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1 발 간 등 록 번 호 공공기관 선진화 정책자료집 ➌ 각론 ~

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4 정책자료집 발간사 잘사는 국민 따뜻한 사회 강한 나라 를 만들어 선진 일류국가로 도약 한다는 비전을 갖고 출범한 이명박 정부가 그 동안의 쉼 없는 행군을 마무리하는 단계에 이르렀습니다 지난 년을 정리하면 전대미문의 위기에 맞선 응전의 연속 이자 더 큰 대한민국으로의 도약 이라고 압축할 수 있겠습니다 년 국민들의 경제살리기 염원을 결집해 출범한 이명박 정부는 성장능력 제고를 최우선 과제로 삼고 규제개혁과 감세 공공기관 선진화 경제영토 확장 녹색성장 신성장동력 육성 등 경제시스템의 업그레이드에 매진하였습니다 그러나 정부 출범 첫해 대공황 이후 최악 이라는 글로벌 금융위기가 세계경제를 강타하자 그 여파는 곧바로 우리경제에까지 미쳤습니다 이에 정부는 비상경제정부를 선포하여 금융시장 안정과 경기활성화에 나서는 한편 국가 중 최대이자 역대 최대 규모의 추경예산을 편성하는 등 민생경제 안정과 일자리 창출에 역량을 집중 하였습니다 각국의 정책공조로 글로벌 금융위기를 벗어나는가 싶던 세계경제가 년 그리스 스페인 등 유럽 재정위기로 다시 수렁에 빠져들면서 우리경제도 대외수요 하락에 따른 수출 둔화와 함께 불확실성의 증폭으로 내수마저 부진한 상황에 처했습니다 이처럼 연이은 위기로 서민 중산층과 중소기업의 어려움이 계속되자 정부는 국정 기조를 성장과 친기업에서 친서민과 대 중소기업 동반성장으로 전환하였습니다 서민을 따뜻하게 중산층을 두텁게 라는 구호를 내걸고 보금자리주택 든든학자금 미소금융 보육비 경감 고졸자 취업 유도 중소기업 적합업종 확산 등 다양한 정책을 추진해 왔습니다 아울러 서민물가 안정에 총력을 기울였습니다 그 결과 년대말 외환위기 이후 꾸준히 악화되던 소득분배가 다소 개선되는 성과를 거두었습니다 나아가 위기 속에서도 꾸준히 우리경제의 대응능력을 키우고 국제경쟁력을 강화해 왔습니다 무역 조 달러 달성과 세계 위의 무역대국 진입 세계 대 원전수출국 발돋움 등 적극적인 해외진출과 를 통해 우리경제의 외연을 확대하였습니다 관광

5 콘텐츠 해외건설 등의 약진에 힘입어 년만에 서비스수지가 흑자로 되돌아 설 전망 입니다 기업 투자유인 조성 각종 규제완화를 통해 재정에 부담을 주지 않으면서도 경제활력을 높이고 일자리를 창출하기 위해 노력하였습니다 그 결과 주요국 중 독일과 함께 유일하게 글로벌 금융위기 이전보다 일자리가 크게 늘어난 나라가 되었습니다 외환보유고 확충 외채구조 개선 둥으로 대외건전성을 높였습니다 사상 최고 국가신용 등급은 이러한 노력의 결실이었습니다 또한 원조수혜국에서 공여국으로 전환된 세계 유일의 나라가 되었고 녹색기후기금 을 유치하기도 하였습니다 물론 앞으로 해야 할 일도 많습니다 대외의존도가 높은 경제체질을 개선하기 위해 고부가가치 서비스산업을 육성하는 한편 가계부채 부동산 등의 위험요인에 대해서도 면밀히 대응해야 합니다 조금씩 나아지고는 있지만 출산율을 높이고 탄소에너지 의존도를 낮추는 일도 긴요합니다 아울러 사회통합과 나눔운동을 확산해 우리사회의 양극화 위협도 막아내야 합니다 정부는 지난 년간 상시적인 위기에 맞서 악전고투하며 주요 선진국과 비교하여 나름대로 선전했다고 자평하지만 아쉬운 과제도 압축파일처럼 쌓여 있습니다 남은 숙제는 다음 정부의 몫으로 돌려야 할 것 같습니다 이 정책자료집은 최대한 객관적 사실에 기초하여 이명박 정부 년간 대내 외 경제여건과 이에 대응한 기획재정부의 노력과 성과를 정리하였습니다 훗날 이명박 정부의 경제 정책을 이해하는 데 큰 도움이 되리라 확신합니다 동 자료집을 집필한 기획재정부 가족들과 위기의 순간 우리경제의 앞날을 위해 노심초사 했던 강만수 윤증현 전임 장관님들께 감사드립니다 년 월

6 정 책 자 료 집 제1장 공공기관의 의의 제1절 공공기관의 개념 공공기관의 이론적 특성 (1) 공공성 (2) (3) (4) 소유구조 자율성 시장성 공공기관의 법적 정의 (1) 공공기관의 법적 개념 (2) (3) 유사개념 공공기관의 다른 법적 정의 국제기준으로의 공공기관 (1) UN SNA 93 (2) ESA 95(European System of National and Regional Accounts 95) (3) OECD 공기업 작업반의 공기업 기준

7 제2절 공공기관의 역할 1. 공공기관의 속성 (1) 공적 성격과 기업적 성격의 혼재 (2) 공공성과 기업성의 균형 있는 추구 공공기관의 역할 증대 우리나라 공공기관의 역할 4. 공공기관의 국민경제적 위치 (1) 인력 현황 (2) 예산 현황 (3) 자산 부채 당기순이익 현황 (4) 부가가치 제2장 우리나라 공공기관 운영체계 제1절 공공기관 운영체계의 변천과정 1. 제1 기(1962.8~1984.2) (1) 자율 책임경영

8 (2) 지배구조 및 내 외부감사 (3) 경영평가 2. 제2 기(1984.3~1999.1) (1) 자율 책임경영 (2) 지배구조 및 내 외부감사 (3) 경영평가 3. 제3 기(1999.2~2007.3) (1) 자율 책임경영 (2) 지배구조 및 내 외부감사 (3) 경영평가 4. 제4 기(2007.4~ 현재) (1) 자율 책임경영 (2) 지배구조 및 내 외부감사 (3) 경영평가 제2절 현행 공공기관 운영제도 개요 1. 공공기관 지정 및 신설타당성 (1) 공공기관 지정 개요 및 절차 (2) (3) 공공기관 지정 대상 공공기관 유형 구분 (4) 공공기관 지정 현황

9 2. 공공기관운영위원회 (1) 위원회의 구성 (2) (3) (4) 위원회 운영 위원회 활동 소위원회 운영 경영공시 및 경영평가 (1) 경영공시 (2) 경영평가 공공기관 지배구조 (1) 공기업 준정부 기관 이사회 (2) 공기업 준정부 기관 감사( 監 事 ) (3) 공기업 준정부 기관 임원인사제도 예산회계제도 (1) 회계원칙 등 (2) 예산의 편성 및 평가 (3) 공기업 준정부기관 예산편성지침과 예산집행지침 (4) 결산 절차 등 (5) 결산시스템과 공공기관 회계결산 자문위원회의 설치 운용 기타 (1) 고객만족도 조사 (2) 경영자율권 (3) 공공기관 기능 적정성 심사제도

10 제3장 공공기관 선진화 정책 제1절 추진배경 및 기본방향 공공기관 선진화 추진배경 공공기관 선진화 기본방향 제2절 추진체계 및 수립과정 1. 공공기관 선진화 추진체계 2. 공공기관 선진화 계획 수립 과정 (1) 1 단계 : 공공기관 선진화 기본계획 수립( ~ ) (2) 2 단계 : 이해관계자 및 국회 등과의 협의( ~ ) (3) 3 단계 : 대외발표 ( ~ ) 제3절 선진화 계획수립 이후의 공공기관 정책 1. 자율 책임경영의 확산 재무건전성 관리 강화 신규채용 및 열린고용 확대 4. 공공기관의 공정사회 실천

11 제4장 공공기관 선진화 분야별 추진실적 제1 절 공공기관 선진화( 하드웨어 개선) 1. 민영화( 지분매각 포함) (1) 추진 배경 (2) (3) 추진 계획 추진 실적 통폐합 (1) 추진 개요 (2) 통폐합 추진 실적 경쟁도입 (1) 가스 산업 선진화 (2) 방송 산업 선진화 기능조정 (1) 추진 배경 (2) (3) 검토대상 및 추진방향 기능조정 추진실적 경영효율화 (1) 추진 배경 (2) (3) 대상 기관 주요 내용 (4) 경영효율화 계획에 따른 정원감축 결과

12 6. 출자회사 정리 (1) 추진 배경 (2) (3) 추진 계획 추진 실적 제2 절 공공기관 선진화( 소프트웨어 개선) 노사관계 선진화 (1) 추진 배경 (2) (3) 노사관계 선진화 노력 노사관계 선진화 추진실적 보수체계 개편 (1) 추진 배경 (2) 기관장 감사 보수체계 개편 (2008.6) (3) 공공기관 대졸초임 조정 권고 (2009.2) (4) 금융공공기관 기존직원 임금 5% 삭감 ( ) (5) 공공기관 성과연봉제 시행 (2010.6) 3. 인사관리 개선 제3절 선진화 계획 이후의 공공기관 정책 1. 자율 책임경영 확산 (1) 성과연봉제 확산

13 (2) 경영자율권 확대 (3) 내부견제시스템 강화 재무건전성 강화 (1) 추진 배경 (2) (3) (4) 중장기 재무관리계획 공공기관 예비타당성 조사 부채관련 경영평가 강화 신규채용 및 열린고용 확대 (1) 정부출범 초기의 공공기관 채용여건 (2) 열린고용 추진 공공기관의 공정사회 실천 (1) 추진 배경 (2) (3) 추진 계획 추진 실적 제4절 과학기술분야 출연연구기관 구조개편 정책 추진 배경 현황 및 문제점 개편방향 및 추진경과 주요 내용 [ 참고] 해외 연구기관 운영 현황

14 제5절 공공기관 선진화 확산노력 1. 공공기관 선진화 워크숍 (1) 제1 차 공공기관 선진화 워크숍 ( ) (2) 제2 차 공공기관 선진화 추진점검 워크숍 ( ) (3) 제3 차 하반기 공공기관 선진화 워크숍 ( ~29) (4) 제4 차 공공기관 선진화 우수사례 워크숍 ( ) (5) 제5 차 공공기관 선진화 워크숍 ( ) (6) 제6 차 공공기관 워크숍 ( ) (7) 제7 차 공공기관 워크숍 ( ) 공공기관 감사 워크숍 공공기관 비상임이사 워크숍 제5장 공공기관 선진화에 대한 평가 제1절 공공기관 선진화에 대한 평가 1. 총평 2. 민영화( 지분매각 포함) 3. 통 폐합 경쟁도입 기능조정 6. 경영효율화 및 출자회사 정리

15 7. 노사관계 선진화 8. 보수체계 개편 및 인사관리 개선 제2절 외부전문가 평가 1. 큰 이룸 속, 가려져 있는 작은 그늘들 ( 심의표, 전 공공기관운영위원 ) 선진화 추진성과와 공공기관 선진화정책에 대한 제언 ( 성시철, 한국공항공사 사장) 코레일 선진화 추진성과와 향후과제 ( 정창영, 한국철도공사 사장) 공공기관 선진화조치의 평가와 향후 과제 ( 오영호, KOTRA 사장) 공공기관 선진화 성과와 과제 ( 권진봉, 한국감정원 원장) 공공기관 선진화의 신화와 논리 ( 박정수, 이화여대 교수) 7. 공공기관 선진화 노력, 쉬지 말고 지속을 ( 온기운, 전 매일경제신문 논설위원 )

16 < 부 록 > [ 부록1] [ 부록2] 공공기관 선진화 관련 언론 보도 공공기관운영위원회 개최 현황 [ 부록3] 공공기관운영에 관한 법률

17 제 1 장 공공기관의 의의

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19 제1장 공공기관의 의의 제1절 공공기관의 개념 공공기관은 기능과 그 활용도에 따라 다양하게 정의될 수 있지만 기본적으로 목표 와 제도 라는 두 핵심적 관점에서 분석할 수 있다 공공기관의 제도적 프레임은 비교적 명료한데 비해 목표 의 설정과 방향은 단순하게 설명하기는 어렵다 일반적으로 공공기관의 목표는 공공성 을 추구하는 것에 중점을 두고 있다 이때 공공성은 공공에 의한 소유 또는 통제를 그 요소로 하고 있으며 제도적으로는 정부로부터 분리된 기관은 정부와 분리된 사업주체로서의 자율성을 강조하고 있기 때문에 공공기관은 공공 소유 수준 공공 통제성 수준 자율성 수준 등 각 변수의 개념적 조합에 따라 각기 다르게 이루어 진다 1. 공공기관의 이론적 특성 (1) 공공성 공공기관은 민간기업과는 달리 공익 즉 일반이익 국가의지 국민의 삶의 질을 제고하기 위하여 정부가 위임한 권한과 책임 하에 업무를 수행하는 기관 같은 맥락에서 공기업은 공공성과 기업성으로 분해가 가능하다 제1장 공공기관의 의의 3

20 이라는 본질적인 측면을 지니고 있다 이 경우 공익에 대한 개념정의는 철학적 담론 으로 이어질 수 있다 공공성의 개념에 관한 명확한 정의는 쉽지 않지만 일반적으로 핵심적 요소로서 공중성 공식성 공익 공개성 등을 들고 있다 공공성의 구체적 기준은 시장 실패의 관점에서 찾을 수 있다 즉 독점적 공급이 이루어지는 전기 가스 철도 등 네트워크 산업을 예로 들 수 있다 독점공급상태 하 에서는 경쟁공급상태와 비교하여 생산을 적게 하고 가격은 높게 적용할 유인이 존재 한다 배재성 과 경합성 조건을 충족하지 못하는 서비스의 경우 무임 승차문제를 해결하기 위해 정부의 개입이 이루어진다 정보의 비대칭성으로 인한 외 부효과 등이 발생하는 경우에도 정부가 개입하여야 한다 반면 구성원 상호간의 부조 복리증진 권익향상 등을 목적으로 설립된 경우에는 공익성이 없다고 간주 한다 단 정부가 실질적으로 통제하는 기관은 정부의 기능을 대행한다고 보아 공공 성이 있는 것으로 간주한다 그림 은 공공성의 정도를 정치적 권위와 경제적 권위를 기준으로 분류한 것인데 정부출연연구기관을 포함하여 음영이 된 부분을 일 반적으로 공공기관으로 볼 수 있다 공공성 의 어원은 4 공공기관 선진화

21 < 그림 1-1> 공공성 그리드출범당시 (Publiciness 주요Grid) 금융시장 지표 경제적 권위 (Economic authority) 개인기업 전문인이 관리하는 개인소유기업 정부출연연구기관 주식시장에서 공적으로 거래되는 기업 연구 대학 정부 계약에 의존하는 기업 비영리단체 정부지원기업 소규모 자발적 협회 전문협회 공기업, 공사 (사용료 수입으로 재원조달) 정부기관 ( 세금으로 재원조달) 정치적 권위(Political authority) 자료 : Bozeman(1987); Bozeman and Moulton(2011) 3) 재인용. (2) 소유구조 는 소유권 과 재원 확보 수단 그리고 사 회적 통제양식 을 기준으로 표 과 같이 정부와 민간 사 이에 존재하는 조직인 공공기관을 여섯 가지 유형으로 구분한다 정부가 대주주인 경우 공기업으로 분류되고 소액주주인 경우는 규제기업으로 분류된다 그 재원을 어 떻게 확보하느냐에 따라 준정부 기관 정부기업과 정부지원기업 등으로 분류하고 시 장의 원칙에 따라 통제가 되는지 아니면 정치체제의 통제를 받는지에 따라 공기업과 그 밖의 기관으로 구분한다 제1장 공공기관의 의의 5

22 < 표 1-1> 소유권과 재원, 사회적 출범당시통제에 주요 따른 금융시장 기관의지표 유형 소유권 재원 사회적 통제 대표적 연구 사례 정부 행정부 국(Bureau) 공공 공공 정치체제 (polyarchy) Meier(2002) 통계청 준정부 기관 (Government corporation) 공공 민간 정치체제 Walsh(1978) 연금 공단 정부지원기업 (Government-sponsored enterprise) 민간 공공 정치체제 Musolf and Seidman(1980) PBC 공공기관 ( 정부+ 민간) 규제기업 (Regulated enterprise) 정부기업 (Government enterprise) 민간 민간 정치체제 Mitnik(1980) 공공 공공 시장 (Market) Barzeley(1992) 전력 기업 인쇄국 민간 공기업 (State-owned enterprise) 정부계약기업 (Government contractor) 순수 민간기업 (Private enterprise) 공공 민간 시장 Aharoni(1986) Airbus 민간 공공 시장 Bozeman(1987) Gruman 민간 민간 시장 Williamson(1975) IBM 자료 : Perry and Rainey(1988); Rainey(2009;79) 재인용. 국가는 공공성 확보를 위하여 효율적으로 규제하거나 세금과 보조금을 분배할 수 있어야 한다 국가는 효율성과 형평성의 관점에서 재화와 서비스의 공급이 민간영역 에서 자율적으로 혹은 계약을 통해 이루어지도록 관리하여야 하나 계약이 불완전하게 이루어질 경우 국가소유권의 형태를 취하는 것이 바람직할 수 있다 많은 국가에서 다양한 이유로 중요한 기관들이 국가 소유로 운영되고 있는데 이를 설명하는 논리 들을 보면 다음과 같다 첫째 산업경제학적 관점이다 즉 자원확보 등 경제를 위한 정부의 특별한 관심을 지속시키고 특정한 영역에서 고용보호가 필요한 경우 초기비용이 대단히 높으며 미래 사적재산권도 불확실한 새로운 산업 창출 직접적인 보조가 불가능하거나 사적 소유권 하에서 그 결과를 보장받을 수 없는 사양산업의 퇴출 조절 그리고 농업부문의 자연 6 공공기관 선진화

23 재해와 같은 위험성에 대한 효과적 대응의 예를 들 수 있다 둘째 개발경제학적 근 거이다 국가소유 기업은 국가의 저개발지역에 대한 인프라 투자 산업 고용창출을 도모한다 아울러 기업의 국가소유권을 통해 사회목표인 고용유지 및 전반적으로 발 전이 부진한 복지체계를 대신한다 이러한 이유들로 많은 나라에서 국가가 직 간접 적으로 넓은 영역의 범위에서 서비스를 직접 생산하여 제공하고 있다 < 그림 1-2> 정부, 기업, 중간기관 출범당시(hybrid 주요 금융시장 organizations) 지표 전적으로 정부계약과 보조금에 의존하는 민간비영리 조직 대부분의 수익을 정부계약에 의존하는 민간기업 강하게 규제되는 민간기업 (강하게 규제되고, 사적으로 소유된 공익시설) 민간부문에서 대부분의 수익을 얻지만 정부계약으로부터 상당한 보조금을 받는 민간기업 직업안전, 보건행정규제, 적극적 우대조치와 같은 일반정부의 규제 제약을 받는 민간기업 민간 기업 민간기업 일부에 대한 정부소유권 정부 기관 공기업 정부지원 기업 정부프로그램 또는 민간생산자로부터의 구매를 통해 운영되는 기관 주 : 중앙선 아래는 공적인, 정부소유 또는 국영기관으로서 일상적으로 언급되는 배열이며, 중앙선 위는 보통 민간 기업으로 간주됨. 중앙선은 공적인 것으로도, 사적인 것으로도 여겨지지 않는 것을 나타냄. 자료 : Hal G. Rainey(2009: 75), Understanding and Manageing Public Organizations 4th edt. 통제가능성에 대한 국제기준은 의 등이 있다 의 은 전반적 정책 또는 사업을 결정할 능력을 보유하는지 여부를 기준으로 하며 이는 및 이사 감사의 임면권 중대한 영향력을 행사할 수 있는 보조금 제공 여부 등으로 판단한다 는 정책이나 계획을 정부 의도대로 결정할 능력 을 보유하는지 여부를 기준으로 하며 이는 의결권 이사회 임면권 주식 과반수 보유여부 자금의 상당부분을 정부로부터 제공받는지 여부 등으로 판단한다 는 정부가 제1장 공공기관의 의의 7

24 일반정책을 결정하는 능력을 보유하고 있으며 이에 대한 판단은 과반수 지분 보유 여부 의결권 보유 여부 특정 법령에 의한 경영참여 여부 등을 고려하여 이루어 진다 (3) 자율성 기관의 자율성 수준은 독자적인 의사결정의 자율성과 완벽한 회계구분이 이루어 지는 법인격을 가지고 있는지 여부에 따라 결정된다 자신의 명의로 자산을 소유하 고 부채를 부담하며 경제활동 및 다른 경제주체와의 거래를 수행할 수 있는 경제적 실체 를 의미한다 따라서 기본적으로 종속된 부서가 아니라 자율적인 법적 의사 결정능력이 공공기관의 기본 요소가 된다 (4) 시장성 이론적 논의 시장성이란 조직의 산출물이 일반경쟁시장의 가격체계에 따라 거래가 가능한 것을 전제로 한다 다시 말해 산출물의 성격이 시장에서 판매가 가능한 재화나 서비스 이어야 한다 시장성 은 경영학 또는 회계학에서 주로 사용하고 있는 수 익성 이라는 개념과 유사하게 쓰이고 있다 공공부문 조직유형을 정부의 통제 형태에 따라 직접통제기관과 간접통제기관으로 분류한 은 해당기관에서 수행하고 있는 활동의 상업성 여부 와 정부의 정책적 이해관계의 측정가능성 을 기준으로 선택할 수 있는 적정한 조직유형을 도식 화하였다 직접통제기관에는 정부부처와 책임운영기관이 간접통제기관에는 공법적 공공기관 정부소유기업 비영리공기업 등이 해당된다 공법적 공공기관은 활동분야 의 상업적 성격이 낮은 반면 성과의 측정가능성은 상대적으로 높은 기관이며 정부 소유기업은 활동분야의 상업적 성격이 강하고 성과의 측정가능성도 높은 기관이라 8 공공기관 선진화

25 할 수 있다 비영리공기업은 활동분야의 상업적 성격은 높으나 성과의 측정가능성이 낮은 특성을 내포한다 은 광의의 공기업 에 대해 사법의 적용을 받는 독 립된 법인으로써 정부가 기관에게 인력이나 다른 투입요소에 대해서는 통제하지 않 지만 대표선출권한을 위임하여 간접적으로 통제한다고 정리하고 있다 재원은 판매 수입과 제한적인 보조금에 의존한다 < 그림 1-3> Gill(2002) 의 중앙정부 출범당시조직형태 주요 금융시장 분류 지표 시장성의 구체적인 적용기준 규칙 의 등 국제기준은 제도단위 기관 가 재화 및 용역을 경제적으로 유의미 한 가격 으로 시장에 공급하는 경우에 공기업으로 분류하며 이때 유의미한 가격이란 정부기업이란 정부소유기업과 비영리공기업을 포괄하는 개념임 제1장 공공기관의 의의 9

26 판매가격이 재화 및 용역의 수요 공급에 영향을 미치는 경우에 해당한다 에 서는 경제적으로 유의미한 가격을 생산비용의 이상을 매출액으로 보전하는 경우 로 기준을 명시하고 있다 단 생산가격체계가 동일한 영업을 영위하는 민간기업과의 차이가 중요한 경우에는 정부부문으로 분류하고 있다 규칙에 의하면 비영리기 관은 매출액 생산원가 를 평가하여 그 값이 를 초과하면 시장비영리기관 으로 그렇지 않으면 시장외적 비영리기관 으로 간주한다 일반정부에 의해 통제되는 비영리 기관들 중에서 시장 비영리기관 은 공기업으로 시장외적 비영리기관 은 일반정부로 각각 간주하고 있다 시장 시장외적 생산자의 구분을 위해 적용하고 있는 원가보상비율 기준 적용에 대해 구체적으로 살펴보면 다음과 같다 매출액에 포함시키는 일반정부 지급액은 일반정부가 공공생산자에게 지급하는 가격이 민간생산자가 제공하는 유사서비스에도 마찬가지로 적용될 때 즉 민간생산자가 서비스를 그 가격으로 일반 정부에 판매할 용의가 있을 때 매출액으로 간주한다 동일한 종류의 활동에 대해 민간 생산자가 존재하지 않는다면 일반정부가 공급과 수요에 상당한 경제적 영향을 주려고 할 때 매출액으로 간주된다 생산비용은 중간재소비 임금 고정자산 비용 조세 등을 포함한 모든 비용을 의미하며 기준은 여러 연도를 관찰하여 적용되어야 한다 정부 이외의 기관을 구분함에 있어 아래 항에 해당하면서 내지 항의 조건 중 하나라도 해당되면 공기업으로 분류한다 수입액 지출액 이 이상인 기관 민간과 유사한 성격의 사업을 수행하고 경쟁관계에 있는 기관 공공재 수요를 창출하는 기관 공공의 안전 등을 위해 수요의 창출이 필요하나 원가보전이 미약하여 민간기업에서는 시장에 진입하지 않는 사업을 위해 설립된 기관 투 출자기관 형태의 기관 사업수입 정부지원금액인 출연금 보조금은 제외하고 정부업무위탁 수입은 포함 총집행예산 중 사업외비용 이자비용 등 을 제외한 사업비 인건비 경상비 등 10 공공기관 선진화

27 2. 공공기관의 법적 정의 공공기관들은 설립 목적에서부터 구체적 사업의 수행에 이르기까지 정부 즉 주무 부처 의 정책수행과 매우 밀접하게 연관되어 있다 이와 같이 정부정책 과 관련한 기능을 수행하는 공공기관들은 다양한 형태로 설립 운영되기 때문에 기 관별로 매우 다양한 구조와 특성들을 지니고 있다 정부에서는 이와 같이 다양한 공 공기관들을 효과적으로 관리하기 위해 지배구조를 달리 설계하였으며 공공기관이 설립 목적을 효율적으로 달성할 수 있도록 법 제도적 가이드라인을 제공하는 공공 기관의 운영에 관한 법률 을 제정 운영하고 있다 동 법에서는 공공기관의 지정요건을 정하고 있으며 인력 자산규모 자체수입액 등을 기준으로 공공기관을 유형화하고 있다 동법에 따른 공공기관지정과 유형화는 단순한 지정 및 분류체계에 그치는 것이 아니라 공공기관의 지배구조 및 관리방식 등 여러 측면에서 영향을 미치기 때문에 공공기관으로의 지정여부 및 유형 구분은 매우 중 요한 의미를 지닌다 (1) 공공기관의 법적 개념9) 공공기관이란 국가나 지방자치단체가 아닌 법인 단체 또는 기관으로 정부의 투자 출자 또는 정부의 재정지원 등으로 설립 운영되며 공공기관의 운영에 관한 법률 제 조 제 항 각호 요건에 해당되어 기획재정부 장관이 지정한 기관을 말한다 공공 기관의 운영에 관한 법률 에 따르면 다른 법률에 따라 직접 설립되고 정부가 출연 한 기관 정부지원액 법령에 따라 직접 정부의 업무를 위탁받거나 독점적 사업권을 부여받은 기관의 경우에는 그 위탁업무나 독점적 사업으로 인한 수입액을 포함 이 총수입액의 분의 을 초과하는 기관 정부가 분의 이상의 지분을 가지고 있거나 분의 이상의 지분을 가지고 임원 임면권한 행사 등을 통하여 당해 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관이 포함된다 공공기관의 운영에 관한 법률 에 따른 개념을 정리 제1장 공공기관의 의의 11

28 정부는 년 월 기존의 정부투자기관관리기본법 정부산하기관관리기본법 을 폐지하고 공공기관의 운영에 관한 법률 을 새로이 제정하면서 공공기관 이라는 개념을 도입했고 다양한 공공기관의 유형을 공기업 준정부 기관 기타공공기관으로 구분했다 공기업은 시장성이 높은 기관 준정부기관은 정부업무를 위탁 집행하는 기관 기타공공기관은 말 그대로 위의 두 유형에 속하지 않는 기관으로 분류한 것이다 년 월 현재 공공기관의 운영에 관한 법률 에 따라 지정된 공공기관은 총 개이다 공공기관의 운영에 관한 법률 에 따르면 공공기관 지정과 유형구분의 목적은 기관의 자율경영 및 책임경영체계 구축 경영합리화 및 운영 투명성 제고 대국민 서 비스 증진 등으로 규정되어 있다 그러나 실질적으로 자율경영과 책임경영 소유주의 입장에서 보는 관점 은 많은 경우 동전의 양면일 수도 있지만 상충되는 개념일 수도 있다 경영합리화 운영투명성 대국민 서비스 제고 등은 이해관계자가 누구인가에 따라 달라질 수 있지만 기본적으로는 책임경영의 일환으로 볼 수 있다 (2) 유사개념 공운법 에서 정한 공공기관의 개념을 보다 분명히 하기 위해 유사한 개념들의 의미와 특징들을 살펴보는 것이 도움이 될 것이다 공기업 현행 공공기관의 운영에 관한 법률 에 따르면 공기업은 자체수입 비율이 이상인 공공기관을 말한다 보다 원칙적으로 보면 공기업은 국가 또는 지방자치단체 가 수행하는 사업 중 기업적인 성격을 지닌 것으로 정의할 수 있다 첫째 독자적 내 지 이에 준하는 예산을 가지고 있는 독립적인 의사결정 주체여야 한다 둘째 기업적 성격이란 물품이나 서비스를 생산하며 이를 판매하는 것을 의미하며 이 때 판매란 물품이나 서비스에 대한 반대급부가 경상비의 이상을 보전할 수 있는 경우를 말한다 셋째 국가 또는 지방자치단체가 소유를 통해 지배하는 기업을 말한다 결정적 이고 계속적인 공적 지배가 공기업의 결정적 요소라는 것이다 12 공공기관 선진화

29 준정부기관 공공기관의 운영에 관한 법률 의 적용을 받는 기관 중 시장성이 높은 기관 자 체수입 이상 을 공기업이라고 한다면 준정부 기관은 기금관리나 정부의 업무를 위탁 집행하는 기관으로 자체수입보다는 정부의 재정지원에 의존하는 기관이라고 할 수 있다 따라서 사업을 규제하고 위탁하는 주무부처의 산하기관으로서 역할을 수행 하게 되는바 임원의 임면 등 지배구조 설계나 평가지표의 설계에 있어서도 이러한 차이를 반영하고 있다 과거 주무부처의 업무를 위탁집행하는 차원에서 정부통제가 일면 과도하게 이루어지기도 하지만 다른 측면에서는 업무 팽창 방만 경영 등의 우 려로 경영평가를 통해 정부가 소유주로서의 관리기능을 강화하고 있다 기타공공기관 정부가 지정 고시한 공공기관 중 공기업이나 준정부 기관에 속하지 않는 기관을 모 두 기타공공기관이라고 한다 실제로 기타공공기관에는 국책은행 국립대학병원 정부 출연연구기관 공기업의 자회사 등 다양한 형태의 기관들이 섞여 있다 따라서 이를 획 일적으로 지배구조나 평가 또는 조직 인사 예산지침 차원에서 통제하는 데는 많은 어려움이 수반된다 공익기업 전기 수도 가스 전화 철도 등과 같이 그 서비스가 국민생활에 필수불가결할 뿐 만 아니라 독점적인 성격이 짙은 사업에 종사하는 기업을 공익기업이라 한다 기술 의 발전에 따라 자연독점의 수준은 변화하고 있으며 공기업 형태로 운영되기도 하고 민간기업 형태로 운영되면서 정부규제를 받는 경우도 있다 미국과 같은 나라에서는 주로 민간기업으로 그리고 유럽의 여러 나라들에서는 공기업으로 운영되고 있으며 우리나라의 경우는 수도는 지방공기업 전기와 가스 철도는 공기업 그리고 전화는 민간기업이 공급하고 있다 제1장 공공기관의 의의 13

30 정부기업 우리나라 실정법은 기업형태로 운영하는 정부사업 즉 정부부처의 형태를 지닌 기 업을 정부기업이라고 부르고 있다 기업예산회계법 의 적용을 받는 우정사업 양 곡관리사업 조달사업이 이에 해당한다 공기업은 형태에 따라 정부부처 형태를 지닌 공기업 주식회사 및 공사로 구분되므로 정부기업도 광의로 보면 공기업의 일종으로 볼 수 있다 공사 공기업의 소유형태에 따라 민간의 지분 소유를 인정하는 주식회사 형태와 특별법 형식의 공사 그리고 위에서 논의한 정부부서 형태의 정부기업으로 구분할 수 있다 공사는 기준으로는 민간의 지분을 인정하지 아니하는 특별법에 의해 설립된 기관 을 의미하는 것으로 볼 수 있다 기업적 역할을 수행하는 공기업과 대비되는 공기업군으로도 인식된다 정부투자기관 과거의 정부투자기관예산회계법 시행 이나 정부투자기관관리기본법 시행 에서 사용하던 개념으로 자본금의 일부나 전액을 정부가 출자한 기업을 말한다 공사나 주식회사의 형태를 지닌 공기업을 지칭한다 과거 정부투자기관관리 기본법 에서는 납입자본금의 이상을 출자한 기업체를 관리대상으로 하고 있다는 점에서 공공기관의 운영에 관한 법률 에서의 공기업과 유사한 개념이다 정부산하기관 통상적으로 정부산하기관이란 정부부처가 관리하고 있는 부처 산하의 공익적 업 무를 수행하는 기관으로 정부로부터 직 간접적인 재정지원을 받아 운영되는 기관을 통칭하여 사용된다 년 정부산하기관관리기본법 이 제정되기 이전까지는 정 부산하기관의 개념 및 범위가 명확하지 않았으며 통일된 기준이나 구분방법이 마련 14 공공기관 선진화

31 되어 있지 않았다 따라서 정부산하기관의 범위는 조사하는 주체나 조사목적에 따라 그 범위를 달리 해석하여 적용되었다 구체적으로 정부로부터 받는 출연금이 연간 억원 이상인 기관 또는 단체와 정 부가 납입자본금을 출자하여 최대지분을 보유하고 있는 기관 또는 단체가 이에 해당 되었다 또한 정부로부터 받는 출연금과 보조금의 합계 법령에 의하여 직접 정부로부터 업무를 위탁받거나 독점적 사업권을 부여받은 기관 또는 단체의 경우에는 그 위탁업 무 또는 독점적 사업으로 인한 수입금을 포함한다 가 해당 기관 또는 단체의 연간 총수입의 이상이고 연간 억원 이상인 기관 또는 단체가 정부산하기관에 해당 되었다 사회적 기업 사회적 목적을 추구하고 이를 위해 수익창출 등 영업활동을 수행하는 기관을 말한다 일반적인 기업은 이윤을 추구하는 반면 사회적 기업은 취약계층에게 일자리나 사회 서비스 제공 등 사회적 목적을 추구하는 차이가 있다 협의로는 취약계층에게 사회 서비스나 일자리를 제공하여 지역주민의 삶의 질을 높이는 등의 사회적 목적을 추구 하면서 재화 및 서비스의 생산 등 영업활동을 수행하는 기업 광의로는 주주나 소유 주를 위한 이윤극대화를 추구하기 보다는 우선적으로 사회적 목적을 추구하면서 이를 위해 이윤을 사업 또는 지역공동체에 다시 투자하는 기업을 의미한다 (3) 공공기관의 다른 법적 정의 공공기관에 대한 정의는 법령에 따라 차이가 존재한다 공공기관에 대한 정의로 공공기관의 운영에 관한 법률 제 조 규정에 따라 지정 고시된 기관을 가장 일 반적으로 쓰고 있는 것이 사실이다 그러나 많은 법규에서 중앙행정기관과 지방자치 단체 공공단체 중 대통령령이 정하는 기관을 공공기관으로 정의하고 있다 넓게는 지방공기업과 정부 출연 연구기관을 포괄하며 초 중등교육법 고등교육법 및 그 밖의 다른 법률에 따라 설치된 각급 학교까지 공공기관의 범주에 넣기도 한다 제1장 공공기관의 의의 15

32 표 는 각 법령이 정의하고 있는 공공기관의 범위를 정리한 것이다 이러한 차 이는 공공기관을 공공기관의 운영에 관한 법률 에서 정한 범위에 한정하느냐 또는 공공 의 범위를 정부를 포함한 일반적인 공공부문 까지 포함하느냐에 따라 이러한 차이가 발생하는 것으로 보인다 16 공공기관 선진화

33 < 표 1-2> 각 법령의 공공기관의 출범당시 정의주요 ('12.11 금융시장 월 기준지표 ) 법령 공공기관의 정의 공공기관의 운영에 관한 법률 다른 법률에 따라 직접 설립되고 정부가 출연한 기관 정부지원액 ( 법령에 따라 직접 정부의 업무를 위탁받거나 독점적 사업권을 부여받은 기관의 경우에는 그 위탁업무나 독점적 사업으로 인한 수입액을 포함한다. 이하 같다) 이 총수입액의 2분의 1을 초과하는 기관 정부가 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있거나 100분의 30 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행사 등을 통하여 당해 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관 정부와 제1호 내지 제3호의 어느 하나에 해당하는 기관이 합하여 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있거나 100분의 30 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행사 등을 통하여 당해 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관 제1호 내지 제4호의 어느 하나에 해당하는 기관이 단독으로 또는 두개 이상의 기관이 합하여 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있거나 100분의 30 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행사 등을 통하여 당해 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관 제1호 내지 제4 호의 어느 하나에 해당하는 기관이 설립하고, 정부 또는 설립 기관이 출연한 기관 그러나, 동조 2항에서는 구성원 상호 간의 상호부조 복리증진 권익향상 또는 영업질서 유지 등을 목적으로 설립된 기관, 지방자치단체가 설립 운영하는 기관, 한국방송공사와 한국교육방송공사는 공공기관에서 제외 국가균형발전 특별법 중앙행정기관 공공기관의 운영에 관한 법률 제4조에 따른 공공기관 그 밖의 공공단체 중 대통령령으로 정하는 기관 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법 국가균형발전 특별법 제2조 제10 호의 기관( 상동) 제1장 공공기관의 의의 17

34 법령 공공감사에 관한 법률 공공기관의 정의 공공기관의 운영에 관한 법률 제4 조에 따라 지정된 기관( 같은 법 제5조 제4항에 따른 기타공공기관으로서 직원의 정원이 100 명 미만인 기관은 제외) 감사원법 제22조제1항 및 제23조에 따른 감사원 감사의 대상기관으로서 대통령령으로 정하는 기관 또는 단체 공공기록물 관리에 관한 법률 국가기관 지방자치단체 그 밖에 대통령령이 정하는 기관 공공기관의 정보공개에 관한 법률 국가기관, 지방자치단체, 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부 투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 기관 국가회계법 공공기관의 운영에 관한 법률 제4조부터 제6 조까지의 규정에 따라 지정 고시된 공공기관 국가정보화 기본법 공공기관의 운영에 관한 법률에 따른 공공기관 지방공기업법에 따른 지방공사 및 지방공단 특별법에 따라 설립된 특수법인 초 중등교육법, 고등교육법 및 그 밖의 다른 법률에 따라 설치된 각급 학교 그 밖에 대통령령으로 정하는 법인 기관 및 단체 국가통합교통체계 효율화법 중앙행정기관 지방자치단체 공공기관의 운영에 관한 법률 제5조에 따른 공기업 지방공기업법 또는 대통령령으로 정하는 법률에 따라 설립된 공사 또는 공단 중 교통시설의 개발 운영 또는 관리를 담당하는 공사 또는 공단 정부출연연구기관 등의 설립 운영 및 육성에 관한 법률 또는 과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립 운영 및 육성에 관한 법률에 따라 설립된 정부 출연연구기관 개인정보 보호법 국회, 법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회의 행정사무를 처리하는 기관, 중앙행정기관 ( 대통령 소속 기관과 국무총리 소속 기관을 포함한다) 및 그 소속 기관, 지방자치단체 그 밖의 국가기관 및 공공단체 중 대통령령으로 정하는 기관 18 공공기관 선진화

35 3. 국제기준으로의 공공기관 (1) UN SNA 93 의 에 따르면 독립된 의사결정의 주체가 되는 기 관 가운데 정부의 지배유무에 따라 공공부문과 민간부문으로 공공부문 내에서 일반정부와 공공법인으로 각각 분류한다 공공부문에서 공공법인과 일반정부를 구분 하는 기준은 시장성여부이며 시장성이란 경제적으로 의미 있는 가격 의 존재 여부로 판단한다 < 그림 1-4> 공공부문에 대한출범당시 분류체계주요 (SNA 금융시장 기준) 지표 그 자신의 권리로 자산을 소유하고 부채를 부담하며 경제활동 및 다른 실체들과 거래를 수행 할 수 있는 경제적 실체 제1장 공공기관의 의의 19

36 공공기관을 년 기준 지침에 따라 분류해 보면 아래와 같다 기업 은 공 기업과 민간기업으로 구분할 수 있으며 공기업은 다시 금융공기업과 비금융공기업 으로 구분할 수 있다 비금융공기업의 경우 각 공기업은 산업별로 분류되어 국민계 정이 추계한다 (2) ESA 95(European System of National and Regional Accounts 95) 는 유럽연합에서 지침을 회원국에 보다 구체적으로 적용하기 위 해 마련된 기준이다 경제부문 분류에 대하여 지침을 거의 모두 수용하고 있는 데 법적 사회적으로 비영리 기관인 제도단위에 규칙을 적용하여 경제부문을 분류하는 것이 특징이다 규칙에 의하면 비영리기관은 매출액 생산원가 를 평가 하여 그 값이 를 초과하면 시장비영리기관 으로 그렇지 않으면 시장외적 비영리 기관 으로 간주한다 공공비영리기관과 공기업을 구분하는 기준으로서 기준을 원용해서 시장성 기준으로 원가보상율 사업수입 사업지출 기준을 사용하고 있다 에서는 가계부문을 제외한 나머지 기관들을 대상으로 세 가지 유형의 생산 자를 구분하고 있다 첫째 공적 사적 시장생산자 둘째 자체 최종사용을 위한 민간생산자 셋째 공적 사적 비시장생산자 로 나뉜다 기준을 따르고 있는 영국은 상업적으로 운영되거나 또는 소비자에게 부과되는 요금 으로부터 자체비용 원가 의 일부 또는 전부를 충당하고 있으며 외부의 수입으로부터 비용의 또는 그 이상이 충족되는 경우 공기업으로 분류한다 기업이란 시장에서 재화와 서비스를 생산할 목적으로 설립되었으며 소유자들에게 이윤 또는 기타 금전적 이익의 원천이 될 수 있는 법적실체 이들은 일반적인 경영에 책임을 지는 경영자들을 지명할 권한을 갖는 지분소유자들에 의해 집단적으로 소유 20 공공기관 선진화

37 < 표 1-3> 제도단위의 유형출범당시 및 분류 주요 금융시장 지표 제도단위의 유형 분 류 민간 또는 공공 비영리 기관여부 매출액이 생산비용의 50%이상 보전여부 생산자유형 부문 가계소유 비기업적 영업 (가계소유 준기업적 영업제외) 시장적 또는 자체 최종사용 가계소유 비기업적 영업 ( 가계소유 준기업적 기업제외) 가계 민간 생산자 기타 민간 생산자 (가계소유 준기업적 영업 포함) 민간 비영리 기관 비영리 기관이 아닌 기타 민간 생산자 예 시장 기업 아니오 비영리기관이 아닌 기타 민간생산자 기타 비시장적 시장적 비영리기관이 아닌 기타 민간생산자 가계 지원 비영리기관 기업 공공 생산자 예 시장적 기업 아니오 기타 비시장적 일반 정부 자료: 곽채기(2005) (3) OECD 공기업 작업반의 공기업 기준 공공거버넌스 에 대한 의 논의에 따르면 다 양한 존재양식을 갖는 준정부조직들에 대해 정부부처 이외에서 독립성을 가지면서 다양하게 정부정책을 수행하는 기관을 세 가지 카테고리로 나눈다 정부부처와 밀접하게 연관되어 있는 공공기관 조직의 특 성을 나누는 중요한 기준으로 공법조직과 민법조직으로 구분하고 이 양자에 걸쳐서 다양한 양식으로 존재하는 공공조직들을 또는 제1장 공공기관의 의의 21

38 로 구분한다 이들 기관들은 다양한 조직적 특성과 조직의 성장원인 조직들의 통제와 책임성의 문제를 제기하고 있다 산하기관의 신설을 확대하지 않고 중앙정부의 조정능력 강화와 산하기관들의 책임성과 자율성 공개성과 성과관리 사이의 올바른 균형을 찾는 노력에 집중하고 있다 공기업 작업반 에서는 각국의 설문응답을 토대로 자료를 작성하고 있으며 각국의 공기 업의 범위가 다름을 명시하고 있다 현재 년 자료에 의하면 우리나라 중앙정부의 공기업의 수는 개로 집계되고 있으며 공공기관 운영에 관한 법률 상의 공기 업과 일부 자회사 준정부기관이 포함되고 있다 공기업 경제적 의미 있는 가격체제하의 운영 기업 을 분류하는 데는 다양한 요소가 고려되고 있는바 이를 살펴보면 아래와 같다 첫째 국가수준 중앙정부 차원 또는 지방정부 차원에서 파악하느냐에 따라 공기업의 수와 규모 및 정의가 달라질 수 있다 둘째 공기업을 구분함에 있어 정부지분을 주요 기준으로 삼고 있으며 중앙정부의 이상의 정부소유기업 은 공기업으로 분류하고 있다 셋째 자회사와 미만의 정부소유기업 은 분석대상에서 제외 하기도 하며 이상의 소유권을 가지고 있는 경우 정부소유기업 으로 보기에 충분하다고 보기도 한다 요약하면 에서는 공기업의 종류를 민간의 상법 과 기업법 적용기업 법령기업 또는 특별법 적용기업 그리고 상업 기금 으로 구분 한다 그리고 이에 따른 대표적인 정부의 공기업 소유 형태는 아래와 같이 구분한다 첫째 상장 기업의 대주주 형태 둘째 비상장 기업의 대주주 형태 셋째 특별법 형태 국가간의 표준화를 위해서 작업반을 중심으로 년 월 제 차 작업반회의를 통해 이스라엘 네덜란드 노르웨이 등을 대상으로 공기업의 상업성과 비상업성 간의 우선순위를 비교해 보는 사례연구에 대한 발표가 있었음 22 공공기관 선진화

39 넷째 민간 상장 기업의 소액주주 형태 이상 아직 민영화가 완료되지 않은 기업 기업 인수 를 막기 위한 구조 정부로서 경영권 행사가 필요한 기업 등으로 나뉜다 제1장 공공기관의 의의 23

40 < 표 1-4> OECD 국가의 공기업 출범당시 ( 중앙정부 주요수준 금융시장, 잠정) 지표 기업 수 대주주 상장회사 대주주비상장회사 특별법 회사 전체 공기업 종업원 수 기업시장가치 (USD.bn) 기업 수 종업원 수 기업장부가치 (USD.bn) 기업 수 종업원 수 기업장부가치 (USD.bn) 기업 수 종업원 수 기업가치 (USD.bn) 호 주 , , , 오스트리아 2 29, , , 벨기에 1 17, , , 캐나다 , , 체 코 1 27, , , , 덴마크 , , , 핀란드 3 30, , , , 프랑스 3 167, , , 독 일 그리스 헝가리 , , 아이슬란드 아일랜드 이탈리아 , , 일 본 1 47, , , 한 국 8 47, , , , 룩셈부르크 24 공공기관 선진화

41 대주주 상장회사 대주주비상장회사 특별법 회사 전체 공기업 기업 수 종업원 수 기업시장가치 (USD.bn) 기업 수 종업원 수 기업장부가치 (USD.bn) 기업 수 종업원 수 기업장부가치 (USD.bn) 기업 수 종업원 수 기업가치 (USD.bn) 멕시코 네덜란드 뉴질랜드 , , , 노르웨이 3 73, , , , 폴란드 포르투갈 , , , 슬로바키아 스페인 , , , 스웨덴 , , , 스위스 1 19, , , , 터 키 3 21, , , , 영 국 1 170, , , , 미 국 2 360, , , ,108, 총 계 36 1,013, ,061 2,576, ,343, ,371 4,932,388 1,188.2 자료 : OECD(2010) 제1장 공공기관의 의의 25

42 제2절 공공기관의 역할 1. 공공기관의 속성 공공기관은 정부에 의하여 설립된 기관으로서 공적인 성격과 더불어 기업적인 특 성도 동시에 지니고 있다 민간기업적 성격이 상대적으로 강한 기관에서부터 사실상 일반정부에 가까운 기능을 수행하는 기관까지 그 유형은 매우 다양하다 그것은 해 당 공공기관의 재무구조에 의해 달라지기도 하지만 이들 기관이 수행하는 역할의 특성에 의하여 결정되기도 한다 이를 통상 공공성과 기업성으로 대별하여 설명하고 있다 학자에 따라서는 공공성을 공익성으로 기업성을 상업성이라고도 한다 이하에 서는 설명의 편의상 공공성과 기업성으로 살펴보겠다 (1) 공적 성격과 기업적 성격의 혼재 공공기관에게는 민간기업과 같은 이윤창출보다는 정부정책의 충실한 집행이나 혹은 보편적 서비스 특성이 강한 공공재를 공급하는 역할이 더욱 강조되기도 한다 따라서 이와 같은 특성을 갖고 있는 공공기관의 경우 수익의 창출을 기대하기보다는 보다 많은 사람들이 어려움 없이 재화를 사용할 수 있도록 저렴한 요금의 재화를 공급할 것을 요구받는다 현행 공공기관의 운영에 관한 법률상 이와 같은 특성을 상대적으로 많이 갖고 있는 기관을 준정부 기관으로 분류하고 있다 반면 공적인 기능을 수행하여야 하는 공공기관 중에서도 민간기업과 같이 어느 정도의 이윤추구가 허용되는 경우도 있다 이와 같이 수익활동이 허용된 기관들은 국내 외 시장에 대한 재화의 공급과 관련하여 민간기업과 경쟁하기도 한다 때문에 민간기업에서와 같은 효율적 경영기법을 활용하지 않으면 안 된다 물론 이와 같은 기업성의 추구는 당연히 공공성을 전제로 하고 있다 이와 같은 공공기관들은 시장에 대한 정부개입의 대행 역할을 하고 있다는 점에서 언제나 정부의 과도한 시장개입에 대한 논란의 한 가운데 있기도 하다 또한 이러한 특성을 지닌 공공기관 중 상당수는 26 공공기관 선진화

43 민영화의 우선순위로 거론되기도 한다 현행 공공기관의 운영에 관한 법률 에서는 이러한 특성을 지닌 공공기관을 시장형 공기업이라고 부르기도 한다 (2) 공공성과 기업성의 균형 있는 추구 공공기관들은 공공성과 기업성을 늘 동시에 지니고 있지만 이들이 수행하는 기본 적인 역할은 국가경제와 국민 서비스의 핵심과 관련되어 있다 그렇기 때문에 공공 기관의 설립 및 유지가 정당화될 수 있다 공공기관의 본질적 역할은 해당 공공기관 들의 설립 목적들을 통하여 확인할 수 있다 먼저 시장형 공기업에 해당하는 한국전력공사의 역할은 설립법인 한국전력공사법 을 통하여 확인할 수 있다 즉 한국전력공사법 의 제 조에서는 다음과 같이 언급하고 있다 제1 조( 목적) 이 법은 한국전력공사를 설립하여 전원개발( 電 源 開 發 ) 을 촉진하고 전기사업의 합리적인 운영을 기함으로써 전력수급 ( 電 力 需 給 ) 의 안정을 도모하고 국민경제 발전에 이바지하게 함을 목적 으로 한다. 한국전력공사의 역할은 전기라는 재화를 보편적 서비스의 관점에서 제공하기 위 한 전원 개발 전력수급의 안정성 확보 그리고 이를 통한 국민경제 발전에 대한 기 여로 되어 있다 비록 전력의 생산 및 공급을 통해 이익을 창출한다는 점에서 민간 기업적 특성을 일부 갖고 있지만 한국전력공사의 주요목표는 국민을 대상으로 보편 적 서비스를 제공한다는 점에서 공공성에 맞추어져 있으며 동시에 한 나라의 전력 산업을 책임지고 있다는 점에서 산업정책적 추진기구로서의 역할도 동시에 수행하고 있다 한국관광공사의 경우도 관광자원의 개발 및 운영 상품의 판매 등을 통하여 이익 을 창출하고 있다 그러나 이 보다 더 근본적인 역할은 우리나라 관광산업의 진흥에 있다 특히 해외 관광객의 유치를 위한 활동을 적극적으로 하여 국내 관광산업의 진 흥을 촉진하고자 한다는 점에서 한국관광공사의 역할은 국내 관광산업의 촉진자 역 제1장 공공기관의 의의 27

44 할을 한다 이 같은 공사의 역할은 다음과 같은 한국관광공사의 설립법인 공사법 제 조를 통해서 확인할 수 있다 한국관광 제1 조( 목적) 이 법은 한국관광공사를 설립하여 관광진흥, 관광자원 개발, 관광산업의 연구 개발 및 관광 관련 전문인력의 양성 훈련에 관한 사업을 수행하게 함으로써 국가경제 발전과 국민복지 증진에 이바지함을 목적으로 한다. 다양한 공공기관들 중에서도 공공성을 더욱 강하게 띠고 있는 기관을 현재 공운법 체계에 따르면 위탁집행형 준정부 기관으로 분류하고 있다 위탁집행이라는 용어는 정부가 직접적으로 집행하여도 문제가 없는 재화를 기업적 특성을 가진 공공기관을 통하여 보다 효율적으로 집행하기 위하여 위탁하여 집행한다는 의미로서 시장형 공 기업 등의 유형과 비교하여 공공적 특성이 상대적으로 강하다고 할 수 있다 이와 같은 유형의 공공기관들은 수익의 창출 보다는 주어진 예산의 효율적 집행을 강조 한다 이와 관련한 공공기관으로서 한국교육학술정보원과 같은 공공기관을 들 수 있다 이 기관은 교육 및 학술연구 활동을 촉진하기 위하여 관련 정보를 체계적으로 축적 관리하여 공급하는 역할과 함께 우리나라 교육학술 정보의 인프라 역할을 담당하는 등 우리나라 국가교육의 핵심적 역할을 담당한다 따라서 이 기관에 대해서는 수익 창출을 기대하는 것이 아니라 주어진 사업의 효율적 추진을 더 강조하게 된다 한국 교육학술정보원의 핵심적 역할은 다음의 한국교육학술정보원법 을 통하여 확인할 수 있다 제1 조( 목적) 이 법은 한국교육학술정보원을 설립하여 교육 및 학술연구에 필요한 정보를 제작 조사 수집하고 교육정보제공체제를 구축 운영함으로써 교육 및 학술 연구의 질적 수준을 높여 국가교육의 발전에 이바지함을 목적으로 한다. 28 공공기관 선진화

45 2. 공공기관의 역할 증대 일반적으로 공공기관의 역할은 다음과 같은 두 가지로 설명된다 첫째는 기존 정 부조직이 갖는 운영상의 한계를 극복하기 위한 역할이다 즉 정부조직은 민간조직과 비교하여 상대적으로 경직적인 것으로 인식되고 있는데 정부조직이 직접 집행하기 어려운 일을 다소 유연한 특성을 가진 공공기관을 통하여 정부 역할을 대행하도록 하는 것이다 특히 공공정책의 추진과정에서 기업가적 마인드가 필요한 경우 공공 기관을 적극적으로 활용하고 있다는 점은 많은 공공기관들이 정부조직의 보완적 기능을 수행하고 있다는 것을 확인시켜준다 둘째 공공기관은 정부가 담당해야 할 집행적 성격의 업무를 대행하는 역할을 한 다 정부조직은 주로 정책결정 업무에 집중하는 대신 이에 대한 집행 중심의 업무를 대행할 수 있는 공공기관을 설립하여 집행의 효율성을 확보하고자 한다 우리나라의 준정부기관들 중 위탁집행형 성격의 기관들이 이에 해당하는 역할을 주로 수행하고 있다 이러한 공공기관들은 다양한 목적으로 시장경제에서 활동하고 있다 국가에 의하여 설립된 공공기관들의 시장경제에 대한 직 간접적 개입은 오래전 부터 있어 왔지만 세기에 들어와서 공공기관의 설립 및 개입이 크게 증가하였다 고 할 수 있다 이것은 주로 경제위기와 밀접하게 관련되어 있다 예를 들어서 차 세계대전 후 파괴된 국내산업과 국가 인프라를 재건하기 위하여 많은 공공기관들이 설립되었다 특히 이러한 목적의 공공기관 설립은 우리나라만이 아니라 전후의 유럽 과 일본 등에서 활발하게 이루어졌다 전후 복구와 경제기반의 구축이라는 다목적적 인 역할을 수행하기 위한 공공기관의 설립이라고 할 수 있다 이 같은 공공기관은 에너지 물류 금융부문에서 활발하게 설립되었다 한국이나 멕시코 터키 같은 국가 의 공공기관들은 특히 국가발전이라는 전략적 목표 하에 주로 설립되었다고 할 수 있다 공공기관의 설립을 통하여 국가가 시장경제에 직 간접적으로 개입하는 근거는 흔히 말하는 시장실패 의 상황이다 즉 자연독점 공공재 외부효과 등과 같은 상황을 적극적으로 해소하기 위한 방법으로서 공공기관들이 설립되곤 하였다 제1장 공공기관의 의의 29

46 바꾸어 말하면 공공기관의 기본적 역할은 자연독점의 방지 및 이것의 폐해를 방지 하고 공공재를 적절하게 공급하고 재화의 부정적 외부효과는 억제하고 긍정적 외부 효과를 창출하는 것이라고 할 수 있다 공공기관의 역할은 설립된 목적별로 다양하기 때문에 일률적으로 말할 수는 없지 만 일부 학자들의 의견을 정리하면 다음과 같다 먼저 프리드만 은 공공기 관의 설립동기 혹은 역할을 부족한 민간자본의 보충을 위한 방안 국방상의 고려 및 전략적 목적 독점적 성격이 있는 사업에 대한 공공적 통제 그리고 주요 산업의 국 유화를 위한 공적 관리 등을 지적하고 있다 그리고 피터슨 은 공공기관의 역할을 국방 경제적 위기의 극복 다목적인 개발사업의 수행 등 국가목적의 실현 기 능 기업 운영과 산업 경쟁력 제고 생산성 제고를 위한 방안으로서 공공기관의 역 할 부실한 사기업의 효율적 관리를 위한 국유화 리스크 있는 사업 분야의 개발 공 공재적 특성이 있는 재화를 공급하는 사기업의 과도한 요금의 완화 등 사기업의 문 제점에 대한 보완 정치적 이념의 추구 부실기업의 정리 등을 공공기관의 역할로 설 명하고 있다 이렇게 보면 공공기관이 수행하지 않는 역할이 없다고 할 수 있을 정 도로 다양한 역할을 수행하고 있다 비록 설립 등의 주체가 정부이기는 하지만 시장 경제와 매우 밀접하게 연결된 역할을 수행하고 있다 공공기관의 다양한 역할을 몇 가지 핵심적인 내용을 중심으로 정리하면 다음과 같다 첫째 산업 경제적 측면에서 공공기관의 역할을 찾을 수 있다 즉 국가 경제의 운 용과정에서 특정한 산업에 대한 정책적 대응이 필요할 경우 다수의 공공기관을 설립 하여 운영하게 되는데 대개 다음과 같은 이유들을 들 수 있다 특정분야의 이익을 창출 보전하거나 고용을 유지할 필요가 있는 경우 막대한 초기비용이 소요되는 새로운 산업을 일으키려는 경우 그리고 사기업 입장 에서는 장래의 이익이 불투명한 경우 직접적 보조가 충분하지 않은 사양 노후산업에 대한 관리가 필요한 경우 그리고 이를 사기업이 담당하도록 할 경우 결과의 보장이 불확실한 경우 민간기업이 위험부담에도 불구하고 사업을 수행하는 경우 이를 지원할 필요가 있는 경우 30 공공기관 선진화

47 둘째 발전경제적 측면에서도 공공기관의 역할을 찾을 수 있다 특히 이와 같은 역할은 낙후된 경제를 단기간에 발전경제체제로 전환시키고자 하는 국가들의 공공기 관에서 찾을 수 있다 저개발국가에서 산업을 부흥시키고자 할 경우 새로운 인프라에 대한 투자를 통하여 형평성이나 사회적 안정성을 확보하고자 할 경우 새로운 플랜트나 고용을 창출하고자 할 경우 셋째 일반적인 재정정책적 측면에서 공공기관이 활용된다 특히 국가재정수입의 확충을 위한 수단으로서의 공공기관의 역할이 강조된다 특정 분야에 국가가 개입하여 독점이윤을 확보하고 이로 인한 수입을 국가재정 으로 흡수하고자 할 경우 반대로 특정분야를 저렴한 가격으로 매각하여 재분배 효과를 기대할 경우 일정 수준의 고용유지 혹은 창출이 필요한 경우 이와 같이 공공기관들이 다양한 경제적 역할을 수행하는데 최근에는 공공기관의 보다 적극적이고 광범위한 역할을 요구하는 흐름도 있다 즉 공공기관의 사회적 책 임성 증대에 대한 요구가 증가하고 있다 공공기관 자체는 공공적 목적을 달성하기 위하여 설립되었기 때문에 본질적으로 사회적 책임성 을 지향하고 있다고 할 수 있다 그러나 최근에 요구되는 사회적 책임성은 이보다 좀 더 적극적인 역할을 요구하 고 있다 예를 들어서 사회적 책임과 관련하여 최근에 제정된 국제표준이라고 할 수 있는 은 지역사회에 대한 실질적 지원자로서의 역할을 강조하고 있다 예 를 들어서 지역사회의 복지 교육 인적자원의 개발 등에 있어서 지역에 입지해 있는 기업들의 적극적이고 주도적인 역할을 강조하고 있다 많은 공공기관이 지역별로 다 양하게 분포되어 있을 뿐만 아니라 어떤 지역에서는 공공기관이 가장 규모가 크고 고용창출 효과도 민간기업과 비교하여 결코 작은 것이 아니라는 점에서 공공기관이 제1장 공공기관의 의의 31

48 지역사회에 대한 실질적 기여자로서의 역할을 강조하고 있다 물론 우리나라 공공기관 들이 그 동안 사회공헌 활동이라는 이름으로 다양한 활동을 하지 않은 것은 아니다 그러나 이것은 자원 봉사적 또는 시혜자적 관점에서 소극적으로 이루어진 것이라는 점에서 앞으로는 좀 더 적극적인 기업시민 으로서의 역할을 강조하고 있는 것이다 3. 우리나라 공공기관의 역할 유훈 은 우리나라에서의 공공기관의 역할을 다음과 같이 정리하였다 첫째 경제발전의 촉진자 역할로서 민간자본의 보충 경험의 부족 및 위험에 대한 불신으 로 민간기업이 진출하기 힘든 분야에 진출하여 경제발전을 촉진하는 역할을 담당하 였다 둘째 독점적 성격이 있는 사업에 대한 운영을 담당하였다 즉 철도 통신 등 기간산업 네트워크산업 초기 막대한 투자비용이 소요되는 산업 공공재적 성격이 매우 강한 분야 보편적 서비스의 제공 필요성이 높은 분야에 진출하여 공적 역할을 담당하였다 셋째 사회간접자본 의 형성 역할을 담당하였다 경제개발을 위한 사회간접자본의 효율적 형성을 위하여 공공기관을 설립하였다 한국도로공사 인천 국제공항공사 부산항만공사 등이 대표적인 예라고 할 수 있다 넷째 공공수요의 적 극적 충족 역할을 담당하기도 한다 즉 국민의 다양한 공공적 수요를 단기적 효과 적으로 충족하기 위하여 공공기관을 설립하여 서비스를 제공하였다 민간기업이 진 출할 경우 시간이 많이 걸릴 뿐만 아니라 충분한 공급이 용이하지 않으며 나아가서 독과점적 성격이 있을 경우 민간기업에 과도한 독과점적 이윤을 줄 수 있다는 점에서 공공기관의 건립을 통하여 이에 대응한 것이다 다섯째 국가 재정 수요의 충족을 위한 역할도 하였다 즉 독점적 이익의 창출이 가능한 분야에 공공부문이 진출하여 수익을 창출하고 이를 정부의 재정적 수요충족의 수단으로 활용한 것으로서 과거 전매공사의 역할이 이에 해당한다 이와 같이 그 동안 설립된 우리나라의 공공기관들은 다양한 역할을 수행하고 있다 현재 공공기관으로 지정된 공기업과 준정부기관의 역할을 일정하게 유형화하여 정리 하면 대략 다음과 같다 표 에서 보는 바와 같이 공기업과 준정부 기관 간에 32 공공기관 선진화

49 수행하는 역할에 다소의 차이가 있음을 알 수 있다 즉 공기업의 경우 주로 기간사 업과 관련된 역할을 수행하는 기관들이 준정부기관의 경우 국민생활을 직접적으로 지원하는 기능을 담당하는 공공기관들이 다수 분포되어 있음을 알 수 있다 첫째 기반을 구축 및 운영을 담당하는 공공기관들을 들 수 있다 즉 부족한 의 충족 및 유지 관리 등을 위하여 공공기관이 활용되고 있다 특히 가 갖 고 있는 몇 가지 특징으로 인하여 공공기관의 적극적 역할이 강조된다 예를 들어서 국가발전의 기본적 토대 역할 초기 막대한 투자비용의 소요 망 산업 공공 재적 특성을 들 수 있다 이 유형에 속하는 공공기관들은 국가발전의 기반 구축과 더불어 국민에 대한 보편적 서비스의 제공 기반 확보라는 역할을 주로 수행하고 있다 이와 관련된 기능을 수행하는 대표적 기관에는 한국가스공사 한국공항공사 한국도로 공사 한국수자원공사 한국전력공사 한국철도공사 한국토지주택공사 부산항만공사 등이 포함된다 이들 기관들은 보편적서비스와 공공서비스 책무를 강조하면서 낮은 비용으로 재화와 서비스를 구입하여 사용할 수 있도록 함으로써 국민의 경제적 부담을 최소화하고 있다 제1장 공공기관의 의의 33

50 < 표 1-5> 공공기관의 운영에출범당시 관한 법률상 주요 금융시장 공공기관의지표 역할별 분류 (2012년 11 월말 기준) 공 기 업 준 정 부 기 관 역할 유형 SOC 서비스 진흥, 제조 검사 검증 문화 국민생활 산업진흥 연 기금 운용 기관명 인천국제공항공사, 한국가스공사, 한국공항공사, 한국도로공사, 한국석유공사, 한국수자원공사, 한국전력공사, 한국지역난방공사, 한국철도공사, 한국토지주택공사, 부산항만공사, 인천항만공사, 여수광양항만공사, 한국남동발전 ( 주), 한국남부발전 ( 주), 한국동서발전 ( 주), 한국서부발전 ( 주), 한국수력원자력 ( 주), 한국중부발전 ( 주) 대한석탄공사, 대한주택보증 ( 주), 제주국제자유도시개발센터, 한국감정원, 한국관광공사, 한국광물자원공사, 한국마사회, 한국방송광고공사, 한국조폐공사 교통안전공단, 대한지적공사, 한국가스안전공사, 한국전기안전공사, 선박안전기술공단, 축산물품질평가원, 한국산업기술시험원, 한국석유관리원, 한국소방산업기술원, 한국승강기안전관리원, 한국시설안전공단, 축산물위해요소중점관리기준원 국민건강보험공단, 건강보험심사평가원, 국립공원관리공단, 도로교통공단, 한국장애인고용공단, 한국산업안전보건공단, 한국보훈복지의료공단, 한국산업인력공단, 국제방송교류재단, 독립기념관, 한국건설교통기술평가원, 한국고용정보원, 한국과학창의재단, 한국노인인력개발원, 한국세라믹기술원, 한국소비자원, 한국연구재단, 한국우편사업진흥원, 한국원자력안전기술원, 한국장학재단, 한국청소년상담원, 한국청소년활동진흥원, 한국해양수산연수원, 한국보건복지정보개발원 농수산물유통공사, 대한무역투자진흥공사, 한국거래소, 한국농어촌공사, 한국철도시설공단, 한국환경공단, 소상공인진흥원, 농림수산식품기술기획평가원, 농업기술실용화재단, 한국수산자원관리공단, 에너지관리공단, 우체국예금보험지원단, 정보통신산업진흥원, 중소기업기술정보진흥원, 한국광해관리공단, 한국교육학술정보원, 한국디자인진흥원, 한국보건산업진흥원, 한국산업기술진흥원, 한국산업기술평가관리원, 한국산업단지공단, 한국에너지기술평가원, 한국예탁결제원, 우체국물류지원단, 한국인터넷진흥원, 한국전력거래소, 한국정보화진흥원, 한국콘텐츠진흥원, 한국환경산업기술원, 한국임업진흥원 기술보증기금, 신용보증기금, 예금보험공사, 한국무역보험공사, 한국자산관리공사, 한국주택금융공사, 공무원연금공단, 국민연금공단, 국민체육진흥공단, 근로복지공단, 사립학교교직원연금공단, 영화진흥위원회, 중소기업진흥공단, 한국문화예술위원회, 한국방사성폐기물관리공단, 한국언론진흥재단, 한국정보통신전파진흥원 34 공공기관 선진화

51 둘째 공공 서비스의 진흥과 제조 역할을 담당하는 공공기관들을 들 수 있다 공적 인 소비가 요구되는 재화의 체계적 공급이나 혹은 안정적인 공급 서비스 공급을 위 한 기반의 확보 측면에서도 공공기관은 다양한 역할을 수행하고 있다 예를 들어서 부동산의 안정적인 거래를 위한 정확한 부동산 가치의 산정은 매우 중요하다 이를 통하여 국민들은 신뢰할 수 있는 부동산 거래를 할 수 있다는 점에서 부동산 거래 와 관련한 공공 서비스의 안정적 공급을 한국감정원과 같은 공공기관을 통하여 할 수 있다 또한 국민들의 생활수준이 나아지면서 관광에 대한 수요가 크게 증가하고 있다는 점에서 질 높은 관광자원을 체계적으로 개발하고 해외 여행객의 유치를 통 해 국내 관광산업과 관광 서비스의 진흥을 촉진하는 역할은 한국관광공사와 같은 공 공기관이 수행하고 있다 한국관광공사는 관광객을 직접 상대하기 보다는 국내 관광산 업 및 관광 서비스의 진흥을 위한 인프라 구축과 관련한 활동을 수행하여 민간부문 을 지원하는 역할을 수행한다 이와 같은 역할을 하는 공공기관으로서 위에 예를 든 공공기관 이외에 대한주택보증 제주국제자유도시개발센터 한국광물자원공사 한국 방송광고공사 한국조폐공사와 같은 기관들을 들 수 있다 셋째 공적 검사 검증 업무를 수행하는 공공기관 유형이 있다 국가의 가장 중요 하고 기본적인 역할의 하나는 바로 국민들의 안전을 확보하는 것이다 즉 다양한 위 험에 노출될 수 있는 국민들이 안전하게 생활할 수 있도록 하여야 하는데 이와 같 은 업무를 많은 공공기관들이 담당하고 있다 특히 이와 같은 안전은 단순한 점검의 문제에 그치는 것이 아니라 관련 기술의 개발 관련 분야의 종사자에 대한 교육과 훈련 국민을 대상으로 하는 각종 계도활동을 포함하고 있다 예를 들어서 우리나라 의 성인들은 대부분 자동차를 운행하고 있다는 점에서 자동차의 안정성 확보는 곧 국민 생명과 안전에 대한 확보라고 할 수 있다 이를 위하여 교통안전공단과 같은 공공기관이 설립되어 자동차 검사 등의 역할을 수행한다 이와 같은 안전검사는 특 정한 소비자에게만 적용되는 것이 아니라 자동차를 소유한 모든 국민들에게 보편적 으로 제공되어야 할 서비스라는 점에서 보편성의 특징을 갖고 있다 이와 같은 국민 안전 등을 확보하기 위한 검사 및 검증 관련 업무를 담당하기 위하여 설립된 공공기 관으로서 교통안전공단 이외에 한국가스안전공사 한국전기안전공사 선박안전기술 공단 축산물품질평가원 한국산업기술시험원 한국소방산업기술원 한국승강기안전 관리원 등을 들 수 있다 제1장 공공기관의 의의 35

52 넷째 문화 국민생활의 편익 증진을 위한 역할을 수행하는 공공기관들이 있다 국가는 국민들이 건강하고 행복한 삶을 영위할 수 있는 여건을 조성해야 하는 기본 적 책무를 가지고 있다 이를 수행하기 위하여 국민들이 경제적 수준과 관계없이 건 강을 유지하기 위한 기본적인 의료서비스를 지원받을 수 있도록 국민건강보험공단을 설립하여 의료보험을 지원하고 있으며 또한 여가를 선용하고 휴식을 충분히 취할 수 있도록 자연자원을 보존하고 많은 자연공원을 만들어 관련 서비스를 제공하고 있다 또한 소비자로서의 국민의 권익과 안전을 보호하기 위하여 한국소비자원을 만 들어 운영하고 있으며 정보화를 통해 다양한 보건복지 서비스를 보다 체계적으로 제공하고 국민들이 편리하게 이용할 수 있도록 하기 위해 한국보건복지정보개발원을 설립하였다 이와 같은 서비스는 모든 국민으로서 누려야 할 보편적 서비스에 해당 하는 것으로서 정부는 이와 같은 서비스를 균등하고 저렴하게 제공하기 위하여 관 련 공공기관들을 설립 운영하고 있다 앞서 언급한 기관들 이외에 건강보험심사평 가원 국립공원관리공단 도로교통공단 한국장애인고용공단 한국산업안전보건공단 한국보훈복지의료공단 한국과학창의재단 한국노인인력개발원 한국연구재단 한국 우편사업진흥원 한국장학재단 등도 공공성 제고를 위해 설립되었다 다섯째 특정 분야 산업의 전략적 진흥을 위한 역할을 담당하기도 한다 민간 기업 이 자발적으로 진입하여 수익을 창출하기 용이한 분야의 경우 공공기관을 통한 정 부의 개입은 최소한에 그치게 된다 물론 이러한 경우에도 국민에 대한 보편적 서비 스의 제공이 필요하거나 혹은 공공재적 성격이 매우 강한 경우에는 민간기업보다는 공공기관의 활용이 더 요구되기도 한다 그런데 민간기업이 진입하여 초기에 수익을 창출하기 어렵거나 국민경제적 입장에서는 매우 중요하지만 수익성이 타 분야와 비 교하여 상대적으로 낮아서 민간기업이 적극적으로 진입하지 않는 경우 결국 공공기 관이 설립되어 관련 기능을 수행하게 된다 이 경우 해당 공공기관은 수익의 창출을 목적으로 하기보다는 민간기업의 활성화를 촉진하거나 민간기업이나 국민들이 관련 분야에 보다 용이하게 진출할 수 있는 기반 구축의 역할을 담당한다 이와 같은 공 공기관이 있기 때문에 민간기업들은 보다 더 효과적으로 기업활동을 할 수 있으며 국민들도 관련 서비스를 제공받을 수 있다 예를 들어 농수산물유통공사가 있기 때 문에 농산물 수출관련 기업이나 농가의 생산 및 유통이 보다 더 용이하게 이루어질 수 있으며 정보통신산업진흥원의 사업을 통하여 다양한 정보통신 관련 기술이나 소 36 공공기관 선진화

53 프트웨어의 개발 및 관련 사업의 기반이 강화될 수 있고 한국교육학술정보원의 각 종 학술 관련 정보의 제공을 통하여 많은 학자들이 용이하게 학문활동을 할 수 있다 이러한 공공기관이 있기 때문에 개별 민간기업이나 종사자들은 추가적 비용을 지불 하지 않아도 된다는 점에서 민간부문에 대한 지원자의 역할을 수행한다 이와 같은 기능을 수행하는 공공기관으로서 대한무역투자진흥공사 한국농어촌공사 농업기술 실용화재단 중소기업기술정보진흥원 한국보건산업진흥원 한국산업기술진흥원 한국인터넷진흥원 한국정보화진흥원 등이 있다 여섯째 연기금 등 안정적 재원을 통한 안정적 사업의 추진 역할을 담당하는 공공 기관들이 있다 특히 일정한 수준 이상의 재원이 확보되어 있기 때문에 위기시에 효 과적 대응이 가능하도록 하는 것으로서 예금보험공사가 대표적인 예이다 평상시에 는 문제가 없지만 금융기관에 문제가 발생할 경우 효과적으로 대응하여 금용 소비 자에 대한 보호 역할을 담당한다 경륜과 경정 등 스포츠 오락산업을 통하여 조성된 재원을 공적인 목적에 맞게 사용하기 위하여 국민체육진흥공단이 설립 운영되고 있 기도 하다 이와 같은 역할을 수행하는 공공기관으로서 기술보증기금 신용보증기금 예금보험공사 한국무역보험공사 한국자산관리공사 한국주택금융공사 공무원연금공단 국민연금공단 국민체육진흥공단 근로복지공단 사립학교교직원연금공단 영화진흥 위원회 중소기업진흥공단 한국문화예술위원회 등을 들 수 있다 4. 공공기관의 국민경제적 위치14) 이상에서 살펴본 바와 같이 다양한 공공서비스를 제공하는 공공기관은 국민의 일 상생활에서 필요한 필수 공공서비스를 제공하고 있어 국민생활에 중요한 역할을 수 행하고 있다 우리가 의식적으로 인식하지 못하는 가운데 공공기관에서 제공하고 있 는 서비스를 매일 이용하고 있으며 공공기관의 서비스가 제공되지 않는 일상생활은 상상조차 하기 어렵다 예를 들어 일상생활에 필수적인 전기 가스 수도 등과 같은 공익 서비스에서부터 자동차 기차 비행기 등을 타고 이동하거나 여행을 하는 경우 공공기관으로 지정된 개 기관을 기준으로 작성되었으며 년 월 알리오 공시 자료를 참조함 제1장 공공기관의 의의 37

54 이용하는 도로 철도 공항 등의 서비스를 모두 공공기관이 제공하고 있다 이렇듯 공공기관은 국민생활과 직 간접적으로 밀접한 관련이 있는 중요한 서비스를 제공 하고 있다 한편 규모면에서도 경제가 성장하면서 민간영역이 발전하고 커짐에 따라 공공기 관의 국민경제적 비중이 줄어들고 있으나 여전히 국민경제에서 차지하는 역할은 무 시할 수 없을 정도로 중요하다고 하겠다 아래에서는 인력 예산 재무현황 부가가치 등을 통해 공공기관의 국민경제적 위치를 살펴보기로 하겠다 < 표 1-6> 공공기관 일반현황출범당시 주요 금융시장 지표 인력주 1) (2011 년말) 예산 (2012 년) 자산주 2) (2011 년말) 부채주 2) (2011 년말) ( 단위 : 명, 조 원) 당기순이익주 2) (2011 년말) 공기업 93, 준정부기관 71, 기타공공기관 81, 합 계 246, 주1 : 공공기관 인력 수는 직제상 정원기준임. 주2 : 11 년부터 공기업은 국제회계기준이 적용된 수치임. (1) 인력 현황 년 말 현재 공공기관 전체 인력은 약 만 천명이며 공기업은 만 천명 준 정부기관은 만 천명 기타공공기관은 만 천명이다 전년대비 임직원수가 명 증가하였는데 국립대병원 및 요양원 확장 원전 등 에너지 분야의 인력보강 업무이관 등이 인력증가의 주요원인 인 것으로 나타났다 공공기관 인력이 경제활 동인구에서 차지하는 비중은 수준이며 국가공무원 전체 인력과 비교할 때는 정도이며 경찰 교원 등을 제외한 일반직 국가공무원보다는 약 배가 많다 한편 공공기관 전체 인력 중 비정규직 근로자수를 살펴보면 년에는 총 만 명으로 기획재정부 38 공공기관 선진화

55 년 만 명 보다 약 증가하였다 년 만 명이던 비정규직은 년 만 명으로 약간 감소하였다가 년부터 증가 추세로 돌아섰다 (2) 예산 현황 년 전체 공공기관 예산은 조 천억원이며 공기업은 조 천억원 준정 부기관은 조 천억원 기타공공기관은 조 천억원이다 고유사업 예산은 전체 예산의 인 조 천억원이며 나머지 조원은 기금계정 예산이다 공공기관 예산은 대비 수준이며 년 정부 일반회계 예산의 배 수준에 이른다 (3) 자산 부채 당기순이익 현황 년 말 현재 공공기관 자산은 조 천억원이며 부채는 조 천억원 수준 이다 이중 공기업의 자산은 공공기관 총자산의 인 조 천억원이며 부채는 인 조 천억원이다 공공기관의 자산규모를 민간부문과 비교해보면 삼성 현대자동차 그룹 등 자산 상위 대 그룹 의 자산총액 약 조 원 보다 약간 큰 수준이다 한편 년 말 현재 공공기관의 당기순이익은 예보 조원 한전 조원 을 제외하고 총 조원으로 전년 대비 조원 증가하였다 그러나 예보와 한전을 포함한 전체 공공기관은 조원의 당기순손실이 발생하였다 공공기관의 자구노력 확대와 분양시장 등의 호조세에 힘입어 대부분의 공공기관은 당기순이익을 실현하였 으나 부실저축은행 지원에 따른 예보의 손실 증가와 낮은 요금수준으로 인한 한전 의 대규모 손실이 주요했기 때문이다 한전을 제외한 공기업의 당기순이익은 조 년 명목 조원 기준 자료 출처 년 기준 공공기관 자산규모 상위 개 기관은 한국토지주택공사 조원 한국전력공사 조원 한국도로공사 조원 한국가스공사 조원 한국석유공사 조원 한국수자원공사 조원 예금 보험공사 조원 한국철도공사 조원 한국철도시설공단 조원 중소기업진흥공단 조원 순이다 년 월 기준 자산 상위 국내 대기업 그룹은 삼성 조 원 현대자동차 조원 조원 조원 롯데 조원 순이다 자료출처 공정거래위원회 조세일보 제1장 공공기관의 의의 39

56 천억원이며 예보를 제외한 준정부기관은 조 천억원 기타공공기관은 천억원 수준이다 공공기관 중 가장 높은 당기순이익을 기록한 곳은 국민건강보험공단 조원 과 한국토지주택공사 조원 이다 (4) 부가가치 공공기관이 국민경제에 기여하는 정도를 보다 정확히 파악하기 위해 공공기관의 부가가치를 살펴보면 년에는 조 천억원 수준으로 대비 비중은 정 도로 추정된다 년 년 중 조원 내외 수준이던 부가가치가 년 들어 큰 폭으로 감소함에 따라 대비 비중도 대에서 중반대로 하락하였다 이는 년에 발생한 국제유가 급등 및 글로벌 금융위기의 영향에 기인하는데 공기업의 절반 수준을 차지하는 한국전력공사에서 유가상승에도 불구하고 전력가격 동결로 영업손실이 발생함에 따라 부가가치가 급감하였기 때문으로 보인다 년대 중반 이후 부가가치의 대비 비중은 대로 년 년대 대보다 상당히 낮아 추세적으로 축소되고 있다 이는 년대 초에 걸쳐 포항제철 한국통신 담배인삼공사 등 대규모 공기업이 민영화되는 동시에 민간 부문이 빠른 속도로 성장하였기 때문이다 이러한 공공기관의 대비 비중 하락 은 경제발전에 따른 자연적인 현상이며 국민후생 보호를 목적으로 하는 공공기관의 역할이 고유가 경제위기 등 위기상황에서 적절히 작동한 데 따른 것으로 보인다 또한 선진국에서 이미 경험한 바와 같이 향후에도 지속적인 민간부문의 발전 민영화 등에 따라 공공기관의 비중은 계속 하락할 것으로 전망된다 기획재정부 년 기준 당기순이익 상위 기관은 국민건강보험공단 조원 한국토지주택공사 조원 한국 철도공사 조원 주 강원랜드 조원 인천국제공항공사 조원 한국마사회 조원 한국 수자원공사 조원 한국거래소 조원 순이다 40 공공기관 선진화

57 < 표 1-7> 공공기관의 부가가치 출범당시 추이주요 금융시장 지표 1970년 1975년 1980년 1986년 1990년 2005년 2006년 2007년 2008년 부가 가치 ( 조원) GDP ( 조원) ,026.5 비중(%) 주1 : 1970 년~1990 년까지 자료는 송대희의 연구결과(1994 년) 주2 : 2005 년~2008 년까지 자료는 한국조세연구원의 연구결과(2010 년) 이며, 동 연구에서는 부가가치 산출시 중간투입 항목에 포함되는지 여부를 판단하기 어려운 중간투입에 대해서는 최대 중간 최소를 가정하고 부가가치를 산출하여 부가가치를 최소~ 최대 범위로 추정하였으나, 여기서는 편의를 위해 추정값의 평균을 사용. 주3 : 1970~1990 년까지 송대희의 연구결과에 포함된 공공기관에는 정부기업, 정부투자기관, 정부출자회사, 정부투자 기관의 자회사 포함 ( 지방공기업은 제외). 2005~2008년 까지 한국조세연구원의 연구결과에 포함된 공공기관은 2007 년~2008년 공운법기준 297개 기관 중 24 개 공기업, 273 개 준정부 기관 기타공공기관 중 225 개 기관을 포함 (21개 기관은 자회사로 연결재무제표를 통해 공기업에 포함, 27 개 기관은 자료수집이 불가능해 분석에서 제외). 제1장 공공기관의 의의 41

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59 제 2 장 우리나라 공공기관 운영체계 제1장 공공기관의 의의 43

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61 제2장 우리나라 공공기관 운영체계 제1절 공공기관 운영체계의 변천과정 우리나라 공공기관의 태동기는 대한민국 정부수립 이후 제 차 경제개발 개년 계획이 착수되기 전까지의 시기였다 해방 이전 일본인의 소유였던 사업체를 정부의 귀속재 산으로 처리하면서 국영기업체와 특수법인 정부대행기관이 설립되었다 제헌헌법에 서도 운수 통신 금융 보험 전기 수리 수도 가스 및 공공성을 가진 기업을 국영 또는 공영으로 전환하도록 규정하였다 이 시기의 공공기관은 경제기반을 확립하고 재정수요에 따라 재원을 조달하는 역할을 하였다 하지만 당시에는 국영기업체와 정 부대행기관 등을 아우르는 통일된 법체계는 존재하지 않았다 따라서 예산편성 업무 감독 등 주요 사항이 주무부처에 의해 결정되어 부처에 따라 상이한 운영 관리가 이루어졌고 별도의 경영평가제도는 도입되지 않은 시기였다 본 장에서는 공공기관의 태동 이후 본격적인 공공기관 운영체계가 도입된 년 부터 현재까지의 변천과정을 총 기로 구분하여 살펴보았다 공공기관 관리의 근간이 되었던 법체계를 중심으로 하여 전반적인 운영상황을 소개하였으며 특히 자율 책임 경영 지배구조 및 내 외부감사 경영평가 측면에서 당시의 특징을 정리하였다 제2장 우리나라 공공기관 운영체계 45

62 1. 제1 기( ~ ) 제 기는 정부투자기관예산회계법 과 정부투자기관관리법 에 의 해 공공기관이 운영된 년 월부터 년 월까지이다 년대 이후에는 경 제개발계획과 산업진흥중심의 정부정책에 따라 공공부문의 역할이 증대되었다 이에 따라 많은 공기업이 신설 운영되었으며 이에 따라 통일적이고 일관적인 관리체계의 필요성이 증대되었다 정부투자기관의 법적 개념은 정부투자기관예산회계법 에서 최초로 등장 하였다 정부투자기관예산회계법 은 정부투자기관의 예산 및 회계에 관한 사항을 규정함으로써 합리적인 운영과 독립채산제를 확립하기 위해 제정되었다 또한 정부 투자기관을 통한 국가재정관리가 이루어졌다 자본금의 할 이상을 정부가 출자한 투자기관 귀속재산처리법 제 조의 규정에 해당하는 귀속재산 중 그 재산의 할 이 상이 정부에 귀속된 기업체 및 한국은행 등 소유권을 기준으로 개의 정부투자기관을 체계적으로 관리하기 시작하였다 이후 정부투자기관관리법 시행을 통해 예산 이외의 관리운영 측면을 체 계화하였다 이 법은 정부투자기관의 건전한 육성과 정부출자의 합리적 관리를 위하 여 각 정부투자기관에 따른 관리기준을 정하였다 따라서 예산과 회계에 관한 사항 이외에 정관의 기재사항 정부출자관리위원회의 설치 운영 임원의 자격 임기 임 명절차 등 기본적인 사항이 명시되었다 또한 정부투자기관에 대한 감사의 법적기준 이 마련되었고 기본운영계획 및 심사분석도 실시하도록 하였다 이로써 정부의 합리 적 관리제도에 대한 법적 기반이 마련되었으며 공기업 운영을 위한 체계적 노력을 시작하는 전기가 되었다 정부 지분소유 및 대형기관을 중심으로 관리한 것이 특징 이다 (1) 자율 책임경영 정부투자기관예산회계법 은 이전까지 주무부처 별로 산재해 있던 예산 통제 기능을 일원화하였다 독립채산제를 운용하고 예산의 신축적 운영과 결산을 통 46 공공기관 선진화

63 해 정부가 합리적으로 공기업을 운영하려는 체계적 노력을 시작하게 된 것이다 그 러나 과도기적인 현상으로 기존 예산통제기능을 가지고 있었던 주무부처와 경제기획원 간에 중복심의가 존재하였다 정부투자기관예산회계법 은 예산 편성의 기준으로 예산총칙 추정손익계산서 및 추정대차대조표를 사용하도록 하였다 또한 사업의 능률적 시행을 위해 불가피하 다고 인정되는 경우에는 정부투자기관의 장이 추정손익예산의 각 항목 간 금액을 전용 할 수 있도록 하였다 그러나 예산총칙으로 특별히 정한 비용과 예비비 사용의 경우 주무부처 장관의 승인을 얻어야 하는 등 정부투자기관의 역할이 제한되었다 또한 정부투자기관에서 확정된 예산을 주무부처 및 경제기획원장관의 심의 조정을 거치 도록 하였다 이후 정부투자기관의 건전한 육성과 정부출자의 합리적 관리를 위하여 각 정부투 자기관의 관리기준을 정하는 정부투자기관관리법 이 제정되었다 정부투자 기관예산회계법 과 정부투자기관관리법 에 따른 체계적 통합관리 시도에도 불구 하고 개별 공공기관들의 설립 법에 의한 각 주무부처로부터의 통제 역시 존재하였 기 때문에 양자 간 충돌이 발생하기도 하였다 그 뿐만 아니라 감사원법 조달 기금법 및 해당 산업별 규제 등 광범위한 통제도 존재하여 정부투자기관의 경영상 의 사결정에 영향을 미쳤다 (2) 지배구조 및 내 외부감사 당시 정부투자기관의 지배구조 하에서는 이사회의 권한보다 주무부처의 권한이 더 큰 상황이었다 각 이사회의 규정에 따르면 이사회가 정부투자기관의 중요사항을 심의 의결한다고 되어 있으나 주무부처가 예산 결정권과 포괄적인 업무감독권을 가 지고 있었기 때문에 실제 중요한 최고 의사결정은 정부에 의해 이루어지는 경우가 많았다 업무 감독 및 감사를 위해 주무부처는 포괄적이고 광범위한 통제권을 행사하였다 이는 개별 설립 법에서 주무부처 장관이 정부투자기관의 업무를 감독하고 필요한 명 제2장 우리나라 공공기관 운영체계 47

64 령을 할 수 있다고 명시하였으며 필요한 경우에는 보고서 제출 및 업무상황 또는 서류 시설 기타 물건을 검사할 수 있다고 규정하고 있기 때문이었다 정부투자기관 은 사업계획에 대한 승인뿐만 아니라 단위사업의 시행 및 투자조달 요금결정 이익 금 처분에 관한 사항에 대해서도 주무부처의 승인을 받아야 했다 이와 같이 업무 감독 및 감사 역시 주무부처를 중심으로 재무부 및 기타 유관기관에 의해서도 개별적 으로 이루어졌기 때문에 체계적인 형태를 갖추고 있지 못하였다 (3) 경영평가 년 도입된 경영실적평가제도를 통해 정부투자기관에 대한 최초의 경영평가가 이루어졌다 이 시기에는 주무부처 장관에 의해 실적이 평가되었는데 주로 예산상의 수치를 평가하는 수준에 그쳤으며 별도의 보상제도 역시 갖추지 못하였다 년 경영실적평가의 실효성을 제고하고자 경제기획원이 인센티브제도 활용을 중심으로 한 새로운 제도를 도입하였다 당시에는 상설기관이 평가를 담당하지 않고 대신 학계 경제기획원 주무부처 관계자로 구성된 자문기관이 평가를 수행하였는데 이후 년 경제기획원으로 그 주체가 일원화되었다 이시기에 경영평가는 상 하반기 번에 걸 쳐 이루어지도록 하였다 기관별로 개의 지표에 의해 평가하였는데 각 지표별 로 결정된 표준치를 중심으로 등급의 종합평가가 이루어졌다 또한 이러한 결과를 바탕으로 의 상여금을 지급하도록 하였는데 실제로는 형식적인 차등지급이 이루어지는 경우가 많았다 2. 제2 기(1984.3~1999.1) 제 기는 정부투자기관관리기본법 이 시행된 년 월 이후 기업지배구조 부 문의 전면 개정이 이루어진 년 월 이전까지의 시기이다 년 월 기존의 정부투자기관예산회계법 과 정부투자기관관리법 을 대체하는 정부투자기관 관리기본법 이 시행되었다 이 법은 정부투자기관이 국민경제에서 차지하는 비중이 점점 확대됨에 따라 기관의 자율성 및 효율성을 적극 달성하고자 도입되었다 또한 48 공공기관 선진화

65 이전의 비체계적인 관리시스템을 개선하려 하였으며 이후 민영화 및 재정적자 해소 등 정부정책 기조에 따른 개혁프로그램이 동시에 진행되었다 이전에는 정부투자기관들이 주무부처로부터 경영에 대한 사전통제 및 조직개편 등과 같은 세부적인 사항까지 관리를 받았다 뿐만 아니라 경제기획원 주무부 재무부 감사원 등 다수의 행정기관으로부터의 중복된 관리를 받고 있었다 이에 따라 정부 투자기관관리기본법 에서는 주무부처 및 중앙정부의 통제를 완화하고 기관의 자율 책임 경영제도를 확립하려 하였다 전문가에 의한 실질적인 경영평가제도가 도입된 것도 이 시기였다 공공기관 관리를 위한 효율적인 운영체계를 정립하기 위해 적극적인 민영화의 시 도도 이루어졌다 이는 경제 사회적인 자유화와 탈정치화 요구에 부응하는 것이었 으며 이전보다 체계적인 과정을 통해 진행되었다 년 공기업민영화추진위원회 를 통한 공기업의 완전 부분 매각 시도 이후 년 공기업 민영화 및 기능 조정 방안에 이어 년에는 공기업의 경영구조 개선 및 민영화에 관한 법률 을 통해 지분매각 및 경영혁신을 통한 민영화 여건 조성의 노력이 이어졌다 정부투자기관관리기본법 은 이전 제도와 유사하게 정부가 자본금의 할 이상을 출자한 기관을 대상으로 하였다 그러나 기관의 독립성을 최대한 보장할 필요가 있 거나 급속한 환경변화에 대한 기관의 신속하고 유연한 대응과 경쟁력 향상이 필요한 경우 정부투자기관에서 제외하였다 따라서 년 한국방송공사 등이 제외되었으 며 년에는 은행법에 명시되어 있는 금융기관도 제외되었다 이러한 변화 이외 에도 정부지분축소 및 민영화의 영향으로 년 법 시행 당시 개 이던 기관의 수가 년에는 개 법 폐지 당시인 년에는 개로 축소되었다 (1) 자율 책임경영 정부투자기관관리기본법 의 시행으로 예산 부문에 있어서 기관의 자율권이 확대 되었다 이전에는 주무부처로부터 예산을 승인받아야 하기 때문에 예산 편성과 달성 간 개월 이상의 시차가 존재하여 기업의 적극적 경영활동이 저해되었을 뿐만 아니라 제2장 우리나라 공공기관 운영체계 49

66 주무부처의 영향에서 자유로울 수 없었다 그러나 정부투자기관관리기본법 이후 에는 주무부처와 경제기획원의 심사를 거쳐 정부투자기관경영평가위원회에서 의결 된 경영목표 및 예산편성 기준에 따라 기관 이사회에서 예산의 편성과 집행을 결정 하도록 함으로써 예산 운용의 자율성을 강화하였다 예산 이외에 이사회 사장 집행간부로 구성되는 경영진을 통해 기관의 경영과 관련 한 세부 사항을 결정토록 함으로써 기관의 자율 책임 경영을 확보함으로써 정부투 자기관이 나아가야 할 방향을 설정하려 하였다 그러나 주무부처의 업무감독권이 존 재하여 정부투자기관관리기본법 에 의해 정부투자기관의 책임경영체제를 확립하 고자 하는 자율적 경영의 방침과 더불어 개별 설립 법에서 규정하는 주무부처의 포 괄적인 업무감독권이 공존하게 되었다 (2) 지배구조 및 내 외부감사 정부투자기관관리기본법 의 또 다른 큰 특징 중 하나는 의결기능을 수행하는 이사회와 집행기능을 수행하는 경영층을 분리함으로써 기관에 대한 개입을 최소화하 고 내부의 책임경영을 확립하고자 하였다 정부가 기관장을 임명하는 대신 부사장 이하 나머지 임직원의 임명권은 기관장에게 위임함으로써 경영층에 대한 외부 인사 기용의 문제를 해소함과 동시에 최고경영책임자의 자율 책임권을 확대하였다 비상임이사회의 의장은 대통령이 임명하고 이사는 주무부처 장관이 임명하였다 또한 비상임이사는 외부전문가를 기용할 수 있도록 하였다 그러나 정부와 정부투자 기관의 필요한 업무 연계를 위해 정부의 당연직 이사제도가 존재하였다 외부감사도 이전의 경제기획원과 주무부처 외 다수 기관으로부터의 중복성 및 비일관성 문제를 해결하기 위해 그 주체를 감사원으로 일원화하였다 사전적 업무감사도 대폭 축소하 였으며 기타 업무감사는 사후적 경영평가 제도를 활용 대체하였다 그럼에도 불구 하고 주무부처의 포괄적 업무감독권이 지속되었기 때문에 새로운 제도와 중복 충돌이 발생하기도 하였다 50 공공기관 선진화

67 (3) 경영평가 년 정부투자기관관리기본법 과 함께 실질적인 경영평가제도가 도입되었다 경영평가는 정부투자기관을 대상으로 하였는데 이후 공기업 경영구조개선 및 민 영화에 관한 법률 에 해당하는 일부 기관은 대상에서 제외되었다 민영화 등의 영 향으로 정부투자기관의 수가 줄어듦에 따라 평가제도 도입 이후 대상 기관의 수 역 시 감소하였다 체계적인 평가제도 확립을 위해 경영실적평가를 심의 의결하는 정 부투자기관 경영평가위원회 를 설치하였고 평가에 대한 자문 및 연구용역을 위한 상 설기구인 정부투자기관 경영평가단 을 구성하기 시작하였다 특히 경영평가단은 평 가와 관련하여 기술적 전문적 지식을 보유한 전문가로 구성되었는데 평가 이외에 도 매년 실적 평가기준인 경영평가편람 을 작성하도록 하였다 또한 경영평가단에 의한 경영실적평가와 각 정부투자기관 자체적인 내부경영평가제도의 이원화된 체제 가 존재하였기 때문에 평가제도 도입 전후로 이를 통합하였다 평가제도를 총괄하는 기관은 정부조직 변화에 따라 이전의 경제기획원 심사평가국에서 년 월 재정 경제원 예산실로 변경되었으며 이후 년 월 예산청 예산총괄국으로 또 한 차례 변경되었다 평가지표 측면에서 초기에는 계량 및 비계량지표로만 구분하여 평가가 이루어졌 다 당시에는 기관유형별 특성에 따라 실적을 계량화하기 어려운 기관을 예외로 두 기도 하였다 년에는 기관 간 통일성 형평성 등을 위해 모든 기관에 대 해 가급적 동일한 가중치를 적용하였는데 년부터는 다시 기관별 특성에 따라 가중치를 다르게 배분하는 방향으로 전환하였다 또한 년부터 목적에 따라 종 합지표 설립목적수행지표 경영관리지표의 세 가지 기준이 도입되었다 이후 년 부터 종합경영부문 주요사업부문 관리효율부문 경영관리부문으로 더욱 세분화되 었다 년도부터는 기존의 등급 평가를 등급 평가로 전환함으로써 점수의 폭을 세분화 하였다 또한 운영 면에서 실질적으로 유사하게 지급되던 인센티브 상여금의 차등 폭을 확대하였다 도입 시에는 등급별로 상여금을 지급하였으나 년 이후 동일한 등급 내에서도 점수에 따른 차등지급이 이루어지도록 하였으며 이후에는 차등 폭을 점차 확대하였다 제2장 우리나라 공공기관 운영체계 51

68 이 시기는 정부투자기관 경영평가제도의 성숙기였다고 할 수 있다 이전의 비체계 적이던 제도를 일원화하였고 상설전담기구를 통하여 평가의 활용성을 높이려는 노 력이 시작되었다 이 시기에는 기관평가만을 대상으로 하였는데 정부투자기관의 변 천에 따라 평가지표체계 및 평가방법이 보다 세분화되어 발전하였다 그러나 평가경 험이 충분히 축적되지 않았기 때문에 전문성 측면에서 보완되어야 할 부분이 존재하 였다 특히 인센티브 상여금 지급의 차별화가 미흡한 상태였으며 그 외 부진기관 및 기관장에 대한 처분조치 등은 제도화되지 않은 상태였다 Box 2-1. 정부투자기관관리기본법의 제정 배경 및 입법과정 [ 제정 배경] 1960 년대 개발초기에 경제성장 기반구축을 위해 도로, 전력 등의 사회간접자본 시설확충이 시급 하였기 때문에 정부 주도적 개발전략의 채택이 불가피하였고, 이와 같은 개발전략의 수행도구로서 공기업의 역할은 매우 클 수밖에 없었다. 그러나 1980년대에 들어 경제의 비약적 성장과 함께 공기업의 규모가 커지고 경영이 복잡해지는 등 외부환경의 변화에 따라 정부의 직접적 개입 및 통제를 축소하여 새로운 공기업 관리방식의 필요성이 대두되었다. 각 정부투자기관의 사업 및 경영규모의 확대, 자체경영노력의 성숙 등 기업 경영여건이 크게 변화하고 있음에도 정부가 합법성 위주로 지나치게 광범위하고 세분화된 부분까지 직접 통제하고 있는 정부투자기관관리제도의 한계가 지적되었고, 이를 개선하기 위하여 철도, 전매 등 정부기업의 공사화나 기존 국영기업의 민영화 및 기업별 기능 재조정 등 경영체제의 정비와 함께 각 기관이 자율적으로 책임경영제도를 확립할 수 있도록 경영자율성 제고와 정부통제의 질적 개선을 도모 하는 새로운 관리방식 모색이 절실히 요구되었다. 이를 위해서, 예산 인사 감사 등 사전 통제제도를 목표관리나 경영평가중심의 사후평가제도로 전환하고 주무부처, 재무부, 경제기획원, 감사원 등으로 다원화 되어 있는 관리체계를 일원화하며 각 기관에 인사의 독립성을 보장하는 것이 필요하였다. [ 입법 과정] 공기업 관리제도에 대한 근본적인 개편 필요성이 점차 확산되는 가운데 1981년 1월 경제기획원 주요업무보고 계획 시 국영기업의 경영개선을 위한 상여금지급 방안 을 강구하라는 대통령의 지시를 계기로 새로운 정부투자기관 관리제도 도입을 위한 작업이 본격적으로 추진되었다. 이에 경제기획원은 국영기업 관리제도 개선을 위한 정부투자기관 관리제도의 개선방안 을 수립하여 52 공공기관 선진화

69 동년 2 월 경제장관협의회를 통해 제도개선의 추진원칙을 확립, 3 월 한국개발연구원(KDI) 과 합동 으로 개선방안 수립을 위한 연구실무작업반을 편성, 7월 정부투자기관관리제도의 개선에 대한 정부의 강력한 의지를 표명하였다. 이에 경제기획원은 한국개발연구원의 연구보고서를 기초로 정부투자기관 관리제도개선방안의 추진계획 을 하였다. 12월 경제장관협의회와 대통령보고를 거쳐 확정 당초 관리제도 개선을 위한 입법 작업은 < 정부투자기관예산회계법 >, < 정부투자기관관리법 > 및 개별 설립법 등 기존 법률을 개정하거나 보완하자는 의견도 있었으나 약 40여개에 달하는 개별 법을 개정하는 것은 절차상 번잡하고, 기존 방식을 근본적으로 변화시킨다는 점에서 새로운 정부 투자기관관리제도에 맞춰 기본법을 제정하는 방향으로 의견이 모아졌다. 이에 따라 종래의 < 정부 투자기관예산회계법> 과 < 정부투자기관관리법> 을 흡수 통합한 < 정부투자기관관리기본법> 을 제정 하는 작업이 추진되었다. 1983년 10월 6일 국무회의의 의결을 거쳐 동년 10월 21일에 국회에 제출되었고 국회 경제과학위원회에서 1983년 12월 13 일에 수정 의결하였다. 각 상임위원회와 소위원회의 심사를 거친 < 정부투자기관관리기본법 ( 안)> 은 1983년 12월 16일 국회본회의에서 의결됨 으로써 동년 12월 31일 전문 31 조, 부칙 제7조를 가진 법률 제3690 호로 공포되어 정부투자기관 관리 제도의 새로운 장이 열리게 되었다. 3. 제3 기( ~ ) 제 기는 정부투자기관관리기본법 을 중심으로 기업지배구조 부분에서 전면 수 정된 년 월부터 공공기관의 운영에 관한 법률 이 제정된 년 월까지이다 이 시기에는 정부투자기관관리기본법 의 이사회제도를 대폭 개편하여 정부의 당 연직 이사를 폐지하고 상임이사도 임명되도록 하였다 또한 사장추천위원회와 경영 계약제도를 신설하였으며 경영공시제도를 도입하였다 정부투자기관관리기본법 이 개정된 근본적인 이유는 기존법이 기관내부의 자율 성을 과도하게 저해하는 정부통제적인 내용을 일정부분 포함하고 있었기 때문이다 즉 기존의 정부투자기관관리기본법 에 예산의 편성과 집행 조직 및 정원에 있어서 주무부처와 경제기획원의 간섭과 규제 과도한 주무부처의 업무감독과 감사원 감사 이사회의 비독립성 등의 요소가 포함되어 있었던 것이다 제2장 우리나라 공공기관 운영체계 53

70 이 시기의 또 다른 큰 특징은 년 월에 정부산하기관관리기본법 이 제정 되어 정부산하기관에 대한 관리가 이뤄지기 시작했다는 점이다 이 법은 정부산하 기관의 경영효율성과 투명성이 결여되어 고비용 저효율의 방만경영이라는 비난이 지속되자 산하기관의 비효율성을 제거하고 자율 책임 투명경영을 통한 새로운 정부 산하기관 관리체계를 구축하기 위해 만들어진 것이다 < 표 2-1> 1999년 정부투자기관관리기본법 출범당시 주요 금융시장 개정 전후의 지표 주요 변동내용 개정 전 개정 후 정부이사제도 당연직 정부이사 2인 폐지 이사회 제도 비상임이사 체제 상임+ 비상임이사 ( 과반수) 체제 이사의 수 10인 이내 15인 이내 사장추천위원회 사장 임명절차 없음 주무부장관 제청 대통령 임명 비상임이사 ( 과반수) 와 이사회추천 민간위원으로 구성 후 사장 임면 추천 사장추천위원회 추천 주무부장관 제청 대통령 임명 경영계약제도 없음 사장과의 경영계약제도 도입 성과급 명시 계약서에 경영계획 및 이사임면절차 사장 제청 주무부 장관 임면 상 임 이 사 사장 제청 주무부 장관 임면 비상임이사 사장 제청 운영위원회 의결 기획예산처장관 임면 직원 임용 제도 집행간부 내부임용 상임이사에 외부인사 임용 가능 경영공시제도 없음 도입 소액주주권제도 없음 도입 이사 감사의 손해배상제도 출처 : 선우석호(2000) 미규정 법령, 정관위반, 기타 임무위배행위로 회사나 제3자에게 손해를 끼친 경우 상법을 준용하여 연대책임 54 공공기관 선진화

71 (1) 자율 책임경영 년 월에 이뤄진 정부투자기관관리기본법 의 개정으로 인한 가장 큰 변화는 정부투자기관의 이사회제도와 경영진 임명절차가 크게 개편되었다는 점이다 기존의 정부이사제도를 폐지하고 비상임이사체제를 상임 비상임이사의 병존체제로 전환하되 상임이사는 사장의 제청으로 주무부 장관이 임면하고 비상임이사는 사장이 제청 운영위원회의 의결을 거쳐 기획예산위원회위원장 후에 기획예산처 장관으로 변경 이 임면하도록 하였다 정부투자기관의 사장은 종전에 주무부 장관의 제청으로 대통령이 임면하도록 하였으나 법 개정 이후 비상임이사와 민간위원들로 구성되는 사장추천위원회가 사장후보를 추천하여 주무부장관의 제청으로 대통령이 임면하도 록 하였다 또한 사장추천위원회가 사장후보를 선정할 때는 미리 경영목표 성과급 등의 내용이 포함된 계약안을 작성하도록 하고 사장이 임명되면 그 계약안에 따라 계약을 체결하도록 하여 책임경영을 강조하였다 또한 이사 및 감사가 정관에 위반 한 행위를 하거나 임무를 해태한 경우에는 주식회사의 이사 및 감사의 경우와 같이 투자기관 및 제 자에 대하여 손해배생책임을 지도록 한 것도 책임경영제도를 확립하기 위한 제도로 볼 수 있다 (2) 지배구조 및 내 외부감사 정부투자기관의 지배구조 및 내 외부 감사 지배구조 및 내 외부 감사와 관련해서 제 기에 나타난 가장 큰 변화는 이사회제 도와 감사 임명방식이 개편된 점이다 이사회는 투자기관의 경영에 관한 최고의 심의 의결기구로서 예산 및 결산 운영계획의 심의 확정 인사 보수 직제관련 규정의 제 개정 등 중요한 의사결정을 담당하게 되었다 또한 이사회에는 비상임이사만 참 석하기 때문에 사장 선임 및 해임건의 사장과 경영계약 및 경영성과평가 등 사장을 견제하는 목적으로 운영되었다 정부투자기관의 내부 감사기능을 담당하는 감사의 경우 종전에는 주무부처 장관의 제청으로 대통령이 임면하였으나 감사의 독립성을 제2장 우리나라 공공기관 운영체계 55

72 강화하기 위하여 정부투자기관운영위원회의 의결을 거쳐 기획예산처 장관의 제청 으로 대통령이 임면하도록 임명방식이 개편되었다 정부산하기관의 지배구조 및 내 외부 감사 정부산하기관은 정부산하기관관리기본법 제 조에서 공정하고 투명한 이사회 운영을 강조하고 정부산하기관의 법령 및 정관이 정하는 바에 따라 비상임이사를 둘 수 있도록 하였다 또한 정부산하기관의 운영의 투명성을 확보하기 위하여 경영 실적평가 결과에 따라 운영위원회가 외부감사가 필요하다고 의결한 기관은 외부의 회계감사를 받도록 하였다 (3) 경영평가 정부투자기관의 경영평가 제 기가 이전과 가장 크게 구분되는 것은 정부투자기관 경영평가가 기관평가와 사장경영계약이행실적평가로 이원화되었다는 점이다 사장경영계약이행실적평가는 비상임이사의 대표 또는 사장추천위원회의 위원장과 정부투자기관 사장간에 체결된 사장경영계약서상의 경영목표를 토대로 사장의 종합적인 경영관리능력과 목표지표 의 질적 수준 등을 평가하는 것이다 평가대상기관과 평가지표체계는 기관평가와 동 일하게 적용되었으며 이러한 평가결과를 바탕으로 다음 연도의 성과급을 차등적으 로 지급하였다 제 기는 또한 정부투자기관 임직원에 대한 성과상여금이 월 기본급 의 에서 로 확대되었고 기존에 경영평가결과에 중대한 책임이 있 는 사장에 대해서만 해임 건의할 수 있었던 것을 경영실적이 저조한 사장 및 상임이 사에 대해 기획예산처 장관이 임명권자에게 해임을 건의할 수 있도록 하였다 그 외 에도 경영평가제도의 총괄관리기관이 예산청에서 기획예산위원회로 변경되었다가 다시 기획예산처로 변경되었으며 경영평가제도에 대한 심의 의결기관이 정부투자 기관경영평가위원회 에서 정부투자기관운영위원회 로 변경되었다 56 공공기관 선진화

73 정부산하기관의 경영평가 정부산하기관에 대한 경영실적평가를 실시하기 위하여 정부산하기관의 장은 경영 실적보고서와 결산서 등을 다음연도 월 말까지 주무기관의 장에게 제출하고 주무기 관의 장은 매년 월 말까지 경영실적의 평가결과를 기획예산처장관 및 국회 소관 상 임위원회에 제출하도록 하였다 또한 주무기관의 장은 정부산하기관의 경영실적을 평가한 결과에 따라 인사 또는 예산상의 조치를 취하거나 권한 있는 자에게 그러한 조치를 취하도록 건의 또는 권고할 수 있도록 정부산하기관관리기본법 에 명시하 였다 법 제 조 제 항 4. 제4 기(2007.4~ 현재) 제 기는 공공기관의 운영에 관한 법률 이 제정된 이후 현재까지로 공 공기관의 운영에 관한 법률 이 제정된 배경은 크게 세 가지 측면에서 생각해볼 수 있다 첫째 공공기관의 운영에 관한 법률 제정 전에는 공공기관의 범위가 불분 명하고 관리의 사각지대가 존재했다는 점이다 공공기관이 정부투자기관 정부출자 기관 정부산하기관 정부출연기관으로 구분되어 관리되어 있었지만 정부가 지배대 주주로서 경영권을 독점하고 있다는 점에서 정부투자기관과 출자기관은 차이가 없음 에도 불구하고 별도의 관리체계의 적용을 받은 점 공기업의 경영구조개선 및 민 영화에 관한 법률 의 적용을 받지 않던 출자기관은 정부산하기관관리기본법 의 적용을 받게 되는 점 등 불합리한 측면이 많았다 둘째 정부의 감독과 통제시스템이 주무부처 중심으로 운영되어 방만경영을 억제한다는 명분하에 사전규제와 내부경영 에 대한 관여가 지나쳐 경영부실의 책임소재가 모호해지는 폐단이 나타났다 마지막 으로 이사회 감사 등 내부견제장치가 형식적으로 운영되고 있었다 이에 따라 공공 기관의 운영에 관한 법률에서는 공공기관의 범위와 유형분류 내 외부 지배구조의 개선 임원 임면의 공정성에 관한 사항 등을 체계적으로 규정하였다 공공기관의 운영에 관한 법률 에서는 관리대상 공기업 및 준정부기관 을 법 부칙 제 조에 의거하여 년도 정부투자기관관리기본법 정부산하기관관리기본법 제2장 우리나라 공공기관 운영체계 57

74 민영화법 적용대상기관 중 직원정원이 인 이상인 기관을 지정 고시하도록 하 였다 이들 기관 중 기관의 총수입에서 자체수입이 차지하는 비중이 이상일 경 우에는 상업성이 높은 기관으로 분류하여 공기업으로 미만인 경우에는 공공성 이 높은 기관으로 보아 준정부 기관으로 분류하였다 공기업은 다시 자체수입이 매 우 높고 이상 자산규모가 조원 이상일 경우 시장형 공기업으로 그 외의 공기 업은 준시장형으로 분류하였으며 준정부 기관으로 분류된 기관은 정부기금을 관리 하거나 기금의 관리를 위탁받은 준정부 기관을 기금관리형 준정부 기관으로 분류하 고 기금관리형 준정부 기관에 포함되지 않는 기관을 위탁집행형 준정부 기관으로 분류하였다 공기업과 준정부 기관의 수는 년과 년에는 개 기관통폐합 이 이루어진 년에는 개였다 년에는 공공기관 선진화 계획 등에 따라 기 관이 통합되거나 명칭과 유형이 변경되어 개가 되었으며 년과 년에는 개의 기관이 공기업과 준정부 기관으로 지정되었다 또한 공공기관 선진화를 효과 적으로 달성하기 위해 운영체계 개혁의 병행 필요성이 제기되면서 년 월에 공공기관 운영체계 개편방안이 발표되었다 58 공공기관 선진화