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1 통권 174호 정 책 연 2012 가을호 政 策 硏 究 구 가 을 호 通 卷 174 號 創 刊 ISSN 국가안보전략연구소 국 가 안 보 전 략 연 구 소 국가안보전략연구소

2 政 策 硏 究 통권174호 2012 가을 국가안보전략연구소

3 정 책 연 구 통권 174호 2012년 가을 편집위원:공재식(대구대), 정상호(튀니지국립대), 김치용(KISTEP) 박창렬(전략연), 이상호(대전대), 전완주(전략연) 정욱영(관동대), 조윤영(중앙대), 채재병(전략연) 발행처:사단법인 국가안보전략연구소 발행인:유성옥 주 소:서울시 강남구 도곡동 인스토피아 B/D 13-18층 전 화:(02) , FAX:(02) 인쇄일:2012년 9월 15일 발행일:2012년 9월 30일 본지에 실린 내용은 집필자 개인의 견해이며 본 연구소의 공식입장이 아닙니다.

4 2012 / 가을호 정 책 연 구 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 1 김태완 김문길(한국보건사회연구원) 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조 화와 재정동원 전략 29 양재진(연세대학교) 남미지역 수산부문 협력사업 활성화를 위한 정책 제언 59 마창모 홍현표(한국해양수산개발원) 세계 철강산업 구조변화와 향후 전망 85 김정훈 공문기(포스코경영연구소) 대북 군사전략의 발전 방향:적극적 억제전략을 중심으로 115 전제국(국방대학교) 천안함 및 연평도 포격 사태 이후 한국 해군력 건설 방향 151 이상호(대전대학교) 군 상부지휘구조 개편안( 11-12)의 위험식별 분석과 검증결과: 작전효율성을 중심으로 연구한 결과에 기초하여 187 박성범 조용만(서경대학교)

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6 필진소개(가나다순) 공문기 포스코경영연구소 수석연구위원. KAIST에서 경영공학 박사학위를 받았으며, 주요 저서 로는 글로벌 철강산업의 도전과 기회 (공저), 논문으로는 세계 철강경기 사이클의 특징 과 전망 (공저), 소비자의 준거가격 형성에 대한 비교 연구:스캐너 패널 데이터를 이용 한 실증 분석 (공저), 철강산업 집중화에 따른 시장지배력과 비용효율성 효과 분석 (공저) 등이 있음. 김문길 성균관대학교에서 경제학과 박사과정을 수료하였고, 한국보건사회연구원에서 부연구위원 으로 재직하고 있음. 주요 연구분야로는 빈곤과 불평등, 인구고령화 등임. 주요 저서로는 2011년 빈곤통계연보(2011), 소득불평등의 양상과 대응전략(2012) 등이 있고, 현 재 인구구조변화가 불평등에 미치는 영향에 대한 연구(2012) 를 수행함. 김정훈 포스코경영연구소 수석연구위원. 캐나다 오타와대학에서 경제학 박사학위를 받았으며, 주 요 논문으로는 Demand-led growth and long-run convergence in a twosector model, A Two-sector model with target-return pricing in a stock-flow consistent framework, A simple North-South model in a stock-flow consistent framework 등이 있음. 김태완 한양대학교에서 경제학 박사학위를 취득하였고, 한국보건사회연구원에서 연구위원으로 재 직하고 있음. 주요 연구분야는 빈곤과 불평등, 농어촌 복지, 문화예술인 복지 등임. 주요 저서로는 기초생활보장제도 재정평가 및 재정추계 기본모형 개발연구(2011), 기초보장 제도 생계보장 평가와 정책방향(2011) 등이 있고, 현재 2013년도 최저생계비 계측조 사 연구 의 연구책임을 맡고 있음. 마창모 한국해양수산개발원 전문연구원. 서울대학교에서 농경제학 박사수료하였으며, 주요 논문

7 으로는 우리나라의 수산분야 ODA 사업 추진방안, 우리나라 수산업의 글로벌화 수준 평가 등이 있으며, 주요 저서로는 해외수산자원 확보를 위한 PNA 8개국과의 수산협력 방안 (공저), 글로벌 해양전략 수립 연구 (공저) 등이 있음. 박성범 서경대학교 군사학과 교수 겸 군사학연구소장으로 재직하고 있다. 동국대학원을 졸업하고 美 Philadelphia Mission & Theological Institute 대학원에서 교육학박사학위를 취득함. 주요저서로는 민족통일의 논리와 북한체제의 실체 (2007), 군사학개론 (2008), 군사학이론 (2009) 등이 있다. 주요논문으로는 민군갈등 원인과 해결방안에 관한 연 구 (2009), 고조선시대 군사제도에 관한 고찰 (2010), 다문화 가정의 신앙정착을 위한 교회교육의 접근방법 고찰 (2010), 한반도 미래 안보상황에 부합된 다국적 공조체제 고 찰 (2011)등이 있음. 양재진 미국 Rutgers 대학에서 정치학박사 학위를 취득하고, 현재 연세대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 사회정책, 관료제이론, 복지국가론이다. 주요 논문으로 서는 Parochial Welfare Politics and the Small Welfare State in South Korea, Comparative Politics (forthcoming), 복지와 재정건전성의 관계분석: OECD 국가들의 사회투자형 복지지출을 중심으로 한국행정학보(2012) 등이 있음. 이상호 대전대학교 군사학과 교수, 영국 런던 킹스칼리지(King s College London) 에서 전 략학박사 학위를 받았으며, 주요논문으로 나토에서의 핵과 재래식 억제전략의 발전, 국 방개혁 2020: 군사전략 측면에서의 평가, 현대 정보 사이버전의 효용성과 향후과제, 군사전략 차원에서 정보 사이버전의 효용성, 한국의 대북 전쟁억제력 강화방안 연구 등이 있음. 조용만 육군사관학교 정치학 군전임교수 겸 서경대학교 초빙교수로 재직하고 있다. 고려대학교 정 책대학원을 졸업하고 경기대학교 정치전문대학원에서 국제정치학 박사학위를 취득함. 주 요저서는 문명전환과 군사분야혁신 (서울: 진솔, 2008)이 있으며, 최근논문으로는 유엔 PKO활동 분석과 한국 PKO의 전략적 실용화 방향 ( 국제정치논총, 2010), 다국적 실 험 발전방안연구 (전략문제연구소, 2010), 합동실험조직 발전방안연구 ( 전략연구, 2011), 포괄적 안보위협대비 다국적 연습 및 실험의 활용성 제고 ( 국가전략, 2012)등 이 있음

8 전제국 국방대학교 초빙교수. 고려대학교 정치외교학과를 졸업하고 국방부 군비통제관실, 국제정 책관실, 국방정책실 등에서 근무하였다. 미국 오하이오 주립대(OSU)에서 정치학 박사학 위를 받았으며, 주요 저서로는 소프트파워 강국을 지향한 글로벌 평화활동 (2011), 지 식정보화 시대의 전략환경과 국방비 (2005), 싱가포르:도시국가에서 글로벌 국가로 (2002) 등이 있으며, 국가전략, 국방연구, 외교안보연구, Pacific Affairs, Third World Quarterly, World Affairs 등 학술지에 다수의 논문이 게재됨. 홍현표 한국해양수산개발원 연구위원, 성균관대학교에서 경제학 박사학위를 받았으며, 주요 논문 으로는 우리나라 수산업의 글로벌화 수준 평가, 한ㆍ중ㆍ일 수산업의 산업경쟁력 분석 등이 있으며, 주요 저서로는 통일의 경제학 (공저), 한국 수산업의 글로벌화를 위한 전 략모형의 개발 (공저) 등이 있음.

9 최근 발간자료 안내 2008 봄 호 1 국가의 변환과 정책 메커니즘 - 네트워크국가와 메타거버넌스를 통한 이해 민병원 2 정보생산을 넘어 정보소비사회로의 변화연구 우 정 3 건강보험의 성과와 한계, 개혁방향 - 경쟁강화에 대한 비판적 고찰 이용재 4 북한의 국가도메인(.kr) 승인과 인터넷 정책변화-배경과 전망 고경민 5 북한 주민생활의 사상교양 - 사상교양 김일성 혁명사상 연구실 을 중심으로 김종수 여름호 1 한국 반미주의의 원인과 대응 심양섭 2 통일이후 구동독 인문사회과학의 청산과정과 시사점 한승완 3 국가산업기술과 특허공개에 관한 연구 정병일 4 제한적 본인확인제에 따른 인터넷 게시판 댓글의 법적 문제 윤해성 5 국회위원 선거제도 개혁방안:절충식비례제를 제안하며 김종갑 가을호 1 이명박 정부의 재정개혁 과제 인태환 2 김정일 이후 북한의 후계체제 성격과 대외정책 방향 전망 백승주 3 북한 헌법상의 社 會 主 義 法 務 生 活 연구 최창동 4 북한 전시동원공장들의 전시군수생산 자립화 과정 김병욱 김영희 5 적정 통일비용 산정에 관한 소고( 小 考 ) 양용석 6 동북아 문화공동체 형성의 과제와 전망 이재호 겨울호 1 주한미군의 전략적 유연성과 우리의 정책추진 방향 윤정원 한석표 2 Post-2012를 향한 기후변화 협상동향과 전망 신은성 3 북한의 후계구도 및 권력구조 전망: 안정적 승계 를 중심으로 김갑식 4 남북교역에 대한 북한의 전략과 과제 홍성국 5 다문화 시대 새터민의 이주민과의 노동생활 비교인식: 사회통합 정책의 이념과 방향 수립을 위하여 박영자

10 2009 봄 호 1 재외동포 참정권의 국내정치 상의 영향분석:이탈리아 사례를 중심으로 김종법 2 해조류를 이용한 바이오에너지 산업의 현황과 정책 방향 홍현표 마창모 3 남북정보통신교류 활성화 및 법제도 개선방안 제성호 4 북한이탈주민(새터민) 사회적응 현황과 정착화 방안 이지경 여름호 1 21세기 정보기관의 새로운 역할과 과제 조성권 2 EU의 환경규제장벽과 우리 수출기업의 대응방안: REACH제도를 중심으로 김영선 김시은 윤창노 3 최근 과학기술인재 유출입 동향과 정책방향 전완주 4 국민의 전쟁참여 의지에 대한 국가별 영향요인 분석 서운석 5 대북 인도적 지원사업의 민관협력체계 개선방안:정책네트워크 분석을 통한 정부와 민간단체 관계를 중심으로 강동완 양현모 가을호 1 글로벌 경제위기 이후 복지정책의 과제와 대안 김용하 2 경제위기 극복을 위한 동아시아 역내 협력방안 박재욱 3 MICE산업의 도전과 기회:컨벤션 정책의 문제점과 발전방안 김봉석 4 투표참여 활성화와 단기이양식 선거제도의 적용방안 김종갑 5 선군시대 북한주민들의 사회적 신분변화 김병욱 김영희 겨울호 1 독일 경제통합 실태 평가와 시사점 고명덕 2 지속가능한 경제성장을 위한 한국형 산업발전모델의 모색 양용석 3 대통령의 국가위기관리 리더십에 관한 연구 정찬권 4 주요국의 친환경 전기차 개발 동향과 시사점 권성욱 5 지방자치단체의 대북 교류협력사업 추진방향 이기동 6 남북한 군축 실현 가능성 전망 권양주

11 2010 봄 호 1 사회적 일자리 사업에 대한 평가와 개편방향 논의 이용재 2 정치적 변화에 따른 한국 공공분쟁 특징 비교 가상준 안순철 3 UN 안보리 결의 1874호가 북한경제에 미치는 영향과 전망 장형수 4 유럽연합의 대북지원 정책:규범적 권력 vs 전략적 이익추구 이종서 5 북한의 12기 최고인민회의 선거구와 파워엘리트 정순원 6 북한 민법의 공법적 특성과 수용의 한계 김영규 여름호 1 우리나라 FTA 정책의 평가와 정책방향의 모색 정인교 2 세계화 시대 싱크탱크의 역할 증대와 한국적 수용에 관한 연구 박인휘 3 자유주의 복지국가의 근로연계복지제도에 대한 비교연구 이진숙 박애선 4 이해관계자 압력과 기업의 전략적 환경관리 지향성간 관계분석 유승훈 성봉석 5 중국의 凡 지구적 위성항법시스템 구축 배경과 파급 영향 고찰 전완주 6 국방정책과정에서 국회 국방위원회의 역할 :입법적 비입법적 수단을 중심으로 김흥규 신종호 7 북한이탈주민의 생존권적 기본권 개선방안 박태정 8 다문화시대의 통일교육 방향 박균열 박종태 가을호 1 우리나라 민간의료보험의 역할정립과 발전과제 오영수 2 우리나라 중소기업 정책금융지원 시스템의 중복으로 인한 정책갈등 조정방안 연구 배경화 3 국방 기획관리제도 개선방안 한용섭 김태현 4 독도 영유권 논쟁에 대한 한국 역대 정부의 대응정책 이수형 5 한국군 다문화군대로의 전환에 관한 연구 조기형 홍석조 겨울호 1 한국의 對 ASEAN 에너지 외교 전략: 동아시아 에너지 다자협력과의 연계를 중심으로 이재승 공승현 2 우리나라의 수산분야 ODA 사업 추진방안 홍현표 마창모 3 협력적 노사관계로의 전환 방안:도요타 사례를 중심으로 권성욱 4 투표율 하락의 책임, 유권자인가? 선관위인가? 정당인가? 채진원 5 국방정책레짐 전환과 군 균형발전:818계획의 정책적 함의를 중심으로 김동한 전쟁 국군포로의 시베리아 강제노동수용소 이송설 연구 조성훈

12 2011 봄 호 1 재생에너지의 국제무역 경쟁구조 분석 유승훈 성봉석 유진만 2 한국의 다문화정책과 지원사업: 정부와 시민사회의 갈등 협력 거버넌스 김선미 3 지방선거제도의 변화가 여성 대표성에 미치는 영향: 부산시 사례를 중심으로 조은주 김도경 4 북한에서 1990년대 정치체제 변화: 전체주의 겸 술탄주의로부터 탈전체주의적 술탄주의 폭정으로 박형중 5 대북 경제제재의 효과와 한계 이형석 여름호 1 G2시대의 세계질서 전망과 한국의 외교정책 박인휘 2 지방재정건전화를 위한 지방소득세제 발전방향 이재은 3 중동의 반정부 시위와 정보기술, 그리고 북한: 북한체제에 대한 정보기술의 정치적 영향 전망 고경민 4 수사상 디지털 증거수집에 관한 고찰: 디지털 증거 유형에 따른 수사기법의 차별화 제언을 중심으로 윤해성 5 선군정치 전개와 북한군의 향방 권양주 6 한국의 민군관계에 관한 연구경향 분석 김명환 가을호 1 금융위기 이후 금융규제정책 및 증권결제제도의 대응과제 김광수 2 한국의 문화외교 강화를 위한 제도화 방안 신종호 3 사이버범죄 방지를 위한 글로벌 수사협력체제로의 전환: 글로벌 거버넌스 측면에서 김희영 조준서 4 최신 사이버(Cyber)전의 성격과 특성: 북한의 사이버전 전략과 우리의 대응방향 이상호 년 이후 북한 민사관련 법령의 특징과 평가: 부동산관리법, 아동권리보장법, 여성권리보장법을 중심으로 김영규 6 북한인권법안의 북한인권기록보존소 설치장소에 관한 연구 이건묵 겨울호 1 복지정책 개혁과 정책과제 김용하 2 기후변화 질병의 경제적 영향과 적응 대책 이해춘 3 가격 변동의 특성과 통화정책의 효과 정욱영 4 노인일자리사업에 대한 산출분석적 연구 이진숙 5 통일과 재원조달 논의에 대한 새로운 고찰 장형수 6 한반도 통일비용의 쟁점과 과제 이승현 김갑식 년대 북한주민의 의식변화와 민족의식: 실천적 민족공동체 형성을 위하여 박영자

13 2012 봄 호 1 산업보안수준 평가방법 개선방안 연구 이영일 송봉규 2 국민기초생활보장제도의 근로유인효과 제고를 위한 정책과제 박찬용 3 고령근로자의 건강보호 전략 김영선 이경용 4 해외수산자원 확보를 위한 한 아프리카 수산협력 활성화에 관한 연구 홍현표 장홍석 5 소공인의 실태와 활성화 과제 조봉현 6 리더십과 통치성의 문제를 통해 본 대통령연구 윤민재 7 한국 국방개혁의 추진전략: 역대 정부 제약요인의 극복방안을 중심으로 이상수 백찬영 2012 여름호 1 한국의 국가브랜드 향상을 위한 외교전략 연구 차재훈 2 강압외교에 관한 이론적 고찰과 한 미동맹의 대북한 전략에 대한 시사점 윤태영 3 빈곤 퇴치를 위한 원조의 효과증대에 관한 소고 유승훈 성봉석 4 우리나라 지방자치단체 ODA지원 사례분석 이종수 권찬호 5 한국 청소년의 의식 현황 분석:경기지역 대상 보훈 관련 의식을 중심으로 서운석

14 정책연구 발간규정 가. 정책연구 의 발행인은 당 연구소 소장으로, 발행처는 사단법인 국가안보전략 연구소로 한다. 나. 정책연구 는 연 4회 분기별로 발간하며, 발행일은 각각 3월 30일, 6월 30일, 9월 30일, 12월 30일로 한다. 다. 정책연구 는 비매품으로 발간하며, 발간된 책자는 관련 정부 부처 및 학술 기관에 널리 배포한다. 라. 발간된 정책연구 는 그 내용 전문을 국가안보전략연구소 홈페이지에 공개한다.

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16 정책연구 원고모집 국가안보전략연구소에서는 정책적 성향의 학술지 정책연구 를 연 4회(3월, 6월, 9월, 12월) 발간하고 있습니다. 이 학술지에는 국내 정치, 경제, 사회, 노동, 교육, 복지, 환경, 문화 등 제반 분야에 관한 정책 지향적 논문을 수록합니다. 저희 연구소에서는 이 분야의 학술 및 연구활동에 종사하시는 분들의 논문 기고를 환영합니다. 보내주시는 기고문은 소정의 심사를 거쳐 게재하고, 채택된 원고에 대하여는 소정의 원고료를 지급하며, 기고문은 반환하지 않습니다. 저희 연구소에서는 시사 또는 학술적인 내용으로 독창적이고 정책 대안이 담긴 논문을 선호함을 밝힙니다. 기고문은 200자 원고지 150매 내외를 기준으로 정책연구 출간물을 참고하여 작성하시되 600자 내외의 서술식 국 영문 요약문도 작성해 주셔야 합니다. 기고문은 최종원고와 요약문을 기고자의 연락처와 함께 편집위원회 주소 보내주시기 바랍니다. 정책연구 편집위원회

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18 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 김태완 김문길l 한국보건사회연구원 1. 들어가며 2. 농어촌지역 일반현황 3. 농어촌지역 빈곤실태 4. 농어촌지역 불평등실태 5. 결론 및 정책제언 이 원고는 한국보건사회연구원의 보건복지 Issue & Focus 제149호로 발행된 농어촌지역 빈곤 및 양극화 현 상 원고를 보완하여 작성된 것임.

19 요약 농어촌가구의 빈곤율은 도시가구에 비해 2배 가량 높은 수준이며, 농어촌가구 중에서 비농어업가구의 빈곤율이 농어업종사가구에 비해 높은 것으로 나타났다. 일시빈곤 확 률은 농어업종사가구가 큰 높은 반면, 지속빈곤 확률은 비농어업종사가구가 더 큰 것 으로 나타나 빈곤의 동태성에 있어서 비농어업가구가 취약한 것을 알 수 있다. 소득 불평등도는 도시가구에 비해 농어촌가구가 더 불평등한 것으로, 농어촌가구 중에서는 농어업종사가구에 비해 비농어업종사가구가 더 불평등한 것으로 나타났다. 이 같은 결 과는 농어가중심의 정책이 비농어가로 확대될 필요성을 시사한다. 그리고 영세고령농 을 비롯한 빈곤노인의 소득보장에 집중할 필요가 있으며, 도시은퇴자의 성공적인 귀 농과 귀촌을 지원할 수 있는 정책마련이 필요하다. 주제어:농어촌지역, 절대적 빈곤율, 상대적 빈곤율, 지니계수, 앳킨슨지수, 빈곤 동학

20 1. 들어가며 지난 20여년간 우루과이라운드, DDA협상, 그리고 FTA(칠레, 미국, 유럽) 와 같은 대외적 환경변화는 농어업 생산에 영향을 미쳤고, 이는 또 농어민을 비 롯한 농어촌주민의 삶의 질에 영향을 주게 되었다. 그리고 농어촌 지역에서 전 개되고 있는 인구고령화, 청장년인구의 탈농이도와 같은 인구사회학적 변화, 그 리고 농어업 구조조정 등 경제정책변화 또한 농어민과 농어촌주민의 생활에 적 지 않은 변화를 가져오게 되었다. 이 같은 대내외적 환경변화의 종착지는, 지금까지는 농어촌 인구의 감소와 농 어촌 주민의 소득감소라 할 수 있다. 도시가구와 비교할 때 농어촌가구의 소득 감소 문제는 대내외적 환경변화에 따라 개선의 가능성이 그리 크지 않아 보인다 는 점에서 심각성이 있다. 농어민을 비롯한 농어촌주민의 소득감소 문제는 빈곤 문제로 직결되고 있으며, 최근 심화하고 있는 소득불평등 문제는 농어민에 있어 서도 예외는 아닌 것으로 파악되고 있다. 1분위 계층 대비 5분위 계층 소득이 2005년 9.6배에서 2010년에는 12.1배로 확대되어 농촌 내부의 소득불평등이 심화하고 있으며, 농촌주민 스스로도 농촌사회의 양극화 현상을 인지하고 있는 것으로 알려졌다(박대식 마상진, 2012). 농어촌지역 소득불평등 혹은 양극화의 실태와 그 원인을 진단하는 다수의 연 구가 존재한다. 소득불평등에 관한 연구들은 다양한 소득불평등 지수와 분해방 법을 활용하여 그 실태와 원인을 도농간 비교를 통해 진단하고 있다(안동환, 2004; 박준기, 2005; 강혜정 김형진, 2009). 농어촌의 소득불평등 심화의 문제는 양극화 진단으로까지도 발전하고 있다(강혜정 권오상, 2008; 박대식 마상진, 2012). 강혜정 권오상(2008)은 대표적인 양극화지수인 ER지수 분석 을 통해 농가소득 불평등보다 농가소득 양극화가 더욱 빠른 속도로 심화하고 있 음을 밝히고, 2001년 이후 농외소득보다 농업소득 양극화에 의해 주도되었음을 밝히고 있다. 박대식 마상진(2012)은 직접적인 양극화지수를 사용하지는 않고 분위수배율(p80/20)을 통해 양극화현상을 진단하고, 이와 더불어 양극화에 대 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 3

21 한 주민의식을 분석하고 있다. 그러나 이들 연구들은 모두 도시(근로자)가구의 비교대상을 농어가로 하고 있 으며, 이에 따라 분석에 활용한 자료들이 모두 농가경제조사와 가계동향조사라 는 공통점이 있다. 즉, 관심의 대상을 농어가로 국한함으로써 최근 증가하고 있 는 농어촌지역 비농어가의 빈곤, 소득불평등의 문제는 살피지 못하고 있다 년 농어촌 인구 9,562천명 중 농가인구는 4,851천명으로 그 비중이 50%에 달 했지만 2010년에는 농가인구 비중이 35%(8,627천명 중 3,063천명)로 감소 하여 농어촌지역의 비농가 인구가 65%를 차지하게 되었다. 이처럼 절대적인 규 모에서나 구성비에서 증가하고 있는 농어촌지역 비농가는 농어민의 삶에 직접적 인 접촉면을 가지는 환경을 형성한다는 측면에서 중요성이 있으며, 최근 활성화 가 기대되고 있는 사회적 경제영역 1) 의 주요한 당사자로서의 중요성도 지적할 수 있다. 그리고 농어촌보건복지기본계획 과 같은 사회정책의 대상이 농어민에 국 한되지 않고 농어촌 지역주민으로까지 확대되어 있다는 점에서도 정책적 중요성 을 지닌다 할 수 있다. 따라서 본 고에서는 농어민뿐만 아니라 농어촌 주민으로까지 확장하여 빈곤과 불평등의 실태를 진단해보고자 한다. 한국보건사회연구원의 한국복지패널조사 자 료를 이용하여 농어업종사가구와 비농어업종사가구를 구분해서 살펴보기로 한다. 그리고 패널자료의 특성을 살펴 빈곤진입과 탈출의 동태적 변화도 같이 살펴보 기로 한다. 더불어 지금까지 다루어지지 않았던 농어촌지역의 노인가구와 장애 인가구의 빈곤실태도 같이 살펴보고자 한다. 통계청의 보다 공식적인 자료를 이용하지 않는 이유는 농가경제조사와 어가경 제조사는 1인 가구가 제외되어 있어 농어촌의 고령화, 특히 독거노인들의 실태 를 반영하지 못하는 한계가 있는 반면, 한국복지패널조사는 1인 가구를 포함하 고 있으며 같은 자료 내에서 농어가 소득과 비농어가 소득을 같이 비교할 수 있 다는 장점이 있기 때문이다. 1) 사회적 경제영역의 주체인 사회적기업(고용노동부), 커뮤니티비즈니스(지식경제부), 마을기업(행정안전부), 농어촌 공동체회사(농림수산식품부), 협동조합(기획재정부)의 주요 지향점 중 하나가 지역활성화이며 지역활성화의 주요 대상은 농어촌지역이라 할 수 있다. 4 정책연구(2012 가을)

22 2. 농어촌 지역 일반현황 2010년 통계청의 인구주택 총조사에 의하면 농어촌지역에 거주하는 인구는 1985년 약 1,400만명(인구대비 53.0%)에서 1995년에는 약 956만명(인구대 비 21.5%)으로, 그리고 2010년에는 약 863만명(인구대비 18.0%)으로 지속 적으로 감소하고 있다. 반면 도시지역 인구는 1995년 약 3,500만명에서 2010 년 약 3,963만명으로 증가한 것과 비교할 때, 농어촌지역의 인구감소가 심각하 게 일어나고 있음을 확인할 수 있다. 농어촌 인구감소뿐만 아니라 인구고령화 문 제는 더욱 심각하다. 65세 이상 인구비율은 도시지역은 1995년 4.3%에서 2010 년 9.2%로 증가하였지만 농어촌지역은 1995년 11.8%에서 2010년에는 20.9% 로 증가하였다. 증가율로는 비슷하지만 절대적 수준을 보면 도시지역에 비해 두 배 이상 높은 상황이다. 그림 1 도시와 농어촌지역 인구추세 및 고령화 비율 (단위:명, %) 45,000,000 40,000,000 35,000,000 30,000,000 25,000,000 20,000,000 15,000,000 10,000,000 5,000,000 0 농어촌 도시 65세 이상(농어촌) 65세 이상(도시) 34,991,964 36,642,448 39,363,373 38,337, ,561, ,342,841 8,703,735 8,627, 자료:통계청, 인터넷 자료( 각년도 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 5

23 농가인구의 변화를 보면 1995년 4,851천명에서 2010년에는 3,063천명으 로 1995년 대비 36.9%의 인구가 감소했다. 그러나 65세 이상 노인인구는 1995 년 785천명에서 2010년 973천명으로 23.0% 증가하였다. 농가인구에서 차지 하는 비중도 1995년 16.2%에서 2010년 31.8%로 두 배 가까이 증가하여 농 가인구의 고령화가 상당히 진전되었음을 알 수 있다. 표 1 연도 연령별 농업 인구분포 농가 인구 14세 이하 15~19세 20~49세 50~59세 60세 이상 인구 구성비 인구 구성비 인구 구성비 인구 구성비 인구 (단위:천명, %) 65세 이상 구성비 인구 구성비 , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , 자료:농림수산식품부(2011), 농림수산식품 주요통계 통계청의 가계동향조사 및 농가경제조사를 통해 도시근로자와 농어업종사자간 의 소득격차 및 소득증가율 수준을 비교해보면, 농어업종사자의 소득증가율이 도시근로자에 못 미치고 있음을 알 수 있다. 특히 농어업소득은 2006년 이후 계속 감소하다 2009년과 2010년에 다시 증가하였지만 2011년 다시 감소하고 있다. 반면에 도시근로자가구의 소득은 2009년 금융위기 직후를 제외하고는 소득이 지속적으로 증가하고 있으며, 이는 결국 도시근로자가구와 농어업종사가구간의 소득격차를 높이는 요인이 되고 있다. 2005년과 2006년 도시근로자가구 소득 6 정책연구(2012 가을)

24 대비 78.2%수준이던 농어업종사가구의 소득수준이 이후 계속 감소하여 2011 년에는 59.1%까지 감소하였다. 이와 같은 도농간 소득격차는 향후에도 농어촌 을 둘러싼 환경을 고려할 때 더욱더 확대될 것으로 예상된다. 그림 2 도시근로자가구 및 농어업종사 가구 소득증가율 및 소득비율(2인가구 이상) (단위:%) 도시근로자소득증가율 농어업종사자소득증가율 도시근로자대비 농어업종사자 소득비율 자료:통계청, 인터넷 자료( 각년도 한국복지패널을 통해 도시가구, 농어촌가구 및 농어업 및 비농어업종사가구들 의 소득수준을 보면, 농어촌가구에 비해서 도시지역 가구들의 소득수준이 높다 는 사실을 확인할 수 있다. 농어촌지역에서 농어업 및 비농어업가구의 소득을 보 면 농어업종사가구에 비해서는 비농어업종사가구의 소득이 다소 높게 분석되었 다. 2009년 기준으로 농어업종사가구는 연간 2,757만원이었지만 비농어업종 사가구는 3,347만원으로 약 21.4%정도 높은 수준이었다. 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 7

25 표 2 가구유형별 지역별 경상소득기준 (단위:(연간)만원, %) 구 분 전가구 도시가구 농어촌가구 농어업종사가구 비농어업종사가구 , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,346.7 자료:한국보건사회연구원, 한국복지패널, 각년도 3. 농어촌 지역 빈곤 실태 가. 빈곤율(poverty ratio) 한국복지패널자료를 활용하여 전가구, 농어촌 및 도시가구의 빈곤수준을 살펴 보면, 전가구 및 최저생계비 기준으로 빈곤율(절대적빈곤율)이 계속해 감소하고 있다. 2005년 13.0%에서 2008년 8.2%로 2009년에는 7.0%로 줄어들어 지 난 5년간 약 6.0%p 감소하여 절반가량 감소한 것으로 분석된다. 중위소득 50% 를 기준으로 한 상대적 빈곤율은 2005년 20.8%에서 2009년 18.4%로 감소 하여 최저생계비를 기준으로 한 절대적 빈곤율에 비해서는 감소폭이 크지 않다. 다른 중위기준을 사용하더라도 최저생계비 기준에 비해 감소폭이 크지 않다는 사실은 소득은 증가하고 있지만 저소득층 및 고소득층의 소득증가율이 거의 비 슷하기 때문에 절대적 방식에 비해 상대적 방식의 빈곤수준은 거의 변화가 없는 것으로 보인다. 농어촌지역 가구들은 도시지역 가구들에 비해 빈곤율이 높다는 것을 알 수 있 다. 최저생계비 기준으로 도시가구는 2005년 11.7%에서 2009년 6.3%로 8 정책연구(2012 가을)

26 5.4%포인트 감소하고 있지만, 농어촌가구의 빈곤율은 2005년 28.6%에서 2009 년 14.0%로 역시 14.6%포인트가 줄어들어 절대적 측면에서의 빈곤감소율은 농어촌지역이 높았다. 하지만 빈곤수준에 있어서는 모든 연도에 걸쳐 농어촌가 구들의 빈곤수준이 높은 것으로 분석되고 있다. 중위소득을 기준으로 한 경우에 도 도시가구들에 비해 농어촌가구들의 빈곤수준이 높게 나타나고 있다. 상대적 빈곤의 측면에서 도시지역에 비해 농어촌가구들의 빈곤율이 2배 이상 높았다. 표 3 가구유형별 지역별 가구빈곤율(가구기준, 경상소득기준) (단위:%) 중위소득 구 분 최저생계비 40% 50% 60% 전가구 농어촌가구 도시가구 자료:한국보건사회연구원, 한국복지패널, 각년도 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 9

27 빈곤수준을 종사유형별로 구분하여 여기서는 농어업종사자 2) 와 비농어업종사로 나누어 살펴보고자 한다. 도시의 비농어업가구들에 비해 농어촌지역의 농어업종 사가구와 비농어업종사가구들의 빈곤수준이 높았으며, 역시 절대적 빈곤에 비해 서는 상대적 빈곤이 높은 수준이었다. 최저생계비기준으로 도시 비농어업가구들은 2005년 11.4%에서 2009년 6.3%로 감소하고 있으며, 농어업종사가구는 2005년 27.2%에서 2009년 8.1% 로 2005년에는 도시비농어업가구들에 비해 높은 빈곤수준이었지만, 이후 비슷 한 수준으로 빈곤율이 줄어들고 있다. 반면에 농어촌지역에서 농어업에 종사하고 있지 않은 가구들의 경우에는 2005 년 29.2%에서 2009년 16.1%로 도시 비농어업가구는 물론 농어촌지역의 농 어업종사가구들에 비해서도 열악한 상황에 놓여져 있다. 상대적 빈곤에서도 농어촌지역의 농어업에 종사하고 있는 가구들의 빈곤수준 은 큰 폭으로 하락하고 있지만, 비농어업종사가구들은 빈곤감소폭이 크지 않다 는 점에서 저소득층에서는 소득증가가 농어업종사가구를 중심으로 이루어졌다는 점을 알 수 있다. 지금까지 농어촌지역에 대한 정부정책이 농어업위주로 이루어지고 있어, 향후 에는 농어촌지역에 거주하고 있는 대상으로까지 정부정책의 관심을 확대할 필요 가 있다. 3) 2) 농어업 종사여부는 패널조사상에서 농업 및 어업을 통한 판매활동이 법에서 정하고 있는 연간 120만원 이상(2008 년 이후, 이전은 연간 100만원)인 경우 농어업가구로 구분하여 분석하였다. 3) 도시은퇴자들은 최근 농어촌으로의 귀촌 및 귀농에 대한 관심이 높다는 점에서 귀촌자들이 농어촌에서 안정적으 로 소득활동에 참여할 수 있도록 하는 지원들이 요구된다. 10 정책연구(2012 가을)

28 표 4 종사유형별 지역별 가구빈곤율(가구기준, 경상소득기준) (단위:%) 중위소득 구 분 최저생계비 40% 50% 60% 농어업 종사가구 농어촌 비농어업 종사가구 도시 비농어업 종사가구 자료:한국보건사회연구원, 한국복지패널, 각년도 가구유형별로 살펴볼 때, 가장 취약한 계층인 노인가구와 장애인가구의 지역 별 빈곤수준을 살펴보았다. 4) 이미 많은 연구들에서 지적하고 있듯이 노인들의 빈 곤수준은 매우 높게 나타나고 있다. 지역별로도 도시지역에 비해 농어촌에 거주 하고 있는 노인들의 빈곤수준은 높았다. 최저생계비 기준으로 도시지역 노인가구주 가구들의 빈곤율은 2005년 31.8% 에서 지속적으로 감소하여 2009년에는 19.5%까지 줄어들었다. 농어촌 거주 노 인가구주 가구들은 2005년 49.6%에서 2009년에는 24.6%로 감소하였다. 도 4) 분석시 노인가구는 가구주가 65세 이상 노인인 경우를, 장애인가구는 가구내에 장애인이 1인 이상 있는 경우를 의미한다. 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 11

29 시와 농어촌거주 노인가구주 가구들의 절대적 측면에서 빈곤수준은 계속 감소하 고 있지만, 도시거주 노인가구주 가구들에 비해 농어촌 거주 노인가구주 가구의 빈곤수준은 지속적으로 높은 상황이다. 상대적 측면에서 노인들의 빈곤수준을 살펴보면 절대적 수준에 비해 매우 높 게 분석되었다. 2009년 중위소득 50%기준으로 도시지역 노인가구주 가구들의 빈곤율은 49.2%로 노인가구주 가구 두가구중 한가구는 빈곤상태에 놓여져 있 다. 농어촌거주 노인가구주 가구들의 빈곤상황은 더욱 열악하여 2009년 기준 중위 50%가 59.8%로 도시 노인가구주 가구들에 비해 약 10%포인트 정도 높 은 수준이다. 노인가구들과 더불어 대표적인 소득 취약계층인 장애인가구들의 빈곤수준을 살 펴보면, 노인가구주 가구에 비해 빈곤수준은 다소 낮은 수준이었지만, 전체 빈 곤율에 비해 높았으며, 비장애인가구들에 비해서도 역시 높은 수준이다. 도농간 장애인가구들의 빈곤수준을 최저생계비기준으로 하는 경우와 상대적 기준을 적 용한 경우 모두 농어촌에 거주하고 있는 장애인들의 빈곤수준이 높은 것으로 분 석된다. 최저생계비기준에서는 2009년 약 5.4%포인트 정도 농어촌거주 장애인가구 들의 빈곤율이 높았으며, 상대적 기준에서도 2009년 기준으로 많게는 중위 60% 기준으로 약 12%포인트 높았다. 농어촌거주 장애인가구들의 경우 도시지역 장애인가구들에 비해 소득이외에 사 회적 기반시설인 교통수단 이용, 일자리 확보 등에서 열악하다는 점에서 농어촌 의 장애인들을 지원하기 위한 세밀한 정책마련이 요구된다. 12 정책연구(2012 가을)

30 표 5 노인가구주 가구 및 장애인가구 지역별 빈곤수준(가구기준, 경상소득기준) (단위:%) 중위소득 구 분 최저생계비 40% 50% 60% 도시 노인가구주 가구 농어촌 도시 장애인이 있는 가구 농어촌 자료:한국보건사회연구원, 한국복지패널, 각년도 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 13

31 나. 빈곤동학(poverty dynamics) 2005년부터 2009년 사이 빈곤의 동태적인 변화를 살펴보면, 5) 최저생계비를 통해 보면 전가구를 기준으로 지속적 빈곤에 놓인 가구는 9.42%, 반복빈곤은 비슷한 수준인 9.47%, 한 번이라도 빈곤상태를 경함한 가구는 11.68%로 분 석되었다. 반면 중위소득 50%의 경우 빈곤선이 높아짐에 따라 상대적 빈곤을 경험한 가구들이 많이 증가하고 있다. 도시와 농어촌가구를 중심으로 살펴보면 도시가구에 비해서는 농어촌가구들의 빈곤지속성, 빈곤경험이 많은 것을 분석되 었다. 농어촌가구는 최저생계비를 기준으로 지속적으로 빈곤을 경험한 경우는 11.45%로 도시가구의 9.22%에 비해 높았으며, 반복빈곤 역시 15.82%로 도 시가구의 8.84%에 비해 약 7%포인트 즉 두배 가까이 높게 나타나고 있다. 일 시적으로 빈곤한 경우도 18.17%로 도시가구의 11.03%에 비해서는 높은 수준 이다. 농어촌가구중 농어업종사자가구와 비농어업종사자가구를 구분하여 빈곤의 동 태적 변화를 분석해보면 농어업가구에 비해서는 비농어업가구들이 지속적으로 빈 곤에 놓여져 있으며, 주기적으로 빈곤상태를 경험하고 있는 것으로 나타났다. 농어업종사자의 경우 지속 빈곤에 놓인 비율이 최저생계비 기준으로 4.46% 에 불과한 반면에 비농어업종사가구는 14.03%로 농어업종사가구에 비해서 세 배 이상 높게 나타났다. 반복적 빈곤상태를 경험하는 경우도 농어업종사가구는 12.9%, 비농어업 종사가구는 16.89%로 비농어업가구가 높게 나타나고 있다. 반면에 한 번이라도 빈곤을 경험한 적이 있는 가구는 농어업종사가구는 23.89%, 비농어업종사가구는 16.06%로 오히려 농어업종사가구가 많은 것으로 나타났다. 따라서 비농어업종사가구의 경우 한 번 빈곤에 처하면 빈곤상태가 지속되거나 반복적으로 빈곤을 경험할 가능성이 높은 반면에서 농어업종사가구는 빈곤을 경 5) 이하에서 분석하고 있는 빈곤의 동태적인 변화는 총 분석기간인 5년을 기준으로 하여 빈곤상태가 3년 이상 연속 적으로 빈곤 상태인 경우에는 지속적 빈곤, 3년 미만의 빈곤상태로 연속적이지 않지만 계속하여 주기적으로 빈곤 상태에 놓여져 있는 경우에는 반복빈곤으로 하였다. 5년기간중 한 번이라도 빈곤상태에 놓여진 경험이 있는 경우 에는 일시빈곤으로 정의하였다(OECD, 2008). 14 정책연구(2012 가을)

32 험하더라도 비농어업종사가구에 비해서는 쉽게 빈곤에서 탈출하고 있음을 알 수 있다. 표 6 가구유형별 지역별 빈곤의 동태적 변화(가구기준, 경상소득기준) (단위:%) 구 분 지속빈곤 반복빈곤 일시빈곤 비빈곤 전가구 농어촌가구 최저생계비기준 최저생계비기준 중위소득 50% 기준 중위소득 50% 기준 농어업 종사가구 비농어업 종사가구 최저생계비기준 중위소득 50% 기준 최저생계비기준 중위소득 50% 기준 도시가구 최저생계비기준 중위소득 50% 기준 자료:한국보건사회연구원, 한국복지패널, 각년도 노인가구주 가구와 장애인이 있는 장애인가구들의 빈곤의 동태적 분석결과를 보면, 장애인가구들에 비해서는 노인가구주 가구들이 지속적으로 빈곤상태에 놓 여져 있으며, 빈곤으로부터 벗어나는 것도 쉽지 않다는 점을 확인할 수 있다. 도농간의 비교에서도 농어촌에 거주하고 있는 노인가구주 가구들이 더욱 빈곤 에 대해 열악한 상황이며, 한 번 빈곤에 놓여지면 이를 벗어나기가 어렵다는 점 을 알 수 있다. 노인가구주 가구의 경우 도시지역은 열가구중 7가구가 농어촌지 역은 열가구중 8가구 이상이 빈곤을 경험한 것을 분석된다. 장애인가구들 역시 노인가구주 가구와 같이 빈곤에 매우 취약하지만 노인가구주 가구에 비해서는 다 소 나은 것으로 분석된다. 그러나 이는 노인가구주 가구와 비교시 그런것이지 장 애인가구의 빈곤상태가 나아졌다는 점을 의미하지는 않는다. 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 15

33 표 7 노인가구주 가구 및 장애인가구 지역별 빈곤동태변화(가구기준, 경상소득기준) (단위:%) 구 분 지속빈곤 반복빈곤 일시빈곤 비빈곤 최저생계비 도시 노인가구주 중위소득 50% 가구 최저생계비 농어촌 중위소득 50% 최저생계비 도시 장애인이 중위소득 50% 있는 가구 최저생계비 농어촌 중위소득 50% 자료:한국보건사회연구원, 한국복지패널, 각년도 4. 농어촌 지역 불평등 실태 가. 소득점유율 전가구의 소득5분위 배율은 2005년 8.4배에서 2009년에는 7.3배로 다소 감소하였다. 아래 표에서 보듯이 2005년 소득하위 20%의 소득점유율이 5.1% 에서 2009년에는 5.9%로 0.8%포인트 증가한 반면에 소득상위 20%의 소득점 유율은 동기간 0.1%포인트 증가에 그친 것이 소득배율 감소의 원인이었다. 세 부적으로는 2008년에 발생한 금융위기에 따라 2009년 정부의 재정정책이 적극 적으로 시행되고 저소득층에 대한 지원이 증가하면서 그 격차가 줄어든 것으로 보인다. 도시와 농어촌의 소득배율 변화를 비교해보면, 먼저 도시가구는 2005년 8.4 배에서 2009년 7.3배로 감소한 것으로 나타났다. 농어촌가구 역시 2005년 7.5 배에서 2009년에는 7.1배로 감소하여 도시지역과 같이 수치적으로는 소득불평 16 정책연구(2012 가을)

34 등이 다소 완화하고 있는 것을 확인할 수 있다. 특히 농어촌가구의 5분위배율이 도시지역에 비해 낮다는 사실에서 농어촌의 소득불평등 정도가 도시지역에 비해 낮다고 판단할 수 있다. 그러나 도시가구에 비해 농어촌가구의 소득배율 감소폭 이 작다는 사실로부터 농어촌지역의 소득불평등 개선정도가 도시지역에 비해 미 약하다는 것을 확인할 수 있다. 이는 앞서 빈곤분석에서 확인한 것과 같이 도시 가구에 비해 농어촌가구의 소득증가율이 낮고 빈곤율이 높은 것과 일맥상통하는 결과라 할 수 있다. 결국 농어촌지역의 소득불평등 현상이 도시에 비해 심각하 지 않은 것으로 나타나기는 하지만 전체적으로 낮은 소득의 상대적으로 균등한 분배상황에 있다는 점에서 농어촌지역 소득불평등은 겉으로 드러나는 소득불평 등 지수가 아닌 소득자체의 높고 낮음에 주목해야 한다는 것을 시사한다. 농어촌지역 내의 농어업종사가구와 비농어업종사가구로 구분하여 살펴보면, 농 어업종사가구의 5분위배율은 2005년 7.2배에서 2009년 5.1배로 감소한 반 면, 비농어업종사가구는 2005년 7.8배에서 2009년 7.7배로 거의 정체되어 있 다. 이는 1분위에 속한 비농어업종사가구가 2005년 5.1%에서 2009년 6.2% 로 조금 증가한 것과 달리 5분위에서 속한 비농어업종사가구는 39.7%에서 47.5%로 다소 큰 폭으로 증가한 것에 기인한다 할 수 있다. 농어촌지역의 소득불평등은 농어업종사가구의 고소득층이 줄어들면서 소득불 평등이 감소하는 반면, 비농어업종사가구의 경우는 저소득층의 비율이 정체되는 가운데 고소득층 비율이 증가하면서 소득불평등이 증가하는 이원화한 양상을 보 인다. 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 17

35 18 정책연구(2012 가을) 구 분 1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 5분위배율 전가구 농어촌가구 농어업 종사가구 비농어업 종사가구 도시가구 자료:한국보건사회연구원, 한국복지패널, 각년도 가구유형별 지역별 소득점유율변화(가구기준, 경상소득기준) 표 8 (단위:%, 배)

36 나. 소득점유율 내 분포 위의 소득점유율 분석을 통해 보면 도시지역에 비해 농어촌의 소득양극화가 심 각하지 않다고 수치를 통해 판정할 수 있다. 여기서는 농어촌 지역 양극화의 질 적인 측면을 각 분위별 분포가구들의 비율을 통해 살펴보고자 한다. 6) 먼저 도시가구의 분위별 분포비율을 보면 각 5분위내에 가구들이 거의 고르게 분포되어 있다는 점을 확인할 수 있다. 즉 1분위를 제외하면 20%내외의 고른 분포양상을 보이고 있다. 반면에 농어촌가구는 분위별 가구분포에 있어 큰 차이를 보이고 있다 년 1분위에 속한 가구가 41.9%에서 2009년에는 37.2%로 감소하였지만 많은 가구들이 저분위에 포함되어 있었다. 2분위까지 확대할 경우 농어촌가구의 50~60%가 2분위 이하에 분포되어 있으며, 5분위의 상위소득비율은 2005년 13.1%에서 2009년 12.5%로 오히려 줄어들고 있다. 이는 농어촌가구들의 경 우 도시거주 가구에 비해 상위분위로의 소득변화가 쉽지 않으며, 저소득 경향이 고착화되어 가고 있다는 것을 알 수 있다. 농어촌지역에서 농어업종사가구와 비농어업종사가구로 세분해서 보면, 농어업 종사가구의 60%가 2분위 이하에 분포하고 있으며, 4분위 또는 5분위의 높은 소 득분위에는 높지 않은 것을 볼 수 있다. 그러나 4분위 이상의 고분위에 분포하는 농어업종사가구의 비율이 증가한 것으로 나타났는데(2005년 12.2%에서 2009 년 18.0%), 이는 최하위 소득분위인 1분위와 중간계층인 3분위의 비율이 감소 한 것과 관련이 있다. 즉, 최하위 소득계층과 중간소득계층에 분포하는 비중이 줄어든 반면, 상위 소득분위에 분포하는 비중은 조금 더 증가했다는 것이다. 비농어업종사가구의 경우는 1, 2분위에 분포하는 비율은 연도별로 60% 내외 로 농어업종사가구에 비해 조금 낮은 수준이지만 농어업종사가구와 달리 시계열 6) 소득점유율은 지수특성상 각 분위에 속한 가구(혹은 개인)들이 동일한 비율로 분포하고 있다는 가정하에 소득(혹 은 지출)의 합 또는 평균을 통해 분석하게 된다. 하지만 가구유형별로 세분해 살펴보면 평균을 통해 소득점유율을 보면 양극화 또는 빈곤화의 문제를 분석하는데 한계가 있어, 여기서는 분위별로 가구들이 어떻게 분포되어 있는 지를 구체적으로 분석해보고자 한다. 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 19

37 상 변화가 거의 없다는 특징을 보인다. 3분위 분포비율은 농어업종사가구에 비 해 낮은 반면 4, 5분위에 분포하는 비율은 농어업종사가구에 비해 높은 특징을 보인다. 이들 분위에 대한 분포 역시 시계열상 변화가 거의 없다. 즉, 농어촌지 역의 소득불평등은 농어업종사가구는 다소 완화하는 양상을 보이는 반면, 비농 어업종사가구의 경우 상대적으로 심각한 소득불평등 정도가 큰 변화없이 그대로 유지되고 있는 양상을 보인다. 표 9 가구유형별 지역별 소득점유율내 분포(가구기준, 경상소득기준) (단위:%) 구 분 1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 농어촌가구 농어업종사가구 비농어업종사가구 도시가구 자료:한국보건사회연구원, 한국복지패널, 각년도 20 정책연구(2012 가을)

38 다. 지니계수, 앳킨슨지수 불평등지수로 가장 일반적으로 활용되고 있는 지니계수를 지역별로 살펴보면, 도시가구에 비해 농어촌가구의 지니계수가 연도별로 더욱 큰 것으로 나타난다 년의 경우 도시가구는 0.369인데 비해 농어촌가구는 0.402로 0.033포인트 높 다. 2005년부터 2009년까지의 변화추이를 보면 두 유형 모두 조금씩 감소하는 추이를 보인다. 도시가구의 경우 2005년 0.377에서 2010년 0.369로 포인트 감소했고, 농어촌가구는 같은 기간 0.426에서 0.402로 0.024포인트 감소하여 농어촌지역의 감소폭이 다소 큰 것으로 확인된다. 앳킨슨지수는 사회 규범적인 기준을 부가한 불평등 지수이다. 7) 불평등을 혐오 하는 정도(ε)에 따라 지수의 크기가 달라지게 되는데, 통상 0.5와 1을 활용한 다. ε이 커질수록 불평등을 혐오하는 사회를 나타낸다. 앳킨슨지수 또한 지니계 수와 마찬가지로 도시가구에 비해 농어촌가구에서 더욱 크게 나타난다. 먼저 2009년 앳킨슨지수(ε=0.5)는 도시가구가 0.115인데 비해 농어촌가구는 로 농어촌가구의 불평등이 큰 것으로 나타났다. 앳킨슨지수(ε=1.0)의 경우도 도 시가구 0.213에 비해 농어촌가구 0.238로 농어촌가구의 불평등이 더욱 큰 것 을 알 수 있다. 7) 한 사회의 어떤 총소득 수준을 모든 사람들에게 균등하게 분배하게 될 때, 현재의 분배상태와 동일한 사회후생을 가져다 줄 수 있는 이 총소득을 인구수로 나눈 평균값을 균등분배대등소득(equally distributed equivalent level of income) 이라 한다. 앳킨슨지수는 1에서 균등분배대등소득/실제평균소득을 뺀 값으로 계산된다. 완전 평등한 분배상태라면 균등분배대등소득/실제평균소득이 1이 되어 앳킨슨지수는 0이 되고, 반대의 경우는 1이 된 다(이준구, 2003). 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 21

39 표 10 지역별 지니계수와 앳킨슨지수(가구기준, 경상소득기준) 구 분 지니계수 전가구 농어촌가구 도시가구 자료:한국보건사회연구원, 한국복지패널, 각년도 (단위:%) 앳킨슨지수 ε=0.5 ε= 농어촌 내 농어업종사가구와 비농어업종사가구의 소득불평등 정도의 차이를 비 교해보자. 먼저, 지니계수를 보면, 농어업종사가구에 비해 비농어업종사가구의 지니계수가 큰 것을 알 수 있다. 2009년의 경우 전자는 0.310인데 비해 후자 는 0.427로 0.117포인트 차이가 난다. 같은 기간 도시가구의 지니계수가 농 어촌가구의 지니계수보다 0.033포인트 큰 것과 비교해 볼 때 도농간 차이보다 농어촌 내 종사유형별 차이가 더욱 큰 것을 알 수 있다. 그리고 농어업종사가구 의 경우 2005년 0.395에서 2009년 0.310으로 0.085포인트 감소한데 비해, 비농어업종사가구의 경우 같은 기간 0.431에서 0.427로 0.004포인트 감소하 는데 그쳤다. 즉, 비농어업종사가구의 소득불평등도가 농업종사가구에 비해 크 22 정책연구(2012 가을)

40 고, 그 감소하는 정도도 농업종사가구에 비해 미약하다는 사실을 확인할 수 있 다. 앳킨슨지수도 마찬가지 경향을 보인다. 도시 비농어업종사가구와 비교하더라도 2009년의 경우 농어촌 비농어업종사 가구의 지니계수와 앳킨슨지수가 더욱 큰 것을 알 수 있다. 표 11 지역별 종사유형별 지니계수와 앳킨슨지수(가구기준, 경상소득기준) (단위:%) 앳킨슨지수 구 분 지니계수 5ε=0.5 ε= 농어업 종사가구 농어촌 비농어업 종사가구 도시 비농어업 종사가구 자료:한국보건사회연구원, 한국복지패널, 각년도 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 23

41 5. 결론 및 정책제언 앞서 살펴본 바와 같이 절대적 기준이든 상대적 기준이든 농어촌가구의 빈곤 율이 도시가구의 빈곤율보다 약 2배 이상 높은 것으로 나타났다. 이 같은 결과 는 앞서의 연구나 통계자료에서 제시하는 것과 같은 결과이다. 농어촌가구 내에 서는 농어업종사가구에 비해 비농어업종사가구의 빈곤율이 높은 것으로 나타났 다. 2005년에는 농어업종사가구의 빈곤율이 더 높았지만 2009년에는 비농어업 종사가구의 빈곤율이 더 높아지면서 두 집단간에 역전이 일어났다. 빈곤의 동태 적 변화에서도 도시가구에 비해 농어촌가구가 빈곤의 지속성 측면에서 더 심각 한 것으로 나타났다. 농어촌가구 내에서 농어업종사가구와 비농어업종사가구를 비교해보면, 절대적 빈곤의 관점에서 일시빈곤 확률은 농어업종사가구가 더 높 은 반면, 지속빈곤의 확률은 비농어업종사가구에서 더 높은 것으로 나타났다. 소득분배 상황도 빈곤과 마찬가지로 도시지역에서 보다는 농어촌지역에서, 농 어촌지역 내에서는 농어업종사가구에 비해 비농어업종사가구에서 불평등도가 더 높은 것으로 분석되었다. 이상의 결과는 주로 농어가를 중심으로 마련되고 있는 농어촌 관련 정책의 관 심이 비농어가로 확대될 필요성이 있다는 것을 시사한다. 농어촌지역의 경우 농 어업이외의 산업기반이 부족한 것이 현실이며, 따라서 농어업에 종사하거나 공 공기관 종사자 등이 아니면 안정적 소득을 유지하기가 어려운 상황이다. 따라서 비농어업 분야의 소득안정에 일차적으로 정책적 관심이 집중될 필요가 있다. 이 들의 소득안정은 농어업 종사자와 더불어 인구감소와 인구고령화로 활력을 잃어 가는 농어촌지역 활성화에 필수적 전제라 할 수 있다. 농어촌지역 비농어가구의 소득안정을 위한 정책방안을 다음과 같이 제시해볼 수 있다. 먼저, 현행 농어촌 정책의 두 축을 이루고 있는 농림수산식품부의 농 어업인 삶의 질 향상 및 농어촌 지역개발 촉진에 관한 특별법 에 의거한 기본계 획과 보건복지부의 농어촌주민의 보건복지 증진을 위한 특별법 에 의거한 기본 계획의 정책대상에 농어민뿐만 아니라 농어촌지역 주민을 포함시킬 필요가 있다. 24 정책연구(2012 가을)

42 물론, 두 가지의 기본계획에 농어촌지역 주민이 원천적으로 배제되어 있지는 않 지만 주요 추진계획들이 농어민에 대한 지원에 집중되어 있는 경향이 있다. 특 히 농어촌 특성을 반영한 비농어 노인가구 및 장애인가구에 대한 지원정책이 특 별히 고려될 필요가 있다. 둘째, 농어촌 빈곤과 소득불평등이 인구구성상 큰 비중을 차지하는 영세고령 농을 비롯한 빈곤노인에 의해 추동된다는 점에서 노인소득보장에 집중할 필요가 있다. 우선 농어촌지역 노인에 대한 기초노령연금의 점진적 인상과 같은 직접적 인 소득보장 정책을 고려할 수 있으며, 기초보장제도의 재산의 소득환산제 개선 을 통한 간접적인 지원방법 8) 도 고려해볼 수 있다. 셋째, 도시은퇴자의 귀농과 귀촌을 장려할 수 있는 정책이 필요하다. 귀농프 로그램 등이 운영되고 있지만 불확실성이 큰 농어업 교육뿐만 아니라 농어업 외 소득을 얻을 수 있는 다양한 프로그램이 추가될 필요가 있다. 최근 규모가 확대 되고 있는 사회적기업, 협동조합 등 사회적 경제영역에서의 일자리와 사업아이 템 등도 지역활성화 정책과 더불어 고려해볼 필요가 있을 것이다. 8) 농어촌 거주 빈곤노인에 대한 공제 재산액 하향조정, 재산의 소득환산율 하향조정 방안 등을 생각할 수 있다. 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 25

43 참 고 문 헌 강혜정 권오상(2008), 농가소득의 양극화 실태 분석, 농업경제연구 제49권 제1 호, 한국농업경제학회. 강혜정 김형진(2009), 소득분위별 도농간 소득격차의 원인 분석, 농업경제연구 제50권 제4호, 한국농업경제학회. 김문길(2012a), 소득불평등의 양상과 대응전략, 보건복지포럼, 7월호, 한국보건 사회연구원. 김문길(2012b), 최근 우리나라 빈곤율 추이와 공적이전소득 및 이자지출의 영향, 중앙자활센터. 발간 예정. 김문길 외(2011), 2011년 빈곤통계연보, 한국보건사회연구원. 김미곤 양시현 최현수(2006), 한국의 빈곤동향과 정책방향, 보건사회연구 26권 1호:3-35. 김태완(2011), 구제역 파동을 통해 돌아본 농어촌복지의 현주소, 계간 사회복지 제188호, 한국사회복지협의회. 김태완 윤상용 박지혜(2010), 장애인소득이동과 그 요인에 대한 분석, 사회복 지정책 제37권 제3호, 한국사회복지정책학회. 농림수산식품부(2011), 농림수산식품 주요통계. 박대식 마상진(2012), 농촌사회의 양극화 실태와 시사점, KREI 농정포커스 20 호, 한국농촌경제연구원. 박대식 외(2006), 농촌사회의 양극화 실태와 정책과제, 연구보고서, 한국농촌경제 연구원. 박준기 황의식 문한필(2005), 저소득농가의 농가경제 실태 분석, 한국농촌경제 연구원. 안동환(2004), 도시근로자가구와 농가의 소득불평등도 비교 분석:엔트로피지수의 그룹별 소득원별 분해, 농업경제연구 제45권 제1호, 한국농업경제학회. 26 정책연구(2012 가을)

44 이준구(2003), 소득분배의 이론과 현실, 다산출판사. 한국보건사회연구원, 한국복지패널조사, OECD, Growing Unequal-Income distribution and Poverty in OECD Countries, 통계청, 인터넷 자료( 각년도. 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 27

45 <ABSTRACT> Recent Trends of poverty and income inequality in Korea and Ways to Reduce It:Focusing Rural Areas Kim, Tae-wan / Kim, Moon-kil (Korea Institute for Health and Social Affairs) Poverty ratio was twice as high among rural households as urban households. Among rural households, non-farmer and non-fisher households were found to have a higher poverty ratio than farmers and fishermen. In terms of poverty dynamics, the probability of temporary poverty was higher for farmers and fishermen s households, meanwhile the probability of permanent poverty was higher for nonfarmers and non-fishermen s households. Income distribution was more unequal in rural areas than in urban areas. Income distribution in rural areas was more unequal among non-farmers and non-fishermen s households. The policy implications of the analysis include the following as follow. First, policy attention should also be paid to the living conditions of non-farmers and non-fishermen s households in rural areas. Second, it is necessary to strengthen old-age income support via reform of the basic old-age pension and the National Basic Livelihood Security System. Third, policy support should be provided to help urban retirees relocate to rural areas and engage in farming and fishing. Key Words:Rural area, Absolute poverty ratio, Relative poverty ratio, Gini index, Atkinson index, Poverty dynamics 투고일: 심사일: 게재확정일: 정책연구(2012 가을)

46 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 양 재 진l 연세대학교 1. 서 론 2. 공적 노후보장제도별 저소득 취약계층의 노후보장 실태 3. 저소득 취약계층의 노후소득보장 강화방안 4. 결 론

47 요약 이 논문은 장기적 시계에서 현존 노후소득보장제도의 문제점을 짚어 보고, 증세를 최 소화하면서도 노후소득보장 효과를 극대화할 수 있는 전략을 제시하고 있다. 핵심적 주장은 다음과 같다. 첫째, 목표소득대체율 50%의 재정적으로 지속가능한 적정보험 료-적정급여 의 국민연금을 만든다. 이를 위한 보험료 인상분은 1998년 이전에 실시 되었다 중지된 퇴직금전환금제도를 부활시켜 대부분 충당한다. 둘째, 사회보험 시스 템에서 보험가입이 어려운 저소득계층은 보험료 매칭사업에 재정을 투입하여 가입을 최대한 유인한다. 셋째, 저소득 노인에게는 기초생활보장제도와 유사한 형태로 노인 을 위해 특화된 기초보장연금을 통해 노후소득을 보장한다. 10년이상 국민연금에 가 입한 자를 대상으로 하며, 보장 수준을 현행 기초노령연금보다 크게 높인다. 넷째, 적 정부담-적정급여로 국민연금의 재정적 지속가능성이 확립된 것을 전제로, 보험료 추 가수입의 일부를 국민연금 가입기회가 없었던 현세대 노인의 기초소득보장을 위해 사 용한다. 주제어:국민연금, 기초보장연금, 퇴직연금

48 1. 서 론 우리나라의 공적 노후소득보장제도는 외연상 복지선진국처럼 다층구조의 형태 를 띠고 있다. 우리나라 노후보장체계는 소득자를 대상으로 한 국민연금과 특수 직역연금의 양대 소득비례형 공적연금이 중추를 담당하고, 여기에 최근 고용주 가 부담하는 법정 퇴직연금이 급속히 성장하며 국민연금에 버금가는 공적제도로 자리 잡고 있다. 이와는 별도로 사회수당식의 기초노령연금이 기여여부와 상관 없이 조세부담에 의해 제공되고 있으며, 연금제도는 아니나, 국민기초생활보장 제도에서 저소득 노인들의 생계보장이 부분적으로 이루어지고 있다. 그러나 외연상 선진국형임에도 불구하고, OECD 최고의 노인 빈곤율과 OECD 평균을 수십 배 웃도는 노인 자살율이 말해주듯, 우리나라 공적노후소득보장제 도의 성과는 그리 높지 못하다. 우리나라에서 노인빈곤 문제가 심한 이유는, 국 민연금이 수정적립형으로 출발한 데 기인한다. 자식이 부모를 봉양하듯, 제도 출 범 시부터 세대 간 소득이전 방식 (소위 부과방식)에 따라 연금이 운용되었더라 면, 가입자의 보험료를 가지고 도입 당시 (저소득) 은퇴자에게 연금을 지급하는 것이 가능했을 것이다. 그러나 애초 제도 설계 (국민연금의 원형인 1973년 국 민복지연금법) 때 적립된 기금을 중화학공업화에 투자할 목적이었기에, 도입 시 고령자에게 연금을 지급하지 않았다. 따라서 1988년 국민연금이 도입되었으나, 보험료 납부자만 있고 급여수혜자는 20년 후에 발생하기 시작하도록 설계하였기 때문에, 연기금이 급속히 쌓이기만 하는 구조였다. 기금은 저소득 노인의 소득 보장으로 사용되지 않고, SOC사업 등에 저리로 융자되어 투자되다가, 시민사 회의 반발과 IMF/World Bank의 권고로 기금의 수익률을 높이기 위해 재무적 관점에서만 투자되는 형태로 변하게 되었다. 결국, 국민연금은 도입당시 이미 은 퇴하여 국민연금 가입기회가 배제된 현세대 노령층 과 도입 시 이미 중장년층으 로 가입기간이 적어 연금수급권을 확보하지 못한 계층 에게 아무런 도움이 되지 못하고 있는 것이다. 그렇다면, 국민연금 도입에도 아무런 도움을 받지 못하고 있는 현세대 노인들 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 31

49 이 시간이 지나감에 따라 사라지고 난 이후에는 사정이 나아질 것인가? 향후 국 민연금이 성숙한다 하더라도, 현세대 가입대상자의 상당수는 노후소득보장의 사 각지대에 빠지게 될 것으로 보인다. 2010년 12월 31일을 기준으로, 경제활동 인구 2,198만 명 중에서 국민연금 적용대상자인 1,923만 명 중 보험료를 납부 하지 못하는 가입자 는 1,246만 명으로 납부율은 65%에 못 미친다. 미납자의 규모도 167만 명에 달하거니와 510만 명에 달하는 납부예외자의 규모도 줄어 들지 않고 있기 때문이다. 그리고 연금보험료를 내어 연금수급권을 확보하였으 나, 연금액이 적어 노후 빈곤에 노출 될 계층 또한 저소득계층을 중심으로 광범 위하게 형성되어 있다. 1) 따라서 이 논문은 응급성 단기대책보다는 중장기적 시계에서 현존 노후소득보 장제도의 문제점을 짚어 보고, 증세를 최소화하면서도 기존 제도를 합리화하여 공적연금제도를 튼실하게 만들고자 한다. 그동안 저소득계층을 위한 노후소득보 장대책은 기초연금제의 도입 등 대상자에 한정된 제도개혁이 주로 논의되었다. 그 러나 다층구조하에서 하나의 제도만 떼어서 논의하는 것은 바람직하지 않다. 국 민연금 같이 노후소득보장제도의 중추가 제대로 작동하지 않는 상태에서 기초부 문만 논의하는 것은 한계가 있기 때문이다. 따라서 본 논문은 궁극적으로 저소 득계층의 노후소득보장을 목표로 하면서도 중산층 이상이 주 대상이 될 소득비 례연금 (국민연금과 퇴직연금)의 현황과 이에 대한 개혁에서부터 논의를 시작한 다. 개혁의 핵심은 다음과 같다. 첫째, 목표소득대체율 50%의 재정적으로 지속가능한 두꺼운 국민연금을 만 든다. 이를 위해서는 보험료 인상이 불가피한데, 필요재원의 상당부분은 1998 년 이전에 실시되었다 중지된 퇴직금전환금제도를 부활시켜 충당한다. 둘째, 사 회보험 시스템에서 보험가입이 어려운 저소득계층은 보험료 매칭사업에 재정을 투입하여 가입을 최대한 유인한다. 강제저축 규모를 늘려, 미래 재정소요를 줄 이는 효과를 기대한다. 셋째, 그래도 발생하는 저소득 노인에게는 기초생활보장 제도와 유사한 형태로 노인을 위해 특화된 기초보장연금을 통해 최소한의 생계 1) 원시연, 국민연금 사각지대 규모., 국회입법조사처소식지, 2011, pp 정책연구(2012 가을)

50 를 보장한다. 10년이상 국민연금에 가입한 자를 대상으로 하며, 보장 수준을 현 재 기초노령연금보다 크게 높인다. 넷째, 연금보험료 인상을 통해 국민연금의 재 정적 지속가능성 구조 (즉, 세대간 이전을 통해 연금지급이 가능해 진 구조)가 확립된 것을 전제로, 보험료 추가수입의 일부를 국민연금 가입기회가 없었던 현 세대 노인의 기초보장연금을 위해 사용한다. 본론은 크게 두 부분으로 구성되어 있다. 첫째 절은 현재 노후소득보장제도를 구성하는 국민연금, 퇴직연금, 기초노령연금 그리고 국민기초보장제도가 제 기 능을 하지 못하고 있음을 취약계층을 중심으로 분석한다. 둘째 절은 국민연금의 내실화 방안으로 강제저축규모를 최대한 늘려 기초선 이하로 떨어지는 노인의 수 를 최소화하고, 최후의 보루로서 기초보장연금을 도입하는 방안을 논하고 있다. 2. 공적 노후보장제도별 저소득 취약계층의 노후보장 실태 2) 가. 국민연금과 저소득 취약계층의 노후소득보장 우리나라 공적 노후보장제도의 중추인 국민연금은 2010년 기준 총 가입자는 1,923만명에 이르며, 54.2%는 직장가입자. 45.1%는 지역가입자. 0.7%는 임의가입자로 구분된다. 일시금이 아닌 연금을 받으려면 10년 이상 가입을 필요 로 한다. 1.2차 재정안정화 개혁에 의해 소득대체율은 현재 50%에서 2028년 40%까지 점진적으로 하락되게 설계되어 있다. 또한 1988년 국민연금의 도입 당시, 기초연금 같이 재분배효과가 큰 저소득 노인을 위한 기초소득 보장제도가 부재하였기에, 대신 국민연금 내에 소득재분배 장치를 부가하였다. 즉, 연금 계 2) 본 연구에서는 공무원연금(약 100만명), 사학연금(약 30만명), 군인연금(20만명)으로 분리 운영되고 있는 특수 직역연금은 비교적 중위소득이상의 가입자들로 구성되어 있고 안정적인 고용관계 속에서 상대적으로 높은 수급권 확보율과 소득대체율(62.7%)을 자랑하고 있으므로 분석에서 제외하고, 나머지 네 가지 노후소득보장제도(국민연 금, 퇴직연금, 기초노령연금, 그리고 국민기초생활보장제도)를 중심으로 저소득 취약계층의 노후소득보장의 현실 태와 개혁안을 논한다. 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 33

51 산 시, 본인의 생애평균소득만이 아니라 전체 가입자의 평균 소득 (소위 A값)도 연금산식에 포함시켜, 저소득 가입자의 수익률(납부액 대비 연금액의 비율)을 높 였다. 반면에 그만큼 평균소득 이상을 버는 중산층 가입자의 수익률은 떨어지는 구조로 되어있다. 세전 생애소득대비 총 생애연금급여는 중위소득자의 경우, 45.1%로 예상되나, 평균소득의 2배인 경우는 25.2%로 떨어지고, 대신 평균 표 1 소득수준별 공적연금의 소득대체율 국제비교 구 분 중위 소득자 개인소득, 평균의 배수 구 분 중위 소득자 개인소득, 평균의 배수 남자 남자 호주 뉴질랜드 오스트리아 노르웨이 벨기에 폴란드 캐나다 포르투갈 체코 슬로바키아 덴마크 스페인 핀란드 스웨덴 프랑스 스위스 독일 터키 그리스 영국 헝가리 미국 아이슬란드 아일랜드 OECD 이탈리아 일본 여자 한국 이탈리아 룩셈부르크 멕시코 멕시코 폴란드 네덜란드 스위스 주:연금 소득대체율은 세전소득(Gross income) 기준으로, 세전생애소득에서 생애연금소득이 차지하는 비율임. 의무가입의 사적연금 (Mandatory private pension)포함. 자료:OECD, Pension at a Glance (Paris: OECD Publishing, 2009), p 정책연구(2012 가을)

52 소득의 1/2인 저소득자의 경우는 64.1%로 소득대체율이 상승한다(<표 1> 참 조). 하지만, 국민연금의 가입혜택을 받을 수 없었던 현세대 노인의 대다수는 A 값에 의한 상대적 소득증가의 혜택은커녕 연금급여 자체를 받지 못하는 사각지 대에 빠져있다. 2010년의 경우, 65세 이상 인구 535만700명 중 국민연금수 급자는 약 126만 명에 지나지 않아, 수급율이 23.6%에 지나지 않는다. 3) 그렇다면, 앞으로는 사정이 나아질 것인가? 근로세대의 경우도 많은 국민이 국민연금제도에서 사실상 배제되어 있는 상황이다. 2010년 12월 31일을 기준 으로, 경제활동인구 2,198만 명 중에서 국민연금 적용대상자인 1,923만 명 중 보험료 납부자는 1,246만 명으로 납부율은 65%에 못 미친다. 미납자의 규모도 167만 명에 달하거니와 510만 명에 달하는 납부예외자의 규모도 줄어들지 않 아, 향후 국민연금이 성숙해도 이들 중 상당수는 노후소득보장의 사각지대에 빠 지게 될 것으로 보인다 4). 문제는 이들 사각지대에 빠져 있는 국민들 중 다수가 영세사업장의 비정규직들로 우리사회에서 가장 취약한 계층이라는 점이다(<표 2> 참조). 이들은 국민연금뿐만 아니라, 퇴직(연)금은 물론이고 근로기간 중 자산형 표 2 사회보장프로그램의 실제 적용률(2008년 8월) (단위:%) 구 분 국민연금 퇴직(연)금 고용보험 초과근무수당 유급휴가 보너스 대기업 중소기업 전국민 정규직 비정규직 대기업 중소기업 정규직 비정규직 정규직 비정규직 주:대기업은 300인 이상의 고용인을 둔 기업. 중소기업은 300인 미만의 상시고용인을 둔 기업. 자료:대한민국 통계청 ( 원자료에 의해 저자가 계산함 ) 국민연금관리공단, 국민연금통계연보 2010 (서울:국민연금관리공단, 2011). 4) 원시연, 앞의 글, p.1. 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 35

53 성에 도움을 줄 수 있는 다른 모든 공적 사적 소득이전의 혜택에서 대부분 제 외되어 있다. 나. 퇴직(연)금과 저소득 취약계층의 노후소득보장 퇴직(연)금은 동일한 민간 사업장에 1년 이상 근속한 근로자를 대상으로 적용 된다. 비용은 전액 사용자 부담이며 임금의 8.33%(1/12개월)에 해당한다. 퇴 직(연)금은 5인 이상 사업장에게만 적용하던 것을 2010년 12월부터서야 1인 이 상 사업장에게 의무 적용되도록 하여 국민연금에 견줄만한 보편주의 형태를 띄 게 되었다. 그런데 뒤늦게 제도화되고 있는 만큼 국민연금보다 사각지대 규모가 훨씬 크다. 그나마 일시금인 퇴직금이 아닌 연금형태의 퇴직연금 가입근로자는 2011년 10월 현재 전체 상용근로자의 32.5%인 총 2,966,075명, 도입 사업 장은 전체 사업장의 8.3%에 불과하다. 하지만 기업의 퇴직(연)금 손비처리 규 정의 변화에 따라 비교적 빠른 속도로 퇴직금이 퇴직연금으로 전환되고 있어, 조 만간 국민연금에 버금가는 연금제도로 성숙할 것으로 전망된다(<그림 1> 참조). 그림 1 퇴직연금 가입자 분기별 증가 추이 1,200 1,000 1,003 2,861 2,959 2,857 2,576 3,500 3, ,480 2,394 2,500 1,837 2, , ,500 1,120 1,206 1,320 1, , /4 08.1/4 08.2/4 08.3/4 08.4/4 09.1/4 09.2/4 09.3/4 09.4/4 10.1/4 10.2/4 10.3/4 10.4/4 11.1/4 11.2/4 11.3/4 분기별순계 월별순계 중복통계누계 순수통계누계 주:순수통계누계는 2010년 6월부터 복수계약 체결로 인한 중복가입자를 배제하여 작성된 것을 의미. 자료:고용부, 퇴직연금 도입현황[ ]., 정책연구(2012 가을)

54 그러나, 국민연금과 달리 소득재분배 기능이 내재되어 있지 않고, 아래 <표 3> 에서 보듯, 상대적으로 퇴직금 체불위험이 높은 중소기업일수록 퇴직연금제 도 입이 많이 뒤떨어져 있어, 저소득 계층이 노후소득보장 기능은 높지 못할 것으 로 예상된다. 마찬가지로 비정규직의 퇴직연금의 적용률이 낮아, 취약계층의 노 후소득보장 기능은 더욱 더 제약적이다(위 <표 2> 참조). 표 3 사업장 규모별 퇴직연금 도입률 (단위:개소, %) 구 분 10인 미만 10인~ 29인 30인~ 99인 100인~ 299인 300인~ 499인 500인 이상 합 계 (A)도입 사업장수 70,019 34,602 15,179 4, ,504 (B)전체 사업장수 1,277, ,033 50,007 10,309 1,363 1,120 1,507,158 도입비율 (A/B,%) 자료:금감원, 퇴직연금 영업실적[11.10월말]보고, 다. 기초노령연금과 저소득 취약계층의 노후소득보장 기초노령연금은 2007년 국민연금의 재정안정화 개혁과 함께 낮아진 소득대체 율을 보완하고, 국민연금 수급권을 획득하지 못한 현세대 노인의 생활보호를 위 해 기존의 경로연금을 흡수하면서 확대 도입된 사회수당식 무기여 기초연금이다. 도입당시 수급자는 65세 이상 노인의 60%였으나, 2009년부터 소득 및 자산조 사를 거쳐 70%의 노인에게 국민연금 A값(가입자의 보험료 부과소득의 평균)의 5%인 9만 1천원 지급했다(2011년). 부부의 경우, 14.6만원(독신의 80%선)을 지급하고 있다. 2010년 현재 373만명이 혜택을 입고 있다. 사회수당식 무기여 연금으로서 기초노령연금이 빈곤 노인의 소득보장에 얼마 나 기여할 수 있을까? 조사자료에 따라 빈곤 감소효과가 달리 나오긴 하나, 2009 년을 기준으로 할 때 기초노령연금의 도입 후 가구유형별로 최대 25.1%(가계동 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 37

55 향조사 기준)에서 최소 3.2%(국민노후보장페널 기준)까지 빈곤이 감소하는 것 으로 나타나고 있다(<표 4> 참조). 평균적으로는 가계동향조사에 의하면, 11% 의 감소효과가 있는 것으로 나타나고 있으며, 국민노후보장패널에 의하면 8.7% 감소하고 있다. 5) 표 4 구 가구유형별 기초노령연금의 빈곤 감소 효과 분 가계동향조사 부부1 부부2 남성독신 여성독신 가구원과 동거 전체 국민노후보장패널 부부1 부부2 남성독신 여성독신 가구원과 동거 전체 가 구 개 인 수급전 수급후 개선효과 수급전 수급후 개선효과 주:1) 부부1:부부 모두 65세 이상인 가구 2) 부부2:부부 중 한명이 65세 이상인 가구 3) 가구원과 동거:자녀 등과 동거하고 있는 노인가구 4) 빈곤감소 효과성은 [(기초노령연금 수급전 빈곤율-수급후 빈곤율)/수급전 빈곤율] 100 5) 빈곤율은 기초생활보장제도의 가구원수별 기초생계비 기준을 따름. 자료:석상훈, 기초노령연금의 노인빈곤 완화 효과. 연금포럼, Vol.88(2010), pp.55. (단위:%) ) 가계동향조사는 모든 연령대의 근로자가구는 물론 비근로자가구도 포함하는 전국단위 조사이나 농어촌 가구가 표 본에서 제외되어 있다. 반면에 국민노후보장패널은 만 50세 이상 가구원이 있는 5,000가구를 대상으로 조사하 며 농어촌의 노인인구까지 표본에 포괄하고 있다. 농어촌이 포함된 국민노후보장패널에 기반한 조사에서 기초노 령연금의 빈곤율 감소효과가 낮은 것으로 미루어 볼 때, 농어촌 노인의 기본 소득이 도시의 경우보다 낮음을 알 수 있다. 38 정책연구(2012 가을)

56 대체로 평균 10%에 달하는 빈곤감소효과를 무의미하다 할 수 없다. 그리고 향후 법이 명시한대로 국민연금 A값의 10%까지 인상하고 또 대상자를 65세 이 상 노인의 80%까지 확대하는 경우 빈곤감소 효과는 더욱 커질 것을 쉽게 예상 할 수 있다. 그러나 그렇다 하더라도 저소득 노인의 소득보장제도로서 충분한 역 할을 할 수 없을 것이라는 점도 명확하다. 중위소득의 400%를 초과하는 가구 중 24.3%가 기초노령연금의수급자가 되었던 것으로 추정되는 것에서 알 수 있 듯이(2008년 기준 6) ), 7) 대상자 확대는 저소득노인의 소득보장에 추가적인 기여 를 하지 못할 것이다. 물론 연금액 인상은 분명히 저소득 노인의 빈곤을 감소시 키는 효과를 보일 것이다. 그러나 A값 5%의 연금액이 약 10%의 빈곤감소효과 만을 나타내고 있는 상황에서, A값의 10%로의 인상이 나머지 현실화되지 않은 90%의 빈곤감소효과를 가져올 것은 기대하기 어렵다. A값의 20%, 30%의 인 상도 상정해 볼 수 있겠다. 그러나 대상자 확대 없는 A값 10% 선으로의 인상 만으로도 5년간 24조 1,000억 원의 예산이 소요되는 점을 감안하고 8), 또 급격 히 늘어나고 있는 노인인구와 기초노령연금수급자에 중산층 노인이 혼재되어 있 는 상황을 감안할 때, 연금액의 추가 인상은 저소득 노인의 소득보장이라는 측 면에서는 재정적으로 효율적이지 못한 방안이다. 라. 국민기초생활보장제도와 저소득 취약계층의 노후소득보장 앞에서 살펴보았듯이, 국민연금과 퇴직연금의 미성숙성과 저소득계층을 중심 으로 형성된 광범위한 사각지대의 존재, 그리고 사회수당식 기초노령연금의 낮 은 빈곤감소 효과로 인해, 국민기초생활보장제도가 저소득 취약계층의 노후소득 보장에서 매우 큰 역할을 담당하고 있다. 2010년 현재 65세 이상 수급자는 391,214명으로 65세 노인 인구의 7.1%의 기초보장을 담당하고 있다. 6) 보건복지부 외, 국민연금과 기초노령연금 역할 정립 방안, 2011, pp.59. 7) 고소득 가구의 노인이 수혜대상이 된 것은, 기초노령연금이 가구 단위가 아닌 세대단위로 자격조사를 하기 때문 으로 풀이된다. 즉, 노인 단독 혹은 부부의 경우 소득이나 재산이 기준 이하라도 함께 거주하는 가족이 고소득인 경우가 발생하기 때문이다. 8) 원시연, 기초노령연금 인상방안: 쟁점과 과제., 국회입법조사처소식지, 2011, pp.2. 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 39

57 표 5 연령대별 기초생활보장제도 수급자 현황(2010년) 구 분 합계 0~4세 5~9세 10~19세 20~39세 40~46세 65세 이상 수급자 수 수급자 비율 1,458, , , , , , , 총인구수 50,515,666 2,299,695 2,457,829 6,826,875 15,237,505 18,187,410 5,506,352 총인구수 대비 수급자비율 자료:보건복지부, 2010년 국민기초보장수급자 현황, 2011, p.15. 그러나 재산기준은 차치하고라도 부양의무자 기준에 의해 수급대상자가 못되 는 노인만 약 60만 가구 100만 명으로 추산되는 상황이기에 저소득 노인이 기 댈 수 있는 최후의 보루 역할을 제대로 하고 있지 못한 실정이다 9). 65세 이상 노인에 한해 부양의무자 기준을 완화하고 재산기준도 완화하여 저소득 노인의 기 초보장을 기할 수도 있다. 하지만, 연금제도의 정상화를 기하지 않은 채, 다양 한 연령대와 장애인, 소년소녀가장, 모자, 부자 가정은 물론 근로유능력자까지 포괄하고 있는 공적부조제도를 무작정 확대하는 것이 복지국가의 발전 방향은 아 니다. 따라서 소득비례연금의 확대 발전을 통해 최대한 연금수급자와 연금보장 수준을 높이고, 기초선 밑의 노인은 소득비례연금과 연계된 기초보장연금제도를 신설하여 저소득 노인의 소득보장을 체계화하는 것이 필요하다. 3. 저소득 취약계층의 노후소득보장 강화 방안 가. 국민연금의 내실화 저소득 취약계층이 국민연금에 가입하여 보험료를 납부하여 수급권을 획득하 9) 김희자, 국민기초생활보장제도의 현황 및 문제점., 보건복지정보개발원 국민기초생활보장제도 재정추계를 위한 자문회의 발표문, 정책연구(2012 가을)

58 는 것이 일차적으로 중요하다. 저소득 취약계층을 위해 기초보장을 담당하는 연 금제도도 발전시켜야 할 것이다. 그러나 이는 어디까지나 1차 안전망인 국민연 금이 제 기능을 다한 이후, 최후의 보루로서 상정할 일이다. 가장 기본적인 노 후소득보장제도인 국민연금이 노후소득 마련 과정에서 가장 핵심적인 역할을 담 당할 수 있도록 내실화 하는 것은 저소득 취약계층을 위해서도 필수불가결한 정 공법이다. 내실화의 방향은 크게 두 가지다. 하나는 국민연금의 보장수준을 높 이는 것이고, 나머지 하나는 가입자를 최대한 늘여 국민연금이 노후소득보장제 도의 중추로 거듭나게 하는 것이다. 1) 국민연금의 급여 인상과 퇴직(연)금 전환제의 부활을 통한 재원확보 국민연금의 급여(소득대체율)은 평균소득자가 40년 가입 기준으로 현재 50% 에서 2028년 40%로 낮춰진다. 40년 가입이라는 비현실적인 전제를 감안할 때, 평균소득자의 경우 실제 소득대체율은 20%로 떨어지게 된다(<표 6>참조). 노후 소득보장의 중추여야 할 국민연금이 제 기능을 못하여, 평균소득자를 포함하여 많은 은퇴자들이 국민연금 밖의 기초보장에 의존하게 되어 있는 구조인 것이다. 따라서 최소한 목표소득대체율을 현행처럼 50%로 유지하는 것이 필요하다. 표 6 주요국 노령연금의 표준소득대체율과 실제수급 평균연금액의 소득대체율 비교 (단위:%) 구 분 한국 일본( 06) 미국( 07) 독일( 08) 영국( 10) 영국( 08) 기초 후생 (비례) (비례) (기초) (기초+비례 이론적 대체율 1) (A) 실수급자 대체율 2) (B) B/A ) 주 1) 모두 40년의 완전 가입을 전제로 한 평균 소득자의 소득대체율임. 2) 전가입자 평균소득월액 대비 기존수급자의 월평균연금액의 비율임. 3) 2070년경 추정치임. 자료:이용하, 다층 연금체계 구축:내실화 과제를 중심으로, 한국연금학회 춘계학술대회 발표문, 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 41

59 그러나 재정적 지속가능성을 도외시한 채 급부율만 올리는 것은 후세대의 부 담을 가중시킬 위험이 크다. 소득대체율 인상은 보험료율 인상과 함께 이루어져 야 한다. 아래 <표 7>에 나타난 2003년 국민연금발전위원회의 추계에 의하면, 50%의 소득대체율을 위해서는 보험료율을 점진적으로 15.85%까지 올려야 한 다. 현행 9%보다 6.85%를 인상해야 하는 것이다. 표 7 노무현 정부의 국민연금개혁 원안(2003년) 목표 보험료율 조정 스케줄 소득대체율 2010~2014년 2015년~2019년 2020년~2024년 2025년~2029년 2030년 이후 60% 50% 40% 11.17% 10.37% 9.57% 13.34% 11.74% 10.14% 15.51% 13.11% 10.71% 17.68% 14.48% 11.28% 19.85% 15.85% 11.85% 자료:국민연금발전위원회, 2003 국민연금 재정추계 및 제도개선방안, 그러나 보험료 인상은 정치적으로 인기 없는 정책이기에, 6.85%를 전부 인 상하기는 어려움이 따른다. 따라서 [부분 인상+퇴직(연)금전환금]으로 이 문제 를 풀어야 한다. 위 <표 7>에 따르면 현행 목표소득대체율 40%에 부합하는 필 요보험료율은 11.85%이다. 현행 9%보다 2.85%가 높다. 이 만큼은 노 사가 반반씩 점진적으로 부담하는 것이 필요하다. 즉, 필요한 인상분 6.85%p 중 2.85%p를 보험료 인상으로 충당하고 나머지 4%p는 퇴직(연)금의 사용자 부담 분, 즉 8.33%에서 서서히 전환하여 마련하는 것이 방법이다. 다시 말해, 사용 자 부담금 8.33% 중 4.33%는 계속 퇴직연금에 들어가고, 나머지 4%는 국민 연금에 납부하는 것이다. 이는 김영삼 정부 때 시행되었던 퇴직금전환금제의 부 활이라고 볼 수 있다. 10) 이 경우, 보험료율 9%짜리 공적연금에 8.33%짜리 사적연금의 [공 사 대등 다층체제]에서 다소 두꺼우면서도 재정적으로 안정된 15.85%자리 공적연금에 4.33%짜리 사적연금의 [공적연금 우위 다층체제]로 바뀌게 되는 것이다. 공적 10) 당시 국민연금보험율 6%는 각각 사용자 2%, 근로자 2%, 퇴직금전환금 2%로 충당되었었다. 42 정책연구(2012 가을)

60 연금 우위 다층체제가 공 사 대등 다층체제보다 가입자 입장에서 훨씬 유리한 제도적 배열이다. 공적연금에서 가능해지는 연금의 평생지급보장, 11) 연금의 인 플레이션 연동, 12) 낮은 관리비용 (즉, 낮은 수수료율) 13) 은 사적연금에서는 기대 하기 어렵기 때문이다. 한마디로 재정의 안정화가 전제된다면 공적연금이 사적 연금보다 가입자의 노후소득보장에 유리하다. 게다가 퇴직연금이 법적으로 강제 되고 있기는 하나, 국민연금보다 사각지대가 클 수밖에 없다. 후술하겠지만, 앞 으로 공적연금인 국민연금에만 보험료가 매칭으로 지원되면 더더욱 그 격차는 커 질 수밖에 없다. 따라서 퇴직연금의 일부를 국민연금으로 흡수하면, 퇴직연금의 사각지대가 축소되는 효과도 발생한다. 저소득 근로자의 노후소득보장을 배가하 게 되는 것이다. 물론 금융산업의 반발이 예상되나, 퇴직연금시장이 자리 잡기 전에 부분 전환한다면, 김영삼 정부 때의 전례도 있고 사용자에게 추가적인 부 담을 안기는 것이 아니기에, 노사정 합의가 가능하다고 본다. 단, 한 가지 추가적으로 고려해야할 사항이 있는데, 국민연금 내에 있는 A값 의 존치여부다. 앞서 지적했듯이 A값은, 1988년 국민연금 도입 당시, 재분배 나 기초보장을 담당하는 연금이 보완적으로 도입되지 않았기에, 국민연금 내부 11) 사적연금의 가장 큰 문제는 장수의 위험(longevity risk)에 제대로 공동대처를 못하는 것이다. 개개인의 수명 을 예측할 수 없어 발생하는 장수의 위험(longevity risk)은 공적 개입을 통해서만 해결이 가능하다. 국가는 집 단수준에서의 평균수명은 어느 정도 예측가능하기에 공적연금제도를 통해 동일한 조건에서 보험료를 부과하고, 단 명자가 남기고 간 연금자산을 장수자에게 이전하여 연금을 죽을 때까지 보장하는 공적개입을 이룰 수 있다. 민 간의 연금보험 상품 중 종신형이 이러한 역할을 한다. 그러나 종신형 연금상품은 활성화가 안 되고 있다. 연금 회사의 입장에서는 집단 수준의 평균수명 예측도 의학발전 등으로 빗나갈 수가 있으므로, 할인율을 높이 매겨서 종신형 상품을 판매하므로, 연금액이 확정기간형보다 낮을 수밖에 없다. 게다가 사적연금이면서도 공적연금처럼 한번 가입하면 탈퇴가 불가능하고 단명하면 유산으로 남겨주지도 못한다. 그렇기에 가입자와 자식들에게 상대적 으로 매력적이지 못한 상품으로 확정기간형 연금상품보다 인기가 덜하다. 12) 사적연금인 퇴직연금은 인플레이션에 취약하다. 부과방식 공적연금에서는 현 소득자의 연금보험료는 (보통 인플 레이션이 반영되어 오르게 되는) 명목소득의 일정 비율이기에 인플레이션이 발생하는 만큼 보험료의 절대액이 늘 어나게 된다. 국가는 인플레이션에 따라 자동으로 인상되는 보험료 수입을 가지고 연금생활자의 연금을 인플레 이션에 연동시켜 줄 수 있다. 반면에, 개인 저축이나 사적연금에서는 근로기간 동안 축적한 연금자산을 바탕으 로 연금액을 설정하는데, 인플레이션만큼 급여보전이 안되므로 실질가치가 떨어지고, 예측범위를 넘는 hyperinflation 혹은 인플레이션이 오랜 기간 지속되면 그만큼 노후소득에 큰 타격을 입게 된다. 13) 임금수준이 매우 높은 수십개의 민간금융회사가 경쟁적으로 관리하는 사적연금인 퇴직연금은, 국민연금에 비해 매우 높은 수수료율과 관리운영비를 필요로한다. 게다가 주주들에게 배당도 해야하므로 가입자의 수익극대화가 늘 우선일 수는 없다. 이는 퇴직연금가입자의 수익률 저하로 나타난다. 주식시장 등이 활황일 때는 높은 수수료 율과 관리운영비를 만회하는 것처럼 보이나, 금융시장의 성장이 멈춘 이후에는 높은 수수료와 관리운영비를 만 회해 줄 높은 수익을 창출하기 힘들어진다. 오히려 마이너스 수익에 노출되어 있어 노후소득보장의 안정성 측면 에서 심각한 위험을 내포하고 있다 하겠다. 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 43

61 에 재분배 기능을 삽입한 것이었다. 그러나 지금은 기초노령연금이 도입되었고, 저소득자를 위해 국고에서 매칭으로 보험료가 지원되며, 국민기초보장제도도 최 후의 보루로서 기능하고 있다. 따라서 재분배와 기초보장을 확실하게 갖추는 것 을 전제로(후술할 기초보장연금의 도입), A값을 국민연금에서 삭제해 스웨덴을 포함해 다층연금제도를 구축한 많은 나라처럼 순수소득비례연금화 하는 것이 발 전적인 방향이다. 국민연금의 순수소득비례연금화는 우리나라 공적노후소득보장제도의 발전과 복지국가에 대한 국민적 지지를 확보하는 데 크게 기여할 것이다. 먼저 후자와 관계해 <표 8>을 보자. A값의 존재로 인해, 평균소득의 2배를 버는 중산층 근 로자는 소득대체율이 40년 가입에 17.46% 밖에 안 될 것으로 추산된다. 목표 소득대체율을 50%로 유지해도 20%대 초반에 머물고 말 것이다. 아직 연금수 급자가 많이 나오지 않고, 퇴직연금의 미성숙으로 양자 간 비교가 안 이루어져 서 그렇지, 향후 국민연금과-퇴직연금을 비교하게 될 경우, 적어도 평균소득 이 상을 버는 중산층들에게 국민연금은 상대적으로 매력이 덜한 제도로 비춰질 것 이다. 소득이 높은 가입자일수록 더 그렇게 느낄 것이다. 이는 공적연금제도의 국민적 지지기반이 크게 훼손됨을 의미한다. 공적연금제도가 성숙하게 되어, 총 사회지출의 40%가량을 담당하는 가장 큰 프로그램임이 될 것임을 감안하면, 이 는 한국 복지국가에 대한 지지기반의 약화로도 이해할 수 있다. 그러므로 다층 체제하에서 국민연금 밑에 기초보장을 담당할 탄탄한 제도를 만든다는 전제하에, 국민연금의 순수소득비례화는 공적연금에 대한 정치적 지지확보에 필수적 사안 이다. 스웨덴에서 기초연금 위해 순수소득비례연금인 ATP를 도입하여 사민당이 화 이트칼라계층과 소위 적-백 동맹을 이루어 복지국가의 정치적 기반을 확보한 것 이나, 우리나라에서 공무원들이 공무원연금을 지키기 위해 보험료 인상도 마다 하지 않는 것은 순수소득비례형이기에 가능한 일이다. 나의 기여금 인상이 다른 사람의 급부로 이전된다면, 이에 동의할 사람이 많지 않고 현재 우리나라의 국 민연금이 처한 상황이 그러하다. A값이 존속하는 한, 50%의 목표소득대체율을 이루기 위해 필요한 2.85% 보험료 인상과 퇴직(연)금의 부분 전환에 대해 중산 44 정책연구(2012 가을)

62 층과 조직노동은 흔쾌히 지지를 보내지 않을 것이다. 14) 표 년 연금개혁으로 인한 소득대체율의 소득계층별 변화 2008년 당시 25세인 근로자의 경우 소득수준 평균근로자의 1/2 평균근로자 평균근로자의 2배 구 분 개정 전 개정 후 개정 전 개정 후 개정 전 개정 후 연금급여액(B) 평생평균소득(y) 소득대체율(B/y) 수익비 (개정 후/개정 전) 내부수익률(IBR) 3,250 5, ,309 5, (71.1) ,868 10, ,458 10, (70.7) ,784 23, ,109 23, (71.5) 3.55 자료:보건복지부 외, 앞의 글, p.162. 국민연금이 순수소득비례화가 되면, 자영자의 하향소득신고나 소위 강남 아줌 마 (전업주부)의 지역가입자 평균보험료 수준 임의가입으로 인한 부당한 소득이 전 문제도 자연스레 해결이 된다. 내는 것에 비례해 급부를 받는 구조가 되면, 자영자들의 성실신고와 기여회피 감소도 기대해 볼 수 있다. 앞서 지적했듯이 사 적연금보다 우수한 공적연금의 가치를 있는 그대로 인정해 줄 수 있기 때문이다. 그리고 현재 375만원 수준인 보험료 부과 소득상한도 대폭 인상해, 중산층 이 상의 실질 소득대체율을 높일 수도 있게 될 것이다. 나아가 순수소득비례연금인 공무원연금 등 특수직역연금제도와 통합도 용이해 진다. 15) 14) 1998년 국민연금 도시지역 확장 시, 한노총 등의 반대로 국민연금 파동이 일어 났던 이유도 자영자의 하향소득 신고 때문에 발생하는 부당한 소득이전 때문이었음을 상기하면, 공적연금제도의 확대 발전을 위해서는 A값의 삭 제는 불가피하다. 다시 강조하건데, A값의 역할은 다층체제하에서 후술할 기초보장연금이 담당하는 것이 합리 적이지, 보험기능에 충실해야할 소득비례연금에 집어 넣는 것은 득보다 실이 훨씬 크다. 15) 물론 현재의 공무원연금 등 특수직역연금은 보험수리적으로 합당한 수준을 넘어서는 수익비를 보이고 있다. 이 러한 특혜적 부분이 완화된 소득비례연금으로 개혁될 때, 국민연금과 통합이 용이해 질 것이다. 그리고 만약, 스웨덴처럼 NDC의 개인계좌제를 도입하면, 소득대체율이나 보험료율의 차이에 따른 통합의 장애물을 피해갈 수 있게 된다. 지면상 이 글에서는 다루지 않으나, 궁극적으로는 NDC순수소득비례연금제로의 전환을 고려해야 할 것이다. 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 45

63 2) 저소득 취약계층의 국민연금 가입률 제고 저소득 취약계층의 가입률을 높여야 한다. 그동안 사각지대의 해소 해법으로 징수관리능력의 제고를 위해 노력해왔으나 부분적인 성과만을 보였다. 가입을 회 피하는 원인을 해소하는 보다 적극적인 정책이 필요하다. 사회보험료는 성격상 직접세와 동일하기에 저소득자들의 가처분소득을 떨어뜨린다. 고용형태가 불안 정한 저소득자들일수록 가입회피 유인이 커진다. 아래 <표 9>에서 확인되듯이, 공적연금 미가입 사유로 경제적 여유가 없음 그리고 고용주가 가입시켜주지 않음 이 가장 큰 비중을 차지한다. 표 9 공적연금 미가입 사유(연령별) (단위:%) 특 성 구 분 30~39세 40~49세 50~59세 60세 이상 경제적 여유가 없음 고용주가 가입시켜주지 않음 연금제도가 불안정함 연금제도에 대하 잘 모름 다른 수단으로 충분함 당연 가입대상이 아님 계 자료:보건복지부 외, 앞의 글, p.153. 그리고 실제로, 한국복지패널조사에 의하면 가처분 소득이 낮을수록 비정규직 인 임시직 혹은 일용직 근로자일수록 국민연금 가입률이 낮아짐을 확인할 수 있 다(<표 10>참조). 따라서 연 2,300억원을 투입해 최저임금 120%이하의 저임 금 근로자 120만 명과 그 고용주에게 보험료를 매칭으로 지원하여, 정부와 근 로자, 사용자가 3분의 1씩 분담하게 한 정부 방침은 바람직한 정책방향이다. 보 험료는 본인 부담 이라는 사회보험의 기본 원칙이 흔들린다는 우려가 있으나, 실 상 사회보험에 국고를 지원하는 예는 서구 선진국에서는 흔히 볼 수 있는 현상 이고, 우리의 경우도 전례가 없지 않다. 이미 국민연금의 농어촌 가입자에게 보 46 정책연구(2012 가을)

64 험료(9%)의 50%를 매칭을 지원해주고 있기 때문이다(최대 지원액은 월 35,550 원). 또 개인별 매칭 방식은 아니지만, 사회보험인 국민건강보험에도 전년도 지 역가입자 의료비 지출액의 50%를 국고로 지원하고 있어, 국고지원은 보험료 수 입 다음 가는 국민건강보험의 큰 재원이다. 표 10 국민연금 가입률 비교(지역가입자) (단위:%) 지역가입자 구분 가입율(%) 미가입율(%) 자영업주 상용근로자 경제활동 임시근로자 참여형태 일용근로자 임금근로자 1,000이하 1,000~2, 가처분소득 (만원) 2,000~3,000 3,000~4,000 4,000 이상 평균(만원) 1,000이하 1,000~2, , , 농어민 가처분소득 2,000~3, (만원) 3,000~4, ,000 이상 평균(만원) , ,406.2 주:2008년 한국복지패널조사에 근거하여 작성 자료:보건복지부 외, 앞의 글, 표62, 64, 66에 근거하여 저자가 발췌 작성. 보험료 매칭지원의 효과성은 이미 검증되고 있다. 위 <표 10>을 보면, 동일 한 소득수준에서 보험료 매칭지원을 받는 농어민 집단이 임금근로자에 비해 훨 씬 높은 가입률을 보여주고 있다. 회귀분석 결과에 의하면, 다른 조건이 동일할 경우 농어민의 국민연금 가입확률은 근로자 집단에 비해 25%p 정도 높은 것으 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 47

65 로 분석되고 있다. 16) 이번 보험료 매칭 사업은 농어민과 달리 33%의 지원이기에 저소득 근로자의 가 입률 상승폭이 25%p에 이르지는 못할 것으로 예상된다. 게다가 사업주가 직장가 입자로 신고 전환해야하고, 사용자 입장에서는 비록 경감된 부담일지라도 추가 인 건비를 부담해야하는 것이기에, 농어민이 자기의사에 따라 가입하는 것보다 미가입 근로자의 가입률이 낮을 것으로 예상된다. 자칫하면 저소득계층을 위한 보험료 매 칭사업이 신규가입자를 증대시키는 효과보다 기존 가입자의 보험료 경감제도로 전 락할 위험도 내포하고 있다. 따라서 다음과 같은 보완대책이 병행되어야 할 것이다. 1 매칭비율을 높이는 만큼, 적어도 체납 고용주에게 산재보험에 상응하는 과 태료와 미납 보험료에 대한 가산금 및 연체료를 부과해서 정책실효성을 높여야 할 것이다. 17) 2 농어민에 대한 지원과 동일한 수준에서 영세 자영업주에게도 보 험료 매칭지원이 적용되어야 할 것이다(단, 하향 소득신고의 경향 때문에 발생 할 직장가입자로부터 자영업자로의 부당한 소득이전의 문제를 해소하기 위해서 는 후술하는 바와 같이 A값의 삭제와 국민연금의 순수소득비례화가 전제조건이 다). 보험료 매칭 지원수준이 올라가고 그 대상이 확대되면 당장 정부의 재정부 담은 높아질 수밖에 없다. 하지만, 미가입자를 가입자로 전환시켜 강제저축을 유 도해 놓는 것인 만큼, 미래 정부가 부담해야 할 노후소득보장 비용을 크게 감소 시켜, 중장기적으로 보면 실제 순편익을 높이는 비용효과적인 방안이다. 나. 기초보장연금제도의 도입 1) 개념과 제도설계 저소득 근로자와 자영자에 대한 보험료 매칭지원과 체납 고용주에 대한 처벌 강화, 그리고 국민연금의 순수소득비례연금화가 이루어지면 세금이라는 인식이 옅어져 보험료 부과에 대한 순응이 높아질 것이다. 사각지대가 대폭 줄어들게 되 16) 보건복지부 외, 앞의 글, p ) 현재 국민연금 체납 고용주에 대해 독촉장 발부와 미납 보험료에 대한 압류만이 가해지는데, 산재보험의 경우는 300만원 이하 과태료, 미납 보험료의 10% 가산금, 그리고 미납금에 대해 연체료를 추가로 부과하고 있다. 48 정책연구(2012 가을)

66 는 것을 의미한다. 여기에 퇴직(연)금이 일부 전환되고 보험료가 인상되어 소득 대체율이 올라가게 되면, 최저생계비 이하의 연금액을 수령하는 저소득 노인의 규모는 현행 제도를 유지할 때보다 대폭 줄게 될 것이다. 그렇다 하더라도, 생계를 스스로 유지하기 어려운 노인들이 발생할 수밖에 없 다. 현재 이들에 대한 소득보장은 기초노령연금과 기초생활보장제도에서 부분적 으로 이루어지고 있으나, 이를 체계화하여 노인들의 기초생활을 보장해 주어야 할 필요가 있다. 저소득 취약계층 노인들의 소득보장은 사회수당식 기초연금제 도와 보충급여형의 기초보장연금제도 (혹은 기초소득보장제도)로 대별해 볼 수 있다. 18) 기초연금제도와 기초보장연금제도 모두 일반조세로 재원을 마련한다는 점에서 동일하다. 하지만, 기초연금제도는 기초보장연금제도와 동일한 정도의 급 여수준을 제공하고자 할 경우에 기초선 이상의 노인에게까지 급여를 지급해 재 정부담이 너무 크다는 점이 문제로 지적된다. 고령화로 인해 노인인구가 급속히 늘자, 이러한 문제는 간과할 수 없는 상황 이 되고, 스웨덴을 위시한 많은 나라에서 사회수당식 기초연금이 아닌 보충급여 형 기초보장연금 (혹은 기초소득보장제도)로 노인들의 기초보장을 이루고 있다(< 표 11> 참조). 왜냐하면 국가에서 정한 최저선 소득까지만 급여를 보충해 주기 때문에 재정효율성이 높고 재분배 효과가 크기 때문이다. 19) 스웨덴의 경우, 사 회수당식 기초연금에서 보충급여형으로 전환하였다. 이 때 기초연금 때보다 기 초보장선은 두 배 수준으로 올렸다. 그럼에도 불구하고, 또 고령화의 계속된 진 행에도 불구하고 연금지출을 통제하는 효과를 보고 있다. 20) 기초보장연금은 보 충급여의 원리 상, 노후소득보장체제에서 중추를 담당하는 소득비례연금 공적연 18) 기초보장연금제도가 연금테스트, 기초소득보장제도는 느슨한 자산조사를 통해 급부여부를 결정하는 등의 차이를 갖고 있어 이 양자를 구분하여 논하는 게 상례이다. 그러나, 양 제도 모두 보충급여를 통해 국가에서 정한 기초 보장선을 보장해준다는 공통점을 갖고 있고, 사회수당식 기초연금과 확연한 차이를 보인다. 따라서 논의의 단순 화를 위해 기초보장연금과 기초소득보장제도를 따로 구분하여 논하지 않는다. 19) 홍백의, 최저보장제도의 유형 및 재정적 효과에 관한 연구. 사회보장연구, 제18권, 2호(2006). 20) 스웨덴에 40년 거주한 경우, 기초보장연금(Guarantee Pension)의 1인당 보장선은 7526크로나(약 126만 원)이다. 소득비례연금(NDC Income Pension+Premium Pension)의 연금액이 126만원을 밑돌 경우, 그 차액만큼 최저보장연금이 지급되는 구조다. 거주기간이 40년 미만인 경우, 모자란 년수 만큼 보장액이 감액된 다. 예를 들어 거주기간이 30년인 이민근로자는 최대 보장금액의 3/4를 보장받는다. 65세 이상 고령자 중 최 저보장연금의 급부를 받는 비율은 43%이다. 양재진, 스웨덴 연금제도의 이해와 쟁점 분석 사회과학논집 제 42권, 1호(2011).; 유모토 켄지, 사토 요시히로 (박선영 역), 스웨덴 패러독스 (서울:김영사, 2011). 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 49

67 표 11 주요 OECD국가들의 노후 기초보장 제도 구분 보증소득형태 금 액 자 산 조 사 재 원 벨 기 에 독 일 스 페 인 프 랑 스 이 탈 리 아 네덜 란드 오스 트리아 핀 란 드 스 웨 덴 최저연금 (최저 30년 정규근로 가입) 경력연수당최저연금권(최저15 년근로, 그중 1/3정규근로) 64세이상 노인을 위한 사회부조 2003년 노령층과 장애자를 위한 기초보장제도입 최소 15년기여자를 위한 최저기여연금보장 비기여연금 65세이상 노령최저 보충최저연금 다른 소득이 없는 65세이상 노령급여 70세이상 최저소득 개인별주거기준공적연금 최저연금(보상보충) 65세이상 거주기준보증연금 (16세부터 40세까지) 최소3년거주, 최고40년 사회부조 65세이상 거주기준보증연금 (25세부터 65세까지 최대 40년, 매년 1/40씩) 65+생계지원 (주거수당 보충 사회부조) 경력년수에 따라 결정 봉급근로자:년당 최고 연 (가구), (독신) 자영자:연 (가구), (독신) 21세에 지급되는 최저연금기준으로 계산 (월 ) 독신:년 부부:년 가구주:년 4140(구 서독지역), 3972(구 동독), 가구원:연령에 따라 상이 65세이상자 년 5397(배우자포함 6356) 65세미만자 년 4814(배우자포함 5686) 3621 독신: 7500, 부부: ~64세: 5894, 65+: 독신: 10428, 65세이상부부: 독신: 8280 부부: 독신: 5878 부부: 5403 낮은 연금에 보충적으로 독신:최대 SEK84560, 배우자:최대 SEK75430 독신:최대 SEK51370, 배우자:최대 SEK 기초연금 년 4267 영 연금크레딧(소득비례연금): 독신:년 5691, 부부:년 를 위한 최저소득보장 국 저축크레딧: 65세이상 독신:년 7852, 부부:년 저축수급자 자료:김수봉, 현 노령층을 위한 최저연금제도 도입 방안. 사회보장연구 제23권, 1호(2007), pp.163. (월 가구소득 , 독신 이하) (가구소득과 자산) (수급자와 배우자의 소득과 자산, 소득의 30% 제외 (연금, 기타사회보장급여, 수입, 자본소득) (독신 5559, 부부 9925 상회소득) (독신 4962, 부부 9925) (독신 7162, 부부 12124) (연금과 다른 소득) (소득비례연금과 다른가구원 연금만 (가구원 소득) (공적소득비례연금만 고려) (모든 소득, 자산) 보험료+ 국고 보험료+ 국고 국고 일반세 부분적 국고 (중앙정부 몫 증가) 국고 부부적 조세 지원(보충분) 국고 보험료+ 국고 보험료+ 국고 보험료 국고 보험료+ 국고 국고 조세 조세 소득비례 보험료 일반재정 일반재정 50 정책연구(2012 가을)

68 금의 적용이 광범위하고 급여수준이 높으면, 이에 비례하여 기초보장연금의 재 정지출이 최소화된다. 소득비례연금의 내실화와 함께 짝을 이루어 도입될 경우, 그 효과성이 극대화되는 것이다. 이론적으로 보나 세계사적 추세를 보나, 기초보장연금을 통해 저소득 노인의 소득보장을 달성하는 것이 필요하다. 우리나라에서 기초보장연금을 도입하게 되 는 경우, 이는 현행 기초노령연금을 대체함을 의미한다(그림 2 참조). 그림 2 기초노령연금과 기초보장연금의 비교 <현행국민연금+기초노령연금> <국민연금+기초보장연금> 연 금 급 여 연 금 급 여 기초노령연금 국민연금 기초보장연금 국민연금 1층의 기초보장연금은 2층 소득비례연금인 국민연금과 퇴직연금에 의해 개인 별로 산정한 연금액이 기초보장수준 이하일 경우, 보충급여적 으로 지급하면 된 다. 임의가입인 개인연금으로부터의 수령액은 산정에서 제외하도록 한다. 별도의 자산조사는 거치지 않는 게 원칙이겠으나, 국가의 소득파악능력이 현재처럼 미약 해 부정수급자 문제가 크게 개선되지 않는 경우에는, 자산조사를 거쳐 최종 수급 여부를 결정한다. 이때 자산조사는 노인을 대상으로 하는 만큼, 근로능력자에 대 한 자산조사처럼 엄격한 기준을 적용하기 보다는 이태리처럼 유연한 기준을 적용 하도록 한다. 부양의무자 기준은 적용하지 않는다. 기초보장연금의 수급권은 10 년 이상 국민연금 가입자로 국내에 거주한 노인이 65세가 될 때 부여한다. 21) 21) 1998년 전국민연금제도가 시행된 시점에서 50세 이상 (2012년 현재 64세)이었기에 10년 가입 조건을 충족할 기회가 없었던 노인들에 대해서는 특례조치로 10년 가입규정 을 적용하지 않고, 1년부터 9년까지 연령대별로 최저가입기간연한을 신축적으로 설정한다. 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 51

69 월 최대 보장수준은 수급개시년 기준 근로자 평균임금의 24%인 65만원을 목 표로 한다. 22) 국민연금에의 기여연수가 40년 미만인 경우, 1년마다 0.1%p 씩 기초보장수준을 경감하여 10년 가입자의 경우 근로자 평균임금의 21%를 보장받 도록 한다. 2012년 국민기초생활보장제도의 1인 가구의 최저생계보장 수준이 월 53만 2천원으로 근로자평균 임금의 20% 수준이므로, 10년 이상 기여자에게는 이 보다 1%p라도 높은 기초보장 수준을 약속하여 국민연금제도에 자발적 가입 과 기여를 유인하기 위함이다. 2인 노인 모두 기초보장연금의 수급자격을 획득 하게 되는 경우, 기초보장선은 국민기초생활보장제도처럼 15%를 감액한 수준에 서 결정하도록 한다. 10년 미만 가입자나 2인 노인 가구이지만 기초보장연금 수 급자격을 가진 노인이 1인인 경우, 이들에 대한 기초보장은 국민기초생활보장제 도의 틀에서 보충적으로 생계보장을 하도록 한다. 현재보다 부양의무자기준을 완 화하고 자산평가액을 낮추어 실질적으로 수급권을 확대해야 함은 물론이다. 23) 기초보장연금제도의 도입 후, 당분간은 수혜대상자가 제한적일 것이다. 사각 지대가 많아 10년이상 국민연금에 가입한 노인의 숫자가 그리 많지 않을 것이기 때문이다. 그러나 보험료 매칭을 통해 사각지대를 축소하고, 또 기초보장연금의 수급권을 획득하기 위해 보다 많은 국민들이 국민연금에 가입하게 되면, 시간이 갈수록 수혜대상자가 늘어나게 될 것이다. 수혜대상자가 늘어남과 동시에 정부 의 재정소요액도 늘어날 것이나, 개인별 연금자산 축적액도 늘어날 것이기에, 그 증가 규모는 수혜대상자 확대에 정비례하지 않을 것이다. 기초보장연금은 보장 선 이하 소득에 대해서 보충적으로만 급여가 지급되기 때문이다. 그리고 기초보 장연금이 없다면, 공적부조인 기초생활보장제도에서 도움을 받아야 할 것이었던 노인들이 서서히 기초보장연금을 통해 소득지원을 받게 되면, 기초생활보장제도 의 지출은 감소된다. 결국, 기초보장연금제도는 기초생활보장제도의 노인들을 흡 수하는 결과를 낳으면서, 우리나라의 모든 저소득 노인들에 대해 체계적인 소득 22) 2011년의 경우, 5인 이상 사업체 종사자 평균임금 271만원의 24%는 65만원이다. 참고로, 근로자 평균임금 의 20%는 54만 2천원으로 2011년 기초생활보장제도의 1인 가구 최저생계비 53만 2천 583원과 유사한 수 준이 된다. 23) 양재진, 한국 연금제도의 대안적 개혁모형: NDC 소득비례연금과 보충급여형 기초보장연금. 사회보장연구, 제22권, 4호(2006). 52 정책연구(2012 가을)

70 보장을 제공하게 될 것이다. 2) 재원조달 국민연금과 퇴직연금이 성숙되기 전에는, 기초보장연금의 1인당 급여지출액이 높을 수 밖에 없다. 필자가 제시한대로 근로자 평균임금의 24%를 목표로 할 경 우, 현행 기초노령연금 (1인 최대 9만 4천 6백원) 보다 약 6배로 보장수준이 높 아진다. 그러나 기초보장연금의 수혜자격이 국민연금에 10년이상 가입한 자로 강제저축된 연금소득이 있기에, 보충급여형의 기초보장연금하에서 모든 수혜대 상자의 급여가 6배 인상되는 것은 아니다. 그리고 제도 도입 초기에는 현 기초 노령연금 급여액의 3배정도에서 보장수준을 설정하고 이후 10년에 걸쳐 보장수 준을 서서히 인상하는 것도 방법이다. 그럼에도 불구하고 보장수준의 대폭적인 인상은 대규모 국고투입을 필요로 한다. 필요재원은 어디서 마련할 수 있을까? 기초보장연금은 저소득 취약계층 노인들의 기초소득을 보호하기 위한 최후의 보루라 할 수 있다. 일반재정에서 조세로 지원하는 것이 불가피하다. 그러나, 저 자는 퇴직연금과의 부분통합과 보험료의 인상을 통해 국민연금의 재정적 지속가 능성만 확보된다면, 보험료 수입의 일부 (혹은 기존 연기금의 일부분)을 활용하 는 것이 가능하다고 본다. 국민연금은 현재 적립이 늘고 있다. 세대 간 이전이 단절된 채 보험료 수입이 지출을 초과하고 있기 때문이다. 이 쌓인 연기금은 1 세대 가입자의 연금으로 지급될 것이 기대되고 있다. 그러나 보험료 인상과 더 불어 퇴직연금 보험료의 일부가 국민연금으로 전환되어 보험수리적으로 어느 정 도 지속가능한 적정부담-적정급여 를 달성하게 되면, 무작정 보험료를 쌓아둘 필요는 없다. 현 1세대 가입자의 연금은 자식세대 (즉 2세대 가입자)의 보험료 수입으로 충당할 수 있게 되기 때문이다. 그렇다면, 현재 축적되어 있는 국민연기금은 다음과 같이 목적을 달리하여 사 용될 수 있을 것이다. 1 최소 2년 지급분은 완충기금(buffer fund)으로 남겨 두어, 투자수익을 창출하고, 예상치 못한 리스크에 대비, 2 저부담-고급여 체 제 하에서 쌓인 미적립부채 보전금으로 활용 (베이비부머 연금지출을 위한 후세 대의 과도한 부담 완화), 3 신규 보험료 수입과 잔여 연기금은 기초보장연금의 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 53

71 재원으로 투입하여 조세로 조달되어야 할 부분을 일정부분 상쇄하도록 한다. 보 험수리적으로 균형을 맞추어 놓고, 국민연금 수입을 활용하면 현재 연금수급권 이 없어 빈곤에 빠져있는 저소득 노인들에게 보다 이른 시일에 보다 높은 수준 24) 25) 의 기초보장을 가능케 해 줄 것으로 기대할 수 있겠다. 4. 결 론 저소득 취약계층의 노후 소득보장을 강화하기 위해서는 일차적으로 국민연금 이 노후 소득보장제도의 중추로서 거듭나는 게 필요하다. 지금의 국민연금은 중 산층의 노후소득도 보장하기 힘들다. 퇴직연금으로 국민연금의 취약함을 보완하 고자 하나, 글로벌 금융위기 국면에서 여실히 보여주고 있듯이, 사적연금은 공 적연금보다 신뢰할 수 있는 제도가 못된다. 되도록 일부분만이라도 퇴직연금을 국민연금과 통합하여 국민연금의 보장성을 높이는 게 필요하다. 여기에 사각지 대에 놓여있는 가입기피자에게 보험료를 매칭으로 지원하고 미납에 대한 처벌도 강화하여 국민연금 가입자를 최대한 늘려서 국민대다수가 두꺼운 공적연금의 혜 택을 받도록 해야 한다. 한편, 사각지대에 놓여 있는 저소득 취약계층에게는 의미가 없는 국민연금 내 의 재분배 기능인 A값은 오히려 중산층 국민의 국민연금의 정치적 지지확보에 장애가 되고, 보험료 인상, 소득상한 인상, 자영자와 직장 가입자의 갈등을 유 발하고 있다. 따라서 A값은 과감히 삭제하되, 사각지대에 빠진 노인과 국민연금 을 받아도 연금액이 얼마 되지 않는 저소득노인을 대상으로 하는 기초보장연금 을 도입하여 실질적인 소득보장을 해주어야 한다. 보충급여 때문에 발생하는 근 로와 가입의 회피 문제를 완화하기 위해, 국민연금의 가입자에게는 기초생활보 24) 위의 글. 25) 물론 이 때 통일 후를 대비해 잔여 연기금의 일부를 북한노인기초보장비용으로 보전하는 것을 감안하여 그 규모 를 결정하는 것도 필요하다. 54 정책연구(2012 가을)

72 장제도보다 높은 수준의 기초선을 보장해야 한다. 그렇게 하더라도, 강제저축을 유도해 놓는 구조이기에, 전체적으로 재정부담이 과도하게 늘어나는 것은 아니 게 된다. 국민연금을 보다 두껍고 튼실하게 만들어 강제저축의 효과를 극대화하고, 재 정효율성이 높은 보충급여형의 기초보장연금을 바닥에 깔면, 빈틈없는 노후소득 보장제도가 완성될 것이다. 추가로 막대한 재정이 투입될 필요도 없다. 상대적 으로 비효율적이고 보장수준이 낮은 사적연금으로 갈 재원을 국민연금으로 돌리 고, 국민연금의 재정안정화 구조속에서는 잉여 가 되는 1세대 축적연기금을 활 용해 기초보장을 하는 것이다. 제도의 합리화가 가져다 주는 잇점이라 할 수 있 겠다. 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 55

73 참 고 문 헌 1. 단행본 국민연금공단. 국민연금통계연보 서울:국민연금관리공단, 국민연금발전위원회 국민연금 재정추계 및 제도개선방안. 서울:국민연금발 전위원회, 유모토 켄지, 사토 요시히로 (박선영 역). 스웨덴 패러독스. 서울:김영사, OECD. Pension at a Glance. Paris:OECD Publishing, 논 문 김수봉. 현 노령층을 위한 최저연금제도 도입 방안. 사회보장연구, 제23권, 1호, 석상훈. 기초노령연금의 노인빈곤 완화 효과. 연금포럼, Vol.38, 양재진. 한국 연금제도의 대안적 개혁모형:NDC 소득비례연금과 보충급여형 기초 보장연금. 사회보장연구, 제22권, 4호, 양재진. 스웨덴 연금제도의 이해와 쟁점 분석 사회과학논집, 제42권, 1호, 홍백의. 최저보장제도의 유형 및 재정적 효과에 관한 연구. 사회보장연구, 제22 권, 2호, 기타자료 고용부. 퇴직연금 도입현황 [ ] 금감원. 퇴직연금 영업실적 [11.10월말] 보고 김희자. 국민기초생활보장제도의 현황 및 문제점. 보건복지정보개발원 국민기초생 활보장제도 재정추계를 위한 자문회의 발표문, 보건복지부, 국민연금공단, 한국개발연구원. 국민연금과 기초노령연금 역할 정립 방 안 정책연구(2012 가을)

74 보건복지부. 2010년 국민기초보장수급자 현황 원시연. 국민연금 사각지대 규모. 국회입법조사처소식지, 원시연. 기초노령연금 인상방안: 쟁점과 과제 국회입법조사처소식지, 이용하. 다층 연금체계 구축: 내실화 과제를 중심으로 한국연금학회 춘계학술대회 발표문, 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 57

75 <ABSTRACT> Strategy for Income Security and Financial Mobilization for the low-income elderly in South Korea Yang, Jae-jin (Public Administration, Yonsei University) This article seeks to provide a reform strategy for income security and financial mobilization for the low-income elderly. Key arguments are as follows. The first step is to make the current National Pension Scheme (NPS) a thicker pension program with income replacement rate of 50%. This new NPS will be funded in part by absorbing half of contribution which otherwise would go to the Retirement Pension Scheme. The second step is to induce those who have hitherto avoided contribution by matching contribution for the low-income earners. The third step is to replace the Basic Old-age Pension with a Swedish-style guarantee pension, which provide higher national minimum for the low-income elderly. This new guarantee pension could be funded by part of the NPS s accumulated fund on the condition that the reformed NPS is financially sustainable. Key Words:National Pension, Guarantee Pension, Retirement Pension 투고일: 심사일: 게재확정일: 정책연구(2012 가을)

76 남미지역 수산부문 협력사업 활성화를 위한 정책 제언 마창모 홍현표l 한국해양수산개발원 1. 서론 2. 선행연구 3. 한 남미협력현황 4. 남미지역 수산업 현황 5. 남미지역 수산부문 협력 필요성 및 추진방향 6. 정책 제언 및 결론 본 연구는 2011년도 농림수산식품부 연구사업(남미지역 양자협력 및 수산투자활성화 방안, )으로 수행 되었다.

77 요약 동 연구의 목적은 남미지역 수산부문 협력사업의 활성화를 위한 추진방향 및 추진전 략을 도출하는 것이다. 기존에 우리나라의 수산부문 협력사업 및 투자가 중국과 동남 아시아 지역에 집중되어 있었으나 이들 지역의 자원감소, 양식적지 개발의 어려움, 인 건비 상승 등 투자여건이 열악해짐에 따라 남미 등 제 3세계와의 협력을 통한 수산 부문의 해외 진출을 도모할 시기가 되었다. 또한 최근 남미지역은 지속적인 경제성장 과 더불어 기존에 풍부한 천연자원을 수출하는 경제체제에서 외국인 직접 투자와 대 외경제협력의 개선을 희망하는 등 협력체계의 변화를 하고 있어 수산부문의 대 남미 협력이 매우 용이한 상황이다. 또한 남미지역은 풍부한 수산자원을 보유하고 있는 반 면, 수산기반 시설이 열악하고, 수산양식 기술 등의 발전이 미진하여 다양한 수산부문 의 협력사업이 가능할 것으로 판단된다. 따라서 효과적인 수산부문의 협력사업을 위 해서는 APEC, IBD 등을 활용한 다자간 협력사업과 개도국 중심의 ODA 사업, KSP 사업, FTA 등을 통한 양자간 협력사업을 병행하여 추진할 필요가 있다. 또한 정부와 민간이 역할을 분담하여 한 남미 수산포럼 발족, 기업의 사회적 책임(CRS), 새로운 협력모델인 패키지 딜 등을 활용한 사업의 추진이 필요하다. 남미지역과의 협력사 업 확대로 우리나라는 지속적인 수산물 및 어분 확보, 북미, 유럽 등 수출시장을 겨냥 한 수산부문의 진출 등 협력사업을 통한 다양한 이점이 있을 것으로 기대된다. 주제어:수산협력, 수산 ODA, 한-남미 수산포럼, 페키지 딜

78 1. 서 론 최근 남미 국가들은 최장기 경기호황을 기록하고 있으며, 많은 독립국을 중심 으로 국제기구에서 정치적 영향력을 확대하고 있다. 또한 이들 국가들은 천연자 원의 보고로서 우리나라 자원외교의 중심에 있는 지역이다. 1) 현재 남미 국가들은 풍부한 자원을 기반으로 한 원자재의 수출지향 성장모델 에서 투자와 협력체계의 모델로 변모하고 있다. 이제는 개별국가 차원의 생존전 략 보다는 타 경제권 혹은 개별국가와의 협상을 통해 외국인직접투자와 대외경 제협력의 개선을 중시하고 있다. 이러한 패러다임 변화로 지금까지 남미 지역이 피동적으로 세계 경제 질서에 통합되어 온 기존의 경제성장 모델에서 남미, EU, 증국 등 아시아권을 연계하는 세계화와 비전통적 수출상품 개발 및 확대라는 패 러다임으로 변모하고 있다. 2) 특히 남미 국가들은 1982년 외채위기 이후 구조조 정과 안정화를 핵심으로 하는 신자유주의 모델이 일반화되면서 개별 국가들은 지 역주의 블록화를 통해 세계화에 대응하고 있으며, 이들 통합의 결과가 Mercosur, NAFTA, CAN, CAFTA, Unasur 등이다. 3) 이러한 남미 지역의 경제통합을 확대는 수산부문의 협력사업 확대를 위해서도 좋은 기회가 될 것이다. 현재 남미지역 중 한국이 FTA를 추진한 칠레, 페루 등 의 국가는 수산자원이 풍부한 국가들이며, 소득 증대에 따른 중산층의 소비가 확 대되는 브라질 등은 향후 수산물 소비국으로 크게 성장할 가능성이 높은 국가들 이다. 타산업의 다양한 분야들이 남미 국가들과의 협력을 위해 노력하여 최근 많 은 성과를 내고 있지만, 지금까지 수산부문은 이들 국가와의 협력이 미진하였다. 이는 그 간 수산업이 중국과 동남아시아를 중심으로 교역 및 투자가 확대되어 남 미 지역은 상대적으로 소외되어 있었기 때문이다. 그러나 중국을 포함한 동남아 시아 지역에서 자원개발 및 양식적지 개발이 한계에 봉착하고, 투자국의 인건비 1) 농림수산식품부, 남미지역 양자협력 및 수산투자활성화 방안 ) 최윤국, 남미 투자 및 협력 패러다임의 변화:FDI를 중심으로, 국제지역연구 제9권 제2호. P ) 권기수 외, 한 남미 경제협력의 현황과 과제, P.198. 남미지역 수산부문 협력사업 활성화를 위한 정책 제언 61

79 상승 및 물가상승 등으로 인해 개발 및 투자 여건이 악화되고 있어 이제는 남미 지역으로 시선을 돌려 협력 및 진출 전략을 수립을 위한 연구가 필요한 시점이다. 따라서 동 연구에서는 남미 지역의 양자협력 및 투자활성화를 위한 선행연구 를 살펴보고, 한 남미 협력현황, 남미 지역의 수산업 현황을 살펴본 뒤, 남미 지역과 수산부문 협력 필요성과 추진방향, 남미 지역과의 협력사업 추진 전략을 도출하고자 한다. 2. 선행연구 중남미지역과의 협력사업 및 투자 활성화와 관련하여서는 많은 분야에서 다양 한 주제로 연구되었다. 우선 최윤국(2005)은 중남미 지역의 투자 및 협력 패러다임의 변화에 대해서 는 FDI를 중심으로 연구하였다. 본 연구에서는 중남미 지역이 지속적인 대외경 제관계 개선과 FDI 유입으로 인구, 자원 등 기존의 잠재력이 경제성장의 동력 으로 발전하고 있다는 점과 21세기 새로운 전략적 동반자인 아시아 국가들과의 FTA 등 새로운 투자 협력 패러다임이 추진되고 있다는 점을 도출하였다. 또한 이성형(2009), 박창현(2010) 등은 글로벌 경제위기 이후의 중남미지역 의 영향에 대한 연구를 수행하였다. 중남미 국가의 위기대응 능력 개선 배경, 글 로벌 금융위기에 따른 라티아메리카의 충격과 대응방안에 대한 내용들을 다루고 있다. 권기수(2010)는 한 중남미 경제협력의 현황과 과제에 대해서 연구를 수 행하였으며, 브라질, 멕시코와의 양자협력과 그 전략적 추진방안에 대해서 도출 하였다. 또한 라틴아메리카와 중국의 진출 현황, 그리고 이에 대한 한국의 대응 방안 등에 대한 연구 등이 수행되었다. 또한 본 연구에서는 한국 방위산업의 중 남미시장 진출 확대를 위한 전략을 제시하였다. 김종섭(2011)은 중남미 진출기업 실태 조사 분석을 통해 중남미에 진출한 한 국 기업들의 진출 이유, 애로사항, 정부에 기대하는 정책 등을 살펴보고 정부의 62 정책연구(2012 가을)

80 정책과제 발굴을 위해 설문조사를 실시하였다. 중남미 수산분야의 연구는 한 페루 FTA 수산분야 영향 분석(홍현표 2010) 등 개별국가와의 FTA에 대비한 정책연구가 대부분이며, 수산부문의 남미지역과 의 협력 및 진출 전략에 대한 연구는 없었다. 3. 한 남미 협력현황 가. 한 남미 FTA 현황 한국은 남미 국가 중 칠레, 페루, 콜롬비아, 메르코수르 등과 FTA를 추진하 였다. 칠레, 페루와는 FTA가 이미 발효되었으며, 2012년 6월에는 콜롬비아와 의 FAT가 체결되었다. 또한 2007년에는 메르코수르와의 공동연구가 종결되었 으며, 2009년에는 한 메크코스르간 무역과 투자의 증진을 위한 공동협의체 설 립 MOU를 체결한 바 있다. 한 칠레 FTA는 1989년 11월 APEC 정상회담에서 양국간 FTA를 추진하 기로 한 후 약 4년에 걸친 총 6차례의 협상 끝에 2002년 10월에 타결되었고, 2004년 4월 1일에 발효되었다. 이는 우리나라가 첫 번째 체결한 FTA라는 점 에서 매우 의미가 있다. 또한 2011년 8월 1일부터 공식 발효된 페루와의 FTA 는 중남미 국가 중에서는 칠레에 이어 두 번째이며, 우리나라 전체로는 일곱 번 째 발효된 FTA이다. 경제규모가 한국의 1/7 수준인 페루와의 FTA는 단기적인 경제적 이해보다는 중남미의 대표적인 성장엔진을 선점한다는 의미와 천연자원 을 안정적으로 확보할 수 있는 기반을 구축하였다는 점, 중남미 진출의 새로운 교두보 확보라는 측면에서 의미가 있다. 4) 한국과 콜롬비아와는 2008년 11월 APEC 정상회담에서 자유무역협정 추진의 필요성에 합의한 후 현재까지 협상 중 4) 외교통상부 자유무역협정 홈페이지( 남미지역 수산부문 협력사업 활성화를 위한 정책 제언 63

81 에 있으며, 콜롬비아의 FTA는 자원협력, 안정적 소비시장 확보, 자동차 및 부 품 수출 확대를 모색한다는 점에서 의의가 있다. 마지막으로 한국은 브라질, 아르헨티나, 파라과이, 우루과이 4개국으로 구성 된 남미공동시장(MERCOSUR)과의 FTA를 위해 공동연구를 실시하였다. 남미 공동시장은 1991년 자유무역지대로 출범하여 관세동맹 관계로 발전한 개도국간 경제통합체 중 제도적으로 가장 앞선 통합체로서 개도국간 경제통합의 대표적인 성공모델로 주목받아 오고 있다. 특히, 세계최대의 수산물 생산국 중 하나인 페 루와 수산물 소비대국으로 부상하는 브라질이 포함된 남미공동시장은 수산부문 에서의 협력이 절실한 지역이 될 것으로 판단된다. 나. 한 남미 ODA 현황 우리나라는 2000년대 이후에야 남미지역에 관심을 기울이기 시작했으며, 2008 년부터 2010년 사이에 무상원조 규모를 ODA의 15% 선까지 끌어올리는 계획 을 발표하였다. 2000년대 이후부터 최근까지 남미지역에 대한 우리나라의 무상 ODA 총액은 5 6%에 불과하지만 2015년까지 GNI 규모를 0.25%까지 늘린 다면, 전체 ODA 규모는 연간 33억달러까지 증가할 것으로 예상되며, 남미와의 양자간 무상원조 규모도 약 2.56억 달러로 증가할 계획이다. 5) 한국은 지난 20년간 신흥공여국으로서 중남미 지역에 대한 인프라 건설, 물 자지원, 기술협력 그리고 재난구호 등 다양한 원조를 제공해 왔고 사업발굴과 추 진에 있어서도 수원국의 필요 를 적극 반영하여 원조의 효율성을 증대시켜 오고 있다. 핵심원조 분야인 빈곤퇴치, 교육, 보건 및 의료, 정보통신, 민주주의와 거버넌스 시스템 구축, 양성평등과 여성의 권리보호, 환경보호, 자연재해, 마약, 조직범죄 및 분쟁 예방과 해결 등에 개발 역점 과제를 두고 사업을 확장시켜오 고 있다. 6) 물론 지나치게 많은 협력분야 때문에 각 사업별 명확한 목표와 정책 가이드라 5) 홍현표 마창모, 수산분야 ODA 사업의 중장기 추진전략 수립, ) 이현주, 한국의 대중남미 무상원조방안 연구, 한국국제협력단(KOICA), 정책연구(2012 가을)

82 인이 아직 잡혀 있지 않아 체계적인 전략의 부재 속에서 산발적으로 추진되고 있 다는 비판도 존재한다. 특히 중남미 지역에 가장 많은 ODA사업을 추진 중에 있 는 미국, 스페인, 일본, 스웨덴의 경우와 비교하여 전략적인 선택과 집중 이 부 족하거나 새로운 사업발굴에 다소 늦게 대처한다는 비난을 받고 있기도 하다. 전 세계의 공여국 및 공여기관에서 남미지역 12개국에 지원한 전체 ODA 지 원금은 총36,865백만 달러 규모이며, 콜롬비아가 가장 많은 9,857백만 달러, 볼리비아 8,431백만달러, 브라질 5,800백만달러의 순으로 많았다. 수산부문 에 대한 ODA 원조금액은 페루가 31백만 달러로 가장 많았으며, 그 다음으로 에콰도르와 칠레가 각각 15백만 달러 규모였으며, 브라질도 수산과 관련해서 11 백만달러의 원조를 받은 것으로 나타났다. 남미 지역에 대한 전체 ODA 규모에 서 수산부문이 차지하는 규모는 0.003%였다. 표 1 세계의 대상지역별 수산분야 협력 내용 (단위:백만 USD) ODA 지원(2000년-2009년 누적), 백만 USD) 국가명 전체 수산업 수산업 비중 가이아나 베네주엘라 볼리비아 브라질 수리남 아르헨티나 에콰도르 우르과이 칠레 콜롬비아 파라과이 페루 총계 자료:OECD StatExtracts, 남미지역 수산부문 협력사업 활성화를 위한 정책 제언 65

83 최근 10년간 남미지역 12개국에 대한 한국의 ODA 사업 지원금은 총 231백 만 달러 수준이다. 지원 금액 기준으로는 에콰도르가 57백만 달러로 가장 많았 으며, 그 다음으로는 콜롬비아가 49백만 달러, 볼리비아 43백만 달러, 페루 33 백만 달러의 순으로 많았다. 전체 ODA 사업 중 어업부문에 대한 원조금은 0.25 백만 달러로 전체 ODA 사업비에서 어업이 차지하는 비중은 0.001%에 불과한 것으로 나타났다. 전세계 공여국이 남미지역 수산업에 지원한 비중보다 낮게 나 타났다. 표 2 한국의 대상지역별 수산분야 협력 내용 (단위:백만 USD) ODA 지원(2000년-2009년 누적), 백만 USD) 국가명 전체 수산업 수산업 비중 가이아나 베네주엘라 볼리비아 브라질 수리남 아르헨티나 에콰도르 우루과이 칠레 콜롬비아 파라과이 페루 총계 자료:OECD StatExtracts, 남미가 받은 양자원조와 다자원조와 관련하여서는 ODA 원조가 2002년~2009 년 사이에 매년 8.3%씩 늘어나고 있다. 그 결과, 2009년에는 총 45억 달러 이상의 ODA가 남미에 지원되었다. 이를 양자와 다자로 구분해서 보면, 정책연구(2012 가을)

84 년에 92.9%로 압도적인 우위를 보이던 남이에 대한 양자원조가 2009년에는 79.5%로 줄고 있다. 즉, 아직은 남미의 ODA 수혜규모는 양자원조의 비중이 높지만, 추세적으로 보면 다자원조가 빠르게 늘어나고 있다는 것이다. 즉, 다자 원조는 2002년 7.1%였던 것이 매년 25.9%씩 늘어나면서 2009년에는 그 비 중이 20.5%까지 늘었다. 즉, 최근 들어 선진 원조공여국들의 남미에 대한 원조 형태는 양자원조에서 다자원조로 전환되고 있다. 표 3 남미의 ODA 수혜 형태-양자 및 다자 비교 (단위:백만 달러, %) 연도 합계 양자원조 다자원조 원조액 비중 원조액 비중 연평균 증감율 2, , , , , , , , , , , , , , , , , 자료:OECD/DAC 최근 들어 남미에 대한 ODA 공여에서 다자원조가 상대적으로 급증하고 있는 가운데, 어떠한 국제기구들이 남미와의 다자원조로 활동하고 있는 지를 살펴보 면, 다음과 같다. 첫째, 2002년부터 2009년까지 대남미 ODA에 참여하는 다 자원조의 국제기구들이 늘어나고 있다. 2002년에 7개였던 것이 2009년에는 13개로 거의 2배 가까이 늘었다. 둘째, 2002년~2009년까지 다자원조 기구들 의 남미에 대한 누적 ODA 공여 규모는 총 60억 달러 정도였는데, 이중 83.0% 가 IDA와 EU Institutions를 통해서 지원되었다. 이 외에 IMF(8.0%), 남미지역 수산부문 협력사업 활성화를 위한 정책 제언 67

85 Global Fund(5.0%), GEF(4.8%), IDB Sp.Fund(4.2%)로 나타났다. 7) 전통적으로 남미에 대한 다자 ODA는 IDA와 EU Institutions가 수행해 왔 으나 과거에 비해 참여 기관이 늘면서 아직은 낮은 비중이지만, 일부 국제기구 가 참여하고 있다. 특히, 우리나라는 남미에 대한 ODA 경험이나 실물경제, 사 회문화적 친숙감 등이 부족하기 때문에 남미에 대한 ODA 공여주체의 변화에 주 목할 필요가 있다. 즉, 다자 기관을 통한 남미로의 ODA 전략을 고려해 볼 필요 가 있는 것이다. 기존에 남미를 대상으로 ODA를 전통적으로 공여해 오던 다자 원조 기관을 통해 우리의 대남미 ODA에 있어 약점을 보완할 필요가 있다. 4. 남미지역 수산업 현황 가. 수산물 생산 현황 남미지역은 2009년 기준으로 15백만톤을 생산하여, 전세계 수산물 생산량의 9.3%를 차지하고 있다. 이중 남미의 주요 4개국인 페루, 아르헨티나, 칠레, 브 라질의 수산물 생산량은 14백만톤 규모로 남미 생산량의 91%를 생산하고 있다. 그러나 남미지역은 엘리뇨 현상에 따라 어획량이 매우 불규칙한 특성을 갖고 있 으며, 수산물 생산량은 2005년 18백만톤 규모에서 2006년부터 수산물 생산량 이 16백만톤으로 감소하였고, 최근에는 15백만톤 규모까지 감소하였다. 남미에 서의 수산물 생산량은 주로 어선어업에 의한 것으로 양식어업은 아직 초기단계 에 머물러 있는 수준이다. 7) 농림수산식품부, 남미지역 양자협력 및 수산투자활성화 방안 정책연구(2012 가을)

86 표 4 남미의 전체 수산물 생산량 (단위:M/T, %) 국가 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 세계(A) 남미(B) 남미주요4개국(C) B/A C/B 151,209,534 18,255,390 16,837, ,299,010 15,938,154 14,568, ,081,468 15,492,111 14,259, ,471,540 15,743,223 14,414, ,881,562 15,137,859 13,770, 자료:FAO, fishstat. 남미지역의 어선어업 생산량은 2009년 기준으로 13백만톤 규모이며, 전세계 어선어업 생산량의 15.0%를 차지하고 있어 전세계 수산물 주요 공급기지 임으 로 알 수 있다. 이중 남미 주요 4개국의 어선어업 생산량은 남미 수산물 생산량 의 92.2%를 차지한다. 남미지역의 어선어업의 생산량은 2005년 17백만톤 규 모였지만 2006년 이후 지속적으로 감소추세이다. 표 5 남미지역의 어선어업 생산량 (단위:M/T, %) 국가 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 세계(A) 93,384,293 90,911,867 91,162,887 90,646,354 89,836,958 남미(B) 17,007,572 14,536,664 14,093,430 14,198,989 13,472,186 남미주요4개국(C) B/A C/B 15,811, ,433, ,121, ,132, ,427, 자료:FAO, fishstat 남미지역의 양식어업 생산량은 2009년 기준으로 17십만톤에 불과하여 세계 양식어업 생산량의 2.3%에 불과한 것으로 나타났다. 남미지역에서 주요 4개국 의 양식어업 생산량은 13십만톤 수준으로 남미지역의 80.7%를 차지하지만, 어 선어업 생산량의 비중인 92.2%에는 못 미치는 것으로 나타났다. 따라서 남미 남미지역 수산부문 협력사업 활성화를 위한 정책 제언 69

87 지역의 다양한 국가에서 수산물 양식이 산발적으로 이루어지고 있는 것으로 판 단된다. 표 6 남미의 양식어업 생산량 (단위:M/T, %) 국가 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 세계(A) 남미(B) 남미주요4개국(C) B/A C/B 57,825,241 1,247,818 1,025, ,387,143 1,401,490 1,134, ,918,581 1,398,681 1,137, ,825,186 1,544,234 1,282, ,044,604 1,665,673 1,343, 자료:FAO, fishstat 남미 주요국의 수산물 생산 현황을 살펴보면, 페루가 연간 7백만톤을 생산하고 있으며, 그 다음으로 칠레 47십만톤, 브라질 12십만톤, 아르헨티나 9십만톤을 생 산하는 것으로 나타났다. 그러나 페루는 연평균 7.4%씩 감소하였고, 칠레는 3.7% 씩 감소한 반면, 브라질의 경우에는 연평균 5.3%씩 증가한 것으로 나타났다. 표 7 남미 주요 4개국의 전체 수산물 생산량 (단위:M/T, %) 국가 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 연평균증감율 페루 9,419,469 칠레 5,477,534 브라질 1,008,044 아르헨티나 932,367 합계 16,837,414 자료:FAO, fishstat 7,049,329 5,294,185 1,050,809 1,174,508 14,568,831 7,260,862 4,937,628 1,072, ,366 14,259,081 7,448,994 4,810,216 1,157, ,783 14,414,242 6,964,446 4,702,902 1,241, ,543 13,770, 남미 주요국의 어선어업 생산량을 살펴보면, 페루가 연간 7백만톤을 생산하고 있으며, 그 다음으로 칠레 38십만톤, 아르헨티나 9십만톤, 브라질 8십만톤을 생 70 정책연구(2012 가을)

88 산하는 것으로 나타났다. 그러나 페루는 연평균 7.4%씩 감소하였고, 칠레는 5.2% 씩 감소한 반면, 브라질의 경우에는 연평균 2.4%씩 증가한 것으로 나타났다. 표 8 남미 주요 4개국의 어선어업 생산량 (단위:M/T, %) 국가 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 연평균증감율 페루 9,393,488 칠레 4,738,166 아르헨티나 929,937 브라질 750,261 합계 15,811,852 자료:FAO, fishstat 7,020,936 4,461,856 1,171, ,113 13,433,885 7,221,331 4,131, , ,177 13,121,379 7,405,875 3,939, , ,892 13,132,221 6,920,129 3,821, , ,412 12,427, 남미 주요국의 양식어업 생산량을 살펴보면, 주요 4개국은 총 13십만톤을 생 산하였으며, 칠레가 9십만톤을 생산하여 주요 4개국 중에서 가장 양식어업 생산 량이 많은 것으로 나타났다. 그 다음으로 브라질이 4십만톤, 페루 4만톤, 아르 헨티나 3천톤을 생산하였다. 그러나 페루는 2005년 이후 연평균 14.3%씩 양 식어업 생산량이 증가하고 있으며, 브라질의 경우에도 연평균 12.7%의 성장률 을 보이고 있다. 반면, 아르헨티나는 여전히 양식 산업이 발전하지 못하고 있는 것으로 나타났다. 표 9 남미 주요 4개국의 양식어업 생산량 (단위:M/T, %) 국가 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 연평균증감율 칠레 브라질 페루 아르헨티나 합계 739, ,783 25,981 2,430 1,025, , ,696 28,393 2,528 1,134, , ,048 39,531 2,957 1,137, , ,357 43,119 2,700 1,282, , ,636 44,317 2,610 1,343, 자료:FAO, fishstat 남미지역 수산부문 협력사업 활성화를 위한 정책 제언 71

89 나. 수산물 수출입 현황 남미 주요 4개국의 수산물 수출현황을 살펴보면, 페루의 수출량이 2백만톤으 로 가장 많았으며, 그 다음으로 칠레 1백만톤, 아르헨티나 6십만톤, 브라질 5 만톤인 것으로 나타났다. 그러나 수출금액 기준으로는 칠레가 40억 달러를 수출 하여 수출금액이 가장 많았으며, 페루는 수출량이 가장 많았음에도 불구하고 수 출금액은 24억 달러 수준인 것으로 나타났다. 이는 칠레의 경우 연어 등 고가의 수산물을 수출하는데 반해, 페루의 경우에는 엔쵸비를 이용한 어분과 어유 중심 으로 수출하기 때문이다. 여기서 특이한 점은 브라질의 경우 2005년 이후 수출 량과 수출금액이 각각 연평균 16%, 10%씩 감소한 것으로 나타났다. 이는 최 근 브라질이 경제성장하면서 수산물 소비가 늘어나고 있기 때문인 것으로 판단 된다. 표 10 국가 구분 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 아르헨티나 브라질 칠레 페루 남미 주요 4개국의 수산물 수출현황 수출량 수출금액 수출량 수출금액 수출량 수출금액 수출량 수출금액 자료:FAO, fishstat 494, , , ,115 1,308,965 2,547,235 2,273,463 1,389, , ,356 93, ,456 1,584,184 3,042,735 2,529,903 1,636, ,524 1,249,411 81, ,441 1,384,829 3,638,936 2,008,383 1,773, ,700 1,104,477 65, ,069 1,405,784 3,770,338 1,963,254 1,966,878 (단위:M/T, 천 달러, %) 564,794 1,307,128 53, ,766 1,348,734 4,026,769 2,262,311 2,438,291 연평균 증가율 남미 주요 4개국의 수산물 수입현황을 살펴보면, 브라질의 수산물 수입이 가 장 많은 것으로 나타났으며 2008년 수입량과 수입금액이 각각 23만톤, 7억달 72 정책연구(2012 가을)

90 러 규모이다. 이는 2004년 이후 수입량과 수입금액이 각각 연평균 6.9%, 25.2% 씩 증가한 것으로 브라질의 수산물 소비급증을 보여주고 있다. 그 다음으로 수 산물 수입이 많은 국가는 칠레이며, 칠레는 수입물량이 연평균 0.3%씩 증가한 반면, 수입금액은 연평균 22.1%씩 증가한 것으로 나타났다. 이외에 아르헨티 나와 페루는 수산물 수입물량이 미미한 수준인 것으로 나타났다. 표 11 남미 주요 4개국의 수산물 수입현황 (단위:M/T, 천 달러, %) 국가 구분 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 연평균 증가율 아르헨티나 브라질 칠레 페루 수입량 수입량 수입량 수입량 29, , ,231 35,649 35, ,129 98,164 67,580 37, , ,822 27,757 43, , ,550 41,274 35, , ,253 48, 수입금액 수입금액 수입금액 수입금액 47, , ,805 27,535 63, ,902 99,826 48,077 78, , ,379 30, , , ,582 36, , , ,201 73, 자료:FAO, fishstat 남미지역 수산부문 협력사업 활성화를 위한 정책 제언 73

91 5. 남미지역 수산부문 협력 필요성 및 추진방향 가. 수산부문 협력 필요성 1) 지속적인 입어권 확보와 기지 이용 남미지역은 세계 수산물의 주요 생산기지로 어선어업을 통해서만 약 13백만 톤을 생산하여 전세계 어선어업 생산량의 15%를 생산하고 있다. 우리나라 원양 어업의 대표적인 어장인 포클랜드 어장을 이용하기 위해서는 우루과이 몬테비데 오항 등 어업 전진기지를 갖고 있지 않고서는 지속적인 조업이 힘든 실정이다. 또 한 우리가 즐겨 먹는 오징어채 등은 남미의 페루에서 생산되는 자이언트 오징어 자원을 가공하여 판매되고 있어 우리나라의 오징어 수급에 있어서 중요한 역할 을 하고 있다. 이들 지역에서 조업을 하는 오징어채낚기 어선들에 있어서 지속 적인 입어권 확보와 기지의 이용을 위해서는 매우 중요한 지역이다. 특히 페루 는 자이언트 오징어를 연간 40만톤 생산하는 등 세계 최대의 자이언트 오징어 생산국이며, 전세계 어분으로 사용되는 엔쵸비를 연간 6백만톤을 생산하는 세계 최대 엔쵸비 생산국이기도 하다. 그러나 페루는 2011년 개정 어업법 8) 에 따라서 자국 어선의 보호차원에서 자국 어선에 자이언트 오징어 쿼터를 우선 배정하고, 잉여분에 대해서만 외국 국적 어선에 공개 입찰하여 쿼터를 배정하고 있어 페루 영해에서 자이언트 오징어 조업은 더욱 힘들 전망이다. 페루를 포함한 남미국가 들의 입어정책 변화로 인해 남미지역과의 수산부문 협력 없이는 지속적인 입어 권 확보는 점차 어려워 질 전망이다. 2) 수산물 양식어업 및 가공업 진출 남미지역은 풍부한 연근해의 수산자원으로 인해 수산양식어업이 상대적으로 발 전하지 못하여 양식어업 생산량이 불과 17만톤 수준에 불과하다. 그러나 남미의 국 8) Reglamento de Ordenamiento Pesquero, Supreme Decree, Decreto Supremo 정책연구(2012 가을)

92 가들은 최근 북미 시장을 겨냥한 양식어업에 큰 관심을 보이고 있다. 그럼에도 불 구하고 양식어업 기술이 축적되어 있지 않아서 크게 발전을 못하고 있다. 따라서 남미의 국가들은 양식기술 협력뿐만 아니라 직접투자를 희망하고 있다. 한 예로 페 루는 넙치 양식업의 직접투자 및 기술협력을 희망하고 있으며, 아르헨티나는 냉수 성 새우양식기술을, 브라질은 틸라피아, 새우 등의 양식어업에 있어서 직접 투자를 희망하고 있다. 이와 같은 양식어업 이외에도 남미지역은 수산물 가공산업이 발전 할 수 있는 토양을 갖고 있다. 특히 남미는 수산물 최대 소비지 중 하나인 북미시 장과 유럽시장에 인접해 있고 수산물 생산량이 많아 수산물 가공산업이 발전하기에 충분한 요건을 갖고 있다. 최근에는 브라질의 수산물 소비가 현저히 증가하고 있어 브라질 시장을 겨냥한 양식어업 및 가공업 투자도 가능할 것으로 보인다. 현재까지 우리나라가 진출한 국가는 페루와 우루과이에 불과하지만, 수산업 미개발 국가들 의 양식산업이 활성화 된다면 가공산업의 여건은 더욱 좋아 질 것으로 전망된다. 3) 우리나라 양식산업의 지속적 확대를 위한 어분확보 남미지역의 국가들 중 페루와 칠레는 양식산업의 지속성에 가장 중요한 자원 인 어분의 원료가 되는 엔쵸비를 가장 많이 생산하는 국가들이다. 페루와 칠레 는 각각 연간 49만톤, 13만톤의 어분을 수출하고 있으며 세계 어분 시장에서 차 지하는 비중이 약 58%에 달한다. 9) 남미의 국가들은 양식산업이 크게 발달하지 는 않았지만 세계 양식업의 지속적 성장에 가장 중요한 역할을 하고 있다. 그러 나 엘리뇨 현상 등 기상이변으로 불규칙적인 엔쵸비 생산량으로 인해 발생한 2007 년 어분파동으로 전세계는 양식산업의 지속성을 담보하기 위해 어분확보의 노력 을 기울이고 있다. 현재 페루에서는 외국 국적의 선박이 엔쵸비 자원을 어획할 수 없고 주요 메이져 회사들이 어분을 장악하고 있는 상항이다. 그러나 한국이 양식산업 확대를 위해 어분을 지속적으로 확보하기 위해서는 페루기업과의 적극 적인 M&A 등을 통해 어분을 확보해 나가야 한다. 이를 위해서는 이들 국가들 과 협력관계를 더욱 공고히 할 필요가 있다. 9) FAO fishstat. 남미지역 수산부문 협력사업 활성화를 위한 정책 제언 75

93 나. 수산부문 협력추진 방향 남미지역은 빈부격차가 뚜렷한 국가들이 상존하지만, 경제적 관점에서 보면 여 전히 개발도상국이 압도적이다. 따라서 한 남미 수산협력사업은 개도국의 원조 사업이 우선적으로 실시될 필요가 있다. 이를 기반으로 한 남미의 수산자원 개 발 및 가공산업 진출 등 투자활성화 방안이 도출된다면 한국과 남미가 수산부분 의 공동성장이 가능할 것이다. 따라서 남미 지역 수산협력은 크게 3가지 형태로 추진할 필요가 있다. 첫째, 국가별 특성에 맞춘 그룹별 차별화 전략을 수립하는 것이 용이하다. 페 루와 칠레의 경우는 수산자원이 풍부한 국가로 자원형 협력파트너로서 사업을 추 진하고, 브라질은 남미의 대표적인 소비국이므로 소비지형 파트너로서의 사업을 추진하며, 콜롬비아 등은 한국 전쟁에 참전한 보훈국으로서 우리정부의 보훈형 협력사업으로 집중 지원의 필요가 있다. 둘째, 개도국의 ODA 사업 추진 대상 국가들에 대해서는 수산부문 협력사업 수요를 파악하여 이들 수요 중 어업인 교육, 수산자원관리, 수산기자재 지원 등 은 무상원조사업으로 추진하고, 대규모 자금이 소요되는 수산인프라 확충 및 배 후단지 개발 등과 같은 사업은 EDCF 유상차관을 활용할 수 있도록 한다. 셋째, 남미 대부분의 국가들은 수산기술이 여전히 낙후되어 있어 이들 국가에 대해서는 수산기술 이전 사업 및 교육사업을 추진할 필요가 있다. 이를 통해 ODA 협력사업의 실현가능성을 높이는 한편, 현지 진출기업과 연계하여 기술이전을 추 진하여 원활한 사업 추진이 가능하도록 한다. 넷째, 현지투자 및 진출 활성화를 위해 우리와의 FTA 체결 국가인 칠레, 페 루 등은 FTA를 활용하여 투자진출에 이용하고, 브라질, 아르헨티나와 같은 국 가들은 남미공동시장(MERCOSUR), 남미국가연합(UNASUR)을 이용하여 시 장에 진출할 수 있도록 한다. 특히 남미지역은 양식산업과 수산물의 유통 운반 업, 가공업이 발전하지 못한 국가들이 많으므로 관련 사업들의 우선순위를 정해 순차적으로 사업을 추진한다. 76 정책연구(2012 가을)

94 그림 1 한 남미 협력사업 및 투자활성화를 위한 기본방향 6. 정책제언 및 결론 가. 정책제언 1) 다자 협력 남미지역은 APEC 등 관련 국제기구를 활용하여 협력사업을 추진하는 것이 용이하며, 남미지역의 지원을 위해서는 한국이 2005년에 가입한 미주개발은행 (IBD)을 활용하여 협력사업 및 투자진흥책을 추진하는 것이 효과적이다. 우선 APEC을 이용한 다자협력 방안으로 남미의 칠레, 페루 등의 국가들에 대해서는 APEC 수산부문 워킹그룹의 사업으로 추진할 수 있다. 이미 APEC은 엘리뇨에 따른 수산자원의 관리 방안, 친환경 수산기술 마련, 다양한 수산기술 협력사업을 추진해 왔다. 또한 남미지역은 해양환경 오염 및 엘리뇨 현상, 자원 남획 등에 따른 수산자원관리 및 보호를 위한 정책을 적극적으로 추진하고 있으 며, 이를 한국이 주도하여 APEC를 통해 수산부문 협력사업을 추진한다면 그 협 남미지역 수산부문 협력사업 활성화를 위한 정책 제언 77

95 력의 효과가 클 것이다. 또 다른 다자간 협력의 방법으로는 미주개발은행(IBD) 신탁기금을 활용하는 방법이 있다. 우리나라는 총 3개의 신탁기금인 빈곤감소기금(KPRF), 지식협력 기금(KPKF), 중소기업 육성자금(IIC KSDF)에 지원하는 것이 가능하다. 이들 기금을 이용해 남미 국가들과 수산기술협력을 도모할 필요가 있다. 미주개발은 행의 신탁기금은 대규모 민간 사회간접자본개발 프로젝트를 대상으로 정부의 보 증 없이 또는 부분 보증방식으로 대출을 실시하고 있어 중남미에 진출하는 우리 기업들이 IDB 차관을 통한 자금조달이 가능할 것이다. 2008년 10월 일본의 미쓰비시 상사는 IDB와 중남미 지역에서 CSR 활동 협 력에 관한 양해각서를 체결하고 CSR 협력사업 발굴, 우수 협력사업 발굴을 위 한 IDB와의 전략회의 개최, CSR 성공사례의 중남미 국가들에 대한 전수를 위 한 사업을 추진하고 있다. 기업의 입장에서는 일본의 경우처럼 IDB와 협력을 통 한 기업의 사회적 책임(CSR) 활동 강화 사업을 전개할 수도 있다. 점차 환경보호의 이슈가 강화되는 시점에서 기업 단독으로 추진하는 각종 CSR 활동을 IDB와 연계해 공동으로 추진함으로써 시너지 효과를 도모하는 방법을 적 극 강구할 필요가 있다. 2) 양자 협력 남미지역 국가들과의 양자협력의 방법은 FTA를 통한 기본 협력 틀을 마련하 고 ODA 사업을 통해 구체적인 사업을 추진할 필요가 있다. 수산부문의 협력사업은 우선적으로 수산협력위원회를 운영하여 협력 대상국과 민 관 산 학 간의 소통을 통해 협력사업을 우선적으로 발굴하고, 각 지역의 지역전문가, 진출 업계, 학계의 인사가 대거 참여하여 현지의 투자환경 분석, 심 포지엄을 통한 교류 증진 방안 모색, 기업 투자 증진 방안 등을 도출해 내야 할 것이다. 또한 정부 부처는 기업 투자에 대한 안전과 신뢰성 제고 및 정부간 투 자환경 조성 등을 위해 노력하는 등 상생의 원리에 입각하여 협력모델을 발굴해 나가야 한다. 한 예로 중국은 페루와 양 국가의 주요 기업인을 중심으로 라틴 비 즈니스 회의 를 매년 양 대륙에서 개최하여 이를 통해 교류를 증진하고 있다. 78 정책연구(2012 가을)

96 둘째, KOICA의 유무상 원조사업을 활용한 사업을 추진할 필요가 있다. 남미 지역은 수산기술이 매우 열악한 지역이므로 수산인력 육성 사업과 수산기술 이 전사업을 추진하는 것이 실질적인 수산부문 협력사업으로서 매우 용이할 것이다. 보다 구체적인 교육 및 기술이전 사업을 위해서는 페루 등 우리나라의 남미 수 산부문 중점 대상국을 거점으로 수산인력훈련센터를 설립하여 운영한다면 효과 를 높일 수 있다. 셋째, 수산부문의 양자협력사업으로는 최근 수산물 수출에 가장 큰 애로요인 인 EU의 위생규정을 이행할 수 있도록 수산시설을 개선하는 사업에 대한 지원 이 필요하다. 이러한 사업은 협력사업의 성과를 단기적으로 도출할 수 있는 장 점이 있어 남미 국가들 중 개도국을 중심으로 수요를 받아서 사업을 추진할 필 요가 있다. 넷째, 기획재정부 주관으로 개도국에 경제발전 전략수립의 정책자문을 통해 지 원해주는 경제발전경험공유사업(KSP 사업)을 남미 국가에 적용하는 방안이다. 이미 도미니카 공화국 등과 다른 대륙에서 실적이 있어 수산부문에 적용가능한 국가들을 찾아 수산부문의 농어촌체험마을, 수산업클러스터 운영 등의 사업이 주 요한 협력 부문이 될 것이다. 3) 정부와 민간의 역할 분담 남미지역의 국가들과의 협력사업 효과를 높이기 위해서는 정부와 민간의 역할 분담이 필요하다. 우선 한 중남미 수산포럼을 창설하고, 이를 활용하는 방법이다. 정부는 남미 의 제도 및 동향 자료, 수산업 현황 자료 등을 제공하고, 현지 조사를 지원한다. 반면 민간부문에서는 현지 전문가와의 교류 및 협력을 강화해 나갈 필요가 있다. 이러한 기능을 효율적으로 이행하기 위해서는 한 중남미 수산포럼을 활용하여 정보를 교류하고, 새로운 협력 수요 및 신규 사업을 발굴해 나간다. 둘째, 다부문 협력 체제 구축하여 운영하는 방법이다. 현재 남미 지역 진출 기 업들의 가장 큰 애로 요인은 치안불안, 자금조달, 입찰과정 불투명, 인력 수급, 숙련노동력 확보, 원주민 사회와의 갈등 등을 지적하고 있다. 치안 불안에 대해 남미지역 수산부문 협력사업 활성화를 위한 정책 제언 79

97 서는 진출 지역을 산업단지공단으로 지정받아 독립된 수산복합타운으로 조성해 나가는 방안을 고려할 수 있다. 이러한 역할을 정부측에서 추진하고, 기업에서 는 지역사회 및 원주민 사회와의 갈등에 대해 기업의 사회적 책임(CSR)을 최대 한 활용하는 한편 이해관계자(지역 NGOs, 지역 관공서, 지역협력업체, 원주민 등)와의 소통 개선을 통해 리스크를 최소화 할 수 있어야 한다. 숙련노동자 수급 관련해서는 진출 지역 내 대학과 연계하여 고급인력 확보 및 야간 기술훈련 과 정을 운용하여 자체적으로 종업원을 숙련노동자 층으로 확보하는 방안이 좋다. 셋째, 새로운 협력모델 패키지딜 을 통해 진출 방안을 마련하는 것이다. 수산 부문의 투자에 있어서 최근 새로운 협력모델로 사용되는 패키지딜 을 통한 진출 방안을 마련할 필요가 있다. 이는 타산업과 수산부문을 결합한 투자방식으로 진 출한다면 효과가 클 것이다. 최근 자원개발과 인프라 또는 플랜트 건설을 연계 시키는 패키지형 진출 방식은 취약한 자금력과 정보력을 극복할 수 있는 우리 나라의 자원개발 진출 전략으로 크게 주목받고 있다. 한 예로 한국 IPTV 컨소 시엄은 IT사업과 광물자원 수입( 輸 入 )을 연계한 패키지 진출 전략을 시도하였다. 2009년 4월 3년간 페루 전역에 유무선 IPTV망을 구축하고 현지 교육콘텐츠를 개발해 인적자원 교육서비스를 지원하기로 페루 컨소시엄과 계약을 체결하였다. 10억 달러에 달하는 프로젝트의 투자비용 전액을 페루 현지 광물(구리, 아연, 몰리브덴 등)로 받기로 합의했다. 이를 위해 한국 IPTV 컨소시엄은 페루 광물 개발 기업인 SCI그룹 등과 주요 광물 지급 조건에 대해서도 협약을 체결했다. 이러한 방법은 난공불락의 확보가 어려운 엔쵸비 자원과 자이언트 오징어 입어 의 새로운 활로로 모색될 수 있다. 나. 결 론 중남미 지역은 모두 33개국이며 남미 12개국, 중미 8개국, 카리브해 13개국 을 포함하여 모두 5억9천만명의 인구가 밀집된 지역이다. 중남미의 총 GDP는 4.9조 달러에 달해 아프리카의 3배이다. 따라서 세계에서 성장잠재력이 매우 높 은 지역이지만 여전히 전체 인구의 3분의 1은 하루 생활비 2달러 이하의 인구 80 정책연구(2012 가을)

98 가 공존하는 지역이다. 따라서 우리나라는 남미 지역에 새천년개발계획을 달성 하는 원조 공여국으로서의 역할, 풍부한 자원을 보유한 국가들에 대해서는 자원 확보 차원에서의 노력과 소비지로서의 진출 전략을 모두 고민해야 하는 지역 중 하나이다. 그러나 이 모든 협력은 상생과 공존을 기본원칙으로 하고 사업을 추 진하여야만 성공할 수 있을 것이다. 우리의 한 중남미 수산협력을 추진하는 이유는 다음의 6가지 정도로 구분하 여 볼 수 있다. 첫째, OECD/DAC 가입국으로서 수산부문 개도국 원조사업 이 행, 둘째, 한국 국적선의 입어권 확보 및 지속적 기지 이용, 셋째, 수산업 양식 기술 협력을 통한 양식부문 진출, 넷째, 남미지역 수산부문 가공업 진출 및 확 대, 다섯째, 한국 양식산업의 지속적 확대를 위한 어분 확보 필요, 여섯째, 수 산물 소비가 확대되는 남미 시장에 대한 진출 필요성으로 요약할 수 있다. 이러한 진출 필요성으로 인해 우리는 정부차원의 협력과 민간차원의 현지 투 자 및 진출을 통해 남미 협력사업을 통한 수산부문 공동성장 을 비전으로 사업 을 추진할 필요가 있다. 그리고 ODA 사업은 수원국의 수요를 기반으로 단계적 으로 사업을 추진하고, 양식, 가공, 어업기술 등의 수산기술 이전은 진출 사업 과 연계하여 협력사업의 차별화를 도모할 필요가 있으며, 전체 사업 추진은 정 부와 민간이 공조하여 추진하는 체계가 합리적일 것이다. 마지막으로 이미 남미에 진출한 한국기업들은 여러 가지 애로 사항으로 사업 의 추진이 어려운 경우가 많으므로 이러한 애로사항들이 해결될 수 있도록 추진 전략을 수립해야 할 것이다. 남미지역 수산부문 협력사업 활성화를 위한 정책 제언 81

99 참 고 문 헌 농림수산식품부, 남미지역 양자협력 및 수산투자활성화 방안 박창현. 중남미 국가의 위기대응능력 개선 배경과 향후 과제. 해외경제정보 제 호, 이성형. 글로벌 금융위기와 라틴아메리카:각국에 미친 충격과 대안 논의. 주요국 제문제분석, 서울:외교안보연구원, 이현주, 한국의 대중남미 무상원조방안 연구, 한국국제협력단(KOICA), 이시은, 최근 대중남미 FDI 유입 급증 배경과 주요 특징, 대외경제정책연구원, 최윤국, 중남미 투자 및 협력 패러다임의 변화:FDI를 중심으로, 홍현표 마창모, 수산분야 ODA 사업의 중장기 추진전략 수립, IDB, One Region, Two Sppeds?, FAO, fishstat. OECD. Latin American in 2011:How middle-class is Latin America, OECD StatExtracts, Reglamento de Ordenamiento Pesquero, Supreme Decree, Decreto Supremo World Bank. Natural Resources and Development Strategy after the Crisis. Economic Premise 정책연구(2012 가을)

100 <ABSTRACT> Policy Proposal for Activating Cooperation Projects in Fisheries in South America Ma, Chang-Mo / Hong, Hyun-Pyo (Korea Maritime Institue) This paper is designed to identify the implementation direction and strategies for activating cooperation projects in fisheries in South America. Korea s cooperation projects and investments in fisheries have been concentrated in China and Southeast Asia. However, given that investment conditions in the areas have worsened due to the depletion of resources, difficulties in developing aquaculture sites, and rising HR costs, now is the right time to make inroads into other overseas fisheries markets through cooperation with the Third World nations, including those in South America. Furthermore, the rapidly growing South American region has shifted its focus from the export of abundant natural resources to the promotion of foreign direct investment and economic cooperation with other countries, making it easier for Korea to cooperate with South America in the field of fisheries. In addition, South America is rich in fisheries resources but is characterized by poor fisheries infrastructure and lack of aquaculture technologies, making it possible to enforce cooperation projects in diverse fisheries areas. For effective cooperation in fisheries, multilateral cooperation using APEC, IBD, etc. and bilateral collaboration through developing nations-centered ODA projects, KSP projects, FTA, etc. should be promoted at the same time. Furthermore, sharing roles in fisheries cooperation, the government and the private sector should establish a Korea-South America fisheries forum, reinforce CRS, and promote a Package Deal, a new cooperation model. By expanding cooperation with South America, Korea is expected to continuously secure fisheries resources/fish 남미지역 수산부문 협력사업 활성화를 위한 정책 제언 83

101 meals and to advance into fisheries markets in North America/Europe, thereby enjoying a diversity of benefits through cooperation projects. Key Words : fisheries cooperation, fisheries ODA, Korea-South America fisheries forum, Package Deal 투고일: 심사일: 게재확정일: 정책연구(2012 가을)

102 세계 철강산업 구조변화와 향후 전망 김정훈 공문기l 포스코경영연구소 1. 들어가며 2. 최근 세계 철강산업 동향 3. 철강산업 수익구조 변화 요인 4. 향후 철강산업 전망 5. 나오며

103 요약 유럽 재정위기의 확대로 세계 경제 불확실성이 커지고 있는 가운데, 세계 철강산업의 성장이 크게 둔화되면서 많은 철강사들이 적자를 보이거나 파산 위험에 직면해 있다. 이러한 상황에서 세계 철강산업이 과거와 같은 장기 저성장 국면에 진입한 것인지에 대한 논란이 계속 되고 있다. 본 연구는 최근 철강산업의 수익성 악화가 경기변동적 측면을 넘어서 구조적 문제에서 비롯된 것이며 이 문제를 해소하기까지 상당한 시간 이 소요될 것이라는 주장에 대한 근거를 제시한다. 세계 철강산업은 철강수요와 공급 측면, 원료시장의 구조적 측면, 철강사들의 시장지배력 측면에서 저수익 구조가 고착 화되는 양상을 보이고 있다. 특히 1980년대~1990년대의 저수익시기와 비교할 때 현 재 철강산업의 수익구조가 더 악화되어 있는 것으로 보인다. 우리는 2008년 세계 경 제위기 이전에 대두되었던 철강산업의 슈퍼사이클 은 이미 종료되었으며 앞으로 상당 기간 동안 철강사들의 수익성 개선이 어려울 것이라는 결론에 도달한다. 실증분석 결 과에 따르면 2006년 전후에 세계 철강산업은 저수익 구조로 전환되었으며, 철강 중 기사이클(평균 17년 주기)은 2007년을 정점으로 하락국면에 진입한 것으로 나타났다. 주제어:철강산업, 철강수요산업, 수익구조, 슈퍼사이클, 구조조정

104 1. 들어가며 유럽의 재정위기가 탈출구를 찾지 못하면서 세계 경제가 다시 침체에 빠져들 가능성이 높다는 우려의 목소리가 커지고 있다. 2008년 세계 경제위기의 진원 지인 미국의 경제가 좀처럼 회복 기미를 보이지 않는 가운데, 일본은 세 번째 잃 어버린 10년 을 경험할 것이라는 전망도 제기되고 있다. 1) 더욱이 경제위기 이후 세계 경제의 버팀목 역할을 해오던 중국과 인도 등 개발도상국들도 최근 성장률 이 크게 둔화되고 있는 상황이다. 세계 경제 불확실성의 확대로 소비가 위축되고 각국 정부의 정책 여력이 축소 되면서 제조업 전체가 어려움에 직면해 있다. 특히 철강산업의 경우 산업적 특 성으로 인해 그 여파가 더욱 크게 나타나고 있다. 많은 철강사들이 적자로 전환 된 상태이고 파산 위험에 직면해 있는 기업들도 속출하고 있다. 대형 철강사들 은 이미 자산매각을 통한 유동성 확보, 비핵심사업 구조조정, 저효율 설비 퇴출, 투자 프로젝트 중단 등 철강산업의 장기 침체 가능성에 대비하고 있다. 최근 세계 철강산업이 과연 장기 저성장 국면에 진입한 것인지에 대한 논란이 계속 되고 있다. 2) 일본 철강사인 JFE 회장은 철강산업의 성장이 둔화되고 있지 만 일시적 현상이라는 점을 강조한다. 반면 철강산업 전망기관인 World Steel Dynamics의 Peter Marcus는 철강산업이 이미 단절의 시대(age of discontinuity) 에 진입했고 향후 5년간 수익성을 크게 개선하기 어려울 것이 라고 경고한다. 3) 본 연구의 주요 목적은 최근 철강산업의 수익성 악화가 전세계 차원에서 발생 한 요인을 분석하고 향후 철강산업의 전망과 정책적 시사점을 도출하는데 있다. 우리는 현재 철강산업의 수익성 악화가 경기변동적 측면을 넘어서 구조적 문제 1) Reuters, Japan could face a third lost decade-moody s, ) Financial Times, Bleak outlook from peak steel, ) 세계 철강산업의 전망에 대한 이견은 주로 중국 철강산업에 대한 전망이 서로 엇갈리면서 발생한다. 예를 들어 R. Deverell 외(2012)는 중국의 철강수요가 2020년까지 연평균 3%대의 성장을 유지할 것으로 전망하는 반면, Cross와 Lee(2011)는 중국의 철강수요가 이미 정점에 도달했으며 향후 수년간 현재 수준을 유지한 후 점차 하 락할 것으로 전망한다. 세계 철강산업 구조변화와 향후 전망 87

105 에서 비롯된 것이며 이 문제를 해소하기까지 상당한 시간이 소요될 것이라는 결 론을 제시한다. 이것은 세계 철강산업이 1970년대 두 차례에 걸친 오일쇼크 이 후 20여년 동안 겪었던 장기 침체국면에 다시 진입할 가능성이 높다는 것이다. 더욱이 과거 철강산업의 침체가 주로 선진국의 과도한 초과설비 문제에서 비롯 되었으나, 지금은 주로 동북아지역에서 과잉설비 문제가 발생하고 있다는 점에 서 우리나라에 미치는 파급영향이 더욱 클 것으로 예상된다. 본 연구의 이후 구성은 다음과 같다. 이어지는 2장에서는 최근 세계 철강산업 이 직면한 상황에 대해 살펴본다. 이 절에서 우리는 철강산업의 수익성 악화가 전세계 차원에서 발생하고 있으며 수익구조가 2006년을 전후로 변화했다는 사 실을 확인한다. 3장은 세계 철강산업의 수익성 악화 요인을 철강수요와 철강공 급 측면, 원료시장의 구조적 측면, 철강사들의 시장지배력 측면에서 분석하고 현 재 저수익 구조의 특징을 1980년대~1990년대의 상황과 비교, 검토한다. 4장 은 철강산업의 슈퍼사이클 지속 여부에 대한 진단과 중기사이클에 대한 실증분 석을 통해 현재 철강산업의 경기가 단기간 내에 회복국면으로 전환될 것인지 아 니면 장기화될 것이지를 논의한다. 마지막 절에서는 이상의 분석을 종합하고 몇 가지 대응방향을 제시한다. 2. 최근 세계 철강산업 동향 가. 신성장기를 지나 둔화국면에 진입한 철강산업 2000년대 들어서 중국의 급성장과 함께 세계 철강산업은 새로운 성장기에 진 입했다. 4) 지난 10년간 전세계 철강생산은 연 5.4%의 성장률을 기록했으며, 4) 세계 철강산업은 1950년대 이후 전후 복구사업과 선진국의 고성장으로 고도성장기를 구가했으나, 1973년 1차 오일쇼크 이후 약 30년간 정체기를 겪었다 년 동안 철강수요 성장률이 연평균 0.4%에 그치는 등 철강산업은 뚜렷한 돌파구를 찾기 못한 채 암울한 시기를 보냈다. 88 정책연구(2012 가을)

106 1970년대 이후 30년간 7억톤대에 그쳤던 세계 철강생산이 2004년에 10억톤 을 돌파하고 2011년에는 15억톤을 넘어섰다. 이러한 철강산업의 신성장시대는 중국을 중심으로 한 개발도상국의 주도로 이 루어졌다. 중국 철강산업은 지난 10년간 연평균 16.4%의 초고속 성장을 하면 서 세계 철강생산 증가분의 83%나 차지했다. 그 결과로 세계 조강생산에서 중 국이 차지하는 비중은 1980년에 5%에 불과했으나 2011년에는 45%에 이르렀 다. 중국이 얼마나 빠른 성장을 했는지는 조강생산 데이터를 통해 확인할 수 있 다. 중국 조강생산량이 1986년 5천만톤에서 1억톤으로 2배 증가하는데 10년 이 걸렸고, 1억톤에서 2억톤으로 늘어나기까지는 7년이 걸렸으며, 2억톤에서 2006년에 4억톤으로 2배 증가하는 데에는 불과 3년 밖에 걸리지 않았다. 이러한 중국의 급성장에 힘입어 세계 철강수요는 지난 10년 간 고성장을 기록 했고 철강수요 뿐만 아니라 철강가격도 상승세를 지속하면서 호황기를 누리게 됐 다. 일부 학자들은 이러한 2000년대 철강산업의 호황기를 슈퍼사이클(supercycle) 5) 로 해석하기도 한다. 그림 1 세계 철강산업 발전 과정 철강산업 도약기 고도성장기 정체기 新 성장기 조 강 생 산 (억톤) 자료:World Steel Association, 포스코경영연구소. 5) 슈퍼사이클은 가격 상승기가 10년 이상 지속되는 장기 상승기를 말한다. 세계 철강산업 구조변화와 향후 전망 89

107 그러나 글로벌 경제위기를 계기로 세계 철강산업의 성장세는 둔화되기 시작했 다. 2008년 미국에서 시작된 글로벌 금융위기가 2011년 유럽 재정위기로 이어 지면서 선진국의 철강수요는 그 기반을 상당부분 상실했으며, 신성장기를 주도 해왔던 중국조차도 경제성장률이 8% 이하로 둔화될 가능성까지 나오면서 성장 동력을 잃어버렸다. 2008년 이후 세계 철강수요는 연평균 3% 증가하는데 그쳤 고, 성장을 주도하던 중국도 2010년~2011년에는 6% 증가에 머물렀다. 한편, 철강가격도 2008년을 정점으로 지속적으로 하락하고 있는데, 이는 수요의 부진 과 함께 신성장기 동안 중국 등의 과도한 설비투자로 인해 공급과잉이 심각해졌 기 때문이다. 이에 따라 일각에서는 세계 철강산업이 이미 침체기로 접어들었다 는 견해도 나오고 있다. 2012년 들어서도 전세계적인 철강산업 부진이 지속되면서 철강경기 장기 불 황에 대한 우려가 점차 커지고 있는 상황이다. 2012년 상반기까지 실적을 보면, 세계 철강생산은 2011년 상반기 대비 0.9% 증가에 그쳤고 중국 조강수요도 0.7% 증가에 불과하여 뚜렷한 수요 둔화 추세를 나타냈다. 수요 부진에 따라 철강가격도 상반기 중에 9%나 감소하는 등 하락 추세가 지속되고 있다. 국내 철 강시장은 더 심각한 상황에 처해 있다. 상반기 국내 철강수요는 전년 동기대비 7.9%나 감소하여 2009년 금융위기 이후 처음으로 마이너스 성장을 기록했다. 나. 철강산업 수익성 악화 및 주요 철강사들의 대응 세계 철강경기가 둔화되면서 철강사들의 수익률도 크게 악화되고 있다. <그림 2>에서 보는 바와 같이 전세계 차원에서 철강산업 영업이익률이 일제히 하락세 를 보이고 있으며, 2011년 4분기에는 전지역에서 수익률이 5% 미만을 기록했 다. 전세계 철강산업 평균영업이익률은 2004년 16.4%에서 2011년 3.7%로 급락했다. 특히 상위 10대 철강사들의 수익률 하락이 심하게 나타났는데, 2004 년 고점 대비 약 17% point나 하락했다. 또한 2000년대 세계 철강산업을 견 인해온 개발도상국 내 철강사들과 광산(captive mine)을 보유한 철강사들의 수 익률도 크게 하락한 것으로 나타났다. 높은 성장 시기에는 철강사들 간에 수익 90 정책연구(2012 가을)

108 률 격차가 발생했으나 최근 세계 철강산업 전체가 침체를 겪고 있는 상황에서 낮 은 수익률로 수렴하는 경향성을 보이는 것이다. 그림 2 세계 및 권역별 철강산업 평균영업이익률(%) 세계 아시아 북미 유럽 남미 자료:Broomberg. 그림 3 세계 철강업 평균영업이익률 구조변화 평균수익률 (지속년수) 전체평균 수익률 ( 72~ 11년) 자료:World Steel Dynamics, Broomberg. Andrew(2003)의 방법론(end-of-sample instability test)을 이용하여 세계 철강산업 평균수익률의 구조변화(structural change)를 실증분석한 결 과에 따르면, 1972년~2011년 사이에 다섯 번의 구조변화가 발생한 것으로 나 세계 철강산업 구조변화와 향후 전망 91

109 타났다. 가장 최근에 발생한 구조변화는 2006년이었으며, 6)7) 1972년 이후 세 번째 저수익 구조로 전환한 것이다. 첫 번째와 두 번째 저수익 시기에 세계 평 균영업이익률은 모두 약 6%를 기록했다. 이것은 고수익 시기에 기록한 약 12% 수익률의 절반에 불과한 것이다. 8) 최근 세계 철강산업 수익률 악화가 심화되는 상황과 과거 저수익 구조가 7년~14년 동안 지속됐던 점을 고려할 때, 현재 세 계 철강산업이 직면하고 있는 저수익 상황은 앞으로도 상당 기간 지속될 가능성 이 높은 것으로 보인다(보다 상세한 논의는 4장을 참고). 2000년대 중반까지 높은 성장률과 수익률을 기록하며 신규설비 확장과 시장 점유율 확대를 추진하던 글로벌 철강사들은 갑작스런 구조변화로 인한 수익률 악 화로 고전하고 있다. 조강생산 규모로 세계 1위 기업인 ArcelorMittal은 2011 년 4분기 이후 2분기 연속 이자보상배율이 1 이하를 기록하면서 투기적 (speculative) 금융단계를 넘어 폰지(Ponzi) 단계로 이행하는 조짐을 보이고 있다. 9) 일본의 양대 철강사인 신일본제철(NSC)과 JFE는 2012년 1분기에 영 업이익률이 마이너스로 전환했고, 중국의 많은 철강사들도 적자 상황에 직면해 있다. 현금흐름 악화에 직면한 주요 철강사들은 현금확보 등 재무구조 개선과 사업 구조조정을 본격적으로 추진하고 있다. ArcelorMittal은 대규모 자산매각을 통 해 현금확보에 주력하고 있으며, 유동성 리스크를 줄이기 위해 높은 이자율에도 불구하고 단기 차입금을 장기로 전환하고 있다. 일본의 주요 철강사들도 유동성 확보를 위해 자본투자 지출을 축소하고 수익구조 개선을 위한 비용절감 노력을 경주하고 있다. 10) 중국 철강사들은 한편으로는 철강산업 효율화를 위한 신규설 6) 이것은 (결과론적 해석이기는 하지만) 2008년 세계 경제위기가 발생하기 이전에 이미 세계 철강산업 수익구조에 변화의 조짐이 있었다는 사실을 의미한다. 7) 최근 세계 조강생산증가율의 구조변화는 2010년에 발생한 것으로 나타났다. 8) 실증분석 결과에 따르면 1972년 이후 40년 동안 고수익 구조에 속한 기간은 총 13년에 불과했다. 9) Minsky(1992)의 금융불안정성 가설에 따르면, 경제주체들은 금융구조 변화에 따라 헷지 단위(hedge unit), 투기적 단위(speculative unit), 폰지 단위(Ponzi unit)로 구분되고 폰지 단위가 증가할 때 불안정성이 높아 진다. 헷지 단위는 기업의 현금수익으로 부채의 이자 지불과 원금을 상환할 수 있는 경제단위, 투기적 단위는 현 금수익으로 부채의 이자는 지급할 수 있으나 원금을 상환할 수는 없는 경제단위, 폰지 단위는 현금수익으로 원 금뿐만 아니라 이자도 지급할 수 없는 경제단위를 말한다. 10) NSC는 자본지출을 감가상각 범위 내에서 집행하는 것을 원칙으로 제시하고 있으며, JFE는 수익성 개선을 위 해 2012 회계년도에만 2천억 엔의 비용절감 목표를 세웠다. 92 정책연구(2012 가을)

110 비 프로젝트를 지속적으로 추진하고 있으며, 11) 다른 한편으로는 비관련 사업을 매각하는 등 재무구조 개선을 위해 노력하고 있다. 글로벌 철강사들은 재무건전성 확보뿐만 아니라 보다 높은 단계의 사업 구조 조정도 동시에 추진하고 있다. 12) ArcelorMittal은 유럽 저효율 설비의 가동을 중단(2012년 6월말 현재 고로 7기 중단)시키고 해외 신규 철강사업 프로젝트를 철회하는 한편, 수익성이 높은 광산부문에 대한 투자 비중을 지속적으로 늘려가 고 있다. 유럽의 ThyssenKrupp은 미주지역 사업의 대규모 자산손실이 그룹 전체에 영향을 미치자 이 사업부문(Steel Americas)의 매각을 추진하고 있으 며, 나아가 철강사업부문에서 철수하는 방안도 검토 중인 것으로 알려져 있다. 일본의 NSC는 스미토모와의 합병을 통해 글로벌 경쟁력을 제고시키는 한편, 설 비합리화 등 효율성을 높이기 위한 노력을 지속하고 있다. 이처럼 대형 철강사 들을 중심으로 추진되고 있는 사업 구조조정은 세계 철강산업의 전개 방향에 따 라 산업 전체의 구조조정으로 확대될 가능성이 높은 상황이다. 3. 철강산업 수익구조 변화 요인 13) 가 철강수요 측면 2008년 경제위기 이후 전세계 건설경기와 제조업 생산은 급격하게 쇠퇴했다. 11) 중국 정부는 철강재 공급과잉 문제가 심화되고 있음에도 불구하고 철강산업 합리화, 고부가가치형 제품생산, 동 남아시장 진출 강화를 위해 담강, 방성항 철강 프로젝트(조강생산 기준으로 약 2천만 톤 규모)를 비준(2012년 5월)했다. 12) 일반적으로 기업의 구조조정은 재고와 가동률 조정, 신규 프로젝트 취소와 설비 폐쇄, 설비 매각과 기업통합, 사업 전환의 단계로 진행된다. 13) 세계 철강업 평균수익률에 대한 단순회귀분석(OLS, Ordinary Least Squares) 결과에 따르면, 세계 철강산 업 초과설비율과 철강가격에 대한 원료비용(철광석가격+원료탄가격) 비중이 유의미한 것으로 나타났다. R = 36.13* (3.336) (-0.386) Q (0.378) P * (-5.109) OC ** ( ) RM (0.233) G. R2 = R : 세계 철강업 평균수익률, Q : 세계 조강생산증 가율, P : 유럽 열연수출가격상승률, OC : 초과설비율, RM : 원료비용 비중, G : 세계 경제성장률. 괄호는 t-값이고, *는 5%, **는 10% 유의미성을 나타낸다. 세계 철강산업 구조변화와 향후 전망 93

111 미국에서 발생한 서브프라임 모기지 부실사태는 부동산시장의 버블 붕괴로 이어 졌고 전세계 금융위기로 확산되어 갔다. 2009년 금융위기가 실물부문으로 전이 되면서 자동차, 가전 등 내구재 소비가 급격히 감소했고, 이에 따라 철강재 수 요도 마이너스 증가율을 기록했다. 14) 세계 경제위기에 대응하여 주요국들은 일제히 양적완화정책과 함께 대규모 재 정지출, 소비세 감면 등 경기부양책을 시행했다. 인프라투자가 확대되고 내구재 소비가 증가하자 2010년 세계 철강수요도 일시적으로 반등하는 양상을 보였고 철강사들의 수익률도 개선되는 것으로 나타났다. 그러나 <그림 4>에서 보는 바와 같이 2011년 들어서 경기부양정책 효과가 점 차 소멸되면서 철강재 수요산업이 다시 침체국면을 보이고 있다. 특히 자동차산 업과 조선산업에서 경기하강 현상이 뚜렷하게 나타나고 있는 상황이다. 15) 그림 4 주요 철강재 수요산업 성장률 추이(%) 자동차생산 건설투자 자동차생산 자료:SBB, CRU, OICA. 14) 주요 철강재 수요산업은 건설, 기계, 가전, 자동차, 조선부문이다. 2010년 기준으로 중국에서 철강수요는 건 설부문이 49.5%로 가장 높고, 기계 18.5%, 가정용 기기 6.3%, 자동차 5.0%, 조선 1.7% 순이다(Cross and Lee, 2011). 15) 건설투자의 경우 주요 국가에서 대규모로 시행하고 있는 인프라투자가 장기간에 걸쳐 진행되는 특성을 갖고 있 으며 고유가에 따른 중동지역의 건설붐으로 인해 상대적으로 견조한 성장을 보이고 있다. 그러나 중앙정부와 지방의 재정건전성이 급속히 악화되는 상황에서 앞으로도 건설투자가 지속적인 성장세를 유지하기는 어려울 것 이다. 94 정책연구(2012 가을)

112 자동차산업은 각국 정부의 신차구입 지원정책이 종료되고 재정위기로 인해 유 럽시장의 침체가 지속되면서 자동차판매 증가율이 2010년 28.5%에서 2011년 3.0%로 둔화됐다. 특히 세계 자동차시장의 성장을 이끌었던 BRICs 국가에서 자동차판매 부진이 두드러졌는데, 이것은 이들 국가가 유럽위기의 직접적인 영 향권에 속해 있기 때문이다. 또한 국제금융불안이 재개될 조짐을 보임에 따라 자 동차금융이 위축되면서 자동차산업의 경기회복을 지연시키는 요인으로 작용하고 있다(한국자동차산업연구소, 2012). 한편 중국의 자동차생산 능력이 지속적으 로 확대되면서 공급과잉 문제가 심화될 것으로 예상되는 가운데, 유럽을 중심으 로 한 세계 자동차산업의 구조조정이 본격화될 경우 철강산업에 대한 부정적 영 향도 불가피할 것으로 보인다. 조선산업은 2008년 하반기 이후 해운경기 불황이 장기화되는 양상을 보이고 있 다. 선박수주가 2009년에 -20%까지 급감한 이후 3년째 마이너스 성장을 하고 있 다. 이것은 세계 경제위기와 보호무역주의로 인해 교역량이 둔화되면서 해상물동 량에 비해 선복량이 크게 증가한 데서 비롯된다. 2008년~2011년 동안 해상물동 량은 연간 3.3% 증가한 반면 선복량은 연간 7.3% 증가하면서 과잉수주의 문제가 심화됐다. 16) 최근 자금난에 직면한 해운업체들은 경기호황기에 높은 가격으로 발주 했던 대규모 신조선 인수를 취소하거나 지연시키고 있다. 17) 조선경기 침체가 장기 화되면서 조선용 후판을 생산하는 대형 철강사들의 수익성도 크게 악화됐다. 이처럼 철강재 수요산업에서 침체가 장기화될 조짐이 나타나면서 주요 철강재 수요업체들은 수익성 개선을 위해 고부가가치 분야로의 진출을 가속화하고 있다. 대형 조선사들은 고급선박과 플랜트 중심의 수주에 집중하고 있으며, 대형 건설 업체들은 고부가가치 Upstream 및 Downstream 분야로 사업을 확장하는 중 이고, 자동차업체들은 고유가에 대비하여 차체 경량화를 추진하고 있다. 이러한 철강재 수요업체들의 수익성 개선 노력은 철강원단위를 하락시켜 철강수요를 더 욱 감소시키는데 기여했다. 16) 선복과잉으로 인해 건화물 운임지수인 BDI(Baltic Dry Index)는 2008년 5월에 11,793으로 최고점을 기록 한 이후 2012년 2월에는 사상 최저점인 647까지 하락했다. 17) 최근 대규모 선박금융을 운용하는 유럽 은행들이 선박금융을 거의 중단한 상황이고, 이것은 해운업체들의 자금 난을 더욱 악화시키고 있다. 세계 철강산업 구조변화와 향후 전망 95

113 나. 철강공급 측면 2000년 이후 중국 주도의 철강수요가 급증하면서 일시적으로 세계 수요와 공 급의 불일치(초과수요)가 발생했고, 철강가격이 지속적으로 상승하여 철강산업에 대한 낙관적 시각이 확산됐다. 이것은 개발도상국을 중심으로 한 대규모 철강설 비 증설과 함께 철강사들 간에 대형화 경쟁을 유발했다. 이 결과 <표 1>에서 보는 바와 같이 세계 조강생산능력은 2001년 10.6억 톤 에서 2011년 19.9억 톤으로 87%나 증가했다. 특히 중국에서 생산능력이 비약 적으로 증가했는데, 2001년~2011년 동안 조강수요가 3.8배 증가한 반면 조강 생산능력은 5.5배나 증가했다. 지난 10년간 전세계 조강생산능력 증가 중에서 중국이 차지하는 비중이 무려 약 72%에 달했다. 18) 한국도 설비합리화 노력과 현 대제철의 고로생산 개시에 따라 지난 10년간 조강생산능력이 64% 증가했다. 표 1 세계 및 한중일의 철강수요 및 생산능력 증가 (단위:백만톤) 구분 2001년 2006년 2011년 2006/ /2001 세계 중국 한국 일본 조강수요 조강능력 초과설비 조강수요 조강능력 초과설비 조강수요 조강능력 초과설비 조강수요 조강능력 초과설비 856 1, ,239 1, ,487 1, 자료:World Steel Association. 18) 이러한 급격한 신규설비 증가로 인해 중국은 2006년을 기점으로 순수입국에서 순수출국으로 전환했다. 96 정책연구(2012 가을)

114 중국 등 개발도상국의 높은 성장에 대한 낙관적인 기대로 철강생산능력이 경 쟁적으로 증가하는 가운데, 2009년 세계 철강수요가 급격히 둔화되자 사상 최 대 수준의 초과설비 문제가 발생했다. 2006년 약 2억 톤이던 세계 철강 초과설 비가 2011년 약 5억 톤으로 2.5배나 증가했다. 2011년말 현재 전세계 조강수 요의 약 34%에 달하는 생산설비가 유휴상태에 있는 것으로 추정되며, 이것은 1990년대 이후 가장 높은 수준이다. 19) 세계 철강산업 내 대규모 초과설비는 철강사들 간에 경쟁을 심화시켰고, 이것은 철강사들의 수익성 악화에 직접적인 영향을 미쳤다. <그림 5>에서 보는 바와 같이 세계 철강업의 수익률과 초과설비 간에는 매우 높은 역의 상관관계가 존재한다. 20) 이러한 세계 철강산업의 대규모 초과설비는 구조적 문제이기 때문에 단기간 내 에 해소하기는 쉽지 않을 것으로 보인다. 철강산업은 대규모 고정비용이 투하되 는 산업으로서 고로의 경우 설비수명이 60년에 달하는 거대 장치산업이다. 따라 서 가격이 가변비용을 상회할 경우 철강사들은 생산을 지속할 유인이 발생하기 때문에 과잉공급에 대응하여 가동중단 등 자율적인 생산량 조절을 유도하기 어 렵다. 실제 1990년대~2000년대 초반 미국과 유럽의 주요 철강사들이 OECD, 그림 5 세계 철강 초과설비율 및 수익률(%) 세계 철강 초과설비율(좌) 세계 철강업 수익률(우) 자료:World Steel Association, World Steel Dynamics, Bloomberg. 19) 한국, 중국, 일본 등 동북아지역에서 철강 초과설비의 문제가 더욱 심각하게 나타나고 있다. 이들 동북아지역이 전세계 철강 초과설비에서 차지하는 비중이 약 54%에 달하는 실정이며, 이로 인해 향후 동북아지역 내 철강사 들 간에 경쟁이 더욱 심화될 가능성이 높다. 20) 1973~2011년 동안 세계 철강업의 수익률과 초과설비 간 상관계수는 -0.81이다. 세계 철강산업 구조변화와 향후 전망 97

115 국제철강협회(IISA) 등 국제기구를 통해 순수출 철강사들의 자율적 설비감축을 요청했으나 결국 실패한 바 있다. 다. 원료시장 구조적 측면 전통적으로 철강산업은 운송비용이 매우 높고 기간산업으로서 정부에 의해 보 호를 받고 있기 때문에 지역독점적 성격을 갖는다. 이러한 철강산업의 특성으로 인해 주요 철강사들은 철광석과 원료탄 등 원료비에 적정한 마크업(mark-up) 을 부과하여 가격을 결정한다. 여기서 마크업은 역내 철강시장의 독점도(degree of monopoly)를 반영한다. 21) 한편 철강 원료가격은 철강생산을 위한 원료수요 와 광산업체의 원료공급 수준에 의해 결정된다. 따라서 <그림 6>에서 보는 바와 같이 일반적인 경기사이클에서 철강가격과 원료가격은 동일한 방향으로 움직이 는 경향성을 갖는다. 22) 그림 6 철강가격 및 원료가격 추이(US$/톤) 유럽 열연수출 가격 원료가격(철광석+원료탄) 자료:CRU, Platts. 21) 마크업의 변화가 경기 순행적인지 혹은 경기 역행적인지에 대해 서로 상반된 주장이 존재한다. Kalecki(1954) 는 경기침체시기에 독점기업들이 높은 고정비용을 충당하기 위해 마크업을 상승시키려는 인센티브를 갖는다고 주 장한다. 반면 Rowthorn(1977)은 다소 경쟁적인 시장에 있는 기업들은 경쟁자들의 위협에 대응하기 위해 마 크업을 낮추는 전략을 사용한다고 주장한다. 제품수요에 대한 가격탄력성이 안정적인 경우 기업들이 비용을 가 격에 전가시킬 수 있는 능력, 즉 독점도에 따라 마크업이 결정된다고 할 수 있다. 최근 철강무역의 증가, 초과 공급의 심화로 인해 경쟁범위가 크게 확대되면서 마크업은 경기 순행적인 양상을 보이고 있다. 22) 1973년~2011년 동안 철강가격과 원료(철광석+원료탄)가격 간에 상관계수는 +0.85로 나타났다. 98 정책연구(2012 가을)

116 1990년대까지 철강산업이 장기 저성장시기를 거치는 동안 철강원료시장은 구매 자 우위 시장(buyers market)이 지속됐다. 그러나 2000년대 이후 원료시장에서 공급자의 과점도가 크게 증가하면서 원료수요자인 철강업체들의 원료가격 협상력이 크게 약화됐고, 철강원료시장은 판매자 우위 시장(sellers market)으로 전환됐다. 표 2 세계 철광석생산에서 상위 3개 기업의 비중 (단위:백만톤) 구분 2001년 2003년 2005년 2007년 2009년 2011년 전세계 1,061 1,220 1,333 1,625 1,802 2,112 상위 3사 비중(%) 자료:CRU, AME, 각 사 Annual Report. 2000년대 초반 철강원료 광산업체간 인수와 합병이 활발하게 진행됐고, 그 결과 Vale, BHPB, Rio Tinto의 3대 철강원료공급 메이저 체제가 구축됐다. <표 2>에서 보는 바와 같이 세계 철광석시장에서 상위 3대 기업의 생산비중은 2001년 27.6%에서 2011년 34.4%로 증가했다. 철강원료 교역에서 이들 기 업이 차지하는 시장집중도는 더욱 크게 나타난다. 전세계 해상물동량 기준으로 상위 3대 기업의 철광석 수출비중은 1995년 약 49%에서 2010년 약 65%로 대폭 증가했다. 또한 이들 상위 3대 기업은 생산원가 우위에 기초하여 대규모 광 산개발 프로젝트를 주도하고 있으며, 철강경기 변동에 따라 원료 생산량의 조정 과 프로젝트의 개발속도 조절을 통해 원료가격의 하락을 어느 정도 저지하는 힘 을 갖고 있다. 실제 2009년 세계 경제위기가 고조되고 철강산업이 크게 위축되 자 원료(철광석+원료탄)가격은 일시적으로 50% 이상 하락했다. 그러나 2010 년 세계 경제가 다소 회복세를 보이자 원료가격이 급격한 반등세를 보였고 2011 년에는 사상 최고 수준까지 상승했다. 23) 23) 2010년~2011년 철강원료가격의 가파른 상승은 원료 현물시장의 확대와도 깊은 관련이 있다. 과거 철강원료 가격은 대형 철강사와 대형 원료업체 간에 장기간 구매 협상을 통해 연간 계약가격(contract price)의 방식으 로 결정됐다. 그러나 최근 철광석을 중심으로 현물시장과 선물시장이 발전하고 이들 시장에서 거래되는 물량이 크게 증가하면서 현물가격이 협상가격 결정에 주요 Reference 역할을 하고 있다. 2010년 대규모 경기부양책 과 함께 세계 경제위기가 다소 완화되자 중국을 중심으로 철광석 현물거래가 크게 증가했고, 이에 따른 현물가 격의 급격한 상승이 협상에 의한 계약가격에도 상당한 영향을 미쳤다. 세계 철강산업 구조변화와 향후 전망 99

117 원료가격의 가파른 상승에도 불구하고 철강경기의 하락으로 철강가격의 상승 폭은 이에 크게 미치지 못하고 있다. <그림 7>에서 보는 바와 같이 철강가격에 서 철광석과 원료탄의 비용이 차지하는 비중이 2000년 24%에서 2011년 73% 로 증가한 것으로 나타났다. 24) 이러한 원료가격의 하방경직성은 철강사들의 수 익성을 더욱 악화시키고, 전체 공급사슬(supply chain) 차원에서 이윤몫(profit pool)이 철강업에서 광산업으로 이전하는 결과를 초래했다. 그림 7 철광석가격(US$/톤)과 원료비용 비중(%) 철광석가격(좌) 철강가격/원료가격(우) 자료:CRU, Platts. 라. 시장영향력 측면 세계 경제위기 이후 철강시장이 초과공급 상황으로 급변하면서 철강사들의 시 장영향력과 협상력(bargaining power)은 크게 약화됐다. 철강원료가격이 높 은 수준을 유지하고 있음에도 불구하고 철강가격 상승을 통해 비용 상승분을 수 요산업에 전가시키지 못하면서 철강사들의 수익성이 크게 악화되고 있는 상황이 다. 공급사슬 측면에서 철강사들의 시장영향력 약화는 무엇보다도 전세계 차원 에서 주요 철강사들의 시장점유율이 낮기 때문이다. 24) 철강가격은 중국 내수열연가격, 철광석가격은 호주산 분광가격, 원료탄가격은 호주산 강점탄가격이다. 100 정책연구(2012 가을)

118 2000년대 이후 세계 철강산업 내 대규모 인수/합병과 중국의 철강사 통폐합 등 구조조정으로 인해 주요 철강사들의 생산규모가 크게 증가했다. 25) 그 결과 세 계 철강생산에서 상위 3대 기업이 차지하는 비중은 2000년 9.2%에서 2010년 13.0%로 증가했다. 그러나 철강산업 내 상위 기업들의 시장점유율이 증가했음 에도 불구하고 원료산업과 철강재 수요산업에 비해 그 비중이 낮은 수준에 머물 러 있다. 앞서 살펴본 바와 같이 세계 철광석생산에서 상위 3대 광산업체가 차지하는 비중이 2010년 기준으로 30%를 상회하고 있다. 자동차산업의 경우도 상위 3 대 자동차사가 전세계 자동차시장의 30% 이상을 점유하고 있다. 조선산업의 경 우 조선경기 악화로 3대 조선사의 신규수주 시장점유율이 2005년 약 25%에서 2010년 약 16%로 하락하였으나 대형선박 수주의 경우 여전히 높은 점유율을 보이고 있다. 전세계 철강산업 내 상위 기업들의 상대적으로 낮은 시장점유율은 경기 불황기에 가격결정력을 약화시켜 다른 산업에 비해 수익률을 더욱 악화시 키는 주요 원인이 된다. 표 3 주요 산업에서 상위 3대 기업이 차지하는 생산 비중 (단위:%) 구분 철강 철광석 자동차 조선 전세계 상위 3사 비중(%) 자료:SBB, CRU, OICA, Clarkson. 철강산업에서 국제무역 증가에 따른 경쟁 확대도 철강사들의 시장영향력을 약 화시키는 요인이다. 세계 철강재 무역규모는 1990년 1억 7천만톤으로 전세계 철강생산량의 약 22%를 차지했으나 세계 경제위기가 발생하기 이전인 2007년 에는 무역규모가 4억 4천만톤을 기록하여 2.6배 증가했고 총생산량에서 차지하 25) 2000년 세계 상위 10대 철강사 중에서 중국 철강사는 1개사에 불과했으나, 2011년에는 6개사로 늘어났으며 세계 3대 철강사 중 2개사가 중국 철강사이다. 세계 철강산업 구조변화와 향후 전망 101

119 는 비중도 33%로 크게 증가했다. 26) 이러한 철강재 무역 확대는 철강산업의 지 역독점적 성격을 약화시키는데 기여했다. 그림 8 원료업체-철강사 간 수익률 격차(상위 10대 기업 평균, % point) 자료:Bloomberg. 그림 9 강사-철강수요업체 간 수익률 격차(상위 10대 기업 평균, % point) 조선 자동차 건설 자료:Bloomberg. <그림 8>과 <그림 9>에서 보는 바와 같이 전세계 차원에서 철강수요의 둔화 26) 경제위기 이후 철강수요 위축과 보호무역주의 확대로 인해 3억 9천만톤 수준으로 하락했고 총생산량에서 차지 하는 비중도 27%로 줄어들었다. 102 정책연구(2012 가을)

120 와 철강사들의 시장영향력 약화는 광산업체와 철강사 간 수익률 격차를 더욱 확 대시키는 한편, 철강사와 철강재 수요업체 간 수익률 격차는 대폭 축소시키는 결 과를 초래했다. 상위 10대 광산업체와 철강사 간 평균수익률 격차는 2004년 1.6% point까지 축소되었으나 2011년에는 34% point로 크게 확대됐다. 반 면 상위 10대 철강사와 철강수요업체(자동차, 조선, 건설) 간 수익률 격차는 2004년 18%~22% point까지 확대되었으나 2011년에는 -2.19%~0.6% point로 축소 혹은 역전됐다. 마. 1980년대~1990년대 장기 저성장시기와의 비교 2차 대전 이후 고도성장(연평균 7%)을 지속하던 세계 철강산업은 1970년대 두 차례의 오일쇼크를 거치면서 미국과 유럽 등 선진국을 중심으로 대규모 초과 설비 문제가 발생했고, 이로 인해 장기 저성장시기로 접어들었다. 1980년~1999 년 동안 세계 철강수요는 연평균 0.4% 성장하는데 그쳤고 세계 철강산업 연평 균수익률은 6.4%를 기록했다. 27) 1980년대~1990년대와 현재 저성장 구조의 유사점은 세계 경제위기로부터 촉발된 철강수요의 침체와 철강산업에 대한 낙관적 전망으로 인한 대규모 설비 투자의 확대이다. 28) 1980년~1989년 동안 세계 초과설비 규모(연평균)는 약 2 억 5천만 톤으로 조강수요 대비 초과설비율이 35%를 기록했고, 이것은 2008 년~2011년 동안 36%의 초과설비율과 비슷한 수준이다. 두 기간의 세계 평균 영업이익률도 각각 6.4%와 5.6%로 위기 이전에 비해 절반 수준에 불과하다. 1980년대~1990년대와 현재 저성장 구조는 수요와 공급의 불일치라는 측면 에서 유사점을 보이고 있으나, 초과설비 문제가 발생하는 국가의 범위와 원료가 격의 측면에서는 큰 차이를 보인다. 1980년대~1990년대 철강산업의 초과설비 27) 1차 오일쇼크 기간이었던 1973~1979년 동안 세계 철강수요는 1.3% 성장률을 기록했고 세계 철강산업 연평 균수익률은 12.1%를 기록했다. 과거에 비해 이 기간의 철강수요가 크게 둔화되었으나 평균수익률이 높은 수준 을 유지했던 것은 당시 경제위기에도 불구하고 철강사들이 상당 기간 동안 시장지배력을 유지하면서 가격 마크 업이 경기 역행적으로 작용했기 때문인 것으로 보인다. 28) 1970년대에 전망기관들은 1994년 미국의 조강생산 규모를 2억 톤 내외로 추정했으나 실제 생산량은 추정치의 절반에도 미치지 못하는 약 9천만 톤에 그쳤다(Ahlbrandt 외, 1996). 세계 철강산업 구조변화와 향후 전망 103

121 문제는 미국, 유럽, 일본 등 주로 선진국에서 발생한 반면, 한국 등 개발도상국 의 철강사들은 자국 내 철강수요의 견조한 증가와 함께 가격경쟁력을 앞세워 오 히려 높은 수익률을 기록했다. 29) 그러나 최근 초과설비 문제는 선진국과 개발도 상국 모두에서 발생하고 있으며, 특히 한국, 중국, 일본 등 동북아지역에서 심 각한 문제로 대두되고 있다. 1990년대까지 지속된 세계 철강산업의 침체가 2000 년대 들어서 중국 철강수요의 급격한 증가에 힘입어 비로소 극복되었던 점에 비 춰볼 때, 현재 철강산업의 저성장 국면의 타계는 초과공급의 중심에 있는 중국 자체로부터 해결될 수밖에 없는 상황에 처해 있다. 30) 한편 1980년대~1990년대는 원료시장의 침체기로서 실질가격(2011년 기준) 이 2008년~2011년에 비해 약 36% 수준에 불과했다. 두 기간에서 나타나는 가장 두드러진 차이점 중 하나는 바로 철강재와 원료의 상대가격이다. 열연가격 대비 원료가격의 비중은 1980년대~1990년대에는 23%에 불과했으나 2008년 ~2011년에는 50%를 상회했다. 지금은 세계 철강시장이 크게 둔화하는 가운데 높은 수준의 원료가격이 지속되고 있다는 점에서 과거에 비해 철강사들의 수익 구조가 더욱 약화(profit squeeze)되어 있는 상황이다. 표 4 과거와 현재 저성장시기 비교 (단위:%) 비교 1980년~1999년 2008년~2011년 위기발생요인 세계 초과설비규모 (초과설비율) 실질열연가격(1) 실질원료가격(2) Top 10 시장점유율 세계 평균수익률 세계 무역비중 오일쇼크 2억 5천만 톤(35%) 미국, 유럽 등 선진국 과잉 $563/톤 $127/톤 19.1% 6.4% 26.1% 세계금융위기 5억 톤(36%) 주로 중국 등 동북아 과잉 $707/톤 $354/톤 28.7% 5.6% 28.7(3) 주:(1) 유럽수출가격(2011년 기준) (2) 철광석가격+원료탄가격(2011년 기준) (3) 2008년~2010년 평균. 29) 1981년~1999년 사이에 POSCO는 연평균 13.4%의 높은 영업이익률을 기록했다. 30) 선진국은 이미 1970년대 이후 철강수요가 정체하거나 하락하는 추세이고, 중국을 제외한 다른 개발도상국(인도 등)은 세계 철강수요를 견인할 만큼 산업여건이 아직 갖춰져 있지 않다. 104 정책연구(2012 가을)

122 4. 향후 철강산업 전망 가. 철강 슈퍼사이클 소멸로 장기 저수익 시대 진입 2000년대 초부터 철강과 비철금속 등 상품가격(commodity price) 상승세 가 지속되자 일부 전문가들은 초장기 경기순환 사이클인 슈퍼사이클(supercycle) 의 존재를 제시했다. 이들은 과거 150년 간 2~3번의 슈퍼사이클이 존 재했으며, 현재는 또 다른 슈퍼사이클이 진행 중이라고 주장한다(Heap, 2005). 슈퍼사이클이란 가격 상승기가 10년~35년 지속되는 현상을 말하는데 경기사이 클이 한 번 순환하는 데는 20년~70년이 소요된다. 31) 슈퍼사이클이 존재한다면 일반적인 경기사이클(business cycle)의 영향을 배 제하고 장기적인 관점에서의 의사결정이 중요해질 것이다. 특히, 설비수명이 길 고 대규모 고정자본이 투하되는 철강산업의 특성상 투자 등의 의사결정은 단기 사이클보다 장기 사이클을 고려해야 하므로 슈퍼사이클의 존재 여부는 매우 중 요한 요소가 된다. 그렇다면 철강산업에도 슈퍼사이클은 존재하는가? 철강산업에도 슈퍼사이클이 진행 중이라면 현재의 불황기는 경기사이클 상의 일시적인 현상일 뿐이고 장기 적으로 상승 추세로의 회복이 가능할 것이다. Jerrett와 Cuddington(2008) 에 따르면 철강과 비철금속은 20세기에 총 3번의 슈퍼사이클이 발생한 것으로 추정된다(1차 1929년~1940년, 2차 1949년~1962년, 3차 1965년~1981 년). 32) 이들은 2000년 이후 금융위기 발생 이전인 2008년까지 4번째 슈퍼사이 클이 진행 중인 것으로 판단했다. 2008년 세계 금융위기 이후에도 슈퍼사이클이 진행 중인지 아닌지를 판단하기 위해 슈퍼사이클이 발생하기 위한 전제 조건들을 살펴보면 다음과 같다. 먼저 슈퍼 사이클이 발생하기 위해서는 장기간 수요 호조세가 지속되어야 한다. 과거 슈퍼사 31) 사이클이 70년 이상 소요되는 것은 사이클이 아니라 장기 추세(long-term trend)로 보는 것이 타당하다. 32) 철강산업만 보면, 1차는 1930년~1940년(10년간 지속), 2차는 1950년~1962년(12년간 지속), 3차는 1970 년~1982년(12년간 지속)에 슈퍼사이클이 발생했다고 주장한다. 세계 철강산업 구조변화와 향후 전망 105

123 이클은 폭발적인 수요 증가로부터 기인했다. 1900년대 초에는 미국의 급성장이 있 었고, 1940년대 전후에는 2차 대전 특수, 1950년대 이후에는 전후 복구사업이 전 개됐다. 두 번째 조건은 단기적인 공급제약이 발생해야 한다. 단기적으로 수요 대 비 공급부족 현상이 가격 상승의 촉발점이 되기 때문이다. 철강이나 비철금속과 같 은 장치산업은 단기간 내에 수요가 급증할 경우 공급이 이를 충족시키지 못해 공급 제약이 발생할 가능성이 높다. 마지막으로 장기적으로 수요에 대한 공급능력의 적 응 속도가 느려야 된다. 이것은 가격 상승세가 지속되기 위한 조건이다. 대규모 장 치산업의 특성 상 철강산업의 공급능력 확장은 수요 증가에 후행하는 경향이 있다. 그림 10 철강과 비철금속의 슈퍼사이클 출처:Jerrett and Cuddington(2008)에서 재인용. 철강, 선철, 몰리브덴, 알루미늄, 구리, 연, 니켈, 주석, 아연 등 대상. 2000년 이후 금융위기 전까지의 철강시장 상황은 슈퍼사이클의 발생 조건을 충족 시키는 것으로 판단된다. 즉, 2000년대 들어 중국의 산업화와 도시화로 폭발적인 철강수요가 발생했으며, 2005년과 2008년 자연재해 등에 따른 원료공급 차질로 철 강생산에 단기적인 제약이 발생했다. 또한 중국을 제외하고는 신규 설비능력 증가가 미미했으며, 중국도 폭발적인 수요 증가를 감안하면 예상보다 공급과잉 정도는 낮은 수준이 지속됐다. 이러한 조건들을 종합해 보면 2000년대에 4번째 슈퍼사이클이 발 생한 것은 분명해 보이지만 문제는 과연 지금도 현재 진행형인가 하는 점이다. 106 정책연구(2012 가을)

124 수요와 공급 측면을 고려할 때 슈퍼사이클은 2009년 금융위기를 기점으로 종 료되었을 가능성이 높다. 먼저 수요 측면에서 보면 중국은 이미 12.5규획을 통 해 앞으로 철강산업도 양적성장 보다는 질적성장을 도모하기로 천명했다. 이에 따르면 향후 2015년까지 철강수요 증가율은 연 3%대로 둔화될 전망이다. 따라 서 과거처럼 중국 수요가 견인하는 슈퍼사이클의 지속은 더 이상 기대하기 어려 워진 상황이다. 일각에서는 중국을 대체할 Post-China 신흥국의 등장을 주장 하고 있지만 현실적으로 이것을 기대하기 어렵다. 제2의 중국이라 불리던 인도 도 당초 기대했던 것보다 경제상황이 좋지 않아 철강수요의 고성장을 기대하기 힘들다. 러시아, 브라질 등도 마찬가지이며 설사 높은 성장률을 달성하더라도 수 요 규모 면에서 과거 중국의 역할을 대신 해줄 수 있는 국가는 없을 것으로 보인 다. 2011년 기준으로 중국의 철강수요는 6억 2,400만 톤으로 세계 전체 13억 7천만톤의 45%를 차지하고 있다. 그러나 인도는 5%, 러시아 3%, 브라질 2% 를 차지하고 있을 뿐이다. 이정도의 규모로는 세계 철강산업의 슈퍼사이클을 유 지시켜 나갈 수 있을 만큼의 역할을 기대하기 힘들다. 표 5 철강산업의 네 번째 슈퍼사이클 발생 원인과 지속 여부 판단 구분 2000년~2008년(발생) 2009년~?(지속) - 중국의 산업화와 도시화에 따른 철강수 요의 급격한 증가 - 세계 금융위기로 중국 철강수요가 급격 히 둔화 - 인도, 러시아, 브라질 등 중국 이외 신 - 중국 정부의 질적성장 전환으로 중국 철 수요 흥국의 수요도 호조세 강수요가 저성장 기조로 전환 측면 - 인도, 브라질, 러시아를 비롯하여 중동, 아프리카 등 신흥국 수요도 당초 예상 보 다 둔화 - 홍수 등 자연재해로 인해 철광석, 원료 - 금융위기로 인한 투자 연기/취소로 수요 탄 등 원료공급에 단기적 차질 발생 회복 시 공급부족 현상 재연 가능성 공급 - 중국의 대규모 설비확대에도 불구하고 - 초과생산능력이 상당한 수준을 지속 측면 선진국 등은 노후설비로 인해 공급확대 - 원료사들의 과점도 증가로 원료가격의 에 한계 재상승 및 원료공급 차질 우려 세계 철강산업 구조변화와 향후 전망 107

125 두 번째로 공급측면에서, 2005년 이후 중국을 중심으로 대규모 투자가 이루 어지면서 지금은 공급과잉을 걱정해야 하는 시기가 됐다. 전세계적으로 약 5억 톤 정도의 초과능력이 존재하는 것으로 알려져 있는데 이 중 2억 톤 정도를 중 국이 차지하는 실정이다. 이처럼 구조적인 과잉설비로 인해 중장기적으로 공급 제약이 발생하기는 어려울 것으로 보인다. 33) 이러한 요인들을 종합해 볼 때, 결국 철강산업의 4번째 슈퍼사이클은 2009 년 이후 소멸됐다고 보는 견해가 타당하다. 따라서 향후 세계 철강산업은 단기 간 내에 과거 신성장기와 같은 호황기로 복귀하기는 어려울 것으로 보인다. 그림 11 철강산업 중기사이클 세계조강생산량(좌) 생산 트렌드(좌) 중기 철강경기 사이클 출처:World Steel Association. 다음으로 장기데이터를 통해 철강산업의 중기사이클을 분석해보자. <그림 10> 은 Hodrick-Prescott filter를 이용하여 1900년 이후 철강수요의 중기사이 클을 보여준다. 34) 이 결과에 따르면, 세계 철강산업은 2007년을 기점으로 하락 33) 물론 단기적으로는 과거처럼 원료공급의 차질에 따라 일시적으로 공급제약이 생길 수는 있겠으나 초과설비가 심 각한 상황에서 이러한 제약이 장기간 동안 지속되기는 어려울 것이다. 또한 중국이 12.5규획 기간 동안 노후설 비를 폐쇄한다고는 하지만 사라지는 설비보다 새로 생겨나는 설비의 규모가 더 클 것으로 예상되므로 큰 효과를 기대하기 힘들 것으로 판단된다. 34) 세계 조강생산 중기사이클은 Hodrick Prescott filter를 통해 추세선(조강생산 트랜드)을 도출한 후 이 추세선에 대해 다시 한번 Hodrick-Prescott filter를 통해 도출한 결과이다. 108 정책연구(2012 가을)

126 국면에 진입했으며, 1900년 이후 7번째 사이클을 경과하고 있다. 과거 사이클 의 평균기간을 적용할 경우, 세계 철강수요는 2017년을 전후로 하여 저점을 형 성할 것으로 전망된다. 이상의 내용을 종합할 때 세계 철강산업의 경기회복까지 는 상당한 시간이 소요될 것으로 판단되며, 전세계 차원에서 구조변화가 뒤따를 수밖에 없을 것으로 예상된다. 나. 세계 철강산업의 구조조정 불가피 슈퍼사이클이 소멸된 상황에서 향후 세계 철강산업은 필연적으로 과잉설비를 해소하기 위한 구조조정의 길을 갈 수 밖에 없을 것으로 보인다. 과거 세계 철 강산업의 정체기였던 1980년대에 미국, 유럽 등 선진국들은 과잉설비를 감축하 기 위해서 대대적인 구조조정을 시행했던 경험이 있다. 유럽의 경우 1980년대 에 5,600만 톤에 달하는 조강설비를 축소했고, 미국도 3,500만 톤을 줄였다. 일본의 경우는 1987년 산업구조원활화법을 도입하는 등 정부의 조정 하에 2,000 만 톤에 달하는 설비를 축소했다. 당시에는 공통적으로 정부와 철강업계가 긴밀 히 공조하여 구조조정을 성공적으로 추진했다는 특징이 있다. 그러나 앞으로는 이러한 형태의 과감한 구조조정이 추진되기 어려울 것으로 보 인다. 무엇보다도 현재의 세계 철강산업이 처한 위치에 대한 컨센서스 조차 이 루어지지 않고 있다. 앞의 논의에서 철강산업의 4차 슈퍼사이클이 종료되었을 가능성이 높다고 주장했지만, 일각에서는 현재의 불경기를 일시적인 것으로 보 는 견해도 많다. 또한 공급과잉에 대한 국가 간의 견해 차이도 커서 합의점을 찾 기 어려울 것이다. 최대 공급과잉 국가인 중국은 공급과잉의 심각성에 대해 큰 의미를 두지 않고 있으며 오히려 남동부 해안지역(담강, 방성항)에 신규 제철소 건설을 추진하는 등 구조조정에 역행하는 모습도 견지하고 있다. 중국발 공급과 잉의 최대 피해국인 한국만이 유일하게 구조조정의 필요성을 주장하고 있으나, 그 실효성은 낮은 상황이다. 그렇지만 향후 철강산업의 불경기가 장기간 지속될 경우 자연스럽게 경쟁력이 떨어지는 철강사들의 도태가 가시화될 것이다. 슈퍼사이클의 종식은 철강가격이 세계 철강산업 구조변화와 향후 전망 109

127 계속 낮은 수준에 정체될 가능성이 높다는 것을 의미하므로 철강업계의 이윤압 착 상황은 더욱 심해질 것이며, 결국 세계 철강사들은 합종연횡 등 생존을 위한 전략을 모색할 수 밖에 없을 것이다. 우선 주요 철강사들은 저효율 설비를 폐쇄 시키고 비핵심사업을 매각하는 등 경쟁력을 강화하기 위한 자체 구조조정을 시 행할 가능성이 높다. II절에서 살펴본 바와 같이 ArcelorMittal, Thyssenkrupp 등 유럽 철강사들은 이미 이러한 과정에 돌입한 상황이다. 또한 철강사들 간의 제휴와 부실 철강사에 대한 공격적인 인수/합병도 활발하 게 이루어질 것으로 예상된다. 과거 유럽 철강산업의 불황기에 ArcelorMittal 이라고 하는 거대 철강기업이 탄생했듯이 아시아권에서 초대형 철강사가 생길 가 능성도 배제할 수 없을 것이다. 지금도 생산량 기준으로 세계 10대 철강사 가운 데 6개가 중국 철강사인데, 중국 정부가 중국 철강사들을 몇 개의 초대형 철강 사 중심으로 재편한다는 구상을 가지고 있어서 앞으로는 중국의 대형 철강사들 이 세계 철강시장을 호령하는 시기가 빠른 시일 내에 닥칠 것으로 예상된다. 한편, 국내 철강시장도 최근 현대제철과 동부제철 등에서 일련의 상공정 투자 확대가 이루어짐에 따라 과거 공급부족 국가에서 공급과잉 국가로 전환됐다. 그 러나 공급과잉 정도가 1천만~2천만 톤 정도로 중국이나 일본에 비해 미약한 수 준이기 때문에 현 수준에서는 크게 문제가 되지 않을 가능성도 있다. 그러나 보 다 근본적인 문제점은 중국과 일본의 국내 시장 공략이 갈수록 거세지고 있어서 국내 시장을 방어하는 것이 쉽지 않다는 사실이다. 2011년에 한국은 2,300만 톤의 철강재를 수입했는데 이 중 44%가 중국산, 39%가 일본산이라는 사실은 수입재에 대한 국내 시장의 취약성을 대변해 주고 있다. 따라서 한국의 경우는 자체적인 공급과잉의 문제 보다는 중국과 일본으로부터의 수입 압력으로 인한 공 급과잉의 문제가 가장 큰 난제라고 할 수 있다. 결국 한국의 입장에서는 중국과 일본의 구조조정 문제에 대해 적극적인 입장을 표명할 수밖에 없는 상황에 내몰 리고 있는 것이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 국내 철강업계의 노력도 중 요하겠지만 정부의 정책적인 지원도 뒤따라야 할 것이다. 110 정책연구(2012 가을)

128 5. 나오며 세계 철강산업은 과거 10년 간 중국의 성장에 힘입어 신성장기를 누려왔으나 이제는 너무 비대해진 중국의 철강산업 때문에 공급과잉을 걱정해야 하는 상황 으로 바뀌었다. 글로벌 경제 회복의 실마리가 보이지 않는 가운데 세계 철강수 요는 현저하게 둔화되고 있지만 철강업계는 이에 대한 해결책을 내놓지 못하고 있다. 향후 10년 간 아마도 세계 철강산업은 전례 없는 구조조정의 소용돌이에 빠지게 될 가능성이 점차 높아지고 있으며, 국내 철강업계도 이에 대한 대비책 이 시급한 시점이다. 다행히 철강경기의 부진에도 불구하고 국내 철강사들은 해외 경쟁사들에 비 해서 비교적 양호한 수익성을 기록하고 있다. 그러나 장기적으로 안정적인 수 익성 유지를 위해서는 철강업계 뿐만 아니라 정부의 지원 정책이 절실하다고 판단된다. 특히 동북아 3국 가운데 수입재의 공략에 가장 취약한 것이 국내 시 장이기 때문에 이에 대한 제도적, 정책적인 해결 방안을 모색할 필요가 있다. 우선적으로 수입재로부터 국내 시장을 방어하기 위한 제도적 장치들이 필요하 다. 특히 성분과 규격을 속이는 불공정 수입을 제한하는 제도적 장치 도입 및 규제조치의 강화가 필요하다. 이를 위해 국내 시장도 일본처럼 KS 규정을 엄 밀하게 적용하고 수입통관 검사규정을 강화하는 등 정부차원의 대응이 요구된 다. 현재 H형강에만 적용되는 원산지표시 규정을 후판, 열연 등 다른 제품에 도 확대할 필요가 있을 것이다. 또한 철강업계와 정부가 합동으로 부적합 철강 재 유통과 관련된 점검조직을 구성하여 지속적으로 점검 및 단속을 시행해야 할 것이다. 이와 함께 근본적으로 동북아 지역의 공급과잉을 해소하기 위한 선제적인 노 력들도 펴나가야 한다. 현재 중국과 일본의 입장에서는 공급과잉 문제에 대해 서 심각성을 한국만큼 인식하고 있지 못하기 때문에 이에 대한 인식을 공유하 는 것이 최우선이 되어야 한다. 이를 위해서는 3국의 철강협회와 연구기관 등 이 주기적인 모임을 통해 인식차를 줄이도록 해야 한다. 즉, 과잉설비 감축 이 세계 철강산업 구조변화와 향후 전망 111

129 슈를 공론화하여 구조조정에 대한 거부감을 완화시킬 필요가 있다. 이러한 과 정을 단계적으로 밟아나간다면 역내 공급과잉 문제는 상당부분 완화될 수 있을 것으로 기대된다. 물론 이 보다 더 중요한 것은 철강경기 불황 속에서도 국내 철강업계가 경쟁력을 잃지 않고 자생할 수 있는 토대를 견고히 하는 일이 될 것이다. 112 정책연구(2012 가을)

130 참 고 문 헌 한국자동차산업연구소. 2012년 세계 자동차시장 전망. 자동차경제. 447호 (2012). Ahlbrandt, R.S., et al. The Renaissance of American Steel. Oxford University Press, Andrew, D. End-of-Sample Instability Tests. Econometrica, Vol. 71, No. 6 (November 2003), pp.1661~1694 Clarkson, World Shipyard Monitor. Clarkson Research Services Ltd., 매월 호. Cross M. and Lee A. Can China avoid the steel industry s boom and bust history? Working Paper. Nomura Equity Research, Cuddington, J.T. and Jerrett D. Super Cycles in Real Metals Prices?, IMF Staff Papers, Vol. 55, No. 4 (2008). Deverell R. et al. Have We Reached Peak Steel Demand in China? We Think Not. Working Paper. Credit Suisse, Heap, A. China - The Engine of a Commodities Super Cycle. Working Paper. Citigroup, Jerrett D. and Cuddington J.T. Broadening the Statistical Search for Metal Price Super Cycles to Steel and Related Metals. Resources Policy, Vol. 33 (2008), pp.188~195. Kalecki, M. Theory of Economic Dynamics, George Allen and Unwin Ltd., Minsky, H. The Financial Instability Hypothesis. Working Paper, No. 74. The Levy Economics Institute, Rowthorn, R.E. Conflict, inflation and money. Cambridge Journal of Economics, Vol. 1, No. 3 (1977), pp.215~239. World Steel Association. Steel Statistical Yearbooks. 각 년도. World Steel Dynamics. Financial Dynamics of International Steelmakers. 각 년도. 세계 철강산업 구조변화와 향후 전망 113

131 <ABSTRACT> Structural Changes and Prospects of the World Steel Industry Kim, Jung-Hoon / Kong, Moon-Kee (POSCO Research Institute) As the European debt crisis spreads around the world and economic uncertainty rises over time, the growth of world steel demand has been largely sluggish in recent years, which forces many steel companies to face a deficit and financial trouble. There is a controversy about whether world steel industry enters into a long-term low growth phase, such as in the 1980s and 1990s. This paper shows evidences that deteriorating profitability in the steel industry stems from structural problems rather than a normal business cycle so that it will take a long time until these are resolved. The problems have been mainly caused by the severe excess capacity in steel industry, the oligopolistic structure of raw material markets and the weakened market power of steel firms, which seems even to be more deteriorated than in the 1980s and 1990s. We reach a conclusion that the steel super-cycle, fueled by China s economic growth before the global financial crisis in 2008, has already been ended and profitability in the steel industry would be unlikely improved within a few years. Empirical results also show that the world steel industry turned into a low-profit structure in 2006 and entered into a contraction phase on the mid-term steel demand cycle after its peak in Key Words:steel industry, steel-demand industry, super-cycle, restructuring 투고일: 심사일: 게재확정일: 정책연구(2012 가을)

132 대북 군사전략의 발전 방향 - 적극적 억제전략을 중심으로 - 전 제 국l 국방대학교 1. 문제의 제기 2. 남북 군사관계의 역사적 재조명 3. 대북 전략개념 수정 4. 보완 발전 과제 5. 결 론

133 요약 6.25 전쟁 이후 한반도 안보질서는 북한의 도발 한국의 미온적 대응 북한의 재도 발 로 이어지는 악순환을 반복하며 불안정성에서 벗어나지 못하고 있다. 2010년 천안 함 연평도 사태를 계기로 한국군은 이런 악순환의 고리를 단절할 목적으로 적극적 억제전략 개념 을 도입하였다. 하지만 북한의 기습공격은 적시에 대응할 여유가 없어 반격의 때를 놓치기 쉽고, 대량살상무기는 가공할 위력을 가진 절대병기 이므로 억제 의 실패를 가정한 대응개념은 무의미하다. 그런 만큼 한국군은 감시 정찰 타격전력 (C4ISR+PGMs) 등 첨단자산을 조기에 확보하는 한편, 필요시 정당방위 차원의 선제 공격 도 불사하는 방향으로 전략개념을 재정립해야 한다. 또한 군사전략은 군 수뇌부 의 결단력과 용병술, 장병들의 정신무장과 국민들의 확고한 안보의식 등 무형전력으 로 뒷받침될 때 전략적 억제효과가 배가( 倍 加 )되고 유사시 전쟁에서의 승리로 이어질 수 있다. 아울러 한국(군)의 능력과 의지가 북한(군) 수뇌부에게 각인되도록 대북 전략 적 소통이 효과적으로 이루어져야 오판에 의한 도발을 억제할 수 있다. 주제어:적극적 억제전략, 자위권, 선제타격, 비대칭전

134 1. 문제의 제기 2010년 천안함 연평도 사태는 21세기 첨단기술군을 지향하고 있는 한국군 을 무색하게 만들었다. 당시 한국군이 제대로 대응하지 못했던 것은 무기체계 군사장비 등 유형전력의 부족 때문이 아니라 전략 전술, 전력의 배비 운용, 전 쟁수행 의지 등 무형적 인적요소의 한계에 일단의 원인이 있었던 것으로 판단 된다. 문제는 이런 현상이 천안함 연평도 사태 때 나타난 일시적 현상이 아니라는 데 있다. 사실, 6.25 전쟁 이후 남북 군사관계의 역사를 재조명해 보면, 북한 군이 항상 일방적으로 먼저 공격하고 한국군은 수동적으로 방어하였고, 한국군 의 대응 수위도 북한의 도발 행태 강도에 못 미치는 소극적 대응으로 일관하였 다. 결국 한국군의 미온적 대응은 북한의 재도발을 유발하는 악순환을 낳으며 오 늘에 이르렀다. 세계전사를 보면, 전쟁에서의 승리는 병력의 규모나 무장의 수준에 비례하는 것이 아니라 전쟁양상의 변화에 앞서 끊임없이 새로운 전략 전술 전법을 개발 하며 새로운 모습의 군대로 거듭난 자들의 몫이었다. 예를 들어, 16세기 임진왜 란 때 이순신 장군은 거북선과 학익진법 으로 연전연승하였고, 1940년대 국공 내전 때 마오쩌뚱은 유격전술 을 구사하여 국민당 군대를 패퇴시켰으며, 1960 년대 월남전에서 북베트남은 게릴라전 으로 미군을 몰아냈다. 1) 한편, 북한은 1960년대 베트남전에서 비정규전의 위력을 보고 특유의 배합 전 을 발전시켰고, 1990년대 탈냉전을 계기로 전면전에서 비대칭 제한전 으로 군사전략을 수정하였다. 2) 이에 따라 북한은 한미연합 첨단전력을 무력화시킬 수 있는 비대칭 전력증강에 집중 투자하는 한편, 대남도발을 치밀하게 연구 개발 기획 준비하며 때를 기다려왔던 것으로 보인다. 이는 2002년 제2연평해전, 1) 김상협, 모택동 사상 (서울:지문각, 1972), pp.70~79; 박창휘, 전략의 패러독스:비대칭전쟁에서의 결전 과 약자의 승리, 한국정치학회보, 제43집 1호(2009년 봄), pp.323~43. 2) 한국국방연구원, 2010 동북아 군사력과 전략동향 (서울:한국국방연구원, 2011), pp.254~59. 대북 군사전략의 발전 방향 117

135 2009년 대청해전, 2010년 천안함 연평도 사태 등 일련의 도발로 나타났다. 2011년 3월 우리 정부는 단호한 응징보복만이 북한의 도발야욕을 꺾을 수 있 다 는 판단하에 적극적 억제전략 개념을 도입하였다. 이는 소극적 방어전략에 비해 발전된 개념이지만 북한의 잘못된 버릇을 고치는데 한계가 있으며 특히 선 제기습공격 또는 대량살상무기(WMD) 위협을 효과적으로 억제하기에는 미흡할 것으로 판단된다. 이 글은 적극적 억제전략의 효과성과 한계를 분석하고 이를 보완할 수 있는 방 책을 모색하려는데 목적이 있다. 그 일환으로, 먼저, 남북 군사관계의 역사적 패 턴을 재조명해 보고, 그 원인을 정치 군사적 측면에서 찾아보았다. 다음, 남북 군사관계의 굴절된 역사를 단절할 목적으로 도입한 적극적 억제전략 개념을 억 제 의 3대 기본요소(능력+의도+소통)에 비추어 평가하고 그 한계를 넘어 억제의 실효성을 보장할 수 있는 다차원의 전략대안을 발굴, 제시하고자 한다. 2. 남북 군사관계의 역사적 재조명 6.25전쟁 이후 남북 군사관계는 북한의 공세적 도발과 한국의 수세적 대응이 반복되는 동안 남북한 모두 이에 익숙해져 일종의 관행이 되고 말았다. 그 결과 한반도 안보질서는 북한의 도발 한국의 미온적 대응 북한의 재도발 로 이어지 는 악순환 속에서 불안정성을 되풀이하고 있다. 문제의 발단은 북한의 대남 적 화전략에서 비롯되지만, 한국군의 수동적 방어전략과 대비태세도 북한의 잘못된 버릇을 들이는데 한 몫하였다. 또한 북한의 도발 원인과 처방을 둘러싼 남남갈 등과 국민들의 전쟁 공포심, 국가 리더십의 전쟁수행 결단과 의지 부족 등 정 치 사회적 변수도 한국군의 단호한 대응을 제어하는데 적지 않게 작용한 것으 로 보인다. 118 정책연구(2012 가을)

136 가. 북한의 남침전략과 도발양상 변화 북한의 대남 전략목표는 무력에 의한 적화통일이며 이는 예나 지금이나 변함 없다. 김정일의 강성대국론도 무력통일관 에 뿌리를 두고 있다. 이는 나라는 작 아도 사상과 총대가 강하면 강국이 될 수 있다 는 논리로 출발하여 북한을 정치 군사강국으로 세우고 그 힘으로 경제대국인 남한을 적화 통일하면 강성대국이 될 수 있다는 환상에서 비롯된 것으로 보인다. 무력통일을 지향한 북한의 군사전략은 전략환경의 변화에 맞추어 끊임없이 수 정되어왔다. 먼저, 북한은 1960~70년대 베트남전을 계기로 비대칭전의 효과성 에 관심을 갖기 시작하였으며, 이후 비대칭전략 은 북한 군사전략의 기조가 되었 다. 3) 1980년대 북한이 전면전을 상정하고 작성한 5~7 전쟁계획 에 의하면, 개 전 5~7일만에 남한 전역을 석권한다 는 목표하에 초전 기습공격으로 전쟁의 주 도권을 장악하고 총력전 배합전으로 전 후방을 동시에 전장화하여 美 증원군 도착 이전에 전쟁을 종결한다는 것이다. 북한 특유의 속전속결 배합전은 소련군 의 정규전에 중공군의 비정규전을 결합하여 발전시킨 일종의 비대칭전략이다. 1990년대 탈냉전과 함께 동구권의 붕괴와 한 러/한 중 수교, 김일성 사망, 경제난, 국제적 고립 등 내우외환( 內 憂 外 患 )에 직면하자, 북한은 군사전략을 전 면전에서 국지 제한전으로 수정하였다. 특히 남북한 국력의 격차가 나날이 확대 되고 있는 상황에서 한미연합 첨단전력을 상대로 하는 전면전은 승산이 없을 것 으로 판단하고, 비대칭 국지전으로 한국의 전략적 중심을 점령한 다음에 유리한 조건하에 협상을 벌이려는데 속셈이 있는 것으로 전문가들은 분석하고 있다. 4) 군사력 건설방향도 남한과의 군비경쟁에서 불리한 자원소모형 재래식 전력에 서 자원절약형 비대칭전력 증강으로 전환하였다. 오늘날 북한군은 핵무기 6 8 개, 탄도미사일 기, 화학무기 2,500 5,000톤, 생물무기 10여종 3) 베트남전에서 미국의 첨단 정규군이 월맹의 게릴라전에 패배하자, 북한은 이를 한반도에 적용하여 베트남전의 再 版 (공산화)을 꿈꾸며 비대칭전략을 중심으로 전략기조를 조정하였다. 비대칭전(asymmetric warfare)에 대해서 는 권태영 노훈, 21세기 군사혁신과 미래전 (서울:법문사, 2008), pp.257~62; 박창휘, 비대칭 전략에 관 한 이론적 고찰, 국방정책연구, 제24권 제1호 (2008년 봄), pp.180~82 참조. 4) 한국국방연구원, 앞의 책, p.254. 대북 군사전략의 발전 방향 119

137 등 다량의 대량살상무기를 보유하고 있는 것으로 추정된다. 5) 북한은 또한 특수 전 병력, 특작무기, 대공무기에 있어 세계 1위이며, 6) 정보전자전 사이버전 수 행능력은 미국 CIA에 버금가는 것으로 알려졌다. 그밖에도 북한은 이라크 아 프간전에서 미군의 손발을 묶어놓은 급조폭발물(IED) 전술을 특수전부대 전술에 접목하는 한편, 바다 속의 인간어뢰 부대 로 알려진 자살 특공대를 본격적으로 양성하고 있는 것으로 전해진다. 7) 북한의 비대칭능력은 무형전력 측면에서도 두드러진다. 김정일은 소련 동구 권의 붕괴는 사상의 동요로부터 시작되었다 고 판단하고 사회주의는 사상이 생 명이며 사상혁명을 소홀히 하는 것은 생명선을 놓치는 것과 같다 면서 사상무장 을 강성대국의 첫머리에 내세웠다. 8) 김정일은 또한 무기의 위력에는 한계가 있 지만 사상의 위력에는 한계가 없다 고 역설하며 인민군대가 무기 만능론 에 빠지 지 말 것을 당부하였다. 9) 이에 근거하여 북한당국은 총폭탄정신, 수령결사옹위 정신, 자살폭탄정신 을 북한군의 사상과 행동으로 승화시키는 한편, 앉으나 서 나, 자나 깨나 오직 전쟁 준비만 생각하고 적과 싸우다가 순직하는 진짜배기 싸 움꾼, 전쟁광신자 가 될 것을 주문하였다. 10) 이에 따라 인민군 정찰총국 등 대남 공작기구들은 기상천외( 奇 想 天 外 )한 대남 도발을 연구 개발 기획하며 때를 기다리고 있다가 틈만 나면 도발을 자행해왔 다. 1954년부터 2010년까지 북한의 국지도발은 1,020여건에 이른다. 11) 특히 2010년 3.26 천안함 피격사건은 1968년 청와대기습과 1983년 아웅산 폭탄 테러의 재판( 再 版 )이며 한국판 9.11 테러 라고 할 수 있을 만큼 한국군이 전혀 예측하지 못한 때와 장소에서 예측하지 못한 수단으로 1,200톤급 초계함을 기 습 공격하여 장병 46명을 희생시킨 비대칭 공격이었다. 12) 또한 8개월 뒤에 일 5) 한국국방연구원, 위의 책, pp.262~65. 6) 성채기, 북한의 군비증강 능력:강점과 약점, 국방저널, 제445호 (2011.1), p.21. 7) 조선일보, , A16; 조선일보, , A38; 조선일보, , A1, A4. 8) 이인종, 북한군 정치사상교육의 현주소:수시로 위기상황 전쟁분위기 조성 통해 체제유지, 국방저널, 제450 호 (2011.6), p.27 9) 김민희, 김정일의 군부대 방문 육성명령서 독점 입수, 월간조선, , pp.254~55. 10) 이인종, 앞의 글, pp.26~29. 11) 국방부, 국방백서 2010 (서울:국방부, 2010), pp.250~51. 12) 대한민국정부, 천안함 피격사건 백서 (2011.3) 참조. 120 정책연구(2012 가을)

138 으킨 연평도 포격도발은 천안함 사태와는 또 다른 수단으로 군부대와 민 간인을 무차별 공격하여 23명의 인명피해를 낸 전쟁도발행위이다. 북한은 앞으로도 한미연합방위체제가 작동하는 한 자살행위와 같은 전면전을 일으킬 가능성은 낮지만, 한국군이 예상하기 어려운 시간과 장소를 선택하여 기 습적으로 치고 빠지는 게릴라식 도발행태를 반복할 것으로 전망된다. 특히 김정 은은 세습체제를 굳히기 위한 방편으로 언제 또 다시 변칙적이고 무모한 국지도 발을 획책할 지 가늠하기 어려운 형국이다. 북한의 다음 도발은 천안함 폭침보 다 더욱 은밀하거나 또는 연평도 포격보다 더욱 대담하고 무자비한 수단과 방법 으로 우리 정부와 군의 대응의지를 시험하려고 할 것이다. 나. 한국군 대응의 한계와 원인 북한의 도발에 대해 한국(군)은 확전을 우려하여 소극적으로 대응하며 원상회 복에 급급했을 뿐 북한의 재도발을 차단하기 위해 필요하고도 충분한 응징을 하 지 못한 경우가 대부분이었다. 예를 들어, 1968년 청와대 기습과 1983년 아웅 산 테러로 국가원수를 암살하려고 했을 때 우리는 응징보복을 포기하였고, 1967 년 해군 초계함이 격침되어 39명의 장병이 전사하고 1987년 KAL 858기 폭파 로 115명의 승객 전원이 사망했을 때도 아무런 대응을 하지 않았다. 탈냉전시대에도 이런 현상은 지속되고 있다. 1999년 6.15 제1연평해전 때 한국군은 소극적인 밀어내기작전 으로 대응하다가 북한군이 선제 포격하자 대대 적으로 반격하여 북한군을 대파( 大 破 )하였다. 이에 대한 북한의 보복이 2002년 6.29 제2연평해전이며, 2009년 11월 또 다시 수상전에 도전하였는데 그것이 대청해전이다. 그리고 대청해전에 대한 보복의 일환으로 수중전 을 통해 완전범 죄를 기획한 것이 2010년 천안함 사태이다. 당시에도 사태의 원인 규정이 늦어 져 응징보복의 때를 놓치고 말았다. 다만, 정부는 5.24 대북 제재조치를 발표 했지만, 한미연합 해상기동훈련은 중국의 거센 반발 때문에 서해에서 동해로 훈 련장소를 옮겼고 대북 확성기방송은 북한군의 조준사격 경고에 밀려 시행을 유 보하였다. 결국 천안함 폭침에 대한 미온적 대응이 8개월 후에 연평도 무차별 포 대북 군사전략의 발전 방향 121

139 격 도발을 낳았던 것이다. 연평도 사태 때에도 우리는 확전을 우려하여 강력 대 응을 포기하는 모습을 또 다시 보이고 말았다. 이렇듯 북한은 계속 도발하고 남한은 상응한 응징보복을 하지 않는 것이 일종 의 관행처럼 되고 말았다. 특히 한국군의 대응이 소극적인 데는 군사적인 요인 과 정치적인 변수가 동시 복합적으로 작용하고 있는 것으로 보인다. 군사적 요인으로는, 첫째, 북한은 1990년대부터 비대칭전 국지전으로 대남 군사전략을 수정하고 비대칭 수단에 의한 기습적 국지도발을 획책해왔음에도 불 구하고 한국군은 처음부터 공세적 대응개념을 배제하고 수동적 방어 위주의 전 략개념으로 일관하였다. 수동적 방어전략은 먼저 공격받은 다음에 대응하는 소 극적 개념이므로 초전( 初 戰 )에 절대적으로 불리하다. 특히 중동 한반도처럼 군 사적 대치상태가 지속되는 곳에서 적대국이 상대방의 취약지점을 골라 기습적으 로 공격하고 속전속결의 국지제한전을 감행할 경우 수동적 방어전략은 속수무책( 束 手 無 策 )의 한계를 드러낼 수 있다. 둘째, 한국군은 확전방지에 중점을 둔 교전규칙(rule of engagement)에 얽 매여 자위권 차원의 과감한 응징보복을 자제해왔다. 교전규칙은 위기관리 초동 단계에서 현장 지휘관의 과잉대응으로 인한 불필요한 확전을 방지하려는데 목적 이 있을 뿐 국가 차원의 고유권한인 자위권을 구속하지 못한다. 13) 그럼에도 한 국군은 교전규칙을 너무 제한적 교조적으로 축소 해석하여 자위권(right of self-defense)의 적극적 행사보다는 확전방지 에 무게중심을 두고 소극적으로 대응해왔다. 셋째, 군사행동의 시발점이 되는 정보판단과 대비태세에도 문제가 있었다. 천 안함 사건의 징후는 2009년 11월 대청해전에서 패배한 북한이 보복을 경고하 면서 나타나기 시작했고, 사건 당일 북한군의 잠수정 일부가 기지에서 사라졌다 는 첩보가 입수되면서 현실화되고 있었다. 연평도 사태도 사건 3개월 전부터 도 13) 교전규칙(Rules of Engagement)은 정전협정을 준수 유지하기 위해 1953년 유엔군사령관이 우발적 무력충 돌이 전쟁으로 확대되지 않도록 무력 사용의 조건과 한계를 설정해놓은 군사적 성격의 규칙이다. 이처럼 교전규 칙이 불필요한 확전을 방지하기 위한 군의 행정명령이라면, 국가의 자위권은 무력공격을 받을 경우 일정한 실력 을 행사할 수 있는 국가의 기본권이다. 따라서 군사적 차원의 교전규칙이 국가 차원의 고유권한인 자위권에 우선 할 수도 없고 또 자위권을 제한해서도 안된다. 122 정책연구(2012 가을)

140 발 징후가 식별되었고, 도발 직전에는 미그 23기의 초계비행, 해안포 방사포의 포문 개방, 함정의 전투 배치 등 특이 동향을 보였다. 그럼에도 군 당국은 사태 의 징후들을 모두 통상적인 활동으로 간주하고 대비태세에 소홀하다가 도발 억 제에 실패하였다. 넷째, 군 통수지휘부의 결단과 대응의지에도 한계가 있었다. 군사적 교전이 전 개되는 긴박한 순간에 국군 통수권자의 첫 지침이 결정적으로 중요하지만, 연평 도 사태 때에는 상부지침이 와전되어 군사작전에 혼선이 빚어졌다. 당시 대통령 의 지침과 관련하여 확전 자제 vs 단호 대응 여부를 둘러싼 혼란이 있었고, 그 와중에 단호하게 대응하되 확전되지 않도록 하라 는 지시를 받은 군 당국은 확 전방지 에 우선순위를 두고 단호한 무력대응을 하지 않았다. 14) 다섯째, 오늘날 한국군에는 전문싸움꾼의 기질을 가진 전사( 戰 士 )다운 전사, 무인( 武 人 )다운 무인 도 찾아보기 힘들고, 실전상황에서 조건반사적으로 행동하 는 전투감각을 가진 역전의 용사들도 별로 없다. 이는 군사력 건설방향이 무기 장비 등 유형전력 증강에 편중되고 정신무장 전투의지 등 무형전력 발전에 소 홀한 결과이며, 1960년대 베트남전 이후 실전경험을 쌓지 못한 것도 일단의 원 인이 된다. 또한 한국군의 진급지상주의도 거칠고 대담한 장재( 將 材 )를 도태시키 는데 한 몫 하였던 것으로 보인다. 진급이 아니면 곧 퇴출(전역) 이라는 절박한 현실 속에서 동기생들간의 진급경쟁이 과열되면서 흠 없는 모범생들만 1차 진급 을 거듭하였고, 훈련중 사고와 같은 작은 흠만 있어도 결격사유가 되어 비선( 非 選 )되었다. 이에 각급부대 지휘관들은 강도 높은 실전적 훈련보다 사고예방 안 전관리 등 부대관리에 치중하는 현상이 나타났다. 한편, 우리 국민들의 안보불안 심리와 남남갈등과 같은 정치 사회적 변수도 한국(군)의 적극적 대응을 제어하는데 일조하였던 것으로 보인다. 지난 60년간 첨예한 군사적 대치상태 속에서 국민들의 안보불안 심리가 내면화되었다. 이로 인해 천안함 폭침은 국민들의 전쟁에 대한 두려움을 고조시켰고 이는 6.2 지방 14) 당시 청와대의 지침과 관련된 혼선에 대해서는 조선일보, , A5; 조선일보, , A6 참조. 한편, 사태 발생 당시 연평부대의 자체 전력은 부족하였지만, 인근지역에는 육군포병, 해군 함정, 공군 전 투기 등 합동전력이 출동 대기태세에 있었기 때문에 군 수뇌부가 결단만 내리면 얼마든지 강력한 응징보복을 단 행할 수 있었다. 대북 군사전략의 발전 방향 123

141 선거에 반영되어 보수진영의 패배를 가져왔다. 15) 또한 연평도 사태 직후 아산정책 연구원의 긴급 여론조사에 의하면, 응답자의 80.3%가 더 강력한 군사적 대응 이 필요했다 고 인식하면서도 65.2%는 향후 어떤 경우라도 전쟁이 일어나서는 안된다 는 전쟁불가론을 선호했고 33.0%가 전쟁을 각오하고 강력 대응해야 한 다 는 전쟁불사론을 내세웠다. 16) 이렇듯 우리 국민 대다수는 북한의 전쟁도발행위 에 직면해서도 확전을 우려하여 강력 대응을 기피하는 성향을 보이고 있다. 이런 국민정서에 편승하여 일부 세력은 북한이 도발할 때마다 그 책임을 우리 정부의 대북 강경책의 탓으로 돌리며 전쟁위기론 을 확산시켜나갔다. 이에 더하 여 전쟁이 일어나면 손해 보는 쪽은 북한이 아닌 남한 이라고 주장하며 국민들 의 안보불안감을 확대 재생산하기도 하였다. 17) 여기에 북한이 핵위협으로 가세 ( 加 勢 )하면 당장 전쟁이 일어날 것 같은 분위기가 조성되어 전쟁 대 평화 의 논 란에 휩싸이곤 하였다. 18) 북한정권도 우리 정부가 국민의 뜻에 반하여 전쟁을 결단하기 쉽지 않다는 민 주주의체제의 생리와 약점을 잘 알고 이를 전략적으로 악용해왔다. 북한 당국은 한국군이 평소에 강력한 응징보복을 장담하더라도 막상 실전상황이 벌어지면 전 쟁을 두려워하는 반전여론에 밀려 결국 대대적인 반격을 하지 못할 것이라는 약 점을 꿰뚫어보고 제2, 제3의 도발을 마음 놓고 자행해왔던 것이다. 15) 특히 5.24 대북제재의 일환으로 대북 확성기방송 재개가 발표되고 북한군의 조준사격 경고가 뒤따르면서 우리 사회에는 전쟁공포론이 확산되었고 이는 6.2 지자체 선거에 영향을 미쳤던 것으로 평가된다. 16) 김지윤 우정엽, 연평도 포격사태 관련 긴급 여론조사 보고서, 아산정책연구원 ( ), 17) 조선일보, , A34. 18) 천안함 사태의 원인을 둘러싸고 각종 음모론과 진실공방이 난무하면서 남남갈등과 국론분열이 증폭되었다. 정부 는 5.24 대북조치를 통해 앞으로 북한의 무력침범에 대해서는 즉각 자위권을 발동하겠다 고 공언( 公 言 )하였다. 하지만 연평도 포격도발 때에도 자위권은 발동되지 않았다. 124 정책연구(2012 가을)

142 3. 대북 전략개념 수정 천안함 연평도 사태를 계기로 우리 정부와 군은 확전이 두려워 소극적으로 대 응하면 북한의 재도발 야욕만 키워주게 되어 결국 더 크고 더 잦은 도발을 낳는 악순환에서 결코 벗어날 수 없다는 사실을 분명히 깨닫게 되었다. 이에 국방 당 국은 2011년 국방개혁 307계획 의 일환으로 북한의 무력도발에 대해 더 이상 수동적으로 방어만하지 않고 적극적으로 억제하고 억제 실패시 단호한 응징보복 을 단행하겠다는 이른바 적극적 억제전략 개념을 도입하였다. 가. 적극적 억제전략 개념 도입 종전까지 한국군의 대응전략은 적이 먼저 도발하면 필요성과 비례성의 원칙에 따라 즉각 대응하여 도발원점을 타격하고 확전을 방지하는데 목표를 두고 있었 다. 이는 적이 도발하면 즉시 격멸하고 신속히 원상을 회복하는데 중점을 둔 이 른바 거부에 의한 방어전략(defense by denial) 개념이다. 여기에는 사전 억 제의 개념도 없고 사후 응징의 개념도 없다. 도발원점에 대한 반격은 응징보복 이라기보다는 적의 추가적 공격을 막기 위한 최소한의 대응조치에 불과하다. 따 라서 북한은 한국군의 응징보복에 대한 두려움 없이 대남 도발을 일삼아왔다. 결 국 우리는 북한군(가해자)에게 유리하고 아군(피해자)에게 불리한 불공정한 게임 법칙 속에 스스로를 가두어놓은 셈이 되어 북한의 재도발을 자초하는 모순과 딜 레마에 빠지게 되었던 것이다. 이를 바로잡기 위해 새로 도입된 적극적 억제전략 개념은 대북 우위의 능력 과 의지를 현시( 顯 示 )하여 도발을 억제하고 억제 실패시 자위권 차원에서 도발 원점과 필요시 이를 지원하는 세력까지 적극적이고 단호하게 응징하여 재도발 의 지를 박탈한다는데 전략목표를 두고 있다. 이는 기존의 전략개념에 비해 사전 억제 의 개념이 도입되었고 응징보복의 대상도 도발원점에서 지원세력 으로 확대 되었다는 점에서 한 단계 발전된 개념이다. 대북 군사전략의 발전 방향 125

143 하지만 천안함 연평도 사태와 같이 고도의 계산하에 치밀하게 준비한 기습 공 격은 사전에 징후를 포착하기도 어렵고 억제 실패시 신속히 대응할 여유도 없어 자칫하면 반격의 때를 놓치기 쉽다. 더욱이 화급( 火 急 )을 다투는 초동단계에서 주한미군의 긴급 지원도 받기 어렵다. 이에 국방당국은 초동단계에서 완전 작전 을 수행할 수 있도록 적극적 억제 능력 확보 및 전투준비태세 강화에 총력을 기 울이고 있다. 첫째, 국방당국은 전면전 대비 위주에서 국지도발 비대칭위협 대비 전력을 우 선적으로 보강하는 방향으로 군사력 건설의 우선순위를 조정하였다. 이는 향후 한반도 전쟁이 전면전보다는 국지제한전이 될 가능성이 크고 또한 전면전은 한 미연합전력으로 대응하면 되기 때문에 한국군은 우선 북한의 국지도발 및 비대 칭위협을 대비하는데 전력증강의 중점을 둘 필요가 있다는 판단에서 비롯되었다. 그 일환으로, 잠수함 및 장사정포 대응전력을 조기에 확보하고, 핵 미사일 등 WMD 위협에 대비하여 감시정찰(ISR) 정밀타격(PGM) 미사일방어체계(KAMD) 를 보강할 방침인 것으로 알려졌다. 둘째, 군 당국은 북한의 기습적 국지도발에 취약한 西 北 NLL지역의 대비태 세를 강화하기 위해 서북 도서지역의 요새화 및 전력증강을 추진하는 한편, 2011 년 6월 15일부로 해병대사령부를 모체로 백령도 연평도 대청도 소청도 우 도 등 서북 5개 도서의 방어를 전담하는 서북도서방어사령부(서방사)를 창설하 였다. 이는 특히 서방사령관 예하에 육 해 공군 참모단을 편성하여 사태 발생 초동단계에 지 해 공 합동전력을 통합 운용, 즉각 대응할 수 있도록 편제한 합 동성 강화의 모델이라는데 특징이 있다. 19) 셋째, 한국군이 싸워서 이기는 군대 즉 전투형 강군 으로 다시 태어날 수 있 도록 강도 높은 실전적 교육훈련과 전투준비에 전념할 수 있는 부대여건을 조성 하는 한편, 항재전장( 恒 在 戰 場 ) 의식의 공유와 야성적 기질 함양에 중점을 둔 정 19) 한편, 일부 전문가들에 의하면, 서북도서에서 상황 발생시 합참이 직접 지 해 공 전력을 최적 조합하여 합동 작전을 지휘통제하면 되는데 굳이 서방사를 창설한 것은 국민을 안심시키기 위한 정치적 논리가 앞선 결과이며 군사적 합리성은 미흡하다고 지적하고 있다. 물론 서방사의 실효성에 관한 찬반 논쟁이 있을 수 있지만, 특히 분초를 다투는 긴박한 초동단계 에서 현장지휘관이 합동전력을 즉각 운용하여 최단시간에 도발세력을 격퇴하려 면 합동개념에 입각한 현장작전부대가 있는 것이 유리할 것으로 판단된다. 126 정책연구(2012 가을)

144 신무장을 강화하고 있다. 또한 신병교육을 대폭 강화하고 베테랑급 부사관을 전 방부대 전투직위에 배치하는 등 야전전투력 증강에 박차를 가하고 있다. 넷째, 최근 북한이 집중적으로 보강하고 있는 특수전부대 위협에 대비한 전담 부대를 편성 운영하고 부분 동원제도의 법제화 및 민 관 군 통합방위태세의 보 강 등을 추진하고 있다. 아울러 북한의 사이버 테러에 대비하여 한국군의 사이 버전 능력도 크게 강화시킬 방침인 것으로 알려졌다. 나. 적극적 억제전략의 한계와 발전방향 그럼에도 불구하고 적극적 억제전략 개념에는 아직도 수동적 방어 개념이 잔 존하고 있어 일방적 대남도발에 버릇이 된 북한의 행동을 제어하는데 미흡할 것 으로 판단된다. 적극적 억제전략의 실효성이 보장되려면, 공세적인 방향으로 재 정립되어야 하고 이를 뒷받침할 수 있는 첨단전력이 조기에 완비되어야 한다. 특 히 적의 공격이 임박했음에도 다른 대안이 없어 사전 억제가 어렵거나 또는 WMD 위협에 직면할 경우에는 자위권 차원의 선제 타격(preemptive strikes)도 불 사하는 방향으로 전략개념을 대폭 보강할 필요가 있다. 물론 선제타격의 정당성과 관련하여 국제법적 논란의 소지가 있을 수 있지만, UN 헌장 제51조에 의하면, 유엔 회원국이 무력공격을 받을 경우 개별적 또는 집단적 자위권 행사는 개별국가의 기본적 권리이며 고유 권한(inherent right) 이라고 명시되어 있다. 20) 그런 만큼 국가의 고유권한인 자위권이 군사적 차원의 교전규칙에 의해 제한 축소되지 않도록 교전규칙을 전면 재정비해야 한다. 나 아가서는 한국군(+주한미군)의 행동을 제한하여 북한군의 도발야욕만 키워주는 20) UN 헌장 제51조는 유엔회원국에 대한 무력공격이 발생할 경우, UN 헌장의 어떤 규정도 안전보장이사회가 국 제평화와 안전의 유지에 필요한 조치를 취할 때까지 개별적 또는 집단적 자위의 고유 권한을 저해하지 않는다 고 명시되어 있다. 국제관습법상 자위권의 행사는 중대한 권익의 침해가 현존하는 경우는 물론 급박한 경우에도 인 정된다. 하지만 자위권 행사는 방위의 상당성 비례성 원칙에 따라 필요 이상의 한도를 넘지 말고 침해행위와의 형평성을 유지해야 한다. 이는 사용무기의 대칭성(동종 동량의 무기)보다는 피해규모의 대칭성 형평성을 의미 하는 것이므로 적의 위협수준과 아군의 피해규모에 맞추어 응징보복의 수준을 탄력적으로 결정하면 된다. 제성 호, 국제법상의 자위권과 국지도발, 국방정책연구, 제27권 제2호 (2011년 여름), pp.133~167. 대북 군사전략의 발전 방향 127

145 교전규칙 자체를 폐기하는 방안도 신중히 검토할 필요가 있어 보인다. 21) 만약 한 국군이 교전규칙에서 벗어나 자위권의 범위 내에서 자유롭게 행동할 수 있게 된 다면 전략적 억제 효과도 그만큼 커질 것이기 때문이다. 1) 기습적 국지도발 대응개념 발전 적극적 억제전략은 재도발 의지의 분쇄 에 목표를 두고 응징보복의 대상으로 도발원점과 지원세력을 포함하고 있다. 이는 종전의 전략개념에 비해 강화되었 지만, 응징보복의 대상을 좁게 해석하여 일차 공격지점 및 인근 지원부대로 한 정하고 있어 재도발 의지를 꺾는데 한계가 있을 것으로 보인다. 엄밀한 의미에서 도발 원점(origin) 은 단순한 1차 공격지점이라기보다는 무 력도발을 직접 기획 수행 지휘하는 곳이다. 따라서 도발원점의 범위도 말단 행 동부대( 從 犯 )를 넘어 해당 도발을 직접 지휘하는 지역사령부( 主 犯 )까지 포함하여 이를 응징 표적으로 삼고 필요시 과감하게 타격하는 방향으로 발전시켜야 할 것 이다. 한걸음 더 나아가, 북한군의 기습 공격시 탈리오법칙에 의한 눈에는 눈, 이 에는 이 라는 대칭적 응징 개념을 넘어 눈에는 이, 이에는 코 또는 귀 와 같은 비대칭 응징 개념 으로 전환하는 방안도 적극 검토할 필요가 있다. 지금까지 한 국군이 교전규칙에 묶여 기껏해야 비례성의 원칙 에 따라 대칭적 수단 으로 제 한적 대응 을 하는 동안 북한은 한국군의 약점을 파악하고 응징보복의 두려움 없 이 선제공격을 자행해왔다. 이처럼 북한이 먼저 공격 지점 시기 수단 방법을 선택하여 기습적 도발을 일삼고 있는데 우리는 아무런 선택권도 없이 북한이 도 발해오면 그때 가서 공격원점(+지원세력)을 찾아 맞대응하다가는 항상 불리할 수 밖에 없다. 이제는 우리도 응징보복의 패러다임을 바꾸어 북한군이 전혀 예상하 지 못한 수단과 방법으로 북측의 취약지점을 골라 과감하게 타격하는 비대칭 응 21) 정전 교전규칙은 유엔군사령부(UNC)가 정전관리의 일환으로 확전방지에 초점을 두고 설정한 규칙으로서 MDL/NLL 이남의 대한민국 영토 영해 영공 또는 주변해역에서의 유엔사, 연합사, 주한미군, 한국군에만 적용되기 때문 에 우리 측의 군사행동을 제어하는 족쇄로 작용해왔다. UNC가 존속하는 한 교전규칙의 폐기는 쉽지 않겠지만, 이는 전쟁을 하려는 것이 아니라 오히려 한미연합군의 전략적 억제효과를 극대화하려는데 근본취지가 있음을 적 극 이해시킬 필요가 있겠다. 128 정책연구(2012 가을)

146 징개념으로 맞서는 것이 마땅하다. 사실, 천안함 연평도 사태에서 경험했듯이, 정보의 부족으로 도발원점을 찾 기 어려운 경우도 있고 현장에 배치된 전력이 부족해서 상응한 응징보복을 단행 하기 어려운 경우도 있다. 이런 경우에 대비하여 한국군도 북한군의 취약점을 찾 아내어 응징보복의 자산 수단 방법 등을 정교하게 발전시켜두었다가, 북한의 공격원점(+지원세력)에 대한 즉각 응전이 여의( 如 意 )치 않을 경우에는 제2, 제3 의 지점을 골라 응징하는 것이 북한군의 재도발 의지를 꺾는 첩경이 될 것이다. 한편, 2010년 12월 한미 합참의장은 국지도발에 대해서도 한국이 주도하고 미국이 지원하는 방향으로 대비계획을 발전시켜 공동 대응하기로 합의하였다. 이 에 따라 2012년 1월 현재 한미공동 국지도발대비계획 지침이 시달되어 작성 중 에 있는 것으로 알려졌다. 물론 한국군의 단독대응보다는 한미 공동대응이 전략 적 억제효과가 큰 것이 분명하지만, 우리의 자위권 행사도 그만큼 제한될 수 있 음에 유의할 필요가 있다. 만약 미국이 확전을 우려하여 한국군의 공세적 전력 운용을 제어할 경우 소기의 전략목표를 달성하기 어려울 수도 있다. 22) 그런 만 큼 한미 양측은 국지도발 대비계획 수립 및 유사시 작전수행과정에서 한국군의 자위권 행사가 제한되지 않도록 응징보복의 수위를 전략적으로 조절해나가야 할 것이다. 2) WMD 위협의 전략적 억제방책 적극적 억제전략개념에는 억제의 실패 를 상정한 응징보복 개념이 들어 있다. 하지만 핵 미사일 화생무기 등 WMD 대응전략으로 억제의 실패 를 가정한 전 략은 무의미하다. WMD는 워낙 가공할 위력을 가진 절대병기 이므로 억제에 실 패하여 일단 공격을 받으면 피해가 워낙 커서 반격하기도 어렵고 재기 불능의 상 태가 될 수도 있다. 만약 핵 화생무기 탄두가 IL-28 폭격기, 미사일, 장사정 22) 미국은 북한의 국지도발을 적극 억제하려는 한국의 국방개혁 기조를 지지하면서도 한국의 적극성이 자칫 선제공 격으로 나타나고 전면전으로 확대될 가능성을 염두에 두고 조심스럽게 접근하고 있는 것으로 알려졌다. 홍규덕, 국방개혁의 성공조건과 과제, 한국국방연구원 주최 국방개혁토론회 발표자료.(코리아나 호텔, ) 참조. 대북 군사전략의 발전 방향 129

147 포 등에 장착되어 군사분계선(MDL)을 넘어온다면, 우리는 당분간 회복 불가능 한 재앙을 입을 수도 있다. 그러므로 WMD만은 어떤 일이 있더라도 우리 영토 (+영공 영해)로 넘어오기 전에 반드시 막아야 한다. 바로 여기에 정당방위 차 원의 선제공격 개념이 도입되어야 할 당위성이 있다. 북한의 WMD 사용을 억제하기 위해서는 우선 WMD 동향을 실시간 감시정찰 하고 필요시 정밀 타격할 수 있는 첨단 자산(C4ISR+PGMs)을 확보해두었다가 사용징후의 포착과 동시에 선제 타격하여 관련시설을 완전 무력화시키는 수밖에 없다. 또한 만의 하나 억제에 실패할 경우에 대비하여 물샐틈없는 방호체계를 완 비해놓으면 WMD 탄두가 남쪽으로 넘어오기 전에 공중에서 요격할 수 있을 뿐 만 아니라 핵 미사일의 효용성도 그만큼 떨어져 북한의 WMD 개발 의욕을 어 느 정도 잠재울 수 있을 것으로 보인다. 23) 그렇다고 한국군 단독으로 WMD를 효과적으로 억제하기는 어렵다. 북한의 WMD 사용을 원천봉쇄할 수 있는 전략적 수단은 역시 미국의 핵우산 이다. 미 국은 2006년부터 확장억제(extended deterrence) 의 개념을 적용하여 한국 이 제3국으로부터 핵 위협 공격을 받을 경우 미국에 대한 위협 공격으로 간주 하고 핵무기는 물론 재래식 전력과 미사일방어체계(MD) 등 모든 수단의 군사적 역량을 동원하여 적극 억제하겠다 고 천명하였다. 24) 차제에 우리는 확장억제정 책위원회 와 같은 한미 협의채널을 통해 미국의 확장억제공약이 단순한 선언적 약속을 넘어 유사시 자동적으로 작동하는 법적 구속력을 갖는 장치로 발전시켜 야 한다. 아울러 북핵 억제대책의 일환으로 한미 미사일지침(2001) 에 묶여있 는 한국의 탄도미사일 개발규제를 대폭 완화하여 한국군도 북한 전역을 타격할 23) 군 당국은 2015년까지 2 3조원의 예산을 들여 북한의 중 단거리 미사일로부터 인구밀집지역과 핵심 전략시 설을 방호하기 위한 한국형 미사일방어체계(KAMD) 의 구축을 추진하고 있는 것으로 알려졌다. 조선일보, , A6. 이와 관련하여 전문가들은 이스라엘 MD처럼 지상축을 중심으로 입체적 다중 방어체계를 구축해야 한다고 조언하고 있다. 물론 한반도 전장의 종심이 짧아 상층방어체계는 실효성이 없겠지만, 앞으로의 기술발전과 통일 이후를 고려한다면, 중고도 하층방어체계를 추가하는 등 다중 다층 방어체계로 발전시켜나갈 필요가 있다. 24) 미국은 1978년 제11차 한미안보협의회의(SCM) 공동성명에서 처음으로 한국에 대해 핵우산 제공을 공약했으며 이는 매년 SCM 때마다 재확인되고 있다. 미국의 핵우산 공약은 2006년부터 핵우산을 포함한 확장억제 로 표 현하다가 2009년 SCM에서는 미국의 핵우산, 재래식 타격전력 및 미사일 방어능력을 포함하는 모든 범주의 군사능력을 운용하여 대한민국을 위해 확장억제를 제공한다 고 강화되었으며, 2010년 SCM에서는 확장억제의 실효성 제고할 목적으로 확장억제정책위원회 를 설치 운영하기로 합의하였다. 130 정책연구(2012 가을)

148 수 있는 역량을 하루빨리 갖추어야 한다. 25) 다. 전쟁수행 의지와 전략적 소통 전쟁을 억제하려면 전쟁할 준비(능력+의지)가 되어있어야 하고 상대방이 이를 분명하고 확실하게 인식하도록 의사전달이 되어야 한다. 이런 뜻에서 능력 (capabilities)과 의지(will)와 소통(communication)이 전쟁억제의 3대 기본 요소이다. 그런데 국방개혁 307계획은 억제 능력 확보에 주안을 두고 있을 뿐 이를 어떻게 사용할 것인지 또 어떤 방법으로 의사를 전달할 것인지에 대한 방 책이 생략되어 있다. 우리가 아무리 막강한 군사력을 가지고 있더라도 이를 적 극적으로 사용할 의지가 없거나 우리의 능력과 의도가 상대방에게 확실하게 각 인되지 않으면 오판에 의한 도발을 허용하게 된다. 따라서 억제능력의 확보와 병 행하여 응징보복의 의지를 시현하고 이를 북측에 각인시킬 수 있는 효과적인 소 통이 이루어져야 한다. 1) 정치적 의지와 결단 21세기 4세대 복합전쟁은 물리적 파괴보다 정치적 의지 말살에 전략적 목표 를 두고 있고 있는 만큼 국가리더십의 정치적 의지가 전쟁과 평화를 가름하는 핵 심인자이다. 26) 특히 일촉즉발의 군사적 대치상태가 지속되는 한반도에 있어서 평 화는 단순한 대화나 평화적 방법만으로는 얻을 수 없고, 역설적이지만, 강력한 힘과 단호한 정치적 결단 의지가 전제될 때 보장될 수 있다. 인류역사를 되돌아보면, 전쟁은 두려워서 피한다고 막아지는 것이 아니라 오 25) 북한은 사거리 1,300km인 노동미사일과 3,000km인 중거리탄도미사일(IRBM) 무수단을 실전 배치해 놓고 있으 며, 2009년 4월과 2011년 4월에 ICBM급 장거리 미사일 시험 발사를 하였다. 그럼에도 한국의 탄도미사일은 한미 미사일지침(2001)에 묶여 사거리 300km 탄두중량 500kg 를 벗어나지 못하고 있다. 이에 한미양국은 2011년부터 미사일 지침개정 협상을 하고 있다. 당초 한측의 입장은 북한 전역이 사정권에 들 수 있도록 사거 리 1,000km를 주장했고, 미측은 한국의 미사일 사거리가 1,000km로 늘어나면 중국 러시아의 일부지역까지 포함된다는 이유로 부정적이었다. 이후 한미 협상이 계속되고 있지만 아직 합의에 이르지 못하고 있다. 조선일 보, , A4; 중앙일보, , p.1. 26) 하광희 배달형 김성걸 역, 21세기 전쟁:비대칭의 4세대전쟁 (서울:한국국방연구원, 2010); 권영근, 4세 대 전쟁과 한반도, 주간국방논단, 제1324호( ) 참조. 대북 군사전략의 발전 방향 131

149 히려 전쟁을 준비하고 각오할 때 비로소 전쟁을 예방할 수 있었다. 예를 들어, 1940년 영국 체임벌린 수상은 히틀러의 침공을 피하려고 유화책(뮌헨협정)을 쓰 다가 오히려 독일의 침공을 초래했는데 반하여, 1962년 쿠바 미사일 위기 때 미 국 케네디 대통령은 소련과의 핵전쟁을 각오하고 쿠바 봉쇄조치를 강행한 결과 소련의 핵미사일 배치를 막을 수 있었다. 우리도 북한의 도발 의지를 꺾으려면, 확전을 각오하고 과감한 응징보복을 단행하는 정치적 결단과 의지가 선행되어야 한다. 다행히 국가통수기구는 2010년 천안함 폭침에 이어 연평도 포격사건이 일어나 자 확전의 각오 없이는 적의 도발을 억제할 수 없다 는 점을 뒤늦게 깨닫고 군사 적 응징의 결연한 의지를 천명하였다. 먼저, 이명박 대통령이 강력한 대응만이 평화를 지킬 수 있고 도발을 억제할 수 있고 전쟁을 막을 수 있다 는 전제하에 2010년 11월 29일 대국민 담화를 통해 지금은 백 마디의 말보다 행동으로 보 일 때 라면서 북한의 도발에는 반드시 응분의 대가를 치르게 할 것임 을 다짐했 다. 27) 다음, 김관진 국방장관은 2011년 11월 연평도 포격도발 1주년을 맞이하 여 창을 베고 적( 敵 )을 기다리는 침과대적( 枕 戈 待 敵 )의 결연한 의지로 적의 어떤 도발도 강력하고 처절하게 응징할 것 을 전군에 지시했다. 28) 또한 연평도 포격도 발 때 군사작전을 진두지휘했던 한민구 합참의장도 적의 어떠한 도발에도 즉각 강력히 응징할 수 있도록 만반의 준비를 하고 있다가 적이 도발하면 그 원천을 완 전 제거함으로써 대한민국을 위협한 결과가 얼마나 처참한지를 뼈저리게 깨닫게 하여 다시는 도발할 엄두조차 내지 못하도록 하겠다 는 의지를 표명하였다. 29) 이렇듯 연평도 사태 이후 국군 통수기구는 그 어느 때보다도 강도 높은 응징 보복 의지를 보여주고 있다. 이런 의지와 각오가 빈말이 되지 않으려면 이제 행 동으로 보여주는 것만 남은 셈이다. 27) 조선일보, , A1; 이명박 대통령, 연평도 도발에 대한 담화문 ( ) 28) 김관진 국방장관서신 8호, 북한의 연평도 포격도발 1주년에 즈음하여 ( ) 29) 합참의장 신년사, 절대우위 합동전력으로 응징능력 갖춰야, 국방저널, 제445호(2011.1), p 정책연구(2012 가을)

150 2) 전략적 커뮤니케이션 의사소통은 북한 수뇌부와 우리 국민들을 대상으로 동시에 이루어져야 한다. 먼 저, 대북 전략적 소통(strategic communication)은 한국(군)이 북한의 도발 에 대해 강력히 대응하지 못할 것이라는 지금까지의 경험론적 가정 을 깨뜨리는 데 초점을 두어야 한다. 특히 북한(군) 수뇌부가 한국(군)의 능력과 의지를 확실 히 깨달을 수 있도록 소통 방책을 정교하게 개발하여 과감하게 시행해야 한다. 대북 소통이 효과를 거두려면, 첫째, 과거처럼 말로는 강하고 실제 행동으로 나타나지 않는다면 북한은 이를 구두선( 口 頭 禪 )으로 여길 것이므로 앞으로는 언 행일치( 言 行 一 致 )의 원칙에 입각하여 말한 대로 행동한다 는 믿음을 심어주는 것 이 무엇보다 중요하다. 30) 대북 선언과 행동 사이에 괴리가 없어야만 북한도 우 리의 언행을 믿고 태도와 행동을 바꿀 것이기 때문이다. 둘째, 모든 일에는 적 절한 때(right timing)가 있듯이, 대북 커뮤니케이션도 최적의 타이밍에 적절 한 메시지로 핵심 대상을 공략해야 한다. 31) 특히 분초( 分 秒 )를 다투는 군사적 사 안과 관련된 메시지가 정치논리로 인해 적시성을 잃으면 억제에 실패할 수 있다. 셋째, 대북 메시지는 북한의 입장에서 우리의 의도를 정확하게 이해할 수 있도 록 분명하고 간결한 논리로 권위 있게 전달되어야 한다. 북한은 우리 메시지를 여과 없이 수동적으로 받아들이는 것이 아니라 주관적으로 해석하여 의미를 판 단하기 때문이다. 넷째, 대북 메시지가 왜곡 변형되지 않도록 군과 정부, 국회, 정당 등 관련 기관 단체들이 한 목소리 로 일관되게 전달해야 한다. 다섯째, 대 북소통 수단 방법은 당국의 대북성명, 남북(군사)회담, 대북 심리전 매체, 라디 오 방송, 소셜 네트워크(SNS), 북중 국경무역 등 각종 공식 비공식 채널을 이 용하여 한국군의 응징보복 능력과 의지를 가감( 加 減 ) 없이 전달해야 된다. 다만, 사안별 대상별로 메시지 내용과 소통수단을 다르게 할 수는 있겠으나 전쟁억제 30) 천안함 연평도 사태 때 보았듯이 한국정부는 말로는 강경대응을 선포해놓고 실제상황이 벌어지면 행동으로 옮 기지 않는 경향이 있었다. 이런 言 行 의 不 一 致 가 되풀이되는 동안 북한은 우리를 점점 얕잡아보고 더욱 대담한 도발을 자행해왔던 것이다. 전략적 소통의 기본 원리에 대해서는 김철우, 한국적 전략 커뮤니케이션의 구현방 향, 국방저널, 제445호(2011.1), pp.37~39 참조. 31) 국방일보, , p.12. 대북 군사전략의 발전 방향 133

151 와 관련된 중대 사안의 경우에는 단일 수단보다는 가용한 모든 수단을 동원하여 전방위적으로 시행하는 것이 효과적일 것으로 판단된다. 전략적 소통에 있어서 행동보다 강력한 무언( 無 言 )의 메시지는 없다. 예를 들 어, 한미연합훈련과 같은 대규모 무력시위는 향후 어떤 도발에도 즉응태세(능력 +의지)를 갖추고 있다는 사실을 행동으로 보여주어 도발을 포기시키는 전략적 효과가 있다. 아울러, 대북 소통의 일환으로 한미연합의 첨단 정보자산과 응징 능력 등을 적정수준에서 공개할 필요가 있어 보인다. 우리가 대북 전략 능력 의도 등과 관련된 모든 내용을 군사비밀로 분류하여 숨길수록 북한은 우리의 능 력과 의도를 과소평가하고 오판에 의한 도발을 자행할 수 있기 때문이다. 만약 우리가 군사작전의 실행에 지장이 없는 범위내에서 군사기밀을 해제한다면, 북 한도 한미연합군의 압도적 능력과 강력한 의지를 보다 정확히 알 수 있어 무모 한 도발을 자제할 것으로 예견된다. 한편, 국민들과의 소통은 그동안 북한의 교묘한 선전선동으로 인해 국민 정서 속에 뿌리내린 전쟁 공포 심리를 해소하는데 중점을 두어야 한다. 지금까지 북 한 당국은 남한내에 전쟁공포증을 심어놓으면 한국 정부가 확전 논란에 휩싸여 반격하지 못할 것이라는 계산하에 무력도발을 일삼아왔다. 앞으로도 북한은 국 지도발과 병행하여 핵무기로 위협하면 한국사회에 전쟁위기론이 고조되고 전쟁 대 평화 의 논란으로 이어져 결국 한국군의 강력대응을 무산시킬 수 있을 것으로 잘못 판단 할 가능성이 크다. 정부당국은 북한의 이런 속셈을 국민들에게 알려주고 북한에 의해 날조된 전 쟁위기론과 안보불안감을 해소하는데 홍보역량을 집중해야 한다. 대국민 홍보의 핵심 컨텐츠는 필사즉생( 必 死 卽 生 )의 각오 없이는 더 큰 전쟁을 막을 수도 없 고 전쟁에서 이길 수도 없다는 점과 북한의 계략에 의해 심어진 전쟁공포증에 서 벗어나지 않는 한 북한의 도발은 앞으로도 계속될 것이라는 점에 초점을 맞 추어야 한다. 또한 사이버 공간에서 암약하며 남남갈등과 전쟁위기론을 조장하 고 있는 종북세력의 활동을 차단할 수 있는 법적 제도적 장치도 조속히 마련되 어야 할 것이다. 134 정책연구(2012 가을)

152 4. 보완 발전 과제 한국군의 군사전략이 실질적인 억제효과로 나타나려면, 아직도 발전시켜야할 과제들이 많다. 오늘날 북한군은 경제난으로 인해 무기 장비 등 하드웨어는 점 점 노후화되고 있지만, 군사전략으로부터 전쟁기획, 전술 전기, 사상무장에 이 르기까지 군사력 운용과 관련된 소프트웨어는 나날이 진화 발전하고 있다. 이 에 비해 한국군은 하드웨어는 우수하지만 정신전력과 전략전술 등 소프트웨어가 뒤떨어지는 것으로 평가된다. 32) 앞으로 한국군은 유형전력의 증강에 못지않게 정 보 분석 판단 역량 제고, 맞춤형 전략 전술 전기 개발, 전력운용의 신속성 유연성 합동성 증진, 장병의 정신무장과 전투의지 강화 등 무형적 요소의 발전 에 무게중심을 두고 전투형 강군 의 실질(소프트웨어)을 채워나가야 할 것이다. 가. 전략적 정보 판단 역량 강화 정보 판단은 모든 군사행동의 출발점이다. 중장기 정보판단이 잘못되면 군사전 략과 군사력건설이 무의미해지고 실시간 도발징후가 제대로 판단되지 못하면 억 제에 실패하고 현행작전의 성공도 보장할 수 없다. 따라서 정보기관은 향후 5 15 년 앞을 내다보며 안보정세의 큰 흐름을 예측 전망하는 한편, 실시간 적의 동향 과 도발징후를 포착하고 정밀 분석 평가하여 의미 있는 정보 를 생산해낼 수 있 어야 한다. 이를 위해서는 첩보의 수집 분석 평가역량이 증진되고 정보의 보 고 전파 활용체계가 재정비되어 정보와 작전의 연계성이 강화되어야 한다. 정보기관의 일차적 미션은 적의 작은 움직임도 놓치지 않고 수면 아래에 숨겨 져 있는 위협의 실체를 정확하게 판단하여 작전부서에 전파하는 것이다. 이 세 상에 완전범죄가 없듯이, 북한이 예측불허의 대상 시기 방법으로 기습 공격을 기도하더라도 아무런 징후나 흔적도 남기지 않고 도발할 수 있는 것은 아니다. 사 실, 북한(군)의 행태와 동향을 면밀히 관찰해보면, 다양한 수단 채널을 통해 나 32) 이상우, 한국 국방선진화 방향, 제38회 KIDA 국방포럼 발표자료( ). 대북 군사전략의 발전 방향 135

153 름대로의 명분과 논리로 도발의지를 드러내며 도발을 예고하고 또 도발 직전에 는 군사적 움직임을 보여 왔다. 그럼에도 우리 정보당국은 이상( 異 狀 ) 징후를 간 파하지 못한 채 통상적인 움직임으로 간주했기 때문에 사전 억제에도 실패하고 사후 대응에도 한계가 있었다. 현재 우리 정보기관에 부족한 것은 정보의 양( 量 )이 아니라 수많은 첩보의 점 ( 點 )을 의미 있는 정보의 선( 線 ) 으로 연결할 수 있는 전략적 분석 판단역량이 다. 천안함 연평도 사태 때에도 북한의 도발 징후는 여러 형태로 드러났지만 우 리 정보기관들은 미시적 접근에 치우쳐 일일단위의 북한 군사동향을 감시하고 있 었을 뿐 단편적인 첩보들을 장기적 종합적 입체적으로 분석 평가하여 정보의 점을 선으로 연결하는데 실패하였다. 앞으로는 군사첩보의 미시적 분석을 넘어 변화무쌍한 국제정세와 북한 수뇌부의 생각을 읽고 행동의 향방을 가늠해낼 수 있는 역량을 키워야 할 것이다. 정보기관은 또한 위협의 실체에 접근하지 못할 경우 모든 가능성을 열어놓고 정보를 생산 전파하는 경향이 있다. 이는 지휘 결심에 전혀 도움이 되지 않으 며 자칫하면 작전계통에 혼란과 무방비를 초래할 수도 있다. 더욱이 정보기관들 은 민감하고 중요한 정보는 공유하지 않으려는 속성이 있어 정보융합에 어려움 이 있는 것으로 알려졌다. 연평도 사태 때처럼 특정기관이 중요 정보를 배타적 으로 독점해서도 안되고 서로 책임을 전가해서도 안된다. 33) 앞으로는 국가정보 원, 국방정보본부, 국군기무사령부 등 관련기관들이 유기적 공조체제를 구축하 고 정보융합을 제도화하여 북한군의 작은 움직임도 놓치지 않고 위협의 실체를 적시에 판별해낼 수 있어야 한다. 한편, 한미간 정보역량의 비교우위를 토대로 대북 정보의 수집 분석 평가 공유체제를 정교하게 발전시켜나갈 필요가 있다. 현재 한국군은 전략정보의 95% 이상을 미군에 의존하고 있을 정도로 한미간 정보의 비대칭성이 크다. 34) 하지만 한국군은 전선 현장에서 실시간 전술 정보를 획득할 수 있고 남북한 동일한 언 어 문화를 토대로 다양한 인간정보자산을 활용할 수 있다는 장점이 있다. 그런 33) 조선일보, , A3. 34) 국방선진화연구회, 국방선진화 전략과 과제 (한반도선진화재단, 2011), p 정책연구(2012 가을)

154 만큼 한국은 對 美 우위의 현장정보 인간정보를 특화하여 미군의 전략정보 기 술정보와의 상호보완성 호환성을 높이는데 중점을 둘 필요가 있다. 이로써 미 군의 전략정보와 한국군의 전술정보, 미국의 영상 기술정보와 한국의 신호 인 간정보가 비교우위에 따라 수집 분석 공유된다면, 한미양측 모두 최소의 비용 으로 양질의 정보를 획득 활용할 수 있을 것이다. 나. 맞춤형 전략 전술 개발 동서고금을 막론하고 전쟁의 승패는 단순한 군사기술 장비의 수준을 넘어 전 략전술의 한판 승부로 결판나곤 하였다. 특히 국지 제한전의 경우 지 해 공 전력의 총합( 總 合 )이 아닌 제한된 전력 으로 제한된 시간 내에 승부를 가려야하 기 때문에 작전지휘부의 용병술이 승패를 좌우하는 결정인자이다. 앞으로 군 당 국은 한반도 전장환경에 맞는 전략전술을 발전시켜나가되 북한군의 예상을 뛰어 넘는 한국군 특유의 대북 비대칭 전략을 개발하여 북한의 비대칭전술을 상쇄 압 도해야 할 것이다. 1) 용병술 작전술의 정교화 한국군이 장차 어떤 유형의 도발에도 효과적으로 대응할 수 있으려면, 적의 도 발양상과 수위에 맞추어 현존전력을 적시에 최적 조합하여 시너지효과가 극대화 되도록 군사력을 운용하는 용병술 작전술 개발에 지휘 역량을 기울여야 한다. 군 지휘부는 북한군의 전략전술과 예상 도발유형을 치밀하게 연구 개발하여 도발 유형별 대비태세를 완비하는 한편, 예측 불가능한 도발에 어떻게 대비할 것 인가에 중점을 두어야 할 것이다. 특히 기습공격에 효과적으로 반응할 수 있으 려면, 한국군은 군구조의 슬림화, 전력구조의 경량화, 전력운용의 신속 유연성 을 높여 가볍고 날렵한 강군(lean, agile, strong military) 으로 탈바꿈해야 한다. 북한군이 언제 어디에서 어떤 수단과 방법으로 도발할지 모른다고 해서 모든 도발양상을 상정한 작전계획을 완벽하게 수립할 수도 없고 또한 전 국토에 물샐 대북 군사전략의 발전 방향 137

155 틈없이 병력을 배치할 수도 없다. 따라서 한국군도 미국의 모듈화 합동군(modular joint force) 개념을 원용하여 육 해 공군의 군별 개념을 넘어 고도의 기동 성(mobility)과 전개성(deployability), 유연성(flexibility)과 조합성(modularity), 상호운용성(interoperability)을 갖춘 다양한 전투단위의 부대를 육성해두었다 가 언제 어디서 어떤 상황이 발생하더라도 최적의 대응전력을 즉각 편조하여 신 속하게 투입하는 개념을 도입, 발전시킬 필요가 있어 보인다. 35) 그렇다고 한국군 작전개념의 수준과 깊이가 전 세계를 대상으로 하는 미군의 작전구상과 같을 수는 없다. 한반도 전구(war theater)는 적이 분명하고 적의 전력 운용 방식도 어느 정도 예상할 수 있기 때문에 한국의 작전개념은 美 합참 수준의 포괄적 개략적 개념을 넘어 전구사령부 수준으로 구체화되어야 한다. 36) 전쟁수행 방식도 미국식이 아닌 한반도 전장환경에 적합한 방식과 개념을 창안 발전시켜야 한다. 이는 앞으로 합참의장이 역점을 두고 발전시켜야 할 지상( 至 上 ) 과제이다. 한편, 야전군 사령관들은 전략을 전술적 행동으로 풀어내고 전술적 승리를 전 략목표로 연결하는 작전술 개발에 전념해야 한다. 37) 유사시 이길 수밖에 없는 불 패( 不 敗 )의 형세를 만들어 예하의 전술지휘관들이 최소의 전투로 피해를 최소화 하며 승리를 확보할 수 있도록 작전을 구상하고 작전계획을 수립하는 것이 야전 군 사령관의 몫이기 때문이다. 2) 대북 비대칭전략 개발 지금까지는 북한이 우리의 약점을 공략하는 비대칭전술을 전가( 傳 家 )의 보도 ( 寶 刀 )처럼 사용해왔지만, 북한의 비대칭 우위가 불변하는 것은 아니며 한국군의 35) 미국의 모듈화 합동군은 지 해 공군의 구분을 넘어 임무 목적 중심으로 병종 기능을 편조하여 다양한 분쟁 에 반응적 대응(reactive response)이 아닌 예방적 전향적 대응(preventive and proactive response) 의 작전을 수행하기 위한 개념이다. 권태영 노훈, 앞의 책, p ) 美 합참은 전구마다 상황과 가용자원이 다르기 때문에 합동전력 운용의 구체적인 수단과 방법을 제시할 수 없다. 그래서 미 합참은 전력운용의 기본 틀인 합동작전의 개념과 방향만 제시하고, 전구 차원에서는 이를 바탕으로 어 떤 전력을 어떻게 운용할 것인지에 대한 작전개념과 방법이 구체화된다. 한편, 한국군의 합동작전개념은 미 합 참의 포괄적 작전개념 수준을 넘어서지 못하고 있어 이를 전술적 행동으로 풀어내기 쉽지 않다. 김정익, 한국 적 작전개념과 합동성 수준, 주간국방논단, 제1244호( ), pp.3~4, 7. 37) 노양규, 야전군 사령부는 한국군 작전술 발전의 중심, 국방저널, 제453호(2011.9), pp.74~ 정책연구(2012 가을)

156 대응전략에 따라 그 효과성이 상쇄될 수도 있고 역전될 수도 있다. 앞으로는 한 국군도 북한군의 약점을 찾아내어 공략하는 대북 비대칭 전략을 집중적으로 연 구 개발하여 실전에 적용한다면 북한의 대남 비대칭 우위는 자연히 소멸되고 우 리의 대북 비대칭 우위로 바뀔 수 있다. 우리가 갖고 있는 대북 비대칭 카드로 는 대북 심리전, 글로벌 네트워크, 세계 최고수준의 정보통신기술, 해병대의 전 략적 강점 등이 있다. 첫째, 대북 심리전은 북한정권의 취약한 곳을 공략하여 무력도발을 억제하고 개방개혁을 유도할 수 있는 비밀병기이다. 오늘날 북한 체제가 가장 두려워하는 것은 북한 주민들이 세습체제의 허상을 깨닫고 들불처럼 일어나는 것이다. 북한 은 그동안 미사일발사 핵실험 등에 따른 국제사회의 제재조치에도 끄떡하지 않 았다. 그런데 2004년부터 탈북자 종교단체들이 전단을 만들어 휴대용 라디오, DVD, USB, 1달러짜리 지폐, 햇반 등과 함께 풍선에 매달아 보내자, 북한당 국은 남북합의 위반이라며 강력하게 항의해왔으며, 최근에는 대북심리전의 발원 지를 조준 사격, 격파하겠다고 협박하고 있다. 북한이 이렇게 과민 반응을 보이 는 것은 대북 전단과 심리전 방송이 북한체제의 기반을 무너뜨릴 위험성이 있는 것으로 보기 때문이다. 특히 2011년 튀니지에서 일어난 재스민 혁명 의 돌풍( 突 風 )이 이집트 무바라 크 및 리비아 카다피 정권 등 철권 독재정권들을 차례로 무너뜨리는 것을 목격 하면서, 북한당국은 대북 심리전의 파급효과에 대한 불안감이 날로 커지고 있는 것으로 보인다. 물론 북한의 내부 상황은 이런 국가들과 다르기 때문에 당장 시 민혁명이 일어날 가능성은 없다. 하지만, 대북 전단 방송의 시작은 미약할지 모르지만 언젠가 변화의 바람으로 바뀌어 세습체제를 무너뜨리는 강력한 무기가 될 수도 있음에 유의하여, 대북 심리전을 보다 공세적으로 운용한다면, 수십 개 의 핵폭탄, 수천기의 미사일에 못지 않는 충격과 압박 효과가 있을 것으로 예견 된다. 우리의 안보 전선도 이제는 단순한 지리적 개념을 넘어 심리적 영역으로 확장 할 필요가 있다. 즉, 우리의 주공( 主 攻 ) 전선을 군사분계선(MDL)에서 북한 내 부 로 이전하여 안으로부터 변화의 물결이 일어나도록 북한 주민들의 심리적 사 대북 군사전략의 발전 방향 139

157 상적 변화를 유도하는 것이 최소의 비용으로 평화(+통일)를 얻는 방책이 될 것 이다. 38) 둘째, 북한 특유의 1인 지배체제 는 북한체제의 최대 강점인 것으로 알려졌지 만, 이를 뒤집어 보면, 최대 약점이 될 수도 있다. 모든 권력이 최고 지도자 1 인에게 집중되어 있어 권력의 중심만 사라지면 원심력의 작용으로 모든 것이 한 꺼번에 무너질 수 있기 때문이다. 지금까지는 북한이 한국 민주주의체제의 약점 을 이용하어 온갖 도발과 체제전복을 꾀했지만, 앞으로는 우리도 북한체제의 허 점을 역이용한 중심마비전략 을 개발할 필요가 있겠다. 그런데 이는 일종의 극 약처방 이므로 신중한 접근이 필요하다. 즉, 북한의 전면 남침 또는 핵 미사일 사용 임박 등 최악의 상황 에 대비하여 중심마비전략을 정교하게 발전시켜 두었 다가 필요시 전격적으로 시행한다면 큰 피해 없이 전쟁위기 상황을 조기에 종결 지을 수 있을 것이다. 39) 중심마비전략은 또한 북한의 서울불바다 위협을 억제하는데 효과적인 방책이 될 수 있다. 북한은 1994년 처음으로 서울불바다 발언을 한 이후 2010년부터 불바다 위협을 되풀이하며 1천만 서울 시민의 생명을 담보로 우리를 압박하고 있다. 그리고 2011년에는 서울 불바다 에 더하여 핵 참화, 보복성전 협박과 같은 정치 심리적 차원의 비대칭카드로 한국정부의 대응의지를 시험하고 있다. 이에 맞서 우리도 평양 지휘부를 직접 겨냥한 작전계획을 수립하고 이를 북측에 인식시킨다면, 불바다 위협의 망언( 妄 言 )을 잠재울 수 있을 것이다. 40) 셋째, 외교적 차원의 절대적 우위는 우리가 가진 또 하나의 비대칭 자산이다. 국제사회에서 완전 고립된 북한에 비해 우리나라는 G20 정상회의와 핵안보 정 상회담을 주최할 만큼 막강한 외교력과 광범위한 글로벌 네트워크를 가지고 있 38) 대북 심리전 효과를 고양하려면, 심리전 수단 방법 컨텐츠를 다양화 정교화하고 심리전 수행능력과 관련시스 템을 보강해나가는 한편, 대북 활동 주체들간의 유기적 공조체제를 확립하여 시너지 효과를 창출해나가야 한다. 특히 23,000명에 이르는 탈북자들이야말로 외부세계의 실상을 북한 주민들에게 가장 잘 알려줄 수 있는 최상 의 인적 자원인 만큼 그들과 긴밀히 공조하고 적극 지원해준다면 대북 심리전 효과가 배가될 것이다. 자세한 내 용은 강태완, 국방심리전 강화를 통해 북한 변혁 유도, 국방저널, 제453호(2011.9), pp.84~85; 조선 일보, , A34 참조. 39) 백승주, 남북한의 비대칭전력 비교와 대응방향:유사시 북 지도부 조기 무력화 방안 지속 발전, 국방저널, 제445호(2011.1), pp.25~26. 40) 권태영, 천안함 이후 우리의 역 비대칭전략 및 정책방향, 국방정책연구, 제26권 제3호(2010 가을), p 정책연구(2012 가을)

158 다. 이런 외교적 차원의 비대칭카드는 북한의 전면전 도발 억제는 물론 장기적 으로 북한의 개방개혁을 유도하고 무력통일관을 무실화( 無 實 化 )하는데 효과가 있 을 것으로 판단된다. 특히 한미동맹은 북한의 행동을 제어하고 조절하는데 가장 확실하고 효과적인 전략자산이다. 41) 김일성은 6 25 전쟁 때 미군의 참전으로 인해 필생의 과업인 적화통일의 꿈을 접어야 했던 경험을 가지고 있었기 때문에 북한이 가장 싫어하 고 두려워하는 것이 한미동맹과 주한미군이다. 그런 만큼 한미양국은 한미동맹 을 비대칭 전략자산으로 계속 재창출해나가는 한편, 특히 북한이 가장 싫어하는 주한미군의 전력을 증강하고 장기 안정적으로 주둔할 수 있는 여건을 마련해야 할 것이다. 넷째, 사이버 무기는 핵무기에 못지않은 위력을 가진 공격용 전략무기이다. 북 한은 일찍부터 사이버 공간을 남조선혁명의 해방구 로 인식하고 사이버전사를 대 량 육성, 실전에 투입하는 한편, 한미연합군의 네트워크중심전(NCW)을 무력화 시키기 위한 정보 전자전 능력을 키워왔다. 반면에 우리는 사이버전 대비보다 IT의 상용화 및 국가운영의 정보화에 집중한 결과 오늘날 IT 강국으로 부상하였 다. 한국군도 지휘통제체계로부터 개별 무기체계에 이르기까지 하나의 네트워크 로 연결하여 NCW를 준비해왔다. 그 틈새를 이용하여 최근 북한은 한국(군)의 정보통신망을 교란 마비시키기 위한 해커전을 공세적으로 전개하고 있다. 그렇다고 사이버 공간에서의 남북전쟁이 끝난 것은 아니다. 이제 막 시작되었 을 뿐이다. 한국은 이미 세계 최고수준의 IT 인프라를 갖고 있어 사이버전의 잠 재역량도 그만큼 크다. 한국군도 앞으로 사이버전력 증강에 집중한다면 머지않 아 대북 열세를 만회하고 대북 우위로 돌아설 수 있다. 2010년 한국군은 ) 물론 북한도 중국과 동맹관계를 맺고 있지만, 북중관계는 한미동맹에 비해 응집력과 공고성이 떨어지는 것으로 판단된다. 북중 우호협력 상호원조약(1961)의 강점은 자동개입조항(automaticity) 이지만, 중국은 이를 선언 적 상징적 표현에 불과한 것으로 생각하는 경향이 있어 유사시 그 실효성은 미지수이다. 더욱이 북한의 핵실 험, 장거리 미사일 시험발사, 개방개혁문제 등에서 보듯이, 북중관계는 엇박자 속에서 자국의 이익 극대화에 초 점을 두고 서로 상대방을 전략적으로 이용하려고만 하고 있는 것으로 보인다. 현재 북한이 의존할 수 있는 유일 한 나라는 중국밖에 없기 때문에 중국에 기대어 생존을 도모하고 있지만, 전통적으로 對 中 종속성을 우려하여 중국과는 不 可 近 不 可 遠 의 관계를 유지해왔다. 중국도 북한의 이런 속셈을 잘 알고 있기 때문에 대북지원을 지 렛대로 대북관계를 적절한 수준에서 관리하며 대북 영향력을 유지하고 있다. 이상숙, 북중우호조약의 현대적 함 의와 양국관계, 주요국제문제분석 (외교안보연구원, ) 참조. 대북 군사전략의 발전 방향 141

159 명 규모의 사이버사령부를 창설하였고 최근에는 국방개혁의 일환으로 관련 조직 과 기능을 보강할 계획인 것으로 알려졌다. 42) 하지만 한국군의 사이버전 개념은 아직도 대비태세 강화에 초점을 둔 방어개념에 머물러 있고, 전문 인력과 장비 예산이 많이 부족하며, 사이버전 수행개념과 전략 전술 교리 및 법적 제도적 장치가 미흡한 실정이다. 43) 최근 미국 영국 등 선진국들은 사이버 공간을 제5의 전장 으로 분류하고 방 어 중심에서 공격 위주의 전략으로 전환하고 있다. 44) 한국군도 사이버전 개념을 소극적 대응 방호 차원을 넘어 예방적 공세적 개념 으로 전환할 필요가 있다. 특히 대북 사이버전략은 북한 WMD 관련 시설 장비 시스템의 작동을 교란 마비 불능화시키는데 중점을 두고 세계 최고수준의 사이버 전사 양성 및 사이버 신무기 개발에 집중 투자할 것을 제언한다. 2010년 11월 이란 나탄즈 우라늄 농축시설의 원심분리기 4,800개가 악성코드 스턱스넷(Stuxnet) 의 공격으로 1 주일간 중단되었던 사례에서 보듯이, 45) 사이버 신무기는 국제사회의 압력에도 꿈 적하지 않는 불량국가들의 핵개발 활동을 저지할 수 있음을 암시해주고 있다. 끝으로, 해병대는 북한군의 행동을 견제할 수 있는 또 하나의 비대칭 카드이 다. 북한은 6.25 전쟁 때 美 해병의 인천상륙작전으로 전세( 戰 勢 )가 역전되었던 경험을 가지고 있어 해병에 대한 심리적 공포가 남다른 것으로 알려졌다. 46) 국 방 당국은 2011년 서방사의 창설을 계기로 해병대의 전력을 증강하고 있으며 장 기적으로는 신속대응군 으로 활용할 계획인 것으로 알려졌다. 하지만 지금처럼 42) 최근 군 당국은 사이버사령부의 인력을 두 배로 확대하고 사령관의 계급도 준장에서 소장으로 격상할 계획인 것 으로 알려졌다. 중앙일보, , p.10 43) 강태완, 사이버전의 전략적 작전적 개념 정립 필요, 국방저널, 제449호(2011.5), p ) 최근 국경 없는 전쟁 으로 불리는 사이버전이 가시화되면서 사이버 군비경쟁의 시대로 접어들고 있다. 2011년 5 월 미국은 적대세력의 사이버 공격을 전쟁행위 즉 선전포고로 간주하고 사이버 공격의 진원지를 추적하여 미사 일을 비롯한 무력으로 대응한다는 방침을 세웠다. 영국도 최근 사이버 정책을 방어형에서 공격형으로 바꾸고 공 격형 사이버무기를 개발하고 있는 것으로 밝혀졌다. 조선일보, , A18; 조선일보, ) 경향신문, ) 이는 북한이 한국 해병의 움직임에 민감하게 반응하며 군부대를 재배치해왔던 것만 보아도 알 수 있다. 과거 해 병대에 1개 사단과 1개 여단이 있을 때 김포와 포항에 주기적으로 교체 주둔하였는데 당시 해병사단이 포항에 주둔하면 북한군 8개 사단이 동해안으로 이동했고 김포로 옮기면 북한군 8개 사단도 서해로 이동했다. 지금도 북한군은 한국 해병 2개 사단을 상대하기 위해 원산 남방에 1군단을, 황해도 일대에 4군단을 배치해놓고 있다. 이는 해병대의 존재 자체가 북한군에게는 그만큼 위협적임을 의미한다. 이상우, 앞의 글, pp.31~32; 공정식, 국민 기대 부응하는 병영문화, 국방저널, 제453호(2011.9), p 정책연구(2012 가을)

160 해병대(2사단)가 김포 강화지역의 방어임무에 묶여있는 한 대북 전략적 억제효 과를 크게 기대할 수 없다. 앞으로 해병대의 강점을 살려 전략적 창끝 으로 활용하려면, 첫째, 해병대 임 무는 북한군의 도발양상 및 21세기 복합전쟁 수행방식에 맞추어 전통적인 상륙 작전을 넘어 해상특수작전, 대테러, 전정이외의 군사작전(MOOTW) 등 전천후 특수임무로 확대 조정될 필요가 있다. 둘째, 부대구조는 필요시 언제든지 즉각 반응할 수 있도록 여단급 규모로 가볍게 편제하고, 전력구조는 경량화하되 고 도의 기동성 생존성을 갖춘 첨단장비로 보강하고, 병력구조는 양적 증원보다 질 적 증강에 중점을 두고 간부의 비율을 높여나가야 할 것이다. 셋째, 해병대는 림 팩(RIM-PAC) 훈련과 코브라 골드(Cobra Gold) 연습 등 다국적 연합훈련에 핵심 파트너로 참가하여 최신의 전술 전기를 끊임없이 연마하고 세계 분쟁지역 의 평화작전(peace operations)에 상시 파병되어 실전경험을 축적하도록 해야 할 것이다. 다. 무형전력 증강 일찍이 클라우제비츠가 물리력이 칼집이이라면 정신력은 칼날과 같다 고 말 했듯이 무형전력은 유형전력을 최상의 상태로 끌어올려 언제든지 싸우면 이길 수 있는 군대를 만드는 원동력이다. 사실, 전력=능력 의지 라는 공리( 公 理 )에 의 하면, 군사장비가 아무리 좋아도 그것을 운용하는 전사들에게 싸울 의지가 없으 면 모든 것은 무용지물이 되어 결국 실제 전력은 제로가 된다. 더욱이 무형전력 은 유형전력에 비해 투자효과도 빨리 나타나고 승수효과도 크기 때문에 많은 예 산을 들이지 않고도 국방력을 조기에 증강할 수 있는 틈새분야이다. 한국군도 앞 으로는 유형전력 중심의 군사력 건설에서 탈피하여 최소의 비용으로 전투력의 승 수효과를 창출하는 무형전력 증강에 우선순위를 둘 필요가 있겠다. 무형전력은 장병의 심리적 정신적 영역에 속하기 때문에 다양한 변수가 작용 하고 유형의 잣대로 측정하기도 어렵다. 일반적으로 군에서는 장병의 사기와 복 지를 상호 불가분의 관계에 있는 것으로 보고 하나의 묶음( 장병 사기 복지 )으 대북 군사전략의 발전 방향 143

161 로 취급하는 경향이 있다. 물론 장병의 사기는 급여, 급식, 피복, 숙소 등의 수 준과 밀접한 관계가 있지만, 복지 수준과 항상 비례한다고 볼 수는 없다. 지금 처럼 군의 복지수준이 낮을 때는 복지향상의 사기증진 효과가 매우 크지만, 일 정한 수준을 넘어서면 한계효용체감의 법칙이 작용할 수 있다. 따라서 군의 복 지와 사기의 상관관계를 정밀 분석하여 적정수준의 투자가 규모 있게 이루어져 야 할 것이다. 한편, 지휘관의 리더십과 강도 높은 교육훈련, 공정하고 합리적인 인사제도, 실전경험 등은 장병들의 사기와 전투의지에 큰 영향을 미치는 독립변수이다. 그 런 만큼, 먼저, 각급부대 지휘관들이 부대의 단결과 사기를 고양할 수 있는 리 더십을 함양하는 한편, 부대 장병들을 야성적 기질과 불굴의 투지( 鬪 志 )로 무장 한 전문싸움꾼으로 육성해놓아야 한다. 특히 상명하복의 위계질서가 엄격한 군 대에 있어서 리더의 자질과 성품, 사상과 철학, 용기와 능력 등이 예하 장병들 에게 미치는 영향력은 거의 절대적이다. 따라서 군 간부들은 전장에서 승리를 이 끌어낼 수 있는 리더십 계발( 啓 發 )에 각별한 관심과 노력을 기울여야 한다. 다음, 군 인사제도의 과감한 개혁으로 장교들의 정신전력을 최고조로 유지해 야 한다. 지난해 국방개혁의 일환으로 출신 기수 연차를 배제한 자유경쟁 진 급제도 가 도입되었지만, 그밖에도 아직 많은 과제들이 남아있다. 우선, 직업군 인이 진급의 강박관념으로부터 벗어나 임무에 전념할 수 있도록 정년을 연장할 필요가 있다. 47) 다음, 병과별 진급의 상한선을 폐지하여 잠재역량만 있으면 누 구든지 4성 장군까지 진출할 수 있는 기회가 보장되어야 한다. 48) 또한 야전형 장 교의 진급기준은 강인한 성격과 대담한 전사기질이 있는 전문 싸움꾼을 발탁하 는데 두고, 정책부서에서 고도의 전문성과 창의성을 바탕으로 정책 전략 전술 47) 진급이 되지 않더라도 직업은 계속 유지되어야 진급에 연연하지 않고 안정적으로 군복무를 할 수 있다. 그럼에 도 직업군인의 평균 전역연령은 47~48세로 우리 사회의 평균 퇴직 연령 55세에 비해 짧으며, 계급별 정년의 차이도 커서 적기에 진급하지 못하면 젊은 나이에 전역한다. 앞으로 군인 정년은 선진국들처럼 사회와 비슷한 수 준으로 연장하고 계급별 정년의 격차도 좁혀 진급과 직업의 연계성을 단절해야 할 것이다. 정주성 안석기, 군 인 직업성 제고의 필요성 및 발전방안, 주간국방논단, 제1353호( ), pp.4, 5, 8. 48) 원래 장군(General)은 출신병과를 초월하여 어떤 임무도 완수할 수 있는 잠재역량과 자질을 겸비하고 있는 인 재로 분류되기 때문에 장군이 되면 병과구분도 없어진다. 그럼에도, 대장의 경우, 육군은 총 19개 병과 가운데 보병 포병 정보병과, 해군은 26개 중에 항해병과, 공군은 17개 병과 중에 조종병과에서만 나온다. 동아일 보, , p.a 정책연구(2012 가을)

162 을 기획하는 두뇌집단은 보직기간을 늘리고 인사상 인센티브를 주는 방향으로 제 도를 개선할 필요가 있다. 끝으로, 실전경험은 부대 단위의 전술 전기 교리의 발전으로부터 장병들의 전우애와 조건반사적 전투감각 및 정신무장에 이르기까지 전쟁과 관련된 모든 것 을 한꺼번에 깨우쳐주는 시금석이다. 하지만 한국군은 1960년대 베트남전 참전 이후 실전경험을 쌓을 기회가 없었다. 다행히 국제평화활동이 다양한 작전환경 에서 실전경험을 쌓을 수 있는 절호의 기회를 제공해주고 있다. 그럼에도 지금 까지 한국군의 평화활동은 위험한 전투임무(평화강제활동)는 회피하고 민사작전 (평화재건활동) 위주로 전개되었기 때문에 실질적인 전투경험을 쌓는데 한계가 있었다. 49) 앞으로 한국군의 해외파병은 현지 작전소요에 맞추어 필요시 전투임 무도 적극 감당하는 방향으로 추진하여 장병들로 하여금 다양한 분쟁의 현장에 서 전장의 현실을 체험하며 실전경험도 쌓고 이를 토대로 한국형 전술 전기 교리를 발전시켜나가야 할 것이다. 그밖에도 무형전력의 요소는 많다. 앞으로 국방당국은 무형전력의 효과성에 대 한 실증적 연구를 실시하여 체계적으로 발전시킬 필요가 있다. 먼저, 세계 전사 연구를 통해 무형전력의 핵심인자를 식별하고 유 무형전력의 인과관계와 승수 효과에 대한 과학적 실증적 분석을 실시한 다음에 한국군 무형전력의 현주소를 진단하고 종합발전계획을 수립하여 체계적 단계적으로 시행해나가면 될 것이다. 5. 결 론 20세기의 역사가 Arnold J. Toynbee(1889~1975)는 인류역사는 도전과 응전의 역사 이며 역사는 반복한다 는 명언을 남겼고, 동시대의 E. H. Carr (1892~1982)는 역사란 과거와 현재의 끊임없는 대화 라고 정의하였다. 이를 49) 전제국, 소프트파워 강국을 지향한 글로벌 평화활동 (한국국방연구원, 2011), pp.107~155 참조. 대북 군사전략의 발전 방향 145

163 종합하면, 우리가 끊임없이 과거를 되돌아보며 역사적 교훈을 도출하고 이를 오 늘에 적용하여 거듭나지 않는 한 과거와 똑같은 실패를 되풀이 한다 는 뜻으로 풀이된다. 그런데 이런 현상은 단순히 먼 옛날의 다른 곳에서 일어난 역사가 아 니라 오늘날 한반도에서 반복되고 있는 역사적 현실이다. 1968년 청와대기습으 로부터 2010년 천안함 연평도사태에 이르는 일련의 사태에서 보듯이, 남북군 사관계는 한마디로 북한의 도발 한국의 소극적 대응 북한의 재도발 의 역 사를 반복하고 있다. 이를 통해 우리가 얻는 교훈은 적의 도발에 대해 필사즉생의 각오로 강력한 응징보복을 단행하지 않고서는 재도발을 억제할 수 없다 는 것이다. 이에 2011 년 국방당국은 강력한 응징 의지 를 바탕으로 적극적 억제전략 개념을 도입하고 전투형 강군 육성에 박차를 가하고 있다. 분명 적극적 억제전략 개념은 종전의 수동적 방어 전략에 비해 훨씬 발전된 개념이지만 이것만으로 북한의 잘못된 행 태를 바로잡기에는 불충분하다. 오늘날 북한군에 비해 한국군이 상대적으로 뒤 떨어지는 것은 군사장비가 아니라 군사전략 전술, 전투의지, 정신무장 등 무형 전력이다. 특히 21세기 4세대 복합전쟁의 시대에 이르러 무형적 인적요소의 중요성이 더욱 커지고 있다. 오늘날 전쟁의 승패는 단순한 병력의 규모, 무장의 수준, 장 비의 첨단화 등 유형전력의 수준에 비례하지 않는다. 값비싼 첨단무기도 전사들 의 사기가 떨어지면 아무 쓸모없게 되고, 부대단위의 전술 전기가 뒤떨어지면 전투에서 지며, 정보판단과 군사전략이 잘못되면 전쟁에서 패배하게 된다. 그런 만큼 앞으로 한국군은 유형전력 편중 정책에서 벗어나 유 무형전력이 균 형 발전될 수 있도록 그동안 소홀해온 무형전력 증강에 무게중심을 둘 필요가 있 다. 특히 중점적으로 발전시켜야 할 분야는 전략 전술, 전쟁수행 의지와 전략 적 소통, 지휘관의 리더십, 장병의 정신무장 등이다. 첫째, 북한군의 재도발을 억제하려면, 전략 목표부터 확전 방지 에서 재도발 차단 으로 바꾸고 대응전략 의 개념은 수동적 대칭응징에서 공세적 비대칭 응징개념으로 전환되어야 한다. 물 론 여기에는 자위권 차원의 선제공격개념이 포함되어야 한다. 특히 WMD 사용 만은 반드시 억제되어야 하는 만큼 이에 대한 초강수 맞대응 전략 은 선택이 아 146 정책연구(2012 가을)

164 닌 당위이며 국가생존의 필수조건이다. 둘째, 한국군의 전략개념이 완전 작전 으로 실행될 수 있으려면, 적의 도발 징 후에 대한 정확한 정보판단이 있어야 하고, 정보-작전의 유기적 연계구도하에 상시 전비태세가 완비되어야 한다. 그 일환으로, 감시정찰(ISR) 정밀타격(PGMs) 등 한국군 취약전력이 조기에 확보되어야 하고, 유사시 지 해 공 합동전력을 최적 운용할 수 있는 용병술 작전술이 개발되어야 한다. 특히 창의적 역발상으 로 북한(군)의 취약점을 공략하는 대북 비대칭 전략을 개발하여 북한의 대남 비 대칭 전술을 압도해야 한다. 아울러, 군 당국은 강도 높은 교육훈련과 과감한 해 외파병, 인사제도 개혁 등을 통해 장병 개개인을 불굴의 투지로 무장한 전문 싸 움꾼 으로 육성해놓아야 한다. 셋째, 정부당국은 국민과 북한을 상대로 전략적 소통을 활성화하여 북한의 책 략을 깨뜨려야만 전략적 억제효과를 기대할 수 있다. 북한에 대해서는 오늘의 한 국군은 과거와 전혀 다른 군대로서 향후 어떤 도발도 절대 용납하지 않을 능력 과 의지를 가지고 있음을 각인시키는데 중점을 두어야 한다. 국민들과의 소통은 북한의 교묘한 계략으로 심어진 전쟁불안감에서 벗어나지 않는 한 북한의 도발 은 앞으로도 계속될 것이며 또한 확전을 각오하지 않고서는 더 큰 전쟁을 막을 수도 없고 전쟁에서 이길 수도 없다는 점을 깨닫게 해야 한다. 결국 정부 국민 정치권이 혼연일체가 되어 군의 결연한 대응을 적극 지지할 때 비로소 지난 60년간 관행처럼 굳어진 도발의 악순환이 단절될 것이다. 불행 중 다행인 것은 천안함 연평도 사태를 겪으며 국민들의 안보의식은 크게 고양 되었고, 군 통수기구의 전쟁억제 의지 및 응징보복 결의는 어느 때보다도 확고 해 보인다. 이런 의지와 각오가 빈말( 空 言 )이 되지 않으려면, 행동으로 보여주는 수밖에 없다. 행동만큼 강력한 무언( 無 言 )의 메시지는 없기 때문이다. 대북 군사전략의 발전 방향 147

165 참 고 문 헌 1. 단행본 국방부 국방백서. 서울:국방부, 2010 국방선진화연구회. 국방선진화 전략과 과제. 서울:한반도선진화재단, 2011 권태영 노훈. 21세기 군사혁신과 미래전. 서울:법문사, 2008 김상협. 모택동 사상. 서울:지문각, 1972 대한민국정부. 천안함 피격사건 백서 전제국. 소프트파워 강국을 지향한 글로벌 평화활동. 서울:한국국방연구원, 2011 하광희 배달형 김성걸 역. 21세기 전쟁:비대칭의 4세대전쟁. 서울:한국국방연 구원, 2010 한국국방연구원 동북아 군사력과 전략동향.서울:한국국방연구원, 논 문 강태완. 사이버전의 전략적 작전적 개념 정립 필요. 국방저널, 제449호(2011.5), pp.68~69. 국방심리전 강화를 통해 북한 변혁 유도. 국방저널, 제453호 (2011.9), pp.84~85 공정식. 국민 기대 부응하는 병영문화. 국방저널, 제453호(2011.9), pp.30~32 국방장관서신 8호. 북한의 연평도 포격도발 1주년에 즈음하여. ( ) 권영근. 4세대 전쟁과 한반도. 주간국방논단, 제1324호( ) 권태영. 천안함 이후 우리의 역 비대칭전략 및 정책방향. 국방정책연구, 제26권 제3호(2010 가을), pp.43~85. 김민희. 김정일의 군부대 방문 육성명령서 독점 입수. 월간조선 ( ), pp.254~ 정책연구(2012 가을)

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167 <ABSTRACT> ROK s Military Strategy towards North Korea: Reinforcing the Active Deterrence Strategy Jeon, Jei-Guk (Korea National Defense University) Since the Korean War, the security environment on the Korean Peninsula has remained unstable, being mired in a vicious cycle of North Korea(NK) s provocations and ROK s lukewarm responses. To cut off the vicious cycle, the ROK military authority recently introduced a new concept of active deterrence away from passive defense. Yet, even this new strategic concept appears insufficient to effectively deter NK s surprise attacks. As far as the horrible WMD is concerned in particular, it is meaningless for any strategic concept that assumes the failure of deterrence. Hence, the ROK military authority should reinforce the strategic concept toward a more offensive one including the preemptive strike based on the inherent right of self-defense of the sovereign state. To make it work out as strategic deterrent, the ROK forces should strengthen its capabilities with high-tech assets, which should be multiplied by intangible assets such as high morale of troops, firm determination of national leadership, and strong will of the people to fight against any provocation. Then, the overwhelming capabilities and the iron will of the ROK-US combined forces must be clearly imprinted to NK s top leaders through effective strategic communication. Key Words:asymmetric warfare, active deterrence, right of self-defense, preemptive strike 투고일: 심사일: 심사완료일: 정책연구(2012 가을)

168 천안함 및 연평도 포격 사태 이후 한국 해군력 건설 방향 이 상 호l 대전대학교 1. 서 론 2. 북한의 향후 도발 양상 3. 해군의 대북한 전력강화 방향 논란 4. 바람직한 미래 해군력 건설 방향 5. 결 론 본 연구는 대전대학교 신진교수 연구비 지원 사업의 결과물임.

169 요약 우리 해군은 천안함 폭침과 연평도 기습 포격도발 사태 이후 북한의 공격에 대비하 기 위해 다양한 전력개선 사업을 진행하고 있다. 이를 위해 해군은 우선 대양해군 구 호의 사용을 자제하고 연안해군력 및 북한의 비대칭 비정규전 대응 능력 강화를 추 진하고 있다. 그러나 해군은 보다 중장기적인 비전을 가지고 미래 전력건설을 시도해 야 할 것이다. 향후 해군은 무엇보다 해양, 해저, 지상, 항공세력이 망라된 효과적인 합동전력을 양성하는 것이 필요하다. 그리고 비정규 위협을 포함한 북한과 잠재적국 의 다양한 형태의 위협에 대응하기 위해 최신 군사전략과 작전개념 그리고 첨단과학 기술을 유기적으로 융합한 우리 고유의 하이브리드전 개념을 개발해야 할 필요가 있 다. 또한 북한과 미래 잠재적국에 대한 억제력을 확보를 위해 제한적이나마 전략적 타 격과 보복능력을 확보하는 노력도 추진해야 할 것이다. 그러나 향후 북한의 도발을 효 과적으로 억제하기 위해서는 만약 우리 해군이 북한의 공격 징후를 사전에 파악하게 될 경우 제한적이나마 북한의 공격을 선제하거나 도발과 동시에 즉각적인 보복을 할 수 있는 권한의 확보가 필요하다. 또한 해군의 연안해군력 건설에 대한 과도한 투자 는 중장기적으로 바람직하지 않다는 사실에 대한 이해를 해군과 정부, 국민 모두가 공 유할 필요가 있다. 주제어:해군력강화, 해군전력건설, 대양해군, 선제공격, 해군예산

170 1. 서 론 천안함 폭침과 연평도 기습 포격도발 사태들은 북한이 대한민국에 대해 노골 적인 적대 행위를 무차별적으로 전개하고 있는 전략적 행위의 결과물이다. 우리 군은 지난 상황에 대한 면밀한 분석과 교훈을 통해 향후 유사 상황 재발을 억제 하기 위한 다양한 대안을 연구하고 있을 것으로 판단된다. 이 과정에서 정부와 군은 북한 도발의 형태를 잘 분석하여 향후 북한이 전개할 수 있는 다양한 방식 의 군사 공격을 사전에 대비할 수 있어야한다. 무엇보다 이런 평가들을 향후 우 리군의 전력 건설에 실질적으로 반영하며 북한의 미래 도발에 효과적으로 대응 할 수 있는 능력을 확보해야 할 것이다. 특히 향후 해군의 전력건설에 이런 교훈들이 반영되어야 하는 바 바로 북한의 최근 공격이 우리의 해양을 겨냥하고 있고 이런 이유로 해군이 여러 면에서 어 려운 처지에 놓이게 되었기 때문이다. 다시 말해 향후 해군의 전력건설 방향을 고민하기 위해서는 북한의 최근 두 공격에 대한 상세한 연구와 평가를 통해 과 연 우리의 경계와 대응이 부실하였는지, 이미 많은 비판을 받았다시피 해군이 대 양해군 등의 구호 때문에 대북 해양방위를 소홀히 하였는지, 또한 현재 정부와 군이 제시하고 있는 대안이 올바른 것인지 등 최근 첨예하게 논의되고 있는 이 러한 논란들에 대한 진지한 고민이 필요하다. 결과적으로 이런 논란에 대한 분 명한 평가가 향후 우리의 해군력 건설에 지대한 영향을 행사할 것이기 때문이다. 무엇보다 해군이 대양해군이라는 구호 때문에 천안함 사태가 발생했다는 등의 오해를 받고 있다. 이에 해군은 국제사회와 주변지역의 위협에 충분히 대응해야 하는 등 복잡하고 다양한 변수들을 고려하여 군사력을 건설해야 하는 것이 사실 이다. 하지만 최근의 비판 등으로 인해 당분간 북한의 비대칭적 도발을 우선으 로 대응하는 전력건설에 집중해야 하는 부담을 안게 되었다. 그럼에도 불구하고 현실은 북한의 비대칭 도발에 대한 염려가 지나치리만큼 심한 것이 사실이며 북 한과의 대남 비대칭 능력을 제외하면 북한과의 해군력 대결에서 한국은 완벽한 우위를 확보했다고 해도 과언이 아니다. 따라서 우리 해군이 지난 서해 북방한 천안함 및 연평도 포격 사태 이후 한국 해군력 건설 방향 153

171 계선(NLL:Northen Limit Line) 지역에서의 기습공격에 대한 대응에 실패 한 가장 큰 이유는 우리 해군이 북한의 공격징후를 사전에 파악했을 경우 선제 공격을 하거나 북한이 도발할 경우 즉각적인 대규모 보복을 전개할 권한을 확보 하지 못했기 때문이지 결코 대응 능력이 부족했기 때문이 아니라는 사실을 인정 할 필요가 있다. 따라서 지금이야말로 향후 우리 해군력 건설을 위해 바람직하고 실현 가능한 목표 설정과 이를 위한 전략적 대안의 모색과 논의가 필요한 적당한 시기라고 판 단된다. 이에 본 연구는 천안함 폭침과 연평도 포격 사태 이후 지속적으로 논의 되어온 미래 해군력 건설 방향에 대한 주요 논란들을 총괄적으로 점검하고, 향 후 해군력 건설은 어떤 목표를 가지고 어떻게 진행되어져야 하는지에 대한 진지 한 논의를 전개시켜나가고자 한다. 이 과정에서 우선 북한의 위협에 효과적으로 대응하고 또한 이를 억제하면서도 우리 군의 미래에 충분한 전력과 억제력을 확 보하는 방법은 무엇인지에 대한 연구와 그 대안이 본 논문에서 제안될 것이다. 2. 북한의 향후 도발 양상 가. 북한 도발의 특징 최근 북한의 군사도발 양상은 상당히 기습적이며 더 나아가 국제 무장 테러단 체들의 도발행위와 비슷한 양상을 보이고 있다. 천안함 폭침과 연평도 기습포격 사태의 핵심을 분석하자면 북한은 정치적 목적 달성을 위하여 극히 제한적인 전 술적 차원의 군사작전을 전개하여 가시적인 성공을 거두었다. 특히 북한의 천안 함 공격은 비록 북한 해군이 고도의 전략적 계산으로 수중에서 실행한 기습적인 공격행위였다고는 하지만 도발차원에서 보면 통상 게릴라나 국제 테러단체들이 자행하는 히트앤드런(hit-and-run) 방식의 공격이었다. 더욱이 만일의 경우 당시 북한의 공격이 발각되었다면 공격에 참여한 북한 소형잠수함들의 자살공격 154 정책연구(2012 가을)

172 까지 이어질 수 있는 상황이라는 점을 예측해 볼 때, 이 역시 테러리스트들의 자 살폭탄 공격 방식과 유사하다고 평가할 수 있다. 1) 전략 이론적으로 접근해 보았 을 때, 테러리스트들이 행하는 이런 공격이 현실에서 효과를 보이는 이유는 공 격당하는 측과의 비대치성 때문이다. 테러분자들의 전략을 살펴보면, 우선 비정 규전 세력을 동원하여 그 실체를 파악하기 힘들게 하여 이들이 목표로 삼고 있 는 공격당하는 측(Target)이 상식적으로 대응할 수 없는 어려운 취약점을 분석 하고, 고도의 신형 무기가 아닌 광범위하게 사용되는 일반 재래식 무기와 장비 들의 창의적인 사용을 통해, 혹은 공격당하는 측의 경계가 약하면서도 많은 상 처를 줄 수 있는 부분을 집중적으로 공격하는 것이 테러리스트들의 비대칭 공격 인 것이다. 대표적인 사례로써, 알카에다의 9.11 테러, 하마스의 자살테러, 2011년 농협에 대한 사이버 테러 등을 들 수 있다. 특히 9.11 테러의 경우는 테러리스트들은 무기의 항공기 반입이 어려운 현실을 간파하고 그전까지는 단순 납치의 대상이던 민간 항공기를 이용하는 발상의 전환을 통해 미사일로 사용하 는 창의적인 전략을 실행한 것이 그 대표적인 경우이다. 다시 말해 북한의 공격 은 이런 우리의 취약성을 비대칭적 수단을 활용하여 공격한 것으로 북한이 우리 군의 취약점을 철저하게 이용하고 상식의 범위를 넘어서는 전술적 발상을 하여 승리를 거두게 된 것이다. 북한이 일관되게 유지해 오고 있는 선제기습전략의 장 점을 최대한 활용하여 우리가 방심하고 있을 시기에 가장 취약한 부분을 공격하 면서 정치적 심리적인 부수적 효과까지 극대화하는 전형적인 수법이다. 북한은 천안함의 경우는 함정과 무기체계의 약점을 영리하게 이용했고, 연평사태의 경 우는 우리군의 지휘체계의 취약성을 상당히 효과적으로 이용하여 주목할 만한 성 과를 얻었다. 사실, 이런 도발의 배후에는 매우 명확한 북한의 정치적 노림수와 전략적 계산 이 깔려있다. 북한은 핵 개발과 미사일 사거리 연장, 신형 미사일들을 개발하여 한국, 미국과 일본 등 주요 국가들과의 협상 테이블에서 정치적 압력의 수단으로 활용하여 체제보장과 함께 경제적 지원을 보상받아왔다. 그러나 한국의 이명박 1) 북한 해군 특공대 자살공격관련 기사는 소문 돌던 北 잠수정 특수부대 軍 내부문건으로 확인됐다, 중앙일보, 참조. 천안함 및 연평도 포격 사태 이후 한국 해군력 건설 방향 155

173 정부가 들어서면서 대북 노선이 분명히 이전 정부와는 변화되고 북한에게 보내진 각종 지원이 줄어들면서 북한은 강력한 군사도발을 선택하게 되었다. 2) 북한의 입 장에서 봤을 때, 그들의 원하는 조건에서 대화를 하지 못하고 지원을 받지 못한 다는 것은 남북관계의 주도권을 상실하는 것이고 남 북간의 지속적인 교류는 이 것이 적대적이든 협력적이든 간에 북한으로서는 국가생존을 위해 필수불가결한 국가적 선택인 것이다. 북한은 정권차원에서 주민들을 관리하고 정권의 안보를 보장하기 위해서라도 국내 선전용 차원에서 남 북간 대결이 벌어질 경우 항상 북한이 우위를 확보하는 듯한 상황을 만들어야 하고, 이를 위해서 북한은 남한과 의 대결 등 한반도 문제에 지속적으로 개입해야 한다는 것이 그들의 계산인 것이 다. 따라서 핵과 미사일을 사용한 위협은 현실적인 위험부담이 너무 크기 때문에 북한이 고안한 차선책은 북한이 1 남북대결에서 유리한 환경과 승리 조건을 조 성하는데 도움이 되는 전술을 채택하는바 2 이를 위해 북한이 이미 가지고 있는 능력 안에서 독자적으로 실현이 가능한 전력과 능력을 동원하지만 3 이런 도발 의 수준이 너무 자극이지 아니하여 한국의 즉각적, 또는 중장기적인 보복을 회피 할 수 있어야 하고 4 동시에 도발의 규모를 일정 수준으로 제한하여 교전지역에 서 한국의 즉각적인 군사보복이나 확전을 제한할 수 있으며 5 필요시 북한이 책 임을 회피하거나 부인할 수 있는 다각적인 전략적 변수들이 포함된 옵션이다. 다 시 말해 일련의 북한 군사도발들은 한국의 충분히 관심을 촉발시킬 수 있지만 이 규모가 너무 지나쳐서 한국이 보복을 하기 위한 빌미를 제공하는 것은 원천적으 로 제한해야 하는 목표를 가지고 의도적으로 설계되었다고 볼 수 있다. 그 결과 천안함 사태가 발생하였고 대부분의 증거가 동 사태가 북한의 소행임 을 밝히고 있지만, 북한은 여전히 자신들은 천암함 폭침과 무관하다는 주장을 굽 히지 않고 있다. 이런 억지주장이 가능한 이유는 우리가 수중공격에 의해 공격 을 감행한 주체를 분명히 식별하지 못했기 때문이다. 비록 한국이 충분한 증거 2) 이명박 정부 출범 이후 북한의 군사도발이 확대되고 있는 이유에 대한 자세한 분석은 조윤영, 북핵 위기와 비 핵 개방 3000의 대북정책, 정치정보연구, (12권1호, 통권 24, 2009년 1월), pp.254~275.; 이헌경, 이명박 정부의 대북정책과 남북경협에 대한 전망, 통일과 평화, (2집 1호 2010년), pp.145~180.; 조성 렬, 이명박 정부의 대북정책:쟁점과 과제, 수은북한경제, (2008년 가을호), pp.1~18.; 홍현익, 이명박 정부의 대북정책 1년에 대한 평가와 제언, 정세와정책, (2009년 3월 3호). pp.12~15 등의 자료를 참조. 156 정책연구(2012 가을)

174 를 제시하였다고는 하나 결과적으로 그 증거들이 북한을 범인으로 확실하게 지 목하기에는 불충분했다는 사실이다. 3) 또한 북한은 이를 심리전적으로 악용하여 혼란을 극대화하였다. 연평도 포격의 경우 공격의 주체가 북한이라는 것이 확실 하기 때문에 우리 측의 적극적인 군사적 대응도 가능한 상황이었으나, 북한은 도 발을 국지적으로 제한함으로써 확전을 억제하는데 성공하였다. 반면 한국군은 지 휘계통의 우유부단함을 여실히 보여주는 대응으로 즉각적인 응전의 기회를 상실 함에 따라 결국 북한에게 또 다시 굴욕을 당하는 상황이 재현되었다. 4) 때문에 우 리는 북한이 연평도 포격 공격을 기획하는 과정에서 이런 한국군의 우유부단함 을 염두에 두고 도발한 것이라는 가정도 충분히 가능한 실정이다. 나. 예상 가능한 북한의 향후 해양 위협과 도발 향후 예상 가능한 북한 도발은 다음과 같이 세부적으로 구분해 볼 수 있다. 우 선 NLL 등지에서의 국지적인 도발이다. 이 경우는 보다 구체적으로 3종의 공격 시나리오로 구분되는데, 이들 시나리오는 이미 현실에서 가시화된 것들이다. 첫 번째는 수상함을 사용한 군사적 도발로 이는 과거 북한의 공격으로 초래되었던 서해 연평교전 등과 유사한 북한의 수상 도발의 경우이다. 두 번째 경우는 잠수 함을 이용한 수중 도발로 천안함 폭침 사태와 유사한 제한적 기습공격이다. 세 번째는 북한의 해안포 및 장사정포 도발로 북한이 우리의 해상세력 및 도서지역 에 조준 포격을 가하는 경우이다. 연평도 포격 사태의 경우가 여기에 속한다. 향후 북한이 새롭게 시도할 수 있는 보다 강도 높은 공격의 형태로는 우리 서 해 도서지역에 대한 북한의 기습상륙도발 및 도서와 항만봉쇄도발을 예상할 수 3) 북한의 천암함 공격 증거가 불확실 할 경우 국제사회에서 북한의 소행임을 확증 받기 어려울 것이라는 평가는 [천 안함 안보리회부 어떻게] 증거 불충분해도 회부 가능 vs 中 러 거부명분 될것, 서울신문, , 김동현, 천안함 안보리 외교, 효과 낼까, 시사저널, [1080호](2010년 6월 30일) com/news/articleview.html?idxno=52560#(접속일 )의 내용 참조. 국내에서도 북한의 소행임 을 부정하는 여론이 분명히 존재하고 이로써 정부의 신뢰가 도전받는 결과를 초래. 해당 사례로는 참여연대, 천 안함 조사결과 발표로 해명되지 않는 8가지 의문점, 이슈리포트 1, ( )을 참조. 4) 천안함은 軍 합동성 문제 아닌 지휘 무능 탓, 한국일보, 안보태세도 두동강 났다, 서울신문, 천안함 및 연평도 포격 사태 이후 한국 해군력 건설 방향 157

175 있다. 상륙도발의 경우 북한의 테러, 정보수집, 우리의 방어체계 시험 및 교란 을 목적으로 특수부대나 상륙부대를 침투시켜, 기습적으로 우리 도서지역에 상 륙을 시도하거나 점령하는 상황을 말한다. 이런 기습상륙이 좀 더 큰 규모로 시 도된다면 정규 전쟁에서의 대규모 상륙작전으로 볼 수 있으며, 이런 가능성도 충 분히 존재한다고 예상된다. 5) 북한의 봉쇄도발 시나리오로는 백령도, 연평도 등 을 북한의 각종 수상 전투함 등 해상과 잠수함 등 수중세력으로 차단하는 도서 지역 봉쇄를 예상해 볼 수 있다. 좀 더 큰 규모에서 북한이 시도 할 수 있는 봉 쇄작전은 인천, 평택, 울산 등 우리 주요 수출입과 군용 항구를 해상과 수중세 력으로 차단하거나, 기뢰 등을 설치하여 우리 함정의 활동을 제한시키는 항만봉 쇄에 나설 가능성도 존재한다. 북한이 시도 가능한 보다 공격적인 봉쇄대안으로 는 잠수함으로 우리 민간 및 군용 함정을 무차별적으로 공격하여 우리의 해양수 송로를 차단하는 본격적인 잠수함 공격이 있을 수 있다. 다음 단계로는 대량살상무기 도발도 예상할 수 있는데 이 경우는 북한이 핵 어 뢰나 핵 폭뢰를 사용하여 한국 해군에게 심대한 타격을 입히고 우리의 해상교통 로(SLOC:Sea Lane of Communication)와 해상무역을 파괴하여 해양의존 도가 높은 우리의 경제를 일거에 마비시키는 효과를 거양하는 것이다. 또한 핵 과 생화학 무기 공격으로 우리 해군기지 및 각종 지휘통제센터를 단시간 안에 무 력화시키는 것을 노리며 우리의 전쟁수행능력을 제한하는 시도도 충분히 가능할 것이기 때문에 이를 예측해 볼 수 있어야 할 것이다. 최종적으로는 북한의 전면전 도발의 경우이다. 특히 북한이 우리의 방어체계 를 기습공격과 대량살상무기를 동원해 충분히 무력화시킬 수 있다고 판단할 경 우 우리에 대한 전면전을 전개할 가능성은 농후한 사실이다. 북한이 어떤 정치 적 목적을 가지고 전면전 도발을 감행하느냐에 따라 그 형태가 달라질 것으로 예 상된다. 북한이 단기간의 분쟁을 통한 정치적 의지 표현 또는 국익 확장이 목적 이라면 제한적인 전면전 도발을 할 것으로 예상되는바, 이 경우는 북한 특수부 대 공격과 게릴라 침투 및 자살공격을 시작으로 본격적인 기습 수상, 잠수함 공 5) 北 서해5도 다음 도발카드는 기습점령 가능성, 연합뉴스, 2010, 정책연구(2012 가을)

176 격 등을 시도할 것으로 판단된다. 북한이 만약 본격적인 전면전을 시도 할 경우 위에서 언급한 도발과 함께 북한의 항공과 미사일 세력 등이 추가적으로 동원되 고 북한 지상 정규군의 상륙공격이 시도될 것으로 예상된다. 표 1 예상되는 해양에서의 북한 도발 예상도발 도발 형태 도발 내용 NLL 도발 상륙 도발 봉쇄 도발 대량 살상 무기 도발 전면전 도발 수상함 도발 잠수함 도발 해안포 및 장사정포 도발 (아측 해상세력 및 도서지역 포격) 특수부대 침투 도서지역 기습 상륙 및 점거 점령 본격 상륙작전 전개 (대규모 러쉬) 섬지역 봉쇄 항만봉쇄 해양수송로 잠수함 공격 핵어뢰/폭뢰공격 핵과 생화학 공격 특수부대 공격 수상공격 수중공격 항공공격 미사일공격 연평교전 등 북한의 수상함 공격 천한함 사태와 유사한 제한적 기습 공격 연평 포격과 유사한 도발 지상전 테러와 교란 정보 수집 기습 공격 본격적인 전쟁행위 백령, 연평도 등의 해상과 수중세력으로 봉쇄 인천, 평택 등 주요 수출입/군용 항구를 해상과 수중세력으로 봉쇄, 또는 기뢰 등을 설치하여 활동 제한 북한 잠수함의 우리 민간 및 군용 수상함정 공격 한국 해군의 광범위한 파괴 및 해상교통로와 해상 무역의 파괴 한국 해군기지 및 지휘 통제센터 공격 게릴라침투 자살공격 수상 전투함 교전 잠수함 공격 북한 항공세력의 아측 해군 공격 북한 미사일 세력의 아측 해군 공격 천안함 및 연평도 포격 사태 이후 한국 해군력 건설 방향 159

177 3. 해군의 대북한 전력강화 방향 논란 가. 대양해군 vs. 연안해군 논란 천안함 폭침과 연평포격 사태 이후 한국의 언론들은 해군의 대북 도발 대비태 세와 대응능력을 맹비난하면서 이들 사태에 대한 대응과 관련해서 우리 해군이 실패한 이유 중 하나로 대양해군을 향한 해군의 정책적 목표에 대한 집중을 지적 하곤 하였다. 6) 다시 말해 해군이 대양해군을 향한 전략목표에 집중하면서 연안방 어를 경시했고 이런 이유 때문에 최근의 북한 도발사태가 발생한 것으로 논리를 전개하는 것이다. 이런 지속되는 비난과 따가운 눈총 때문에 해군은 결국 대양해 군이란 구호를 더 이상 사용하지 않기로 하고 해군의 전력을 북한 도발에 대응하 는 것 위주로 재구성하겠다고 발표하였다. 7) 결국 대양해군에 대한 회의적인 논란 의 주요 쟁점은 해군이 충분한 대잠능력을 확보하는데 실패하여 어뢰공격으로 추 정되는 천안함 폭침사태를 사전에 예방하지 못했다는 사실과 더불어 침몰한 천안 함을 수색하고 구난하는 능력이 부재했다는 것이다. 8) 이런 상황에서 최근 해군의 전력증강 방향이 원양에서 다목적 작전이 가능한 신형 함정을 확보하는 것에 있 었으며, 이로써 해군은 막강한 전력의 KD-3 세종대왕함 등 최신형 함정을 보 유하게 되었으나, 결국 이런 전력건설 방향의 오류 때문에 우리 연안에서 조차 북한 해군에게 공격을 당하고 말았다는 비난 수위가 높아지기도 하였다. 9) 사실 우리 해군은 지난 10여 년간 대양해군 건설을 목표로 원양에서 장기간 작 6) 主 敵 북한 앞에 두고 대양해군 외치다 앞바다 뚫려, 조선일보, ) 대양해군 사실상 포기, 조선일보, ) 대잠능력과 구난능력 비난. 김혁수, 북한 잠수함 위협의 실체 군 지휘구조 개편보다 시급한 건 정보능력과 대잠 능력 강화, 신동아 (621호), pp.412~419, 천안함과 함께 침몰한 국격, 시사In, , 지식군 대, 전문군대 만이 살 길이다!, 디앤디포커스, 일 기사 등 참조. 9) 과거 좌파세력을 중심으로 이지스함 등 첨단 장비도입을 집요하게 반대해왔으며 현 정부의 대북대응우선 정책으 로 유사상황의 전개가 가능. 특히 전 국회의원 임종인은 이지스함 1척 만드는 것보다 고속정 200대 만드는 게 더 효과적인 대북 전력대응방안이며 국방비를 절약할 수 있다는 대안을 제시하여 큰 논란. 관련 내용은 진보 및 좌파 언론을 중심으로 보도됨. 이지스함에 대한 임종인 발언 관련 변호 자료는 진보신당 홈페이지, http: // ) 참조. 기타 뉴스는 임종인, 10월 안산 재보선 출마 선언, 뷰앤뉴스, 등의 보도 참조. 160 정책연구(2012 가을)

178 전이 가능한 중대형 전투함을 지속적으로 확보해 왔으며, 상륙함 군수지원함 등 의 지원 보조세력도 보강하는 노력을 계속 해왔다. 이 결과 2010년 2월에는 대 한민국 최초로 원양에서의 전천후 작전능력을 보유한 제7기동 전단을 보유하게 되 었다. 10) 해군이 대양해군, 즉 원양에서 작전이 가능한 해군력을 확보하는 이유는 분명하다. 우리나라의 거의 모든 수출입이 해양교통로를 통해 이루어지고 있고 해 외자원에 대한 의존도가 높은 우리나라로써는 해양교통로의 보호가 우리 국익보호 와 바로 직결되기 때문이다. 따라서 필요시 원양에서 작전이 가능한 해군세력의 확보는 우리가 지향해야 할 최우선 목표 중 하나가 된다. 이와 함께 우리의 국력 이 강화되면서 주변국가로부터의 잠재적 해양위협에 대응하고 국제사회의 일원으 로써 각종 재해와 사고에 대한 구호 구난 임무 수행 및 국제연합군의 일원으로 대테러작전에 참여해야 하는 등 해군이 수행해야 할 국내외적 역할이 급격하게 확 대되고 있다. 2011년 1월과 3원의 아덴만의 여명 작전의 성공적인 수행, 리비 아 교민 탈출 지원 등의 사례에서 볼 수 있듯이 해군이 세계무대에서 다양한 작전 을 수행하는 것은 우리 국민과 국익 보호에 직접적으로 연결되는 것이고, 국제사 회에서 한국의 위상을 강화하는 데 지대한 영향을 미치는 요소가 되는 것이다. 따라서 해군의 대양해군 건설목표 설정은 당면한 시대적 상황에 대한 적합하 고 합리적인 전략적 선택이라고 보아야 하는 것이다. 만약 우리 해군이 자신의 목표와 임무가 연 근해방어를 위주로 한정하는 지엽적인 사고로 연안해군 만을 강조할 경우 이는 우리 국가의 국방력과 잠재력을 스스로 손상시키는 전략적 오 류를 범하는 것이다. 이런 사고는 근본적으로 방어적이며 우리의 연근해를 전쟁 터로 만들어 방어하겠다는 잘못된 고습도치 전략 의 사례라고 봐야 한다. 11) 동 전략의 사례로는 과거 고구려의 청야전술 을 들 수 있는데, 동 전술은 적의 보급 품 수급을 어렵게 하기 위해 들판에 모든 양식을 불태우고 산성에서 농성을 하 는 방법으로 당나라의 고구려 침공에 대응해서 좋은 결과를 거양한 것을 들 수 10) 제7기동전단 관련 보도는 해군, 첫 기동전단 창설, 조선일보, 참조. 11) 고슴도치전략의 문제점 이상호, 국방개혁 2020:군사전략 측면에서 평가, 세종정책연구, (2009년 5권 2 호), p.131 참조. 관련 인식은 고슴도치와 안보전략, 국방일보, 을 참조. 북한의 대표적인 전술 이 고슴도치 전술인 것은 전현준, 정영태, 최수영, 이기동, 김정일 정권 등장 이후 북한의 체제유지 정책 고찰 과 변화 전망(KINU 연구총서; 08-08), (서울:통일연구원, 2008), p.18 참조. 천안함 및 연평도 포격 사태 이후 한국 해군력 건설 방향 161

179 있다. 12) 그러나 이는 결국 우리의 산야와 영토를 스스로 파괴하고 또 적이 마음 대로 유린할 수 있게 방치하는 지극히 수세적이고 자기 파괴적인 군사전술로 사 실상 백성의 안전과 안녕은 무시하는 전제군주국가만이 채택할 수 있는 방법이 라고 해도 과언이다. 실제로 방어적인 차원에서 적에게 우리 국토에 대한 상륙 을 허용한 경우 얼마나 큰 대가를 지불해야 하는 지는 임진왜란의 사례를 들 수 있고, 불가피하게나마 방어를 위한 전략적 후퇴의 경우도 마찬가지 결과를 초래 하는 사례는 한국전쟁을 통해 얼마든지 볼 수 있다. 따라서 우리가 기획하고 채택할 수 있는 가장 현명한 전략은 바로 적을 멀리 서 추적하고, 적이 우리의 영토를 침범하기 전에 가급적인 원거리에서 신속하게 조기에 제거해야 하는 것이다. 다시 말해 우리가 구사할 수 있는 최선의 전략은 멀리서 보고 멀리서 조기에 신속하게 타격하여 적의 세력이 우리 영토와 국민에 게 직접적인 피해를 초래하는 것을 억제하는 것이다. 이것이 바로 우리 해군을 포함한 미국 등 선진 해군 국가가 해양 네트워크전(NCW:Network Centric Warfare) 및 입체기동전략 개념을 적극 채용하고 있는 이유이다. 13) 또한 원거 리에서의 작전은 해군전략의 아버지인 마한( Alfred Mahan)이 제시한 해군력 운용의 주요 비전이며, 14) 이런 맥락에서 원거리 즉시 타격 개념은 최첨단 전략 개념인 PGS(Prompt Global Strike)과도 밀접한 관계를 갖는다. 15) 다시 말 12) 고구려의 청야전술과 동 전술의 대당나라전에서의 성공적인 적용에 대한 내용은 다음의 웹사이트를 참조.http: //news.naver.com/main/read.nhn?mode=lsd&mid=sec&sid1=117&oid=078&aid= (접속일 ) 13) 해양에서의 NCW와 기동전 관련 이론과 내용은 이상호, 군사전략차원에서 정보 사이버전의 효용성, 세종정 책연구, (2010년 6권 1호), p.60, 조윤영, 미국 해양전략의 변화와 한국의 해군력, 동서연구, (제21권 제2호, 2009), p.29 등 참조. 해군의 기동전 전략 및 개념인 해양기동전(Naval Maneuver Warfare) 에 대한 상세한 내용은 참조 (접속일 ) 14) 마한의 해상전략의 주요 개념은 윤석준, 해양전략과 국가발전, (서울:한국해양전략문제연구소, 2010), 제4 장 참조. 15) PGS관련 보도 내용은 대기권 벗어나 타격 지점 접근하는 신비행체 나온다-미군 전략사령부가 주도하는 PGS 의 신속무기들, 중앙선데이, 자 기사 참조. PGS 관련 기술적 자료와 미래 영향력, 전지구적 차 원의 적용에 대한 상세한 내용은 Matt Bille and Rusty Lorenz, Requirements for a Conventional Prompt Global Strkie Capability, NDIA Missile and Rockets Symposium and Exhibition, (May 2001); Todd C. Shull, Conventional Prompt Global Strike:Valuable Military Option or Threat to Global Stability?, (September 2005), Naval Postrgraduate School, Karl-Heinz Kamp Prompt Global Strike A New US Strategy Takes Shape, Analysen und Argumente der Konrad-Adenauer-Stiftung, (August 2006) 등의 자료 참조. 162 정책연구(2012 가을)

180 해 해양전력의 일환으로 원거리에서 국력과 전력(presence)을 유지하되 과거와 같이 엄청난 예산을 소모하는 원양에서의 해양기지 확보, 보급선 보호 및 해양 전력의 물리적 유지는 줄이면서 해군이 전통적으로 수행하던 원거리 전력투사와 타격 임무는 첨단 정밀유도무기(PGM:Precision Guided Munition)를 통 해 보완한다는 최신 전략개념이다. 여전히 현대전에서도 국력의 원거리 투사를 얼마나 중요한 전략적 고려 사안으로 여기는지 보여 주는 사례이다. 이런 목표가 실현되면 대부분의 분쟁이 연안지역에서 발생하고 이런 분쟁의 형 태는 해상교전부터 대잠수함전, 대기뢰전 등 다양한 형태로 전개될 것이므로 이 에 대비한 특화된 전력이 필요하게 된다. 이 결과 미국에서는 연안에서의 전투 에 특화 된 연안전투함(LCS:Littoral Combat Ship)과 연안에서의 작전도 감당할 수 있는 최신 원자력추진잠수함을 전진배치하고 있다. 16) 결국 미래의 해 양전략은 전지구적인 전쟁억제능력과 타격능력을 유지하면서도 연안과 분쟁지역 에서 발생할 수 있는 다양한 도전을 포괄적으로 감당하는 것으로 이를 위해 과 학기술적인 요소를 적극 활용하는 것이다. 이를 우리의 경우에 대비하자면 우리는 규모의 한계 때문에 제한적일 수밖에 없는 해군의 원거리 전력투사보다는 적의 위협을 가급적 원거리에서 억제하고 대 응하는 것이다. 따라서 우리가 고려할 수 있는 전략은 다음의 두 단계에 걸친 전 략이 될 수 있다. 첫 번째 단계로 가급적이면 원양에 배치가 가능한 다목적 전 투함을 전진 배치하여 PGS 개념이 지향하는 첨단 PGM의 플랫폼으로 활용하 고 원거리 해양 NCW 기반 입체기동전을 전개하여 적의 위협을 최소화하는 것 이다. 다음 단계는 우리의 연안과 주변 해역을 항시 감시할 수 있는 호위함, 초 계함 등의 중소형 해상전력과 첫 단계 전략 적용의 실패로 적에게 우리 영해 침 범을 허용하였을 경우 방어적인 차원에서의 적을 차단할 수 있는 잠수함 전력의 운영이다. 이 경우 적어도 한반도 주변 해역과 제한적이나마 지역의 해양에서 실 효성 있는 해양 억제력을 확보하게 될 것이라는 사실은 충분히 예상이 가능한 내 용이다. 따라서 제한적이라도 원양에서의 작전능력이 연안과 주변 해역을 보호 16) LCS와 핵추진잠수함 소형화 내용은 2011년 한국군 무기연감, (서울:디펜스타임즈, 2011), p.460, pp 등을 참조.5 천안함 및 연평도 포격 사태 이후 한국 해군력 건설 방향 163

181 하는데 매우 중요한 요소라는 사실에 대한 분명한 인식이 필요하다. 또한 해군은 대양해군 이란 구호를 감상적으로 내세웠다기보다는 이를 미래 발전의 지향점으로 삼은 지표이지 이를 위해 대북전력과 연안방어를 소홀히 했 다는 증거는 찾아보기 어렵다. 실제로 그 동안 해군은 대양해군 건설과 함께 연 근해 작전능력 보완을 위한 노력을 지속해 왔다. 예를 들어 해군은 보유중 인 수상 전투함 전력의 기능이 제한적이어서 성능개량이나 신형함정으로 교체 하려는 노력은 오래전부터 추진해왔다. 특히 우리 해군의 전투함 전력을 살펴 보면 북한 해군이 대량의 중소형 수상전투함 세력을 운용하고 서해지역에서는 잠수함보다 수상함의 대규모 러시(rush) 공격이 예상된다는 판단 하에서 대잠 전보다는 대수상 전투능력을 극대화한 연 근해작전용 초계함을 다량 보유하고 있다. 17) 지난번에 피격된 천안함도 우리나라 연근해에서 효과적인 수상작전을 목적으로 특화되어 개발된 초계함(PCC:Patrol Combat Corvette)급 전투 함으로 사실 대잠능력을 거의 보유하지 못한 제한된 성능의 함정이다. 18) 만약 천안급 초계함에 충분한 대잠전투능력을 탑재하였다면 대당 건조가격이 크게 상 승하여 30척에 가까운 동급함의 대량 건조와 운용은 불가능했을 것으로 판단 된다. 현실에서도 PCC와 울산급 호위함(FF:Frigate)을 대신하는 인천급 호 위함(FFX)도 충분한 수량의 도입을 위해 함정의 대공전투능력 등 기능을 제한 하여 제작 단가를 낮추는 선택을 하였다. 19) 또한 우리의 부족한 해상세력을 상 대적으로 저렴하고 신속하게 보완해 줄 수 있는 항공세력의 확충도 지지부진한 상황이다. 20) 해군의 이러한 난제는 이명박정부 출범 이후 채택된 국방개혁 수정안으로 더 17) NLL 지역에서의 북한 해상세력의 대규모 남침 기습 러시 공격에 대한 내용은 北 고속부양정 기습, 막을 길 없 다, 디앤디포커스, , 北, 장산반도에 기습침투용 해군기지 건설, 동아일보, 등 의 기사 참조. 18) 천안급 PCC 대잠능력부족 안병태 전 해군참모총장의 국방개혁 307계획 직격 비판, 신동아, (2011년 4 월호) 참조. 19) FFX의 건조비용절감을 위한 능력 제한의 내용은 방위사업청 자유게시판에 올린 질의문을 참조. http: // BDDAPA72&curPage=5&searchField=&searchWord=&articleSeq=7827(접속일 ) 20) Navy looking for 20 new anti-sub helicopters by 2014, The Korea Times, , 해군, 기뢰제거용 헬기 4대 도입 추진, 세계일보, 기사 참조. 164 정책연구(2012 가을)

182 욱 가중되는 상황을 맞이한다. 무엇보다 이 과정에서 해군의 원양작전 전력이 상 당히 축소 조정되었다. 이미 참여정부 시절 해군은 기동전단의 규모를 축소하 여 잉여 예산을 잠수함전력 강화에 투자키로 결정한 사실이 있다. 이 결과 KSS- 2 프로그램의 214급 잠수함 6척의 추가도입이 결정되었다. 더욱이 이명박정부 가 출범한 이후 경제위기 극복에 도움을 주고 정부예산의 방만한 사용을 제한하 기 위한 방안으로 2009년 6월 국방개혁안 수정안이 채택되면서 해 공군 전력 증강 예산을 동결하거나 삭감하는 조치가 취해졌다. 21) 이 결정으로 해군의 미래 잠수함세력의 중심인 국산 KSS-3 3,000톤급 차기 잠수함 9척의 건조 계획이 연기되었다. 대신 천안함 같은 초계함을 대체할 차기 연안전투함인 한국형 호위 함(FFX) 도입이 우선 추진됐으며, 북한의 중소형 전투함의 대응 전력인 윤영하 급 고속함(PKG:Guided Missile Patrol Killer)이 대량으로 건조되고 있 다. 22) 따라서 천안함 사태가 마치 대양해군이란 목표에 집착한 해군이 연안방어 를 무시하여 발생했다는 평가는 지나친 억측으로부터 나오는 유감스러운 상황이 아닐 수 없다. 실제로 해군은 효과적인 연 근해작전능력 확보를 포함한 대양해군 건설을 위 해 예산부족 등의 열악한 환경을 극복하며 착실히 전력 증강을 진행해 왔다. 현 재 우리 해군은 대한민국이 조선업 분야 세계 최고의 지위를 차지하고 있다는 점 을 충분히 활용하면서 독자적인 기술력으로 각종 최신예 전투함과 작전지원함을 직접 건조하여 운용하고 있다. 우리가 자체적으로 개발해서 건조한 최신예 함정 들 중 재래식 잠수함으로써는 세계 최장의 잠항능력을 보유한 214급 잠수함, 현 재 인도양에서 소말리아 해적 소탕에 기여하여 명성을 날리고 있는 이순신급 구 축함(KD-2), 세계 최대 배수량과 무장을 보유한 세종대왕급 이지스함(KD-3), 그리고 이번 천안함 구조 활동에 기함 역할을 수행한 독도 전투상륙함(LPH: Landing Platform Helicopter) 등이 있다. 우리가 건조한 각종 군용 함정 21) 이명박 정부의 국방개혁 개선안의 상세 내용은 이상호, 국방개혁 2020:군사전략 측면에서 평가, 세종정책 연구, (2009년 5권 2호), pp ) FFX 조기 추진, 윤영하, 해군 항공대 해군의 차세대 주력 전투함(FFX) 인천함 진수, 동아일보, , 박동혁함 피날레 제2연평해전 6용사 모두 부활, 중앙일보, 천안함 및 연평도 포격 사태 이후 한국 해군력 건설 방향 165

183 은 인도네시아를 포함한 세계 여러 나라에 수출되어 호평을 받았으며, 23) 그 중 에서도 세종대왕함과 독도함은 우리 함정 건조 기술력의 총아로 해외 수출을 고 려하는 대한민국의 명품이라고 자부할 수 있다. 24) 특히 최근 전통적인 해양 강 국인 영국에까지 우리 기술로 건조한 대형 군수지원함을 수출키로 하는 초대형 방산프로젝트를 수주한 쾌거 등은 대양해군을 지향해 온 우리 해군의 역할이 크 게 기여했다고 볼 수 있다. 25) 결과적으로 일각에서 제기되고 있는 우리 해군이 대양해군을 지향하다가 연안 방어를 등한시했다는 논리는 무리가 있는 것이다. 연안방어 능력 없이 대양해군 을 결코 지향할 수 없으며, 연안방어만을 위한 전력구성은 해군만이 가질 수 있 는 고유의 전략목표인 동시에 우리 해양교통로의 방어와 공해 및 한반도 주변 지 역에서의 해양작전 수행을 포기하는 것과 동일한 결과를 초래하게 된다. 이는 우 리 스스로가 국익 보호를 포기하는 것과 마찬가지이다. 나. 비대칭 비정규전 능력 강화 추진 타당성 최근 군은 북한의 비대칭적 도발 가능성에 대해 촉각을 곤두세우고 있다. 그 러나 이를 위해 우리군이 비정규전 대비 능력을 강화하는 것은 정규전/전면전 능 력 보강의 대안이 될 수 없으며 오히려 현재 분위기로는 우리의 정규군 전력에 손상을 초래할 수 있는 매우 불안전한 대안이라고 평가된다. 물론 최근 사태를 맞이하여 군의 경계태세 이완 및 신속한 상황 파악과 대응에 심각한 문제가 발 생했으나 과거 북한의 각종 비대칭 비정규 도발 사례를 보면 군이 사전에 이를 인지하거나 억제하기 어려웠던 상황이 대부분이었다. 예를 들어 1.21 사태 등 1960년대 발생했던 다수의 무장공비 침투 사태, 대통령 암살을 기도했던 ) 해상 무기체계 해외 주요수출사례로는 대선조선이 2007년 인도네시아 해군에게 LPD 상륙지원함 2척을 590 여 억 원에 수출한 것을 비롯하여 최근에는 잠수함의 인도네시아 수출 추진과 인도에 소해함 수출도 추진하고 있 다. 관련 기사는 국내업체, 인도네시아 잠수함사업 최종후보 선정, 동아일보, 일자 기사 참조. 24) 세종대왕 및 독도함의 해외 수출 가능성에 대해서는 현대중공업, 록히드 마틴과 이지스함 만든다, 중앙일보, , 한-터키, 함정 수출입 협력 타진, 연합뉴스, 일 기사 참조. 25) 군수지원함 4척 영국수출, 동아일보, 정책연구(2012 가을)

184 년 아웅산 테러, 1987년 대한항공 858기 폭파 테러, 1996년 강릉 잠수함 침 투 사건 등은 거의 모두 북한에 의해 기획된 은밀하고도 기습적인 공격이었다. 우 리의 취약점을 확실하게 간파하고 분석하면서 타격하는 북한의 이런 기습 테러 방식의 비대칭 비정규 도발들은 특히 사전에 미리 인지하여 대비하기는 매우 어 려운 게 현실이다. 26) 또한 사전에 도발 징후를 인지하였다고 해도 과연 우리가 북한의 도발을 억제하기 위한 선제적 조치를 취할 수 있었을까하는 부분에 대해 매우 심각한 의문을 제기하지 않을 수 없다. 27) 결국 미리 알았다고 하더라도 남 북관계 악화를 항상 염두에 두어 정책을 고수하는 정부가 효과적인 선제적 대응 을 하기는 어렵지 않았을까 사료된다. 군의 경계 및 준비 대응태세 부실, 또 이 과정에서 초래된 지휘 실수와 미숙 함에 대해서는 혹독하게 질책을 받아야하지만 대부분 비정규 도발의 경우 사전 정보 첩보 수집 능력이 매우 중요한 요소이고 이보다 더 중요한 부분은 사태 발 생 시 효과적인 위기관리 및 대응을 할 수 있는 능력을 보유하고 있어야 한다는 것이다. 사실 천안함, 연평사태 발생 당시 청와대와 국방부, 합참 등에 각종 위 기경보 대응 관리 기능이 가동되고 있었으나 효과적인 초기 위기대응에 실패 하였음은 물론 연평사태의 경우 합참이 현지 지휘관의 판단에 직접 개입하여 즉 각적인 응전을 못하게 방해하는 유감스런 사태가 발생하였다. 28) 결국 천안함, 연 평사태를 겪으면서 가장 부각된 문제는 합참의 전쟁지휘 능력에 대한 의문이었 다. 특히 합참은 연평사태 발생 시 대통령에게 북한에 대한 응전, 응징 보복 대 안을 제시하는데 실패하였고 군사적 대응 조치 미흡으로 인한 부담을 대통령이 26) 비대칭전의 정의와 특징, 그리고 각종 관련 내용은 박창권 권태영, 우리군의 비대칭 전략, 전략연구, (39 호, 2007년) p.84., 권태영 노훈, 21세기 군사혁신과 미래전, (서울:법문사, 2008), p.258., 합동참 모본부, 합동 연합작전 군사용어사전, (서울, ), p.200 등을 참조. 27) 우리의 적극적 억제전략에 대한 부정적인 언론의 보도 사례로는 아시아나 항공기 사격 민항기 오인사격, 적극 적 억제전략 탓, 한겨례, 미, 한국군 적극적 억제력 우려감 여전, 동아일보, 2011,6.26 등의 기사 참조. 우리군의 대북한 선제적 공격 필요성에 관련한 내용은 이상호, 한국의 대북 전쟁억제력 강화 방안 연구, 세종정책연구, (2010년 제6권 2호), p.177 참조. 대북선제공격 계획 정말 없나, 오마이뉴 스 기사는 박약한 우리의 선제의지를 오히려 너무 공격적이라고 왜곡하여 보도. 향후 선제공격 가능성에 대한 보도는 김 국방 강력 대응 위해 교전수칙 수정, 디앤디포커스, 참조. 28) 천안 및 연평 사태 당시 위기관리 실패 및 합참의 지나친 개입에 대해서는 [사설] 국가 위기관리 강화 이번엔 믿 어도 되나, 한국일보, 2010/12/22, 수석급 국가위기관리실 신설, 한국일보, 기사 참조. 천안함 및 연평도 포격 사태 이후 한국 해군력 건설 방향 167

185 전적으로 감당하게 만드는 악순환을 초래하기에 이르렀다. 29) 사실, 비정규전 대응에는 엄청난 예산과 인력이 필요한 것은 자명한 사실이 며, 이를 가능하게 하기 위해서는 군과 국민의 우호적인 여론과 전폭적인 지지 가 필요하다. 미국은 9.11 이후 대테러전 위주로 국가정책과 전략을 변경하게 되었는데, 미국은 이를 위해 엄청난 예산을 투입한 것은 물론이거니와 국민 개 개인의 생활 패턴까지도 바꾸어버리고 말았다. 예를 들어 개인주의 성향이 두 드러진 미국인들은 개인 프라이버시의 공개와 침해를 허용하는 매우 비미국적 인 애국자법(Patriot Act) 을 전폭적으로 지지하는 기현상이 벌어졌다. 30) 우리 의 경우 북한과의 비대칭 비정규전에 대비하기 위해서는 국가적으로 커다란 출 혈이 필요하다. 예를 들어 우리군은 다양한 분쟁 시나리오에 대비하기 위해 현 재보다 더 많은 병력을 확충해야 하고 우리가 보유하고 있는 무기체계의 성능 도 보완하여야 한다. 또한 매우 은밀하게 수행되는 북한의 특수전 공격을 조기 에 대응하기 위해서는 정보 첩보수집, 정찰, 감시 자산 등 첨단과학기술 장비 에 대한 대규모 투자가 필요하다. 그러나 정부가 이런 엄청난 예산이 소모되는 사업을 적극적으로 지원할 것이라고 기대하기는 어려운 실정이다. 31) 이미 잘 알 려졌다시피 우리군은 정찰 감시 능력이 매우 취약하며 특히 적의 도발징후를 판단하기 위한 조기경보 자산과 각종 장비를 통합하여 전력의 합동운영이 가능 케 해주는 첨단지휘통제 장비는 매우 부실한 형편이다. 예를 들어 우리 육군의 경우는 전장 40km 이상을 감시할 수 있는 장비를 거의 갖추지 못한 실정이다. 32) 실제 대부분의 고급정보 지휘통제 자산은 미국에 의존하고 있어 우리가 북한 의 비대칭 비정규 도발에 대비한다는 목표 자체가 구호에 그치고 있는 안타까 29) 합참의 지나친 개입으로 교전수칙 준수 실패에 대한 내용은 北 연평도 도발로 교전규칙 수정 공론화, 아시아 투데이, , 확전방지 교전규칙 틀 흔들 전면전 불씨 될수도, 한겨례, 등 기 사 참조 30) 미국의 애국자법의 문제점과 관련 논란은 美 애국법 논란 확산, 서울신문, ) 북 비대칭 군사위협에 대비하기위해 막대한 비용이 필요하다는 기사는 돈 먹는 하마 딜레마, 동아일보 자 참조 32) 육군은 무인항공기 이외 전방 40km 이상을 감시할 수 있는 장비를 보유하고 있지 못하다. 지상군 자산에는 ES(Electronic Support:전자지원), EA(Electronic Attack:전자공격), GMIT(Ground Moving Target Indicator Radar), AN/TPQ-37 대포병레이더, RASIT(Radar d acquisition et de Surveillance Terrestre), 특공연대와 기갑부대의 Recon Pull에 의한 전방 감시 정보수집 등의 수단을 들 수 있다. 언급 된 각종 장비에 대한 내용은 2011년 한국군 무기연감, et. al. 참조. 168 정책연구(2012 가을)

186 운 상황이 지속되고 있다. 더군다나 정보자산이 부재하여 우리가 보유한 막강 한 타격능력을 제한적으로 밖에 사용하지 못하고 있는 상황에서 지금도 각종 타 격체계의 확충에 더 많은 노력을 기울이고 있다는 사실에 대해 큰 우려를 표하 지 않을 수 없다. 33) 따라서 북한의 비대칭 비정규 도발에 효과적으로 대응하기 위해서는 조기경 보와 위기대응 관리 능력, 적의 도발을 조기에 탐지, 감시, 추적하는 정보능력, 우리의 각종 자산을 동기화(synchronization)하여 최대한의 능력을 발휘하게 하는 지휘통제능력이 확보되지 않고서는 북한에 대한 대응이 구호로만 그칠 가 능성이 농후한 실정이다. 만약 이런 노력이 구호에만 그칠 경우 다양한 전천후 목표를 가지고 운영되는 해군의 중장기적인 임무가 무시되어 순수 연안해군으로 그 역할이 축소될 것이다. 결국 북한의 전면전 도발은 물론 비대칭 비정규 공 격에도 변변한 대응을 하지 못하는 최악의 상황이 전개될 수도 있다는 사실을 인 식해야 할 것이다. 근시안적인 판단이 해군력의 축소는 물론 우리 방위능력의 전 반적인 저해를 초래할 수 있다는 사실이다. 다. NLL과 서해도서 방어강화 전력 확충 연평 포격사태가 발생한 이후 우리군은 전방에 배치되어 있던 육군의 다련장 로켓(MLRS:Multiple Launch Rocket System), 천마대공미사일 등 북한 의 해안포나 로켓 공격, 혹은 기습상륙 방어에 효용성이 떨어지는 무기체계를 무 작위로 배치했다. 향후 북한이 채택할 수 있는 각종 국지전 시나리오에 대한 구 체적인 연구가 부족한 상황에서 일단 가용 가능한 장비를 중심으로 전력을 우선 증강해 보겠다는 판단인 것으로 사료된다. 그러나 과연 이런 무기체계들의 성능 과 효과에 대해서 군이 사전에 세심히 판단하여 결정한 것인지 부터 분석해 보 아야 한다. 결국 이들 장비는 육군이 보유한 장비를 돌려막기 식으로 배치한 것 으로 비록 일시적이라지만 전방의 육군전력 손실을 초래한 결과를 빚었다. 예를 33) 육군의 과도한 MLRS, K-9 등 타격자산 확충에 대한 비판은 이상호, 북한 핵에 대응하기 위한 우리 군의 전 력증강계획 보완 필요성, 세종논평, (No. 144, ) 참조. 천안함 및 연평도 포격 사태 이후 한국 해군력 건설 방향 169

187 들어 무기체계 운용을 잘 아는 전문가라면 지상군 기동부대 방어가 주목적인 천 마자주미사일체계를 섬 지역에 배치하는 것이 얼마나 비효율적인 것인지 쉽게 알 수 있다. 동 미사일의 사정거리가 약 10km이기는 하지만 이는 최대 사거리로 실 제로 미사일을 효과적으로 운용하기위해서는 약 5km 정도의 거리에서 적기와 교 전을 해야 한다. 34) 다시 말해 육군이 주도적으로 배치한 다수의 무기체계가 북 한의 각종 해양공격에 효과를 발휘하지 못할 것이라는 사실을 주지해야 한다는 것이다. 따라서 앞으로는 효용성이 제한된 장비를 전시하듯이 배치하는 오류를 지양해야 국방에 낭비요소가 없어질 것이다. 군은 서북도서 긴급전력보강 소요를 통해 4,556억원의 예산을 확보하였다. 그러나 동 예산이 과연 서북도서 전력보강에 꼭 필요한 장비를 시급히 도입하기 위해 제기된 것인지에 대한 의문 역시 배제될 수 없다. 예를 들어 동 예산에 반 영된 K-55 자주포 성능개선이나 K-10 탄약보급차량 추가도입은 연평 사태와 는 별로 상관이 없는 부분이라고 사료된다. 35) 해당 소요를 보다 구체적으로 분 석하자면 다음과 같다. 우선 K-9 자주포(866억원), K-55A1 자주포(115억 원)의 경우는 해당 곡사 무기체계는 이미 북한 해안포 전력 대응에 효용성이 제 한적인 사실이 밝혀진 무기체계들이다. 36) 현재 육군은 K-9 자주포의 추가 획득 과 K-55 자주포의 성능개선 사업을 동시에 추진하고 있다. 따라서 서해 도서 지역에 K-9이 추가 배치 될 경우 같은 지역에 K-55를 함께 배치한다는 것은 전력의 낭비가 아닐 수 없다. 우리군은 포병전력 증강에는 이미 엄청난 투자를 하고 있지만 정작 타격목표 획득이나 BDA(Battle Damage Assessment:전투피해평가)를 위한 정보자 산의 확보와 효과적인 대화력전을 전개할 수 있는 기능과 장비가 부족한 형편이 다. 이미 언급한바와 같이 우리군이 필요로 하는 정보, 정찰, 감시, 추적 장비 가 부족해서 벌어지는 현상이다. 해당 기능 보강을 위해 Arthur 대포병탐지레 34) 천마체계 운용에 대해서는 2011년 한국군 무기연감, p.111 참조. 35) 국방부, 서북 도서 긴급 전력 보강 소요, ( ), pp ) K-9 등 곡사 무기체계에 의한 북한 해안포 타격 능력 한계 문제는 북한군 피해 없었다? 北 도발전후 새롭게 밝혀진 사실들, 매일경제, , 北 포격 도발.. 軍 맞설 무기 있나, 연합뉴스, 등의 기사 참조. 170 정책연구(2012 가을)

188 이더(371억원), HALO 음향표적탐지장비(89억원), 무인항공기(UAV, 90억 원), 전술비행선(50억원) 도입 사업이 추진되는 것은 긍정적인 부분이다. 그러 나 북한에 대한 충분한 정보 첩보수집 능력은 지역에 배치되는 한정된 자산이 아니라 조기경보통제기, J-STARS와 같은 대 지상감시레이더체계, 각종 영 상 전파 신호정찰기, 정찰위성과 이들 자산을 통합 운영할 수 있는 지휘통제 체계 등 범국가적 차원의 자산운용을 통해 확보된다는 사실을 염두에 두어야 할 필요가 있다. 소형 중거리 GPS(Global Positioning System) 유도폭탄(110억원)은 GBU-39 SDB(Small Diameter Bomb)을 지칭하는 것으로써 공군의 대지 상정밀공격 능력을 상당히 강화해 줄 수 있는 효율적인 무기체계이기는 하나 이 번에 문제가 된 북한의 해안포 진지 등의 목표타격능력은 제한적이다. 37) 북한의 방사포 전력에 대한 타격은 K-9 등 기존에 배치된 장비로도 가능하지만 해안포 는 직사공격이 필요한 별개의 타격목표이다. 해안포 진지 타격을 위해 SLAM- ER 또는 팝아이(Popeye)등의 정밀유도무기를 사용하면 좋겠지만 너무 고가의 장비이기 때문에 사용이 어렵고 이 경우 차라리 합동직격탄(JDAM:Joint Direct Attack Munition)을 통한 공격이 더 효과적일 수 있다고 판단되며 이를 위해 JDAM 보다 더 고성능으로 알려진 국산 KGGB(Korean GPS Guided Bomb: 한국형활강유도무기)를 조기에 개발완료하여 운용하는 것도 대안이 될 수 있을 것이다. 38) 또 한 가지 지적해야 할 부분은 서해 5도 긴급 전력 보강과는 크게 관련이 없 는 경직성 인건비 등이 2,150여 억원 함께 증액되는 문제이다. 동 예산에는 간 부급 휴일 당직비 83억원, 장교후보생 부교재비 16억원, 예비군훈련 보상비 87 억원 등이 책정이 되어 있는데 이런 경직성 경비가 왜 서해지역 전력 강화사업 에 포함되어야 하는지 의문시된다. 39) 동 사업은 전력을 강화하는 사업이지 인건 비를 지급하는 사업이 아니다. 서해도서 전력증강사업의 가장 큰 문제는 엄청난 37) 국방부, 서북 도서 긴급 전력 보강 소요, p.4. 38) KGGB 관련 내용은 北 장사정포 산 너머 숨겨? KGGB 나가신다, 뉴데일리, , 산 뒤 숨긴 北 장사정포잡는 한국형 JDAM 개발, 중앙선데이, 등의 기사 참조. 39) 국방예산 증액, 따질 것은 따져야, 아시아경제, 천안함 및 연평도 포격 사태 이후 한국 해군력 건설 방향 171

189 규모의 사업들이 너무 단시간에 빠르게 진행되고 있다는 사실이다. 지난 수십 년 간 해결하지 못해서 벌어진 상황을 단기간의 노력으로 해결하겠다는 주먹구구식 발상은 동 사태의 해결 그리고 바람직한 해군력의 건설 방안과는 동 떨어진 탁 상공론 적이고 임기응변식의 인식이라고 볼 수 있다. 지금은 오히려 모든 성급 한 시도를 멈추고 기본으로 돌아가야 할 시간이다. 4. 바람직한 미래 해군력 건설 방향 가. 정책적 전략적 대응방향 현재의 추이로 볼 때, 비정규전 능력 강화라는 정책대안은 정규전 전면전 능 력 보강의 대안이 되기에는 역부족이며 오히려 작금의 상황에서 정규 전력에 손 상을 초래할 수 있는 문제가 있다. 물론 군의 경계태세 이완 및 신속한 상황 파 악과 대응에 심각한 문제가 발생했으나, 이미 언급한 바와 같이 최근의 북한 도 발은 불시의 기습공격이었다는 사실을 인정해야 한다. 따라서 이에 대한 합리적 인 대안으로는 군을 방어적 차원에서 비대칭 비정규전 위주로 개편하기보다는 기존 전력에 비대칭 비정규전 대응능력을 강화하는 방향으로 추진하는 것이 바 람직할 것으로 보인다. 이에 우리군은 다음 분야의 능력 보강이 필요하다고 판단된다. 우선 NCW- RDO(Rapid-Decisive Operation:신속결정작전)를 기반으로 하는 우리군 의 정규전 교리는 합리적이라고 판단되기 때문에 경계능력 및 즉시응전 능력 등 북한의 비대칭 위협 대비태세를 강화하는 방향으로 노력을 기울여야 한다. 이들 능력에는 1 대침투능력(육상 공중 해상 해저) 등 북한의 비정규전 방어력 강 화 2 심리전 사이버전 감시 식별 대응 3 핵 생화학전 대비 등 북한의 주 요 비정규위협에 대응하면서 공통적으로 북한의 동향을 감시 식별 추적하고 신 속하게 타격하는 능력이 요구된다. 이를 위해 인공위성, 첨단 C4ISR(지휘통제 172 정책연구(2012 가을)

190 정보정찰감시) 시스템, 고가의 각종 고급 특수 장비 및 관련 최신기술 확보에 지속적인 투자가 필요하며, 이들 첨단정보과학기술전과 대테러전 비정규전을 유 기적으로 융합하여 대응하는 우리 고유의 하이브리드전 개념의 개발을 추진해야 할 것이다. 40) 다음으로 북한위협에 대한 징후파악, 조기경보, 위기대응 등 포괄적인 위기관 리 능력과 절차의 개선이 요구된다. 이미 청와대에도 위기관리팀이 운영되고 있 으며, 국방부는 물론 합참에는 북한의 도발을 24시간 상시 감시할 수 있는 체계 가 운영되고 있다. 41) 그러나 여기서 우리가 중요하게 생각해 보아야 할 부분은 연평사태를 겪으면서 문제점으로 부각된 것은 사실 우리가 조기경보 위기관리 체계를 보유하지 못해서라기보다는 이들 시스템을 어떻게 효과적으로 운영해야 하는 지에 대한 연구가 부족한 상황에서 벌어졌다는 인식이 필요하다. 특히 합 참 고위층이 연평사태에 직접 개입한 상황이 과연 합리적인 전략적 선택이었는 지에 대해 판단해 보아야 할 것이다. 이와 함께 우리가 중시 여겨져야 하는 정책적 고려 사항은 우리만의 공세적이 고 비대칭적인 대안의 도출이 필요하다는 것이다. 결국은 북한이 세계를 위협하 면서 각종 테러 수준의 비대칭성 도발을 일삼고 있는 이유는 바로 핵무기를 보 유하고 있기 때문이며 우리가 핵을 보유하지 않고 있는 상황에서 핵을 보유한 북 한의 도발에 대해 대응할 만한 대안이 없다는 핵 그림자론 이 주목받게 되는 현 실이다. 42) 따라서 자신들의 핵 능력을 기반으로 국지도발을 전개하는 북한에 대 해 효과가 거의 없는 직접적인 북한에 대한 재래식 군사대응능력을 강화한다는 것은 실효성이 부족한 탁상공론에 불과하다. 결국 우리는 북한에 대해 활용할 수 있는 우리만의 카드 확보가 절실히 필요한 시점이다. 다시 말해서 적의 비대칭 도발에 우리도 비대칭적 대응수단을 가지고 있어야 한다는 것이다. 우리가 확보 40) 하이브리드전의 개념과 한국형 하이브리드전의 내용은 이상호, 군사전략차원에서 정보 사이버전의 효용성, p.61과 p.69, 박계향, 새로이 떠오르는 하이브리드전 개념, 군사세계, (통권165호, 2009년 7월), pp.6~12 참조. 41) 안광찬, 정부의 국가 위기관리 및 전시대비체제 발전방향, 한국국제정치학회 안보국방학술회의, ( ). 42) 핵그림자론에 대한 자료는 김태우, 핵그림자 전략과 3축체제, 코나스넷, /article/article.asp?idx=24788(접속일 ), 국회, 핵보유 정책간담회, 서울신문, , 한국 안보정책, 어디로 갈 것인가?, 제24차 세종 국가전략 포럼, (2011년 4월 12일) 등을 참조. 천안함 및 연평도 포격 사태 이후 한국 해군력 건설 방향 173

191 할 수 있는 북한에 대한 비대칭 공세적 대안으로는 북한에게 가장 고통스러운 상 황을 강요하는 것으로써 1 위기 발생 시 참수작전을 감행하여 북한 정치 지도 부와 군 지휘부를 조기에 제거 2 북한 급변사태 대비대책 추진 본격화 3 북한 의 전략목표를 신속하고 정확하게 타격하고 제거할 수 있는 각종 정밀유도무기 및 특수전 자원 다수 확보 4 원자력추진잠수함 배치 및 해저 정밀유도무기 발 사 능력 보유 등이 고려 가능한 대안이다. 43) 군에서 밝힌 북한이 우리에게 가지고 있다는 비대칭적 우위는 다음과 같다. 1 핵무기 2 생화학무기 3 잠수함 4 특수전 5 사이버 6 장사정포 7 미사일 등 이다. 44) 그러나 북한이 자랑하는 이들 비대칭 무기와 능력은 우리도 충분히 보 유할 수 있다. 보다 정확하게 말하면 이들 능력을 우리가 갖지 못한 것이 아니 라 우리가 충분히 확보할 수 있고 일부 분야에서는 우리의 막강한 경제력과 과 학기술력으로 북한보다 월등한 전력을 건설할 수 있음에도 불구하고 우리의 자 발적이고도 의도적인 선택으로 확보하지 않았거나 확보를 미룬 것들이다. 예를 들어 핵과 생화학무기의 보유는 국제사회의 규범과 도덕의 문제 및 국제 조약 준수의 문제가 있다. 마찬가지로 미사일의 경우도 여기에 속하는데 우리의 의도는 미국과의 미사일 협정을 준수하면서 주변국을 가급적이면 자극하지 않겠 다는 의사가 함께 반영된 정책적인 선택으로 간주될 수 있다. 45) 이런 이유로 우 리는 국제사회를 자극할 수 있는 탄도미사일 기술 개발은 자제를 하지만, 상대 적으로 덜 위협적이라고 평가받는 순항미사일 분야에 대한 기술력은 충분히 축 적하고 있다. 또한 우리도 북한보다 더 강력한 잠수함 전력 보유하고 북한이 천 안함 도발에 동원한 소형 특수작전용 잠수정들도 충분히 보유할 수 있다. 이와 함께 북한의 장사정포 위협, 사이버도발과 특수전 부대에 대한 대안의 확보도 만 약 우리가 미래 군사력 건설의 패러다임을 변경한다면 충분히 가능할 수 있다. 장 사정포 위협의 경우 우리가 징후파악시 선제공격을 실시할 수 있다면 다양한 타 43) 북한정치 및 군사 지도부 조기제거, 급변사태 대응 강화 등의 내용은 이상호, 국방개혁 2020:군사전략 측면 에서 평가, pp.127~131 참조. 44) 국방백서 2010, p.23에 명시. 45) 우리나라의 미사일 정책의 변화 추진 내용은 김관진 국방, 미사일사거리 500km이상 추진, 매일경제, 정책연구(2012 가을)

192 격수단을 동원하여 제압할 수 있고, 현재 논의되는 다양한 첨단기술을 적용하면 충분히 효과가 있을 것으로 전망된다. 사이버도발의 경우, 북한의 인터넷과 네 트워크에 대한 의존도가 낮기 때문에 우리가 북한의 민간 인터넷망에 대한 대칭 적인 사이버 공격의 효과는 부족할 것이나, 위기 시 우리는 EMP(Electromagnetic Pulse:전자기파)나 E-Bomb(전자폭탄) 공격을 통해 북한의 전체 네트워크를 일시에 붕괴시키는 것이 가능할 수 도 있다. 북한의 특수전 도발에 대해서는 우 리의 과거 경험을 최대한 이용하고 우리의 특수전 병력을 확충하여 대응하는 방 법도 동원할 수 있을 것이다. 결국 우리에게 필요한 정책적인 대안을 확보하기 위해서는 우리군의 적극적이 고도 유연한 사고와 발상이 요구된다는 사실을 숙지할 필요가 있다. 우리군은 적 극적인 대북도발억제를 위해 북한에 대해 적극적 억제전략 적용을 천명하였으며, 이제는 이를 실현하기 위해 필요시 우리가 예방적 차원의 선제공격으로 북한의 도발을 사전에 또는 조기에 응징하겠다고 하는 능동적이고도 적극적인 자세를 갖 는 것이 필요한 시기이다. 과거 우리가 북한을 선제공격할 수 없다는 묵시적인 심리적 부담을 버려야 할 것이라는 사실이다. 무엇보다 북한에 대한 억제력이 효 과를 가지려면 북한이 도발할 경우 확실하게 잃을 것이 있다는 사실을 지속적으 로 상기시키며 우리가 충분히 그리 할 수 있다는 의지를 확고하게 보이는 것이 필요하다. 나. 미래 해군력 건설 및 전력증강 방향 우리 해군은 국가의 규모나 예산상의 제약 등으로 견주어 보았을 때, 양적인 면에서 주변국과 동일한 수준을 유지하기 힘들 수 있으나, 질적으로는 상당히 대 등한 수준의 전력 건설이 가능할 것으로 평가된다. 그리고 북한의 대 수상 전력 에 대한 우위 확보는 이미 실현한 상태이다. 따라서 해군의 수상전력 건설 방향 은 미래 해군의 역할과 해군전략을 구현할 수 있도록, 원근해작전 및 다양한 해 상작전 수행이 가능한 기동함대 위주의 전력 건설이 우선시되어야 한다. 다시 말 해 대양해군을 향한 목표가 재추진되어야 한다는 것이다. 물론 우리 연안세력과 천안함 및 연평도 포격 사태 이후 한국 해군력 건설 방향 175

193 별도로 운영된다는 개념보다는 대북 대응에는 연안세력과 함께 북한의 해양도발 을 억제 거부하고 위기 발생 시 북한을 대규모로 타격하고 응징하는 억제력 중 심전력 역할의 복합적인 목표 설정이 요구된다. 이런 대응능력을 보유한 해군의 기동함대는 유사시 한반도 주변과 지역, 그리고 범세계적으로 다양한 해양임무 수행이 가능할 것이다. 무엇보다 현재의 위기의식에 함몰되어 통일 이후의 미래 를 준비하는 노력을 소홀하지 않기 위해서 필히 고려되어져야 하는 사안이다. 물 론 국민들이 가질지 모르는 오해를 불식시키기 위해 대양해군 이라는 용어보다 는 광범위한 해양도전에 대응하는 한국형 신해양전략 등의 새로운 개념의 도출 이 필요할 것이다. 이를 위해 해군은 현재 도입 중인 윤영하급 미사일 고속함과 2,300톤 인천급 신형 호위함을 충분하게 확보하여 대북과 연안방어 능력을 확충하고, KD-3를 중심으로 KD-2 등을 포함한 다양한 공세적 자산을 확보하는 이중 목표를 추진 해야 한다. 현재 2,300톤급 호위함은 3개 해역함대 경비전력으로 24척을 운용 하는 등의 구체적인 방안이 고려되고 있어 바람직한 상황이 전개되고 있다. 46) 또 한 미래 전력으로 필요하다고 판단될 경우 독도급 상륙함 세력의 확충과 중형항 공모함의 도입도 신중히 고려해야 한다. 특히 이들 대형함의 도입과 배치에는 매 우 오랜 시간이 소요되기 때문에 지금부터라도 장기 비전을 가지고 관련 연구를 진행해야 할 것이다. 이는 비록 제한적이기는 하지만 국가전략 차원에서 한국이 충분한 대북전쟁억제 및 무력투사능력을 보유하게 되는 것을 의미하는 것이며, 이 를 통해 미래에 원양에서 우방과의 연합작전을 실시할 경우에 해군이 주도적인 역할을 수행할 수 있는 기회를 제공하게 된다. 해군이 해결해야 할 또 다른 과제는 바로 대잠세력의 확충이다. 이에 대응하 기 위해서는 적 잠수함의 감시, 추적 및 격침 능력이 필요하다. 효과적인 대잠 작전을 위해서는 각 전투함정에 고가의 소나 및 특수 장비를 설치하여 개별 대 잠능력을 확보하는 것이 중요하다. 이를 위해 우리 수상 및 수중 전력에 향상된 대잠소나 및 감시추적 장비가 필요하다. 이들 플랫폼에는 기존 장비 보강 및 능 46) 인천급 호위함 프로그램에 대한 내용은 2011년 한국군 무기연감, p.206 참조. 176 정책연구(2012 가을)

194 동형 견인 소나(ATASS) 등 함정에 장비를 부가하거나 추가 탑재하여 성능을 보 완하는 게 가능하다. 47) 또한 이는 신형 호위함 등 신규전력의 배치를 통해서 실 현될 수 있다. 이와 함께 현재 진행되고 있는 NLL 지역의 고정형 잠수함 탐지 장비인 SOSUS(Sound Surveillance System) 배치도 동 해역의 제한된 지 형의 이점을 충분히 활용할 수 있는 효과적인 선택이 될 것이다. 48) 최근 가장 큰 화두가 되고 있는 해군의 잠수함세력 강화방안에 대한 구체적인 계획이 추진되어야 한다. 차제에 3,000톤급 재래식잠수함과 함께 조만간 핵추 진잠수함 건조 등의 논의도 시작해볼만 하다고 판단한다. 적 잠수함을 효과적으 로 추적하기 위해서는 군이 적의 잠수함이 모기지에서 발진할 때부터 추적하는 능력을 보유해야 한다. 여기에는 필요시 적의 잠수함이 발진하기 전에 적 잠수 함 기지를 파괴하거나 이게 어려울 경우 적 잠수함이 발진 초기부터 추적하여 격침하는 능력이 요구된다. 또한 북한의 잠수함공격과 여러 형태의 테러공격에 대응하기 위해 장기간 은밀하게 잠항하며 북한을 감시하고 필요시 북한 해양세 력을 북한 영해 내에서 봉쇄하거나 타격할 수 있는 능력을 보유한 핵추진잠수함 의 가치와 효용성은 여타 대안에 비해 상당히 매력적이다. 특히 많은 비용이 요 구되는 수세적 방어적 대잠전 보다는 장기잠항이 가능한 핵추진잠수함을 기반 으로 한 공세적 대잠전의 운영이 더 효과적일 것이다. 49) 또한 이는 북한의 핵무 기에 대한 미래 억제전력으로도 활용 가능한 대안이라 사료된다. 지금이 그 동 안 중단되었던 핵추진잠수함 도입에 대한 논의를 다시 시작하기에 적당한 시기 라고 사료된다. 다음 분야는 해군항공세력의 강화이다. 현재 수상함 등 새로 도입되었거나 도 입 예정인 연안방어세력의 효율성에는 한계가 있다. 천안함, 연평도사태 이후 해군은 연안세력 확충을 추진할 것이 확실하나 초계함 등 해상세력의 작전 능력 47) 인천급 호위함에 탑재 예정. 2011년 한국군 무기연감, p.206 참조. 48) 우리 해군의 서해 지역 SOSUS 설치 계획에 대한 내용은 South Korea s Secret SOSUS System, http: // ), 한국, 비싼 함보다 대 잠무기부터 갖춰야, 중앙일보, 기사 참조. 49) 우리군의 핵잠수함도입 논란은 金 泳 三 대통령, 1994년 한국형 핵추진 잠수함 제작 지시, 월간조선, 2009년 7월호와 이명박 정부, 핵추진 잠수함용 농축우라늄 구매 영국에 타진, 조선일보, 기사 참조. 천안함 및 연평도 포격 사태 이후 한국 해군력 건설 방향 177

195 의 확대를 위해서는 항공세력의 보완이 필요하다. 해군의 작전능력을 획기적으 로 강화시켜줄 수 있는 대안이 바로 항공세력의 확충이다. 북한에 대응하기 위 해서는 근거리와 중장거리 타격수단을 동원한 적 수상함 격파, 해군기지 파괴 등의 작전이 포함된다. 이 경우 PKM(Patrol Killer Medium:고속정), 미 사일 고속정(PKG), 초계함(PCC) 등 지역에 배치된 우리의 수상세력과 해상과 지상에 배치된 해군항공세력의 동원이 가능하다. 항공세력의 장점은 강력한 화 력을 빠르고 광범위하게 집중적으로 전달할 수 있다는 부분이다. 실제로 북한의 집단 공격에는 우리의 수상함보다는 항공세력이 유효할 수 있다. 예를 들어 우 리가 보유한 수퍼링스(Super Lynx) 헬기의 경우는 씨스쿠아(Sea Skua) 공 대함미사일로 다중의 수상목표를 집중타격할 수 있는 기능이 있다. 수퍼링스 헬 기와 씨스쿠아 미사일 무기체계를 조합하여 획기적인 성공을 거둔 해양 항공작 전 사례로는 1991년 걸프전 당시 연합국이 실행한 대이라크 해상세력 격파전을 들 수 있다. 연합국은 본격적인 지상전이 개전되기 이전에 쿠웨이트와 이라크 지역에서 활동 중인 대부분의 이라크 수상함정을 이들 무기체계를 활용하여 격 파하는 획기적인 전과를 달성하였다. 50) 해군은 비록 동 미사일을 충분히 보유하 지 못하고 있고 동일모델이 더 이상 생산되지 않고 있어 동일한 무기체계 조합 은 어렵지만, 실전에서 능력과 성과가 증명된 이와 유사한 대안의 모색이 필요 한 시기이다. 효과적인 대잠방어와 연안방어 능력 확충을 위해서는 P-3C 등의 고정익 초 계기, 수퍼링스 등의 함정 및 지상배치 해양작전 대잠헬기, 소해헬기 등이 다 수 필요하나 해군은 이들 항공세력을 충분히 보유하고 있지 못하다. 해군이 운 영 중인 수퍼링스 대잠헬기는 미국의 대잠헬기에 비교하여 저렴한 범용기체로 소 노부이(sonobuoy) 활용 등의 기능이 제한적이지만 오히려 연안지역에서는 매 우 다양한 임무를 수행할 수 있는 다목적기체로써 좋은 활약을 보이고 있다. P- 3C 대잠 초계기의 경우 현재 8대를 보유하고 있고 앞으로 8대를 추가 운영할 50) 링스(Lynx) 대잠헬기와 동헬기전용으로 사용되는 씨스쿠아(Sea Skua) 공대함미사일의 걸프전에서의 활약과 전과는 ) 참조. 178 정책연구(2012 가을)

196 예정이나 이들 수량은 여전히 불충분한 상황이다. 그리고 소해헬기 사업도 시급 히 재추진되어야 하는 중요 과제이다. 소해헬기는 단지 공세적, 수세적 기뢰전 수행뿐만이 아니라 천안함과 유사한 사태가 발생할 경우 구조 등에도 유용하게 활용될 수 있는 기체이기 때문이다. 51) 마지막으로 해군의 최대 논란인 해군의 고정익 세력 확충이다. P-3C 등의 지상배치 항공세력의 중요성이 이미 인식되었으나 해양배치 고정익세력에 대한 논의는 매우 어려운 실정이다. 특히 예산 등의 당면한 문제와 함께 정치적 변수 등 해군의 고정익기 세력 확충에 대한 장애요소가 분명히 존재하기 때문에 당분 간 이 목표의 실현이 매우 어려울 것으로 판단된다. 특히 이런 움직임이 조만간 항공모함 보유 의지로 오해될 수 있기 때문에 매우 민감한 주제가 된다. 그러나 이미 중국이 항공모함 보유를 실현하였고 일본 역시 헬기항모를 보유하는 등 한 반도 주변지역에서의 항공모함 보유 움직임이 가속화되고 있는 실정에서 우리도 당장은 아니지만 미래를 염두에 두고 이 문제를 고민해야 할 것이다. 영국의 경 우 국익 및 자국의 위상보호와 이를 위한 다목적 전력투사를 위해 65,000톤급 항공모함 2척 보유를 추진하고 있고, 이 목표를 실현하기 위해 해군의 구축함 등 여타 해양전력의 일부를 포기하는 과감한 결정을 한 이유도 충분히 연구해 볼 만 하다. 52) 51) 해군의 각종 헬기 도입 사업 내용은 대형수송기 소해헬기 1조1천억 규모 수입, 한겨례, 와 대한민국 해군의 항공소해 헬기(AMCM) 획득사업, 디펜스타임즈, chosun.com/bbs/view.html?b_bbs_id=10005&pn=2&num=10(접속일 ) 내용 참조. 52) 국내발간 군사전문지인 월간 플래툰(Platton)의 2011년 7월 기사, 영국 공군 해리어 GR-9의 마지막 비행 참조 ) 천안함 및 연평도 포격 사태 이후 한국 해군력 건설 방향 179

197 표 2 임 무 구 분 전투임무별 한국 해군 보유 함정과 주요 임무 구분 무기 및 장비 주요 임무 해상 전력 수중 전력 상륙/ 지상 지원 전력 지상 배치 항공 전력 해양 배치 항공 전력 전략적 억제력 기타 작전/ 지원 전력 소형 수상 전투함(PKM/PCM/PCC) 중형 수상 전투함(FF/KD-1/KD2-2) 대형 수상 전투함(KD-3) 각종 병참 및 지원함정 세력(AOE, 보급 함 등) 특수 잠수정 및 소형 잠수정(수t-250t) 일반 잠수함(재래식 AIP 추진 급) 재래식 순항미사일잠수함(214/이후급) 핵추진 잠수함 및 탄도미사일 잠수함 (미래전력) 상륙함(LPX, LPH, LPH, LST 등) 상륙정(LCU 등) 수송함(군용 컨테이너 및 화물선) 기타 징발 장비(카페리 등) 고정익기 세력(P-3C, 챌린저 등) 헬기 세력(UH-1, UH-60, Lynx 등) 무인기 수상함(Lynx, SH-60 등) 상륙함(해병 기동 및 전투헬기) 상륙함/항공모함(고정익 항공기/미래전력) 중장거리 공격, 정밀타격, 순항미사일 해양기반 MD 및 TMD 소해함 및 소해정, 기뢰부설함 각종 구난 구조함 실험/시험함 대함, 대잠, 대공방어 및 공격 능력 함대교전 무력과시 및 무력투사 지상 화력지원 대수상함 및 대잠수함 작전 능력 침투 파괴 등 특수전수행 능력 전략적 타격 및 보복 응징 능력 해병 상륙작전 전개 지상군 전력지원 영해 초계 영공방어 대잠초계 및 함대작전 지원 연락, 소해 임무 등 함정배치 대잠 대수상 작전 헬기 해병 상륙작전 지원용 헬기 세력 기타 함상배치 고정익기와 무인기 잠대지, 함대지, 공대지 순항미사일 세력과 함대고 MD 미사일 세력 대기뢰전 수행, 해양교통로 확보 파괴, 사고, 조난 피해 구호 구난 구조 등 180 정책연구(2012 가을)

198 5. 결 론 천안함 그리고 연평사태로 인한 우리군의 전력개선과 국방개혁안의 재수정을 요구하는 목소리가 더욱 가중되었고, 특히 해군의 대양해군 목표가 강력한 비판 을 받은 후 결국 이 구호가 공식적으로 폐기되는 어려운 상황을 경험하였다. 그 러나 분명한 사실은 해군력의 경우 연안방어 능력 없이 대양해군을 지향할 수는 없으며, 연안방어만을 위한 전력구성은 해군의 고유전략목표인 우리의 해양교통 로 방어를 통한 국익보호와 국가 영향력 유지 강화를 위한 국제지역에서의 해 양작전 수행을 포기하는 것과 마찬가지라는 사실을 인식해야 한다. 따라서 향후 우리의 국격과 실력을 반영하기 위해 해군이 지향해야 할 방향을 몇 가지로 정리해 보면 다음과 같다. 첫째, 해군은 대양해군이라는 구호의 사용 을 자제한다지만 결국 동 목표가 포함된 새로운 해군전략을 구상해야 한다. 특 히 연안해군력 건설에 대한 과도한 투자는 중장기적으로 바람직하지 않다는 사 실에 대한 이해를 해군과 정부, 국민 모두가 공유해야 한다. 둘째, 해군의 비대칭 비정규전에 대비한 현실적인 능력의 향상도 결코 구호 만으로는 실현되기 어려운 도전이다. 과거 북한의 각종 비정규전 도발 사례를 분 석해 보면 이들 대부분은 우리 군이 사전에 인지하거나 억제하기 어려웠던 상황 이기 때문에 이에 대응하기 위해서는 사전 정보 첩보 수집이 중요하다. 이후 단 계에서는 효과적인 위기관리 및 대응, 그리고 최종적으로는 위기징후파악 시 우 리 측의 예방적 공격 또는 선제공격 등의 적극적인 조치가 필요하고 이를 가능 하게 하기 위한 정치적 합의가 도출되어져야 한다. 셋째, 해군의 중장기 전력건설의 방향은 해양, 해저, 지상, 항공 등의 합동전 력을 양성하는 것이다. 또한 북한과 미래 잠재적국에 대한 억제력을 제공하는 세 력으로 예방적이거나 선제적 차원에서의 전략적 타격능력과 제한적 보복능력을 확보하는 등 억제력 확보에 노력해야 한다. 넷째, 북한의 비정규 도발을 포함한 다양한 북한 및 잠재적국의 위협에 대응 하기 위해서는 우리가 이미 구비하고 있는 능력을 첨단정보기술전과 미래 대테 천안함 및 연평도 포격 사태 이후 한국 해군력 건설 방향 181

199 러전 비정규전에 대한 대비책을 유기적으로 융합한 우리 고유의 하이브리드전 개념을 개발해야 한다. 마지막으로 해군은 스스로의 사기진작 및 자기확신을 위한 기회를 가져야 한 다. 그리고 해군은 보다 철저한 홍보와 자기 목소리 내기에 주력해야 할 것이다. 최근의 사태를 통해 얻은 가장 중요한 교훈은 정부와 국민은 해군의 작은 실수 에 대해서 매우 비판적이고 또 해군의 좋은 의도에 대해서도 쉽게 오해하는 매 우 상대하기 어려운 상대이라는 것이다. 이런 오해 때문에 해군의 정상적인 전 력건설이 위협받을 수 있으며 이런 어려움을 극복하기위한 적극적인 홍보활동의 전개가 요구된다. 결국 해군을 포함한 우리군이 직면하고 있는 가장 중대한 도전은 투자의 문제 로 귀결된다고 볼 수 있다. 국방개혁 2020, 2009년 수정안 그리고 계획 중인 307안 모두 예산 확보가 가장 큰 문제로, 국방예산 증액 없이는 신규 전력개선 목표가 공염불에 불과하다는 점은 부인할 수 없는 사실이기 때문이다. 최근 사 태의 가장 큰 교훈은 우리나라는 안보딜레마가 상존하는 휴전상태의 국가로써 비 정상적인 안보환경을 가지고 있는 국가이며 따라서 적정 수준의 국방비 지출은 국가안보를 위해 필요불가결한 요소라는 인식의 확산이 절실한 상황이라고 판단 된다. 182 정책연구(2012 가을)

200 참 고 문 헌 국방부. 국방백서 군사연구편집부 한국군 연감. 서울:군사연구사, 권태영 노훈. 21세기 군사혁신과 미래전. 서울:법문사, 김동현. 천안함 안보리 외교, 효과 낼까. 시사저널. [1080호](2010년 6월 30일) (접속일 ) 박계향. 새로이 떠오르는 하이브리드전 개념. 군사세계. 통권165호(2009년 7월). pp.6~12. 박창권 권태영. 우리군의 비대칭 전략. 전략연구. 14권 1호, 통권 39호, (2007 년 3월). pp.81~118. 윤석준. 해양전략과 국가발전. 서울:해양전략문제연구소, 이상호. 국방개혁 2020:군사전략 측면에서 평가. 세종정책연구. 2009년 5권 2 호, pp 이상호. 군사전략차원에서 정보 사이버전의 효용성. 세종정책연구. 2010년 6권 1호. pp.41~72. 이상호. 북한 핵에 대응하기 위한 우리 군의 전력증강계획 보완 필요성. 세종논 평. No. 144, 이상호. 한국의 대북 전쟁억제력 강화방안 연구. 세종정책연구. 2010년 제6권 2 호. pp.159~196. 이헌경. 이명박 정부의 대북정책과 남북경협에 대한 전망. 통일과 평화. 2집 1호 2010년. pp.145~180. 전현준, 정영태, 최수영, 이기동. 김정일 정권 등장 이후 북한의 체제유지 정책 고 찰과 변화 전망(KINU 연구총서; 08-08). 서울:통일연구원, 조성렬. 이명박정부의 대북정책:쟁점과 과제. 수은북한경제. 2008년 가을호, pp.1~18. 천안함 및 연평도 포격 사태 이후 한국 해군력 건설 방향 183

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202 <ABSTRACT> The Options for Building South Korea s Naval Power After the Cheonan and Yeonpyong Incidents Lee, Sang-Ho (Daejeon University) Republic of Korea Navy(ROKN) has been implementing a number of capability reinforcing initiatives to counter potential North Korean aggression after the Cheonan and Yonpyong incidents. As a result, ROKN has limited the use of the Bluewater Navy slogan and initiated measures to enhance its littoral warfare capability and ability to counter North Korea s asymmetric/irregular aggression. However, ROKN has to look into more comprehensive approaches to capability building measures with mid to long term objectives and vision. For this, ROKN requires the following approaches. Firstly, ROKN needs to build a joint sea/undersea/land and air warfare capability and adopt a Korean version of Hybrid Warfare concept by incorporating emerging new military strategy and operational thoughts with advanced technology to effectively counter many different types of aggressions including North Korea s irregular guerrilla style attack. Secondly, ROKN is in need of acquiring a deterrent capability based on the limited attack/retaliation concept to counter potential aggressions by North Korea and other countries to prepare for the future uncertainties. Thirdly, ROKN should be allowed to take a limited preemptive strike or immediate retaliatory attack when North Korea s attack is anticipated imminently or initiated. Most of all, the excessive focus on building littoral operation capability is not credible in the mid to long term as this will significantly limit ROKN s future capabilities. 천안함 및 연평도 포격 사태 이후 한국 해군력 건설 방향 185

203 Key Words:Naval capability enhancement, military capability building, bluewater navy, preemptive strike, naval budget 투고일: 심사일: 게재확정일: 정책연구(2012 가을)

204 군 상부지휘구조 개편안( 11-12)의 위험식별 분석과 검증결과 - 작전효율성을 중심으로 연구한 결과에 기초하여 - 박 성 범 조 용 만l 서경대학교 1. 머리말:쟁점과 경과 2. 개편안의 핵심 및 분석틀 3. SWOT 분석을 통한 위험관리요소 식별 4. 개편안에 대한 검증결과와 추동전략 5. 맺음말

205 요약 국방부는 전시작전통제권 전환을 시점으로 군 상부지휘구조 개편을 통하여 한국군이 부족하다고 판단되는 합동성의 결핍에 대한 근본적인 체질을 변화시키고 작전효율성 이 높은 지휘구조로 탈바꿈하고자 노력하였으나, 관련법의 통과가 늦어져 신 지휘구 조에 대한 재편성, 예산반영, 지휘시설 구축 등 산적한 현안들을 해결하지 못한 채 시 간만 허비한 경험을 가지고 있다. 이는 18대 국회 국방위 의원들이 지적한 것처럼 폭 넓은 의견수렴 부족, 개편안에 대한 검증 미흡, 구체적인 추진계획 미흡, 신 지휘구조 에 대한 확신 부족 등 때문이었다. 그래서 본 연구에서는 서로 다른 출처에서 제기된 개편안의 핵심내용을 재정리하고 이를 검증하기 위한 이론적 분석틀을 위험관리기법 으로 설정하여 검증해 본 것이다. 국방부가 주장했던 개편안의 강점과 비판자들이 주 장했던 문제점들을 발췌하여 이를 SWOT에 대입시켜 재정리한 후 이를 분석의 자료 로 활용하였다. 개편안에 대한 검증은 작전효율성에 중점을 두고 과학적 분석기법인 설문 및 전문가 의견수렴을 거쳐 작성한 작전수행절차 분석, 계층적분석법(AHP), 워게임모델, 을지프리덤가디언 연습 등을 통해 검증한 과정과 결과를 제시하였다. 이 러한 검증결과는 상충된 의견으로 제시되고 우려했던 개편안의 위험요소나 약점을 어 떻게 보완하고 작전수행의 효율성을 증진하고 강점화 할 것인가에 대한 보완방향의 핵심이며 합동군제와 통합군제에 대한 비교분석 자료이기도 하다. 또한 본고에 정리 한 내용들은 학술적으로도 정책제기 모형과 처리과정의 경험과 교훈으로도 활용이 가 능할 것이다. 주제어:상부지휘구조, 국방개혁, 국방부, 합동성, 작전지휘

206 1. 머리말:쟁점과 경과 한국 정부와 군은 상부지휘구조 개편에 대한 토의를 거의 1년 동안 거치고도 확실한 결론을 내지 못하고 많은 시간을 허비한 경험을 가지고 있다. 이를 돌이 켜 보면, 2011년도에는 국방개혁 307 에서 핵심부분이라고 할 수 있는 군 상 부지휘구조 개편(이하 상부지휘구조 개편 또는 개편안)에 따른 찬반 논의가 너무 과열되어 갈등과 분열로 군 안팎을 떠들썩하게 했었고, 천신만고 끝에 2011년 말 18대 국회에 회부하였으나 한미 FTA 국회비준 문제에 밀려 결론을 유보하 고 말았기 때문이다. 상부지휘구조 개편문제는 여 야간의 정치쟁점 대상이 될 수도 없고, 육 해 공군 간 자군 이기주의 대상이 될 수도 없으며, 현역과 예비역 간 힘겨루기의 대 상이 되어서도 아니 되는 국가 안위에 직결된 대단히 중요한 문제임에도 불구하 고 10개월 이상의 난상토론만 있었을 뿐 정책의 결실을 가져오지 못했던 것이 다. 따라서 본 논고는 한국군 전대미문의 상부지휘구조 개편이라는 중요한 정책 이 정부에 의해서 의제화 되고 공중의제로 확산되어 처리되었던 동원모형의 한 유형이라고 볼 수 있기에 정책결정 모형의 교훈적 측면에서도 그 과정과 결과를 논리적 틀에 맞게 정리해 보는 것은 여러 가지 차원에서 의미가 있다고 본다. 상부지휘구조 개편안이 도마에 오른 것은 2011년 3월 8일 국방부 장관의 국 방개혁 307 계획 발표와 3월 23일 국방부에서 국방개혁 307 1) 에 대한 설명회 를 예비역 장군들에게 실시한 후 예비역 장군들의 발언이 언론에 보도되면서 시 작되었다. 예비역 장군들이 가장 문제를 삼은 것은 첫째, 상부지휘구조에 대한 개편방향과 시기에 대한 것이었으며 둘째, 국민적 합의를 위한 공감대 형성도 없 이 성급하게 추진하려는 국방부의 태도에 문제가 있다는 것이었다. 즉 학술적 용 1) 국방개혁 307계획 은 2011년 3월7일 이명박 대통령에게 보고한 날짜에 맞춰 이름이 붙여졌다. 북한의 군사 위 협과 한국군의 전작권 환수 계획, 북한 대량살상무기 위협, 전장 환경 변화에 따른 군사변혁 필요성 등을 거론하 며 군 장성 정원 감축과 상부지휘구조 개편 등 73개 개혁 과제가 포함되어 있다. 노무현 정권 때 수립된 국방개 혁 2020 에서 10년을 더 늘려 2030년을 최종 목표시한으로 선정하고, 307계획에서 국방개혁 기본계획 으로 명칭이 변경되었다. 이후 이명박 정부의 국방부는 2012년 8월 29일 국방개혁 기본계획 을 발표함으로써 3번째 국방개혁의 청사진을 발표했다. 군 상부지휘구조 개편안( 11-12)의 위험식별 분석과 검증결과 189

207 어로 표현하면 정책결정과정에 문제점이 있다는 것이었다. 그래서 국방부는 다양한 의견을 수렴하고 공감대를 형성하기 위하여 2011년 3월에는 재향군인회와 성우회 회장단을 대상으로, 4월에는 역대 국방부 장관을 대상으로, 5월에는 예비역 장성과 대령 및 영관연합회를 대상으로 의견수렴을 하였다. 그리고 6월 1일에는 전쟁기념관에서 예비역, 일반국민, 정계 및 학계 전문가 등 400여 명이 참석한 가운데 대토론회를 가졌으며 해 공군 예비역 다 수가 참석하여 의견을 개진하였다. 또한 6월 8일에는 서울대학교 중앙일보 육 군협회가 주관하는 육군 대토론회를 가졌는데 국회의원, 연구기관의 학자 및 예 비역 등 300여 명이 참석하여 열띤 토론을 하였다. 아울러 4월 4일에는 KIDA 에서, 4월 14일에는 언론사 국방담당부장들과 그리고 5월 4일에는 국방정책 자 문위원들과 토론회를 가졌으며 군내 의견을 수렴하기 위하여 국방부 합참 계 룡대 자운대의 영관장교 이상을 대상으로 설명회를 가졌고, 각 군별 지휘부 주 관으로 지역 단위 순회설명 및 의견수렴 과정을 거쳤다. 또한 상부지휘구조개편 단을 편성하여 이 업무에 관한 통합적이고 조직적인 연구와 대응을 실시하였으 며, 5월에 실시한 태극연습과 8월에 실시한 UFG연습을 통해 개편안의 시험도 끝냈다. 아울러 합참의 합동실험분석부에서는 워게임 모델 등을 이용하여 개편 안에 대한 효과성을 분석하여 제시하는 등 많은 노력을 경주하였다. 또한 2011 년 10월 재단법인 여의도 연구소에서 성인남녀 2,750명을 대상으로 상부지휘 구조개편을 비롯한 국방개혁안에 대한 의견을 수렴한 결과 찬성 77.4%, 반대 10.9%의 의견을 표시한 것으로 조사되었으며 합참의장의 작전지휘권을 각 군 참모총장에게 일부 부여하는 개편에 대해서도 공감 81.4%, 비공감 11.2%의 의견을 보였다. 2) 이를 분석해 보면, 뒤늦게나마 예비역들의 의견을 수렴하였고, 국방개혁에 대한 대토론회, 전문가를 대상으로 한 토론회, 그리고 군내 자체 의견을 수렴 하는 설명회를 개최하는 등 폭넓은 의견수렴과 공감대 형성을 위한 활동을 하 였다. 그러나 중요한 것은 이러한 노력을 하였음에도 불구하고 개혁법안을 통 2) 국방일보, , p 정책연구(2012 가을)

208 과시키기 위한 첫 번째 관문인 국회 국방위원회(이하 국방위) 심의과정에서 많 은 반대의견에 부딪쳤다. 상부지휘구조 개편을 포함한 국방개혁에 관한 법률안 은 이미 법제처 심사, 국무회의를 거쳐 대통령 재가를 받은 후 2011년 5월 25일부로 국회에 제출되었으나 국방위 심의에서 현역시절 고위직을 거친 현역 의원들까지도 많은 이의를 제기하면서 첫째, 예비역을 포함한 다양한 의견을 수렴하여 이를 개혁안에 반영할 것 둘째, 단계별 추진방안을 제시하고 지휘소 시설 보강 소요와 예산판단 등 추진방향을 좀 더 구체적으로 제시할 것 셋째, 각 종 연습 간 개편안을 검증하여 유효성을 평가할 것 등을 요구하여 2011년 6 월 말로 추진 중이던 국방개혁 관련 법제화는 8월 25일부터 11월 23일 까지 법안심사 소위를 5차례 개최했으나 결국은 실패하고 말았다. 6월에 법제화에 성공하면 2011년 말까지 시행령 등 하위 법령을 개정하고, 2012년 전반기 중 합참 및 육 해 공군 조직 개편(2012년 5월), 2012년 하반기 중에 육 해 공군참모총장의 군령계선 내 포함(2012년 11월), 이후 육 해 공군본부 및 작전사 통 폐합 등 2014년까지는 이러한 모든 준비 과정을 완료 3) 하려는 마스터플랜을 가지고 있었다. 그래야만 2015년에는 최종 점검을 거쳐 12월 부터는 연합사로부터 전시작전통제권(이후 전작권)을 전환 받아 한국군 주도로 임무를 수행할 수 있기 때문이었다. 이러한 필요성과 당위성에도 불구하고 개편안이 국방부가 주장하는 것만 큼 효율적인 지휘구조인가에 대해서는 충분한 검증을 통해서 비판론자들과 국민들에게 확실한 믿음을 주었어야 했다. 왜냐하면 상부지휘구조는 한 국 가의 존망에 영향을 미치는 중요한 군사제도의 근간에 관한 것이기 때문에 헌법과 법률로 그 정신과 내용을 규정하고 있으며 군사사상과 전쟁을 통한 경험에서 검증된 것이기에 바꾸려면 그에 걸맞은 타당한 이유가 있어야 하기 때문이다. 이러한 측면에서 본 연구는 상부지휘구조 개편안에 대한 검증 실험에 참가했 3) 국방일보, ( =1&menuCnt=30911&writeDate= &kindSeq=1&writeDateChk= , 검색일: ). 군 상부지휘구조 개편안( 11-12)의 위험식별 분석과 검증결과 191

209 던 한 사람으로서 한 번도 시행해 보지 않은 개편안의 위험관리(risk management) 를 위한 위험요소 식별 분석과 검증결과 에 중점을 두어 정리해 볼 필요성을 느 꼈다. 이를 위해 첫째, 개편안에 대한 상부지휘구조의 핵심 쟁점은 무엇인가를 살펴보고 개편안에 내재된 위험요소 식별을 위한 분석틀을 설정해 보고 둘째, 그 간 국방부와 전문기관 및 군사문제 전문가들이 제시한 의견과 토의결과를 근거 로 개편안의 강점과 약점을 재정리해 보며, 개편안 추진을 위한 시기문제와 내 외적 위험은 없는가를 고찰해 볼 필요성을 느꼈다. 셋째, 개편안에 대한 경험해 보지 못한 미지의 위험요소(unknown risk factors) 식별과 검증을 위해 실 제로 적용했던 과학적 분석기법을 통해 현재의 상부지휘구조와 개편안의 작전수 행 효율성을 어떻게 비교했는가를 분석해 보고 넷째, 개편안이 계획대로 추진되 던 현 지휘구조를 고수 하던 간에 통합군의 요소를 띠고 있는 개편안과 합동군 제인 현재안과의 비교와 추진방향 정립은 한국적 상황에서 언제든지 쟁점화가 될 수 있는 핵심요소이므로 학문적 관점에서 작전효율성에 중점을 분석해 볼 필요 성을 느꼈던 것이다. 그러나 개편안에 대한 구체적인 작전효율성의 실험과정과 결과는 보안문제로 인하여 세부적인 내용은 공개할 수 없고 실질적인 데이터는 국방부 발표나 언론에 보도된 내용만을 인용하여 정리하고 세부적인 내용은 밝 히지 못했음을 밝혀둔다. 2. 개편안의 핵심 및 분석틀 가. 개편안의 핵심내용과 쟁점 일본은 메이지 유신(1868~1905년)을 통하여 근대 군대로 변모하였고, 독일 은 한스 폰 젝트(Hans von Seeckt)의 국방개혁(1920~1926)을 통해 오늘의 군대를 만들었으며 미국은 골드워터-니콜스(Goldwater-Nichols) 법에 의한 국방개혁(1986년)으로 현재의 군대체제를 구축하였으나 대부분 5~10년 단위로 192 정책연구(2012 가을)

210 국방개혁을 추진하고 있다. 4) 한국군의 군제는 1948년 11월에 2군 병립제로 창 군하였으나 1949년 10월 공군의 창설로 3군 병립제가 되었다. 그리고 1963년 5월에 합참의 신설로 비통제형 합참의장제 로 전환하였다가 5), 1990년 10월 818계획에 의해 현재의 합동군제 로 전환되어 시행된 제도이다. 6) 현 합동군제 에 대한 평가는 그간 합동성에 대한 인식은 다소 향상되었으나 각 군 중심의 사 고 틀이 아직도 변화하지 않았으며 조직의 중복에 따른 낭비가 불가피하고 지휘 의 혼선을 야기하는 측면이 있다는 것이다. 그리고 20년이 지난 제도이기 때문 에 국방개혁의 핵심인 군제를 검토할 시기가 되었다는 것이 국방부가 정책제기 를 한 동기라는 것이었다. 7) 왜냐하면 지휘구조의 변경에 결정적으로 영향을 미 치는 변수는 안보환경의 변화이기 때문이다. 8) 국방부에서 추진한 상부지휘구조의 개편안은 주지하는 바와 같이 <도표 1> 과 같다. 개편안의 핵심은 첫째, 합참 중심의 합동성 발휘를 강화하기 위하여 합참의장에게 전구작전 지휘기능을 부여하고 합참의장에게 작전지휘와 직접적 으로 관련된 제한된 군정기능을 부여하는 것이다. 둘째, 각 군 본부는 군정 군령을 일원화하고 전투임무 중심체제로 전환하기 위하여 각 군 본부에 작전 사 임무기능을 통합시키고 각 군 참모총장에게 작전 지휘권을 부여하는 것이 다. 그리고 대부분의 군정기능은 현재와 같이 참모총장이 계속 행사토록 하는 것이다. 4) 군 구조에 대한 자세한 내용은 공군본부, 외국 군구조 편람 (공군본부, 2009)를 참조할 것. 5) 노훈, 조관호, 군 상부구조 개편:동기와 구현방향, 전략연구, 제18권 제1호(2011.3), pp ) 상부지휘구조는 크게 합동군제, 통합군제, 3군 병립제 등으로 대별하지만 어떤 국가이든 자국의 지휘구조를 무엇 이라고 명시하고 있는 국가는 없고 학자적 호기심과 정책적 필요성에 의해 구분되고 있다는 것이 일반적인 정설 이다.(출처:김열수, 상부지휘구조 개편 비판 논리에 대한 고찰, 국방정책연구 제 27권 제2호, (2011년 여 름, 통권 제92호), p.15). 7) 김관진 국방부장관이 2011년 7월20일 오전 서울 플라자호텔에서 열린 동북아미래포럼에서 국방개혁 방향과 발 전 방안 이란 제목의 조찬 연설을 통해 위와 같이 밝히면서 개혁하지 않는다는 것은 구형 카메라 시대가 가고 디 지털 카메라가 나와 있는데 (구형 카메라용) 필름공장을 운영하는 것과 마찬가지 라고 비유했다. (출처: = &kindSeq=2&writeDateChk= , 검색일: ). 8) 배달형, 전략적 환경변화와 한국군의 상부구조 발전방향, 주간국방논단, 제1340호( ), pp.2~8. 군 상부지휘구조 개편안( 11-12)의 위험식별 분석과 검증결과 193

211 그림 1 현재와 개편안의 지휘체제 비교 현 편 개 편(안) 국 방 부 장 관 국 방 부 장 관 군령 (용병) 군정 (양병) 합 참 의 장 각 군 참 모 총 장 군령 합 참 의 장 제한된 군정 기능부여 군정 작전지휘 지휘 (작전지휘) 작 전 사 지휘 작전지휘 각 군 참 모 총 장 지휘 작 전 부 대 직 할 부 대 작 전 부 대 직 할 부 대 이를 위해서는 다음과 같이 법률을 개정해야 한다는 것이 국방부의 설명이다. 첫째, 국군조직법 에 대한 개정이다. 합동참모본부의 임무에 각 군 본부 및 작 전부대에 대한 작전지휘 감독 기능을 명시하고, 합동참모의장에게 작전지휘 감독에 필요한 제한된 군정 권한을 부여하는 것이며, 각 군 참모총장에게는 소 속 작전부대에 대한 작전지휘 및 감독권한을 부여한다는 내용을 명시하는 것이 다. 이렇게 하고자 하는 목적은 군정 군령 기능이 획일적으로 분리된 합동군제 의 현행 지휘구조를 개선하여 합동성을 강화하는 동시에 각 군의 전문성을 효과 적으로 활용하는 방향으로 상부 지휘구조를 개편하고자 했기 때문이다. 둘째, 국방개혁에 관한 법률 개정이다. 국방개혁의 주요 내용인 합동성 강화 및 상부지휘구조 개편과 관련해 합동성의 본질을 이해할 수 있도록 용어를 다시 정의해야 함을 제기하였다. 또한 각 군 참모총장이 작전지휘계선에 포함됨에 따 라 합동참모의장의 합동작전 지원과 관련된 권한을 보완하는 한편, 합동참모본 부의 균형 편성을 위해 합동참모의장과 합동참모차장 중 1인을 육군 소속 군인 으로 보하도록 한 규정을 삭제하고, 2인의 합동참모차장은 각각 군을 달리해 보 직하도록 개정하는 등 현행 제도의 미비점을 개선 보완해야 한다는 것이었다. 194 정책연구(2012 가을)

212 셋째, 군인사법 에 대한 개정이다. 이는 합참의장의 효과적인 작전지휘를 뒷 받침하기 위해 합참의장의 징계권을 확대하기 위한 것이다. 합참의장의 징계권 확대는 작전지휘와 관련한 명령을 위반하거나 그 직무를 게을리 한 때 에 한해 징계권을 부여하는 것이다. 또 능력과 군사 전문성이 우수한 인재를 탄력적으로 획득, 활용하기 위해 예비역을 현역으로 재임용할 수 있도록 하려는 것이었다. 넷째, 국방대학교설치법 에 대한 개정이다. 이는 육 해 공군 영관급 장교의 합동교육을 강화하고 유사 중복 기능을 통 폐합해 국방경영의 효율성을 증대 시키고, 국방대학교 소속 합동참모대학과 육 해 공군대학을 통합해 2011년 12월 1일부로 합동군사대학을 창설하기 위해 합동참모대학 관련 규정을 삭제하 려는 것이었다. 다섯째, 사관학교설치법 에 대한 개정이다. 사관생도 시절부터 합동 중심 사 고를 형성하기 위해 2012년 2월 1일부로 육 해 공군 사관생도 통합교육을 실 시하기 위한 것이었다. 이를 위해 사관학교설치법 에 3군 사관생도 통합교육 실 시 근거를 마련하고, 장성급 장교라는 각 군 사관학교 교장 자격 기준을 삭제하 여 경험 많고 전문성 있는 예비역도 사관학교 교장에 임용될 수 있도록 개정하 고자 하는 것이었다. 위와 같은 법률 개정은 전시작전통제권 전환과 연계해 군 의 효율적인 전투 임무 중심 조직으로의 전환을 위해 개정이 불가피한 부분으로 국방부는 설명하였다. 9) 이 중에서 네 번째와 다섯 번째 사항은 이미 시행 중이 고 10) 중요한 것은 상부지휘구조 개편안에 관한 것이기 때문에 이 부분에 대해서 만 집중적으로 조명한다. 이와 같은 법률안의 처리과정은 법제처 심사와 국무회의를 거쳐 대통령 재가 를 받은 후 국방위원회 법사위원회 심의를 거쳐 본회의 의결 후 정부로 이송되 면 국무회의 심의 및 대통령 재가를 거쳐 공포된 후, 각 법률 부칙에서 정한 시 행일에 효력을 발생하게 된다. 따라서 법률제정 전에 각계각층에서 수렴된 의견 9) 국방정책실 제공, 세계의 국방개혁<1> 한국국방개혁 관련 법제화, 어떻게 추진되고 있는가?, 국방일보, , 참조 재구성. 10) 위와 같은 5가지 법안 중 국방대 설치법을 개정해 합동참모대학을 폐지하고 합동군사대학을 창설하겠다는 것은, 법률을 개정하지 못했음에도 합동군사대학은 2011년 12월 1일부로 창설되었다. 또한 사관학교 설치법을 고쳐 3군 통합교과과정을 운영하겠다던 법률안은 폐기됐지만 3군 통합 교과과정은 이미 운영되고 있다. 군 상부지휘구조 개편안( 11-12)의 위험식별 분석과 검증결과 195

213 과 전문가들의 의견을 충분히 반영했어야 하며, 특히 반대하는 의견들에 대한 세 밀한 검토가 필요했었다. 이러한 개편안에 대한 필요성 주장과 비판자들의 의견을 좀 더 합리적이고 논 리적으로 확인해 보기 위하여 위험관리 분석을 통해 상부지휘구조의 개편안을 진 단해 보겠다. 나. 이론적 분석틀:위험관리(Risk-Management) 기법 위험관리는 경제분야에서 주로 적용하는 개념이었으나 요즘에는 일반사회를 비 롯하여 국내정치 및 국제정치학에서도 많이 사용하는 전략이다. 일반회사는 전 사적 위험관리(ERM, Enterprise Risk Management) 라는 명칭으로 모든 조직의 의사결정에 핵심적으로 적용하고 있으며 한국은 1997년 외환위기 이후 민간회사는 물론 공조직에 까지 적용되고 있어 이를 담당하는 부서를 신설하거 나 그 책임자를 임명하여 운용하고 있다. 11) 군에서의 위험관리는 훈련과 인원관 리 측면에서 사고 발생 감소를 위해 적용하여 왔으나 미 육군은 1990년대 후반 부터 위험관리 개념을 사용하여 다양한 군사활동 간에 발생할 수 있는 사고유발 요소(hazards)를 회피하거나, 통제하거나, 제거함으로써 전투력을 보존하고자 노력하는데 적용하여 왔다. 이후 다른 군종에도 확산되어 부대의 제반활동을 계 획 및 시행할 때 예상되는 위험요소를 사전에 식별하고 그것을 최소화하는데 적 용하였다. 12) 또한 전 미국방부 장관 럼스펠드는 이러한 위험관리를 정책차원에 서 적용되는 기준으로 격상시켰다. 그는 변혁(transformation)이라는 슬로건 을 통하여 정보화시대 군대로의 과감한 변화를 강조하였는데 그 과정에서 시행 되는 제반 정책에 관하여 위험관리 또는 위험완화(Risk Mitigation) 를 고려 하고 이를 위한 틀과 척도를 적용하도록 지시하였다. 13) 이러한 의도는 2008년 11) 김중구, 위험관리가 회사의 미래를 결정한다 (서울:원앤원북스, 2009), pp ) Army, Marine Corps, Navy, Air Force, Risk Management, FM , MCRP 5-12.IC, NTTP , AFTTP(1) (Feb 2001).(박휘락, 한반도 지휘환경에 적합한 상부지휘구조 개 편 방향, 국방개혁 307계획 기대와 우려 (국회의원 한기호 정책토론회, ), p.19, 재인용). 13) Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report (Washington D.C.:DoD, Sep 30, 2001), p.13.(박휘락(2011), 위의 글, 재인용, p.19). 196 정책연구(2012 가을)

214 에 발간된 국방전략(National Defense Strategy)에서도 다양한 위험들을 평 가(assess), 완화(mitigation), 대응(respond) 할 것을 강조하였으며 14) 2010 년 QDR에서도 국방에 관한 위험관리 틀(A Defense Risk Management Framework) 을 제시하고 있어 사용을 강조하고 있다. 15) 위험관리는 발생확률(Risk Event Probability) 과 위험이 미치는 영향(Risk Impact) 그리고 이 둘을 곱한 위험상태(Risk Status) 를 위험의 3요소라고 하는데 발생 가능성을 사전에 식별할 수 있는 위험(Known Risk) 과 식별할 수 없는 위험(Unknown Risk) 으로 구분하며 이러한 위험들을 식별, 평가, 우 선순위화 하는 것이 중요하다. 16) 위험 식별을 위한 정보수집 기법은 브레인 스 토밍(Brain Storming), 델파이기법 17), 면담, SWOT 분석 등이 있다. 이 중 에서 상부지휘구조의 개편안이 가지고 있는 강점과 약점 및 기회와 위협요인을 분석하여 관리하고 대응방향을 찾아내기 위해서는 Albert Humphrey 박사가 고안한 SWOT 기법을 활용할 수 있을 것으로 판단된다. 18) SWOT 분석은 기업이 처해 있는 환경과 여건을 분석하여 강점(strength)과 약점(weakness) 그리고 기회(opportunity)와 위협(threat)요인을 규정하고 이를 토대로 마케팅 전략을 수립하는 기법이다. 다시 말하면, 어떤 기업의 내부 환경을 분석하여 강점과 약점을 발견하고, 외부환경을 분석하여 기회와 위협을 찾아내어 이를 토대로 강점은 부각시키고 약점은 최대한 감소시키며, 기회는 활 용하고 위협은 억제하는 마케팅 전략을 수립하는 것을 말한다. 이를 도표화하면 <표 1>과 같다. 이를 상부지휘구조 개편안이라는 프로젝트에 대입시켜 한 번도 시행해 보지 않은 개편안에 대한 SWOT를 분석해 본다면 논리적인 접근과 분석 14) Department of Defense, National Defense Strategy (Washington D.C.:DoD, June 2008). 15) Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report (Washington D.C.:DoD, Feb 2010). 16) AS/NZS ISO 31000:2009, Risk management - Principles and guidelines (Standards Australia, Nov 2009). 17) 전문가들의 의견을 종합하는 기법으로써 기존 자료 부족으로 참고할 만한 자료가 없거나 미래의 불확실한 상황 을 예측하고자 할 경우에 통상 사용된다. 18) Fresh Business Thinking, What Is a SWOT Analysis? (SRI International, May 25, 2010) sis?, 검색일: ). 군 상부지휘구조 개편안( 11-12)의 위험식별 분석과 검증결과 197

215 이 가능할 것으로 판단되어 이 방법을 위험관리요소(risk management factors) 를 도출하는데 적용해 보고자 하였던 것이다. 표 1 SWOT 분석 내부역량 외부요인 Strength(강점) Opportunity(기회) Weakness(약점)/ Limitation(제한사항) Threat(위협) 한편, 개편안에 대한 미확인이나 미인지된 위험을 감소시키고 효율성을 검증 해 보기 위해서는 브레인스토밍, 면담, 설문조사, 과학적 분석기법인 시스템 다 이내믹스(System Dynamics) 기법 19) 과 계층적 분석법(AHP:Analytic Hierarchy Process) 20) 등을 활용할 수 있다. 이 중에서 본 논문에서는 저자 가 직접 참여하여 수행했던 브레인스토밍과 전문가 토의 등을 거쳐 창출해 낸 작 전수행절차 분석 기법과 계층적 분석법을 적용하여 상부지휘구조의 위험요소 발 견과 효율성을 검증하는 분석틀로 삼았던 자료를 재정리하여 제시하고자 한다. 국 방부에서는 최초에 시스템 다이믹스 기법이 효율적인 것으로 판단하여 연구를 시 도했었으나 여러 가지 제약사항이 있어서 도중에 폐기하고 새로운 방법인 작전 수행절차 분석 기법을 고안하여 적용하였다. 또한 AHP기법은 1974년 미국의 Saaty 교수가 개발한 것으로써 의사결정 문제를 계층화하여 각 대안의 중요도 와 가중치를 산출하는 기법인데 현편성 대비 개편안의 효율성을 산출하는데 많 은 도움이 될 수 있을 것으로 판단되어 검증틀로 채택하였다. 21) 아울러 개편안 을 가상 상황 하에서 실제로 시험할 수 있는 방법은 한미연합체제로 실시하는 을 19) 사회 시스템과 같은 복잡하고, 대규모로 시간 지연을 수반하는 비선형 피드백 시스템의 동태를 해석하기 위한 하 나의 방법론.(출처:전산용어사전편찬위원회 엮음, 컴퓨터인터넷IT용어대사전 (서울:일진사, 2011). 20) 이에 대한 자세한 내용은 키노시타 에이조, 오오야 타가오 저(권재현 역), 전략적 의사결정기법:AHP (서울: 도서출판 청람, 2012)를 참조할 것. 21) 군 상부지휘구조의 효율성 분석에 대한 자료를 획득하고 한국 합참이 시도하고 있는 검증방법에 대한 타당성을 알아보기기 위하여 일, ~12.1일까지 미합동전력사를 2회 방문하여 Mr. Bower. John Taylor, Steven Salazar 등과 직접 토의하였으며, 한미연합사의 운영분석과 Christopher Cortese 분석관과 KBSC의 Jude E. Shea 등과도 토의하여 타당성을 확인하였음. 198 정책연구(2012 가을)

216 지프리덤가디언 연습(UFG:Ulchi Freedom Guardian)이다. 따라서 UFG 연습결과도 검증의 수단으로 적용하였고 이 내용도 제기하였다. 3. SWOT 분석을 통한 위험관리요소 식별 가. 강점요인(Strength Element) 개편안이 현 지휘체제 보다 훨씬 강점이 많다는 것은 주로 국방부의 주장이며 이를 근거로 하여 제기한 것이다. 국방부가 주장하는 개편안의 강점은 첫째, 합 동성이 강화된 전구작전 수행이 가능하다는 것이다. 천안함 및 연평도 사태를 통 해 합동성의 강화 필요성을 절감하게 되었고 군정과 군령의 기능분리 구조의 비 효율성이 노정된 현재의 구조를 개편하게 되면 1군의 편제와 작전운용 및 교육 등 많은 분야에서 3군의 합동성이 강화될 수 있으며 2신속한 의사결정체계를 구 축할 수 있고 3각 군의 독자성을 유지하면서도 시너지 효과를 창출할 수 있다 고 주장하였다. 22) 그리고 최고의 군사적 전문성을 가진 합참의장과 육 해 공 군참모총장의 노력을 통합함으로써 합동성이 강화된다고 주장하였다. 둘째, 각 군 총장 주도로 작전지휘의 효율성을 향상시킬 수 있다는 것이다. 즉 육 해 공군참모총장이 작전지휘계선에 포함돼 각 군이 담당하는 지 해 공 작 전수행능력이 제고될 것이라는 것이다. 셋째, 각 군 특성에 맞는 지 해 공 작전 능력을 향상시킬 수 있다는 것이다. 이는 각 군 총장이 직접 부대를 지휘하고 군령권을 행사하면서 각 군의 특성이 부각되는 부대를 육성할 수 있기 때문이다. 넷째, 연습, 훈련수준 향상으로 전투준비 및 작계, 교리 등을 발전시킬 수 있 다는 것이다. 육 해 공군본부가 군정과 군령을 통합하여 수행함으로써 싸우는 22) 국방일보 , 국방개혁 307계획의 의의 참조. 군 상부지휘구조 개편안( 11-12)의 위험식별 분석과 검증결과 199

217 방법대로 편성 장비 훈련하고, 훈련한 대로 싸운다 는 개념을 실질적으로 구현 할 수 있게 됨으로 이러한 기대효과를 발휘하게 된다는 것이다. 다섯째, 상부지휘구조의 인력을 절감해 하부 구조를 보강할 수 있다는 것이다. 이처럼 상부구조 개편은 우리 군을 작전 중심으로 보다 강하고(Strong), 빠르 고(Speedy), 슬림(Slim)한 군대로 탈바꿈시키기 위한 것이라 주장하였다. 23) 그 러면서 세계 주요 국가의 군제 발전 추세는 4가지 키워드로 요약될 수 있는데 1 국민이 선출한 대통령이 임명한 문민 국방장관을 통해 군정 군령권을 행사하는 문민통제 원칙의 유지이며, 2합참 중심의 합동성 강화이고, 3각 군의 전통 을 존중하면서 고유의 전문성 을 최대한 보장하는 것이며, 4 효율성 으로 선진 국은 유사 기능을 통합해 조직을 슬림화하고 지휘체계를 단순화함으로써 작전의 효율성을 제고해 나가고 있다고 주장하였다. 이러한 주장은 국방부뿐만 아니라 전 합참의장 출신의 윤용남, 국방부 장관 및 육군참모총장 출신의 김동신 장군 등이었다. 전시 합참의장 및 연합사령관의 작 전 지휘부담이 가중 되어 있는 반면 참모총장들의 임무는 지원분야에만 국한되 어 있으므로 각 군 참모총장에게 군령권을 부여한다면 그들의 군 경험과 각 군 본부의 우수한 참모조직을 활용할 수 있고 일사불란한 지휘체계를 구축할 수 있 다는 것이다. 24) 그들은 현직에 있을 때 현재의 상부지휘구조 한계를 절감했다고 하면서 군정 군령 기능의 동시 수행에 따른 업무적 부담은 기우에 불과하며 합 참의장에게 인사 군수 등 제한된 군정 기능을 주어야 한다고 주장하였다. 25) 또한 군사분야의 전문가인 권태영 박사는 일반적으로 통용되는 국방과 군사조 직의 원칙적인 면에서 개편안을 현재안과 비교하여 우열여부를 객관적으로 분석 했을 때 목표 중심의 원칙, 문민통제의 원칙, 지휘통일의 원칙, 용병-양병 일체화의 원칙, 총합관리의 원칙, 권한=책임=수단 등가의 원칙, 통제범위의 원칙, 경제성과 효율성의 원칙, 변화수용의 원칙, 견제 균형 조화의 원칙 23) 국방부에서 주장하는 내용(출처: 국방일보, ), 상부지휘구조 개편방향과 기대효과, 국방부 정책 실 제공), ( &menuCd=3001&menuSeq=1&kindSeq=1&menuCnt=30911, 검색일: ). 24) 윤용남, 국방개혁, 어디까지 왔나 특별기고, 국방일보, ) 김동신, 국방개혁을 듣는다 국방일보, 정책연구(2012 가을)

218 등 10개 항목을 가지고 검토한 결과 모두 개편안이 유리하나 양병지원에 있어 특정군이 세칭 힘 을 과용해 일방적으로 전략을 수립하고 사업과 예산을 독점하 는 것에 대한 약소군의 견제장치가 필요하다는 논리는 수용되어야 한다고 주장 하였다. 26) 결론적으로, 개편안은 1합동성이 강화된 전구작전 수행이 가능하다 2작전지 휘 효율성을 향상시킬 수 있다 3지 해 공 작전 능력을 향상시킬 수 있다 4 전투준비 및 작계, 교리 등을 현재보다 더 발전시킬 수 있다 5인력절감이 가능 하고 하부구조를 보강할 수 있다는 강점을 보유하고 있다고 요약할 수 있다. 따 라서 이러한 강점에 대한 주장은 작전 효율성 분석틀에 중요한 factor들로 사용 하였다. 그러나 국방부의 이러한 주장에 대한 타당성은 많은 예비역 장군들로부 터 비판을 받았기 때문에 상충되는 의견은 정리하여 약점요인으로 제시하겠다. 나. 약점요인(Weakness Element) 개편안의 약점요인은 주로 육군의 일부 예비역 장군들과 해 공군의 예비역들 로부터 제기되었다. 조영길 전국방부장관 27), 김충배 예비역 중장 28), 장성 예비 역 대장 29), 이한호 예비역 공군대장 30), 해군협회 31) 등에서 국방부 개편안의 부 당성을 제기하였는데 내용이 너무 많고 중복되는 것이 많아 주요내용들 만을 재 정리하여 제시하면 다음과 같다. 26) 권태영, 국방개혁 어디까지 왔나 특별기고, 국방일보, ) 조영길, 군 지휘체제 개편: 바로 가고 있는가?, 성우소식 86호(2011.3). 28) 김충배, 군 상부지휘구조 무엇이 문제인가?, 성우소식 87호(2011.5).( board/read.html?div=discuss_data&no=645, 검색일: ). 29) 장성, 군 구조 개편안 이대로는 안 된다 참조(2011년 5월 17일 성우회 안보자료실에 제기된 내용 ( 검색일: ). 30) 한국국방안보포럼 주관 미래전에 대비한 한국군의 상부지휘구조 ( )에서 제1토론자였던 이한호 장 군의 토론내용 참조 (pp.33-49). icix &q =%B9%CC%B7%A1%C0%FC%BF%A1%20%B4%EB%BA%F1%C7%D1%20%C7%D1%B1%B9%B1 %BA%C0%C7%20%BB%F3%BA%CE%C1%F6%C8%D6%B1%B8%C1%B6, 검색일: ). 31) 국방부 장관 주관 국방부 토론( )에서 해군협회 군구조연구단이 발표한 군구조 변경(안)의 문제점 및 대안 자료 참조.(행정안전부 홈페이지, userbtview.action?userbtbean.bbsseq= &userbtbean.ctxcd=1003&userbtbean.ctxtype= &currentPage=91, 검색일: ). 군 상부지휘구조 개편안( 11-12)의 위험식별 분석과 검증결과 201

219 첫째, 개편안은 합참의장에게 통합군과 같은 과도한 권한이 부여되며 합동성 강화에 걸림돌이 되고 의사결정을 저해할 수 있다는 것이다. 제한된 군정권이라 하나 합참의장 한 사람에게 군정권과 군령권을 모두 부여함은 헌법정신과 문민 통치 이념에 어긋나고 32) 오랜 군대 경험과 국군조직법상 동등한 위계선상에 있 는 참모총장들이 군령권을 행사하는 작전 지휘관으로서의 기능을 수행하게 되면 합참의장과 전투력 운용에 대한 이견이 발생할 수 있고 자군 위주로 판단하게 되 는 총장의 입장과 합참의장의 입장이 달라서 충돌이 발생할 수 있다는 것이다. 또 한 2개 군에 대해서는 언제나 비전문가일 수밖에 없는 합참의장의 처지에서 각 군 총장들을 설득하거나 작전지휘하기가 쉽지 않을 것이라는 것이며 33) 의사결정 을 저해 할 수 있다는 것이다. 둘째, 지휘결심단계가 늘어나고 지휘계통이 불분명하다는 것이다. 합참의장 밑에 대장급의 1차장을 두고 각 군 총장 밑에 작전지휘를 할 수 있는 본부장급 을 두는 것은 지휘결심단계가 현재의 2단계에서 4단계로 증가되는 옥상옥이며, 이렇게 되면 야전군급 작전 사령관 위에 2명의 상급 지휘관이 있게 되어 지휘통 일의 원칙에 위배되고, 그로 인해 작전 반응시간이 지연되고 지휘혼란이 발생한 다고 주장하였다. 34) 또한 각 군 참모총장을 작전지휘 계선에 포함하면 하나의 전 구에 작전 지휘관이 2~3명이 되는 매우 불합리한 현상이 생기며 참모총장이 2 개의 지휘소를 왕래하며 지휘한다는 것은 쉬운 일이 아니라는 것이다. 35) 합참차 장이나 참모차장 또는 작전본부장의 직책을 추가하면 작전지휘결심 단계만 늘어 나는 것뿐 만아니라 결심권자가 누구인지 불명확하게 되어 책임한계가 불분명하 게 된다는 의견이었다. 그리고 신설되는 직책은 부지휘관인지 참모인지도 불분 명하다는 것이었다. 셋째, 합참의장의 지휘 폭이 과다하여 업무가 과중되며 작전계획 준비 등 준 비소요시간이 대단히 부족하다는 것이다. 육군의 야전군 사령부를 1개로 통합 32) 해군협회, 위의 글, pp ) 김충배, 위의 글, pp ) 김충배, 장성, 이한호, 조영길, 군 지휘체제 바로 가고 있는가?, 김성만, 임한규 예비역 장군 등이 주장. 35) 장성, 앞의 글, p 정책연구(2012 가을)

220 하거나 육군본부가 야전군 사령부 역할을 하는 문제는 한반도 지형의 동고서저 지형특징과 지휘폭의 과다(10-12군단을 한사람이 지휘)로 심각한 문제가 발생 하며 작전계획도 전면 수정하여야 하는데 이를 위해서는 최소 2~3년의 기간이 소요된다고 주장하였다. 36) 새로 창설되거나 증 개편되는 부대는 최소 3년이 지 나야 제 기능을 발휘할 수 있다는 점과 작전계획 수정도 2~3년이 소요되는데 이 를 동시에 추진해야 함으로 취약성과 불안정성이 상당히 증대된다는 것이다. 넷째, 합참의장에게 작전에 직접적으로 관련된 인사, 군수, 교육 등 제한된 군정기능 을 부여한다는 내용은 직무범위가 모호하고 원칙론에 입각한 근본적인 문제점이 있다는 것이었다. 예를 들면 합참의장에게 각 군 총장의 고유권한인 인 사기능(인력의 획득, 교육, 보직, 진급, 전역 등의 전 과정) 의 일부를 부여한다 는 것은 여러 가지 모순을 낳게 되며 합참요원에 대한 보직, 평정, 징계권은 지 휘권에 해당되는 것인데 이를 두고 인사기능 이나 군정기능 이라 하는 것은 잘못 된 것이라고 주장하였다. 군수기능 도 작전수행을 위한 탄약과 중요장비의 할당 및 수송 우선순위 결정 등은 대부분 교리와 규정으로 이루어지며 작전계획 부록 에 포함되는 부분이므로 군정기능으로 볼 수 없고 작전지휘에 포함된다고 보아 야 한다는 것이다. 작전 관련 교육 등 제한된 군정기능 도 각 군 참모총장의 고 유기능인 인사의 한 부분이므로 합참의장에게 부여할 기능이 아니라는 것이다. 37) 다섯째, 양병업무를 소홀하게 되어 전투력 약화를 초래한다는 것이다. 각 군 총장들이 군령권을 보유하게 되면 계룡대와 작전본부를 오가면서 작전지휘에 주 력할 수밖에 없어 상대적으로 양병업무에 소홀할 수밖에 없고 38) 개전초기 피해 복구, 군수지원, 동원 등 군정요소가 더욱 중요한데, 총장이 군령까지 담당하면 작전지휘에 얽매이게 되어 전쟁지속능력 보장이 소홀해 질수 있다는 것이다. 또 한 국군 교육사령부가 창설되면 2개 군의 업무는 무지할 수밖에 없는 교육사령 관에게 타군의 교육업무를 위탁하게 되어 장병교육, 교리 및 전투발전 등 전문 성이 결여된 교육을 시킬 수 있다는 것이며 39) 각 군 총장의 무용론으로 발전할 36) 장성, 앞의 글, p ) 장성, 앞의 글, pp ) 김충배, 앞의 글, pp ) 김충배, 앞의 글, p.15. 군 상부지휘구조 개편안( 11-12)의 위험식별 분석과 검증결과 203

221 수 있다는 것이다. 여섯째, 한미연합작전 수행에 문제가 발생한다는 것이다. 육군참모총장이 연 합사 지상구성군 사령관인 연합사 부사령관의 작전지휘를 받아야 하고, 공군참 모총장이 3성 장군인 미7공군 사령관의 작전지휘를 받아야 하며 40) 해군총장은 3성인 미7함대 예하에 들어가야 41) 하는 문제점이 있다는 것이다. 또한 연합사 권한위임사항(TOR)에 포함되는 부대목록에 지상작전본부를 포함시키고 본부장 을 부지휘관인 참모차장을 임명한다는 것은 지상작전본부가 독립적인 단위부대 인데 부지휘관은 독립기관이 아니기 때문에 연합사 작전통제를 받는 부대를 지 휘하거나 대표가 될 수 없다는 것이다. 이는 해 공군도 미군 구성군 사령관인 미3성장군의 통제를 받는 불합리한 지휘구조를 개선하기 위하여 해 공군 본부 의 작전본부장에 참모차장을 임명하겠다는 구상도 동일한 문제점이 발생한다는 것이다. 42) 일곱째, 각 군의 분권화와 전문화를 약화시킨다는 것이다. 43) 분권화와 전문화 가 시대정신이며 조류인데 각 군의 전통성과 전문성을 훼손하는 쪽으로 개편이 시도되고 있다는 것이다. 예를 들면 합참의 정보본부와 정보사령부 유지 등은 지 금까지의 경험으로 보아 효율성과 경제성이 매우 떨어지며 오히려 각 군 본부의 정보기능과 작전기능을 통합하여 정작참모부로 했던 것을 다시 과거의 편제로 환 원해야 한다고 주장하였다. 이는 해군이 해병대를 다시 분리하여 교육하고 훈련 함으로써 연평도 포격사건에서 작전성과가 입증되었고 아덴만 사건에서도 해군 에게 일임함으로써 성공할 수 있었다는 것이다. 그리고 국군 의무사령부, 국군 군수사령부, 수송사령부, 국군복지단을 편성하여 행정업무만 증가하였고 실효성 이 많지 않다고 주장하였다. 각 군 본부와 작전사령부를 통합하고 작전본부를 편 성하면서 국군교육/군수사령부를 창설하면 인력 및 예산절감 효과는 미미할 뿐 이며 우리군 작전의 핵심인 작전사령부를 폐지하고 국군교육/군수사령부를 창설 40) 이한호, 앞의 글, p ) 해군협회, 앞의 글, p.3. 42) 장성, 앞의 글, p ) 해군협회, 앞의 글, p 정책연구(2012 가을)

222 한다는 것은 현 우리의 안보상황에 맞지 않는 발상 44) 으로 취약점만 노출된다는 것이다. 결론적으로, 개편안은 1합참의장에게 통합군과 같은 과도한 권한이 부여되며 합동성 강화에 걸림돌이 되고 의사결정을 저해할 수 있다 2지휘결심단계가 늘 어나고 지휘계통이 불분명하다 3합참의장의 지휘 폭이 과다하여 업무가 과중되 며 작전계획 준비 등 준비소요시간이 대단히 부족하다 4합참의장에게 작전에 직 접적으로 관련된 인사, 군수, 교육 등 제한된 군정기능 을 부여한다는 내용은 직 무범위가 모호하고 원칙론에 입각한 근본적인 문제점이 있다 5각 군 총장은 작 전 지휘에 치중하게 되어 양병업무를 소홀하게 되고 중요한 전투지속능력을 떨 어뜨려 결국은 전투력 약화를 초래 한다 6한미연합작전 특히 해 공군의 작전 수행에 문제가 발생 한다 7각 군의 분권화와 전문화를 약화시키는 약점을 보유 하고 있다고 요약할 수 있다. 이는 오랜 경험을 가진 군의 전문가들이 지적한 내 용으로써 반드시 검토와 보완방향에 포함되어야 할 요소이기 때문에 이러한 의 견들을 분석틀에 자료로 활용하였다. 다. 기회요인(Opportunity Elements) 기회요인 면에서 국방부는 개편안을 시행하는 데 지금이 적기라는 의견이고 반 대하는 사람들은 지금은 적기가 아니라는 상반된 의견이 제기되었는데 이를 요 약하면 다음과 같다. 국방부의 의견은 45) 첫째, 2015년 전시 작전통제권 전환에 대비해 우리 군이 주도적 역할을 할 수 있도록 조직을 강화해야 한다는 것이다. 왜냐하면 우리 군 은 한미연합군사령부(연합사) 해체 시 현 연합사의 전구작전 지휘통제 기능을 수 행해야 한다. 또 우리 군은 국지전 전면전 불안정 사태 등 한반도 안보위협 대 응에 주도적 역할과 책임을 갖게 된다. 이에 따라 우리 군은 전쟁지도 능력, 작 44) 장성, 앞의 글, pp.23~27. 45) 국방일보, , ( &writeDateChk= &menuCd=3001&menuSeq=1&kindSeq=3&menuCnt=30911, 검색일: ). 군 상부지휘구조 개편안( 11-12)의 위험식별 분석과 검증결과 205

223 전기획 계획 및 수행 능력을 획기적으로 제고하기 위해 합참과 육 해 공군본 부를 전투 임무 중심의 지휘 조직으로 전환을 준비해야 한다는 것이다. 둘째, 현대전을 고려할 때, 군사 능력의 통합 효과를 극대화하기 위해 합동성 을 강화할 수 있는 상부구조를 발전시켜야 한다는 것이다. 왜냐하면 과학기술 발 전에 따라 무기체계가 첨단화되고 이를 관리하는 군 조직은 전문화 세분화되어 가고 있기 때문이라는 것이다. 지상 해상 공중의 전투 영역이 중첩되는 현대 전 특성에 따라 전장 환경과 지휘체계의 복잡성이 증가하고 있기 때문에 각 군 의 노력을 단일 목표에 집중시켜 제 기능의 시너지 효과를 창출하기 위해 작전 요소를 조정 통합할 수 있도록 상부지휘구조를 핵심으로 하는 작전 지휘체제를 신속히 구축할 필요가 있다는 것이다. 셋째, 1990년 818계획에 따라 현 지휘구조로 개편한 이후 군정과 군령의 이 원화에 따른 문제점들이 발생했기 때문에 군정(육 해 공군 본부)과 군령(작전 사) 기능을 일원화해야 할 필요성이 있다는 것이다. 우리 군은 20여 년 동안 군 정 군령 개념을 획일적으로 분리해 적용하면서 조직이 비대해지고 각 군이 중 복 기능을 가진 조직을 따로 운용하면서 효율성이 저하됐다고 국방부는 주장하 였다. 또 육 해 공군참모총장이 실질적으로 작전사의 작전에 직 간접적으로 관여하면서도 각 군에서 최고의 전문성을 지닌 조직인 각 군 본부가 작전지휘계 선에서 제외돼 작전 수행이 질적으로 저하됐다는 설명이다. 따라서 시대와 상황 에 맞지 않는 지휘구조를 수정해야 될 시기가 되었다는 것이다. 넷째, 우리 국민은 천안함 사태 및 연평도 포격도발을 통해 무엇보다도 우리 군이 적과 싸워 이길 수 있는 전투형 군대 로 변화할 것을 강력히 요구하고 있기 때문에 지금이 적기라는 것이다. 그러나 예비역 및 기타 군의 전문가들의 의견에 의하면 2015년 전시작전통제 권 전환은 상부지휘구조 개편의 기회가 찾아온 것이 아니라 오히려 2015년 12 월 한미연합사 해체 등으로 안보 취약성이 증대되는 시기라는 것이다. 따라서 2015년 이전에 전작권 인수준비와 새로운 한미군사협력체제 구축에 많은 노력 을 경주해야 되기 때문에 가장 취약한 시기에 안보를 결정적으로 약화시킬 수 있 는 개편을 시도해서는 안 된다는 상반된 의견이다. 206 정책연구(2012 가을)

224 결론적으로 국방부의 주장을 요약하면 2015년 전시작전통제권 전환 후에는 우리 군이 한반도 전구작전을 주도해야 하며, 20여 년간 현 지휘구조를 운용해 본 결과 문제점이 발견되어 개편의 필요성이 제기 되었다는 것이다. 그리고 현 대전의 개념에 부합해야 하는 시대적인 요구와 천안함 사태이후 국민의 요구가 증대되어 전시작전통제권 환수 이전에 상부지휘구조를 개편하고 한미연합사가 해 체되기 전에 미군과 연합연습을 통해 보완할 수 있는 기회가 생기기 때문에 지 금이 적기이며 이 기회를 활용해야 한다는 의견이었다. 그러나 예비역들은 지금 은 전작권 인수준비와 새로운 한미군사협력체제 구축에 많은 노력을 경주해야 되 는 중대한 시기이므로 개편을 위한 기회(적기)가 아니라는 것이었다. 라. 위협요인(Threat Elements) 위협요인은 주로 군의 예비역들이 제기하였다. 천안함 사건이나 연평도 포격 사건에서 보는 바와 같이 향후 4~5년이 국내외 정세로 볼 때 매우 취약한 시기 라는 것이다. 46) 첫째, 북한은 2012년을 강성대국 완성의 해로 선전하고 주민동원과 전력증강 을 가속화하고 있는 것은 핵무장 완료를 포함한 전쟁준비 완료를 의미한다고 볼 수 있으며 김일성 출생 100주년과 후계체제 완성을 위해 김정은 업적 쌓기의 하 나로 대남도발을 자행할 개연성이 그 어느 때보다 높은 시기라는 것이다. 둘째, 한국은 2012년이 총선 및 대선과 2013년 정권교체가 뒤따르고 미국 대 선, 중국 지도부 교체, 러시아 대선 등의 정권교체가 이루어지는 시기여서 모든 상황과 여건이 혼란스럽기 때문에 대남도발의 적기로 판단할 수 있다는 것이다. 셋째, 지휘구조 개편에 대한 절차와 과정의 문제는 위협요인이라는 것이다. 개 편 기본방향 결정시에 충분한 의견수렴과 필요한 절차를 거치지 않아서, 현 개 편안에는 많은 문제점과 허점을 내포하고 있다는 것이다. 국방부가 시도하고 있 는 신속하고 무리한 개편시도는 마치 의사가 머리가 아프다는 환자를 진단과정 46) 장성, 앞의 글, pp.32~33, 김충배, 앞의 글, p.16, 등. 군 상부지휘구조 개편안( 11-12)의 위험식별 분석과 검증결과 207

225 없이 뇌수술부터 하고 보는 것과 같은 우를 범하려 하고 있다고 주장하였다. 개편안 프로젝트에 대한 의견이 이처럼 다양한 것은 한 번도 시행해 보지 않 은 새로운 시도이기 때문이다. 따라서 이를 검증해 보기 위해서는 제2장에서 제 시한 것과 같은 분석틀을 사용하여 검증할 수밖에 없다. 4. 개편안에 대한 검증결과와 추동전략 가. 미지의 위험요소 검증을 위한 과학적 분석기법 적용결과 상부지휘구조의 효율성 변화를 계량적으로 산출하기 위하여 사용한 방법은 1, 2단계로 나누어 실시하였다. 제1단계는 상부지휘구조의 효율성 변화를 계량적으 로 산출하기 위하여 작전수행절차 분석 방법과 계층적 분석법(AHP)를 활용하 여 분석하였고 제2단계는 시뮬레이션 모델을 이용하여 실제작전에서 어떤 작전 효과를 가져올 것인가를 예상해 보는 것이었다. 첫째, 제1단계의 작전수행절차 분석 은 전문가들과의 브레인스토밍 과정에서 도출한 아이디어로써 상부지휘구조가 개편된다면 작전을 수행하기위한 상부구조(작 전사급이상 제대)의 업무체계에 어떤 변화가 초래될지를 추정하는 것이었다. 현 재 편성에서 임무를 수행하기 위해 작전사급 이상에서 제대 간에 이루어지는 업 무를 모두 추정해 보면 지시, 건의, 승인, 지원, 통보 라는 절차를 통해 이루어 진다. 그리고 작전시행은 작전계획, 각급 부대의 예규, 하달된 단편명령, 지휘 관 지침 등을 통해 이루어진다. 이러한 사항들은 UFG와 같은 연습을 통해 실 시한 자료를 바탕으로 상황일지를 참조하여 작전수행절차의 표본을 작성할 수 있 다. 이렇게 작성된 작전수행절차를 합참대 및 육군대학 작전전문가(현역교관 및 예비역 교수 등)와 합참/연합사, 야전군 및 군단의 작전실무자와의 토의를 통해 보완하였다. 간략히 현편과 개편안의 작전수행절차를 도식해 보면 <그림 2>와 같다. 현재 208 정책연구(2012 가을)

226 각 작전사는 군령분야는 합참에서, 군정분야는 각 군 본부에서 통제하도록 되어 있는데 상호 중첩되는 부분이 많아 이중으로 보고 및 통제하는 경우가 상당 수 존재한다. 예를 들면 군단 또는 사단의 훈련사항은 합참과 각 군 본부에 이중으 로 보고하고 있으며 검열도 합참의 전비태세 검열과 각 군 본부의 지휘검열을 이 중으로 수검하게 되어 있는 것 등이다. 개편시 지휘체계의 일원화에 따라 이러한 업무중복 및 지휘혼선은 해소되어 전투중심의 임무체제로 전환되는 효과가 있다. 이러한 개념을 적용하여 실험 분석팀에서는 1,200개 정도의 업무량분석결과 를 도출하여 분석하였다. 이를 종합해 본 결과 합참의 작전수행 과업량은 약 27% 감소하였다. 합참의장의 업무량을 줄이는 대신 합참의 고유기능인 전략적 차원 의 과업수행에 집중할 수 있게 되어 합참 자체의 업무효율은 더욱 높아진다는 결 론을 도출할 수 있어 SWOT의 약점에서 제시된 합참과 각 군 본부의 업무량이 증폭된다는 주장은 크게 우려할 사항이 아니라고 판단하였다. 그림 2 현편과 개편안의 작전수행 절차도 현 편 개 편 합 참 각군본부 합 참 지시 (군령관점) 보고 지시 (군정관점) 지시 보고 작 전 사 작 전 사 지시 보고 지시 (전투임무중심) 보고 작 전 부 대 작 전 부 대 중 첩 업 무 영 역 전쟁/작전수행 교육훈련 군사정보 전시자원소요 판단 동원 예비전력 부대계획 군가력 건설 검열 등 각 군 본부의 업무량은 약점에서 제시된 것처럼 많이 증가하였으나 작전사가 통합된다는 점을 고려하여 각 군 본부+작전사 단위의 과업량을 측정해 본 결과 군 상부지휘구조 개편안( 11-12)의 위험식별 분석과 검증결과 209

227 27% 감소하는 것으로 나타났다. 그러나 각 군 본부의 업무량이 늘어나는 것은 검증된 결과이므로 각 군 본부의 편제와 보충은 재검토가 필요하고 보완해야 될 요소로 도출되었다. 작전지원면에서도 효율성이 제고되는 결과가 나타났는데, 이는 주로 합참의장 에게 제한된 군정권을 부여하고 각 군 본부가 작전에 참여함으로써 발생하는 것 으로 분석되었다. 현재 전구작전지원은 <그림 3>과 같이 합참과 각 군이 참여하 는 합동작전지원 조정위원회의 협의를 거쳐 국방부의 승인 하에 이루어지나, 개 편 시에는 합참의장이 합참통제품목에 대하여 지시권을 행사함으로써 업무수행 절차가 감소될 뿐만 아니라 업무추진도 협의 에서 지시 로 변경되어 작전지원을 위한 소요시간이 대폭 감소될 것으로 분석되었다. 또 군정권을 가지고 있는 각 군 본부가 작전에 참여함으로써 업무수행의 효율성이 향상됨을 확인하였다. 따 라서 전 제대의 작전수행 과업량은 14% 감소하는 효과를 가져오고 군수분야의 과업수행량도 15% 감소하는 것으로 도출되었다. 47) 그림 3 현편 및 개편시 작전지원 절차도 현 편 (8단계) 개 편 (5단계) 국 방 부 국 방 부 6지시 5보고/건의 보고 육군본부 합동작전지원 조 정 위 원 회 4보고 3협의 합 참 2보고/ 건의 3지시 육군본부 합 참 2보고/ 건의 해군본부 7지시 육군군수사 8군수지원 해군본부 1보고/ 건의 해병대사 4지시 육군군수사 5군수지원 1보고/ 건의 해병대사 47) 국방일보, , 참조. 210 정책연구(2012 가을)

228 둘째, 계층적 분석법(AHP)으로 검증한 과정과 결과는 다음과 같다. 계층적 분석법은 의사결정 문제를 계층화하고 계층 구성요소별 중요도를 1:1로 상대평 가 하는 방법을 적용하기 위하여 주요개편사항에 대한 전문가들의 설문을 받아 장단점을 분석하고 이를 참모 기능별로 업무효율이 변화되는 정도를 계수화하는 개념을 적용하는 방법을 채택하였다. 이를 위해 전문가 집단에 의한 설문조사를 위해 설문지 문항은 전문가 토의, 국방부 개편 추진단 의견수렴, 자체토의를 통 해 4가지에 대한 중점을 설정하여 설문지를 작성하였다. 설문중점 4가지 사항은 1 합참의장에게 전구작전 지휘 기능부여 2 합참의장에게 작전지휘와 관련된 제 한된 군정기능 부여 3 각 군 참모총장에게 작전지휘권 부여 4 각 군 본부에 작 전사의 임무 기능 통합 등이었다. 이에 대한 현재의 편성안과 개편안을 비교했 을 때 개편안에 대한 장점은 무엇이며 예상되는 문제점(단점)은 무엇인가를 질문 해 보는 것이었다. 그리고 설문 집단 구성은 현역과 예비역으로 구분하고 현역 은 육 해(해병대) 공군 및 기능별(정보, 작전, 전력, 지휘통신, 인사, 군수, 교육, 동원)로 균등 편성하였다. 그리고 예비역은 장군 및 영관장교를 대상으로 하였다. 표 2 개편안에 대한 전문가 설문분석 결과 구 분 내 용 싸우는 방법대로 편성, 장비, 훈련하고, 훈련한 대로 싸운다 는 개념 구현 가능 장 점 합동성 차원에서 예비전력 운용개념 발전 가능 합참의장의 작전지휘권 강화 및 합동작전 관련 우수자원 확보가 용이 조직 슬림화를 통한 인력절감 및 하부 전투부대 보강 예상되는 문제점 (단점) 합참의 의사결정 및 작전반응 시간 지연 가능성 내재 합참의장의 지휘 폭이 과다하여 업무가 과중 각 군 본부의 의사결정 및 작전반응시간 지연 가능 군 상부지휘구조 개편안( 11-12)의 위험식별 분석과 검증결과 211

229 설문결과를 요약하면 <표 2>와 같이 개편안이 합동성 차원과 조직슬림화에는 이상적이기는 하나 합참의장의 지휘 폭 과다와 각 군 본부의 의사결정 및 작전 반응시간은 지연이 예상된다는 것이었다. 그림 4 기능별 개편 효율성 분석 개념도 개 편 효 율 성 합 참 작 전 전 력 지 통 인 사 군 수 교 육 동 원 군사작전지휘및 통제 전투준비태세 유지 위기관리 및 전시전환체제 유지 민관군 통합방위작전 수행민군작 전계획 및 수행 계엄업무 그러나 전면전, 국지도발, 재해 재난지원 등 다양한 임무를 수행하는 각 군 본부 및 작전사의 작전수행능력은 싸우는 방법대로 훈련하고 훈련한 대로 싸우 는 개념의 적용으로 시간이 지날수록 향상될 것으로 보았다. 그리고 참모기능별 로 효율성에 대한 평가방법은 정보, 작전, 전력, 지휘통신, 인사, 군수, 교육, 동원으로 구분하여 중심극한정리(Central Limit Theorem) 48) 를 적용하기 위 하여 각각 30명 이상으로 구성하고 유리 또는 불리한 결과를 가져올 수 있는 편 의(bias)를 차단하기 위하여 각 집단별 동일 인원수에 대한 결과를 분석하였다. 그리고 인원 수 초과 시는 각 집단별 평가점수의 최저 및 최고값은 제외하였다. 기능별 개편 효율성을 분석하기 위한 개념도는 <그림 4>와 같으며 참모 기능별 정량적 산출 예는 <그림 5>와 같다. 분석결과는 개편안을 적용할 경우 작전은 48) 중심극한정리는 모집단의 분포형태와는 상관없이 표본의 크기가 30이상이면 표본평균의 분포는 정규분포를 이 룬다는 이론임. 212 정책연구(2012 가을)

230 7.8%, 전력은 7.0%, 정보는 6.1% 향상되는 것으로 나타났으며 종합적으로 업무 효율성은 평균 10.2% 증가한다는 결과가 도출되었다. 49) 그림 5 참모 기능별 정량적 산출 예(정보) 지휘결심 요소별 평가 / 정량적 산출 현편:정보(T1+T2+T3) 의사결정(T4) 행동(T5+T6) 개편:정보/의사결정(T1+T2+T3+T4) 행동(T5+T6) ENGAGE 교전 ASSESS 분석/평가 T5 TARGET타격 결정 T6 T4 T1 T3 FIND 표적탐지 T2 TRACK 목표추적 FLX 표적식별 / 분류 셋째, 2단계로 분석한 방법은 워게임 모델을 활용하여 전구작전 효과를 분석 하는 방법이었다. 워게임 모델 분석시 피 아전투력 및 작전계획은 개편 전 후 동일하게 입력하였고 다만 상부지휘구조에 의해 변화되는 효과만 매개변수를 통 해 모델에 입력하였다. 이 매개변수 값은 제1단계에서 도출한 작전수행절차 분 석 과 계층적 분석법 에 의해 산출된 효율성의 변화를 평균하여 입력하였다. 모 델을 활용한 모의 교전결과 중에서 중요한 점만 언급하면 다음과 같다. 방어작 전 지역은 한반도 지형에서 중요지역인 00지역으로 선정하여 분석해 본 결과, 방어 시 적의 진출을 과거보다 0km 더 지연시키는 결과가 도출되었다. 따라서 적 의 전투력은 조기에 약화시키고 아군의 전투력을 보존하게 되어 유리한 작전여 건을 조성할 수 있다는 점을 확인할 수 있었다. 50) 이는 상부지휘구조의 효율성 증대에 따라 지휘결심시간의 단축, 작전지원능력의 향상 등이 종합적으로 나타 난 결과로 판단되었다. 49) 국방일보, ) 국방일보, 군 상부지휘구조 개편안( 11-12)의 위험식별 분석과 검증결과 213

231 결론적으로 미지의 위험요소 검증을 위한 과학적 분석기법을 적용한 결과는 작 전효율성이 현재의 지휘구조 편성보다는 향상되는 결과로 도출되었고 약점에서 제시된 많은 의구심을 반증할 수 있었다. 나. UFG 연습으로 가상 실제상황 적용결과 국방부가 2011년 16일부터 26일까지 2주간 실시한 UFG 연습 기간 중에 상 부지휘구조 개편안을 육 해 공군본부에 적용하여 가상 실제상황에서는 어떤 결 과가 도출되는지를 분석한 결과이다. 개편안의 가장 큰 효과는 각 군 본부가 전 투중심으로 전환되고, 전문성 및 합동성이 향상되는 등 긍정적으로 효과가 뚜렷 이 나타났다는 것이다. 51) 국방부의 발표를 중심으로 효과성을 요약해 본다. 첫째, 각 군 본부가 행정중심에서 전투중심으로 전환되었다. 군정권 만을 책 임지던 각 군 총장에게 군령권까지 맡기면 업무가 폭주할 것이라는 것이 지금까 지 제기된 약점이었다. 개편안을 적용해 본 결과 각 군 총장의 결심목록은 확실 히 증가하였다. 그러나 참모차장을 2명 편성하여 위임할 경우 결심목록 처리에 제한사항이 없는 것으로 밝혀졌다. 오히려 적절히 업무를 위임할 경우 참모총장 들의 계획 결심 및 시행주기(PDE Cyle)에 장차작전 구상 및 작전지도에 시간 을 더 할애할 수 있었다. 그리고 각 군 참모총장의 분야별 시간 투입비율은 군 령과 군정에 7대 3으로 투입되어 군령을 기초로 한 군정의 효율성이 향상되었다 고 볼 수 있다. 그러나 약점에서 제시된 것처럼 각 기능별 참모장교들은 업무가 증가될 수밖 에 없고 특히 정보작전이 통합되어 있는 정보작전참모부의 요원들은 과거와 같 이 정보참모부와 작전 참모부로 분리해서 운용하거나 대폭 증원이 필요할 것으 로 판단되며 기타 참모부들도 인원보충이 필요할 것으로 판단되었다. 둘째, 약점으로 제기되었던 지휘소가 분리되어도 C4I체제로 극복이 가능하였 다는 것이다. 각 군 본부의 양대 기능이라고 할 수 있는 작전지원분야와 작전지 51) 국방일보, 정책연구(2012 가을)

232 휘분야로 지휘소가 분리되어도 계룡대의 작전지원본부와 용인, 부산, 오산 등의 작전지휘본부가 실시간으로 정보를 공유하는 것이 가능해져 작전지휘에 제한이 없었다는 것이다. 첨단화된 네크워크 시스템으로 각 지휘소가 하나의 공간처럼 운영되기 때문이다. 그러나 긴급사태가 발생했을 때 총장이 어떤 위치에서든 초 동조치가 가능하도록 C4I 체계를 보완해야 하는 점과 C4I체계가 단절되었을 경 우를 대비하여 위성이나 마이크로파 통신망의 통신용량을 확대하는 등의 대책은 필요할 것으로 판단되었다. 셋째, 합참과 각 군 본부의 전문성과 합동성이 제고되었다. 각 군 본부가 작 전을 주도할 경우 합참은 개전 이후 전략상황 평가와 전략대화(SC:Strategic Communication)를 지속하면서 장차작전판단에 주력할 수 있고 합참 위상에 부합된 큰 그림을 그릴 수 있었다. 각 군 본부는 전투력을 직접 운용해 본 결과 군정분야와 훈련분야의 소요를 직접 판단할 수 있어 군정 군령 통합의 시너지 효과가 크게 나타난 것으로 확인되었다. 그러나 군정 및 군령의 통합에 따른 업 무중복분야를 찾아내고 조직을 재개편하여 업무의 효율성을 높이는 후속작업이 필요할 것으로 판단되었다. 넷째, 연합방위체계에서도 우려되던 문제점을 해소할 수 있었다. 현재 체제에 서 정보 작전협조반은 1군, 2작사, 3군과 미8군 사이에 운영하고, 군수협조반 은 육군본부와 미8군 사이에 운영토록 되어 있다. 개편안에서는 세 분야 협조반 을 모두 본부와 미8군 사이에 운영할 수 있게 되어 기능별 협조체제가 단순화된 다는 것도 검증되었다. 그리고 예비역 장성들이 가장 우려했던 공군작전도 공군 총장이 항공작전에 대해 합참의장을 보좌하고 합참의장은 연합공군사령관을 작 전통제하는 방식을 적용한 결과 현 체제보다 우리 군이 연합공군 전력에 대한 통 제력을 강화할 수 있는 것으로 나타났다. 이처럼 과학적 분석기법과 실제 가상 상황인 UFG 연습을 통해 검증해본 결 과는 현편보다는 개편안이 작전수행면에서 효율성이 높은 것으로 나타났다. 그 러나 이러한 검증기법도 모든 상황을 모두 적용해 본 것이 아니고 부분적인 검 증이나 제한된 조건에서 검증을 했다는 비판에는 자유롭지 못하다. 따라서 지금 까지 제기된 중요한 문제점과 약점을 보완하여 추동전략을 수립해야 한다. 군 상부지휘구조 개편안( 11-12)의 위험식별 분석과 검증결과 215

233 다. 위험요소 보완방향 구슬이 많아도 꿰어야 보배라는 말이 있다. 상부지휘구조 개편안에 대한 비판 과 우려의 목소리는 혹시나 잔재할 수도 있는 개편안의 위험요소이다. 따라서 제 기된 위험요소를 하나하나 세밀히 검토하여 개편안을 보배로 만들어야 한다. 첫째, 합참의장과 각 군 총장의 업무가 증대될 것에 대한 보완방향이다. 합참 본부는 2명의 차장을 편성하되 제1차장은 전구작전 지휘기능을 보좌하게 하고 제2차장은 군령기능을 보좌하도록 임무를 확실히 구분해야 할 것이다. 아울러 합참의장과 차장은 군을 달리하여 보직해야 하는 문제는 군 통수권자의 임명권 보장을 위해 합참의장은 대통령에게 맡기고 합참차장은 각 군을 달리하여 균형 편성을 유지하는 쪽으로 명문화 또는 전통화시킬 필요가 있다. 또한 각 군 본부 도 2명의 차장을 두어 제1참모차장은 작전지휘본부장 임무를 수행토록 하고 제 2참모차장은 작전지원본부장 임무를 수행토록 명확히 구분해야 될 것이다. 제 1,2차장을 보좌할 기능별 참모는 소요를 검토하여 보완하되 정보, 작전 분야는 대폭 증원이 불가피 할 것이다. 그리고 하나의 전구작전에 여러 명의 지휘관이 발생할 수 있는 문제와 참모가 지휘관과 같은 역할을 수행하는 경우에 대비하여 권한의 범위와 한계를 법제화 또는 작전예규 등에 명확히 명시하고 직책 명을 달 리하여 임명함으로써 옥상옥의 지휘관계를 정리할 필요가 있다. 52) 그리고 각 군 총장과 합참의장의 의견충돌이 발생할 경우를 예상하여 지휘관 및 참모 임명시 가능한 위계질서를 준수하여 구성한다면 마찰을 어느 정도 줄일 수 있을 것이다. 둘째, 각 군 지휘소를 보강해야 한다. UFG 실제가상 상황에서 지적되었던 것 처럼 개편안이 성공하려면 완벽한 C4I체제가 갖추어져야 한다. 예산소요가 뒤 따르는 만큼 보강소요를 도출하고 우선순위를 설정하여 단계별로 보완해야 할 것 이다. 합동 VTC체계를 구축하고 공통작전 상황도(COP:Common Operation Picture), 통신지원체계, 네트워크를 이용한 문서지원체계 등을 원활히 운영할 수 있는 체제를 갖추어야 할 것이다. 52) dual cap를 쓰는 방법과 같은 것을 의미한다. 216 정책연구(2012 가을)

234 셋째, 국군교육사령부와 국군 군수사령부 창설은 최초 개편안에는 포함되었으 나 법제화 과정에서는 제외되었다. 그러나 경제효율성 측면에서 언젠가 다시 검 토할 경우에는 세부적인 면까지 고려하여야 한다. 국군교육사령부 창설문제는 각 군의 독립성과 전문성이 훼손될 우려가 있으므로 각 군 교육사는 그대로 유지하 고 합동성 강화를 위한 보완방향은 부사관 및 장교교육기관을 보완하는 것이 더 효과적일 수도 있다. 국군 군수사령부를 창설할 경우에는 중복기능을 통합하기 위한 작고 전문성이 확보된 사령부로 창설하고 지역별로 3군 통합군수지원사령 부를 운용하는 것이 장기적인 안목에서 더 경제성과 효율성이 있을 수도 있다. 넷째, 각 군 참모총장이 합참의장의 지휘를 받게 되면 공정한 의사결정이 제 한 될 수 있다는 우려에 대한 보완방향이다. 상부지휘구조가 개편되면 합동참모 회의의 성격, 구성, 권한 등을 재검토하되 합참의장과 각 군 참모총장의 법적지 위와 권한은 현행대로 유지하고 1인 1표제 및 전원일치제 방식을 유지한다면 우 려되는 합참의장의 과도한 권한 행사를 어느 정도 줄일 수 있을 것이다. 그러나 이 문제는 좀 더 다각적인 검토가 요구된다. 다섯째, 만약에 개편안을 2015년 이전에 시행한다면 한미지휘관계는 2015 년 12월 이전과 이후로 구분하고 이를 다시 평시와 전시로 구분하여 세밀히 준 비하고 명문화하여 한미가 그 개념을 공유화하는 잠정적인 조치가 필요할 것이 다. 그러나 2015년 전작권 전환이후에는 한국군 주도, 미군지원체제로 바뀌므 로 평시에는 각 군 총장이 합참의장의 작전지휘를 받아 한국군부대를 작전지휘 하게 될 것이다. 그러나 전시에는 합참의장의 작전지휘하에 육 해군은 총장이 한국군 부대를 작전지휘하고 공군은 미 7공군 사령관이 연합공군사령관(가칭) 임 무를 수행하므로 한국 공군참모차장이 연합공군사 부사령관 역할을 수행토록 하 고 공군참모총장은 현재와 동일하게 미7공군 사령관을 지원하고 동시에 합참의 장을 보좌하는 역할을 하도록 하는 것이 효율적인 것으로 판단된다. 해군 지휘 관계도 공군과 비슷한 유형으로 운영되어야 할 것이다. 여섯째, 합참의 각 군 비율을 1:1:1로 편성해야 한다는 의견은 현재 각 군의 장군 및 장교 비율과 인사 운용의 효율성을 고려하여 현행대로 2:1:1로 편성하 여 유지하는 것이 합리적이라고 판단된다. 그리고 합참의장에게 진급 추천권을 군 상부지휘구조 개편안( 11-12)의 위험식별 분석과 검증결과 217

235 부여하는 문제는 잡음 발생이 우려되기 때문에 미군과 같은 합동특기 자격제도(Joint Qualification System)와 운용원칙을 우리 군도 보완하여 철저히 지키는 것 이 더 바람직할 것으로 여겨진다. 일곱째, 구체적인 마스터플랜을 제시하고 차질 없이 추진해야 한다. 개편안의 확정과 법제화를 12년 내에 완료하고 각 군 총장에게 작전지휘권을 13년까지 부여하며, 각 군 본부와 작전사를 통합하는 작업을 14년까지 완료한다면 15년 전작권 전환이전에 상부지휘체제를 순조롭게 가동시킬 수 있을 것이다. 그리고 이에 수반되는 작계 및 예규 등에 대한 보완은 개편안이 확정되는 순간부터 작 성한다면 2년 이상의 시간이 있음으로 가능할 것으로 여겨진다. 아울러 이러한 마스터플랜으로 국회의원들을 압박하여 법제화를 시도하고 예산확보를 서둘러서 해야 할 것이다. 그러나 금년 내에 법제화에 실패하거나 다음 정권으로 이 문제가 승계된다면 무 리하게 서두르지 말고 전작권 전환이후에 추진하는 것이 바람직하다고 판단된다. 라. SWOT 분석 관점의 추진전략 SWOT 분석결과를 추진전략으로 전환하여 실시한다면 <표 3>과 같은 위험관 리 요소에 대한 대응전략을 도출하여 추진전략으로 사용할 수 있을 것이다. 첫째, SO(강점-기회) 전략:국방부에서 주장하는 개편안의 강점과 국민들의 군에 대한 개혁기대와 전작권 전환이라는 기회를 활용한다면 개편안을 시행하는 데 극대화 전략으로 활용할 수 있다. 그러나 이명박 정권에서는 정책제의 과정 에서 급하게 처리하는 데만 열중하다가 오히려 시기가 더 늦어졌고 정권말기가 가까워져 오면서 총선 및 대선 등에 밀려 추동의 탄력성을 상실하였으며 국민들 의 관심과 기대감에서 멀어져 버렸다. 따라서 강점-기회전략의 배합적 추진전략 은 또 다른 관심있는 개혁과제와 함께 추진하거나 차기정권에서 개혁과제에 포 함하여 추진하는 것이 바람직하다고 판단된다. 218 정책연구(2012 가을)

236 표 3 SWOT 분석 구 분 Opportunity(기회) Threat(위협) Strength(강점) SO(강점-기회):극대화 전략 ST(강점-위협):활용 전략 Weakness(약점)/ Limitation(제한사항) WO(약점-기회):개선 전략 WT(약점-위협):극복 전략 둘째, WO(약점-기회) 전략:2011년도의 추진 실패를 거울삼아 개편안에 대 한 약점이라고 할 수 있는 비판적인 요소들과 우려의 요인들을 감소할 수 있는 방안을 국방부가 재검토하여 제시한다면 일부 예비역 장성들과 같은 비판자들과 새로 구성된 국회의원들을 설득시키는 기회로 활용하는 개선전략이 될 수 있을 것이다. 따라서 이 전략을 활용하기 위해서는 본 논문에서 분석되었던 위협요인 에 대한 세부적인 추진계획을 수립하여 우선적으로 예비역 장성들과 소통의 장 을 마련하고 새로이 구성된 국방위원들에게도 설명회를 개최하여 설득하는 전략 으로 추진하는 것이 바람직할 것이다. 셋째, ST(강점-위협) 전략:개편안에 대한 강점이 국민들에게 믿음을 줄 수 있다면 새로운 국회와 대통령 선거를 하는 정당들이 오히려 개편안의 추진을 선 택할 수 있을 것이며, 적에게도 개편안이 가지는 강점이 두려움의 대상이 되어 도발을 억지하는 효과를 가져 오는 전략으로 활용될 수 있을 것이다. 따라서 대 내적으로는 전작권 전환과 정권교체라는 취약요소를 오히려 강점으로 전환시키 고 대외적으로는 개편안이 강력한 군을 만들고 적을 응징하는데 신속하고 강한 타격을 줄 수 있다는 인식을 주는 전략으로 활용해야 한다. 넷째, WT(약점-위협) 전략:개편안이 가지고 있는 약점과 비판론자들이 우 려하는 위험요소를 보완하는 것은 내부적으로 소리 없이 극복해야 할 과제이다. 그리고 한반도 내외의 선거 및 정권교체로 인한 안보적 취약성과 북한 김정은의 안정된 정권구축을 위해 개편안 시행 전후의 취약한 시기에 비대칭적 도발로 한 국군의 작전지휘체제를 시험할 수도 있음에 대비하여야 한다. 따라서 현재의 지 휘구조에 대한 흔들림 없는 내부적 결속과 현 지휘체제에 의한 한미연합연습 및 한국군 단독훈련에 조금이라도 이완감이 있어서는 안 된다. 따라서 현행작전에 군 상부지휘구조 개편안( 11-12)의 위험식별 분석과 검증결과 219

237 서는 현 편제대로 흔들림 없이 조직이 가동되도록 하고, 개편안에 대한 약점은 장차작전팀이 연구하고 보완하면서 완벽하게 준비하는 전략을 채택하는 것이 바 람직하다고 본다. 5. 맺 음 말 한 국가의 안위에 대단히 중요한 군 상부지휘구조에 대한 검토는 추진시점에 연연하는 것보다는 완벽한 준비 후에 추진하는 것이 더 현명할 지도 모른다. 그 러나 국방부가 의욕을 가지고 추진하려 했던 의도는 그간 한국 방위의 주역을 담 당해 온 한미연합사가 불과 몇 년 후면 해체되고 이를 대체하는 한국군 상부지 휘구조의 보완이 이와 맞물려 있다고 판단했기 때문이다. 그리고 어차피 보완해 야 한다면 현대전에 부합되고 미래지향적인 한국의 안보상황과 여건에 맞는 효 율적인 지휘구조로 개편하는 것이 비용을 줄이는 방법이라고 판단했기 때문이다. 또한 상부지휘구조 개편은 다른 여러 개의 국방개혁과제에 포함되어 있어 이 문 제가 조속히 해결되지 않으면 다른 개혁과제들도 추진동력을 잃고 말아 국방개 혁은 말잔치만 무성했던 결과로 귀결될 수 있기 때문이었다. 따라서 본고는 국 방부가 동원모형에 가까운 정책제기로 추진했던 값진 경험을 차후 교훈으로 삼 고 아직도 미완에 그친 군 상부지휘구조에 대한 분석을 위험관리 분석틀에 맞춰 검토하고 재정리해 본 것이다. 이를 위한 자료 수집은 군 안팎에서 지금까지 논 의된 사안들을 분석 정리하여 과학적인 기법과 기타 방법을 동원하여 검증한 내 용들을 제시한 것이다. 그리고 추진동력 재점화를 위해 검증결과에서 발견된 위 험요소에 대한 보완방향을 제시하고 SWOT 분석에서 제시된 강 약점 및 기회 와 위험요소를 오히려 활용전략으로 전환할 수 있는 방안을 제기한 것이다. 어떠한 경우이든 상부지휘구조의 개편방향은 우리 군이 취약하다고 보는 합동 성 강화를 위한 조직 및 운용과 군대문화를 정착할 수 있는 방향으로 정립되어 야 한다. 그리고 개편안의 효율성은 검증되었으므로 좀 더 세부적인 위험관리요 220 정책연구(2012 가을)

238 소를 찾아내어 완벽하게 보완하고 개선안을 시행함으로써 시행착오를 최대한 줄 일 수 있을 것이다. 따라서 무엇보다도 중요한 것은 첫째, 군사력의 양병과 용 병을 위한 국방부-합참-각 군 본부 간의 권한과 임무를 명확히 재정립하고, 합 동전장 운용의 명료화를 위해 전법과 작계에 근거하여 각 군에게 임무와 과업을 명확히 배당해야 한다. 왜냐하면 합동성은 주어진 상황을 해결하기 위하여 가장 효과적인 군사력을 사용하는 술 53) 이기 때문이다. 둘째, 작전의 통합과 동시에 분권화도 강조되는 현대전의 추세에 부합되게 합 참만이 통합지휘 한다는 개념에서 탈피하고 예하제대에서도 통합지휘 할 수 있 는 기구가 없는가를 검토해 보아야 할 것이다. 그렇게 함으로써 상하좌우 모든 제대에서 합동성과 통합전투력이 효율적으로 이루어지는 지휘 기구를 차제에 마 련해야 할 것이다. 셋째, 군사력 건설을 위한 합동소요기획절차도 이 기회에 보완하고 합동 C4ISR 의 정착을 위해 지휘시설 보강과 최첨단 과학기술을 군사기술에 접목하여 군사 혁신 차원에서 우리 군이 한 단계 도약하는 계기로 활용되어야 할 것이다. 넷째, 이번과 같은 사례는 정책결정과 관련된 학술적으로도 중요한 의미를 가 지고 있다. 흔치 않은 경험적 요소이며 실패사례에도 적용하여 검토해 볼 수 있 는 타산지석이다. 따라서 각종 자료를 존안하여 언제든지, 누구든지 검토해 볼 수 있도록 보안에 저촉되지 않는 자료는 공개하고 국방부에서도 미군과 같이 자 신 있게 정보의 접근성을 개선해야 할 것이다. 다섯째, 만약에 개편안의 조기실현이 불가능하다면 현 체제를 보완할 수 있는 방안도 동시에 검토하고 준비해야 할 것이다. 예를 들면 현 합참체제에 2명의 합 참차장을 운용하여 군정과 군령을 책임제로 운영하는 방안이 검토될 수 있고, 지 작사 및 합동군 사령부를 창설하여 국방부장관 직속으로 운용하는 방법도 있을 것이다. 조직구조는 편성 그 자체보다는 어떻게 운용하느냐가 더 중요하고 운용 시 예측할 수 있는 위험요소를 판단하여 감소시킬 수 있는 방안과 우발상황에 대 비할 수 있는 준비를 해 놓으면 위협요소를 최대한 감소시킬 수 있기 때문이다. 53) David A. Deptula, Effect-Based Operations: Change in the Nature of Warfare (Virginia: Aerospace Education Foundation, 2001), p.9. 군 상부지휘구조 개편안( 11-12)의 위험식별 분석과 검증결과 221

239 참 고 문 헌 공군본부. 외국 군구조 편람. 공군본부, 국방정책실 제공. 세계의 국방개혁<1> 한국국방개혁 관련 법제화, 어떻게 추진되고 있는가?. 국방일보, 상부지휘구조 개편방향과 기대효과, 국방일보, 권태영. 국방개혁 어디까지 왔나. 특별기고, 국방일보, 김관진. 국방개혁 방향과 발전 방안. 동북아 미래 포럼 조찬연설, 서울 프라자 호 텔, 김동신. 국방개혁을 듣는다. 국방일보, ). 김열수. 상부지휘구조 개편 비판 논리에 대한 고찰. 국방정책연구 제 27권 제2 호, 2011년 여름. 김중구. 위험관리가 회사의 미래를 결정한다. 서울:원앤원북스, 김충배. 군 상부지휘구조 무엇이 문제인가?. 성우소식 87호, 노훈, 조관호. 군 상부구조 개편:동기와 구현방향. 전략연구, 제18권 제1호, 박휘락. 한반도 지휘환경에 적합한 상부지휘구조 개편 방향. 국방개혁 307계획 기대와 우려, 국회의원 한기호 정책토론회, 배달형. 전략적 환경변화와 한국군의 상부구조 발전방향. 주간국방논단, 제1340 호, 윤용남. 국방개혁, 어디까지 왔나. 특별기고, 국방일보, 이한호. 미래전에 대비한 한국군의 상부지휘구조. 한국국방안보포럼, 장 성. 군 구조 개편안 이대로는 안 된다. 성우회 안보자료실, 2011,5,17. 전산용어사전편찬위원회 엮음. 컴퓨터인터넷IT용어대사전, 서울:일진사, 조영길. 군 지휘체제 개편:바로 가고 있는가?. 성우소식 86호, 해군협회 군구조연구단. 군구조 변경(안)의 문제점 및 대안, 행정안전부 홈페이지, 222 정책연구(2012 가을)

240 (검색일: ). 키노시타 에이조, 오오야 타가오 저(권재현 역). 전략적 의사결정기법:AHP, 서 울:도서출판 청람, AS/NZS ISO 31000:2009. Risk management - Principles and guidelines. Standards Australia, Nov Army, Marine Corps, Navy, Air Force. Risk Management. FM , MCRP 5-12.IC, NTTP , AFTTP(1) , Feb Department of Defense. Quadrennial Defense Review Report. Washington D.C.:DoD, Sep 30, National Defense Strategy. Washington D.C.:DoD, June Quadrennial Defense Review Report. Washington D.C.:DoD, Feb Deptula David A.. Effect-Based Operations:Change in the Nature of Warfare. Virginia:Aerospace Education Foundation, Fresh Business Thinking. What Is a SWOT Analysis?, SRI International, May 25, AID=5743&Title=What+Is+A+SWOT+Analysis?(검색일: ). 국방일보, 국방일보, 국방일보, 국방일보, 국방일보, 군 상부지휘구조 개편안( 11-12)의 위험식별 분석과 검증결과 223

241 <ABSTRACT> An Analysis on Risk Management Factors of Top Military Command Restructure and Result of Verification on the Reform Based on Operational Effectiveness Cho, Yong-Marn / Park, Seong-Bom (Seo Kyeong University) South Korea Ministry of National Defense(MND) has been trying to reform its top military command structure in order to reinforce the jointness before receiving the operational command in war time from ROK-US Combined Forces Command(CFC) in December However, the effort starting from last year is being delayed because the bill of national defense reform plan has not passed the National Assembly requiring the detail schedule of the project, collecting the broad opinion from the public about the project and the result of verification on the top military command restructure. This article reviewed the critical points of the reform of top military command structure and analyzed the reform project by the technique of Risk Management. The result of the analysis was reclassified by SWOT(Strong, Weakness, Opportunity, Treat) technique. In order to verify the reform plan, my team collected much opinion from the military experts and took the professional advice to analyze operational performance procedure on the reform project. Also my team analyzed the reform project with AHP(Analytic Hierarchy Process) technique and war game model to find the operational efficiency of the reform plan. The analysis showed that the new project of MND has a lot of strong point and will improve the jointness of ROK forces. However, the new project of MND has also weakness and limitations at the same time so I suggested how to get rid of those problems. 224 정책연구(2012 가을)

242 To reignite the reform project, MND has to prioritize the practical plans in detail and find out more institutional devices for strong jointness in order to reduce not only the known risk but also the unknown risk on the new top military command structure. In addition, this paper will be used to the sample of policy decision model, especially one of the policy proposal model presented by government. Key Words:Top Military Command Structure, Defense Reform, Ministry of National Defense, Jointness, Operational Command 투고일: 심사일: 게재확정일: 군 상부지휘구조 개편안( 11-12)의 위험식별 분석과 검증결과 225

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