 위주의 JCIDS로전환함. - 영국과호주역시 Central Staff와합동기구를통하여국방능력 ( 소요 ) 기획과획득을총괄적으로관장하고있음. 호주는 CDG를설치하였으며, 영국은획득단계이전까지모든의사결정을능력단위로수행하였음. 물론국방능력기반평가개념은미국 JCIDS 의요체로미국적인특 수한안보환경, 국방재정여건, 부대및전력구조와맞물려있어, 이것을다수의국가에공통적으로적용할수있는범용성은다소 6) 위키백과사전에의하면, 닷컴버블 (dot-com bubble) 은인터넷관련분야가성장하면서산업국가의금융시장이지분가격의급속한상승을본 1995 년부터 2000 년에걸친거품경제현상을말함 년대초반닷컴버블이붕괴하면서세계각국은경제위기에봉착하였으며, 주요국정부는경제위기타개책의일환으로전반적인재정지출의감축을단행하였으며, 그결과국방예산의심대한삭감이이루어짐.

33 제 2 장방위산업발전과연계한주요국의국방소요기획체계현항분석 33 떨어진다고볼수있음. 그럼에도불구하고, 소요군이개별무기체계단위의소요를제기하는시스템에서탈피하여전력소요기획의중앙통제력강화와그에따른자원배분의효율성을제고할수있다는측면에서 CBA는다수의국가가벤치마킹하고자하는매우매력적인대상임은분명함. 한편, 국방소요기획체계나제도는국가별안보환경, 획득환경등에따라다양한형태를갖지만, 이를운영하는실제적관점에서는매우흡사함. - 가령미군은합동성을추구하기위해많은노력을하지만, 예산 인력등의자원배분문제에서자군우선주의가팽배하여이를해소하기위한노력을기울이고있으며, 이러한경향은다수의국가에서공통적으로발견되는현상임.

34 제 3 장 한국의국방소요기획체계현황분석 1. 국방소요기획체계현황 군사력을개선하기위해무기체계를구매또는연구개발로획득 하고, 이에수반하는시설을설치하는것을 방위력개선업무 라 고함. 7) 이러한방위력개선업무는국방기획관리체계, 소요기획체계, 획득관리체계의상호유기적인활동으로수행되는데, 특히국방기획관리체계는방위력개선업무의근간이되는체계임. - 소요기획체계는국방목표를달성하기위해예상되는위협을분석하여군사전략을수립하고이를구현하기위한군사력건설소요를결정하는제반과정으로써, 국방기획관리체계의기획체계 (Planning) 를통해수행됨. 7) 방위사업법 ( 법률제 호 ) 제 3 조.

35 제 3 장한국의국방소요기획체계현황분석 35 - 획득관리체계는군수품을구매하여조달하거나연구개발 생산하여조달하는업무를체계적으로관리하는과정으로, 국방기획관리체계의계획 (Programming), 예산 (Budgeting), 집행체계 (Execution) 를통해수행됨. 따라서무기체계획득에막대한국방재원이투자됨을고려할때, 국방투자및획득절차의투명성과효율성확보가무엇보다중요 하다고할수있음. (1) 국방기획관리체계 8) 한국군기획관리체계는미국의 PPBE 9) 를벤치마킹하여발전시킨것으로, 국방기획관리규정에의하면 국방목표를설계하고달성할수있도록합리적으로자원을배분, 운영함으로써, 국방기능을극대화시키기위한체계 로서크게소요기획체계와획득관리체계로구성됨. 본연구에서는기획관리체계에서소요기획체계, 즉 PPBEES 체계에 서는 기획 을중점으로하되 계획 관련사항을일부포함하여논 의하고자함. 우선여기에서는 PPBEES 체계전반에걸쳐개관함. 8) 국방부훈령제 830 호 ( ) 국방기획관리규정. 9) 미국 PPBES 개념은 국방자원의제약하에주어진국방목표를효율적으로달성하기위하여기획 (Planning) - 계획 (Programming) - 예산편성 (Budgeting) - 집행 (Execution) 체계로구성 되어있으며, 한국은이를벤치마킹하되평가 (Evaluation) 체계를추가하여 PPBEES 로발전시켰음.

36 36 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 < 그림 3-1> 한국국방기획관리체계 국방기획관리체계 소요기획체계 획득관리체계 PPBEES 기획 계획예산편성집행 평가 PPBEES의기획체계 (P: Planning) 는예상되는위협을분석하여국방목표를설정하고국방정책과군사전략을수립하며, 군사력소요를제기하고적정수준의군사력을건설하고유지하기위한제반정책을수립하는과정임. - 국방정책과군사전략을구현하기위하여요구되는신규전력소요를결정하는일련의절차라할수있음. - 현행기획체계에대해서는다음절에서보다깊이있게검토할것임. 계획체계 (P: Programming) 는기획체계에서설정된국방목표를달성하기위하여수립된중장기정책을실현하기위해소요재원및획득가능한재원을예측 판단하고, 연도별 사업별로추진계획을구체적으로수립해가는과정임. - 계획체계의역할은국방개혁추진사항을포함한군사전략과방위력개선추진의중점사항을구체화하고각급부대단위및사업

37 제 3 장한국의국방소요기획체계현황분석 37 단위로연도별확보목표량과자원을배분하여임무별 기능별로확인할수있게하는것임. - 이를통하여기획과예산을연계하여유 무형의군사력소요가균형있게발전할수있도록신규사업및계속사업을반영하여차기연도예산편성의근거를제공함. - 방위력개선분야, 경상운영분야및부대계획분야로세분화되어있으며이들상호간일관성이유지되도록통합, 조정하여 5년단위의연동계획인국방중기계획에문서화함. 예산편성체계 (B: Budgeting) 는회계연도에소요되는재원의사용을국회로부터승인받기위한절차로, 체계적이며객관적인검토 조정과정을통하여국방중기계획서의기준연도사업과예산소요를구체화하는과정임. - 방위력개선및운영유지사업에대한예산을세부적으로편성하여예산요구서를작성하고, 예산당국에편성을요청함. 집행체계 (E: Execution) 는예산편성후계획된사업목표를최소의자원으로달성하기위한제반조치를실행하는과정임. - 편성된예산을효율적으로사용하여계획된방위력개선사업목표의달성을위한협상, 평가를통해최종적으로계약을체결하고집행하는과정을포함함. 분석평가체계 (E: Evaluation) 는기획단계에서집행및운용에이르 기까지전단계에걸쳐각종의사결정을지원하기위하여실시하

38 38 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 는분석지원과정임. - 국방소요기획분석평가업무는소요를결정하기위한사전분석, 결정된소요의사업화추진여부에관한전력소요검증등을포함함. - 획득단계에서의분석평가는방위사업청의선행연구, 기획재정부의사업타당성분석, 집행중평가및집행성과분석평가등이있음. (2) 국방소요기획체계개요 국방전력발전업무훈령 10) 에서는국방소요 (Requirements) 에대하여다음과같이정의함. - 광의의정의개념은 승인된군사목표, 임무또는책임을완수할수있는능력을갖출수있도록하기위해서적절한자원배분을합법화하는확실한필요성 임. - 협의의정의개념은 어떤부대가일정기간또는시기에어떤임무를수행하기위하여필요한지정된품목의총수량 을뜻함. - 통상적으로 소요 란특정시기또는특정기간에인원, 장비, 보급, 자원, 시설또는근무지원이특정량만큼필요하다는것을표시하는계획을말함. 따라서국방소요기획체계는 적정수준의군사력을건설하고유 10) 국방부훈령제 1388 호, 본훈령은방위사업법시행령 ( 대통령령제 호 ) 의시행규칙으로서 2012 년 2 월 3 일에일부개정됨.

39 제 3 장한국의국방소요기획체계현황분석 39 지하는데필요한무기체계와비무기체계에관한신규소요의제기, 심의, 결정에이르는과정을설계하고실행하기위한일련의절차 라할수있음. 본연구에서는이를협의의의미로인식하고여기에제도와조직까지포괄하는광의의소요기획체계를대상으로함. 우리군의현행국방소요기획절차는 < 그림 3-2> 에나타난바와같음 - 우선수립된국방목표와국방기본정책을토대로중장기군사전략목표및개념과군사력건설방향을제시하는합동군사전략을수립하여이를합동군사전략기획서 (Joint Military Strategy) 에문서화함. - 군사전략이수립되면이를실현하기위하여미래전장에서 어떻게싸울것인가? 의개념을제시한전장운영개념을수립하여이를 합동개념서 로문서화함. - 합참은합동개념서와각군이요청한전력소요를대상으로합동성과방위력개선사업예산의범주를개념적으로고려하여전력소요를결정하고이를전략목표기획서에문서화하여장관의승인을받아공표함. - 합참의소요결정과정은합동전략실무회의 합동전략회의 합동참모회의의세단계를거침으로써합참차원에서합동성에대한충분한논의가이루어지도록함. - 소요결정을거친국방전력소요는계획단계로진입하여국방중기계획으로구체화됨.

40 40 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 < 그림 3-2> 한국의국방소요기획수행개념 국방목표 소요개념수립 소요기획 합동군사전략기획 (JMS) 합동전장운영개념각군소요요청합참전력소요결정전력소요검증선행연구 전략목표기획서 계획예산집행 국방부방사청 중기계획 예산편성및획득 국방중기계획서 2. 한국의국방소요기획체계평가 이상에서살펴본바와같이우리의국방소요기획체계는형식적인 측면에서이상적인형태를갖춘것으로보이나, 실제운용의측면 에서는몇가지문제점을안고있음. 동보고서에서는현국방소요기획을 전략-국방소요의연계성 과 국방소요기획시효율성, 합동성 및 의사결정의과학적객관성 이라는세가지측면에서평가하고, 최근의국방소요기획체계변화동향을검토하고자함.

41 제 3 장한국의국방소요기획체계현황분석 41 (1) 전략 - 국방소요의연계성 국방소요기획의첫단추는과연창출된소요들이국가의안보정책과군사전략목표등상위개념이추구하는방향과일치하는가임. - 국방소요와상위개념과의연계성을평가하기위해서는적어도합참수준의작전적목표로구체화해야어떤소요가상위개념의방향과일치하는것인지, 너무과한소요는아닌지, 반대로너무부족한것은아닌지등에대한평가가가능 - 실제로 외부의군사적위협과침략으로부터국가를보위하고, 평화통일을뒷받침하며, 지역의안정과세계평화에기여한다. 는우리의포괄적국방목표 11), 대북전면전억제성공 등과같은전략목표로는특정한소요와의연계성을판단하기어렵다는것임. - 이는기본적합리성을지닌대부분의소요가폭넓은상위개념에부합하기때문이나, 실제로는보다정밀한수준의연계성판단으로소요간변별력있는평가가요구되는것임. 현재우리군국방소요기획의상위개념은국가안보정책지침, 국방기본정책, 합동군사전략등을통해제시되고있으나, 이를작전적목표로분화하여구체화하는작업은여전히미흡함. - 상위개념을해석하여작전적목표수준으로구체화하는데에많은이견이존재할수있으며, 나아가구체적소요들의당위성을규정하는현실적파급성등으로인해공식적인결정이쉽지않은측면이있음. 11) 국방부, 2012 국방백서, p.34.

42 42 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 - 또한, 이들상위개념을구체화하기위한프레임워크등의방법론과체계의미비도또다른원인으로판단됨. - 그러나국가적리더십에의한구체적방향설정은한국군국방소요기획의합리성제고를위해반드시이루어져야할과업이라할수있음. 전략기획과작전계획간연계성결여의또다른원인은현재의한미연합사체계에서한국군의독자적인전략기획능력이부족하여작전계획및소요기획에필요한지침을제공하지못하기때문임. - 물론향후한국군의특성을반영한독자적인군사전략을수립하고이와연계한작전계획을개발할수있는능력을확보함으로써국방소요기획과의연계성문제는해소될수있을것으로기대됨. - 하지만이문제는현재논의중인전시작전권의전환과연계되어있어, 최근작전권전환의시기에대한가변성이커짐에따라미래의단기적상황을예단하기는어려움. 한편, 국방소요의제기및결정등업무수행관점에서볼때군사전략관련문서의개념발전이부족하고, 소요기획에주는지침이불명확함. - 합참은국방소요기획시합동성강화에초점을두고국방소요기획에직접적인지침을주는문서로서 합동개념서 를작성하고있으나, 이문서가개념적, 추상적으로작성되어소요결정에대한지침을제대로제공하지못하고있다는비판을받고있음.

43 제 3 장한국의국방소요기획체계현황분석 43 - 즉, 합동개념서는작전단계별로작전수행요소를수행개념또는운용개념으로제시하고있지만, 싸우는방법또는전력운용개념이아니라단순히단계별로싸워야하는요소들을설명하고있음. - 또한합동개념을도출하는데논리적인절차없이 효과중심의동시 통합전 을합동기본개념으로내세우고있어, 이것이갖는모호성으로구체적인지침으로서의역할이미흡함. (2) 국방소요기획의효율성, 합동성 국방소요기획을수행함에있어전략-국방소요의연계성확보와아울러중요한것은전략목표등상위개념의달성을위한요구능력확보시 효율성이담보된합동성 추구임. - 물론우리합참과국방부는소요결정시 합동성강화 를최우선고려사항으로표방하고있으나, 합동성결여문제는오랜기간논쟁거리로서현재까지도해결의실마리를찾지못하고있으며, 예산배분계획등을보면향후개선의가능성역시불투명함. 국방소요결정시효율성제고에관한또다른쟁점은능력격차의해소를위한비물자적방안의균형적발전이라할수있음. - 외국의사례에서검토하였듯이, 군이요구하는다양한능력들은방위력개선사업을통한무기체계의획득뿐아니라교리, 훈련, 물자, 지원등의다양한비물자적방안부분의발전을통해구현될수있음.

44 44 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 < 그림 3-3> 요구능력확보를위한물자적 / 비물자적방안의연계성 요구능력 ( 부대구조, 전력구조 ) 운영유지비 연구개발비및획득비 비물자적방안 ( 준비태세, 훈련, 가동률 ) 비교 평가 물자적방안 ( 무기, 장비, 시설 ) - 국방요구능력구비를위하여전력소요를기획하는관점에서는비물자적방안을통한능력강화는통상짧은시간에적은비용으로실질적효과를보인다는측면에서무기체계에앞서우선적으로검토해야함. - 아울러 < 그림 3-3> 과같이비물자적방안과물자적방안은비용대비효과측면에서최종의사결정시까지지속적으로비교되어야함. - 그러나현실적으로, 주요국가들의행태는무기체계사업을통한능력강화를우선적으로추진하고, 여유분을가지고비물자적방안의강화를추구하는경향이과도함. 한국군의비물자해소방안을위한노력의결여는외국에비해특히심하다고볼수있는데, 이는제도적으로중기계획작성권한이이원화되어있어소요-획득-운영유지연계성이부족하기때문임.

45 제 3 장한국의국방소요기획체계현황분석 45 - 현재소요군과합참을통한소요결정은방위력개선사업과운영유지사업이통합적으로수행되나, 사업화추진과정에서양자가분리되어방위력개선사업분야는국방부의지침을받는다고는하나방위사업청이작성하고, 운영유지분야는국방부에서작성함. - 즉, 소요군과합참의소요결정은방위력개선분야와운영유지분야가통합되어합동전략목표기획서 (JSOP) 로문서화되고이후계획화, 즉중기계획작성단계에서는방위력개선분야는방위사업청이, 운영유지분야는국방부계획예산관실이각각추진하고있음. - 이처럼운영유지분야와방위력개선분야가분리됨에따라능력격차해소의물자적방안과비물자적방안간통합적인비교검토가곤란함. (3) 의사결정의과학적객관성 국방소요기획의전체과정을통하여의사결정에서이루어지는과학적실험과분석에근거한과학적객관성은분석평가능력이좌우하는데, 현재우리의분석평가수준은대외적인투명성및객관성요구수준에부합하기에미흡한실정임. 분석평가의역할은국방소요기획단계별로크게세부분으로나누어볼수있는데, 첫째소요요청단계의부족능력식별과정, 둘째소요결정단계의사업안구상과정, 셋째소요사업추진단계의사업추진우선순위판단과정등임.

46 46 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 첫째, 소요요청단계에서는능력기반소요기획의핵심이라할수있는부족능력을식별하고평가하는데과학적분석기법을적용함. - 하지만우리군은능력분야에대한실질적인정의와분화도부족할뿐더러, 부족정도를평가하기위한방법론도구비하지못하고있는실정임. - 최근합참이수립한합동능력분야 12) 는총 7개분야, 170개의세부능력으로우리군의기능분야에대해포괄적인정의를시도하고있으나, 실제적용하는데에는개념의중복성, 모호성등으로인해무리가있음. - 부족능력평가도최근일부기능분야에대해이루어지고는있으나, 대부분의소요요청은부족능력의정의및식별없이제시되어있는형편임. 둘째, 소요결정단계의사업안구상에있어서과학적객관성확보를위해서는부족능력보완을위한다양한대안을수립, 비교분석하는대안분석이필수적임에도불구하고이루어지지못하고있음. - 예를들면, 장사정포무력화를위한정밀타격능력대안은공군의합동직격탄 (JDAM) 이나, 장거리정밀유도무기 (JASSM), 육군의다련장화포 (MLRS), 그리고이들의조합등이다양하게고려되어야함. - 이들대안에대해서는작전적효과는물론, 사업추진리스크 (Risk), 총수명주기비용 (LCC) 등의핵심기준이평가되어야함. 12) 합동참모본부, 합동능력분야 (Joint Capability Area), 전력발전부, 2012.

47 제 3 장한국의국방소요기획체계현황분석 47 - 실제로이러한대안분석은사업추진에요구되는대외적설득력 제고에직접기여할수있으며, 미국의경우도대안분석은획득 사업을추진하는근거의핵심으로작동됨. 13) 셋째, 소요의사업추진단계에서예산제약등사업추진제한상황에적용하기위한사업추진우선순위판단이정성적이며, 임의적판단에의존하고있는실정임. - 합참은현재기능분야별로 A1, A2, B 등 3단계우선순위개념을적용해소요를구분하여제시하고있음. - 그러나이들은개념적수준에서기능별로분리되어제시되고있어, 대내외적공감대와설명력이부족한실정임. - 한편, 국방부전력소요검증위원회에서는전체기능분야의소요들을대상으로하는통합검증을추진하고있으나, 결과의영향력으로인한민감성과난해한우선순위판단방법의미비로 2013년말시험적적용을추진함. (4) 제도및조직의적절성 합동성강화를위해서는소요결정주체인합참의역할및사업화추진과정에서컨트롤타워로서의국방부의역할이중요한데, 이들두기관의역할이여전히미흡한것으로평가됨. - 합참의역할은소요군의소요요청을승인하는수준에불과한데, 13) 미의회 GAO 는다수의보고서를통하여대안분석의수준과정밀도를강화할필요성을강조하고있음.

48 48 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 이는합참의인력구조가각군에종속적임에따라의사결정의독립성이결여되어있고, 소요분석평가기능역시취약하기때문임. - 한편, 국방부는규정상소요군 / 합참의소요결정결과를최종적으로조정 / 통제하여중기계획수립에반영하고, 기획재정부등에예산확보를위한노력을경주해야하나, 현실적으로는원활하게이루어지지않고있음. 14) - 미군의경우합참이 JCIDS를통하여실질적인권한을행사함. 즉, 각군이능력수준의소요를요청하면, 합참주도로평가 / 분석을수행하여국방부에제출하고, 국방부주도의 DAB를통하여개별사업단위 (POM) 로사업화를추진함. 한편국방부와합참은합동성, 효율성강화를위한소요기획체계발전의필요성을인식하고 각군에서는필요한능력을요구하고합참이합동성과상호운용성을고려해소요를결정 하는방향으로소요기획체계의개편을추진하고있음. - 개편의일환으로 < 그림 3-4> 와같이합참에소요결정전담조직인통합개념팀 (ICT) 15) 을신설하고합참전력기획부의 2개처를 3개로확대개편하며, 각군의소요제기부서를축소하는한편, 분석평가지원능력을향상하기위하여합동실험부를합동분석실험부로확대 개편하였음. 16) 14) 방위사업법시행령일부개정령 ( 안 ) 입법예고, 국방부공고제 호, ) ICT 는합참의과장을팀장으로하고, 국방부, 방위사업청, 한국국방연구원, 국방과학연구소, 국방기술품질원등의전문가로구성됨. 16) 연합뉴스,

49 제 3 장한국의국방소요기획체계현황분석 49 < 그림 3-4> 기존소요기획체계및개선안 교육사 / 전발단각군본부합참국방부 전력소요통합협조회의 ( 소요제안서 ) 참모총장결재 ( 소요요청서 ) 합동참모회의 ( 전력소요서 ) 장관결재 사전분석, 전투실험 정책회의 정책실무회의 합동전략회의 합동전략실무회의 소요제안서 ( 초안 ) 소요제안서 ( 초안 ) 전략소요서 ( 초안 ) 국과연기술검토 교육사 / 전발단 / 연구단 전력기획참모부 부 실검토 국과연기술검토 전력기획부 관련부서검토 국과연기술검토 교육사 / 전발단각군본부합참국방부 참모총장결재 합동전략실무회의 합동참모회의 능력요구서 ( 안 ) 전력소요서 ( 안 ) 합동전략회의 교육사 / 전발단 / 연구팀 병과학교 / 야전부대 전력기획참모부 통합개념팀 전력기획부 부 실검토 국과연기술검토 관련부서검토 국과연기술검토 통합개념팀위주의소요기획체계변화는 능력기반소요기획 체 계로의전환을추진하는우리군의의지를표방한것으로평가됨. - 이러한변화는육 해 공군의균형발전과합동성강화를위해

50 50 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 합참의소요결정권한을강화하는하향식소요체계로의전환을의미하는것으로, 소요결정체계에서합참의역할증대로합동성제고를위한단초를마련한점은바람직함. - 그동안미국을비롯한주요군사선진국이소요기획의핵심적개념으로삼고있는 CBA를통한 능력기반소요기획 체계를도입해야한다는당위성과우리군의수용가능성에대한회의등에대하여상당기간논의되어왔고이에대한결론으로능력기반소요기획체계의구축에착수한것임. - 즉, 각군이보유하던소요제기기능을합참으로이관하여합참이소요제기및소요결정을하게하고, 각군은능력요청으로역할변화를도모한것은합참차원에서보다통합적인관점에서소요결정을하기위한것이라평가할수있음. - 합참의실질적인역할수행을위해통합개념팀도입등의시도는바람직하므로, 이것이정착화되어제기능을발휘하기위해서는분석인력, 평가방법론및기법등실질적인사항들의뒷받침이필요함. 한편국방부는소요-획득간조정통제역할강화를위하여중기계획작성주체의일원화를추진중임. - 군내부적으로는소요결정권한의무게중심이소요군에서합참으로이동됨에따라중앙통제적, 하향식소요기획체계의형식적인요건을갖추어가고있으나, 결정된소요의획득에관한국방부의역할은여전히미약한형편임. - 이는방위사업청의출범으로방위력개선분야의중기계획작성

51 제 3 장한국의국방소요기획체계현황분석 51 권한이방위사업청으로이관된데에따른본질적인사안임. 근본적으로는이를다시국방부로환원하여야하는데, 이문제는현재국회에계류중인방위사업법의개정절차를거쳐야하므로단기간내에해소되기는어려워보임.

52 제 4 장 방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 1. 국방소요기획체계의발전기조 한국뿐아니라다수의국가에서소요기획시드러나는공통적인현상은소요군이사업 ( 무기체계 ) 단위의소요제기를하는것임. 이는소요군입장에서볼때자신이필요로하는무기를확보하고자하는자연스러운행위임. 하지만최근노후무기의대체및신규전력증강을위한대규모무기획득및구매사업에대한수요가증가하고있어한정된국방예산내에서의수요를충족하기위해서는초기소요기획단계부터효율화를꾀하여야함. 따라서국방소요기획의바람직한절차가 위협 - 전략 - 능력 - 대 안 - 사업 - 획득 임에비추어현재 능력 - 대안 이생략된소요군주

53 제 4 장방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 53 도의소요제기방식은자원의효율적할당을저해하는대표적인 행태로서효율성과합동성을강화하는방향으로개선이요구됨. 이미다수의국가에서자원의효율적할당을위한방안으로국방 소요기획시능력기반평가 (CBA) 개념을수용하여자국의환경과 여건에적합한소요기획체계를갖추어가고있음. 하지만이러한체계는대부분의국가들이표면적으로 ( 혹은명목 상 ) 추구하는바로서, 기존의관성적행태와현실적여건으로인해 추구하는바의실천과정에서어려움에봉착하고있음. 이처럼추구하는목표와현실간의괴리로인한난관에도불구하고, 능력기반소요기획 개념도입이악화되는국방재정여건을대처하는필수적인조치라할수있음. 그첫번째이유는 능력기반소요기획 이효율성과합동성강화에가장적합한체계이기때문임. - 소요군이소요를요청하는상향식소요기획체계는합참의권한과능력이미흡하여합동성관점에서경중을가리기곤란함. - 하지만소요군이필요한능력을요구하고, 합참이중앙집권적인권한으로전반적인목표능력수준을통제하면서소요를결정하는하향식능력기반소요기획체계는합동성의추구에보다유리함. - 능력기반소요기획은능력분석이획득분석에선행하여야함을강조하는것으로불필요한무기 / 장비에대한투자를방지하기

54 54 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 위한방안이라할수있음. 즉, 능력기반개념에따라해당능력에대한평가가선행됨. - 이러한평가를토대로능력개선을위한다수의대안중최선의대안을선택하기위한대안분석이수행된다는 CBA의실체적측면에서볼때이점이보다명확히드러남. 정보획득, 탐지능력등이부족한상황에서대규모의전투기에투자하는행위등군사력건설이전략적지향점과불일치하는현상방지가필요함. 사례 ) 미군의경우걸프전수행시대규모의이라크지상군을조기제압하기위해서상륙전력을중점적으로육성하였음. 그러나대규모상륙군의상륙작전을위해서는상륙해안에대한소해가선행되어야했는데, 소해전력의증강에는상대적으로소홀하여상륙작전도극히제한적으로수행할수밖에없었음. 결과적으로지상작전의수행에오랜시간이걸렸음. 이것은전략적지향점에충실한군사력건설을위한능력기반의하향식, 중앙통제식소요결정의중요성을부각시켜주는대표적인사례임. 능력기반소요기획 의실현이필요한또다른이유는군사력건설분야에서민관 ( 民官 ) 의개입을위한민 군간소통에유용한체계이기때문임. - 과거에는군사력건설을위한방위력개선분야를군의독자성과전문성을인정하면서독립적인영역으로인식하였으나, 공공분야전반에걸친투명성과합리성의강화요구로민관의개입여

55 제 4 장방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 55 지가확대되고있으며, 우리의경우기획재정부 국방사업총사업비관리지침 등을통하여통제를강화하고있음. - 이러한현상은군의방위력개선문제에민관의개입이그만큼확대된다는의미로, 군의대민설득노력과아울러민관의대군설득의논리와노력이보다정교해져야함을의미함. - 군의전문분야에민관이간섭한다. 라는군의부정적인식은최근수년간진행되고있는소요검증체계를통해표면화되고있는바이기도함. - 이러한여건하에방위력개선분야에서군과민관간소통을위해서는 능력 이 사업 ( 개별소요 ) 보다유용하다는것임. - 즉, 개별사업에대하여민관의시각으로수정을요구하는것은소요군의자존심을건드리는감정의문제로비화되어군의반발을불러일으키지만, 반면그초점을 능력 으로전환하면소요군의반감을약화시킬수있음. 즉, 군은 이능력은불필요하다 에는수긍하나, 이사업이불필요하다 에는절대로수긍하지않는다는것임. 물론능력요구는군의독자영역으로이에대해서는인정하되, 사업안조정은국방부고유의업무라는상반되는의견도존재함. 능력기반소요기획 을한국에정착하기위해서는 CBA 개념을소요기획체계에구체화할필요가있으며, 이를위해서는기존체계를 < 그림 4-1> 과같이개편하는것이바람직함. - 능력기반소요기획체계에서는미래의적의위협을분석 평가하

56 56 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 고미래전장환경에서주어진합동임무목표를달성하기위한군사력목표수준을결정함. - 이목표수준을토대로각군의요구능력을현존능력과비교, 평가하여능력격차 (Capability Gap) 를식별하며, 이를해소하기위한물자및비물자적방안을검토하여신규전력소요로구체화함. 능력기반소요기획 의요체는 비물자적방안 과 대안분석 으로한국적인능력기반소요기획체계를구축한다는것은곧이양자를어떻게우리실정에맞추어실천방안을마련하느냐의문제라할수있음. < 그림 4-1> 한국의국방소요기획수행개념개선안 국방목표 소요개념수립 합동군사전략기획 (JMS) 합동전장운영개념 각군 요구능력 현존능력 소요기획 신규전력소요 합참 전력소요결정 (JSOP) 전략목표기획서 전력소요검증 선행연구 계획예산집행 국방부방사청 중기계획 예산편성및획득 국방중기계획

57 제 4 장방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 57 (1) 국방기획체계개선중점 -1: 비물자적방안 (DOTMLPF) 앞서살펴보았듯이미국등군사선진국이소요기획시핵심개념으로수용하고있는 CBA는능력격차를해소하기위해서검토가능한모든방안을대상으로가장효율적인방안을모색하는데에그목적이있음. 미군의경우식별된능력격차의해소를위하여우선적으로비물자적방안을검토함. 교리, 훈련, 준비태세등을재편내지는강화함으로써특정능력의상승을도모하는개념으로, 우선적으로 돈이들지않는방안부터 모색하자는것임. 비물자적방안은개념적으로매우논리적이고자연스러우나한국적인수용의관점에서는극복해야할난관이존재함. - 우선합동능력의정의와구분이되어야하고이것을실제로적용할수있도록각능력요소별분석평가체계의구축이선행되어야하는문제가있음. - 즉, 우리합참은수년전부터 CBA의한국군접목을염두에두고, 합동능력영역과합동과제목록을공식문서로발간하고있으나, 방대한능력영역에대한목표설정및평가에대해서는착수하지못하고있음. 합동능력영역 17) 은 능력기반소요기획 절차의핵심분야인 17) 합동참모본부, 합동능력영역,

58 58 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 능력기반평가 (CBA) 18) 의주요한기준으로, 국가방위차원의전 ( 全 ) 능력을기능별로표준화하여분류한문서임. 합동과제목록 (JTL, Joint Task List) 19) 은합참의장및각군참모총장, 작전사령관들이군사력운용및건설간합동성 통합성 동시성의달성을통해 국가및군사목표를어떻게구현할것인가? 에대한과업을구체적으로과제화한전쟁수행순수과제목록과연계하여합동작전계획수립및합동작전활동의체계화된분석의틀을지원함. - 또한비물자적방안의실현을위해서는방위력개선 ( 방위사업청 ) 과운영유지 ( 국방부계획예산관실 ) 로이원화된국방예산편성체계의기능적통합이필요한데, 이를위한방위사업법개정, 국방획득관리체계개편이선행되어야함. - 한편군내부적으로비물자적방안을수용하는문제는전력소요에작전, 군수, 정보분야를통합적으로고려해야하는 big issue 임. 미군도규정과절차에이를포함하여관리하고있지만그실행에서는여러가지난관에봉착하고있음이다수의보고서를통해나타나고있음. 이러한상황적여건에서비물자적방안을소요기획에제도화하는 것은장기적관점에서추진하되, 단기적으로는소요군의능력요청 이나합참의 ICT 운영상이를염두에둔의사결정노력이필요함. 18) 합참에서는능력기반평가 (Capability Based Assessment) 를 군사전략및합동개념에부합되는미래요구능력에기반하여현재의능력을평가하고부족능력을식별 ( 능력분석 ) 하여이를보완하기위한물자적 / 비물자적소요를창출 ( 대안수립 ) 하는방법 으로정의하고있음. 19) 합동참모본부, 2011 합동과제목록,

59 제 4 장방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 59 (2) 국방기획체계개선중점 -2: 대안분석 (AOA) 비물자적방안과달리대안분석은미국등선진소요기획체계에서구체적으로실행되고있는개념으로한국에의적용도비교적용이할것으로생각됨. - 현재우리소요기획의행태에는소요요청단계부터특정사업 (program) 을염두에두고착수하여사업의종료시점까지해당사업의영역을벗어나지못함으로써 다른수단 의개입이원천봉쇄되는구태가존재하는데, 대안분석이이를청산하기위한구심점역할을할수있을것임. - 대안분석의핵심은능력격차해소를위한물자적대안중가장효율적인대안을모색하는것으로, 비물자적방안과달리전력소요분야자체의문제로서상대적으로 small issue 임. - 또한방위사업법시행령개정 ( 각군능력요구, 합참소요결정 ) 추진등대안분석을우리소요기획에수용하기위한법률적기반을마련하고있음. 합참 ICT 출범등제도적으로이미 CBA 체계의구축을시작하였으며, 이와병행하여 CBA의실체인대안분석을수용하려는노력이필요함. 소요기획의무게중심이소요군에서합참으로의이동으로대안분석의공간이조성된것으로평가됨. 한국상황에적합한대안분석을구축하여시범적성격이나마조속 히실행하고, 이후보완하는과정이바람직함.

60 60 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 - JCA를토대로한능력평가등대안분석을위해선행되어야할사항이많지만, 오히려합참 ICT 운영상현행소요결정업무와연계하여대안분석개념을수용함으로써타분야에파급효과를줄수있음. 2. 한국의국방소요기획체계발전구상 본절에서는방위산업발전과연계한국방소요기획체계발전구상으로서, 제3장에서평가한세가지요소중 전략-국방소요의연계성, 국방소요기획시효율성 합동성 등두분야의문제점을해소하기위한방안으로써 전략포트폴리오구상 과 능력소요관리의강화 를제안함. - 의사결정의과학적객관성 은본장의제2절과제3절의분석평가체계및방법론분야에서발전방안을논의함. 소요기획에의한제품의기술요구수준, 예산과밀접한관련이있는소요량등의제반판단요소는정부예산편성에직접적으로영향을미칠수있기때문에, 이는결과적으로방위산업발전및업체들의매출구조및경쟁력에직접적인영향을미치게되는핵심요소임. 여기에제시된방안들이모든문제점들을해결할수는없을것이 나, 현실적인관점에서실행이가능하고, 실질적인개선효과를통 해방위산업발전도도모할수있는방안임.

61 제 4 장방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 61 (1) 전략 - 국방소요의연계성강화를위한 전략포트폴리오 구상 20) 상위개념에부합하는소요기획을위한전략포트폴리오는네개의위협분야별전략목표, 즉, 1 대북전면전억제및승리, 2 북한대량살상무기 (Weapons of Mass Destruction: WMD) 21) 억제및대응, 3 대북국지전억제및응징, 4 대주변국분쟁억제및대응에대한작전적목표수준의설정으로정의함. 이를위해서는먼저, 위협분야별로선택가능한작전적목표수준의대안들로이루어지는 < 표 4-1> 과같은전략목표스펙트럼이설정되어야함. - 현재전략목표스펙트럼의설정을위해작전목표의수준, 범위등을구체적으로설정한서술체계가부재한실정임. 이에본연구에서는위협분야별서술수준의일관성보다는현실적 관심사항에초점을맞추어예시목적으로제시함. 여기서대북 WMD 위협대응능력은탄도미사일방어능력에초점 을맞추어목표수준을구분하고있음. 먼저그위협의재앙적파급 효과를고려하여, 최소한탄도미사일종말단계에서의요격능력은 20) 김윤태외, 한국군전력수준의진단체계와중기발전정책 : 균형적전력구성의관점으로, 국방정책연구, KIDA, 의내용을참고하여본연구진이수정 보완한것임. 21) 핵을비롯한화생방무기등대량살상수단을의미함.

62 62 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 < 표 4-1> 전략목표와작전적수준대안 ( 예시 ) 수준전략목표 대북 WMD 억제 / 대응 대북국지전억제 / 응징 대북전면전억제 / 승리 대주변국분쟁억제 / 대응 탄도미사일종말단계요격 공격시방어와공격원점타격 공중 / 해상우세및수도권안전보장달성, 충분한시간을통해적전력을소진시킨후지상군적지점령 영토침략거부및영향권전력투사 탄도미사일적지상공및종말단계요격 공격시방어와공격원점및지원 / 지휘세력타격 수도권방어및제공및제해권장악, 초기광범위한전략표적에대한적극적타격, 적전력소진후지상군에의한적지점령 영토침략거부및확장된영향권전력투사 탄도미사일적지상공및종말단계요격과공격징후시, 선제정밀타격 공격시방어와공격원점및지원 / 지휘세력타격과공격징후파악, 선제정밀타격 수도권방어및제공및제해권장악, 초기전략표적에대한적극적타격, 최단기간에지상군에의한적지점령 영토침략거부및확장된영향권전력투사, 최소억제능력 기본적으로구비해야함 (1). - 그다음은적탄도마사일초기발사단계또는적지에서의요격도가능한수준이며 (2), 가장높은수준은추가적으로적의발사징후를사전에파악하여선제정밀타격능력을갖는것임 (3). - 이를위해서는이동식발사대위치파악및핵미사일발사의지사전탐지등이가능한최첨단수준의감시정찰능력과함께, 이들을정밀타격및요격할수있는능력의확대가요구됨.

63 제 4 장방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 63 대북국지전위협대응능력의목표는최소한적의공격을방어하고원점을타격하는것임 (1). - 그다음수준은여기에원점을포함한지원및지휘세력까지타격할수있는수준이고 (2), - 가장이상적인수준은공격징후를파악하여, 선제타격을할수있는수준임 (3). 이를위해서는기동및화력등의일부보강도필요하지만, 특히적의상황및의지의파악이가능한섬세한전장감시능력의보강이요구됨. 대북전면전위협대응능력의목표는초전방어작전이후, 공세이전의시기, 정도, 방법등에따라목표를차별화할수있음. - 가장낮은수준의목표는공중우세및해상우세를조기에달성하고, 수도권방어작전을성공적으로수행하면서충분한시간을가지고공중및해상우세를기반으로하는장거리타격을통해, 적전력을충분히소진시킨후에지상군에의한적지점령을수행하는것임 (1). - 이는방어작전에중점을두고, 적지점령은충분한여건이조성된후진행하는개념으로미국의지상전력적시증원제한, 인명중시사회분위기확산, 확실한공중및해상우세의달성가능성등의여건을고려한개념임. - 두번째수준의목표는여기에추가적으로초기부터다양한장거리타격능력을이용하여광범위한적의전략표적들을적극적으로타격하여, 조기에적의전쟁의지를분쇄하는개념 (2) 임. - 이를위해서는상당한수준의지대지, 공대지, 함대지유도탄능

64 64 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 력과특수부대등전략표적타격수단을대폭강화하여야가능함. - 마지막으로대북전면전의가장높은수준의전략목표는앞의목표달성과함께, 최단기간에지상군에의한적지점령을달성하는것으로 (3), 이를위한대규모지상공격작전수행에는방어단계작전보다도훨씬많은병력의희생이예상됨. - 또한, 미지상전력의적기증원불확실성등을고려할때한국단독의공격작전수행역량강화를위한기동, 화력전력의보강이요구됨. 대주변국분쟁에대한최소목표는우리영토의침략을거부하고, 독도는물론 2광구및 7광구등우리의이해관계에직접적영향을주는영향권내에서무력분쟁발생시에상대국의전력에대응하여일정기간동안작전이가능한전력을적시에투사할수있는수준임 (1). - 그다음수준으로는우리의에너지원주수송로인말라카해협과같이확장된영향권까지도전력을투사할수있는능력을보유하는수준이고 (2), - 대주변국분쟁에대한최고의목표수준은여기에상대국의심대한무력도발을억제할수있는최소한의전략적능력을추가하여보유하는것임 (3). 이제 4 대위협별전략포트폴리오를수립하여야하는데, 이를위 해서는우선고려할수있는몇개의포트폴리오대안을수립하고, 대안별로제시된능력수준의리스크가감내할수있는수준인지,

65 제 4 장방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 65 또이들능력들을제한된자원으로구현이가능할지등에대해검 토하여결정해야함. 이에본고에서는현시점에서고려할수있는 현실적, 도전적, 이상적 포트폴리오대안들을설정하고, 이들에대한중점적인검토사항을제시함. - 첫번째포트폴리오대안은현재수준의여건으로실현이가능한최대의능력수준개념인 현실적포트폴리오 임. 이것은대북 WMD와대주변국분쟁의경우는 1 수준, 대북전면전은 2 수준, 그리고대북국지전의경우는 3 수준으로구성됨. - 두번째포트폴리오는현재여건에서는어렵지만, 안보위기에대한국가적공감대를배경으로과거와는궤를달리하는상당한수준의재원확보시구현가능한최대의능력수준개념인 도전적포트폴리오 임. - 이것은대북국지전과대북 WMD 대응에대해서는발생가능성및재앙적파급효과등을고려하여최고수준 (3) 의목표를유지하는것으로하고, 대북전면전과대주변국분쟁관련목표수준 전략목표 대안 < 표 4-2> 위협별전략포트폴리오대안 현실적포트폴리오 도전적포트폴리오 이상적포트폴리오 대북 WMD 억제 / 대응 대북국지전억제 / 응징 대북전면전억제 / 승리 대주변국분쟁억제 / 대응 1 2 3

66 66 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 에대해서는 2 수준의목표를우선적으로추진함. - 세번째는가장이상적수준으로위협별대응능력수준을모 두최고수준 (3) 의능력으로구성하는 이상적포트폴리오 임. 이들포트폴리오대안들에대한중점검토사항은대안별로우리가감당해야할리스크의정도와구현을위해요구되는자원의수준임. - 현실적포트폴리오 의경우는비록현실적재원범위내에서추구할수있을것으로예상되나, 북한의탄도탄에대한종말단계의요격능력수준을목표로하는것으로, 요격실패시상당한피해를감수해야하는리스크를고려함. - 도전적포트폴리오 의경우에는요구되는상당한수준의국방비증가에대한국민적공감대형성의가능성을검토하고, 동시에대북전면전에서 2 수준의능력을목표로설정함으로써, 전쟁장기화로인한국가경제및사회적불안과중국등외세개입의리스크에대해서도확실히인식함. - 이상적포트폴리오 의경우에도구현을위한재원확보를위해서는특단의조치가필요함을인식하고, 과연그것이국가전체의이익에부합하는것인지에대한냉철한검토가필요함. - 또한, 현실적여건을도외시하고모든것을추진하려다모두다제대로못하는경우도충분히발생할수있음을인식하여야함. 이러한전략포트폴리오의선택은면밀한분석을통해그장단점 과파급효과등이충분히검토되고, 이를기반으로국가적리더십

67 제 4 장방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 67 에의해결정되어야할중요한사안임. 이렇게결정된전략포트폴리오는실질적인국방정책의구체화 이고, 동시에전력증강방향의지향점으로작동될것이기때문임. 이러한전략포트폴리오접근은일반적자산투자에있어불확실한미래상황 ( 위협 ) 에대비하여투자손실 ( 위협리스크 ) 을최소화하기위해구상되는금융자산포트폴리오와흡사한개념이라할수있음 (< 표 4-3> 참고 ). < 표 4-3> 금융및전략포트폴리오 금융포트폴리오 전략포트폴리오 어디에? 주식및채권전략목표분야 얼마나? 재원작전적목표수준 예시 평가 삼성주식 : $2M 애플주식 : $1M 미국국채 : $1M 이익 : 연 10% 이윤비용 : $4M 위험 : 최소 5% 이윤 대북 WMD: 탄도탄중간 / 종말 90% 요격, 징후시 30 분내 90% 선제정밀타격 대북전면전 : 방어성공및 60 일이내적지점령 대북국지전 : 원점및지원세력즉응타격 대주변국 : 영토침략거부및영향권전력투사 효과 : 국가안보전략및국방목표최소수준달성비용 : 중기 70 조원위험 : 미증원곤란시대응곤란

68 68 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 (2) 효율성제고를위한국방 능력소요관리 의강화 국방 능력소요관리 의효율성강화를위해서는우선적으로사업에대비한능력개념을정립하여야함. - 능력 (capability) 은 요구되는작전적, 기능적능력을적시, 사업구상의대상. 예로, 장사정포무력화를위한정밀타격능력 임. - 사업 (program) 은 체계유형, ROC, 수량, 시기등을적시, 예산투입의대상 임. 예들들어 장사정포무력화를위한정밀타격능력을갖춘공대지유도탄사업 등을들수있음. - 한국군의소요는능력 ( 능력소요 ) 과사업 ( 구체소요 ) 의혼재, 능력기반소요기획에대한논의와노력에도불구, 아직까지사업에초점을두고있음. - 반면, 미국등군사선진국은확실히능력위주의개념으로, 사업과분리. 미국의경우, 합참중심소요기획 (JCIDS) 은군이필요로하는 능력 을구상하고결정 (ICD), 국방부중심획득계획 (DOD 5000) 에서능력소요구현을위한사업을구상함. - 국방능력소요는목표지향적소요기획의중추역할수행. 전략포트폴리오의개념은능력단위로실체화되어, 구체적사업으로구현됨. - 또한사업단위의구상이전에능력소요논의를우선함으로써합동성강화및비물자적방안수립등에유리하며, 대내외적공감대확보에도유리함. 소요 / 사업을단계별로분화하고능력관리조직 (Gatekeeper) 을운

69 제 4 장방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 69 영함. 22) - 기존소요 / 사업을 < 그림 4-2> 와같이 5단계개념으로분화하고, 능력관리조직을운영함. - 요구능력 은앞서설명한바와같이소요군이요구하는임무수행을위해필요로하는작전적능력을의미하며, 이는현재의요구능력과같은개념임. - 능력소요 는현재는없는개념이나, 합참이제기된다양한 요구능력 들을대상으로국방목표및군사전략등에비추어그적절성을인정한요구능력을의미함. - 소요사업 은합참이소요군과합참의 능력소요 를구현하기위해구상한방위력개선사업안으로구체적체계, ROC, 수량, 시기를제시함. 현재의국방소요개념이며, 보다정확하게는목표소요에해당함. - 계획사업 은현재사업의개념으로국방부와방위사업청에의해합참이제기한국방소요사업에대해선행연구등을통해총사업비와사업추진방안등을구체화하여중기계획에반영한사 < 그림 4-2> 국방소요 / 사업의추진단계 전력소요 (force requirements) 획득사업 (acquisition program) 요구능력 능력소요 소요사업 계획사업 예산사업 소요권 소요요청서 합참 JSOP 합참 JSOP/ 사업요청서 국방부 / 발사청 중기계획 재정부 / 국회 예산서 ICT 소요검증 사업타당성 22) 산업연구원, 국방전력소요의적절성과객관성검증역량제고를위한정책과제, 2013.

70 70 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 업임. - 예산사업 은현재의계속사업개념으로중기계획상의계획사업에대해기획재정부및국회의예산승인절차를득하여, 예산을할당받기시작한사업을의미함. - 제시된다섯가지세부개념중에서 능력소요 를제외하고는현재통용되고있는개념들로단순한용어재정립을통해구현이가능할것으로판단됨. - 능력소요 는현개념상군의요구능력과소요사업사이에추가적인단계를도입한것으로군이요구한소요에대해합참차원의면밀한검토와절차를통해확정하는능력기반소요기획의핵심개념이라할수있음. - 또한, 이러한능력소요의관리자로서군의요구능력의적절성을판단 (GAP 분석 ), 전력발전방향 ( 비물자또는물자 ) 을설정하는역할을수행하기위한관리조직이필요함. - 이는현재합참에서운영중인 ICT를확대편성, 운영하는방안을검토할수있을것이나, 현재의전력기획중심의구성에서작전및전력발전분야를포함하는확대편성이요구될것으로보임. 임무 (34개) 및기능 (73개) 의교차로정의되는 능력분류체계 를정립하여야함. 23) - 능력은상위군사전략목표의달성을위해요구되는분야로, 구체적소요및사업추진대상으로서역할을하는실질적인능력기반소요기획의기술적핵심임. 23) 김윤태외, 전력소요통합분석체계구축, 한국국방연구원, 2013 의주요내용발췌.

71 ( ( ( ( ( ( 제 4 장방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 71 < 그림 4-3> 국방능력분류체계 73 개기능분야 전략목표 5 개 작전목표 13 개 합동임무 35 개 - 이러한평가구조, 분류구조를설정하는데몇가지고려해야할사항으로, 한국군의군사전략목표를포괄적으로반영하여야하고군사전략목표관점에서개별소요의역할을판단할수있어야함. 이를위해서는개별소요의역할이반영될수있도록군사전략목표가세분화되어야함. - 평가구조를세분화하면할수록개별소요와의연계는쉬워지나, 평가대상항목의증가로평가의부담이가중됨. - 반대로지나치게포괄적으로분류되는경우는이질적인소요를같은분류내에서평가해야하는경우가생기고, 이러한경우정확한평가가어려우므로평가가능한적절한수준의평가구조를설정하는것이중요함. 임무구조는한국군의임무를전력소요분석체계에적용하기위해 전략목표 - 작전목표 - 세부작전목표 ( 합동임무 ) 로계층적으로세분 화한것으로여러관련연구를통해지속발전되어왔음.

72 72 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 - 다르게말하면, 임무구조는합참의작전목표를시간 ( 상황 ), 공간 ( 작전영역 ) 상으로구분해놓은것임. 한국군의임무는국가번영을위한안보보장이라는국방목표로부터, 대북전면전, 국지전, 대WMD, 주변국, 비군사위협등의전략목표, 작전목표, 합동임무의 4계층으로분화되며전체합참의임무를포괄함. - 여기서임무는군이궁극적으로목표하는바로지원임무를제외한전투임무위주로구성됨. 단, 평화유지활동, 재난방재구호활동등은일종의군의궁극적임무로판단하여, 전투임무에포함함. - 임무구조를설정할때지켜야할주요원칙은포괄성, 상호배타성, 내포성을확보하는것으로 24), 포괄성은임무구조가전체국방목표를포괄하고, 하위목표는상위목표를위한전체포괄을추구하는개념임. 실제평가수행을위해서는설정된임무구조를구체적으로정의해야함. - 임무구조의포괄성을전제할때, 합동임무에대해정의하는것으로상위작전목표, 전략목표및전체임무구조의정의가가능함. - 35개합동임무에대해서 < 표 4-4> 와같이임무개념, 포함및제외요소식별, 적용시나리오의구체화를통해합동임무의의미를명확하게설명해야함. 24) 한국국방연구원, 2012 합동임무수행능력평가와중기전력증강중점설정, 2012.

73 제 4 장방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 73 < 표 4-4> 국방합동임무구조 * 국방목표전략목표작전목표세부작전목표 ( 합동임무 ) 국가번영을위한안보보장 1. 북한전면전위협의억제및승리 2. 북한국지전위협의억제및대응 3. 북 WMD 억제대응 4. 주변국군사위협의억제및대응 5. 비군사적위협대응및국익증진 1.1. 초전방어성공 1.2 북한군전력격멸 1.3 북한지역통제 2.1 지상도발대응 2.2 해상 / 도서도발대응 KTO 내공중우세확보 KTO 내해상우세확보 수도권위협적장사정포격멸 북한공격을수도권북방에서격퇴 전선사 / 최고사기동예비차단및무력화 지상병참선학보 공중우세확보 해상우세확보 수도권위협원천지역확보 연합강제진입작전수행 주요지역북한군고립및격멸 지상병참선확보 / 후방지역안전확보 공중우세확보 해상우세확보 북한지역내안정화작전수행 MDL 인접부대 / 시설침투 / 공격대응 특수부대후방지역침투 / 공격대응 수도권 / 후방지역장사정포 / 미사일공격대응 NLL/ 인근해상침투및아선박타격대응 서북도서 / 해안타격 / 강점대응 해상봉쇄대응 2.3 공중도발대응 영공내공중작전 / 활동에대한위협 / 타격대응 2.4 사이버도발대응 3.1 WMD 위협대응 4.1 도발 / 확전견제 4.2 분쟁현장신속대응 군용장비에대한사이버공격대응 민간장비에대한사이버공격대응 WMD 공격에의방어 / 방호 WMD 능력의무력화 / 제거 전략표적정밀타격및능력현시 제한적지역타격 / 점령및능력현시 5.1 대테러활동 대테러작전수행 영해내해상작전 / 활동위협및타격대응 영공내공중작전 / 활동위협및타격대응 해상거점 / 도서지역타격및점령대응 원거리해역통제권장악시도대응 5.2 재난방재구호활동 재난방재구호활동 5.3 해외평화유지활동 해외평화유지활동 주 : * 동표는보안내용이담겨있어일부내용을공개하지않음.

74 74 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 3. 국방분석평가능력발전방향 분석평가업무는장기간에걸친노력과경험을필요로하는고도의 전문분야이며, 합리적인소요기획관련의사결정을지원하는것으 로오랜기간관심과투자가집중되어야하는분야임. 우리군은분석평가의중요성을인식하고방위력개선사업을관장 하는최상위법인방위사업법과그하위시행령, 훈령등에서분석 평가에관하여규정하고있음. 방위사업법제5절에서 2개조항에걸쳐분석평가에관하여규정하고있음. - 제23조에서는 방위력개선사업을수행함에있어서의사결정의합리성을도모하고재원을효율적으로사용하기위해서방위력개선사업의분석평가체계를확립하고이에따라분석평가를실시하여야함 을규정함. - 제24조는분석평가결과의활용에관하여 분석평가의결과가당해방위력개선사업의추진단계별의사결정에활용되도록해야함 을명문화함. 방위사업법시행규칙에는방위사업법에서정한분석평가의방법, 절차및활용에대하여보다세부적으로제 20 조와제 21 조에서명 문화하였음.

75 제 4 장방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 75 전력발전업무훈령에는분석평가에대하여 사업을기획, 계획, 예산편성및집행함에있어서사업목표의달성과자원의합리적인배분및효율적사용을보장하기위해사업추진과관련되는제요소를분석하고평가함으로써의사결정권자또는각종심의및의결기구에서의합리적의사결정을지원하는기획관리제도상의한기능 으로정의하고있음. 이러한중요성에도불구하고, 정책분야에비하여상대적인경시, 전문가육성에대한인식저하, 기법이나데이터등저변에대한투자미흡등으로전력소요발전을위한전반적인분석평가능력은취약한것으로평가됨. 여기에서는분석평가의전반적인현황과발전방향을제시하고, 특히소요기획단계에서비용분석의중요성을강조하고자함. - 분석평가, 특히비용분석을심도있게다루고자하는것은소요기획단계에서비용및기술에대한지나친낙관론을경계함으로써사업화추진및운영유지단계에서의부담을사전에방지하려는노력의일환이기도함. (1) 국방분석평가주체별현황및개선방향 국방부와각군 / 합참의분석평가능력의현실태를검토하면, 우 선국방부는예산편성, 획득기능이방위사업청으로이관됨에따 라자체적인분석평가능력이위축되어있고, 국방부차원에서방

76 76 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 위력개선사업에관한의사결정지원능력이결여됨. - 현재전력정책관실예하 1개과에서분석평가를담당하고있으나기능과역할이제한적이고순환보직제에따른전문성축적이미흡한상태로, 소요군과합참이결정한소요안에대해사업화추진의필요성여부에대한검토가제대로이루어지지못하고있음. - 국방부자체적인능력으로합참소요결정안에대한사업화추진여부를판단함이바람직함에도불구하고국방부자체의분석평가능력미흡으로 소요검증체계 라는외부의능력을활용하는방안을구상한것임. 합참의경우 능력기반소요기획 체계구축노력의일환으로분석평가능력강화방침에따라조직과인력이확대되었음 년부터합동실험분석부예하에 5개과를편성하여분석평가업무를수행하여왔으며, 2013년소요기획제도의개편과연계하여합동실험분석부를분석실험부로확대개편하여군사지원본부에편성하였음. - 이는 ICT 출범과함께합참의소요결정기능의강화와연계하여기존각군의분석평가조직및기능의일부를합참으로전환한데따른것으로중앙통제식소요기획체계및 CBA의활성화측면에서바람직한것으로평가됨. 각군의분석평가능력은합참능력의강화에따라다소위축된상 태임.

77 제 4 장방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 년방위사업청의출범으로획득단계의분석평가기능과인력이대거방위사업청으로전환되었고, 금년합참의분석실험부인력강화로현재각군의분석평가기능은과거에비하여위축된상태로평가됨. - 하지만여전히육군분석평가단, 공군연구분석평가단, 해군전력분석시험평가단등분석평가전담조직과교육사령부, 대학, 각급병과학교등간접적인분석평가수행기관을유지하고있어상당한수준의능력을보유하고있는것으로평가됨. 이러한상태에서방위사업청은소요군이요구하는무기체계를연구개발또는구매하는획득사업위주로예산편성및임무를수행하고있어국방획득에관한정책개선노력이절실한실정임. - 현방위사업청획득기획국은 IPT 및출연기관의사업 (Project) 중심업무수행위주로되어있음. 25) 따라서분석평가수행주체별능력개선방향으로서국방부의분석평가능력의확대가우선적으로필요함. - 국방부에기술과비용을객관적으로분석할수있는독립적인조직을두는것이바람직하며, ( 미국비용분석사업평가국 ( 이하 CAPE: Cost Assessment & Program Evaluation) 을벤치마킹 ) 이조직이군과합참의소요결정에대하여객관적이고실증적인 검증 을수행해야함. CAPE는국방부상설조직으로국방프로그램전반을분석, 평 25) 산업연구원, 방위산업육성기본계획수립을위한정책연구, 2012.

78 78 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 가하여장관에게직보할수있는장관직할자문기구로, 의사결정권한은없으나최대한의독립성을보장하고있으며, 150 여명의민 군분석가로구성된펜타곤최고의전문가집단임. 주요업무영역은 1 전력구조, 무기체계등의결정을위한대안분석, 2 QDR 등국방부차원의주요프로그램에대한분석평가, 3 국방경제의료, 교육, 정보기술등비전투분야분석등임. - 하지만국방부내분석평가전담조직을설치하는것은조직개편, 공무원증원등이선행되어야하므로, 이를장기적관점에서추진하되보다현실적인방안은연구기관등민간전문가의활용성을강화하는것임. 또한, 방위사업청은산업중심의획득정책기능강화를위하여 IPT 등사업실행부서와방위산업정책을담당하는부서의정책연계성 을높여야함. 한편각군과합참간관계에있어, 각군의분석평가조직과인력을합참으로전환하여능력을보강한것은우리군이추구하는 능력기반소요기획 체계로의전환에부합하는조치로바람직하며, 이를보다강화할필요가있음. (2) 국방분석평가전문성향상방안 국방부, 합참등기간조직내분석평가전문성이미흡한것으로평 가되므로, 그원인에대한진단이선행되어야함.

79 제 4 장방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 79 - 가장큰원인은순환보직제에의한전문성확보저해로국방부, 합참및각군의소요기획담당인력을순환보직제로운용함에따른분석평가담당인력의전문성이부족한것임. - 또한국방소요분석, 전력평가등의방법론, 분석기법, 모델, 데이터베이스등과학적분석평가도구에대한투자와인식이결여된것도주된요인이라할수있음. 국방소요기획전문성향상을위하여최우선시해야할것은인력의전문성임. 즉, 조직확대, 인력충원등양적인확장을통한분석평가능력의개선시도는물론, 보다중요한것은분석평가인력의질적전문성이므로그향상방안의모색에초점을맞추어야함. 현재와같이국방부와합참분석평가부서담당자의순환보직인사 체계를고수하는한분석평가능력의획기적인개선은어려워보임. 인력의전문성함양을위해서는보다장기적관점에서근본적이고, 파격적인방안을모색함과아울러단 중기적관점에서실행이용이한사항을병행하여추진할필요가있음 - 장기적이고근본적인해법은방위사업청과같이순환보직제를전담보직제로전환하고합참내관련인사의독립성을보장하는것인데, 이는국방부등의분석평가전담조직의설치와병행하여추진해야할사항임. - 단 중기적, 현실적인방안은예비역을포함한민간의분석평가전문가를군무원으로채용하여인사상의안정성을보장하면서

80 80 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 분석평가전문가로양성하는것임. - 이것은국방개혁에서추진하는현역병력의감소및전투병과위주로의군구조재편등의정책방향에부합하는방안이라할수있음. 전력소요분야분석평가체계의운용에관한개선사항은다음과같음. - 식별된능력격차를해소하기위한방안으로상이한무기체계 ( 방위력개선사업단위의개별체계 ) 혹은다양한형태의성능개량체계를대안으로상정하고이에대한 대안분석 을수행할수있어야함. - 통상소요분석의범위가광범위해지는경향이있는데, 이경우의사결정에미치는영향요인의경중을가리기어렵고, 분석자체에과도한노력이투입되어야하므로핵심쟁점위주로분석의프레임을짜는것이중요함. - 분석의전스펙트럼을다루어야한다는생각은과욕이며, 선택과집중이요구됨. - 분석및의사결정수행의주체는정책수립팀, 분석평가팀이소요기획단계부터획득까지공동으로협의하여의사결정을해야하며, 여기에는국방부도객관적, 중립적시각을갖고합동성의관점에서문제를보아야함. - 각군은통상비용에대한고려없이소요를제기하므로, 비용, 기술을포함하여최고의사결정자를보좌할수있도록분석평가조직이역할을수행해야함.

81 제 4 장방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 81 (3) 무기체계비용분석개선방향 비용분석은작전적분석과함께분석평가의양대축이나, 소요기획단계에서비용요소는상대적으로경시되어왔음. - 그원인은소요군과합참의소요제기, 결정시주된관점은현행및미래작전수행능력의개선이며, 이에따라현존하는최고성능의무기체계를확보하려는경향이강하여성능요소에중점을둔것에따른것임. - 이에따라분석평가의중심역시비용분석보다는작전적분석에두었으며비용요소가작전요소에비해과소평가되는경향이만연해비용분석의중요성에대한인식이결여된상황임. - 또한소요기획단계에서확보대상체계의미확정으로인한비용분석이불확실하여그실효성에대한의구심이존재하는것도비용분석을기피하는하나의원인임. 하지만국방기획관리상획득체계에선행하는 소요기획단계에서의의사결정중요성이강조 됨에따라소요기획단계에서비용요소의중요성에대한인식변화가필요하며, 실제로소요검증등을통해서비용요소를사업화추진의중요변수로고려하고있음. - 사업화의밑그림을그리는소요기획단계에서필요성, 소요량, ROC, 전력화시기등을중점적으로다룸에따라비용요소가소요의추진여부를결정하는데결정적영향을미칠수있음. - 운영유지비의막대함을고려할때소요기획초기에비용분석정확도를높일수있도록비용추정의신뢰성과객관성이중요함.

82 82 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 - 소요기획단계에서의비용분석예측의정확도향상은매우중요한이슈임. 소요결정이나사업화초기단계에서비용정보는불확실성이클수밖에없어의사결정정보로서의가치가낮으나, 장기적인관점에서비용요소를고려함이바람직함. 총수명주기비용 26) 은통상연구개발비 10%, 획득비 30%, 운영유지비 60% 27) 로서운영유지비의비중이가장큰경향을보임. 28) 따라서소요기획단계에서비용에대한고려없이작전적측면만으로소요결정을하는것은이후의소요추진, 전력화및운용단계에서많은문제점을노출함. - 일단결정된소요는소요결정및획득과정상자군중심의폐쇄적인의사결정구조로인하여소요의취소나심대한수준의수정없이획득단계로진입하는경우가다수임. 29) - 소요기획단계에서총수명주기비용특히, 운영유지비에대한판단소홀로획득추진간획득비가급격히상승하거나, 전력화이후운영유지비가예상치를크게상회하여운영유지자체를곤란하게하는소위 운영부도 현상이나타나기도함. 26) 각대안별총수명주기동안발생하는전체비용으로서, 연구개발비, 투자비, 운용유지비, 수명종료처분비로구성되며, 평시운영전제하에산출된다. 매몰비용 ( 기집행자금 ) 은총수명주기비용에속하지않지만, 의사결정자들의관심사항으로개별적으로파악해야함. 27) 류창수, 선진국의사례를통한국방획득제도발전방향에관한연구, 국방대학교, ) Patric Goodman et al., Towards an Affordable Military Force: A Review of the South Korean Force Requirements Verification System, Institute for Defense Analyses, August 5, 자료및 IDA 전문가설명에의하면, 미군통계에의하면미군의무기체계획득비는총수명주기비용의 20% 수준임. 29) 군일각에서는소요기획초기비용수준의불확실성을의도적으로이용하거나, 발담그기식 소요결정및사업화추진을하는경우도있다는지적을받음.

83 제 4 장방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 83 - 미국의경우도소요기획단계보다획득단계로갈수록비용이급격히증가하여문제로인식하고있음. 즉, 획득을추진하기위해소요기획초기에수명주기비용을의도적으로줄여서책정하거나, 미성숙기술에대해지나치게낙관하는경향이있음. - 이는비용을책정하기전에해당무기체계의작전적필요성, 기술등에대한객관적분석을통한판단이선행되어야함을강조하는것임. 30) 비용요소의중요성이증대함에도불구하고, 현재규정상비용분석은기획관리체계의계획 (Programming) 단계인중기계획수립시부터공식화하고있을뿐, 소요기획 (Planning) 단계인소요결정과정에서는다루어지지않음. - 능력기반평가를실행하고있지않은현상황에서비용은합참수준에서공식적으로검토하지않고있으나, 실제로특정소요를결정하는데비용요소가핵심고려사항임은인식하고있음. 이처럼비용분석업무와관련하여제도상에는구체적으로수립되어있으나, 실제비용분석을수행하는조직과인력및업무프로세스는미흡한상태임. - 비용분석조직을살펴보면, 전반적인비용분석은방위사업청과국과연이주도하고있으며, 방위사업청의경우사업분석과 31) 에 30) 미국 IDA 전문가등과의토의를통하여미국의소요기획과비용분석실태에대하여파악하였음. 31) 방위사업청사업분석과는 방위력개선사업의분석평가및비용분석에관한정책, 제도, 지표, 기법, 인력양성을위한정책수립비용정보수집 분석, 목표비용의설정을위한비용의

84 84 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 서사업추진단계별분석평가와비용분석을총괄하여수행토록되어있어업무영역과양이과도함. - KIDA 비용분석실도일부비용분석의역할을담당하고있으나, 그기능이기획재정부가수행하는사업타당성조사의지원업무에국한되어있고, 조직이나인력규모가열악한상황임. - 또한국방전력소요검증사업과관련하여산업연구원 (KIET) 이비용분석업무를담당하고있음. 따라서획득단계뿐만아니라소요결정단계에서도의사결정을위한비용요소의중요성이증대함에따라비용분석능력향상을위한방안을강구해야함. - 방위사업청은기본적으로비용추정자료를업체로부터받아서심사와검증을하도록되어있으나, 자체적인분석능력이취약하여이에대한검증이원활히이루어지지못하고있음. - 방위사업청사업분석과가비용분석을포함한전반적인분석평가를총괄하는현체제를개편하여비용분석전담조직을신설함으로써비용분석의전반적인능력을개선해야함. - 비용에대한정확한파악을위해서는해당산업및기술의트렌드와기업들의경영전략, 국내경쟁자분석, 유사무기체계에대한해외시장정보등을종합해서판단해야하기때문에이에대한전문성을가지고있는전문연구기관을지정, 육성하는것이바람직함. 검토 분석, 비용통제및검증 등의업무를수행하나, 이는 1 개과가수행하기에는지나치게광범위하고과도함.

85 제 4 장방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 85 비용분석의내용적발전역시필요한데향후발전의중점은 비용분석예측치의정확도향상 에초점이맞추어져야 32) 하며이를위하여비용실적및분석자료의공유가필요함. - 수명주기비용은예측의정확도가가장중요한데비용의예측치와실적치간차이를파악하고그원인을분석함으로써예측의정확도를향상할수있음. - 비용분석기관의특성과업무분야에따라각종비용자료들이산발적으로보관되고있으며, 보안상의사유등으로기관별공개와공유가원활히이루어지지않고있으며, 자료의체계화도미흡함. 33) - 이러한관점에서업체와방위사업청이축적하고있는비용관련정보와데이터를공유할수있는비용정보전문데이터베이스의구축이필요함. 비용분석예측치의정확도향상을위한또다른요건은비용분석방법론및기법의발전임. - 총수명주기비용추정의정확도를높이기위하여총수명주기비용은하드웨어, 소프트웨어, 서비스, 데이터, 장비로구성된작업분할구조도 (WBS, Work Breakdown Structure) 를강화하여적용하여야함. - 또한운영유지비를측정할수있는 RAM(Reliability, Availability, 32) 미국 CAPE 의비용분석의정확도는비교적우수함. 실제비용은 CAPE 의예측치보다통상 5~10% 증가하는경향을나타냄. 33) 일본의경우방위성장비시설본부에서 수명주기비용관리연차보고서 를매년발간하고있음.

86 86 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 Maintainability) 측정치의설정및관리가중요한데, 현재는중요성이다소떨어지는종합군수지원요소에포함됨에따라관리가되지않고있어 RAM 관련요구치를소요기획단계에서 ROC에포함시켜관리하여야함. 34) - 미국도소요및획득결정과정에서각군은가급적많은소요를사업화하기위한노력을경주함. 이는사업목표계획서 ( 이하 POM: Program Objective Memorandum) 를제출하는과정에서현저하게나타나는데, 가급적많은사업을추진하기위하여비용과스케줄을지나치게낙관적으로예측하는경향이있음. - 결과적으로많은사업들의예산및스케줄초과로전체적인전력건설에지장을주는것으로나타나는것이가장큰문제임. 35) - CAIV(Cost As Independent Variable) 36) 개념의수용및실행이필요함. CAIV는비용이성능및일정과더불어무기체계획득에비교분석의요소로반드시포함되어야하며성능이나일정보다더중요한요소로간주되어야한다는논리임. 기존의체계는개발및획득비만을고려한반면, CAIV는개발, 구매, 운용, 폐기등운영유지비를포함한총수명주기비용의개념을적용한것임. 34) 류창수, 전게서. 35) Patric Goodman et al., 전게서. 36) CAIV 는무기체계등을획득시비용을성능과함께독립변수 (As an Independent Value) 로고려하여야한다는개념으로, 미국방부는 1996 년국방획득관련규정인 DOD 5000 시리즈의한부분으로국방획득사업수행시 CAIV 를이행하도록규정화하였음.

87 제 4 장방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 국방소요분석방법론발전 : 대안분석 미국의소요기획체계를통하여검토하였듯이대안분석은능력격 차의해소에필요한물자적해결방안을모색하기위한능력 (capability)- 사업 (program) 간연결고리의역할을하는것임. 여기에서는대안분석의전반적인절차를검토하고우리군이이 를수용하는관점에서한국적대안분석의형태를제시하고자함. 한국군소요기획실태는소요제기시부터 소요 = 무기체계 관념의고착화로대안분석 (AOA) 의여지가축소되고, 소요의제기-결정- 사업화절차가경직되어있음. - 즉, 이미개발, 전력화가완료되어작전적검증을거친무기 / 장비를제기단계에서부터확보대상으로잠정결정하고, 확보를추진함에따라다른대안이개입할여지가최소화되는경향이있음. - 또한요구능력과현능력간능력격차를해소하기위한방안인대안분석 (AOA) 을등한시하며, 비물자적방안에대한고려없이무기장비의확보를우선적으로고려하고있음. 반면미군등은예산의제약을극복하기위하여합동성, 효율성제고를위해 AOA의적용을활성화함. - 소요분석및결정은능력단위로하고, 능력격차해소를위한다양한대안들을획득단계초기부터고려하고있음. - 특히, 대안들중무기장비등의확보에앞서교리, 훈련, 태세등

88 88 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 비물자적방안을우선적으로고려함. - 물자적방안은후속단계에서고려되며, 능력격차를위한대안분석의최종단계로서무기장비의소요에대한프로그램단위의사업을요청함. (1) 대안분석개요 37) 대안분석은작전효과분석, 비용분석, 위험도분석과대안비교로구성됨. 작전효과분석은다수의대안후보중 < 그림 4-4> 와같은선별 (screening) 절차를거쳐식별된대안들이능력격차를어느정도해소해줄수있는지를작전적인관점에서평가하는것임. - 작전효과분석의절차는우선해당능력과평가하고자하는임무를식별하고임무목표를설정하는것임. - 다음으로각대안이임무목표를얼마나달성할수있는지를정량적으로평가하기위한효과척도 (Measure of Effectiveness) 를정의함. 여기에는대안별성능척도 (Measure of Performance) 로서무기체계고유의특성치가반영됨. 예를들어, 대화력전 능력을평가하기위하여특정한시점까지 적장사정포의 OO% 를파괴 한다는임무목표를수립할수있고, 효과척도로서주어진시간동안적 1개포대에대한파괴율, 37) Analysis of Alternatives(AoA) Handbook - A Practical Guide to Analysis of Alternatives, Office of Aerospace Studies, Air Force Material Command, July 의내용을참고하여연구진이작성하였음.

89 제 4 장방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 89 그리고성능척도로서대안별 ( 무기체계별 ) 화력의사거리, 정확도, 파괴력, 발사율등을고려하여평가함. - 상기의평가요소와대안의특성을묘사할수있는시나리오를수립하고, 그에적합한 M&S 모델을선정하여평가를수행함. - 분석결과는각 MOE의평가치로서절대값과함께 < 그림 4-5> 와같이범주별결과표 (3개의그룹으로분류하고이를색으로표현 ) 등의사결정자에게있는그대로의정보를제공함. < 그림 4-4> 대안분석을위한대안의선정절차 임무목표미달대안제거유사무기체계대안제거실행불가능대안제거고비용대안제거대안평가 < 그림 4-5> 작전효과분석결과 작전효과 MoE 1.1 임무 1 MoE 1.2 MoE 2.1 임무 2 임무 3 위험요소 MoE 2.2 MoE 2.3 MoE 3.1 총수명주기비용 대안 1 G Y G Y G G R 대안 2 R G Y R G G G 대안 3 Y Y R Y R Y R

90 90 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 비용분석은앞에서살펴본바와같이작전효과분석결과와통합하여최적의대안을파악하기위하여수행하는것으로의사결정권자에게각대안별총수명주기비용의추정치를제공하는것을목표로함. - 비용분석을위한공식적인방법론에는상향식기법, 모수추정기법, 그리고유추기법이있으며, 이러한공식적인기법을적용하기어려운경우전문가설문과같은비공식적인접근방법을사용하기도함. 위험분석에서는위험을세가지 ( 기술위험, 납기위험, 비용위험 ) 로분류하고각대안의위험종류별로분석을수행함. - 기술위험은목표기술수준을달성하지못할위험으로, 목표기술수준대비실제구현되는기술수준으로정량화할수있는데, 통상가용한기술의상태를나타내는기술성숙도 (TRL) 38) 로측정함. - 납기위험은해당임무수행을위해부여된사업화시간 ( 개발, 양산등 ) 을초과할위험을의미하며통상기술위험의결과로나타나는경우가많음. - 비용위험은해당사업의총수명주기비용이목표치를초과할위험으로이역시기술위험의영향에따른결과의측면이강함. - 일례로미의회회계감사국 (GAO, Government Accountability 38) 한국의경우이기준을활용하고있는데, 기술성숙도평가업무지침 ( 방위사업청지침제 호 ) 에서는기술성숙도 (Technology Readiness Level) 를 해당기술이실제로응용되어쓰일수있기까지어느정도준비가되었는지를확인하는정량적인수준 으로정의하고, 9 단계의계층으로구분하고단계가높을수록무기체계개발에적용할수있는완성도가높음을의미.

91 제 4 장방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 91 Office) 보고서등에따르면미군획득사업이중단된원인의대부분이기술수준부족에따른비용의상승이나일정의지연에의한것이며, 체계개발에착수한이후에도미성숙기술로인한문제로애로를겪고있음. 39) 대안비교는각대안별작전효과, 수명주기비용, 위험도를동시에고려하여최적의대안을선정하는단계로, 경우에따라서는복수의대안을선정함. - 통상적인대안비교방법은매트릭스방법으로각대안별작전효과 ( 효과척도별결과포함 ), 위험도평가결과를 3단계 ( 상 / 중 / 하 ) 로분류하여색으로표현함. - 대안비교시, 효과척도로비용이나효과치를가공하지않고온전히제시하는것이바람직하며, Cost/Kill, Kills/Sortie 등과같은비율척도를제시하는것은정보의왜곡으로인한오판의위험이있어필요한경우로한정하여야함. - 최종결론을기술하기전각대안분석결과를요약된형태로제시하여야함. 즉, 각임무별작전효과및위험도평가결과를색의형태로표현하고, 비용은총수명주기비용추정치와그신뢰수준을제시하는것이바람직함. 39) 박경진, 기술성숙도 (TRL) 평가방법수립및적용사례, 시스템엔지니어링학술지, 제 5 권 2 호 ; 박경진, 무기체계연구개발단계에기술성숙도 (TRL) 평가적용연구, 국방기술품질원.

92 92 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 (2) CBA 와대안분석의수용 : 한국형국방소요분석수행절차구상 한국적대안분석체계를모색함에있어, 원론적으로는합참의 JCA 와 JTL을토대로모든능력분야에대하여 MECE(mutually exclusive & collectively exhaustive: 빠짐없이중복되지않게 ) 원칙에입각하여미래요구능력및현능력에대한평가를우선수행함으로써 능력기반소요기획 을위한이상적인체계를갖추는것이바람직함. 그러나이평가체계의구축에는상당한시일이불가피하게소요될것이고, 합참소요기획개선의추진동력을상실할우려가있으므로, 우선 지금즉시, 가능한것부터 실행함으로써타조직이나체계의실천의지를자극하는파급효과를노리는것이현실적인방안임. 이에 CBA와대안분석의개념을수용한 한국적소요분석수행절차 를제시하는바, 본절차는합참 ICT 내에서현행소요결정업무와연계하여실행함으로써대안분석의개념을접목시켜나갈수있을것임. - 본절차는향후 소요군능력요청, 합참소요결정 의행태가정착됨을전제로하지만현재와같이소요군이 소요제기, 합참소요결정 을하는방식에도적합한방안임. 소요분석체계는 < 그림 4-6> 과같이능력분석 - 대안분석 - 사업분석 의절차로진행됨.

93 제 4 장방위산업발전을위한국방소요기획체계개선방향 93 < 그림 4-6> 국방소요분석절차개선안 소요분석절차 능력분석목표수립 - 특정시점소요별해당분야능력평가 ( 현재 / 특정시점대상소요의능력분야 ) 능력분석 (Analysis of Capabilities) 평가척도설정 - 해당능력의대표척도 (MOE) - MOE 평가를위한 MOP 설정 평가수행 - 목표수준대비현능력평가 ( 목표 :, 현능력 : ) 해당능력의과 / 부족판단 ( 능력향상필요성및시급성?) 대안분석개요 - 부족능력의해소방안모색에중점 ( 해당능력향상을위한대체수단?) 대안분석 (Analysis of Alternatives) 대안선별 - 수립된대안을개략적으로스크린 - 심층분석할대안을식별 대안수립 - 대안은다른소요 ( 사업 ) - 작전효과의등가 ( 체계 + 소요량 ) - 직접효과, 간접효과배제 능력격차해소에가장효율적인수단모색 ( 해당소요의사업화추진필요성?) 대안평가 - 작전, 비용 / 파급효과, 위험요소정책효과등 사업분석 (Analysis of Programs) 쟁점식별 - 해당소요의사업화를위한쟁점식별 ( 소요량, ROC, 전력화시기, 획득방법 ) 쟁점분석 - 식별된쟁점에대한계량적 / 정성적분석 ( 작전, 비용 / 파급효과, 위험요소, 정책효과 ) 해당소요의사업화추진시타당성판단 ( 사업자체의적절성?) 소요개선안수립 - 합참소요수정의근거 ( 소요량, ROC, 전력화시기, 획득방법 )

94 94 방위산업발전과선진강군을위한국방전력소요기획체계발전방향 능력분석 의목적은능력격차를판단하고, 그격차해소의필요성및시급성을판단함에있음. - 즉, 소요군이요청하는특정소요의필요성을판단하기위하여우선적으로미래대비현재능력의부족여부를판단하고동능력향상의필요성을검토하여야함. - 이를위하여우선능력평가척도를개발하여이를바탕으로대상소요의전력화이전의특정시점 ( 현재혹은중기중특정시점 ) 에서해당능력의목표수준과비교하여과도혹은부족여부를평가함. - 여기에는북한및주요군사선진국들과의해당소요와관련된양적, 질적비교를통해아군의상대적수준을파악하여대상소요의전력화시에기여하게될임무-능력의개선의필요성및향상의정도등에관한내용이포함됨. - 보다구체적으로는척도명, 정의, 변수및목표수준에대한설명등을포함하며, 구체적목표수준의설정은임무구조의수립과함께합참차원의공식적결정이매우어려운사안일것이나, 우리군의목표지향적발전과그타당성을설명하기위해서는추구하는목표수준을구체화하여제시하는것이필요함. - 통상하나의임무에대해다양한평가척도설정이가능하나, 이들을통합하거나또는대표성있는하나의척도를선정할수도있음. - 임무구조의설정은최상위군사전략목표로부터시작하여, 이를구체화한작전목표를설정, 이를다시합참또는합동군사령부관점에서관심을유지해야할합참임무로분화하는 3층구조로임무구조를설정함.