공생과 번영의 동아시아 다자질서 건축 전략 동북아 평화협력구상을 넘어서 손열 EAI 일본연구센터 소장 연세대학교 2014년 12월 EAI 동아시아 평화협력구상 연구 보고서
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공생과번영의동아시아다자질서건축전략동북아평화협력구상을넘어서 * 손열 EAI 일본연구센터소장 연세대학교 2014년 12월 서론 21세기들면서동아시아지역질서는거대한변환을겪어왔다. 동아시아공동체를내걸며다자주의제도설계에나섰던협력적분위기는크게약화되고주요국간경쟁적분위기가대체하고있다. 미중간권력이동에따라미국중심의안보질서가도전을받고, 지구화의진전에따라경제의다자주의적제도화가다양한형태로이루어지는한편, 근대이행과정에서야기된정체성갈등이부각되면서전통적외교관계가동요하고있다. 바야흐로동아시아는지역질서의재건축시대로접어들었다. 미국은아시아재균형 (Asia rebalance) 을기치로전통적동맹네트워크의강화, 파트너십의확대, 지역다자제도추진, 환태평양경제동반자협정 (Trans-Pacific Partnership: TPP) 을중심으로한무역과투자의확대, 군사력전진배치, 민주주의와인권등보편적가치외교추진등복수층위에서아시아개입을강화해왔다. 동맹을토대로한안보질서, 아시아-태평양경제협력체 (Asia-Pacific Economic Cooperation: APEC) 를중심으로한경제질서란기성질서에새로운층위를보강하여지도력을유지하려는구상이다. 그러나경제의상대적쇠퇴에따라축소전략을선택해야하는조건하에서강대국으로발돋움한중국을유효하게견제관여하기위해서동맹국의적극적역할을요청해왔고, 아베정권하의일본은이에기동적으로대응하면서미일동맹을축으로중국견제를본격화하고있다. 지역질서의재건축을꾀하는다른한축은중국이다. 중국은국력신장에걸맞게핵심이익을정의확대하는과정에서서태평양에서미국의군사적영향력을제한하는반 ( 反 ) 접근, 지역거부전략을추구하고, 동중국해와남중국해에서주장적입장을견지하며, 위안화평가절상압력등경제문제에서미국에사안별로대응해왔다. 나아가중국은이제가치판단과행동기준을정하는규범과이를구현하는제도를독자적으로제시하기시작했다. 동아시아안보질서가냉전의유물인동맹체제에의해지탱되어왔음을비판하면서공동, 포괄, 협력, 지속가능한안보를주요개념으로하는 신안보관 이란규범을제시하고미국이배제된 아시아교류및신뢰구축회의 (Conference on Interaction and Confidence Building Measures in Asia: CICA) 를지역안보다자기구로제안하고있다. 경 * 이보고서는손열 전재성 이용욱 박종희 이정환공저의단행본 공생과번영의동아시아다자질서건축전략 ( 동아시아연구원 2015년출간예정 ) 제1장을수정보완한것이다. 1
제면에서도중국은경쟁시장의효율성을강조하는미국식세계화를비판하면서지속가능성과평등성, 다양성을중시하는포괄적발전규범을제시해왔다. 2014년설립한아시아인프라투자은행 (Asian Infrastructure Investment Bank: AIIB) 은금융및개발부문에서, 지난 APEC에서아시아-태평양자유무역지대 (Free-Trade Area of the Asia-Pacific: FTAAP) 는기존제도인아시아개발은행 (Asian Development Bank: ADB) 이나미국이정력적으로추진하고있는환태평양경제동반자협정의대안으로제시되고있다. 동아시아에서미중양강의각축을목도하면서전문가들은중국중심아시아세기 (Asian century) 의도래, 미중신냉전혹은불안정한다극화체제가등장할것이라는상반된예측을하고있다. 그러나경험적으로보면적어도동아시아에서미국의압도적군사력은여전히유지되고있고, 중국은상승하는경제력에도불구하고외교에의존하며협력적자세를견지하고있으며, 역내비강대국 ( 중견국 ) 들은균형이나편승을취하기보다는다양한형태의헷징 (hedging) 과다자제도참여로영향력을높이고있다. 이러한사실은기존의예측과다른형태의지역질서건축혹은재건축이가능함을예시하는것이기도하다. 지역질서건축은일정하게규범적성격을띠고있어서구성원간가치, 권리, 의무의규정에대한합의를이루어가는복합적과정으로전개된다 (Goh 2013). 새로운지역질서의성격에대한담론적경합과전략적협상이이루어지는과정이고, 여기서국가의협상력은무력이나금력등전통적파워못지않게지식과문화등소프트파워, 다양한행위자와의연결능력 ( 네트워크파워 ) 이좌우한다. 문제해결에적절한파트너를선정하고이들과지식을생성, 공유하며다양한행위자네트워크와연대를이끌어나가는능력은통상강대국들이앞서가지만한국과같은중견국도충분히역량을발휘할수있다. 더욱이 21세기는다양한국가및초국가행위자들이복수의이슈영역에서네트워크를형성하여자율적으로문제를관리하고조정하는네트워크거버넌스를겪고있다. 21세기세계질서는힘의각축과세력균형이란근대질서와네트워크를통한통치라는탈근대이행이중첩되어복합화되고있으므로, 이상과같은새로운권력의보유가국력을좌우하는시대가되고있다 ( 하영선 2006; 2012; 하영선 김상배 2012). 이런점에서한국과같은중견국은미중양진영사이에서힘겨운줄타기외교를벌이거나외교적자율성을잃는줄서기외교의상황으로몰릴우려도있으나, 다른한편으로지역질서재건축경쟁속에서의미있는역할을발휘할위치에있다고볼수있다. 동아시아질서의변환과정에서한국은강대국간경쟁이패권적방식으로이루어지지않도록, 강대국간질서건축경쟁이대립적폭력적으로전개되어양자택일적상황이초래되지않도록, 서로공존하면서조화롭게진화하는지역질서를디자인하는데아이디어와지식을제공할수있어야한다. 구체적으로미중간경합하는제도들을품는동시에중견국의적극적활동공간을보장하는다자제도틀을설계해갈필요가있다. 다자주의역시강대국정치의영향에서결코자유로울수없지만다자틀속에서는강대국과의권력관계에따른비대칭적이득분배를완화할수있고다자틀이제공하는토론의장속에서규범, 규칙, 의사진행과정을활용하여비강대국의이해관계를표출할수있으며이익을공유하는국가및비국가행위자네트워크를만들어공통의이익을관철할수있다. 향후한국의지역외교는지역다자제도를설계하고운영하는데주도적역할을하도록정책우선순위를상향조정하고양자외교및소다자외교와연계하는복합외교전략을추구해야한다. 본보고서는동아시아국제질서의성격을명확히진단한후, 공생과번영의동아시아네트워크건축이란처방을내리고자한다. 2
동아시아지역질서의특징 현재동아시아지역질서는근대지역질서의전형인서구처럼힘의각축과세력균형논리가작동하는안보영역과시장규율에의한초국가적자본의논리가지배하는경제영역으로구성되어존재해왔던반면, 여러면에서서구와차이점도보이고있다. 첫째, 동아시아는역사적으로예 ( 禮 ) 를명분으로하여천하를중화 ( 中華 ) 와이적 ( 夷狄 ) 으로나누는화이 ( 華夷 ) 개념에근거한전통위계질서로부터근대국제질서로의변환을급속하고압축적으로겪으면서충분한조정과여과의여유를가지지못했다. 따라서전통질서가역내구성원들의의식과감정의차원에존속하고있음은물론, 전통질서의요소들이미래질서의대안적원형으로복원되는경향도보인다. 동시에 19세기말이래의제국주의가여전히기억의정치영역에서잔존하여동아시아국가들의양자관계에족쇄가되고있음도쉽게목격할수있다. 최근일본의군사대국화가주변국들에게 20세기제국주의식민지역사를상기시켜안보위협이되는경향을목도하고있다. 21세기동아시아지역질서는안보영역에서근대세력균형의논리와경제영역에서탈근대거버넌스적논리가작동하는동시에정체성의영역에서집합적기억 (collective memory) 의유산이안보및경제논리와함께상당한영향을미치고있다. 둘째, 동아시아질서에서안보, 경제, 정체성이란세영역은독립적으로존재하는것이아니라서로연결되는이른바안보-경제-정체성넥서스 (nexus) 를이루고있어각영역간긍정적혹은부정적전이효과 (spillover effect) 가초래된다. 오늘날동아시아의문제는지역질서의각영역간선순환관계가쉽게정착하지못하고있다는데있다. 전후서구에서보듯이경제적상호의존이심화되면서경제적번영과함께안보경쟁이완화되고나아가경제적상호의존이더욱강화되면서지역의집합정체성구성을추동하는이른바경제-안보-정체성의선순환구조는동아시아에서형성되지못하고있다. 동아시아의경우, 냉전해체의길속에서국가간안보경쟁이약화되었지만국가중심민족주의는또다른형태로경쟁을야기했고, 동아시아역내경제상호의존이급속히심화되었지만안보경쟁성은크게줄어들지못했으며, 시민사회간교류가활성화되어도민족주의감정의건재에의해국경을초월하는지역정체성이쉽게형성되지못하고있다. 오히려역사문제가촉발하는민족주의대립으로과잉안보화가초래되고경제협력을저해하는상황이발생하고있다. 지역의다자주의적협력과통합의원천을경제적상호의존의증대에서찾는소박한자유주의이론은동아시아에서적용되기어렵다. 요컨대동아시아지역질서는복합적인성격을띠고있다. 안보-경제-정체성넥서스는선순환과악순환의가능성을함께가지고있으므로공생과번영의동아시아를위한최대과제는안보-경제- 정체성간협력의선순환구조를만들어가는일이다. 이를위해서는협력이가능한분야에서시작하여어렵고민감한이슈로넘어가는이른바 선이후난 ( 先易後難 ) 식기능주의적접근과달리다음과같은세가지과제의동시적접근을추진할필요가있다. 1 동아시아의번영을가져다주는국가간경제적상호의존의심화메커니즘을안보화의부정적영향, 정체성갈등의부정적영향으로부터차단하는방안을마련해야한다. 상호의존이지속적으로증대되면안보갈등을억제하고나아가공동의정체성을배양하는데기여할수있게된다. 2 안보협력을위한새로운지역안보질서의건축을창조적으로디자인함으로써경제협력을훼손하지않고정체성공유의길을열수있어야한다. 3 동아시아집합정체성을구성하기위해서는구성원들이 19세기형일국주의적민족주의에대한자기절제를통해국내정치적확대재생산구조를극복하여지역공동의이익을정의, 정체성의변환을가져오는계기를마련하도록공진 ( 공동진화 ) 해야한다. 3
경제상호의존이안보경쟁완화 안보협력이경제협력증진 경제적각생 ( 各生 ) 이안보경쟁조장 안보경쟁이경제상호의존저해 안보 동아시아질서 안보협력이집합정체성기여 집합정체성강화가안보경쟁완화 안보경쟁으로민족주의강화 역사문제부각으로안보갈등 경제 정체성 경제협력이집합정체성강화 집합정체성이경제공동체활성화 경제적각생이집합정체성약화 역사문제가경제협력방해 [ 그림 1] 동아시아경제 - 안보 - 정체성넥서스 한국의지역전략평가 한국외교는지역 (region) 전략에대한관심이적었다. 지역전략없이도한미동맹, 그연장선상에서한-미-일안보협력, 한중전략협력관계의확보로국익을실현할수있다고믿었기때문이다. 역내국가들과다자연대를추구하려는시도는냉전기이승만의태평양동맹구상과박정희의아시아-태평양각료이사회 (Asian and Pacific Council: ASPAC) 주창등이있었고, 냉전이후에도노태우, 김영삼정부의동북아다자안보협력노력, 김대중정부의동아시아공동체등이제시된바있다. 하지만한국정부가본격적관심을가지고국가전략차원에서지역을단위로한외교구상을본격화한것은노무현정부출범이후의일이다. 노무현정부는 3대국정목표의하나로 평화와번영의동북아시대 실현을설정할만큼동북아지역주의를강조하였다. 동북아를단위로한경제협력강화와시장개척등을통해성장잠재력을확충하는 번영의공동체 를실현하고 평화의공동체 로발전해나가며, 그핵심과제로서 진정한동북아시대를열자면먼저한반도에평화를제도적으로정착 시켜야한다는것이다. 이러한지역주의전략은 1 구상의적실성과실천능력, 2 인정 (recognition) 의문제라는두차원에서여러난관에봉착하여결국좌초하였다. 첫째, 지역구상은자기중심적인발상에근거하였 4
다. 노무현대통령은취임사에서 근대이후세계의변방에머물던동북아가세계경제의새로운활력으로떠오르고 있으며 중국과일본, 대륙과해양을연결하는다리 로서한국의전략적위치로말미암아 21세기동북아시대의중심적역할을우리에게요구 하고있다고주장하면서동북아중심국가론을펼쳤으나, 막상동북아의중국과일본은동아시아란보다넓은지리적공간을협력의단위로삼아움직였고한국을중심으로인정하지않았다 ( 동북아시대위원회 2005). 1997 1998년동아시아를휩쓸고간금융위기를계기로동남아의아세안국가들과한중일삼국은아세안 +3(ASEAN Plus Three: APT) 란지역협의체를결성하여다양한금융, 무역협력을추진하였고, 새로운지역질서의그림을 동아시아공동체 로명명하면서그실천전략의마련에나섰다. 중국과일본은동아시아지역협력을주도하기위해치열한외교경쟁을벌이는상황에서한국이주창한동북아협력에큰관심을보이지않았던것이다. 보다근본적으로동북아구상은동아시아지역질서의본질에대한심도있는이해속에서설정되지못하였다. 동아시아질서는경제적사회적차원에서국경을넘는네트워크가확장심화되어탈근대적양태를띠는한편, 국가간세력배분구조의변화에따른세력경쟁이란근대적경쟁구도가자리하고있고, 근대이행기에야기되어미해결상태인역사, 영토문제가엄존하여국가간대립구도를연출하는세가지층위가병존하면서상호연계되어존재하고있다. 노무현정부는동아시아의경제-안보-정체성넥서스의복합적성격을이해하지못한채 ( 신 ) 기능주의에근거하여경제협력을통해안보로의전이효과 (spillover effect) 를기대하는나이브한접근을추구하였던것이다. 둘째, 동북아구상은한미동맹, 한일관계등양자관계와정합적으로설정운용되지못하였다. 두전통적우방과외교적긴장을초래한속에서다자주의와양자주의가상호보완적이지못하고대체적으로운용됨에따라미국의불신을가져오는결과를초래하였다. 민족우선적대북관계나 동북아균형자론, 협력적자주 등은미국과잦은마찰을가져왔다. 노무현정부는동맹보다지역공동체를우선한다는인상을주었고미국은한국의지역적주도권을인정하지않았으며중국과일본역시한국의 중심 과 균형자 역할에대해대동소이한반응이었다. 이런만큼국내적으로도이념적대립구도가심화되었고많은논란을초래하였다. 뒤이어이명박정부는동북아구상을폐기처분하고한미동맹강화에주력하면서 글로벌코리아 란슬로건하에지구적책임과역할을강조하는외교노선을선택하였다. 그결과한미관계는최상의상태를이룩하였고녹색성장 (green growth) 주도, G20 정상회의및부산원조효과성고위자회의, 핵안보정상회의등의성공적개최로지구거버넌스에서일정한역할을수행하는외교적성과를거두었다. 반면동북아구상폐기의공백을메우기위해 신아시아구상 이란정책을내어놓았으나내용의구체성이떨어지는데다가실행수단도여의치않고주변국의협조도이루어지지않은속에서소멸의운명을맞이하였다. 5
지역질서건축경쟁 이명박정부가한미동맹을강화하고글로벌외교를본격적으로추진하는동안지구적으로는 2008 년미국발글로벌금융위기를계기로가속화된미중간권력이동과이에따른패권경쟁이동아시아지역에서벌어지면서군사적경제적각축과함께지역질서를둘러싼건축경쟁이전개되었다. 미국은중국에대해위안화절상문제와같이구체적인이슈를놓고설전을벌이기도했지만이를넘는지역적차원에서의원칙, 규칙, 규범제정을선도하는이른바아키텍처경쟁을선도하였고중국과일본은뒤따라대안을제시하면서경쟁구도를형성해왔다. 지역질서건축경쟁의선두에서미국은동아시아에서중국이급속한경제성장으로인접국들에대한영향력이신장됨에따라 태평양을가로막을것 이란전략적우려, 자국경제회생을위해세계경제의동력이되고있는동아시아시장진입의필요성이란경제적고려가결합되면서지역질서건축에적극나서게된다. 힐러리클린턴 (Hillary Clinton) 국무장관에의해제시된이른바아시아재균형정책은상기하였듯이양자동맹의강화, 중국등신흥국과의파트너십심화, 지역다자제도에적극적개입, 무역과투자의확대, 군사적전진배치, 민주주의와인권신장이란 6개원칙으로구성되어안보, 경제, 가치 3면에서의전진배치외교 (forward-deployed diplomacy) 로표현되고있다 (Clinton 2011). 중국은미국의아키텍처구상을대중봉쇄정책으로인식하고대안적아키텍처를제시해왔다. 2012년양제츠 ( 杨洁篪 ) 외교부장은 조화 란가치를띄우면서 다양성을존중하고포용정신을견지하여조화세계 를구축하자고제창하였고, 후진타오 ( 胡錦濤 ) 주석은발전모델의다양성을존중하되 실물경제와금융경제의균형, 국내경제와국제경제의균형, 효율성과평등성의균형을통해인간중심의포괄적발전 을주창하면서시장중심의워싱턴컨센서스를우회적으로비판하였다. 이어시진핑 ( 習近平 ) 주석은중화민족의위대한부흥을외치며군사력강화와함께역내우월한경제적지위를지렛대로삼아지역질서의주도권을잡으려는외교적노력을강화해왔다. 미국이재균형정책을주축으로경제면에서 APEC, 안보면에서동아시아정상회담 (East Asia Summit: EAS) 을적극적으로활용하면서개입의범위와깊이를확대해오는데대해중화질서의부활을성취하기위한아시아외교지침으로 친 ( 親 ) 성 ( 誠 ) 혜 ( 惠 ) 용 ( 容 ), 즉 친하게, 성심껏, 호혜원칙에따라, 넓게포용한다 는키워드를제시하여 중국의발전을위해서는안정적인주변환경이필요하고주변나라들이중국의발전혜택을넓게받도록하겠다. 라는일종의 신형주변국관계 를제시하였다 (Xi 2013). 이어서중국이제시한규범을담는제도로서아시아상호협력신뢰양성회의 (Conference on Interaction and Confidence-Building Measures in Asia: CICA) 를통한지역안보질서, AIIB를통한지역경제질서를대안으로제안하고있다. 미국은중국과명시적대결구도로가는것을원치않는다. 미국은금융위기극복과정에서초래한막대한재정적자를축소하기위해군사비를감축해야하는힘든상황에서기존동맹국들과군사동맹을강화하여중국에대한군사적우위를유지하려하고있으며, 중국역시서태평양지역에서해양권익을수호하고확장하기위해해공군력을비약적으로증강하고있다. 그러나양국은군사적갈등을회피하면서비군사적영역에서의상호의존관계를바탕으로협력의가능성을찾아가는이른바 신형대국관계 를받아들이고있다 ( 전재성 2013). 중국이강대국에걸맞은외교를하라는미국의요구에부응하면서책임있는패권경쟁국으로서위상을설정한반면, 미국은향후경제력회복과글로벌리더십강화를위한시간벌기로이를활용하고있다고볼수있다. 지역질서주도권싸움을벌이되적나라한패권경쟁으로돌입하지는않겠다는합의이다. 이러한미중간복합적관계를보면서일본은아베정권이출범과함께 강한일본 을외치며 6
경제면으로는이른바 아베노믹스 로부흥의전기를마련하였고, 안보면에서는방위비증액을필두로군사적능력신장, 군사적역할확대를위해동맹강화를통한전투력증강, 집단적자위권행사용인및개헌시도, 국가안전보장회의 (NSC) 신설, 국가안전보장전략확립, 방위대강개정등다양한노력을경주하고있다. 특히일본은국가안전보장전략에서 국제협조주의에기반한적극적평화주의 를내걸면서군사적능력및역할확대, 미일동맹강화, 보편가치를공유하는국가들과협력관계강화, 국제사회의평화와안정에기여, 지구적협력확대등을도모하고있는데, 주목할점은동맹을강조하면서미국의아키텍처에동조하는한편, 곳곳에서중국과대립각을세우고있다는데있다. 일본은미일동맹의반중 ( 反中 ) 적성격을강조하면서 미일대 ( 對 ) 중국 의구도를만들어가고자하며나아가호주, 인도등보편가치공유국과의연대를통해중국포위전략을추진하고자한다. 즉미일관계를축으로하여다양한 3각 / 소다자협력을만들려는것이다. 미국주도 TPP 교섭참가선언역시한편으로는경제성장의수단으로, 다른한편으로는중국포위전략의일환으로이루어졌다고볼수있다. 이러한반중적흐름때문에일본의국가전략에서적극적지역다자질서구상은찾아볼수없다. 아세안, 호주, 인도와연계를강화하고러시아, 북한과관계개선에나서는등독자적대중견제노선을꾀하는모습을보여주고있다. 이렇듯미국, 중국, 일본이란세대국이서로다른지역구상을추구하는속에서한국은이들이평화적으로경쟁하며협조할수있도록돕는중견국으로서역할을새롭게정의해야한다. 한국은어느한편에기대어이득을보려는약소국외교로는더이상커진덩치에비례해다면화된국익을성취할수없다. 중견국으로서강대국간신뢰구축을돕고이해관계를조정하며협력을촉진하는중개자역할을추구해야하며, 이를위해서는우선적으로지역아키텍처에대한비전을마련해야한다. 쟁점과대안 박근혜정부는지역전략으로서동북아평화협력구상을내어놓았다. 이명박정부의지역전략공백을메우기위한시도이다. 이구상은지역내국가간경제적상호의존이심화되고있음에도불구하고정치안보협력이미치지못하는현상에주목하여, 이를 아시아패러독스 로부르면서비정치안보영역과정치안보영역의이분법발상에근거하여논리를전개하고있다. 구체적으로협력이용이한비전통연성안보이슈 ( 재난구호, 사이버안보, 에너지, 기후변화등 ) 에서참여가가능한국가를중심으로시작하여점진적으로다자간대화와협력의관행을축적하여역내평화와협력메커니즘구축으로이어가겠다는전략이다 ( 외교부 2013). 여기서핵심개념은신뢰이다. 한반도신뢰프로세스가신뢰외교의한반도버전이라면 동북아평화협력구상은신뢰외교를동북아에적용하여신뢰가부족한이지역에신뢰를쌓아가려는노력 이다. 신뢰를통해협력의관행을쌓아가고이러한협력을통해동북아에지속가능한평화와번영의토대를구축하겠다는것이다. 이런점에서이구상은장기적시야에서추진되고있다. 또한기존역내다자협력체를대체하는과감한접근을지양하고한반도신뢰프로세스, 유라시아이니셔티브등과선순환적발전을모색하는일부분으로서설정하고있으며, 또주변국의이해를얻으려는조심스런시도로서평가될수있다. 그러나동북아평화협력구상은지역구상으로서몇가지중대한문제점을노출하고있다. 이는상당부분동아시아지역질서에대한이론적성찰이미흡한데서나오는것으로보인다. 첫째는이 7
구상의출발점으로서 아시아패러독스 론이안고있는개념적적실성을들수있다. 사실경제적상호의존 / 협력과안보갈등의공존은아시아만의패러독스가아니다. 과거제1차세계대전및양대전간기영국과독일, 독일과프랑스등이대표적이고현재미국과중국, 일본과중국사이역시양자공존현상이드러나고있다. 경제영역에서기능적협력이안보갈등을완화, 해소한다는자유주의적입장에서볼때분명이는역설이나, 경제와군사가별개의논리로움직인다는현실주의적입장에서보면결코예외적인현상은아니다. 아시아의사례는자유주의적역설이라부를수있다. 보다큰이론적이슈는역설의해결방식으로제시하는이른바비안보영역 ( 특히비전통연성안보이슈 ) 에서협력의관행을축적하면경성안보이슈에서협력이가능할것이라는논리이다. 현정부는협력관행의축적방식으로의제별국가정부대표회의개최, 기존협의체의활성화및참여국확대를통한대화촉진을들고있으나, 이런활동들이심화될때경성안보이슈에서협력을가져올수있다는결정적논리는분명히밝히지않고있지만연성에서경성으로협력의확산을주장하는신기능주의 (neofunctionalism) 의핵심개념인전이효과 (spillover effect) 를차용하고있다. 비전통연성안보의제에서신뢰와협력의관행을쌓아간다면기능적전이효과로전통적경성안보의제에서도협력이가능하게된다는것인데, 여기서중요한이론적포인트는전이효과의조건과전이의메커니즘이다. 신기능주의에따르면비안보영역에서기능적협력의확산에의해자국내평화이익 (peace interest) 이란사회적선호가형성되고상대국의유사한사회적선호와연계되면서양국의안보적결정에구속 (constraint) 을가하게된다. 여기서전이효과는기능적상호의존성, 즉서로다른부문 ( 이슈영역 ) 간상호의존성이상당히높을때일어나게된다. 한분야에서통합이상호연관된여타분야에기능적압력 (functional pressure) 을가하여통합의확장이이루어지는것이다. 만일비안보부문간상호의존성이낮은경우, 또한비안보영역과안보영역이거의독립적인경우에는 ( 즉비안보부문의안보화가상대적으로낮을때 ) 의미있는기능적압력이나전이효과를기대할수없다. 따라서동북아평화협력구상이주요이슈영역으로잡고있는비전통안보부문간상호의존성이높아야하고나아가이들과안보영역간상호의존성이유의미하게존재해야전이효과를기대할수있을것이다. 또다른이론적쟁점은상호작용의유형과강도에따라관련행위자들의사회화 (socialization) 가능성이높아진다는논리이다 (Lindberg 1963). 주요행위자들간에지역적해법에의존하는습관이형성된다는것으로서, 상호협력의관행이쌓여갈수록상대방에대한태도가우호적으로습관화됨으로써결국안보면에서의협력도가능하게된다는일종의정치적전이효과 (political spillover effect) 라할수있다. 여기서형성된습관은정체성을구성하여안보영역에영향을미칠만큼강력해야하기때문에, 광범위한부문에서혹은중요한특정부문에서협력의관행이진전되어야하며그효과는장기적으로나타날것이다. 이이론에기초하여동북아평화협력을구상한다면협력의범위와심도가비전통연성안보라는신흥영역보다는더광범위하고파급효과가큰, 혹은전통안보영역과의상호의존성이큰부문이선정되어야한다. 끝으로근본적쟁점은신기능주의의대표학자인하스 (Ernst B. Haas) 가술회하였듯이이이론이서유럽의다원적산업사회를전제로성립되기때문에비서구사례에적용되기어렵다는데있다 (Haas 1964). 주권국가뿐만아니라다양한행위자들간에공식, 비공식정부네트워크, 시민사회및전문가네트워크, 초국적이익집단네트워크등다양하고다층적인네트워크와인식공동체 (epistemic community) 를형성할수있는정치사회적조건이요구되기때문에, 여전히국가중심성이강하고민족주의가건재한동아시아지역에적용하기는어려울수있다. 동북아혹은동아시아는여전히주권국가적국제관계속에서안보적경쟁이상존하며근대이행기에야기된정체성갈등이 8
분출하고있어, 경제협력에따른관행의형성이안보경쟁을완화하는방향으로작용하기보다는경제관계의안보화혹은역사문제화가나타나는경향을보이고있다. 요컨대전이효과에관한한동북아평화협력구상은유럽통합의조건과상당한거리가있다. 비전통연성안보이슈에서의협력으로전이효과를기하기어렵다면이영역에서협력은장기적차원에서그대로추진하되다른한편으로보다적절한이슈영역을선정하여전이효과를기대하는동시에안보영역에서의협력을동시병행적으로추진할필요가있다. 경제협력에중점두기동아시아의역사를되돌아보면다자질서건축의주춧돌은경제였다. 동아시아국가들은국가목표로경제발전을최우선시하는가운데이를통해정당성을확보하면서괄목할만한경제적성과를거두었다. 1997년동아시아금융위기를계기로미국중심의세계금융질서가자국경제의성장노선에일대타격을가하자이에대한보호망 (safety net) 을설치하여경제의안정과번영을추구하려는집합적이익이형성되었고, 그결과통화및금융부문에서통화스와프와감시기구, 역내채권시장등다양한지역제도가형성되었다. 또한투자협정과 FTA를통한지역경제권형성의노력도전개되었다. 특히 2008년세계금융위기를겪으면서역내각국은생산과소비양면에서단일경제권을형성하여경제회복과지속적성장을기하려는유인을공유하고있다. 따라서지역다자협력의방점은경제국가로서집합정체성을갖고있는동아시아국가간경제협력에둘필요가있다. 일정한수준의협력을성취하고있는경제협력을한단계업그레이드하여고수준의제도화를이루어냄으로써그자체로집합적번영을추구하고나아가타영역에대한파급효과를기해야한다. 경제와안보의연관효과높은부문전략적선정문제는동아시아에서경제협력의진전이안보영역으로쉽게전이되지않고있다는현실이다. 본래경제협력은그협력이고도화될수록안보적외부효과를가져오게마련이다. 경제적상호의존의비대칭성은이득배분의비대칭을가져와상대적교섭력의격차, 나아가국력격차를초래한다. 그런데동아시아에서는국가간전략적안보적경쟁이엄존하고있어주요국들은자국에부정적인안보외부효과를가져오는경제협력에는주저하고있다. 이른바경제의안보화 (securitization) 가작동하는것이다. 이런까닭에유럽과달리동아시아에는포괄적지역제도가존재하지않는다. 동아시아에서는경제질서와안보질서가분리된가운데양영역간전이효과가제한되어있다. 따라서향후지역경제제도화에가장큰과제는안보화의부정적외부효과를제어하고긍정적전이효과를창출하는일이라하겠다. 이를위해서앞서언급하였듯이협력의고도화가능성이높은경제부문중안보이슈와상호의존 / 연관효과가큰부문을선정하여이를풀어나가면서전이효과를기할수있어야한다. 무역과금융부문은대외의존형경제체제를갖고있는동아시아국가들의번영에사활적인동시에안보적연관효과가비교적큰부문이다. 경제주의적접근으로호혜적결과를강조하면서이영역에서작동하는안보화의부정적효과를통제하여높은수준의제도화를이룰경우경제적번영과함께안보조건의향상을기할수있다. 한국은기존다자 / 소다자협력체인아세안 +3, 동아시아정상회의와한중일정상회의등세협력체를중심으로정경분리원칙에입각하여이해관계의조정을이룰수있는중견국역할을모색하여야한다. 9
안보협력의병행추진비안보영역에서협력의주요관건이과잉안보화의문제를해결하는것이라한다면, 안보영역에서도세력균형논리가엄존하고있는지역질서를, 강대국들간의안보협력을최대한도모하고군사력의역할을축소하며보편적가치를실현하는공간으로만들기위해서안보전략강화노력을병행해야한다. 과거노무현정부도기능주의의한계에부딪혀경제와안보병진노선으로괘도수정한바있다. 평화와번영을분리하여순차적으로연계시키기보다이를동시에추구하는것이 평화와번영의동북아시대 를구현하는데보다현실적대안이될수있다는결론에도달 하였다고술회한다 ( 동북아시대위원회 2005, 6). 1 향후다자안보협력은기존의한미동맹역할을확대하여지역안보질서변환을위한축으로삼고중국과의안보협력을강화하며, 소다자주의를활성화하는동시에중견국들간의안보협력을도모하는방향으로중층적전략을추진할필요가있다. 비전통연성안보협력병행추진현정부가추진하고있는동북아평화협력구상의중심내용으로서역내공동의위협요인이되고있는환경문제, 에너지안보, 원자력안전, 재난구호, 사이버문제등은신흥이슈들이다. 이들이슈에서협력의필요성에대한관련국가간공동관심을이끌어내어다자협력을선도한다면그자체로서큰의미를가질수있다. 역사문제의탈정치화, 탈안보화동북아평화협력구상은동아시아국제정치에엄존하는정체성요인의무게를간과하고있다. 동아시아국가들특히동북아의한중일삼국은국가정체성을구성하는데근대이행기경험의기억이중요한비중을차지하고있다. 일본은과거의기억을놓고좌우정치세력이정체성의정치를벌이고있으며그전개양상에따라반일민족주의적정체성을갖고있는한국과중국등인접국들에게쉽사리위협요인으로전화되기도한다. 다시말해서안보의역사문제화가이루어지는것이다. 이럴경우안보적대립은격화되기쉽다. 나아가이러한상황은경제협력에도심대한영향을미치고있다. 2012년한일양국이독도문제로외교적갈등상태에접어든가운데양국이 520억달러규모의통화스와프를해소한사례가대표적이다. 민족주의와연관되어정치적폭발성을갖고있는역사문제는국가지도자간외교적결단으로단시일내해결할수있는사안이아니므로이를지속적으로관리하면서현안들을탈정치화, 탈안보화하는방안이필요하다. 해결현안과관리현안으로분리하여대응하는한편, 관리현안의경우정치적외교적파급효과를차단할수있도록동아시아 3국사이에역사인식현안들을미래를위해마무리짓는다는선언적종결을준비할필요가있다. 나아가주요국간지역차원에서공생의규범을만들어나가고배타적민족주의를넘어집합정체성을구성해가는공진전략을제시해야한다. 동아시아로지역협력의범위확대과거노무현정부의동북아구상이실패하였던이유중하나는동북아란지역적범주를설정함에따른동상이몽이었다. 한중일삼국을엮는구상은한국의오랜꿈이어서개화기김옥균은삼화 ( 三和 ) 주의를꿈꾸었고안중근은옥중에서삼국연대에의한동양평화론을주창한바있다. 반면도쿄 1 2004 년 6 월 동북아경제중심추진위원회 가 동북아시대위원회 로명칭변경되고외교안보측면을동시에추 진하는동북아지역주의로전환하게된다. 10
나베이징은보다복합적으로세상을바라보고있다. 일본은지리적으로아시아의일원인동시에섬나라로서태평양적정체성을갖고있다. 동아시아란넓은경역을잡는한편미국을포함하는 아시아-태평양 역시사활적공간으로삼고있다. 도쿄의전략적지평은동북아를넘어태평양으로넓게드리워져있다. 중국도크게다르지않다. 세계의중심을지향하는중국에게동북아는그저하나의지역일뿐이다. 본래중국의지역전략은책임대국으로서동남아를엮는것으로시작되었고, 중앙아시아를엮는상하이협력기구도동시에운용해왔다. 나아가 G20 등국제무대에서브릭스 (BRICs) 즉거대신흥국의정체성을추구해왔고, 개도국의대표역할도자임해왔다. 결국지구적강대국으로서 G2 의길을걸어갈중국이한중일을중심으로한동북아협력에거는기대는제한적일수밖에없다. 끝으로미국은아시아-태평양을지역범주로설정하고있다. 이런만큼한국의동북아협력제안은보조적위상을가질수밖에없으며지역협력체로서유용성은떨어질수밖에없다. 현동북아평화협력구상은 동북아 를지역적범주로설정하고있다. 구성원을미국을포함한일본, 중국, 러시아, 몽골로잡고유럽이나동남아국가들의참여도가능한 열린지역협력 (inclusive, open regional cooperation) 을지향한다고하나 동북아 란언어를쓰는한주행위자는한국, 중국, 일본일수밖에없고, 따라서노무현정부의전철을밟을가능성이적지않다. 새로운지역다자전략의공간은동아시아로확장해야한다. 동북아평화협력구상이 동북아평화 를위한 동북아국가 간다자협력노력이라면신전략은 동북아평화 를위한동아시아구성원간협력이어야한다. 중견국외교의실현한국은중견국으로서첫째, 역내강대국과약소국, 동북아와동남아, 중국과일본, 미국과중국등사이에서위치권력 (positional power) 을포착활용하여중개와가교역할을함으로써새질서건축에기여하여야한다. 특히강대국들간의소통과대화의장을마련하고협력을촉진하는중개자역할에각별한노력을기울여야한다. 둘째는동류집단국가들을끌어모으는소집자역할 (convening power) 이다. 강대국정치를넘기위해중견국은연대의길을걸어야하고이를위해서지식, 문화, 이념등소프트파워자원을적극활용해야한다. 셋째, 한국은지역질서를조성하는데기여하는설계자역할을수행해야한다. 중견국이어떤형태의연대를통해서도강대국을넘어서독자적인게임의규칙을제정한적은없다. 그러나한국은강대국이설계한플랫폼위에적절한역할을설정하고응용프로그램을설계하거나시스템의상호운용성과호환성을증대시키는역할, 전체체계의규범적가치와정당성을향상시키는역할을수행할수있다. 이를수행함에있어서하드파워를중시하는강대국외교와달리소프트파워와네트워크파워를활용하여 윈-윈 (win-win) 적결과를도출하는외교를추진해야한다. 이상과같은전략로드맵을그림으로표현하면다음과같이요약될수있다. 11
통상금융협력 안보협력 역사문제탈정치화 / 탈안보화 동아시아범위확장 중견국외교 공생과번영의동아시아 비전통안보협력 ( 동평구 ) [ 그림 2] 공생과번영의동아시아를위한로드맵 참고문헌 동북아시대위원회. 2005. 평화와번영의동북아시대구상. 동북아시대위원회. 외교부. 2013. 동북아평화협력구상. http://www.mofa.go.kr/image/main/mofa_asiapeace.pdf. 전재성, 2013. 미중간 신형대국관계 전망과한국의외교전략. 외교 107: 5-14. 하영선편. 2006. 네트워크지식국가. 서울 : 한울. 하영선편. 2012. 네트워크세계정치. 서울 : 한울. 하영선 김상배편. 2012. 복합세계정치학. 서울 : 한울. Clinton, Hilary. 2011. America s Pacific Century. Foreign Policy. October 11. Goh, Evelyn, 2013. The Struggle for Order. Oxford: Oxford University Press. Haas, Ernst. 1964. Beyond the Nation State: Functionalism and International Organization. Stanford: Stanford University Press. Lindberg, L. N. 1963. The Political Dynamics of European Economic Integration. Stanford: Stanford University Press. Xi, Jinping. 2013. China to further friendly relations with neighboring countries. Xinhuanet. October 26. http://news.xinhuanet.com/english/china/2013-10/26/c_125601680.htm. 12
필자약력 연세대학교국제학대학원교수겸원장. 미국시카고대학교 (University of Chicago) 에서정치학박사학위를취득하였으며도쿄대학교, 와세다대학교, 노스캐롤라이나대학교채플힐 (University of North Carolina at Chapel Hill) 방문교수를거쳤고, 현재동아시아연구원일본연구센터소장을맡고있다. 주연구분야는일본및국제정치경제, 동아시아지역주의, 글로벌거버넌스등이다. 최근연구업적으로는 지역공간의개념사 : 한국의 동북아시아, 한미FTA와통상의복합전략, 동아시아에서지역다자경제제도의건축경쟁, Japanese Market Opening Between American Pressure and Korean Challenge 등이있다. 13
보다나은세상을향한지식네트워크 이보고서는 EAI 의연구프로젝트 동아시아평화협력구상 의결과물입니다. 동아시아평화협력구상 연구는향후출간될단행본을통해최종성과를발표할예정입니다. 이보고서에대해보다자세한사항은아래로문의해주십시오. 신영환수석연구원 Tel. 02 2277 1683 ( 내선 112) yhshin@eai.or.kr 보고서의일부혹은전부를인용할시에는반드시출처를밝혀주시기바랍니다. 보고서의견해는저자개인의것이며 EAI 와는무관합니다. EAI 는웹사이트를통해각종정책보고서를발표하고있습니다. http://www.eai.or.kr/type_k/public_panellist.asp?code=kor_report&category=25 편집 : 신영환
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