사건 2011 누 23865 조합설립변경인가거부처분취소 원고, 피항소인 주택재건축정비사업조합 서울 송달장소서울 대표자조합장 피고, 항소인 서울특별시 구청장 피고보조참가인 1. 최00 서울 2. 백00 서울 3. 김00 서울 제 1 심판결 서울행정법원 2011. 6. 24. 선고 2011 구합 8222 판결 변론종결 2011. 9. 22. 판결선고 2011. 11. 10. - 1 -
1. 피고의항소를기각한다. 2. 피고보조참가인들의보조참가를허가한다. 3. 항소비용중보조참가로인한부분은피고보조참가인들이, 나머지부분은피고가각부담한다. 1. 청구취지피고가 2011. 2. 22. 원고에게한조합설립변경인가거부처분을취소한다. 2. 항소취지제1심판결을취소한다. 원고의청구를기각한다. 1. 처분의경위가. 원고는 2007. 7. 23. 피고로부터조합장을ㅇㅇㅇ로하여조합설립인가를받은주택재건축정비사업조합으로서, 2009. 3. 23. 사업시행인가를받았으나 2009. 11. 6. 조합장ㅇㅇㅇ이사퇴하여시공사선정절차를진행하지못하였다. 나. 원고조합은 2010. 4. 20. 조합설립변경인가 ( 임원선출시선거관리규정을두도록정관개정 ) 를받았는데, 조합임원의선임과관련하여정관제15조제2항에서 조합임원은총회에서조합원과반수출석과출석조합원동의는선거관리규정에따라다음각호의 1에해당하는조합원중에서선임한다 는규정을두고있었으나, 선거관리규정이존재하지아니하여조합임원의선임에관한의결정족수가문제되었다. - 2 -
다. 피고는 2010. 12. 28. 원고조합에 1 정관의선거관리규정을삭제하거나, 2 임원선출을위해선거관리규정을제정할것을안건으로총회개최방안을권고하는내용의행정지침을전달하였다. 라. 이에따라원고조합은 2011. 1. 28. 임시총회 ( 이하 이사건임시총회 라한다 ) 를개최하여제1호안건으로정관제15조제2항을 조합임원은총회에서조합원과반수출석과출석조합원과반수의동의를얻어다음각호의 1에해당하는조합원중에서선임한다 는내용으로변경 ( 이하 이사건정관변경 이라한다 ) 하는의결을한후, 제2 호안건으로위정관에따라조합장 을선출 ( 조합원 138명중참석 86명, 득표 67표, 기권및무효 19표, 이하 이사건조합장선출 이라한다 ) 하였다. 마. 원고는피고에게조합장의변경을내용으로하는조합설립변경인가신청을하였으나, 피고는 2011. 2. 22. 위조합장선출결의가도시및주거환경정비법 ( 이하 도시정비법 ) 에따른정관변경에대한인가 ( 신고 ) 없이한것으로서무효라는이유로위신청을거부하는처분 ( 이하 이사건처분 이라한다 ) 을하였다. [ 인정근거 ] 다툼없는사실, 갑제1 내지 6호증의각기재, 변론전체의취지 2. 보조참가신청의적법여부에관한판단가. 원고의주장피고보조참가인들 ( 이하 참가인들 이라한다 ) 은원고조합의조합원에불과하여이사건처분의근거법규에따라서보호되는개별적, 구체적이익이있다고할수없으므로, 참가인들의보조참가신청은부적법하여각하되어야한다. 나. 판단살피건대, 특정소송사건에서당사자일방을보조하기위하여보조참가를하려면 - 3 -
당해소송의결과에대하여이해관계가있어야하고, 여기서이해관계라함은사실상, 경제상또는감정상의이해관계가아니라법률상의이해관계를가리킨다고할것인바, 갑제5호증, 을제1호증의 1, 2, 3, 을제2호증의 1, 2의각기재에변론전체의취지를종합하면, 참가인들이원고조합의조합원들인사실, 참가인최00, 백00은이사건조합장선출과정에서본인이직접조합장후보자였다가이사건조합장선출직전에사퇴한사실을인정할수있는바, 이와같은사실에일반적으로재건축조합의경우에는조합장이누가선출되는지여부가조합원들에게중요한이해관계가있다고봄이상당한점을더하여보면, 참가인들은이사건소송의결과에따라보호받아야할법률상이해관계가있다고봄이상당하다. 따라서참가인들의보조참가를허가한다. 3. 본안전항변에관한판단가. 참가인들의주장 이이사건임시총회에서원고조합의조합장으로선임되었다고하더라도피고로부터조합장변경인가를받지못한이상 은원고조합의적법한조합장이아니다. 따라서 이원고조합을대표하여제기한원고조합의이사건소는부적법하다. 나. 판단도시정비법상재건축조합이공법인이라는사정만으로재건축조합과조합장또는조합임원사이의선임 해임등을둘러싼법률관계가공법상의법률관계에해당한다고볼수는없으므로 ( 대법원 2009. 9. 24. 자 2009마168, 169 결정참조 ), 관할관청의인가유무에따라재건축조합설립의효력이문제되는것은도시정비법과관련된공법상 - 4 -
의관계에서이지주택조합과조합원, 또는조합원들사이의내부적인사법관계에는영향이없다할것이다. 은도시정비법및원고조합의정관에따라개최된이사건임시총회에서재적조합원과반수출석과출석조합원과반수의찬성으로원고조합의새로운조합장으로선출됨으로써조합과조합원들사이의관계에서는피고의인가여부와관계없이정당하게조합을대표할권한이있다. 그러므로특별한사정이없는한 이조합장으로서원고조합을대표하여제기한이사건소는정당한대표자가제기한소이므로적법하고, 따라서이와다른전제에선참가인들의주장은이유없다. 4. 이사건처분의적법여부가. 당사자들의주장및쟁점의정리 (1) 원고의주장원고조합이정관의내용중도시정비법시행령이정한경미한사항을변경하고자하는경우에는도시정비법또는정관이규정한정관변경절차에따라변경하면신고여부와관계없이정관변경절차는종료되어새로운규범으로서효력이발생한다. 또한원고조합은이와같이바뀐정관에따라적법하게조합장을선출하였으므로피고가조합설립변경인가신청을거부한이사건처분은위법하다. (2) 피고의주장도시정비법제20조제3항은 조합이정관을변경하고자하는경우에는제16조제 1항부터제3항까지에도불구하고총회를개최하여조합원과반수의동의를얻어시장 군수의인가를받아야한다. 다만, 대통령령이정하는경미한사항을변경하고자하는 - 5 -
때에는이법또는정관으로정하는방법에따라변경하고시장 군수에게신고하여야한다. 고규정하고있는바, 위조항에서규정하는신고는 수리를요하는신고 에해당하고, 따라서이와같은신고를결여한경우변경된정관은효력이발생한다고볼수없다. (3) 쟁점의정리따라서이사건의주된쟁점은도시정비법제20조제3항단서의 신고를하지않은정관변경의효력 이어떻게되는지에있다고할것이다. 나. 관계규정별지기재와같다. 다. 판단 (1) 이사건정관변경의효력도시정비법제20조제3항단서는대통령령이정하는경미한사항에대하여정관을변경하고자하는때에는같은법또는정관으로정하는방법에따라변경하고시장 군수에게신고하여야한다고규정하면서, 같은법시행령제32조제1호, 같은법제20조제1항제6호에서조합임원의선임방법에관한사항을경미한사항으로열거하고있는바, 다음과같은사유로이사건정관변경과같이 관할관청에신고를하지않은정관변경 의경우라도, 특별한사정이없는한, 도시정비법, 도시정비법시행령, 조합정관의규정에따라정관변경을결의할때변경된정관의효력이발생한다고판단된다. 1 도시정비법에서신고를요하는규정은도시정비법제16조제1항단서의 다만, 대통령령이정하는경미한사항을변경하고자하는때에는조합원의동의없이시 - 6 -
장 군수에게신고하고변경할수있다. 는규정과도시정비법제20조제3항단서의 다만, 대통령령이정하는경미한사항을변경하고자하는때에는이법또는정관으로정하는방법에따라변경하고시장 군수에게신고하여야한다. 는규정의두가지규정이있다. 2 먼저도시정비법제16조제1항단서에서규정하고있는신고는법문에서 신고하고변경할수있다 고규정하고있을뿐만아니라, 도시정비법시행규칙제7조에서변경인가신청서에변경내용을증명하는서류를첨부하여시장, 군수에게제출하도록규정하고있다. 3 또한도시정비법시행령제27조는도시정비법제16조제1항단서에서 " 대통령령이정하는경미한사항 " 이란다음각호의사항을말한다고규정하고있는데, 그주요한내용은아래와같다. 2. 토지또는건축물의매매등으로인하여조합원의권리가이전된경우의조합원의교체또는신규가입 2의 2. 조합임원또는대의원의변경 ( 조합장은법제24조에따라총회의의결을거쳐변경인가를받아야한다 ) 2의 3. 건설되는건축물의설계개요의변경 2의 4. 건축물의철거및신축에소요되는비용의개략적인금액의변경 3. 법제4조에따른정비구역또는정비계획의변경에따라변경되어야하는사항 4. 그밖에시ㆍ도조례로정하는사항 서울시도시정비조례제12조는영제27조제4호에서 " 그밖에시 도조례가정하는사항 " 이란다음각호의사항을말한다고규정하고있는데, 그주요한내용은아래와같다. 3. 사업시행인가의변경에따라변경되어야하는사항 4. 관리처분계획의변경인가에따라변경되어야하는사항 5. 매도청구대상자가추가로조합에가입함에따라변경되어야하는사항 - 7 -
따라서도시정비법제16조제1항단서에서규정하는 신고 는위에서본바와같이조합원에게실질적인부담을지우는사항들이많을뿐만아니라, 법문의규정형식, 도시정비법시행규칙의규정등에비추어행정청의심사가필요한수리를요하는신고에해당한다고보인다. 4 그러나도시정비법제20조제3항단서에서규정하고있는신고는법문에서 같은법또는정관으로정하는방법에따라변경하고시장 군수에게신고하여야한다 고규정하고있을뿐만아니라, 도시정비법시행규칙제7조와같이변경내용을증명하는서류를첨부하여시장, 군수에게제출하도록하는규정이존재하지않는다. 5 또한도시정비법제20조제3항단서에서규정하는 정관변경중대통령령이정하는경미한사항 에관해서는도시정비법시행령제32조에서규정하고있는데, 도시정비법시행령제32조는 법제20조제3항단서에서 대통령령이정하는경미한사항 이란다음각호의사항을말한다. 1. 법제20조제1항제1호ㆍ제5호ㆍ제6호및제10 호의사항, 2. 제31조제2호ㆍ제3호ㆍ제5호ㆍ제8호ㆍ제13호ㆍ제14호및제16호의사항, 3. 그밖에시ㆍ도조례로정하는사항 이라고규정하고있고, 그구체적인내용은아래와같다. 1. 도시정비법제20조제1항제1호, 제5호, 제6호및제10호의사항 1. 조합의명칭및주소 5. 제21조의규정에의한조합의임원 ( 이하 " 조합임원 " 이라한다 ) 의수및업무의범위 6. 조합임원의권리 의무 보수 선임방법 변경및해임에관한사항 10. 총회의소집절차 시기및의결방법 2. 도시정비법시행령제31조제2호ㆍ제3호ㆍ제5호ㆍ제8호ㆍ제13호ㆍ제14호및제16호의사항 2. 임원의임기, 업무의분담및대행등에관한사항 - 8 -
3. 대의원회의구성, 개회와기능, 의결권의행사방법그밖에회의의운영에관한사항 5. 정비사업전문관리업자에관한사항 8. 공고ㆍ공람및통지의방법 13. 임대주택의건설및처분에관한사항 14. 총회의의결을거쳐야할사항의범위 16. 조합직원의채용및임원중상근임원의지정에관한사항과직원및상근임원의보수에관한사항 3. 그밖에시ㆍ도조례로정하는사항 서울시도시정비조례제 14 조는영제 32 조제 3 호에서 " 그밖에시 도조례가정하는사항 " 이란 제 13 조제 1 호의사항으로서예산의집행또는조합원의부담이되는사항이외의사항을말한 다고규정하고있다. 따라서도시정비법제20조제3항단서에서규정하는 정관변경중대통령령이정하는경미한사항 의내용은예산의집행또는조합원의부담이되는사항이외의사항으로서조합의명칭및주소, 총회의소집절차 시기및의결방법, 조합직원의채용및임원중상근임원의지정에관한사항과직원및상근임원의보수에관한사항등관할관청에정보를제공하기위한목적이주된것으로보인다. 6 도시정비법제20조제3항단서규정은 2009. 2. 6. 법률제9444호로개정되기전에는 다만, 대통령령이정하는경미한사항을변경하고자하는때에는조합원의동의에갈음하여총회의의결을얻어야한다 고규정하고있었다가 2009. 2. 6. 법률제 9444호로 다만, 대통령령이정하는경미한사항을변경하는경우에는이법또는정관으로정하는방법에따라변경하고시장 군수에게신고하여야한다 고개정되었다. 위개정전의도시정비법제20조제3항에따르면, 조합의정관변경에대하여는시장 군수의인가를받아야하고, 여기서관할시장등의인가는그대상이되는기 - 9 -
본행위를보충하여법률상효력을완성시키는행위로서이러한인가를받지못한경우변경된정관은효력이없다고할것이어서 ( 대법원 2007. 7. 24. 자 2006마635 결정참조 ), 조합은정비사업의변동에따른탄력적인대응의필요성이있는경우에도관할관청의인가가있어야만비로소정관변경에따른후속조치가가능하고, 정관변경을위한총회의개최후에관할관청의인가를기다려인가가있는경우에비로소후속조치를위한총회를개최하는등시간적, 경제적손실이상당하였는바, 위와같은도시정비법의개정취지는조합의이러한손실을방지하기위하여정관의경미한사항의변경의경우에는관할관청의인가를기다리지않고곧바로총회의결의만으로정관변경의효력이발생하도록하였다고볼여지가있다. 7 한편, 원고와같은주택재건축정비조합또는주택재개발정비조합에서변경된정관에따라조합임원을선임하고자하는경우, 총회를개최하여조합임원의선임방법에관한정관규정을변경할것을의결한후같은총회에서변경된정관에따라조합임원을선출하는경우가있었던것으로보이고 ( 갑제7호증의 1, 2 참조 ), 이사건과같이조합내부의분쟁으로민원이제기되는등의특별한경우가아닌한관할관청에서도이를크게문제삼지않아왔던것으로보인다. 이에대하여, 피고는행정절차법제40조제2항을들어신고서가접수기관에도달한때, 즉조합이행정청에정관변경의신고를하였을때에비로소정관변경의효력이발생한다는취지로주장하나, 행정절차법제40조제2항의취지는신고의무의이행시기를접수기관에도달한때로보아신고의불수리로인한불이익을가하지않겠다는것으로, 사인의법률행위에관하여신고의무를규정한경우에그사인의법률행위가신고가된때에효력이발생한다는의미는아니라고보인다. 피고의이부분주장도이 - 10 -
유없다. (2) 이사건조합장선출의효력그렇다면앞서본바와같이원고조합이도시정비법, 도시정비법시행령, 원고조합의정관규정에따라이사건정관변경을결의할때에변경된정관의효력이생긴다고할것이고, 원고조합이피고에게조합설립변경인가신청을할때위정관변경에대한신고도이루어진것으로볼수있으며, 원고조합이유효한정관에따라적법하게조합장선출을의결하였으므로, 이사건조합장선출또한그효력이있다고할것이다. (3) 소결따라서원고조합은유효한정관에따라적법하게조합장을선출하였고, 피고는원고조합의조합장변경을내용으로하는조합설립변경인가처분을해야할것이므로, 이와다른전제에서한이사건처분은위법하다. 5. 결론그렇다면, 원고의청구는이유있어이를인용할것인바, 제1심판결은이와결론을같이하여정당하고, 피고의항소는이유없으므로이를기각하며, 참가인들은이사건소송의결과에따라보호받아야할법률상이해관계가있다고보여져참가의이유가있다고인정되므로보조참가를허가하기로하여, 주문과같이판결한다. 재판장판사이대경 판사 오상용 - 11 -
판사 이한일 [ 도시및주거환경정비법 ] 제16조 ( 조합의설립인가등 ) 1 주택재개발사업및도시환경정비사업의추진위원회가조합을설립하고자하는때에는토지등소유자의 4분의 3 이상및토지면적의 2분의 1 이상의토지소유자의동의를얻어다음각호의사항을첨부하여시장 군수의인가를받아야한다. 인가받은사항을변경하고자하는때에도또한같다. 다만, 대통령령이정하는경미한사항을변경하고자하는때에는조합원의동의없이시장 군수에게신고하고변경할수있다. 1. 정관 - 12 -
2. 국토해양부령으로정하는서류 3. 그밖에특별시 광역시 도또는특별자치도조례로정하는서류 2 주택재건축사업의추진위원회가조합을설립하고자하는때에는집합건물의소유및관리에관한법률제 47조제1항및제2항의규정에불구하고주택단지안의공동주택의각동 ( 복리시설의경우에는주택단지안의복리시설전체를하나의동으로본다 ) 별구분소유자의 3분의 2 이상및토지면적의 2분의 1 이상의토지소유자의동의 ( 공동주택의각동별구분소유자가 5 이하인경우는제외한다 ) 와주택단지안의전체구분소유자의 4분의 3 이상및토지면적의 4분의 3 이상의토지소유자의동의를얻어정관및국토해양부령이정하는서류를첨부하여시장 군수의인가를받아야한다. 인가받은사항을변경하고자하는때에도또한같다. 다만, 제1항단서의규정에의한경미한사항을변경하고자하는때에는조합원의동의없이시장 군수에게신고하고변경할수있다. 제20조 ( 정관의작성및변경 ) 1 조합은다음각호의사항이포함된정관을작성하여야한다. 6. 조합임원의권리 의무 보수 선임방법 변경및해임에관한사항 3 조합이정관을변경하고자하는경우에는제16조제1항부터제3항까지에도불구하고총회를개최하여조합원과반수 ( 제1항제2호내지제4호 제8호 제12호또는제15호의경우에는 3분의 2이상을말한다 ) 의동의를얻어시장 군수의인가를받아야한다. 다만, 대통령령이정하는경미한사항을변경하고자하는때에는이법또는정관으로정하는방법에따라변경하고시장 군수에게신고하여야한다. 제24조 ( 총회개최및의결사항 ) 1 조합에조합원으로구성되는총회를둔다. 2 총회는제23조제4항의경우를제외하고는조합장의직권또는조합원 5분의 1 이상또는대의원 3 분의 2 이상의요구로조합장이소집한다. 3 다음각호의사항은총회의의결을거쳐야한다. 1. 정관의변경 ( 제20조제3항단서의규정에의한경미한사항의변경의경우이법또는정관에서총회의결사항으로정한경우에한한다 ) 8. 조합임원의선임및해임 4 제3항각호의사항중이법또는정관의규정에의하여조합원의동의가필요한사항은총회에상정하여야한다. - 13 -
[ 도시및주거환경정비법시행령 ] 제27조 ( 조합설립인가내용의경미한변경 ) 법제16조제1항단서에서 " 대통령령이정하는경미한사항 " 이란다음각호의사항을말한다. 2의2. 조합임원또는대의원의변경 ( 조합장은법제24조에따라총회의의결을거쳐변경인가를받아야한다 ) 제 32 조 ( 정관의경미한변경사항 ) 법제 20 조제 3 항단서에서 " 대통령령이정하는경미한사항 " 이란다음 각호의사항을말한다. 1. 법제 20 조제 1 항제 1 호 제 5 호 제 6 호및제 10 호의사항 [ 도시및주거환경정비법시행규칙 ] 제7조 ( 조합의설립인가신청등 ) 1 정비사업의추진위원회는법제16조제1항부터제3항까지의규정에따라조합설립인가를받으려면별지제3호서식의주택재개발사업ㆍ도시환경정비사업조합설립 ( 변경 ) 인가신청서또는별지제4호서식의주택재건축정비사업조합설립 ( 변경 ) 인가신청서에다음각호의서류를첨부하여시장ㆍ군수에게제출 ( 전자문서로제출하는것을포함한다 ) 하여야한다. 1. 조합정관 2. 조합원명부 ( 조합원자격을증명하는서류첨부 ) 3. 토지등소유자의조합설립동의서및동의사항을증명하는서류 4. 창립총회회의록 ( 총회참석자연명부포함 ) 5. 삭제 <2008.12.17> 6. 토지ㆍ건축물또는지상권이수인의공유에속하는경우에는그대표자의선임동의서 7. 창립총회에서임원ㆍ대의원을선임한때에는선임된자의자격을증명하는서류 8. 주택건설예정세대수, 주택건설예정지의지번ㆍ지목및등기명의자, 도시관리계획상의용도지역, 대지및주변현황을기재한사업계획서 ( 주택재개발사업및주택재건축사업의경우에한한다 ) 9. 건축계획, 건축예정지의지번ㆍ지목및등기명의자, 도시관리계획상의용도지역, 대지및주변현황을기재한사업계획서 ( 도시환경정비사업의경우에한한다 ) 10. 그밖에특별시ㆍ광역시또는도의조례가정하는서류 2 법제16조제1항내지제3항의규정에의하여설립인가를받은조합은동조동항의규정에의하여변경인가를받고자하는때에는제1항의규정에의한주택재개발사업ㆍ도시환경정비사업조합설립 ( 변경 ) 인가신청서또는주택재건축정비사업조합설립 ( 변경 ) 인가신청서에변경내용을증명하는서류를첨 - 14 -
부하여시장ㆍ군수에게제출 ( 전자문서에의한제출을포함한다 ) 하여야한다. [ 변경전정관 ] 제15조 ( 임원 ) 2 조합임원은총회에서조합원과반수출석과출석조합원동의는선거관리규정에따라다음각호의 1에해당하는조합원중에서선임한다. 다만, 임기중궐위된경우에는다음각호의 1에해당하는조합원중에서대의원회가이를보궐선임한다. < 각호생략 > [ 변경후정관 ] 제15조 ( 임원 ) 2 조합임원은총회에서조합원과반수출석과출석조합원과반수의동의를얻어다음각호의 1에해당하는조합원중에서선임한다. 다만, 임기중궐위된경우에는다음각호의 1에해당하는조합원중에서대의원회가이를보궐선임한다. < 각호생략 >. 끝. - 15 -