03 한국의대형인적재난 정지범 ( 한국행정연구원 ) 한국의대형인적재난은주로많은승객을운송하는여객선, 열차, 항공기, 지하철등과많은사람들이이용하는백화점등의시설에서발생했다. 한국에서대형인적재난은 2000 년대이후줄어드는추세이다. 2000 년대들어발생한일부재난들은물리적피해보다는심리적피해가훨씬컸고이로인한정치적논란을불러일으켰다. 세월호사고는한국사회에큰충격을주었다. 이사고는바다에서발생한해난사고였지만, 사회전분야에서안전을무시했던우리의관행에대한성찰을요구하고있다. 이글에서는지금까지한국에서발생한대형인적재난의추이를살펴보고각재난이우리사회에끼친영향이무엇인지를논의해보고자한다. 이를통해한국사회의안전수준과재난대처능력에대한냉철한비판과성찰을해보고자한다. 세월호사고는인적재난의일종이다. 인적재난이란태풍, 홍수와같은자연현상에의해발생한것이아니라인간의잘못에의해발생한재난을의미한다. 재난관리에대한기본법인현행 재난및안전관리기본법 제2조에서는재난을자연재난과사회재난으로구분하고있다. 현행기본법이개정 시행 (2014년) 되기이전에는재난을자연재난, 인적재난, 그리고사회적재난으로구분했다. 법적으로사회적재난은발전소, 댐과같은사회기반시설의마비와각종감염병및가축전염병의확산을일컫는다. 개정된기본법은기존의인적재난과사회적재난을통합하여사회재난으로정의하고있다. 이글에서는현행법상사회재난가운데하나인인적재난을가용한통계자료와사건기록을이용하여살펴보고자한다. 대형인적재난통계와사례 한국에서인적재난에관한통계는소방방재청이집계, 작성하여 재난연감 이라는이름으로공표하고있다. 인적 316 l 한국의사회동향 2014 l 안전
재난통계는 1995 년삼풍백화점붕괴사고를계 표 Ⅹ-10 한국의대형인적재난, 1950-2006 기로체계적으로관리되기시작한것으로알려져있다. 그이전에는이러한통계관리노력이매우부족했다. 인적재난통계는보고통계이자국가승인통계이지만지정통계가아닌일반통계이다. 작성대상은중앙부처와지방자치단체가소관하고있는 23종의인적재난이다. 중앙행정기관은도로교통, 화재, 산불, 철도, 항공기, 승강기, 유 도선, 광산, 가스, 환경오염, 폭발, 공단내시설, 보일러, 해난사고, 전기 ( 감전 ) 등 15종의통계를소관하고있으며, 지방자치단체는붕괴, 수난, 등산, 추락, 농기계, 자전거, 레저 ( 생활체육 ), 놀이시설등 8종의통계를소관하고있다. 재난연감 이 1996년부터출간되기시작했기때문에그이전의통계자료를찾기는힘들지만, 인적재난과관련된사업을하는보험업계에서는관련데이터를축적해왔다. < 표 Ⅹ-10> 은손해보험협회가 2006년에발간한자료를기반으로 1950년이후 50명이상의사망자와실종자가발생한대형인적재난을정리한것이다. 한국에서일어난대형인적재난중가장큰인명피해를남긴재난은 1995년에발생한삼풍백화점붕괴사고이다. 대형인명피해가발생하는사고중에는특히세월호사고와같은선박사고가많은편인데, 이는대형선박의경우최고 1,000명이상의승객을싣고운항하기때문일것이다. 그외에도많은승객을운송하는열차, 항공기, 지하철등과많은사람들이이용하는백화점등의시설에서대형인적재난이발생했다. 연도 사고 인명피해 ( 명 ) 붕괴사고 1995 서울삼풍백화점붕괴 508 선박사고 1951 부산여객선제5편리호침몰 80 1953 다대포여객선창경호침몰 250 1956 삼천포여객선대신호화재 55 1963 영암가지도여객선연호침몰 138 1967 부산-여수여객선한일호침몰 89 1970 제주-부산연락선남영호침몰 323 1976 동해어부조난 322 1993 서해페리호침몰 294 항공사고 1982 제주군용기추락 53 1983 KAL 007 피격 ( 소련 ) 269 1987 KAL 858 미얀마상공에서폭발 151 1989 KAL 803 트리폴리공항에서추락 80 1993 목포운거산아시아나항공기추락 66 1997 KAL 801 괌에서추락 229 2002 김해공항중국항공기추락 129 화재사고 1954 부산진대화재 134 1960 부산국제고무공장화재 62 1962 인천항만화재 74 1971 서울대연각호텔화재 163 1972 서울종로구시민회관화재 53 1974 서울대왕코너 2차화재 88 1999 인천호프집화재 56 2003 대구지하철방화 192 열차사고 1951 전남쌍봉열차탈선 118 1951 순천-여수열차탈선 120 1952 경인선기관파열 68 1981 경북경산열차추돌 54 1993 부산구포열차탈선 78 폭발사고 1977 이리역화약수송열차폭발 59 1995 대구지하철공사장가스폭발 101 버스사고 1971 청평댐버스추락 80 주 : 1) 50 명이상인명피해 ( 사망, 실종 ) 가발생한사고를대상으로함. 출처 : 손해보험협회, 한국손해보험산업과함께한손해보험협회 60 년사, 2006. 한국의사회동향 2014 l 안전 317
대형인적재난발생추이 한국사회의대형재난은전반적으로줄어드 는추세이다. 국립재난안전연구원에서는 2014 년에지난 50 년간 (1964-2013 년 ) 발생한사망 자 10 인이상의대형재난들을집계한바있다. 이기간중총 276 건의재난이집계되었는데, 1980 년대까지는자연재난이더많았으나 1990 년대이후부터는인적재난이더많은것으로나 타났다. 대형재난은 2000 년대들어크게감소 하고있다 ( 표 Ⅹ-11). 표 Ⅹ-11 대형재난건수, 1964-2013 기간 자연재난 전체화재육상교통 인적재난 해상교통 항공기붕괴 폭발 1964-1969 18 16 2 10 2 1 1 1970-1979 49 39 7 20 5 0 7 1980-1989 57 21 6 5 2 4 4 1990-1999 21 24 10 3 3 2 6 2000-2009 12 14 7 4 1 1 1 2010-2013 2 3 1 0 2 0 0 계 159 117 33 42 15 8 19 주 : 1) 10 명이상인명피해 ( 사망, 실종 ) 가발생한사고를대상으로함. 출처 : 한국지방행정연구원, 지방자치 FOCUS, 2014. 7. 한국사회에큰영향을준대형인적재난은 1990 년대에많이발생했다. 이는 1960 년대이 후지속된압축적성장의부작용이라고볼수 있다. 지속된성장일변도의경제사회정책과는 달리안전을중시하는규제와문화는상당히지 체되었고, 이러한불균형이 1990 년대의집중 재난으로이어진것이다. 서해페리호침몰사고 (1993년), 성수대교붕괴사고 (1994년), 대구지하철공사장폭발사고 (1995 년 ), 삼풍백화점붕괴사고 (1995년), 화성씨랜드화재사고 (1996 년 ) 등이그예라고할수있다. 인적재난발생의정점을찍은사건은 2003 년 2월 18일대구중앙로역에서발생한지하철화재사고이다. 이사고는자신의처지를비관한 50대남자가지하철객차내에서불을질러해당객차와맞은편에서들어오던객차까지모두를전소시킨사고이다. 이사고로총 192명이사망했고엄청난재산피해가발생했다. 이사고이후정부는각종안전사고에대한규제를강화하기시작했고재난관리체계에대한대대적인개편에착수했다. 소방방재청이창설되었고 재난및안전관리기본법 이수립되었으며 국가안전관리기본계획 등다양한노력이진행되었다. 대형인적재난은 1990년대에많이빈발했지만, 2000년대에는상당히줄어드는추세였다. 물론 2000년대들어서대형인적재난이전혀없었던것은아니다. 가령, 40명이사망했던이천냉동창고화재사고 (2008년), 일본인관광객을포함한 11명이사망한부산신창동실내사격장화재사고 (2009년), 대학생 10명이사망한경주마우나리조트붕괴사고 (2014년) 등이발생했고, 비록사망자는많지않았으나한국사회에큰충격을주었던양양산불사고 (2005 년 ), 허베이스피리트호유류유출사고 (2007년), 318 l 한국의사회동향 2014 l 안전
숭례문방화사건 (2008 년 ), 구미불산누출사고 (2012 년 ) 등이발생했었다. 표 Ⅹ-12 인적재난관련특별재난지역선포사례, 1995-2014 선포일특별재난지역선포지역피해내용 특별재난지역선포현황 1995. 7. 19. 1995. 6. 29. 삼풍백화점붕괴사고지역 ㆍ인명 : 사망 502 명, 부상 938 명ㆍ재산 : 건물 1 동, 차량 310 대, 869 개업체물품파손등 대형인적재난이꼭인명피해가큰재난을의미하지는않는다. 비록인명피해는적더라도엄청난재산피해를수반하거나국민들에게심각한심리적피해를주는재난역시대형인적재난의일종이라고볼수있다. 재난및안전관리기본법 에서는대형재난이발생하여국가의안녕및사회질서의유지에중대한영향을미치거나피해를효과적으로수습하기위하여특별한조치가필요하다고인정되는경우에특별재난지역을선포하여지역의복구를중앙정부차원에서돕도록하는제도를마련해놓았다. 이제도의도입이래 2014년세월호사고까지특별재난지역이선포된횟수는총 37회였다. 이중대부분이자연재난으로서총 29회를차지한다. 가장최근에는세월호사고수습을위해 2014년 4월 20일경기도안산시와전라남도진도군이특별재난지역으로선포되었다. 2013년에는집중호우로인한자연재해로 2건의특별재난지역이선포된바있다. 인적재난의경우특별재난지역은기본법시행령에따라지방자치단체의재정능력으로수습이곤란하여국가차원의지원이필요한경우에한정된다. 따라서지금까지특별재난지역으로선포되었던인적재난은총 8건에불과하며 < 표 Ⅹ-12> 와같다. 2000. 4. 17. 2003. 2. 19. 2005. 4. 7. 2007. 12. 11. 2008. 1. 18. 2012. 10. 8. 2014. 4. 20. 2000. 4. 7. - 4. 15. 동해안산불피해지역 - 강원고성군, 삼척시, 강릉시, 동해시와경북울진군내산불사고화재발생지역 2003. 2. 18. 대구지하철화재사고지역 - 대구시중구남일동 143-1 번지지하철 1 호선 중앙로역 피해발생지역 2005. 4. 4. - 4. 6. 산불피해발생지역인강원양양군일원 2007. 12. 7. 허베이스피리트호유류유출사고지역 - 충남태안군, 서산시, 보령시, 서천군, 홍성군, 당진군내유류유출사고피해발생지역 2007. 12. 7. 허베이스피리트호유류유출사고추가피해발생지역 - 전남신안군, 무안군, 영광군내유류유출사고피해발생지역 2010. 9. 27. 휴브글로벌불산누출사고피해지역인경북구미시 2014. 4. 16. 세월호침몰사고피해지역인경기안산시와전남진도군 출처 : 소방방재청, 2012 재난연감, 2013. ㆍ재산 : 건축물 801 동, 가축 6,068 두, 농기계 1,328 대등 1,701 억원ㆍ산림 : 23,138ha(632 억원 ) ㆍ인명 : 340 명 ( 사망 192 명, 부상 148 명 ) ㆍ재산 : 621 억원 ( 지하철 324 억원, 중앙로역 246 억원, 인근상가피해 174 건 51 억원 ) ㆍ이재민 : 165 세대 420 명ㆍ재산 : 230 억원 ㆍ재산 : [ 충청남도 ] - 어장피해 : 11개읍 면 473개소 5,159ha - 해수욕장 : 4개면 15개소 [ 전라남도 ] - 김양식장 : 7,905ha - 마을어장 : 14,356ha [ 전라북도 ] - 양식어업 : 1,831ha - 기타 : 1,305건 ㆍ인명 : 사망 5 명, 검진 치료연인원 12,243 명ㆍ재산 : 농작물 212ha( 농가 412 호 ), 가축 3,944 두, 차량 1,962 대 집계중 한국의사회동향 2014 l 안전 319
대형인적재난의영향재난관리에있어누구나사전예방적정책수립을강조하지만현실은그렇지않다. 항상사고가발생한다음에야정책의문제점을지적하고안전불감증을꼬집곤한다. 소잃고외양간고치기 나 사후약방문 식으로사고가터진후에야변화를시도한다. 이는한편으로좀처럼예측하기어려운인적재난이가지는속성때문이기도하다. 아무리안전관리가철저하고물샐틈없이복잡한예방시스템이구축되었다하더라도재난은발생할수밖에없다는것이 정상사고론, 위험사회론 등에서주장하는내용이다. 결국 완벽한안전 은불가능한목표이며, 재난이발생하더라도효과적으로극복하고이후다시는비슷한재난이발생하지않도록노력을기울이는 재난에대한복원력 (resilience) 이더욱중요할수있다는것이다. 이절에서는한국사회에큰영향을끼쳤고, 이로인하여한국사회의변화에크게기여했던인적재난들에대하여소개할것이다. 서울삼풍백화점붕괴사고 (1995년 6월 29일 ) 무려 500명이상이사망한삼풍백화점붕괴사고는한국의재난역사에있어가장중요한사고이다. 삼풍백화점사고이후국민들은당시까지건설되었던거의모든건물들의안전상태에대해매우불안해했고, 많은전문가들은건설, 시공, 유지관리의모든단계에서문제들 을지적하기시작했다. 특히삼풍백화점붕괴사고는 1994년 10월성수대교붕괴사고이후대형시설물의안전규제를강화하기위해 시설물안전관리에대한특별법 을제정하고시설안전기술공단 ( 현한국시설안전공단 ) 을설립하는등제도개선노력을벌이던중에발생한것이어서그충격이더욱컸다. 이후정부는범정부적인제도개선에착수하여다양한안전관리대책을내놓았다. 이를통해대형건물, 교량, 다중이용시설에대한안전점검및정밀안전진단의무화를명시했고, 다양한감리제도를강화하는등시설물안전관리와관련된다양한제도개선대책을내놓았다. 화성씨랜드수련원화재사고 (1999년 6월 30일 ) 이사고는 1999년경기도화성씨랜드수련원에서발생한화재사고이다. 이사고로당시수련원에머물고있던유치원생 19명등총 23명이사망했다. 피해자대부분이 5-6세의유치원생들이었기때문에세월호사고와마찬가지로국민들은엄청난충격을받았다. 이사고는삼풍백화점사고이후에도여전히한국사회의시설물안전관리가형편없다는현실을매우적나라하게드러냈다. 비교적대형수련시설이었던씨랜드수련원은화재에매우취약한샌드위치패널구조로만들어졌었고, 소방시설도부족한상황이었다. 재난대응에있어서도문제점이드러났는데, 당시인솔교사들은유치원생들을방치했었고화재진압을위한소방차는도로가 320 l 한국의사회동향 2014 l 안전
확보되지않아진화작업이매우늦어졌었다. 씨랜드사고이후정부는다양한안전규제들을도입했다. 소방법및건축법을개정하여수련원내장재료는불연혹은난연재료로마감해야한다고규정했고, 소방도로확보에대한규정도명시했다. 그러나이러한제도개선에도불구하고 2001년경기도광주예지학원화재사고로 10명이사망했고, 2008년경기도이천냉동창고화재사고에서 40여명이사망하는등시설물화재안전불감증은개선되지않았다. 대구지하철화재사고 (2003년 2월 18일 ) 2003년대구중앙로역에서발생한지하철방화사건은한국에서일어난가장큰재난의하나로기록될만하다. 이사고로 200명이상의인명피해가발생했고, 엄청난재산피해역시피할수없었다. 이사고이후정부는재난의총괄적관리와조정을위해소방방재청을설립하고최초의통합된재난안전관리법규인 재난및안전관리기본법 도제정하게된다. 대구지하철화재사고이후지하철내장재는모두불연재로바뀌게되었고, 이는 2014년 5월 28일발생한서울도곡역지하철방화사건이아무런피해없이쉽게진화되는데큰도움이되었다. 태안허베이스피리트호유류유출사고 (2007년 12월 7일 ) 삼성중공업의크레인선이 2007년 12월충남태안만리포북서방 6마일해상에서정박중이던유조선허베이스피리트호에충돌하면서 1만 2,000톤이상의기름이유출되었다. 이사고로태안인근바다는심각하게오염되었고관련수산업, 관광업등에엄청난피해가발생하였다. 피해보상이지연되면서수산업과관광업에의존하던지역주민들이자살하는등사회경제적갈등이매우심각했다. 한편, 전국에서 100 만명이상의자원봉사자들이피해지역에모여들어헌신적인방제활동을펼쳤다는점에서이사고는재난대응과정에서민간의역할을재조명한기회가되었다. 이사고를계기로정부는 2011년부터단일선체유조선 ( 선체외판을한겹으로만든재래식선박 ) 의입항을전면금지하는등관련규제를강화하였다. 구미불산누출사고 (2012년 9월 27일 ) 이사고는 2012년구미 4공단입주기업인 ( 주 ) 휴브글로벌에서불산이송작업중작업자실수로밸브가열려불산이기체상태로누출, 확산된사고다. 이사고로현장작업자 5명이사망했고소방관, 경찰관, 주변주민등약 1만 2,000명이상이검진과치료를받았다. 불산누출사고는그직접적피해보다도불산이라는낯선화학물질원인의재난이라는충격과공포가더커서문제가되었다. 실제이사고로인한인명및재산피해는다른특별재난지역선포사례에비하면크지않았음에도불구하고정부는이지역을특별재난지역으로선포했다. 이사고는화학물질을둘러싼관리주체와재난대응기관의전문성부족, 기관간협력부재, 한국의사회동향 2014 l 안전 321
부실한화학물질관련규제등의문제를부각시켰고, 이후 화학물질의등록및평가등에관한법률 과 화학물질관리법 등화학물질관련규제전반을강화하는계기가되었다. 그러나화학물질을다루는많은기업들이규제강화에강하게반발하였고, 이로인해실질적인규제강화가이루어지는데에는한계가있었다. 맺음말 1960년대이후한국에서는개발중심의압축적성장정책이지속되었고, 이과정에서수많은대형인적재난이발생하였다. 2003년대구지하철화재사고이후소방방재청의설립과재난안전관리기본법의제정등전사회적으로안전관리개선에힘을기울이면서이전에비하여대형인적재난은상당히감소하였다. 그럼에도불구하고최근의세월호사고와같이부실한안전규제, 비효율적현장대응, 전사회적안전 불감증이결합된대형인적재난은꾸준히발생하고있다. 한편, 2000년대에들어서는실제인명피해나재산피해는없지만사회전반에큰충격을주는사건들이발생하기시작했다. 미국산쇠고기수입반대촛불집회 (2008년) 나일본후쿠시마원자력발전소폭발사고 (2011년) 는실질적, 물리적피해가아닌심리적불안이사회적으로큰영향을남긴사례로기록되었다. 즉, 2000 년대들어서발생한몇몇의주요사건들은국내적, 물리적특징의전통형재난에서국제적, 심리적, 정치적특징을가진미래형재난으로진화했다고볼수있다. 광우병, 화학물질, 원자력등의사고는그여파가쉽게확인되지않고과학적으로증명하기도쉽지않으며불확실성이매우높아국민들에게과도한심리적불안감을유발하는사건들이다. 이러한사고들이대거발생했다는점에서한국사회는이미울리히벡 (Ulrich Beck) 이이야기한 위험사회 로진화했다고평가할수있을것이다. 322 l 한국의사회동향 2014 l 안전