공공기관기능연속성계획 - 어떠한재난에서도공공시설및공공서비스의연속성유지 딜로이트안진회계법인 BCM(Business Continuity Management) Center 김태호전무 December 2016
공공기관기능연속성계획 - 어떠한재난에서도공공시설및공공서비스의연속성유지 들어가기 본고에서는지진에대한한국과일본의대응및복구과정비교분석을통해공공기관과민간영역의기능연속성의문제점과개선방안을도출하고자한다. 2016 년 4 월에일본구마모토에서진도 7.0 이상의지진이발생하였다. 다리가끓어지고, 도로가갈라지고, 건물이무너지고, 산사태가이어졌다. 일본에최악의피해와깊은트라우마남긴 2011 년동일본대지진과쓰나미이후다시한번대재앙의공포가일본을엄습하였다. 2016 년 9 월에지질학적으로관계는없지만한국에서도지진이발생하였다. 경주와영남권을중심으로지진계관측으로최대인 5.8 지진이발생하였고, 전국각지에서여진과분리된지진이이어졌다. 남의일만같았던지진이온나라를깜짝놀라게했고, 한반도가지진의안전지대가아니라는것이공공연하게받아들여지고있다. 지진, 태풍, 홍수등은천재 ( 天災 ) 이다. 가스누출, 폭발, 화재등은인재 ( 人災 ) 이다. 원인이천재이던인재이던재난과재해는우리주변에상존하고있으나준비하면, 재난과재해를예방할수도있고빈도는낮출수있고피해도축소할수있다. 어떠한최첨단준비도재난과재해를근본적으로없앨수는없다. 재난과재해는상존하는상수인반면재난과재해가현대화, 산업화, 도시화등으로과거에비해피해는오히려다양화, 대형화, 복합화되는것이문제다. 재난은개인, 기업그리고국가로그범위가확산될수록피해정도는가중된다. 예를들어, 낙뢰는사람을다치게하고산림에화재를유발한다. 반면서해대교에떨어진번개는한달간서해안고속도로통행을차단시킨다. 지진은과거에는궁전을허물고성벽을무너뜨렸다면, 지금은원전이나고속철도에피해를입힘으로써국가핵심기간시스템운영에심각한영향을미칠수있다. 이제우리는현재진행중인재난과재해를들여다보고우리의준비와대응체계를다시점검해보아야할것이다. 본고에서는한국과일본에서발생한지진에대한대응및복구과정을비교분석하여문제점을파악하고개선방안을도출하고자한다. 일본그리고한국의재난과대응 (1) 일본의지진과대응 자연재해가심각한일본은일찍부터기업방재에대한연구가정부주도로폭넓게준비되어왔다. 내각부는 2002 년 12 월기업방제관련검토회의체, 2003 년 9 월중앙방재회산하전문조사회수립등민간의재난역량을국가적으로활용하기위한방안을추진하였다. 2003 년 7 월 재해에강한사회구축을위한제언 등일본경제단체연합회등의민간단체역시방재역량확보를위한노력을꾸준히추진해왔다. 2016. For information, contact Deloitte Anjin LLC 2
일본내각부는기능연속성가이드라인을도입하여기업의재난대응및복구능력을제고하고있다. 첫가이드라인은 2005 년 8 월에공표되었다. 기업및조직이재난의발생을대비하여기능연속성계획을구축하도록촉진하겠다는것이다. 민간과시장의역량을활용한방재능력향상에관한전문조사회 에서정리한 민간과시장의역량을활용한방재전략기본적제언 에기능연속성계획구축의중요성이담겨, 보급촉진을위해가이드라인을구축한것이다. 가이드라인의실용성향상을목적으로한개정은 2009 년 11 월 기능연속성계획구축촉진에관한검토회의 에서다음과같은사항을고려하여이루어졌다. 다른가이드라인과의상관관계명시 기업 조직의규모및업종 업태에상관없이일반적으로적용가능한것을명시 기능연속성의노력이유효한비즈니스 Risk 를대상으로하고있는것을명시 전개, 정착에이어질수있도록점검 제정처치의중시 목표복구시간은불가능한목표복구수준의존재명시 그리고가장최근개정은 2013 년 8 월기업과조직이평상시에도기능연속성관리의보급촉진및재난에따른교훈, 국제동향을반영하기위해 기능연속성계획구축 운영촉진방책에관한검토회 를거쳐다음과같은사항을포함하여이루어졌다. 평상시기능연속성관리필요성 다양한위험대응및공급망관리등의관점을포함한중요성 경영자참여의중요성을명시 일본내각부는 2010 년일본전체의방재능력향상을위하여 신성장전략에따른목표 를구체적으로설정한바있으며, 기업이업무연속성관리 (BCM, Business Continuity Management) 를위한구축사례를수집하고정보를제공하였다. 2013 년까지는 BCM 가이드라인을충실화하고기업과연계하여종합적인훈련을실시하여기능연속성계획의유효성을제고하였다. 2020 년까지내구성불충분주택의비율을 21% 에서 5% 까지낮추고, BCM 구축율을대기업은 100% 로, 중견기업은 50% 로정하였다. 정부와민간차원의지속적인준비에도 2011 년 3 월 11 일진도 9.0 대지진이동일본을뒤흔들었고, 진도 6.0 이상의여진이 76 회, 진도 5.0 이상의여진이 444 회발생하였다. 사망자와실종자가각각 14,949 명과 9,880 명에달하였고, 완파된건물이 83 천채그리고손상된건물이 300 천채이상으로집계되었다. 경제적손실은천문학적인 2,350 억불로추정되었다. 2016. For information, contact Deloitte Anjin LLC 3
일본의대지진의피해는민간영역에도예외일수없었다. 도요타는재난에준비체계를갖추고자 PDCA Cycle 에기반한 BCM 체계를구축하여평상시부터재난에강한직원, 조직그리고직장만들기에총력을기울였다. 대지진의피해는민간영역에도예외일수없었다. 자동차산업이심각한피해를입었고도요타, 닛산, 혼다등완성차기업들이직접적인피해의당사자가되었다. 일본전역에 76 개완성차조립공장중에서 13 개생산거점이도쿄북쪽과동북부해안지역에위치하고있다. 동북지방에위치한자동차부품공급업체의약 500 개정도의거점에피해가발생하였고, 납품업체들의피해상황파악및분석에 1 주일이상이소요되었다. 자동차완성품의생산재개는재난발생으로부터 1 개월이상경과한시점부터가능했고, 생산이재난발생이전수준으로복구될때까지는 5 개월이상이소요되었다. 자동차완성차기업들에게피해가집중된것은자동차산업의특성에기인한다. 즉, 자동차완성차기업들의피해는부품기업들의사업연속성의문제에기인한경우가많았다. 자동차완성차기업들의피해는자동차부품기업들에게도중요한이유들이있었다. 첫째는부품기업자체적인관리역량의부족이다. 각기업들의현황을정기적으로검토하고, 업체선정및거래에관한명확한규정이없었던것이다. 둘째는 2 차, 3 차납품기업들이포함되지않은것이다. JIT 시스템을운용하는상황에서선행부품의결품은완성차기업으로이어질수밖에없었던것이다. 셋째는체계적인재난관리체계의부재이다. 복합재난에대응준비의부족그리고초기위기상황이후수반되는추가위기상황의불확실성및통제가능성에대한준비가없었던것이다. 피해를입었던자동차기업들은재발방지를위한준비에착수하였고, 그선두에닛산자동차와도요타자동차가있었다. 도요타자동차는생산복구목표를달성하기위하여거래관계가있는헙력업체간생산재개목표를공동으로구축하였다. 그리고고객과전체공급망관점에서복구자립도를높이기위한평상시준비계획을수립하였다. 재난에대한보다근본적인준비체계를갖추고자 PDCA Cycle 에기반한 BCM 체계를구축하여평상시부터재난에강한직원, 조직그리고직장만들기에총력을기울인것이다. (2) 경주의지진과대응 자연환경측면에서보면한국은일본보다훨씬안전한것으로인식되고있다. 지진, 해일및화산등은거의없을뿐만아니라태풍, 홍수및한발등의피해도적었다. 비용대비효과를고려한결과로우리국가및사회의재난발생시기능연속성관리도입및준비는늦게착수하였을뿐만아니라여전히미진하다. 재난과방재활동을바라보는관점이운에기댄측면이크고또그러한운이상당부분맞기도하였다. 하지만향후에도그럴것인지는낙관할수없다. 2016. For information, contact Deloitte Anjin LLC 4
지진및재난발생에대응하는우리국가와사회체계는무력하고, 제도와시스템은잠자고있었다. 정부기관의늦장대응, 기업들의무방비그리고시민들의안전의식은모두기대와한참달랐다. 국민안전처는매년재해연보를발표하고있다. 25 가지사고유형에대해 13 개중앙부처와 17 개시도에서사고자료를취합한것이다. 연간재산피해는 2014 년에는 297 천건그리고 2015 년에는 317 천건으로증가하였다. 사고발생건수나인명피해건수기준으로는교통사고가 3/4 이상이었으나재산피해규모로보았을때가장큰비중을차지하는사고유형은 화재 였다. 화재로인한재산피해는 2014 년 90%, 2015 년 86% 에달하는것으로조사되었다. 기타환경오염으로인한피해가 2014 년 6%, 항공기사고로인한피해가 2015 년 11% 로조사되었다. 하지만 2016 년중요사고및재산피해에지진이추가될것으로예상된다. 2016 년 9 월 12 일경주및영남권지진피해는부상자 23 명, 피해신고 6,000 여건그리고피해액이 60 여억으로집계되었다. 결과적으로다행스러운반면지진및재난발생에대응하는우리국가와사회체계는무력하였고, 제도와시스템은잠자고있었다. 정부기관의늦장대응, 기업들의무방비그리고시민들의안전의식은모두기대와한참달랐다. 지진으로우왕좌왕, 매뉴얼은구식그나마훈련은전무 라고평가를받았다. 부산상공회의소가지진직후조선기자재, 자동차부품, 철강금속, 화학, 전기전자, 섬유, 선박, 건설, 유통, 항만물류로나누어 46 개지역기업을대상으로실태를조사한결과피해는미미하였지만지진발생에따른대응계획은아예없었던것으로조사되었다. 재난대응이천수답이었던것이다. 혼란속에서기업들은뒤늦게대응책마련에나섰다. 현대자동차는지진대처매뉴얼을제작하기로하였고, LG 5 개사 (LG 디스플레이, LG 전자, LG 실트론, LG 이노텍, 루셈 ) 가구미사업장지진발생에따른대응매뉴얼을마련하기로하였다. 이매뉴얼에는위험인자제거, 대피방안, 모의훈련등크게 3 개분야가대응책에담길것으로보인다. 재난및안전관리기본법 재난에대응하기위하여우리국가에서는재난및안전관리기본법 ( 이하, 기본법 ) 을제정하였다. 기본법은각종재난으로부터국토를보존하고국민의생명, 신체및재산을보호하기위한국가의책무와국민의책무를정하고, 국민안천저가재난및안전관리업무를총괄 조정하도록규정하였다. 기본법의제정배경과주요내용을살펴보면다음과같다. (1) 기능연속성계획의도입 2016 년 4 월 11 일입법예고를통하여기본법의일부개정이진행되고있다. 기본법제 25 조의 2 제 5 항을신설하여지방자치단체의장등재난관리책임기관장은 2016. For information, contact Deloitte Anjin LLC 5
재난상황에서도해당기관의핵심기능이지속될수있도록재난상황에대비한기능연속성계획을수립하여이를관리 운용을의무화하겠다는것이다. 이것은기본법제 4 조에서규정한국가등의책무가비단예방활동에만국한된것이아니라대응및복구에도그책무가있다는것을명확히한것으로해석된다. 기본법제 4 장은 재난의예방 을규정하고, 제 25 조의 2 에서재난관리책임기관의장의재난예방조치를정하였다. 동조제 1 항내지제 4 항에따라재난발생방지활동, 필요사업비확보, 재난관리책임기관간협조그리고안전관리체계및안전관리규정을정비 보완하여야한다. 재난의예방활동및준비는재난발생가능성을낮추고재난으로인한피해를최소화할수있다. 하지만재난발생자체를제거할수는없기때문에결국재난이발생하여피해가발생하는경우이를복구하기위한기능연속성계획이필요한것이다. (2) 기능연속성계획의도입주체 재난관리책임기관이란기본법제 3 조제 5 호에서중앙행정기관, 지방자치단체그리고지방행정기관 공공기관 공공단체 ( 공공기관및공공단체의지부등지방조직을포함 ) 및재난관리의대상이되는중요시설의관리기관등으로기본법시행령제 3 조와제 3 조의 2 에정의되어있다. 별첨된재난관리책임기관은재외공관, 철도 지하철 도시철도, 가스 전기 전력, 고속도로 수자원 도로 항만 공항, 석유 송유관 원자력 발전등공사 98 개기관을열거하였고, 또한국민안전처장이민간단체및협회와협의하여추가로지정할수있다. 국가기간산업을담당하는공공기관대부분이동개정법안에적용되는것이다. (3) 기능연속성계획의운영평가 기본법제 25 조 2 의제 5 항을신설하였음에도불구하고, 기본법제 33 조의 2 의재난관리체계등에대한평가에서동신설조항이명시적으로포함되지않았다. 재난관리체계를평가할대상중의하나로대규모재난의발생에대비한단계별예방 대응및복구과정을열거하고있으나, 복구과정이라는것이기능연속성계획을지칭하는지명확하지않다. 따라서공공기관에대해서는중앙행정기관의장이평가하고, 국민안전처장관이동평가결과를기획재정부장관에게 공공기관의운영에관한법률제 48 에따라공공기관경영실적을평가할때반영하도록추가적으로정하여야한다. (4) 기능연속성계획의향후변화 기본법제 5 장에서는 재난의대비 를정하고있다. 기본법제 34 조의 4 에따르면재난관리책임기관의장은재난관리가효율적으로이루어질수있도록기능별재난 2016. For information, contact Deloitte Anjin LLC 6
대응활동계획을작성하여활용하여야한다. 기본법시행령제 43 조의 5 제 1 항 5 호에서는재난대응활동계획에에너지공급피해시설복구기능으로한정하고있지만, 재난관리책임기관이제공하는공공재화및서비스가에너지분야로한정되지않으며, 공공재화및서비스의중단은국가및국민의생활및재산에심각한손상을야기할수있어그범위의확장이예상된다. 기본법제 7 장은재난의복구를정하고있다. 재난의복구란기발생한재난의피해를신고및조사하고, 동재난을복구하기위한계획을수립하여이행하는것등을포함하고있다. 재난이발생하기이전에핵심기능을구분하고재난이발생하여핵심기능에피해가발생한경우이를최단기간내에회복하기위한기능연속성계획의개념이포함될것으로예상된다. (5) 민간영역의기능연속성계획 2007 년 7 월에 재해경감을위한기업의자율활동지원에관한법률 을제정하였으나, 우리기업들의기능연속성계획도입은극히미진하다. 2000 년초반전산시스템에기업핵심역량이집중된금융기관에서먼저도입되기시작하였으나금융권을제외하곤아직까진소수의기업들만이제한적으로도입하였다. 국민안전처는 2016 년 3 월 11 일보도자료를통하여민간기업재난관리역량을제고하기위한활동에대한지원계획을발표한바있다. 미국 911 테러당시, 본사가소재한세계무역센터가붕괴되었음에도다음날정상적으로영업을개시한모건스텐리를모범사례로들어기능연속성계획을사전에도입하여대비하는것이주효하였음을소개하였다. 기업이재난으로인해업무중단시핵심기능을조기에복구하여업무연속성을확보하려는활동 (Business Continuity Management, BCM) 은기업자체만의재난관리대책뿐만아니라, 위험이주변지역에미칠영향등을포괄적으로반영하여지역의위기를관리하는체계라고설명하였다. 2010 년을전후하여화재, 가스누출, 폭발등의대형사고가발생하거나또는가능성이높은극히소수대기업들이사후적또는요청에의하여 BCM 을도입하였다. SK, LG, 두산, LIG 등이해당되며, 외국고객의공급망관리체계차원의요구로도입하는사례들이대부분이다. 현재는최종제품에몇만개의부품이조립되고, 1 차, 2 차, 3 차협력업체가수백개에이르는자동차부문에서 BCM 이폭넓게추진되고있다. 공공영역에서는 5 개발전사가도입하였고한국수력원자력과한국전력이도입과정에있다. 미국 96%, 영국 61%, 일본 72.3% 가수립한것에비해국내는그도입이턱없이미약하고, 향후광범위한확장이필요한상황이다. 2016. For information, contact Deloitte Anjin LLC 7
결언 산업전체가지속가능한경쟁력을갖추기위해공공영역뿐만아니라민간영역의기능연속성계획도입장려가필요하다. 재난및안전관리기본법개정이조속히확정되고시행될필요가있다. 각종재난으로부터국토를보존하고국민의생명, 신체및재산을보호하기위한국가기관및공공기관의책임과역할이구체화되어야한다. 또한국민안전처를중심으로민간기업에기능연속성계획도입을장려하기위한지원정책이추진되고있으나비용인정, 조세혜택그리고공공구매에서우선순위부여등이추가로확정되어야한다. 기능연속성계획은재난으로부터기업자산을보호하고피해를최소화하기위한목적으로운영된다. 이는재난피해로인한보험의보상을낮추는결과로이어져재난관련보험회사의보험금지급을낮추므로보험료산정에연계될수있을것이다. 각기관및기업들은성격, 규모그리고능력에서차이가발생하지만재난에서는예외일수없으며, 기능연속성계획표준모형을정하고각자현황에맞추어도입함으로써총체적대응능력제고를기대할수있다. 공급망연속성확장이라는측면에서민간영역이단독으로최종제품및서비스를제공하는경우는많지않다. 따라서납품및협력기업들이납품의전제조건또는우대조건으로기능연속성계획도입을장려하는것이필요하다. 이는개별기업뿐만아니라산업전체가지속가능한경쟁력을갖추어야하기때문이다. 2016. For information, contact Deloitte Anjin LLC 8
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