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3 참여정부 정책보고서 1-01 참여정부 정치개혁의 성과와 과제 - 깨끗한 정치, 대화와 타협의 정치 구현 작성중인 초안자료 <집필 참여자> 안보전략비서관: 박 선 원 행정관: 김 호 홍 외교부 북핵외교기획단 북핵정책과 : 손 창 호

4 발 간 사 참여정부가 혁신과 통합을 표방하며 출범한 지 5년, 이제 그 성과와 한계에 대한 스스로의 평가를 국민들 앞에 내놓을 때가 되었습니다. 참여정부의 지난 5년은 말 그대로 긴장의 연속이었습니다. 혁신과 통합의 길목마다 어김없이 반발과 저항, 분열 세력의 방해가 끊이지 않았습니다. 일부 언론과 정치세력의 왜곡과 호도 앞에 정부의 어떤 정책 활동도 사실 그대로 국민들에게 전달되는 경우가 드물었습니다. 혁신과 통합 과정에서 왜곡된 진실을 바로 잡는 것은 참여정부의 의무이자 과제일 것입니다. 특정 정부에 대한 객관적이고 공정한 성과 평가가 이루어지기 위해서는 정책추진 당시의 목표와 정책 환경이 객관적으로 제시되어야 할 것입니다. 정책추진 과정에서의 우여곡절과 해결과정, 해결방법도 가급적 상세하게 전달되어야 합니다. 객관성을 보장할 수 있는 다양한 자료와 증언도 뒷받침 되어야 할 것입니다. 참여정부 정책보고서 는 이런 고민에서 기획되었습니다. 참여정부 정책보고서 는 지난 5년 동안 추진되었던 핵심 정책 중 77개 과제를 선정, 정책 과정중심 으로 정리한 것입니다. 명칭을 정책보고서 로 한 것도 일반 백서 처럼 정책의 진행 일지나 자료를 모아 놓는 수준이 아니라 정책의 전 과정을 생생하게 기록하여 국민들에게 보고 하자는 취지에서 비롯된 것입니다. 2005년 11월 노무현 대통령의 지시에 따라 시작된 정책보고서 작업은 청와대 비서관실별 집필 T/F팀과 정책기획위원회 주관으로 본격 추진되었습니다. 보다 생생한 기록을 만들기 위해 전 현직 국무총리와 청와대 수석 및 보좌관과 비서관, 전 현직 장 차관과 담당 공무원, 시민사회 단체, 국회의원 등을 직접 또는 서면 인터뷰를 했습니다. 국회 속기록과 언론 보도, 각계의 성명서와 기고문을 수집하고 분석하기도 했습니다. 정책보고서는 일반 백서와 차별화하고 보다 내실 있는 보고서를 만들기 위해 몇 가지 기본 원칙하에 추진되었습니다. 첫째, 정책과정 중심으로 기록하고자 하였습니다. 정책추진과정의 우여곡절과 정책에 관여 했던 사람들의 기억을 기록으로 남겨 국정의 소중한 경험들이 계승될 수 있도록 하기 위해서입니다. 정책과정 중심의 기록은 사적 기억 을 공공의 기록 으로 만드는 의미 있는 일이 될 것입니다. 둘째, 성과의 나열이나 자화자찬이 아니라 정책 추진 과정의 다양한 찬반 논란을 객관적으로 기술하고자 하였습니다. 때문에 77개 과제 중에는 성과가 미흡한 과제도 포함되어 있습니다. 셋째, 객관적인 자료와 논증을 통해 참여정부의 정책에 대한 잘못된 인식이나 정치적 곡해를 바로 잡고자 하였습니다. 넷째, 차기 정부에 넘겨줄 인수인계서의 의미를 두었습니다. 권력만의 인수인계가 아닌 정책의 실질적인 인수인계가 필요하기 때문입니다. 공무원들의 인사이동이나 조직 개편에도 불구하고 국정의 소중한 경험을 공유되어야 한다는 취지이기도 합니다.

5 이런 원칙에 바탕을 두고 작성된 정책보고서는 크게 사회정치 개혁, 정책추진, 정부 혁신, 청와대 개혁 등 4개의 대주제로 이루어졌습니다. 4개의 대주제는 다시 사회정치개혁 분야 7개 과제, 정책 추진 관련 경제 분야 17개, 사회분야 24개, 통일외교 분야 6개 등 47개 과제, 정부혁신 분야 21개 과제, 청와대 개혁 분야 2개 과제 등 6개 분야 총 77개 과제로 구성되어 있습니다. 참여정부 정책보고서 작성 과정에는 많은 분들의 땀과 노력이 서려 있습니다. 집필을 책임진 청와대 각 비서관과 담당 행정관, 부처의 담당 공직자, 국책 및 민간연구기관의 연구원들이 참여 하였습니다. 집필 초안을 검토하고 수정하는 과정에서 정책기획위원은 물론 국정과제위원들의 적극적인 참여가 있었습니다. 또한 대부분의 과제들이 객관성을 확보하기 위해 많은 외부 전문가들의 감수를 거쳤습니다. 전 국무총리를 비롯하여 여러 부처의 전 현직 장차관이 해당 과제를 직접 검토하거나 인터뷰에 적극 참여해 주었습니다. 특히 청와대의 현직 비서실장과 정책실장 등도 바쁜 일정 속에서도 직접 보고서를 검토하고 수정해 주었습니다. 정책기획위원장으로서 지난 2년 2개월 동안 정책보고서 집필 과정에 참여하여 심혈을 기울여 주신 여러 선생님들과 전 현직 공직자, 국책 및 민간 연구소 관계자 분들께 발간사를 빌어 심심 한 감사의 말씀을 드립니다. 이 정책보고서는 국민은 물론 관련 공무원과 전문가들이 쉽게 접근하고 관리할 수 있도록 전 과제를 PDF 파일 형태의 CD로 제작 배포할 것입니다. 청와대 브리핑 및 정책기획위원회 홈 페이지, 국가기록원 대통령기록관 홈페이지에 올려 무상 다운로드가 가능하게 하였습니다. 각 연구기관이나 단체의 홈페이지 등을 통한 자료의 재배포 및 연구자의 자유로운 인용도 허용할 것 입니다. 정책보고서를 내놓는 지금 이 순간, 정책과정 중심의 새로운 백서 문화를 만들었다는 자부심과 냉철한 평가에 대한 두려움이 교차합니다. 정치적 견해의 차이를 떠나 정책성과와 한계를 객관적 으로 기록하고 공정하게 평가받으려 했던 참여정부의 노력과 진실이 있는 그대로 읽혀지기를 바랄뿐입니다. 우리 국민의 애정 어린 비판과 조언, 따뜻한 위로를 기대하는 마음으로 참여정부 정책 보고서 를 국민께 바치고자 합니다. 감사합니다 대통령자문 정책기획위원장 김 병 준

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7 -목 차- 제1부 투명하고 깨끗한 정치 기틀 마련 1 제1장 불법 대선자금 수사, 정경유착 청산 3 1. 국민참여로 시작된 정치개혁 3 2. 대통령의 대선자금 공개 제안 5 제2장 투명한 정치자금, 민주주의의 시작 대통령의 정치관계법 개정 제안 국민적 비난을 자초한 정치관계법 개정 개악 논란 속 투명정치 기틀 마련 18 제3장 돈선거 역사 속으로 사라지다 제도 개혁으로 깨끗해진 선거문화 돈선거 등 낡은 선거관행의 소멸 23 제4장 투명정치 실현을 위한 과제 % 부족한 정치관계법 국민의 정치활동 자유 확대 민간 선거의 투명성 제고 32 제2부 제왕적 1인 체제 종식 35 제1장 참여정치 시대의 개막 변화에 대한 열망과 국민 참여 함께 참여하는 민주주의의 출발 아직 남은 과제들 42 - i -

8 제2장 사라진 제왕적 총재 당정분리, 정치개혁의 첫걸음 당정분리로 인한 진통과 갈등 당정이 함께 책임지는 정당 정치 52 제3장 시스템을 통한 국정운영 책임총리제의 확립 분권과 자율의 국정시스템 정착 57 제3부 미완의 과제, 지역주의 정치 61 제1장 또 하나의 분단, 지역주의 지역주의 정치의 문제점 국민통합을 위한 대통령의 도전 지역주의의 극복 가능성을 보인 2002대선 대선에 이은 총선에서의 지역구도 완화 72 제2장 선거제도 개혁 시도와 좌절 선거제도 개혁의 필요성 지역구도 해소에 대한 대통령의 의지 선거제도 개혁 대 행정구역 개편 85 제3장 아직도 멀기만 한 지역주의 청산 지역주의, 절반의 극복 여전히 정치는 정책 이 아니라 지역 지역주의 해소를 위한 선거제도 개혁 방안 93 제4부 대화와``타협으로 결론을 내는 정치 97 제1장 승복과 책임정치가 민주주의의 시작 결과에 승복하지 못하는 정치 99 - ii -

9 2. 잦은 국회파행, 실종된 책임정치 사학법에 발목 잡힌 국회 책임정치 실현을 위한 대통령의 노력 대결이 아닌 타협의 정치 113 제2장 연정 제안의 의미 대결정치 극복을 위한 대통령의 모색 연정의 시작과 끝 연정의 의미 120 제3장 개헌, 책임정치의 기반 헌법 개정은 시대의 요구 대통령의 개헌 제안 반드시 지켜야 할 개헌약속 iii -

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11 제1부 투명하고 깨끗한 정치 기틀 마련 돈이 깨끗하면 정치가 깨끗해지고, 정치가 깨끗해지면 그 정치가 국민들을 위한 정치가 될 것이라고 저는 굳게 믿는다. 그래서 우리가 지금 하고 있는 이 일은 돈을 깨끗하게 하고, 깨끗한 돈을 통해서 정치를 깨끗하게 하고, 국민을 위한 정치로 만들어 나가는 아주 중요한 개혁이다. 개혁의 알파이자 오메가라고 생각한다 , 희망돼지 전달식

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13 제1장 불법대선자금 수사, 정경유착 청산 1. 국민 참여로 시작된 정치개혁 한국 정치는 2002년 12월 제16대 대통령선거를 앞두고 놀라운 변화를 맞이했다. 그 동안 정치에 무관심 했거나 소극적이었던 국민들이 민주당에서 도입한 국민참여 경선제를 통해 적극 참여하는 새로운 정치 가 시작된 것이다. 민주당의 대통령 후 보 선출은 소수의 정치인과 당원만이 참여하는 그들만의 잔치 에서 국민들의 잔치 로 승화되었다. 직업과 학력, 지역과 남녀노소를 불문하고 일반 국민들이 대거 민주당 국민경선 에 참여하면서 3만 5,000명을 뽑는 선거인단에 무려 190만 명이나 지원했다. 이러한 과정을 통해 민주당은 새로운 활력이 넘치기 시작했으며 그 활력은 특정 세력을 중 심으로 형성됐던 정치지형마저 변화시켰다. 민주당의 국민참여경선은 제주 경선( )을 시작으로 전국을 순회하면서 진 행됐고, 마지막으로 서울 경선에서 노무현 후보를 대통령 후보로 선출하고 막을 내 렸다. 돈과 조직에서 열세였던 노무현 후보가 일찌감치 대세론을 형성한 이인제 후 보를 누르고 대통령 후보로 선출될 수 있었던 것은 새로운 정치를 열망하는 국민들 의 적극적인 참여가 있었기에 가능한 것이었다. 국민참여경선제와 함께 등장한 소액다수 후원금 모금 운동은 2002년 대선을 상 징하는 선거문화가 되었다. 국민들의 자발적인 모금 참여는 정치의 진정한 주인이 누구인가를 보여주는 것이었다. 노무현 후보는 2002년 10월 29일, 여의도 민주당사 앞에서 열린 희망돼지 저금통 및 인터넷 후원금 약정서인 희망티켓 1차 정산금 전 달식에서 이제부터 정치인이 갖고 있는 대권을 국민에게 돌려주는 국민 대권시대 를 선언하려 한다 며 대통령이 되면 대통령만의 성공이 아니라, 국민의 성공시대 를 열겠다 고 말했다. 이는 국민이 정치의 주인이 되는 새로운 정치의 시작을 알리 는 선언이었다. 노무현 후보는 이어 돈이 깨끗하면 정치가 깨끗해지고, 정치가 깨끗해지면 그 - 3 -

14 정치가 국민들을 위한 정치가 될 것이라고 저는 굳게 믿는다. 그래서 우리가 지금 하고 있는 이 일은 돈을 깨끗하게 하고, 깨끗한 돈을 통해서 정치를 깨끗하게 하고, 국민을 위한 정치로 만들어 나가는 아주 중요한 개혁이다. 개혁의 알파이자 오메가 라고 생각한다 며 깨끗한 돈으로 깨끗한 정치를 하겠다고 약속했다. 한나라당은 같은 날 서울올림픽공원 역도경기장에서 당원 8000여명이 참석한 가 운데 중앙당 후원회 및 대선필승 결의대회를 열었다. 한나라당의 행사에는 김각중 전경련 회장, 김재철 무역협회 회장, 박용성 대한상공회의소 회장, 조남홍 경영자총 연합회 부회장 등 경제 5단체 지도자와 정계, 재계 인사들이 입추의 여지가 없을 정 도로 성황을 이뤘다. 한나라당은 이날 후원회에서 모두 118억 7000여만 원을 모금했다. 이회창 한나라 당 후보는 여당이었던 정당이 야당이 된 뒤에 힘도 빠지고 권력도 빠진 야당으로 어떻게 버텨가겠는가 많은 사람들이 걱정했지만, 우리는 그 힘을 후원회에서 찾았 다 며 흐뭇해했다. 김영일 사무총장도 최근 5년간 세 자릿수가 모금된 것은 처음 이 아닌가 생각된다 며 잔뜩 고무되었다. 반면 국민들의 소액 후원금 모집 활동을 전개한 민주당은 10월 29일까지 4만 3,000여명이 참여해 12억 7,000여만 원을 모금 하는데 그쳐 한나라당과 대조를 이뤘 다. 그러나 그 효과는 정반대로 나타났다. 깨끗한 정치에 써달라며 10년 근속 메달을 보내온 노동자, 결혼반지를 보낸 부부, 생활비를 아껴 보내 온 미국유학생 부부, 비닐봉투에 꼬깃꼬깃 돈을 모아준 시장 상 인들, 용돈으로 꼬박꼬박 모은 돼지저금통을 보내준 초등학생, 폐품수집으로 근근 이 모은 10만원을 보낸 70대 할머니 등 남녀노소가 참여했다. 한나라당의 후원금과는 비교할 수 없을 정도로 적은 규모였다. 그러나 이들의 후 원금에는 돈 선거, 정경유착 등 낡은 정치관행을 청산해 달라는 국민의 염원이 담겨 있었다. 민주당의 소액다수 후원금 모금은 한나라당의 다액소수의 후원금과 비교되 면서 깨끗한 정치를 열망하는 국민들의 참여 열기를 더욱 뜨겁게 했다. 아울러 불법 - 4 -

15 과 부패를 낳는 낡은 선거관행을 청산하는 새로운 선거문화를 만들었다. 2. 대통령의 대선자금 공개 제안 2002년 대선은 국민들의 적극적인 참여로 역대 어느 선거보다 깨끗하고 공정하게 실시되었다. 그러나 대선자금 문제에 있어서만큼은 누구도 자유로울 수는 없었다. 2003년 2월, 서울중앙지검이 SK그룹의 분식회계를 수사하는 과정에서 손길승 회 장이 SK해운에서 조성한 비자금 중 일부를 대선자금으로 전달했다 고 진술하면서 불법대선자금 문제가 수면위로 부상했다. 이어 이상수 민주당 사무총장이 대선자 금을 모으려고 10대 기업을 쫓아다녔다 ( )는 발언과 정대철 민주당 대표가 대선 때 모은 기업 후원금은 200억 원 가량 ( )이라고 밝히면서 대선자금 관련 정치적 공방이 본격화 되었다. 정대철 대표가 연루된 굿모닝시티 로비의혹 사 건에 대한 검찰 수사가 진행되면서 불법대선자금을 둘러싼 공방이 격화되자 대통령 은 문희상 비서실장을 통해 여야 모두가 지난해 대선자금 모금과 집행내역을 소상 히 밝히자 며 대선자금 공개를 전격 제안했다.( ) 현직 대통령이 대선자금 공개를 제안하는 것은 한국 정치사상 최초의 일이었다. 대 통령의 제안은 대선자금 공개를 통해 국민적 불신을 해소하고, 현실에 맞지 않는 정 치자금법을 개정함으로써, 새로운 정치를 시작하자는 일종의 정치개혁 선언 이었다. 그러나 한나라당은 대통령의 대선자금 공개 제안을 거부하고 나섰다. 김영일 한 나라당 사무총장은 노무현 대통령과 민주당은 어떤 재벌에서 얼마나 많은 후원금 을 받아 어디에 사용했는지 낱낱이 공개하라 며 대통령의 제안을 폄하하면서 거부 의사를 분명히 밝혔다.( ) 또 박진 대변인은 논평을 통해 노 대통령의 불법 대선자금 의혹을 정략적으로 얼버무리고 넘어가려는 어떠한 기도도 용납하지 않을 것 이라며 정치개혁의 차원에서 정치관계법 개정 논의는 노 대통령의 불법 대선자 금 의혹이 규명된 연후에 하는 것이 순서 라고 대통령의 대선자금 선 공개를 요구 했다. 한나라당이 대통령의 대선자금 공개 제안을 거부한 것은 야당에 정치자금을 낸 기업에 대해 정부가 세무조사 등을 통해 피해를 줄 수 있다는 터무니 없는 이유 에서였다

16 대통령은 한나라당의 정치적 공세가 계속되자 특별기자회견을 통해 각 당의 대 선후보가 확정된 시점 이후 사실상 대선에 쓰인 정치자금과 정당의 활동자금 모두 를 포함해 공개해야 한다 며 대선 자금 문제가 국민적 의혹으로 제기된 이상 투명 하게 밝히고 가야 한다. 그렇게 하지 않고는 정치에 대한 우리 국민의 신뢰를 회복 할 길이 없다 고 대선자금 공개를 정식으로 제안했다.( ) 대통령은 이어 여당과 야당 모두, 16대 대선 자금을 있는 그대로 소상히 밝히고 철저하게 검증을 받자. 대선 자금 논란은 정파 간 소모적인 정쟁으로 끝낼 일도, 또 한 특정 사건의 진상 규명에 그칠 일도 아니다. 더 이상 피할 일도 아니다. 분명하게 밝히고 국민들과 더불어서 뜻을 모아 새로운 출발의 계기로 삼아야 한다 고 강조했 다. 대통령의 대선자금공개 제안은 불법정치자금이라는 낡은 정치의 악순환을 끊고 정치개혁의 새로운 계기를 만들기 위해 내렸던 결단을 재확인하는 것이었다. 그러나 한나라당은 대통령의 대선자금공개 제안을 다시 거부했다. 최병렬 한나라 당 대표는 기자들에게 민주당 대선자금에 문제가 있으면 (그것을) 조사하면 되는 것 아니냐. 왜 한나라당까지 문제 삼느냐 고 대통령의 제안을 반대했다. ( ) 최 대표는 이튿날 기자회견을 갖고 대통령이 기자회견에서 한 얘기는 재탕이 아 니라 3탕 이라며 대통령이 감출 수 없는 대선자금 문제가 터져 나오자 당혹한 나 머지 어려운 상황을 탈출해보고자 국민들에게 이런 모습을 보여준 것 이라고 대통 령의 대선자금 공개 제안 취지마저 왜곡했다.( ) 한나라당이 정치자금 투명화를 통해 새로운 정치를 시작하자는 대통령의 의지마 저 왜곡하는 등 우여곡절 속에서 검찰의 불법대선자금수사는 속도를 냈다. 대통령 의 권력기관 개혁의지와 맞물려 검찰은 철저하고 엄정한 수사를 했다. 대통령은 대선자금 수사에 일체 개입하지 않았다. 측근이 구속되는 가운데서도 대통령의 의지는 변함이 없었다. 고통과 아픔을 감수하고서라도 대선자금이 국민에 게 투명하게 밝혀져야만 다시는 구태가 반복되지 않을 것이라는 확신 때문이었다

17 검찰의 불법대선자금 중간 수사결과 발표( ) 직후, 대통령은 기자회견을 통 해 옛날에는 문제가 되지 않던 일이 이번에는 문제가 됐다. 고통을 받고 있는 우리 모두가 더 나은 내일로 한 발짝 나아가는 과정에서 겪는 진통이 되었으면 한다. 진 통과 아픔을 겪고 오늘과 다른 내일이 됐으면 좋겠다 는 소회를 밝힌다.( ) 검찰은 2004년 5월 21일, SK그룹 비자금 수사로 시작된 9개월 동안의 불법대선자 금 최종 수사결과를 발표했다. 검찰은 한나라당 823억원, 노무현 후보 캠프 120억원 등 943억 원 규모의 불법정치자금을 밝혀냈다. 이 가운데 불법정치자금이라고 보기 어려운 금액, 즉 영수증을 변칙 처리한 금액을 제외하면 한나라당 815억 7000만원, 민주당 78억 6800만원이었다. 검찰 수사과정에서 한나라당이 트럭을 이용하여 LG그룹으로부터 150억원의 불 법대선자금을 차떼기 로 넘겨받은 사실이 밝혀져 국민들은 큰 충격을 받았다. 검찰은 불법대선자금 모금에 관여한 정치인 13명을 구속기소하고, 19명을 불구속 기소했다. 기업인 13명도 형사처벌을 받았다. 이들 가운데 서청원, 최돈웅, 김영일, 서정우 등 한나라당 측 인사와 안희정, 최도술, 여택수, 정대철, 이상수 등 대통령의 측근들이 구속되었다

18 <표1-1 불법대선자금 수사일지> 대선자금 수사 일지 SK 비자금 수사 및 대선자금 본격 내사 착수 SK비자금 100억 수수 최돈웅 의원 소환,11억 수수 최도술 씨 구속 이재현 前 한나라당 재정국장 구속 검찰, SK비자금 수사, 대선자금 전면 수사로 확대, 최도술 구속 기소 민주당 대선계좌 10여개 압수수색 이상수 의원 등 노무현 캠프 자금담당 4명 소환 김영일 의원 소환 구본무 LG회장. 이학수 삼성 구조본부장 출국금지 박삼구 금호 회장 소환 심이택 대한항공 사장 소환 서정우 변호사 구속 안희정 구속 이회창 前 한나라당 총재 검찰 출두 최돈웅 의원 소환 `삼성, LG, 현대차에서 362억 불법 수수' 서정우 변호사 구속기소 태광 박연차 회장 소환 손길승 SK회장 구속 정대철, 박주선, 이훈평, 박명환, 박주천, 김영일 의원 구속 SK, 삼성, LG서 400억 수수과정 관여 최돈웅 의원 구속 한나라당 신경식 의원 소환, 이상수 서청원 의원 구속, 한화건설 10억 수수 이재정 전 의원 구속 민주당 박병윤 의원 소환, 롯데서 10억 수수 신경식 의원 구속, 김영일 의원 구속 기소 민주. 노무현 대통령, 정동영 의원 고발, 최돈웅 의원 구속 기소 서청원 의원 석방동의안 국회 가결 이상수 의원 구속 기소 열린 우리당 김정길 전 의원 소환 검찰, 한나라당 이적의원 11명 2억 안팎 수수, 김인주 삼성 구조조정본부 사장 소환 이인제 의원 前 특보 김윤수 씨 구속 김영훈 굿머니 대표 구속 정대철 의원 대한항공 6억2천 수수 추가기소, 굿머니 돈 수수 신계륜 의원 소환 이학수 삼성 부회장 소환 김원기 열린우리당 상임고문 소환 여택수 청와대 행정관 구속영장 기각, 이학수 삼성 부회장 3차 소환 금호그룹 1억 불법 수수 박병윤 의원 불구속 기소 한나라당 박상규 의원 구속수감 대한항공 20억원 수수, 김영일 의원, 서정우 변호사 추가기소 불법 대선자금 중간 수사결과 발표 불법대선자금 최종 수사결과 발표 - 8 -

19 한나라당은 검찰의 불법대선자금 수사결과에 강력 반발했다. 한나라당은 불법대 선자금에 대해서는 사과하면서도 내가 쓴 불법 대선자금 규모가 한나라당의 10분 의1을 넘으면 정계를 은퇴하겠다 고 한 대통령의 발언을 빌미로 검찰이 10분의 1 을 안 넘기려고 대통령 측근 수사는 안하고 야당만 수사했다 고 검찰을 비난했다. 그러나 야당만 수사했다는 한나라당의 주장은 검찰 수사 등 당시 상황을 살펴볼 때 전혀 사실이 아니다. 실제 검찰 수사에 있어 민주당과 노무현 후보의 경우, 대선 자금의 제공처 규모뿐만 아니라 어떻게 사용되었는가에 대해서도 강도 높은 수사가 진행되었다. 반면 한나라당의 경우, 불법으로 모금한 대선자금의 사용처에 대한 수 사는 하지 않았다. 2007년 17대 대선 과정에서 한나라당의 소위 불법대선자금 잔 금 논란이 벌어지는 이유가 여기에 있다. 검찰의 불법대선자금 수사는 한국판 마니뿔리떼 (Manipulite)라는 평가를 받으면 서 한국 정치의 오랜 병폐였던 정경유착을 청산하는데 기여했다. 검찰의 불법대선 자금 수사를 총지휘했던 안대희 대검찰청 중앙수사본부장은 수사 이후 미디어다음 과의 인터뷰( )에서 대선자금 수사가 한국의 진정한 민주사회를 구현하는 데 기여하는 바가 컸다 고 자평한 뒤 당시 수사는 정치 경제계의 주요 지도층을 대상으로 한 한국 사회 전체에 대한 수사라 해도 과언이 아니었다. 고 밝혔다. 그는 특히 한국 사회의 나아갈 방향을 정하는데 있어 대선자금수사가 매우 중요한 역할 을 했다 고 강조했다. 검찰의 불법대선자금 수사를 계기로 깨끗하고 투명한 정치에 대한 국민적 요구는 더욱 높아졌다. 정치가 깨끗하고 투명해지기 위해서는 무엇보다 깨끗한 돈으로 정 치를 할 수 있는 정치 환경이 조성되어야 한다. 검찰의 불법대선자금 수사는 정치가 검은 돈 으로 오염되지 않는 깨끗하고 투명한 법과 제도를 만들어야 한다는 국민적 공감대를 만들었다

20 제2장 투명한 정치자금, 민주주의 시작 1. 대통령의 정치관계법 개정 제안 정치자금은 민주주의 비용 이다. 정상적인 정치자금은 민주주의를 발전시키는 영 양분이지만 불법적인 정치자금은 정치를 부패시킨다. 선거는 국가를 위해 봉사하는 공직자를 선출하는 민주정치의 요체이다. 비용이 많이 드는 선거는 부패에 노출되 기 쉽다. 선거가 부패하지 않고 깨끗하게 실시되기 위해서는 정치자금이 투명해야 한다. 투명한 정치자금은 선진 민주주의의 시작이기 때문이다. 따라서 정치가 부패할 수밖에 없는 제도와 관행을 그대로 두고서는 정치자금의 투명성을 확보할 수 없다. 정치가 부패할 수밖에 없는 제도와 관행이 존재하는 한 정치인들은 검은 돈의 유혹을 뿌리치기 어렵기 때문이다. 대통령은 취임 후 첫 국회 시정연설에서 부실한 제도를 만들어 놓고 투명한 정 치를 할 수 없다 며 현실에 맞지 않는 제도를 합리적으로 보완할 것을 정치권에 주 문했다.( ) 아울러 한나라당이 정치자금법 등 정치제도 개혁은 하지 않은 채 근거 없는 정치 공세만 지속하자 대통령은 청와대 관저에서 문희상 비서실장, 유인태 정무수석, 문 재인 민정수석비서관 등 핵심 참모들과의 비공식 회의를 개최하고, 민주당 정대철 대표의 일을 계기로 현실에 맞지 않는 법 조항 때문에 범법자를 양산하는 악순환이 그칠 수 있도록 관련법과 제도를 근본적으로 개선하는 방안을 마련하라 고 지시했 다.( ) 대통령은 특히 현재 후원금 모금 총액을 제한하고 있는 정치자금법의 비현실적 인 부분을 고쳐서 지킬 수 있는 법이 되도록 해야 한다 면서 그 대신 모금된 정치 자금의 일정 부분을 정책개발비 용도로 특정해서 사용하도록 용도제한 규정 을 두는 방식을 검토해 볼 수 있을 것 이라고 덧붙였다. 대통령의 강한 정치개혁 의지를 바탕으로 중앙선관위는 정치자금실명제 도입을

21 뼈대로 하는 정치자금법 개정을 제안했다.( ) 선관위 개정안은 정치자금 투 명화를 위해 모든 선거자금의 단일계좌 및 신용카드 사용을 의무화 했다. 또 1회 100만 원을 초과하는 정치자금 기부와 1회 50만 원을 초과하는 정치자금 지출은 수 표와 신용카드 등 실명이 확인되는 방법으로만 가능토록 하고, 1회 100만 원 초과 및 연간 500만 원 이상 기부자는 인적사항을 공개키로 했다. 대통령은 7월 21일 청와대 춘추관에서 특별기자회견을 갖고 2002년 대선자금 공 개 제안과 함께 정치개혁의 물꼬를 트기 위해 선거법, 정당법, 정치자금법 등 정치관 계법 전면 개정을 제안했다. 대통령은 정치자금법과 관련, 제도적 보완의 방향으로 후원금 모금 한도를 현실화하여 투명성을 높이고 이를 위반할 경우 강력하게 규제하 는 한편 당대표 및 출마자의 경선자금 모금을 제도화하는 방안을 제시한 것이다. 2. 국민적 비난을 자초한 정치관계법 개정 16대 대선과 대선자금 수사를 거치면서 정치개혁을 바라는 국민적 요구는 점차 높 아졌다. 하지만 선거법, 정당법, 정치자금법 등 정치관계법 개정을 둘러싸고 여야 정 치권은 첨예하게 대립하고 정치적 공방만 계속할 뿐 제도개혁은 진전되지 않았다. 그러나 17대 총선이 다가오자 정치권은 더 이상 국민적 정치개혁 여론을 외면할 수 없었다. 불법대선자금 수사로 투명한 정치에 대한 국민적 요구가 과거 어느 때 보다 커졌기 때문이고, 선거구 획정 등 총선 이전에 반드시 해야 될 일들이 있었기 때문이다. 2003년 7월 임시국회를 앞두고 시민사회단체, 학계 법조계 인사와 여야 의원 60 여명이 참여한 범국민정치개혁특별위원회 가 구성돼 정치개혁 관련 입법 논의가 본격화 되는 듯 했으나 여 야의 당론이 정해지지 않아 답보상태를 면치 못했다. 대통령은 2003년 10월, 정기국회 시정연설에서 현행 제도는 원천적으로 비정상 과 편법을 강요하는 구조 라며 합법적 정치비용은 현실에 맞게 올리고 선거공영제 를 확대할 필요가 있으며 정치신인도 합법적으로 자금을 모을 수 있게 해주어야 한 다 며 정치자금 투명화 및 현실화, 공소시효 연장 등을 뼈대로 하는 정치자금법 개

22 정을 재차 촉구했다.( ) 이튿날 최병렬 한나라당 대표는 국회 교섭단체 대표연설에서 선거 완전공영제 도 입, 개인의 정치자금 기부한도 하향조정, 정치자금 수입 지출 때 단일계좌 사용, 선 거사범 단심제 도입 등 정치개혁 방안을 제안한 뒤 기자들과 만나 대표 취임 때 약 속했던 범국민정치개혁특위 구성을 각 당 대표들에게 다시 한번 제안한다 고 주장 했다. 김근태 통합신당 원내대표도 국회 교섭단체 대표연설에서 이달 안에 학계 언론계 시민사회 법조계 등이 참여하는 범국민정치개혁협의회를 구성하고, 11월까 지 시한을 정해 입법 성과를 내자 고 제안했다.( ) 대통령은 이라크 파병에 대한 정치권의 협조를 요청하기 위해 개최한 최병렬 한 나라당 대표, 박상천 민주당 대표, 김원기 열린우리당 창당주비위원장, 김종필 자민 련 총재 등 4당 대표 연쇄회동( ~26)에서도 정치관계법 개정을 통한 정치 개혁의 필요성을 역설했다. 국회는 11월 12일 정치개혁특별위원회의(정개특위)의 자문기구로 법조계, 시민단 체, 여성계, 언론계, 학계 인사들이 참여한 범국민정치개혁협의회(정개협, 위원장 박 세일)를 구성했다. 정개협은 약 20여일 동안 내부 논의를 거쳐 12월 3일, 지구당후원회 전면폐지, 1 회 100만 원 이상 및 연간 500만 원 이상 고액 정치자금 기부자 인적사항 공개 등을 뼈대로 하는 정치관계법 개혁안을 확정하고 국회에 제출했다. 정개협의 개혁안은 정치자금 모금이 기업 로비의 통로로 악용되는 것을 차단하기 위해 고액 기부자명단을 공개토록 했고, 기업이 정치자금을 제공할 때 이사회 의결 과 공시를 거치도록 의무화한 것이었다. 또 기업의 뭉칫돈 대신 일반 유권자의 소액 다수에 의한 투명한 정치자금 모금을 유도하기 위해 근로소득세 중 최고 3만원까지 세액공제를 받도록 했다

23 <표1-2, 정개협 정치관계법 1, 2차 개정안 비교> 1차 개혁안 ( ) 2차 개혁안 ( ) o 정치자금 흐름 투명성 강화 1회 100만 원 이상 또는 연간 500만 원 이상 기부자의 인적사항 공개 50만 원 이상 지출:신용카드, 수표, 계좌 이체, 우편환 / 현금 지출:연간 지출총 액의 20% 이내로 제한 o 국고보조금 배분제도 개선 경상보조금의 50% 중앙당, 40% 정책연 구소, 나머지 10% 여성정치발전지금 현재 국회의원 선거인 수에 따라 1인당 800 원으로 보조금 대폭 줄임 o 정치자금 모금 투명성 강화 지구당 후원회 제도와 법인 단체의 개 인 후원회 기부 전면 금지 예비 후보자 등록제도 신설 선거일 120일 전부터 후원회 설치, 최고 3억 원까지 모금 가능 o 위반사범 처벌 대폭 강화 위반사범의 법정 최고형 징역 10년 공소시효를 최장 7년으로 연장 선관위의 정치자금 조사권 강화 등. o 현행 국회 의원 정수 299명으로 확대 지역구와 비례대표의 중복입후보 불허 3% 이상 득표한 정당에 한해 의석 배분 o 정당투표제 도입 1인 2표제 도입 o 선거운동의 자유 확대 인터넷을 통한 선거운동 o 선거공영제 확대 15% 이상 득표 시, 선거비용 전액을 보존해주 기로 함 o 선거투명성 제고 20만 원 이상 선거비용 지출시 신용카드 사용의무화 o 지구당제도, 축소 전환 유급 상근직원 1명이 근무하는 연락사무소 유지 정책 연구소와 예산결산위원회를 의무적으로 설치 o 선거 범죄 제재의 실효성 강화 선거비용과 관련 300만 원 이상의 벌금형을 받을 경우, 당선 무효 선거범죄관련 궐석재판제를 도입, 내부 고발자 보호조항을 신설. 그러나 한나라당, 민주당, 자민련 소속 의원들이 주도한 국회 정개특위(위원장 목 요상, 한나라당 의원)는 정치개혁을 요구하는 국민적 바람을 외면한 채, 정개협의 정치관계법 개혁안을 대폭 후퇴시켰다. 정개특위는 12월 19일 전체회의를 열어 선 관위의 선거범죄 조사권 중 선거범죄 관련 자료제출 요구권과 증거물품 수거권, 금 품 향응제공 관련 동행요구권 등을 삭제하는 안을 다수안으로 채택했다. 정개특위는 또 선관위의 금융거래 자료제출 요구권과 관련 후보자는 물론 배우 자, 후보자의 직계 존 비속, 선거사무장, 선거사무소 회계책임자에 관한 금융거래 자료의 제출을 요구할 수 있도록 한 현행법을 삭제하고, 선관위에 신고한 계좌에 한

24 해서만 자료 제출을 요구할 수 있도록 했다. 또한 정개특위 안에는 선거비용 관련 자료제출 요구권 조항을 위반할 경우, 현재 2년 이하의 징역 또는 400만 원 이하의 벌금에 처하도록 한 규정을 100만 원 이하의 과태료로 바꿨다. 또 선관위의 금품 향응 제공 관련 출석 요구권이나 범죄혐의 장소 에 출입해 질문조사 할 수 있는 권한과 관련해서도 현재 위반 시 징역형까지 가능 한 처벌규정을 100만 원 이하 과태료로 대폭 축소하는 내용이 담겨 있었다. 특히 정치자금 수입 지출 및 허위보고 등에 대한 선관위의 자료제출 요구권도 전 부 삭제해 사실상 선관위가 불법 정치자금 문제에 대해서는 관여하지 못하도록 했 다. 오히려 선관위 직원에 대해 직권남용죄를 신설함으로써, 선관위 직원들의 발목 에 족쇄를 채워 선거 감시 활동을 위축시킬 수 있는 법안을 마련했다. 이처럼 야 3당이 주도하는 정개특위가 정개협의 정치개혁안을 후퇴시키자 열린 우리당과 시민 사회단체는 강력 반발했다. 청와대는 문희상 비서실장 주재로 열린 수석 보좌관 회의에서 범국민정치개혁협의회나 선관위의 개혁적인 내용이 제대로 반영되지 않았다 고 지적한 뒤 공명선거 실현을 위해 선관위의 단속권한을 강화하 는 대신 오히려 이를 약화시키는 방향으로 개정이 모색되고 있고, 지역구도 해소를 위한 방안도 마련되지 않았다 고 강하게 비판했다. ( ) 목요상 정개특위 위원장이 12월 22일 오전 기자들과 만나 정치개혁법안을 국회 본회의에서 표결처리할 방침을 밝히자, 열린우리당은 즉각 표결처리 실력저지 방 침을 천명한데 이어 오후 5시부터 소속 의원들이 국회 본회의장에서 시한부 철야농 성에 들어갔다. 열린우리당 의원과 당직자 100여명은 23일 오전 10시 국회 본관 앞 에서 '정치개악 중단 및 3당 야합 규탄'을 위한 집회를 열고 정치개악을 위한 3당 야합에 4천만이 분노한다, 한나라당 즉각 해체하라, 민주당은 각성하라 등의 구호를 외치며 야 3당의 자성을 촉구했다. 박세일 위원장을 비롯한 정개협 소속 위원 5명도 이날 정오께 국회 기자실에서 기자회견을 열어 국민의 뜻에 따라 철저한 정치개혁을 이뤄나가겠다는 당초의 약

25 속과는 달리 국회 정치개혁특위의 논의과정은 상당히 왜곡돼가고 있어 우려를 금할 수 없다 며 유감을 표하고, 후원금 영수증 선관위 제출 의무화 당원에 대한 활 동비 식사 등 제공 금지 선관위 조사권 강화와 내부 고발자 보호 등 핵심 개정내 용을 반드시 수용해야 한다고 요구했다. 또 참여연대와 민주노총, 환경운동연합 등 394개 시민 사회 종교 교수단체들로 구성된 부패정치 추방과 정치개혁 실현을 위한 비상시국회의 (이하 비상시국회의) 도 이날 오후 국회에서 기자회견을 열어 절박한 정치개혁요구에 호응하지 않는 정 당과 정치인에 대해 국민들이 준엄한 심판을 내리겠다는 단호한 의지를 보여달라 고 호소하는 선언문을 발표한 뒤 여의도 한나라당사 앞에서 농성을 벌였다. 이어 4 당 대표와 박관용 국회의장을 만나 정개협의 개혁안 수용을 촉구했다. 열린우리당과 시민 사회단체의 강력한 반발에도 불구, 한나라당 민주당 자민련 등 야 3당은 12월 23일 밤 9시 14분께 열린우리당 의원들의 저지를 피해 정개특위 전체회의를 기습적으로 열어 정치관계법 개정안을 상정했다. 목요상 정개특위 위원 장은 위원장 석을 점거한 김희선 열린우리당 의원의 저지를 뚫고 상정합니다. 제 안 설명은 유인물로 대체 합니다 라며 의사봉 대신 주먹으로 세 차례 책상을 두들 겨 법안이 상정됐음을 선언했다. 이에 대해 열린우리당은 이날 밤 긴급 의원총회를 열어 군사독재 시절에도 게임 의 규칙을 수의 힘으로 밀어붙인 전례가 없다 고 강력히 비난했다. 신기남 정개특 위 간사는 목요상 정개특위 위원장이 의사봉 대신 주먹으로 꽝꽝 내리치고 유인물 몇 장 뿌리고 제안 설명을 대체했다고 주장하며 상정된 것으로 유권해석을 내리고 있으나, 이는 있을 수 없는 일 이라고 정개특위에 상정된 것으로 인정하지 않겠다 는 뜻을 분명히 밝혔다. 정개협이 제안한 정치개혁법안이 야 3당의 주도로 정치개악 으로 치닫자 시민 사회단체의 반발이 확산되었다. 참여연대 등 355개 단체 모임인 시민사회단체연대 회(연대회의)는 12월 30일 국회 귀빈식당에서 기자회견을 열어 정개협의 개혁안을 수용하지 않을 경우 범국민적 항의운동을 벌이겠다 며 정치권을 압박하고 나섰다. 결국 이날 정개특위 한나라당 간사인 이경재 의원, 자민련 간사인 김학원 의원이 사

26 퇴하면서 정치관계법 개정 연내 처리는 또다시 표류하게 되었다. 정개특위는 위헌 결정이 내려진 선거법 개정을 위해 2003년 4월 구성된 이후 세 차례나 활동시한을 연장했으나 당리당략을 앞세운 꼼수를 피우다가 법안 처리에 실 패한 것이다. <표1-3 정치자금법 개정안 주요 내용 당별 비교 ( 기준)> 구 분 개정전 한나라당 민주당 열린우리당 후원회 제도 정치자금 기탁 정당, 개인 후원 회 존재 개인이나 기업이 기명으로 선관위 에 기탁 정당, 개인 후원 회 폐지 개인이나 기업이 기명으로 선관위 에 기탁 연간 3 억 원 이상 의 법인세 납부자 대상으로 법인세 1%기탁해 각 정 당에 배부 후원회 유지, 개 인후원회는 미공 개 법인세 1%기탁 반대 / 선거공 영제확대 될 경 우 선거보조금 조정 중앙당시도지부 후원회 유지, 지 구당 후원회 폐 지 법인세 1% 기탁 반대 정치자금 지출 회계장부 기록 후 선관위 보고 1회 1백만원 미 만인 경우 현금 지출 가능. 지출 가능 금액은 지 출총액의 30% 미만 창구 단일화, 1 회 50만원이상 지출시 신용카드 수표사용 3백만원 이상 지 출시수표 신용카 드 사용 정치자금 수입 집회, 우편, 통 신, 광고 등으로 모금, 선관위 영 수증과의 교환으 로 모금 선관위에 신고한 1개 계좌를 통해 서만 정치자금 수입 시도지부모금내 역 선관위 신고 및 공개 의무화 1회 2백만원 이 상, 연간 1천만 원 이상 기부 인 적사항과 후원금 내역 공개 정개특위는 이듬해 1월 13일 전체회의를 열어 이재오 한나라당 의원을 위원장으로 선출하는 등 20명의 특위 위원을 새로 선임했다. 이재오 위원장은 정개협이 제시한 정치개혁안을 적극 수용하겠다 며 표류해 온 정개특위 정상화에 의욕을 보였다. 정개특위 정치자금법 소위는 1월 15일 첫 회의를 시작으로 본격적인 활동에 들어 간 지 2주 만인 1월 28일, 법인의 후원금 제공 금지, 후원금 한도 연 3억 원에서 1억

27 5000만원으로 축소, 소액다수 개인후원금 허용 등을 뼈대로 하는 정치자금법 개정 안을 내놓았다. 또 정치자금법 소위는 정치자금 투명화를 위해 정치신인 및 전국단위 당내 경선 참여자의 후원회 설치 허용, 1회 50만 원 이상 정치자금 지출시 수표 또는 신용카드 사용 의무화 및 현금지출시 연간 지출총액의 20% 이내 제한, 정치자금 입출금 시 선관위 신고계좌 활용 의무화, 정치자금법 위반자에 대한 처벌 강화 및 공소시효 연 장 등 정개협이 제안한 정치개혁안 대부분을 수용했다. 소위는 또 한나라당 등 야당 이 반대해 국민적 비난 여론을 야기했던 선관위의 선거비용 관련 조사권한도 강화 하고, 건전한 정치자금 조달을 위해 기업의 개인 후원회 정치자금 기부를 금지하고 정치자금 기부 시 10만원까지 세액공제를 해주기로 의견을 모았다. 그러나 정치자금법 개정을 위한 논의 과정에서 여야 간에 미묘한 입장 차이가 나 타났다. 한나라당이 불법대선자금으로 고착된 차떼기당 의 이미지를 불식시키기 위 해 개혁적인 입장을 취한 반면, 열린우리당은 범법자를 양산하는 현행 법률의 한계 를 지적하며 정치자금 현실화와 투명화를 동시에 주장했다. 즉 한나라당은 중앙당과 시 도지부 후원회는 폐지하고 개인후원회 만을 두자는 입장이었으나, 열린우리당은 존속을 주장했다. 그리고 개인의 후원금 한도는 한나 라당은 100만원을, 민주당과 열린우리당은 500만원을 주장했다. 또 중앙당과 시 도 지부 후원회에 대한 기업의 후원 허용문제에 대해서도 한나라당과 민주당은 아예 전면 금지를, 열린우리당은 허용을 주장했다. 연간 3억 원까지 허용하고 있는 국회 의원 후원회 모금한도에 대해서도 한나라당과 민주당은 1억5,000만원, 열린우리당 은 2억 원을 주장했다. 정치자금법 소위가 개정안 마련에 합의한 반면, 선거법 소위는 17대 총선을 40여 일 앞둔 3월 초순까지도 게임의 룰 도 정하지 못한 채 파행을 거듭했다. 결국 3월 9일 임시국회 본회의에서 정치관계법 개정안이 통과되었다.(선거법 관련 개정 과정 은 3부에서 서술함)

28 2003년 4월 정개특위 구성 이후 표류를 거듭해 온 정치관계법 개정안은 정당 및 정치인 후원회 금지 기업 등 법인의 정치후원금 기탁 금지 국회의원 1년 후 원금 한도 1억5000만원 17대 의원 정수 299석(지역구 243, 비례대표 56) 1인 2 표제 도입 지구당 폐지 등을 주요 내용으로 3월 9일 밤 임시국회 본회의에서 확 정되었다. 3. 개악 논란 속 투명정치 기틀 마련 국회는 시민 사회단체들로부터 정치개혁특위=정치개악특위 라는 호된 비난만 듣 고 결국은 정개협이 제안한대로 정치관계법을 개정했다. 대통령직 인수위원회 산하 정치개혁연구실이 정치개혁안을 마련하고( ), 국회의장 자문기구인 정치개 혁특위가 정치관계법 개정을 추진한지 1년 여 만의 일이었다. 개정된 정치관계법은 참여정부가 추진한 정치개혁 목표에는 미달했지만 깨끗하 고 돈 안 드는 선거와 저비용 고효율의 정치구조를 만드는데 초점을 맞췄다. 법이 제대로 작동한다면 한국의 정치구조 자체를 바꿀 수 있을 만큼 획기적인 의미를 담 고 있었다. 무엇보다 정치관계법의 개정은 법과 제도 개혁을 통한 정치개혁을 추진해 온 대 통령의 확고한 의지가 있었기에 가능한 것이었다. 특히 검찰의 엄정한 대선자금수 사는 투명한 정치를 위한 정치자금법 개정의 추진 동력이었다

29 <표1-4 개정 정치자금법 주요내용> 구 분 주 요 내용 후원회 제도 정치자금 기탁 예비후보자 경선후보자 정치자금 지출 정치자금 수입 고액기부자 인적사항 공개 정치자금 모금 방법 제재 중앙당과 시 도당 후원회 법 시행 2년 후인 2006년부터 폐지 법인 또는 단체의 정치자금 기부와 기탁을 금지 대통령경선예비후보자와 당대표경선후보자, 국회의원선거의 예비후보자의 경우도 후원회를 통하여 정치자금을 모금할 수 있도록 함 정치자금 투명성확보를 위하여 1회 100만원 이상의 기부와 1회 50만원 이상 지출은 수표, 신용카드 등 시명이 확인되는 방법으로 하도록 하고 현금지출은 연간 지출총액의 20%를 초과할 수 없도록 함. 지출은 단일계좌로 함 연간 중앙당 후원금 모금액을 50억원으로, 시 도당 모금액은 5억원, 개인 1억 5천으로 상한을 설정, 대통령선거 경선 예비참여자는 법정선거비용제한액의 1백분의 5 상당액, 당대표 경선참여자는 1억 5천만원까지 모금이 가능 국회의원 후보자등 후원회의 경우는 연간 120만원, 정당의 중앙당 대통령선거경선예비후보의 경우는 연간 500만원을 초과하여 기부한 고액 기부자의 인적 사항을 공개 신용카드, 예금계좌입금, 인터넷전자결제시스템 등에 의한 방법을 추가, 전화에 의한 방법으로는 모금 금지 정치자금법 위반행위자를 벌하는 외에 정당 후원회 법인 또는 단체에 대하여도 해당 벌금형을 부과하도록 양벌규정을 둠 개정된 정치관계법의 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다. 우선 정당법은 돈 먹는 하마 로 비판받아 온 지구당을 폐지했다. 자발적 지역단위 정치활동 보장하기 위해 지구당을 부활해야 한다는 지적이 있지만 지구당 유지를 위해 불법 정치자금을 받 던 관행을 없애게 했다는 점에서 일정부분 긍정적 평가를 받는다. 특히 정치자금법에 있어 법인이나 단체의 정치후원금 기부를 폐지해 아예 기업으 로부터 정치자금을 받을 수 없도록 한 것은 정경유착의 근원적 고리를 끊을 수 있 는 제도적 기틀을 마련했다고 볼 수 있다. 물론 정치자금의 현실화 등 현실 정치의 문제를 전혀 고려치 않은 원칙적 접근이라는 비난이 제기될 수 있다. 다음으로 정치자금 수입내역 및 기부자 명단을 공개하도록 하고 수입지출 시 단 일계좌 사용을 의무화하여 정치자금의 투명성을 높였다. 또한 개인의 기부한도를 축소한 것은 불법적인 정치자금 거래 가능성을 원천적으로 차단하려는 개혁이었다

30 이러한 법 개정은 정치자금의 투명한 회계보고를 강화하고 깨끗한 정치문화 풍토를 확산하는 계기가 됐다. 선거법은 깨끗한 선거를 위해 합동연설회 및 정당 후보자 연설회를 폐지하고 선 거공영제를 대폭 확대했다. 유권자가 금품이나 음식물을 제공받을 경우 그 금액의 50배를 과태료로 부과키로 하는 등 유권자 처벌조항을 신설, 불법선거운동을 뿌리 뽑을 수 있는 기틀을 마련했다. 정치자금법 개정으로 과거와 달라진 것 중 눈에 띄는 것은 소액다수의 정치자금 기부가 활성화된 것이다. 개인기부금 세액공제 혜택을 비롯하여 인터넷, 핸드폰 등 정보통신기술을 활용한 다양한 정치자금 모금 방식이 등장하기도 했다. 이러한 정치자금법 개정은 정치자금 모금 문화에 큰 변화를 가져왔다. 과거에는 재선 이상 중진 의원들에게 정치자금이 몰렸으나 정치자금법 개정 이후 초선의원들 이 정치자금 모금액의 수위를 차지하는 현상이 나타나기도 했다. 소액다수의 기부 는 과거 정경유착 등 검은 돈 으로 점철됐던 정치자금의 투명성을 높이는데 기여했 다는 평가를 받는다

31 제3장 돈 선거 역사 속으로 사라지다 1. 제도 개혁으로 깨끗해진 선거문화 공정하고 투명한 선거가 정착되기 위해서는 법적인 뒷받침과 이를 준수하려는 후 보자와 유권자의 실천이 필요하다. 과거 선거에서는 법적 뒷받침도 부족했지만 선 거법을 준수하려는 후보자와 유권자의 의지도 부족했다. 그러나 참여정부 출범 이 후 처음으로 실시된 2004년 17대 총선은 과거 어느 선거보다 공정하고 깨끗하게 치 러졌다. 정치자금법 개정으로 정치자금에 대한 투명성이 확보됐고, 선거법과 정당 법 개정으로 돈과 조직에 의한 동원 정치가 사라져 고비용의 정치구조가 저비용 정 치구조로 바뀌었기 때문이다. 깨끗한 선거를 실현하려는 정부의 의지는 법과 제도적 기반 못지않게 중요하다. 2003년 10월 기초단체장 및 지방의회 의원 재 보궐선거를 앞두고 열린 공명선거 추 진회의에서 대통령은 올해와 내년 모든 선거에서 철저한 단속으로 돈 불법 선거를 뿌리 뽑아야 한다. 이것만 제대로 해도 지금 거론되는 비자금 사건들은 절반이상 없 어질 것 이라며 부정선거 단속을 철저히 하는 것은 보통의 후보들을 돈 선거, 부정 선거에서 해방시키는 효과도 있다. 우리가 추구하는 투명한 사회, 투명한 정치의 성 패가 여기 달려 있다 며 공명선거에 대한 강력한 의지를 천명했다.( ) 대통령은 특히 중앙선관위의 단속권 강화 입법을 추진하고, 재 보궐선거 관리를 통해 내년 총선에 적용할 선거범죄 대책을 마련하라 고 주문한 뒤 불법선거운동 단속에 공이 있는 경찰공무원을 몇 백 명 특진시켜도 공명선거를 통해 거둘 수 있 는 효과가 그 비용보다 큰 만큼 행정자치부는 특진 등 포상 대책을 과감하게 마련 하라 고 지시했다. 이와 함께 중앙선관위는 불법선거운동 신고포상금제 도입을 뼈대로 하는 공직선 거관리규칙 을 마련했다. 주요 내용을 살펴보면 선거법위반 행위를 신고 및 제보한 사람에게 최고 1000만원, 금품 향응을 제공한 후보자를 신고한 경우는 1000만원 한 도 내에서 지급하도록 했다

32 또 관권선거와 흑색비방 선거사범 신고는 최고 500만원, 불법 홍보물 배포 등 일 반 선거 사범 신고는 최고 200만원씩의 포상금을 지급하도록 했다. 반대로 후보자 로부터 금품과 향응을 받은 것이 선관위에 적발된 유권자에 대해서는 제공 받은 액 수의 최고 50배까지 과태료를 부과할 수 있도록 했다. 아울러 범죄 신고자 보호 및 보상에 관한 규칙 에 근거해 불법선거 신고 포상금을 지급하고 있던 경찰도 최고 1000만원이던 포상금액을 5000만원으로 대폭 인상했다. 이 같은 제도개선에 대해 시민단체들은 후보자들의 불법 탈법 선거운동에 대한 유권자들의 신고의식을 높여 깨끗하고 돈 안 드는 선거문화를 정착하는데 큰 도움이 될 것 이라며 환영했다. 불법선거운동 신고 포상금제가 본격 실시되면서 후보자가 금품과 향응으로 유권자를 매수하던 낡은 관행이 사라졌다. 유권자 또한 후보자에게 금품과 향응 접대를 기대하는 심리가 없어지는 등 선거문화가 한층 깨끗해졌다. 실제로 경기도 용인시 선관위가 열린우리당 모 의원의 부인으로부터 10만원씩 받 았다고 신고한 유권자 3명에게 500만원씩을 지급했다. 불법선거운동 신고포상금제 는 17대 총선을 앞두고 큰 효과를 발휘했다. 중앙선관위가 17대 총선 직후 전국 유 권자 1,500명을 대상으로 유권자 의식조사 를 실시한 결과, 50배 과태료나 선거범 죄 신고 포상금 제도가 돈 선거 감소에 효과가 있었다 는 응답이 86.6%(매우효과 41.4%, 다소 효과 45.2%)를 차지했다.( 연합뉴스) 여기에는 포상금 규모가 전보다 커진 탓도 있지만 유권자들의 높아진 정치개혁 의지도 한몫을 한 것이다. 아울러 정치관계법 개정에 따라 선거공영제도 대폭 확대됐다. 선거공영제는 선거 를 국가나 지방자치단체가 관리하는 제도로서, 선거운동 시 기회균등을 보장하고 선 거비용의 일부 또는 전부를 국가가 부담하는 것을 원칙으로 한다. 또 선거에 공정을 기함과 동시에 돈이 없는 후보자도 정치권에 진입할 수 있는 기회를 주는 제도이다. 참여정부의 선거공영제 확대로 인해 17대 총선 출마자 가운데 유효투표수의 10% 이상을 득표한 후보자와 비례대표를 낸 정당 중 당선자가 있는 4개 정당이 청구한 선거비용 보전액은 총 640억 7337만원으로 16대 총선의 194억 2451만원보다 2.3배 나 증가했다

33 또 선거공영제 확대는 젊은 정치인들의 정치권 진입을 증가시켰다. 17대 총선 직 후 당선자들의 연령대별 분포는 30대 23명(7.7%), 40대 106명(35.4%), 50대 121명 (40.5%), 60대 이상 49명(16.4%)이었다. 반면 16대 총선 당선자는 30대 17명(6.2%), 40대 72명(26.4%), 50대 104명(38%), 60대 이상 80명(29.5%)으로, 17대 총선 당선자 가운데 50대에서는 큰 변화가 없었지만, 60대 이상 의원의 비율은 13.1% 감소했고 40대 이하 의원은 10.5% 증가되었다. 개정된 선거법은 거리연설을 허용하는 대신 합동연설회, 정당 및 후보자연설회를 폐지했다. 정당행사에서 금품, 음식물 제공행위도 금지했다. 금품 음식물 제공 금지 규정을 위반한 유권자에게는 제공받은 금품, 음식물의 50배에 달하는 과태료 부과 규정을 신설, 금품살포와 조직 동원에 의한 불법선거운동을 원천 차단했다. 불법선거운동과 낡은 정치관행에 대한 참여정부의 강력한 대응은 공정하고 투명 한 선거를 실현하는 원칙이 되었다. 이러한 원칙은 깨끗한 선거문화를 확산시키고, 선거에 대한 국민과 정치인의 인식을 변화시켜 나갔다. 아울러 참여정부는 총선과 지방선거 외에 당내 경선과정에서 벌어지는 부정선거행위에 대해서도 공정하고 투 명한 선거 원칙을 천명하고, 여야를 가리지 않고 엄격하게 이 원칙을 적용했다. 2. 돈 선거 등 낡은 선거관행의 소멸 참여정부는 공정하고 투명한 선거문화를 정착시키기 위한 법 제도적 기반을 구축 했다. 아울러 불법 행위자에 대한 강력한 처벌 외에도 국민들이 불법선거운동을 감 시하고 직접 고발하는 시스템을 마련했다. 중앙선관위 홈페이지에 불법선거운동을 직접 고발할 수 있는 불법선거신고 사이트가 그것이다. 이러한 시스템은 금품살포, 향응제공 등 역대 선거에서 횡행했던 낡은 관행을 청산하는데 상당부문 기여했다. 중앙선관위가 17대 총선 직후 전국 유권자 1500명을 대상으로 실시한 유권자 의 식조사 에서 유권자의 불법선거운동 경험 비율이 16대 총선 9.0%에서 17대 2.9%로 대폭 감소한 것으로 나타났다. 응답자 중 85.1%는 이번 선거가 깨끗하게 치러졌 다 고 답해 16대 44.9% 보다 40.2%나 높았다. 또 총선 후보자를 대상으로 한 선거비 용 조사결과 선거비용이 감소했다 는 응답은 무려 86.9%에 달했다. 응답자의

34 77.6%는 후보자들이 선거법을 준수했다 고 답해 16대 총선(24.8%)보다 52.5%나 많 은 것으로 나타났다.( 연합뉴스) 정부의 강력한 단속과 엄격한 법 적용으로 인해 17대 총선 이후 당선자들이 선거 법 위반으로 대거 입건되는 사태가 발생했다. 2000년 16대 총선에서는 당선의원 중 16명이 기소되는데 그쳤으나 2004년 17대 총선에서는 46명이나 기소된 것은 정부의 불법선거 단속의지와 법 적용이 얼마나 엄격했는지를 보여준다. 과거 총선에서 30억 원을 지출하면 당선되고, 20억 원을 지출하면 낙선한다 는 의미인 30당 20락 이라는 말도 이제는 낡은 선거관행과 함께 역사 속으로 사라졌 다. 17대 총선 당시 선거관리를 총괄했던 유지담 중앙선관위원장은 선거 직후, 제주 도 선관위를 방문한 자리에서 기자간담회를 열어 그동안 각종 선거가 조직, 돈, 연 고 등에 의해 치러져 우리나라 정치발전에 큰 걸림돌이 됐었다 면서 지난 4.15 총 선은 선거 역사상 가장 획기적이고 변혁적인 선거였다 고 평가했다.( , 파이 낸셜뉴스) 아울러 영국의 경제전문 주간지인 이코노미스트가 실시한 2006년 민주주의 지수 조사 ( )에서 선거항목 점수를 보면 우리는 프랑스, 영국, 네덜란드와 함께 10점 만점 중 9.58을 기록, 세계 최고 수준으로 평가받기도 했다. 이는 정치선진국이 라 일컬어지는 미국(8.75)이나 일본(9.17)보다도 높은 수준이다

35 제4장 투명 정치 실현을 위한 과제 1. 2% 부족 정치관계법 2004년 17대 총선을 앞두고 개정된 1차 정치관계법이 역대 선거에 비해 공정하고 투명한 선거문화를 창출하는데 기여한 것은 평가할 만하다. 그러나 개정된 정치관계 법은 민주주의의 기본인 선거 활동을 지나치게 제약하는 한계도 드러냈다. 이는 여 야가 정치 현실을 제대로 반영하지 않고 지나치게 선명 경쟁에 집착했기 때문이다. 정치관계법이 국회 본회의를 통과한 직후 박관용 당시 국회의장은 기자들에게 상당 조항이 비현실적이고 비합리적인데도 여야 의원들이 반개혁 이라는 여론의 비판을 우려해 스스로 족쇄를 찼다 며 일명 오세훈 법 으로 불리는 정치관계법 개 정안 가운데 선거법은 선거금지법, 정치자금법은 정치자금방지법, 정당법은 정당 규제법 이라고 비판했다.( , 서울신문) 예를 들면 정치자금법의 경우, 정당 및 정치인 후원회 개최 금지, 기업 등 법인의 정치후원금 기탁 금지, 국회의원 1년 후원금 한도 1억5000만원 설정 등은 지나치게 비현실적인 법 규정이라는 것이다. 즉 이러한 법 규정은 현실 정치의 상황을 반영하지 못하고 있으며 정치권의 일상 적인 정치활동을 제약할 수 있다는 지적이다. 또 선거법의 경우, 돈은 묶고 입은 풀 자 던 당초 취지와 달리 돈과 입을 모두 묶는 바람에 후보자의 선거운동을 지나치게 제약한다는 지적을 받았다. 대통령은 2004년 7월, 제56주년 제헌절 기념사를 통해 선거법 때문에 지난 총선 에서 선거혁명을 이뤘지만 선거법 개정 과정에서 여야가 선명성 경쟁을 하다 보니 자유로운 선거운동의 발목을 잡는 측면이 있었다 며 정치관계법 재개정 필요성을 제기했다. 대통령은 1차 개정된 선거법 가운데 비현실적인 규정들을 현실에 맞게 개정할 것을 주문한 것이다. 대통령은 이어 국회의원이 정책개발을 하려면 교수도 몇 명 만나 밥도 먹어야하

36 는데 (현행 선거법에서는) 밥도 못 산다 며 (국민에게)불편을 주지 않고 사법적 질 서를 문란케 하지 않고, 금전매수가 안 되는 정도가 돼야 한다 고 현행 선거법의 문 제점을 지적했다. 대통령은 1차 개정한 선거법의 장점을 충분히 살리는 한편, 지역주의를 넘어서기 위한 선거구제 변경, 지구당 기능 부활, 정치자금 현실화, 선거관련 규제 완화 등 정 치관계법의 미비점 보완을 주문한 것이다. 2004년 8월 13일 국회에서 열린 17대 국회의원 선거 평가와 정치관계법 개정 이 라는 주제의 심포지엄(주최: 연세대 동서문제연구원 서강대 국제지역연구소)에서 김영태 목포대 교수는 17대 총선 출마자 458명(당선자 108명, 낙선자 350명)을 대 상으로 설문조사를 실시한 결과, 76.7%는 새로운 선거법의 적용으로 선거운동 기간 유권자와 만나기가 어려웠다 고 답변, 현행 선거법이 선거운동을 지나치게 제약하 고 있다고 밝혔다.( , 연합뉴스) 특히 응답자의 82.3%는 현행 선거법이 정치신인에 불리하다 고 답변, 선거법 재 개정 필요성을 제기했다. 현행 선거법 가운데 정치신인에게 불리한 부분이 무엇인 가 란 물음에 전체 가운데 34.3%가 유권자와의 접촉기회 제한 이라고 답하는 등 현역의원과 신인 간의 형평성을 문제 삼았다. 이같은 정치권 안팎의 분위기에 따라 중앙선관위와 김원기 국회의장을 비롯한 국 회가 정치관계법 개정에 나섰다. 중앙선관위는 법인 단체도 선관위를 통해 정치자 금을 기탁할 수 있도록 허용하고, 지방자치단체장 및 지방의원 선거 예비후보자의 후원회 구성 허용 등을 주요 내용으로 정치자금법 개정의견을 국회에 제출했 다.( ) 김원기 의장은 2005년 1월 11일 국회의장 직속 민간자문기구인 정치개혁협의회 (정개협, 위원장 김광웅)를 발족시켜 정치관계법 개정 논의에 나섰다. 16대 국회의 범국민정치개혁협의회에 이어 다시 가동된 정개협은 일부 정치권에서 주장해온 법 인과 단체의 기부행위에 대해서는 현행대로 유지하고 후원금 한도도 중앙당 50억

37 원, 시 도당 5억 원, 의원 개인별 1억 5000만 원으로 그대로 유지하는 것을 뼈대로 하는 개정의견을 확정, 발표했다.( ) 그러나 당초 정개협에서 논의됐던 선거제도 개편에 관한 내용이 제외되어 개정안 에 대한 논란이 일자 중앙선관위는 개정안에 포함되지 않았던 선거운동 현실화 지방자치단체장 선거후보자의 후원회 통한 정치자금 모금 허용 정치자금 투명 성 확보를 위한 당비납부 상한제도 도입 등을 주요 내용으로 하는 정치관계법 2차 개정안을 다시 제안했다.( ) 6월 임시국회를 앞두고 활동에 들어간 국회 정개특위(위원장 이강래)는 중앙선관 위와 정개협의 개정안을 놓고 여여 간 정치관계법 개정 협상에 들어갔다. 야당은 열린우리당이 제안한 중대선거구제 및 권역별 비례대표제 도입, 기초단체 장 공천 배제, 기초단체장 3선 연임 제한 폐지 주장에는 반대했으나 돈 가뭄 해소 를 위한 기업의 정치자금 기부허용, 후원회 모금한도 상향 조정, 집회를 통한 후원 금 모금 허용에는 여당과 같은 목소리를 냈다. 또 정개특위는 법인단체가 중앙선관위에 정치자금을 공개적으로 기탁하면 의석 수에 따라 배분하는 비지정기탁금제 를 부활키로 잠정 합의했다.( ) 그러나 곧 이어 정치권이 기업의 돈을 다시 받는 데 대한 사회적 비판 여론이 비등해지자 전날의 합의를 없었던 일 로 되기도 했다. 정개특위는 또 2006년 3월부터 중앙당 및 시 도당 후원회를 전면 폐지하기로 결 정했다. 다만 광역자치단체장 경우에는 후원회를 허용, 선거비용제한액의 50%의 범 위 내에서 모금할 수 있도록 했다. 이러한 논의 과정에서 구논회 열린우리당 의원은 선거 때 불법정치자금을 만들 어 쓸 것인지, 지금처럼 가만히 앉아서 선거 치를 자신이 있는지 논의해봐야 한다 며 지킬 수 없는 법을 만드는 것은 개혁이 아니라 국민을 속이는 것 이라고 강하 게 반발했다

38 그러나 권경석 한나라당 의원은 우리도 4.15 총선 치렀지만 감내할 수 있다는 확 신이 있다 며 후원회 폐지는 돈을 막는 대신 입과 발로 선거운동 하라는 취지이고 궁극적으로 (국고보조금을 활용하는) 선거공영제로 가야 한다 고 주장했 다.( ) 정개특위는 이밖에 선거권 연령을 20세에서 19세로 낮추고, 선거일에 투표를 할 수 없는 선거인은 누구든지 신고를 통해 부재자투표를 할 수 있도록 했다. 국회의 원, 시 도의원, 시군구의원 선거 비례대표 후보자 중 50%를 여성으로 추천하고 홀 수 번호는 여성에게 돌아가도록 하는 등을 합의하고 활동을 마무리 했다. <표1-5 정개협 개혁안 및 국회 정개특위안 비교> 주요쟁점 정개협 개혁안 정개특위 합의안 선거제도 비례대표의원 비례대표의원 증대(2:1) 비례대표의원 축소, 지역구 증대 선 거 법 예비후보자 선거운동기간 120일 보장 축소 고액기부자 인적사항 공개 의무화 반대 정치자금 영수증 교부 및 제출조항 모든 정치자금 영수증 3장 발행, 1장 중선관위에 제출 1회 100만원, 연간 500만원 이상에 영수증 1장 발행 정치자금법 신용카드사용 의무화 1회 20만원 이상 30만원 이상 현금지출 제한 10% 이내 20% 이내 음식물 및 교통편의 제공 일체금지 여비 식사제공 허용 선관위 조사권 강화 약화, 선관위 직권남용죄 추가 - 의정보고회 기간 선거일 전 90일 선거일 전 30일로 확대 초기에는 선거제도 개선과 정치자금법 현실화가 중요한 쟁점으로 부각됐던 2차 정치관계법 개정은 여 야의 입장 차이와 시민사회의 투명성 원칙 고수로 관련 쟁점 들이 법제도 개선에 충분히 반영되지 못했다. 결국 기존의 정치 투명성을 유지하는 선에서 개정안은 국회 본회의를 통과했다.( )

39 <표1-6 2차 정치관계법 개정 주요 내용> 법 명 주요내용 세부내용 선거법 정 치 자금법 정당법 선거연령 선거구제 등 인터넷 광고 신설 선거운동 사적용도 지출금지 회계책임자의무강화 소액기부문화 확대 당원협의회 허용 정당가입 간소화 선거연령을 19세로 하향조정 기초의원 선거구를 2인 이상 4인 이하의 중선거구제 도입 기초의원 비례대표제도를 도입 선거운동기간 중 선거운동을 위한 인터넷 광고 가능 예비후보자, 예비후보자의 배우자 명함 교부 허용 예비후보자 홍보물 발송 규정 개인적인 채무변제, 가계비 지원, 사적모임 회비 등 사용 금지 기부받은 후원금이 불법 후원금이라는 사실을 안 날부터 30일 이내에 후원인에게 반환 선관위와 방송사가 각각 기부 촉진 광고 홍보 허용 지역단위의 당원협의회 둘 수 있도록 허용 입당원서 제출시 서명 날인을 서명 또는 날인 중 선택 이후 참여정부는 정치자금의 현실화 문제를 보완하기 위해 2006년 2월부터 선거 비용보전 확대를 위한 특별법과 대통령후보 후원회 허용 등 정치관계법 개정을 추 진해 왔다. 특히 정부는 2006년 5.31 지방선거를 앞두고 지방선거 출마자의 정치자 금 조달 현실화 방안을 추진, 선거비용보전 확대를 위한 특별법안을 준비했다. 2006년 지방선거에만 적용되는 특별한시법인 이 법은 기초단체장 출마자에 한해 선거비용 보전범위를 확대하는 등 비현실적인 선거법 규정을 개선하기 위해 제정을 추진한 것이었다. 그러나 이 법안은 국회 상임위(행정자치위)까지 통과했으나 사학 법 개정에 반발한 한나라당이 장외투쟁을 벌이는 바람에 본회의에서 통과되지 못한 채 무산되었다. 최근 지역주의 정치가 잔존한 상황에서 공천헌금 제공 및 수수행위에 대한 처벌 규정을 강화할 필요성이 제기되고 있다. 2006년 5.31지방선거 과정에서 공천헌금과 관련돼 정치인 118명(한나라당 80명, 민주당 19명 등)이 입건되는 사건이 발생했다. 이는 특정 정당의 공천만 받으면 곧

40 당선 이라는 지역주의의 병폐가 낳은, 또 다른 형태의 매관매직 행태라고 볼 수 있 다. 문제는 정작 현행 공직선거법에는 공천헌금 제공 및 수수행위에 대한 제대로 된 처벌 규정이 없다는 것이다. 따라서 중앙선관위는 2006년 정기국회에 공천 관련 금 품 수수행위 처벌조항이 포함된 정당법 개정의견을 국회에 제출했다. 법무부도 5.31 지방선거사범 수사 및 공소유지 과정에서 드러난 현행 공직선거법의 문제점을 개선 한 공직선거법 개정의견을 국회에 제출했다.( ) 그러나 여야 정치권이 공직선거법 개정에 소극적으로 임하는 바람에 공천비리 처 벌 관련 규정 신설이 지체되고 있다. 정치권은 공정하고 투명한 정치를 실현하기 위 해 현실성이 없는 공직선거법 개정에 적극적인 의지를 보여야 한다. 공천 관련 금품 제공과 수수행위에 대해 강력하게 처벌해야만 공정하고 투명한 정치가 실현될 수 있기 때문이다. 2. 국민의 정치활동 자유 확대 참여정부 들어 1, 2차에 걸쳐 개정된 정치관계법은 검은 돈이 정치권에 유입되는 것을 차단하고, 선거비용을 대폭 줄여 투명한 정치를 실현하는데 상당 부분 기여했 다. 그러나 역대 선거가 낳은 정치에 대한 불신에 기인하여 지나치게 선명성을 강조 한 나머지 선거활동 자유를 제한하는 등 여러 가지 문제점을 안고 있다. 참여정부가 추진한 정치개혁으로 낡은 선거 관행이 사라지고 투명한 정치가 실현되고 있다. 정 치관계법은 달라진 선거문화와 정치 현실을 반영해 국민의 정치활동 자유를 확대하 는 방향으로 개선되어야 한다. 대통령은 2007년 7월 17일, 제헌절에 즈음해 국민여러분께 드리는 글 을 통해 정 치관계법이 안고 있는 문제점을 지적했다. 대통령은 민주화 이후 정치관계법이 여 러 번 개정되었지만 그때도 공정성을 확보하는 데 치우쳐 금지 규정이 과도하다고 할 만큼 강화되어 왔다. 규제 중심의 정치관계법은 과거 금권선거, 관권선거의 유 산 이라며 실효성도 없이 규제를 강화할 것이 아니라 국민이 주권자로서 더 많이 참여하고 자유롭게 경쟁할 수 있도록 개혁되어야 한다. 고 강조했다

41 <표1-7 대통령의 제헌절 메시지와 현행 제도 비교> 선거운동기간 선거운동의 자유 현행 제도 대선은 23일, 그 외 선거는 14일 선거운동기간 외 선거운동 금지 주요 내용 선거운동 기간이 제한될 경우 기성 정치인과 신인 후보자 간의 불평등을 야기해 헌법상 평등의 원칙과 기회균등의 원칙에도 맞지 않다. 선진국의 경우 선거운동기간을 따로 정하고 있는 나라는 거의 없다. 각 정당과 대선 예비후보자들은 상시적으로 선거운동에 준하는 활동을 하고 있는 실정. 선거운동의 자유는 더욱 보장되어야 하며, 금지는 제한적이고 구체적이어야 한다. 새로운 매체에 대한 선거운동 대통령의 선거중립 인터넷 등에서의 선거운동 제한 대통령의 선거중립 의무 인터넷 선거운동 자유롭게 이루어질 수 있도록 최대한 보장해야 한다. 대통령이 지켜야 할 것은 선거관리의 중립이다. 선거를 공정하게 관리하면 되는 것이다. 이는 선거중립과는 다르다. 선진 민주주의를 하는 어느 나라에서도 선거관리의 중립성을 치지 않는 한 선거중립이라는 이름으로 대통령의 정치활동을 금지하는 나라는 없다. 이것이 민주주의의 원칙이다. 국민의 정치활동의 자유를 확대하기 위해선 다음과 같은 조치가 필요하다. 첫째, 국민의 정치활동의 자유를 확대하기 위해 선거법과 정치자금법 등의 불공 정성을 해소해야 한다. 정당 출신이냐 무소속이냐에 따라 정치활동에 차별이 존재 하는 것은 바람직하지 않다. 정치신인에게도 기성 정치인과 균등한 기회를 주어야 한다. 후원금 모금범위와 방식을 엄격하게 제한하여 신인 정치인이 기존 정치인에 비해 불이익을 받는 것도 옳지 않다. 또 정치인에 비해 일반 국민의 선거운동을 제 약하는 불공정한 규제도 해소해야 한다. 국민과 네티즌의 정치적 의사 표현의 자유 를 지나치게 억압하는 것은 국민 주권의 원리에 맞지 않기 때문이다. 둘째, 포괄적이고 모호하게 정치활동을 제한하는 규정을 개정해야 한다. 현행 선 거법과 정당법 등은 선거활동을 지나치게 제약하고 있다. 특히 애매모호한 조항 때 문에 자의적으로 해석되거나 정치활동을 위축시키는 부작용을 낳고 있다. 누구나 관련법을 보면 할 수 있는 행위와 해서는 안 되는 행위를 명확하게 표기해야 한다. 정치적 의사 표현이나 선거운동에 앞서 일일이 선관위에 질의해 유권 해석을 받아 야 하는 상황은 자유로운 정치활동을 심각하게 위축시킨다

42 셋째, 정치 비용을 과도하게 제한해 실제 필요한 정치활동마저 금지하거나 위축 시키는 규정을 개선해야 한다. 현행법은 정치자금의 모금과 지출을 지나치게 규제 하고 있다. 물론 불법적인 모금과 부당한 사용을 막는 것은 필요하다. 하지만 이는 기존의 방식이 아니라 모금과 지출의 투명성과 자율성을 높이는 방식으로 해결하는 것이 바람직하다. 정치자금 모금은 음성적인 경우를 제외하고 다양화할 필요가 있 다. 또 그 지출에 있어 조직관리비 등 정치비용은 제한하고, 정책연구비와 홍보비 등은 자율적으로 집행할 수 있도록 허용하는 방안 등을 모색해야 한다. 넷째, 정당후원회를 폐지한 것도 재고해야 한다. 정당은 정치의 근간이다. 정당의 활발한 정치활동을 원칙적으로 제한하거나 위축시키는 현행법은 현실에 맞지 않는 다. 투명한 정치를 위한 제도적 기반이 마련된 상황이라면 정당후원회 부활 문제를 진지하게 검토해야 한다. 후원금제도가 안고 있는 문제 가운데 가장 대표적인 것은 대통령 후보에 대한 후원회 제도이다. 이는 2002년 대선 이후 대통령이 직접 제기했 던 문제이기도 하다. 3. 민간 선거의 투명성 제고 국가의 경쟁력을 높이기 위해서는 투명성 확보가 무엇보다 중요하다. 참여정부가 지난 5년간 추진한 정치개혁은 금권, 관권 등 낡은 관행으로 점철된 정치를 변화시 켜 투명하고 반칙이 없는 국가를 만들자는 것이었다. 결과적으로, 지난 5년 동안의 정치개혁을 통해 정치 영역에 있어서의 투명성은 괄목할만한 수준의 성과를 거두었 다. 그러나 사회단체, 대학, 단체 등 민간 부문의 선거문화는 아직도 투명성이 낮은 것이 사실이다. 따라서 사회 각 분야에서도 선거의 공정성과 투명성을 높이는 개혁 노력이 필요하다. 대통령은 취임 2주년 기념 국정연설에서 지난 17대 총선은 유례없이 모범적으로 치러졌다고 한다. 그러나 아직 선거문화가 완전히 정착되었다고 보기는 어렵다 며 정치선거 뿐만 아니라 각종 선거에서 이런 저런 부정이 자행되고 있는 것이 현실 이라며 정치선거에서 도입한 투명성을 사회 전반에 확산시키겠다는 의지를 천명했 다.( )

43 대통령은 또 선거는 민주주의의 기초이자 신뢰의 기초이다. 유권자 매수와 거짓 이 용납되어서는 안 된다 며 건강한 선거문화 정착을 위해서 각별히 그리고 지속 적으로 노력해 나갈 것이다 고 밝혀 선거부정을 반드시 근절하겠다는 의지를 피력 했다. 이에 따라 정부는 농 축 수협 및 산림조합법을 개정, 2005년 7월부터 조합원이 투 표로 직접 선출하는 조합장 선거는 선거관리위원회에 위탁하도록 의무화했다. 이어 2006년에는 국립대학 총장 선거도 선관위 위탁을 의무화했다. 이는 선관위의 축적 된 공직선거관리 경험을 농 축 수협 및 산림조합장, 대학총장 선거 등 생활주변 선 거에 도입하여 공직선거에 준하는 투명한 선거문화로 정착시키기 위한 것이다. 과거 농 수 축협 조합장 선거에서는 유권자 매수, 금품살포 등 혼탁한 선거풍토로 선거 후에는 어김없이 선거후유증을 앓았다. 그러나 선관위 위탁 의무화 이후 농 수 축협 조합장 선거도 정치선거 못지않게 공정하고 투명해졌다. 언론은 이를 두고 조용한 혁명 이라 평가했다. 지금 지방에서는 조용한 선거혁명 이 일어나고 있다. 매번 과열 혼탁으로 잡음 이 끊이지 않았던 전국 농수축협과 산림조합장 선거가 몰라보게 깨끗해지고 있는 것. 각 조합법 개정에 따라 지난해 6월부터 중앙선관위가 조합장 선거를 위탁 관리 하고 있기 때문이다. 지역조합장은 5000만 원 안팎의 연봉에 별도의 활동비가 지급되고 지역 기관장 에 준하는 대우를 받는다. 이 때문에 과거 지역조합장 선거는 차라리 직선제를 폐 지하는 게 낫다 는 얘기가 나올 정도로 경쟁이 치열했다. 매번 선거를 치르고 나면 후유증도 막심했다. 그러나 이제 적어도 노골적인 금품 살포만큼은 사라졌다는 것 이 선관위와 조합 측의 공통된 평가다. ( ,동아일보) 앞으로도 중소기업협동조합, 각종 공제회, 노동조합 등 사회 전반으로 공정하고 투 명한 선거문화를 확대해 나가는 것이 필요하다. 투명성을 바탕으로 공정하고 합리적인 선거문화를 만들어 나갈 때 국가와 사회의 경쟁력이 극대화될 것이기 때문이다

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45 제2부 제왕적 1인 체제 종식 소신을 가지고 자기 일에 최선을 다하면서 대의명분을 가지고 원칙에 충실해 달라. 특히 참여정부의 1인자는 시스템이라는 인식 하에 하나하나 국정문제를 정리하면서 시스템을 바로 잡아나가자 , 수석보좌관 회의

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47 제1장 참여정치 시대의 개막 1. 변화에 대한 열망과 국민 참여 1987년 6월 이후 한국 민주주의는 지속적으로 발전했다. 87년 6월 민주항쟁의 성 과로 대통령 직선제가 도입되었고, 사회 각 분야에서 개혁과 민주화를 향한 실천이 지속됐다. 그러나 민주주의 성취 수준에 대한 국민의 만족도는 그다지 높지 않았다. 특히 3 金 정치, 지역주의에 갇혀 있던 정치에 대한 국민들의 불만이 컸다. 주요 정 당의 정책결정 과정과 공직 후보 선출 과정 등은 권위주의적이고 폐쇄적인 방식이 어서 국민들의 참여를 제한하고 있었다. 2002년 대선을 앞두고 새천년 민주당(민주당)은 한국 정치사상 최초로 국민참여 경선제 를 도입했다. 대통령 후보 선출과정에 대의원, 일반 당원뿐만 아니라 일반 국민이 직접 참여해 대통령후보를 선출하는 국민참여경선제 는 그 동안 정치로부 터 소외되어 있던 국민들의 참여를 끌어내는데 성공했다. 3만 5000명을 뽑는 일반 국민선거인단에 무려 190만 1224명이나 신청했다. 지역주의 정치, 부패 정치 등 구 태정치에 분노하고 있던 국민들이 정치의 진정한 주인으로 참여하기 시작한 것이 다. 노무현 후보는 경향신문 인터뷰에서 국민들의 경선 참여 열기에 대해 오랫동 안 한국 정치행태의 변화를 바라는 국민의 변화욕구가 표출된 것이다. 그 폭발 계기 를 민주당 경선에서 찾은 것이다 고 설명했다.( ) 국민경선은 그동안 지역주의 정당, 사당( 私 黨 ) 등으로 비판받던 정당이 국민정당 으로 거듭날 수 있다는 가능성을 보여주었다. 2002년 대선은 돈과 조직 그리고 지역 주의 정치문화에 식상해 있던 유권자들이 진정으로 주권자 가 된 선거였다. 제주 경선( )을 시작으로 주말마다 전국을 순회하면서 열린 민주당 국민경선은 16 부작 주말드라마 로 불릴 만큼 국민들에게 큰 감동을 주었다. 민주당 국민경선을 국민적인 관심사로 만든 노풍 은 새로운 정치를 열망하는 국 민들의 참여가 만들어 낸 것이었다. 7만 명의 경선 선거인단을 움직인 것은 돈과 조 직이 아니었다. 새로운 정치를 염원하는 시민들은 자발적으로 노무현 후보의 선거

48 운동을 돕기 위해 지역 경선장으로 몰려들었다. 또한 한국 최초의 정치인 팬클럽인 노무현을 사랑하는 모임 (노사모)은 노무현 후보의 경선 승리를 위해 헌신적으로 활동하였다. 낡은 정치와 지역주의에 맞서온 노무현식 정치 에 국민들은 열정적인 참여로 호응한 것이다. 노사모의 대표이었던 명계남은 당시의 감동을 이렇게 말했다. 새로운 정치와 국 민통합이라는 가치를 평범한 시민들이 함께 힘을 모아 실현해 냈다. 이기는 것이 정 의가 되는 세상이 아니라 정의가 이기는 세상을 위해 방관하지 않고 참여한 시민들, 앞서 헌신한 노사모의 이름 없는 회원들, 계란으로 바위치기라는 새천년 민주당 대 통령 후보 경선 전에 우리는 바보처럼 돌진했다. 그리고 우리는 시대의 마음을 얻었 다. 역사를 얻었다. 민주당 대통령 후보 경선은 서울 대회를 끝으로 대단원의 막을 내렸다. 새로운 정치를 향한 폭발적인 국민 참여로 말미암아 다른 모든 조건의 열세를 딛고 노무현 후보가 총득표 17,568표(72.2%)를 얻어 민주당 대통령 후보로 확정됐다.( ) 그러나 민주당 경선 이후 노무현 대통령 후보의 앞은 순탄하지 못했다. 김대중 전 대통령의 아들 비리의혹, 민주당의 지방선거 패배 등을 거치면서 노무현 후보의 지지율이 떨어지기 시작했다. 민주당 일각에선 지방선거 패배 책임을 노무현 후보 에게 지웠다. 이들은 노 후보가 영남에서도 경쟁력이 없다 며 후보 흔들기 에 나 섰다. 민주당내 일부 기회주의 정치인들은 월드컵 4강 의 영향으로 정몽준 후보의 지지율이 급부상하자 후보 교체론 까지 주장하기 시작했다. 민주당 내부의 후보 흔들기 가 노골화되자, 당 외곽에서는 새로운 국민정당을 만 들자는 움직임이 일어났다. 칼럼니스트였던 유시민을 비롯한 적극적인 국민후보 지 킴이들은 민주당 일각의 후보 흔들기 행태를 강력히 비판했다. 이러한 반민주적 행태에 대한 시민들의 광범위한 비판이 진성당원 중심의 개혁국민정당(개혁당) 의 출범( )에 기폭제로 작용했다. 개혁당 창당은 국민경선에서 시작된 시민참 여가 정당 창당의 형식으로 나타난 것이었다. 조성래 개혁당 창당준비위원장은 대 선 후보를 낼 수 없는 상황에서 최선의 방안은 부패 청산과 국민통합이라는 정치적

49 지향이 일치하는 노무현 민주당 후보와 연대하는 것 이라고 말했다. 이는 당비를 내는 당원들이 전당원 온라인 투표를 통해 94%가 찬성한 결정이었다. 대선 투표일이 가까워지면서 노사모와 개혁당, 민주당내 국민참여운동본부(국참) 등의 활동이 더욱 활발해 졌다. 특히 노사모의 한 회원이 제안한 희망돼지 저금통 은 국민들에게 대선에 참여할 수 있는 구체적인 수단을 제공하였다. 희망돼지 저 금통을 이용한 후원금 모금은 깨끗한 정치를 실현하겠다는 국민들의 열망과 융합되 면서 참여 열기를 더욱 뜨겁게 했다. 또한 인터넷은 광범위한 국민들의 선거참여를 가능케 한 중요한 수단중의 하나였다. 유권자들은 인터넷 공간에서 선거 참여에 필 요한 정보를 쉽게 얻을 수 있었고, 비용과 시간의 부담 없이 자신의 정치적 의사를 자유롭게 표현하고 나아가 적극적인 선거운동을 할 수 있었다. 일반시민들이 자발적으로 대학가 인근에서 부재자 투표참여 운동을 펼쳐 상대적 으로 선거에 무관심했던 20대의 참여를 북돋우기도 했다. 대선 투표일 전날, 국민통 합 21 정몽준 대표의 지지 철회에 수많은 유권자들이 핸드폰, 유선전화, 인터넷 등 가능한 통신 수단을 이용해 투표 마감 직전까지 유권자들에게 투표 참여를 독려한 것도 같은 맥락이었다. 이처럼 16대 대선은 한국 정치의 수준을 한 단계 올려놓은 주권자들의 자발적인 정치 축제의 장이었다. 대통령 선거일 이틀 전인, 12월 17일 노무현 후보는 87년 6월 항쟁을 시작할 때 이기리라 생각하지 않았다. 이번에도 이젠 지겠구나 했는데 국민들이 뒤집어내는 과정을 보면서 나는 이것이 제2의 6월 항쟁이다 그렇게 느끼고 있다. ( ) 그 나라 정치는 그 나라 국민의 수준이다 이 말을 이젠 뒤집어 말해야 한다. 우리가 국민 수준을 비하해서 그렇게 말했는데 이젠 국민의 수준을 그야말로 놀라운 마음으로 바라보면서 그렇게 말할 때가 되었다. 며 지난 8개월여 동안 선거운동을 하면서 느 낀 소회를 밝혔다. 새로운 정치를 염원하는 국민의 희망은 참여로 이어졌고, 변화에 대한 열망은 결 국 대선을 통해 승리로 실현되었다. 국민들이 방관자의 자세를 떨쳐버리고 정치에 직접 참여함으로써 총재 1인 중심의 제왕적 정당문화가 당원과 국민 중심의 정당문

50 화로 변화하는 계기가 되었다. 또한 국민이 정치의 주체로 참여하는 선진국형 참여 정치 문화가 우리 사회에서도 뿌리내릴 수 있다는 가능성을 확인시켜 주었다는 점 에서 2002년 대선은 특별한 의미를 지니고 있다. 2. 함께 참여하는 민주주의의 출발 국민 참여는 참여정부를 탄생시킨 원동력이었다. 참여정부 제1의 국정목표는 국 민과 함께 하는 민주주의 이다. 대통령은 당선 이후 국민이 대통령입니다 라는 슬로 건을 내걸었다. 이 슬로건은 국민위에 군림하지 않는 겸손한 권력이 되겠다는 후보 시절부터의 약속을 대통령 당선 이후에도 재확인하는 것이었다. 또한, 국민이 대통 령이라는 자세로 국민이 참여할 수 있는 다양한 통로를 열어놓겠다는 약속이었다. 참여정부 라는 명칭은 노무현 정부의 탄생자체가 국민의 자발적이고 능동적인 참 여에 의해 탄생했다는 것을 의미하며, 국민주권, 시민주권 시대를 열겠다는 신념의 표현이었다. 또 국민이 국정의 주인이고, 국민의 참여를 바탕으로 국정을 운영하겠 다는 참여정부의 기본정신을 담고 있다. 참여정부는 슬로건이나 구호에만 그치지 않고 출범 초기부터 그 이름에 걸맞은 개혁을 추진하기 시작했다. 정부 관계자 외에도 각계의 전문가와 학자, 그리고 시민 단체, 이익단체 대표자 등이 12개 부문의 국정과제위원회를 통해 참여정부의 주요 정책 결정과정에 주도적으로 참여할 수 있도록 문호를 개방했다. 이러한 참여 확대 노력은 야당은 물론 심지어 여당에서조차 국정과제위원회가 옥상옥이 아니냐 라는 비판을 받았다. 그러나 국정과제위원회는 혁신과 통합의 선 진한국 이라는 목표 아래 위원회별로 국가의 토대를 바로 세우는 장기적 국가전략 을 수립해 나갔다. 이후 국정과제위원회는 당초의 우려와는 달리 참여정부가 국민 적 인기에 연연하는 정책보다는 국가의 미래를 우선하는 장기적이고 효율적인 국정 운영의 틀을 마련했다. 특히 정책수립 단계에서부터 다양한 참여를 보장하면서 정 책의 완성도를 높이고 효과를 극대화시키는 결과를 가져왔다. 또한 대통령직 인수위에 국민참여센터 를 개설하여 정책에 대한 제안을 받고 새 정부의 장관 후보를 추천받기도 하였다. 여기에 정책제안만 2만 2168건, 인사제안은

51 5415건이나 쏟아졌다. 인수위의 국민참여센터는 대통령 취임 이후 청와대의 국민참 여수석실로 승계되었다. 국민참여수석실은 국민의 참여 기회를 제도적으로 뒷받침 했고, 이는 다시 직제 개편을 통해 시민사회수석실로 이어지면서 국민들이 능동적 으로 참여할 수 있는 길을 열었다. 시민사회수석실은 국민과의 대화와 제언의 창구 로 쌍방향 의사소통을 강화하는 역할을 했다. 아울러 참여정부가 도입한 주민소송제와 주민소환제 그리고 주민투표제 등은 국 가의 의사결정 과정에 국민의 참여를 확대하는데 기여했다. 이는 궁극적으로 국정 목표의 하나인 국민과 함께 하는 민주주의 를 실현하는데 그 목적이 있었다. 또 참 여정부는 정부가 국책사업을 추진하면서 발생하는 사회적 갈등을 주민참여를 통해 민주적으로 해소함으로써 지난 정권에서 풀지 못한 난제들을 해결해 나갔다. 예컨 대 지난 20여 년 간 끌어온 방사성폐기물처리장 문제는 주민들의 자발적 신청과 신 청지역 주민들의 직접 투표를 통해 경주시로 결정( ), 주민들의 뜨거운 환 영을 받으며 기공식을 갖기에 이른다. 이처럼 국정에 대한 국민의 참여수준을 높이는 데 중점을 두는 참여민주주의는 국민고충처리위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 의 제정과 범정부적 민원 제안 통합 관리시스템(참여마당신문고) 등을 본격 운영하면서 국민 참여가 보다 구체화되었다. 국민들은 참여마당신문고 ( 통해 인터넷으로 민원과 국민제 안을 신청하고 정책 결정 과정에 참여 할 수도 있다. 아울러 실시간으로 자신의 민원 처리 상황을 조회할 수 있으며 채택된 국민제안은 정부정책으로 입안되기도 했다. 아울러 로스쿨 제도 도입 등 사법개혁에 있어서도 국민참여에 의한 바람직한 의 사결정 과정을 보여 주고 있다. 사법개혁은 문민정부에서부터 추진한 이후 무려 13 년 동안 합의에 이르지 못한 사안이었다. 국민의 정부에 들어와서도 여러 차례 합의 를 시도했지만 이해집단 간의 합의를 이루지 못해 중단되었던 개혁과제였다. 참여 정부는 초기부터 사법개혁을 위한 행정부 사법부의 공동 작업을 시작했다. 그리고 이해집단이 모두 참여한 위원회의 수많은 토론과 공청회를 거쳐 마침내 대화와 타 협을 통한 합의를 이룸으로써 개혁안을 탄생시킬 수 있었다

52 국민이 국정에 참여할 수 있게 하는 제도가 잘 구비되어 있고, 또 그것이 원활하 게 운영된다면 한 국가의 민주주의 발전 수준은 상당하다고 볼 수 있다. 반면 단순 하고 소극적인 참여에 그치는 민주주의는 성숙한 민주주의와는 거리가 멀다. 참여 정부는 국민의 자발적인 참여를 견인하고 참여 방안을 제도화하면서 국정목표인 국민과 함께 하는 민주주의 를 이루기 위해 최선을 다했다. 3. 아직 남은 과제들 민주주의는 국민에 의해 선출된 정부에 의해 통치되는 체제이다. 아울러, 국가의 법 또는 정책의 영향을 받는 국민이 그 결정 과정에 참여하거나 이에 영향을 미칠 수 있어야 한다. 따라서 민주주의가 발전하기 위해서는 정부선출 과정과 법 정책 결 정 과정에 국민의 참여가 양적으로 확대되고 질적으로 제고되어야 한다. 따라서 정 부와 국회는 국민참여를 제약하는 제도나 법을 지속적으로 개혁하여야 하고 시민사 회는 실질적 국민주권 시대에 맞게 국민들의 주인의식을 고양하기 위한 노력을 경 주해야 한다. 참여정부는 국민을 통치의 객체로 전락시킨 권위주의 체제와 문화를 극복하기 위해 많은 노력을 했으며, 상당한 성과를 거두었다. 그러나 오랜 권위주의 의 유산을 완전히 없애고 민주주의를 더욱 성숙시키기 위해서는 아직도 개선해야 할 부분이 적지 않다. 우선 각종 선거 과정에서 국민의 참여를 가로막는 정치관계법의 조항들을 개정하 거나 폐지해야 한다. 과거 금권 관권 선거의 유산인 규제중심의 정치관계법을 국민 들의 자유로운 정치활동이 확대되는 방향으로 지속적으로 개혁해야 정부 선출 과정 에 국민들이 더 적극적으로 참여할 수 있게 된다. 이제 민주주의의 이념과 가치에 대해서는 누구도 의문을 제기하지 않는다. 그리 고 제도를 갖추지 않은 나라도 거의 없다. 그럼에도 불구하고 민주주의의 수준은 큰 차이를 보이고 있다. 이 차이는 국민들이 어떻게 적극적이고 능동적으로 민주주의 의 과정에 참여하느냐에 달려 있다. 보다 높은 수준의 성숙한 민주사회로 나아가기 위해서는 국민 참여시대를 국민 스스로 만들어 가야 한다. 이제 국민은 더 이상 정 치의 관객이 아닌 주역이다. 참여는 국민뿐만이 아니라 행정조직, 기타 국가 조직 전반에 있어서 하나의 국정 원리로 정착되어야 한다

53 시민 참여에 의한 민주주의만이 민주주의의 위기를 해결할 수 있다. 소비자의 각 성된 행동, 단결된 행동은 상당한 힘을 발휘하듯 정치 영역에서 역시 시민민주주의, 시민 주권운동을 전개해야 한다. 결국 선진민주주의는 시민의 참여, 시민의 행동으 로 이루어지는 것이다. 시민참여에 의한 참여 민주주의가 정답이다. 보다 더 수준 높은 성숙한 민주 사회로 가기 위해서 국민들 스스로 참여하는 시 대가 왔습니다. 이 참여의 이념은 일반 국민뿐만이 아니고 행정 조직, 기타 국가 조직 전반에 있어서의 하나의 국정 원리로 이렇게 정착되었으면 좋겠습니다. ( , 계룡대 군지휘부와의 대화)

54 제2장 제왕적 총재 사라지다 1. 당정분리, 정치개혁의 첫걸음 대통령, 제왕적 총재로 여당을 지배 우리나라 정치사의 굴곡은 정당이 민주화되지 못했던 상황과 깊은 연관성을 가지 고 있다. 현대 민주정치에서 정당은 국민과 국가를 매개하는 중요한 공적 기능을 담 당한다. 정당이 이러한 역할을 제대로 수행하기 위해서는 정당 민주화가 매우 중요 하다. 정당의 민주화가 실현되지 않으면 소수가 정당을 지배하는 결과를 낳아 정당 이 국민의 요구보다는 소수 지도자의 이익에 집착하게끔 되기 때문이다. 이러한 현 상은 우리 정치사에서 어렵지 않게 찾을 수 있다. 문민정부 시절까지 한국의 정당은 소수의 인물이 정당을 지배하는 사당( 私 黨 ) 수 준에서 벗어나지 못했다. 특히 여당은 대통령이 여당 총재를 겸직함으로써, 공천권 을 비롯한 당무에 대해 전권을 행사할 수 있는 구조로 되어있어 대통령과 수직적 관계를 맺고 있었다. 정경유착으로 조성한 정치자금은 이러한 대통령과 당의 수직 적 관계를 뒷받침하는 물적 기반이 되었다. 1996년 4월 김영삼 대통령이 1,000억 원 의 선거자금을 집권당 사무총장에게 전달한, 이른바 안풍 사건은 대통령과 여당의 관계를 적나라하게 보여주고 있다. 국회 운영에 있어서도 모든 사안을 청와대가 주도하니 집권당은 무기력해지고 자 생력이 약화될 수밖에 없었다. 국회가 오랫동안 통법부( 通 法 府 ) 라는 지적을 받아온 이유가 여기에 있다. 민의의 대변자는 없고 오로지 대통령의 지시를 따르는 거수기 만 있는 국회라고 조롱받기도 했다. 1996년 12월 26일 새벽 6시 민주 정치에 대한 폭거였던 노동법 개악 당시, 청와 대의 지시에 따라 여당 의원들은 일사분란하게 거수기 노릇을 하였다. 신한국당 소 속 의원 전원은 새벽부터 지시받은 장소에 비밀리에 집결했다. 이들은 버스를 타고 국회에 들어가 노동법 개정안을 날치기로 통과시켰다. 집권 여당의 유력한 대선예 비후보였던 이회창 의원을 비롯하여 이재오, 김문수 의원 등 민주화운동 출신 의원

55 들까지 청와대의 지시 한 마디에, 국민 다수가 반대하는 노동법 개악에 동원되었 던 것이다. 국민의 정부가 출범하면서 제왕적 1인 체제의 폐해는 다소 줄었지만, 정당을 민 주화하기 위한 근본적인 개혁은 미진했다. 여전히 대통령은 여당의 공직 후보 공천 권을 실질적으로 행사했다. 당 총재인 대통령을 정점으로 한 여당의 하향적 의사결 정 방식도 변하지 않았다. 따라서 한국정치가 한 단계 더 나아가기 위해서는 제왕적 대통령제의 개혁이 절실했다. 선진 정치를 위해서는 먼저 대통령이 가진 권력을 내 려놓는 것이 우선이었던 것이다. 새로운 실험, 당정분리 도입 2001년 권력형 비리 의혹 사건 발생과 재 보궐 선거 참패, 정풍운동 등을 계기로 민주당에서는 상향식 공천제도와 대의원 대폭 증원, 권역별 예비선거제 도입, 당정 분리 등 당내 민주화와 1인 지배 정당구조의 체질개선을 요구하는 목소리가 높아졌 다. 그해 11월, 민주당은 대통령의 1인 지배체제 관행을 개혁하기 위해 당권, 대권 분 리라는 원칙을 마련하고 당 발전과 쇄신을 위한 특별대책위(특대위) 를 구성하였다. 이후 특대위는 1일 1주제 로 날마다 6-7시간의 마라톤 회의를 이어나감으로써 주 제별로 합의를 도출했다. 당권과 대권을 분리해야 한다는 데에는 당내 공감대가 형 성되었지만 대선 후보와 당 지도부 경선 분리에 있어서는 대선 주자들의 의견들이 엇갈리기도 했다. 대통령 당선자의 당 대표직 포기, 대선후보와 당 지도부 경선 분 리, 대선후보에게 선거대책 본부 구성권 부여 등과 관련하여 노무현 고문은 당내 민주화를 위해 환영한다 며 적극 수용 입장을 밝혔다. 이후 특대위는 국민참여경선제 상향식 공천 총재직 폐지 당정분리 등을 합의하여 발표했다.( ) 이는 우리 정당사를 돌아볼 때 혁신적인 개혁안이었 다. 특대위의 정당개혁안은 당장, 당 지도부 선출과 대통령 후보선출을 어떻게 할 것인가 하는 논란을 불러 일으켰다. 당정분리 원칙에 따르면 대선후보는 당 지도부 를 겸임할 수 없었다. 이는 결과적으로 후보들에게 대권이냐 당권이냐 의 선택을 강요하게 하였다. 이런 논란 속에서도 특대위의 당 쇄신안은 폭 넓은 당내 합의를

56 이루어 2002년 1월 7일, 민주당 당무위원회에서 만장일치로 통과되었다. 당정분리 약속의 실천과 정당민주화의 진전 제왕적 대통령이 당을 좌지우지해서는 안 된다는 시대적 요구는 당정분리를 정치 개혁의 핵심 과제로 자리매김하도록 했다. 노무현 대통령은 민주당 대선후보 시절, 대 통령이 된다면 제왕적 총재의 권한을 당과 당원에게 돌려줄 것임을 명백히 밝혔다. 국민과 당원을 향해 새로운 정당이 만들어져야 새로운 정치가 가능하다. (중략) 당과 정부를 분리해 대통령이 당까지 장악하지 않도록 당의 자율성을 높여야 하고 공천권은 당원들에게 돌려줘야 한다. ( , 오마이뉴스 인터뷰) 또, 취임 후 노무현 대통령은 문화일보 인터뷰( 도올이 만난 사람 )에서 대통령 이 정당을 좌지우지하지 않는 것이 당정분리이며 정당을 좌우하지 않는 저의 무능 력, 바로 그게 저의 정당개혁 출발입니다. 며 당정분리를 변함없이 실천해 나갈 것 임을 밝혔다.( ) 대통령이 추진한 당정분리의 핵심은 대통령이 당무에 간섭하지 않고 공천권을 갖 지 않으므로 여당 총재로서의 권한을 포기한다는 것이었다. 이렇게 함으로써 1인 지배체제를 혁파하고 정당 민주화의 계기를 만들겠다는 것이다. 이러한 원칙에 따 라 대통령은 그 어떠한 당직 임명권도 갖지 않는 등 일상적 당무에 일체 개입하지 않았으며 공천권도 행사하지 않았다. 대통령이 행사해오던 기득권을 포기하면서 정 당개혁의 기본적인 전제를 실천한 것이다. 대통령은 제왕적 1인 체제를 극복하기 위한 과도기적 과제로서 당정분리를 실천 했다. 동시에 정당 자체의 변화와 개혁의 중요성에 대해서도 지적하며 정당 스스로 본격적인 정당개혁을 해나갈 것을 촉구했다. 이젠 정당이 달라질 차례이다. 정당을 당원에게 돌려주어야 한다. 권리와 의무를 다하고 적극적으로 참여하는 자발적인 당원들을 확보하고 그 당원들에 의해서 상향 식 공천이 이루어져야 한다. ( , 취임 첫 국회연설)

57 참여정부 출범 후 각 정당은 당헌 당규에 당비를 내는 당원들이 각종 의무와 권 리를 행사할 수 있도록 명시했다. 예를 들어 열린우리당의 기간당원제, 한나라당의 책임당원제 등이 그러하다. 이러한 시도들은 도입 이후, 여러 가지 부작용과 미흡한 점이 드러났지만 과거 1인 통치시대에는 사문화되었던 당원들의 권한과 정당 민주 주의 정신을 복권시키는 계기가 되었다. 2. 당정분리로 인한 진통과 갈등 출범 초기 당정분리를 둘러싼 진통 대통령이 여당을 좌지우지했던 과거에는 여당이 대통령과 다른 목소리를 내는 것 은 불가능했다. 참여정부가 출범하면서 대통령은 자율과 책임의 수평적 리더십을 실현하고자 많은 노력을 경주했다. 여당에 대한 통제와 지시는 지나간 과거의 일이 되었고, 여당의 자율성은 한층 높아졌다. 그러나 대통령의 당정분리에 대한 고민은 아직까지 제왕적 총재 체제에 익숙한 정치권에는 생소하게 느껴졌으며, 크고 작은 곳에서 생각의 차이가 드러나기도 했 다. 이런 차이는 참여정부 출범 이후 조각과 정책결정 과정에서 표면적으로 나타나 기 시작했다. 특히, 2003년 3월 14일 대통령이 대북 송금 특검법을 수용한다는 입장 을 밝히자 민주당은 강하게 반발했다. 정대철 민주당 대표는 앞으로는 당의 의견 을 존중하고, 그리고 당의 입장을 경청할 것을 요구한다 며 특검법 수용에 대한 유 감을 표시했다. 특검법에 대한 여당의 건의를 수용하지 않은 대통령은 특검법 수용 배경을 설명 하고 정부 출범 초기부터 누적된 당정갈등을 해소하기 위해 정대철( 鄭 大 哲 ) 대표, 이상수( 李 相 洙 ) 사무총장과 오찬회동을 가졌다. 이 회동에서 민주당 지도부는 당청 정례회동과 향후 단행될 인사에서의 당에 대한 배려를 구체적으로 요청했다. 행정 부와 민주당간 당정회의를 복원시켜달라는 건의도 나왔다. 대통령은 민주당도 국민 전체를 바라보는 더 큰 안목에서 활동해주기 바란다. 미래지향적인 정당으로 변화하기를 기대한다. 나는 더 이상 여당 총재가 아니다 고 언급하면서 특검법 공포에 대한 여당의 무조적적인 반발과 지지부진한 당 개혁에

58 대해 지적했다. 대통령은 당정협력을 부정하는 것이 아니라 과거 여당 총재인 대통 령과 여당의 관계와는 질적으로 다른 당정관계를 희망하고 있었다. 이후에도 청와대와 당 사이에는 당정분리를 두고 긴장감이 흘렀다. 하지만 대선 자금 수사의 본격적 진행, 열린우리당의 창당, 대통령의 탈당 등 긴박한 정국 전개 로 말미암아 당정 간의 갈등이 본격화 되지는 않았다. 당정갈등은 수면 아래로 잠복 했다. 총리 지명을 둘러싼 당정 갈등 열린우리당은 17대 총선에서 1988년 이후 처음으로 과반 이상의 의석을 확보하며 승리하였다. 그러나 국회가 개원하기도 전부터 경남지사 출신의 김혁규 의원 총리 지명을 둘러싸고 당정 갈등이 빚어졌다. 열린우리당 일부 의원들이 김 의원 총리 지 명에 대해 강력하게 반대하고 나선 것이다. 정장선 의원은 김 전 지사를 총리로 기 용할 경우 야당의 반발로 또다시 싸움의 정치가 시작될 것이다. 김 전 지사의 총리 지명을 재고해 달라 고 요청했다.( ) 안영근 의원은 대통령이 당초 다수당 에 총리 추천권을 주겠다고 약속한 만큼 우리당과 상의해 적절한 후보를 물색했어 야 했다 고 주장했다.( ) 반면, 유시민 의원은 누구나 만족하는 총리감은 있을 수 없는 만큼 여러 의견을 모아가는 과정이지 충돌이 빚어지는 상황은 아니다. 다수당에 총리 지명권을 준다 는 노 대통령의 이야기는 한 정당이 특정지역을 독식하지 못하게 하는 전제조건이 있었다. 그리고 총리 지명문제는 인사권에 관한 문제로 대통령이 이를 갖고 있다 며 일부 의원들의 청와대에 대한 문제제기에 대해 반박했다. 문희상 대통령 정치특보도 김 전 지사가 문제가 있다면 청문회를 통해 혹독하게 도덕성과 업무능력으로 따지면 된다. 국회 인준 전에 의총을 열어 당론을 수렴하면 될 것이다. 김 전 지사를 반대하는 사람들은 몇 안 되는 것 같다. 부결될 경우 대통 령과 여당이 입을 상처를 고려해 찬성하는 게 그동안의 관례였다. 예전 같으면 이런 인사동의안 문제가 잘못될 경우 원내대표가 책임을 지고 사표를 썼다. 신기남 의장 과 천정배 원내대표도 당 지도부 출범 후 첫 작품인 만큼 예외일 수 없다. 지금 당

59 내 일부에서도 조기전대를 주장하고 있지 않느냐 며 인준안 부결시 조기전당대회 개최가능성까지 언급했다. 또, 지난번 전 현 당 지도부의 청와대 만찬 때 노 대통 령이 김 전 지사의 장점과 총리 지명 가능성을 얘기한 뒤 당내에서 활발히 토론해 보라 는 얘기를 했다. 당 지도부가 이걸 흘려들었다. 고 하면서 당 지도부에 문제제 기를 했다.( ) 이에 대해 열린우리당의 일부 의원들은 강력히 반발했다. 이종걸 원내수석부대표 는 문희상 정치특보를 겨냥, 청와대가 찍는다고 우리당 당선자들이 다 그대로 가는 분위기가 아닌데, 무조건 인준에 실패하면 지도부가 책임지라는 것은 충분히 성숙되 지 않은 발언 이라고 비판했다. 송영길 의원은 우리가 무슨 거수기도 아니고 사전 에 공감대를 형성하는 과정이 있어야 하는 것 아니냐 고 불만을 나타냈다. 이 과정 에서 열린우리당의 일부 의원은 당정분리로 인해 당청 간 의사소통이 제대로 이루어 지지 않음을 주장하며, 당청 간의 긴밀한 협력을 위해 정무수석 부활을 요구했다. 당과 청와대의 갈등을 해소하고, 김 전 지사의 총리 임명 건에 대한 논의를 하기 위한 고위 당청협의가 청와대에서 열렸다.( ) 이 자리에서 대통령은 당과 대 통령의 관계에 관한 불필요한 오해를 없애기 위해 정치특보 제도를 폐지한다 고 밝 히면서, 당과 국회의 운영에는 불간섭하는 원칙을 견지하겠다. 당도 가급적이면 청 와대 운영에 관해 불필요한 논란이나 간섭을 최대한 자제해 달라. 고 당부했다. 대 통령은 대통령과 당의장, 원내대표의 회동을 정례화 했으면 좋겠다. 는 신기남 의 장의 건의를 받고 쌍방이 필요해서 요청하면 격식 없이 언제든지 만나서 의견을 교환하고, 가급적이면 실무적으로 정치적 정책적 사안을 가지고 만나자. 당정협의를 원칙적으로 하는데 정책협의는 고위 당정협의 제도에 따라 해나가도록 하겠다 고 우회적으로 거부 입장을 밝혔다. 2004년 6월 대통령과 당 지도부 회의 이후, 당 정 청 지도부 회의가 정기적으로 열렸다. 입각 등 외부 요인에 따라 구성원이 달라지면서 8인회의, 11인회의, 12인회 의 등으로 진행됐다. 당에서는 의장, 원내대표, 정책위의장 등의 지도부가, 청와대에 서는 비서 정책실장, 시민사회수석, 민정수석이, 정부에서는 총리를 비롯한 당에서 입각한 장관 등이 참석했다

60 당정 상호존중이 결여된 당정분리의 부작용 2005년 국회의원 재 보궐선거 패배와 대통령의 대연정 제안 실패 이후, 당정 갈등 은 본격화 된다. 특히 2006년 1월 정세균 의장이 산업자원부 장관으로 입각하면서 당정 갈등은 심각한 양상으로 표출 되었다. 정부 여당은 잇단 선거 패배와 대연정 제안 실패 이후 침체된 분위기 속에서도 2005년 12월 정기국회를 성공적으로 마무리하며 한해를 마감했다. 2월 전당대회를 앞둔 열린우리당의 입장에서는 12월 정기국회를 잘 마무리하여 언론으로부터 주가 대박 이라는 별칭을 얻을 정도로 당의장 역할을 충실히 수행한 정세균 의장이 전당 대회를 잘 준비하기를 기대했다. 그러나 2006년 1월, 청와대가 정세균 의장을 산업자원부 장관으로 내정하자 한 마디로 청와대가 당과 사전 협의 없이 뒤통수를 친 격 (임채정), 우리가 그래도 명 색이 여당인데 조금의 고려나 배려가 없는 것 아닌가 (노웅래) 라는 등의 당 인사들 의 비난이 잇따라 쏟아진다. 사실 청와대는 열린우리당의 사정을 고려하여 사전에 정세균 의장에게 입각여부를 타진했다. 청와대는 정 의장의 내가 나가도 당에는 큰 문제가 없다 는 입장을 듣고 난 후 입각을 추진하였지만, 일방적인 빼가기 라는 당 측의 반발은 거셌다. 같은 날 보건복지부 장관으로 유시민 의원이 내정되었다는 사실이 알려지자, 여 당 의원들은 더욱 강력하게 반발했다. 유 의원의 장관 내정설에 대해 공개서한으로 비판했던 한광원 의원은 대통령이 당을 버렸다. 당보다 유 의원을 더 중요하다고 생각한 것 아니냐. 며 소리를 높였다.( ) 김영춘 의원은 만약 청와대가 당을 무시하고 유 의원의 복지부장관 임명을 강행한다면 노 대통령과 이해찬 총리에 대 한 당의 불만이 폭발할 것 이라며 엄포를 놓기도 했다. 결국 정세균, 유시민 장관의 인사파동을 계기로 당정 간의 발전적 관계 정립을 위해 당청 간 TF를 구성하기로 합의했다. 이후 몇 차례 회의가 이루어졌지만, 당은 정무수석 부활에 대해서만 반복해서 요구할 뿐 당과 정부가 독자적 영역에 대한 권 한과 책임을 존중하는 토대위에서 어떻게 당정협의를 강화할지에 대해서는 뚜렷한

61 대안을 제시하지 못했다. 결국 당청 간 TF는 구체적 성과를 얻지 못했다. 2006년 7월, 김병준 교육인적자원부 장관 임명과 문재인 법무부 장관 기용을 놓 고 당청은 또 다시 내홍에 빠졌다. 열린우리당 의원들은 김 부총리가 정책실장 재임 때 주도한 부동산정책의 실패 책임과 교육의 비전문가인 점을 들어 임명 반대에 가 세했다. 김부겸 의원은 김 내정자를 임명할 경우 국민들에 맞서는 듯 한 인상을 준 다는 우려가 많았다 며 재고를 주장했고, 양형일 의원도 문 전 수석에 부정적인 여 당 내 기류를 청와대가 심각하게 생각해야 한다 며 반대했다. 결국 김 부총리가 일부 신문의 오보로 야기된 표절시비로 인하여 정치적 공방 끝 에 물러날 수밖에 없었고, 문재인 장관 기용이 백지화되면서 인사파동은 일단락되 었지만, 일부 언론은 당청 간 불협화음의 일련의 과정을 보도하면서 돌아올 수 없 는 다리를 건넜다 고 표현하기도 했다. 대통령은 김병준 교육부총리 임명으로 촉발된 당청 갈등을 해소하기 위해 당 지 도부 면담에 나섰다. 면담에서 대통령과 당 지도부는 인사권은 대통령의 고유 권한 인 점, 대통령은 당의 조언과 건의를 경청하되 당은 이를 합당한 방식으로 표현할 것과 당 정 청 고위모임을 개최하기로 합의했다. 이러한 합의는 당 출신 인사의 내 각 입각 또는 당 출신 장관의 당 복귀 등을 놓고 벌어진 당정 간 오해를 해소하는 계기가 되었다. 이후 대통령은 4인 회의뿐만 아니라 정무적 소통을 담당할 조직을 강화하기로 하고, 폐지했던 정무팀을 부활시켰고 이강철 전 수석, 이해찬 전 총리 등을 정무특보로 임명, 당과의 소통 채널을 확대했다. 앞서 살펴본 대로 당정분리에서 오는 갈등과 그 해결의 양상은 인사권 갈등과 의사소통 구조의 문제 등의 모습으로 나타났다. 실상 정책 조율과 수립에서의 갈등 양상은 부동산 대책을 제외하고는 별다른 이견과 갈등이 없었다. 이러한 문제를 해 결하기 위해 내용적으로는 당정협의를 강화하고 당 정 청 지도부 회의를 개최했으 며, 조직적으로는 정무특보와 정무팀을 부활하기도 했다. 그러나 당정분리에 따른 갈등을 근원적으로 해소하기에는 여러 가지 한계가 있었다