Issue Paper 15 수도권규제의쟁점과정책방향 임상준 한국경제연구원초빙연구위원
수도권규제의쟁점과정책방향 1 판 1 쇄인쇄 / 2006 년 1 월 3 일 1 판 1 쇄발행 / 2006 년 1 월 10 일발행처 / 한국경제연구원발행인 / 노성태편집인 / 노성태등록번호 / 제 318-1982-000003 호 (150-756) 서울특별시영등포구여의도동 28-1 전경련회관전화 3771-0001( 대표 ), 3771-0057( 직통 )/ 팩스 785-0270 1 http://www.keri.org c 한국경제연구원, 2006 한국경제연구원에서발간한간행물은전국대형서점에서구입하실수있습니다. ( 구입문의 ) 3771-0057 값 3,000 원 / ISBN 89-8031-379-9
Contents 요약 Ⅰ. 문제의제기 / 11 Ⅱ. 수도권규제의현황 / 1 4 1. 수도권현황과문제인식 / 14 2. 수도권규제의주요내용 / 18 Ⅲ. 수도권규제정책의평가와쟁점 / 2 7 1. 인구분산과과밀해소 / 28 2. 지역균형발전 / 33 3. 기업경쟁력과국가경쟁력 / 37 4. 정책수단의정합성 / 42 Ⅳ. 수도권규제정책의전환방향 / 48 1. 수도권경쟁력강화를위한규제개혁 / 49 2. 규제 아닌 분권 을통한균형발전 / 5 1 3. 시장 기능에따른자율관리 / 54 4. 광역적성장관리체제의구축 / 56 참고문헌 / 59
수도권정책은국가경쟁력을높이는방향으로전환되어야 Ⅰ. 대도시성장억제정책의근본적인재검토필요 대도시경쟁력이국가경쟁력의밑거름 60 년대이후 40 여년동안지속되어온수도권규제는참여정부의균형발전기치아래더욱강화되면서중앙정부 - 수도권지자체 - 기업간갈등증폭 - 수도권규제는대기업규제와같이정치적으로매우민감한사안으로지난 40 여년간규제개혁의성역지대로존재 우리나라에서세계도시와경쟁할만한능력 여건을갖춘곳은수도권밖에없음이현실 - 지방중소도시의균형발전을위해경쟁력있는대도시의성장을억제하는정책을계속해야하는지에대한근본적인재검토가필요 수도권규제로는인구분산이나지방균형발전어려워 수도권의문제 ( 교통, 환경, 주택, 지가, 범죄등 ) 는개별적인대도시의문제로풀어나가야하는것이지인구분산책은해결방법이되지못함.
- 수도권의고밀도 (High Density) 를과밀 (Overcrowd) 로규정하여인구분산책을강제적으로실시한다고해서수도권문제가해결되는것은아님. - 하나의도시가만들어지는과정은매우자연스러운시장원리의효과이므로도시규모를제한하려는인위적인규제는별반효과가없음. - 더구나 1990년대이후의인구추세는더이상인구가수도권의문제를발생시키는 1차원인으로작용하지않을것임을시사 균형발전 은정치적으로매력적인구호이긴하나이를수도권규제로달성하기는어려움. - 지역간불균형의기준은지역별총생산규모가아닌 1인당생산과소비기준에의거해야타당하며, 이를기준으로하면수도권과지방간격차가크다고말할수없음. 1인당총생산 : 서울115.1 경기93.6, 울산 214.2, 충북 99.0, 전북76.7 1인당소비수준 : 서울 120.3, 경기 97.9, 울산95.4, 충북85.7, 전북 89.0 - 경제활동의공간적집적은시장메커니즘의자연스러운결과로서인위적인분산정책은시장의작동을방해하여경제적비효율을발생시킬우려 정책의형평성과일관성에도문제 수도권규제는시장의원리에따라야할기업의입지결정을정부가강요하여기업의비용을상승시키고경쟁력을저하
- 삼성전자와쌍용차의수도권공장증설허가지연, 파주 LCD 단지에입주하지못하는국내대기업의투자 3조5 천억원등이수도권규제의대표적비용 수도권의분산정책은주로대규모시설, 대기업의공장, 대규모개발을대상으로하고있으나, 고용효과, 과밀혼잡, 환경문제, 난개발등에있어대기업이더많은문제를일으키는것은아님. - 오히려대기업의자본집약적경영형태, 환경시설의설치운영능력등을고려하면중소기업과의차별적규제는비합리적 수도권규제는반도체 LCD 등 25 개첨단업종을영위하는외투대기업에대하여성장관리권역내의신 증설을허용하여국내대기업과역차별문제도제기 - 최소한국내대기업도외국투자기업과같은조건하에서경쟁할수있도록개선해야타당 대기업공장의입지규제는계속하면서도수도권에신도시건설을추진하는것은정책일관성에도문제로작용 - 최근부동산가격안정을위한공급확대차원에서수도권주변의신도시건설이논의되는바, 아파트의인구유입효과를고려하면대기업공장의입지규제와신도시건설은양립하기어려운정책
Ⅱ. 수도권, 규제보다발전청사진제시해야 수도권경쟁력강화를위한산업입지규제는완화해야 수도권이동경권, 북경권, 상해권등의대도시보다경쟁력에서우위를점할수있도록지원 지식산업클러스터가자연스럽게집적할수있도록규모에따른입지규제부터완화 규제아닌분권화를통해균형발전을이뤄야 지방의고유한특성을고려하지않은일률적인균형발전정책은실패가능성높아 균형발전은수도권억제가아니라지방으로행정적, 재정적분권화가선행되고그에따라지방이지역발전의책임을갖도록해야성공 시장기능에따른자율관리가필요해 물리적규제보다는시장기능의활성화를통한간접관리로전환할필요 규제가필요하더라도잠재적경쟁에직면해있는지방정부가보다효율적인규제의주체가되는것이합리적
중앙정부와지방간사업추진에대해서는지방정부와중앙정부가공동의이해관계에있는사업을선정하고함께추진하는계약시스템 ( 프랑스 Plan Contract) 을참조할필요 지방정부가주도하는대도시관리정책으로운영해야 교통, 주택, 환경, 교육등수도권문제는입지규제가아닌지방정부가주도하는대도시관리정책으로운영 인구와산업분산책보다는혼잡세, 연료세, 대중교통서비스개선, 배출부과금, 오염배출권거래제도등이오히려실효성있는대안 반성장 (Anti Growth) 이아닌성장관리 (Growth Management) 로전환하되, 중앙정부의계획은전략적 지침적성격에그치고구체적인계획은지자체또는광역행정기구가시장원리와지역주민의요구에따라실행
Ⅰ. 문제의제기 최근들어수도권규제완화를둘러싼중앙정부와수도권지방자치단체간의갈등이더욱심화되는양상이다. 중앙정부는전국토의균형발전을온전히이루어내려면행정도시건설과공공기관의지방이전이어느정도마무리되어야수도권규제완화를검토할수있다는입장을견지하고있다. 이에반해, 경기도등수도권의지방자치단체는수도권규제가국가경쟁력의발목을잡고당장 4조원의대기업투자가수도권규제로묶여있는만큼과감한규제완화가필요하다고맞서고있다. 수도권집중억제규제가 1960 년대이래 40 여년을계속되어온상황을감안하면수도권의과밀해소, 지역균형발전이라는정책목표에대한국민적합의는상당히공고한편에속한다고볼수있다. 수도권에사는사람들은과밀해진삶의환경을규제해야한다고주장하고지방사람들은지방대로수도권때문에지방이발전하지못한다며수도권규제로인한상대적이득을챙기려한다. 그러나합의가강한이면에는그것의공과에대한논의가부진하다는그림자가드리워져있다. 수도권규제를비롯한일련의규제는소위 정책적규제 라불린다. 특정의정책목표를달성하기위해불가피하게선택된정당한규제라는뉘앙스를풍긴다. 1) 하지만이러한정책적규제들은그거창한목 1) 일반적으로대기업규제 ( 경제력집중억제 ), 수도권규제 ( 과밀해소, 균형 Ⅰ. 문제의제기 11
표로인해그규제의정당성, 효과, 부작용등에대한신중한검토가이루어지지못한측면이있다. 수도권규제역시, 균형발전이라는이상적정책목표를위해수도권규제가필요하다는주장만되풀이되었을뿐, 이들목표가과연타당하고실현가능한것인지, 그목표를위해선택한입지규제 개발규제 조세 부담금등의정책수단이적합한것인지, 수도권규제로인한효과가부작용을상쇄하는지등의질문은무시되어왔다. 특히시장경제의원리라는측면에서보면, 수도권규제는그정책목표의설정이나정책수단의선택, 수단간정합성, 목표달성가능성등에서매우낮은점수를받을수밖에없다. 이는수도권규제가경제적인고려보다는정치적논리와시대상황의변화에의해더큰영향을받으며유지되어왔기때문이기도하다. 수도권규제완화시도가있을때마다일어나는수도권외지방자치단체들의반발이나, 2005 년 6월 24 일 176 개공공기관의지방이전을확정발표하고난후나흘만인 6월 28일에수도권의반발을달래기위해급조된 수도권발전종합대책 이발표된것등은수도권규제의정치적민감성을보여주는사례이다. 향후의국가경쟁력은대도시의경쟁력에의해좌우될것이라는예측 2) 이설득력을얻고있는추세다. 굳이이러한추세 발전 ), 부동산규제 ( 투기억제, 집값안정 ), 교육규제 ( 평준화, 공교육체제유지 ), 노동관련규제 ( 근로자보호 ) 등을정책적규제로분류하고있다.( 김재홍외, 1994, p p.2-6) 2) Scott(2001) 12 수도권규제의쟁점과정책방향
를논하지않더라도지방중소도시의발전을위해경쟁력있는대도시의성장을억제하는정책으로는강자만이생존하는치열한국제경쟁의장에서살아남기어려울것이다. 우리나라에서그나마세계도시와경쟁할만한능력과여건을갖춘곳은수도권밖에없는것이현실이라면, 수도권 지방간의정치적계산을넘어그간의성역과도같은수도권규제의재검토가절실한상황이라고하겠다. 이연구는이러한문제인식을바탕으로현행수도권규제의쟁점들을시장경제적관점에서비판적으로접근하고자한다. 이하에서는먼저수도권정책의전개과정과수도권규제의현황을개관하고 (Ⅱ), 현행수도권정책과관련한쟁점사안들을짚어본후 (Ⅲ), 국가경쟁력이라는차원에중점을두어향후수도권정책의전환방향 (Ⅳ) 을제시해보기로한다. Ⅰ. 문제의제기 13
Ⅱ. 수도권규제의현황 1. 수도권현황과문제인식 (1) 수도권문제의인식 60 년대초부터시작된서울로의인구집중은 70 년대중반이후보다광역적으로확산되어소위수도권집중이라는커다란사회문제를야기하게된다. 수도권의인구집중도는 2004 년현재 48.0% 에이르러수치상일본 (32. 4%), 프랑스 (18.7%), 대만 (14.5%), 영국 (12.2%) 등외국에비해상당히높은수준이다. 수도권인구는지난 40 년동안 4배로증가하였고 1980 년이후에도 1,000 만명이증가하였으며 2023 년경에는집중도가 50% 를상회할것이라고정부는전망 3) 하고있다. 국가경제력의수도권집중현상도높다. 제조업체의수도권집중도는 50% 를훨씬상회 ( 02년 56.7%) 하고 20 대주요명문대학의 65%, 공기업본사의 84.8%, 중앙행정기관의 83.9%, 100 대기업본사의 92% 가위치하고있다. 우리나라총량경제력 4) 에서수도권이차지하는비중은 50% 를넘어계속증가 ( 95년 51.6% 3) 국가균형발전위원회 (http://balance.go.kr) 4) 총량경제력은전국에대한지역내총생산, 제조업 도소매종사자수, 예금액+대출액, 조세수입등의비중합계를평균하여측정 ( 국가균형발전위원회 ) 14 수도권규제의쟁점과정책방향
00 년 52.6%) 하고있다. < 표 1> 은이상의수도권집중현황을정 리한것이다. < 표 1> 수도권집중도 구 분 전국수도권서울집중도 (A) (B) (C) B/A C/A 국토면적 < 03> ( km2 ) 9 9,601 11,7 23 6 05 11.8% 0.6% 인 구 < 0 4> ( 천인 ) 4 9,053 23,5 28 10,2 88 48.0% 21.0% 취업 ( 천인 ) 2 2,495 10,9 39 4,8 54 48.6% 21.6% 산 업 < 0 4> 실업 ( 천인 ) 855 5 00 2 48 58.5% 29.0% 지역생산 (10 억, 02 ) 72 7,605 350,0 83 175,2 30 48.1% 24.1% 제조업 < 0 3> 사업체 11 3,297 64,1 41 20,0 76 56.6% 17.7% 종업원 ( 천인 ) 2,765 1,2 97 2 84 46.9% 10.3% 서비스업 < 03> 사업체 65 0,725 315,0 10 160,9 35 48.4% 24.7% 종업원 ( 천인 ) 2,758 1,5 52 9 62 56.3% 34.9% 대학교 < 0 4> 학교수 171 67 38 39.2% 22.2% 학생수 ( 천인 ) 1,837 6 98 4 53 38.0% 24.7% 의료기관 < 0 3> 4 5,772 23,0 79 12,3 99 50.4% 27.1% 금 융 < 0 4> 예금 (1 0억 ) 54 0,726 367,4 50 271,5 88 68.0% 50.2% 대출 (1 0억 ) 56 5,655 376,3 21 243,9 61 66.5% 43.1% 차량수 < 0 4> 총대수 ( 천대 ) 1 4,934 6,9 21 2,7 80 46.3% 18.6% 승용차 ( 천대 ) 1 0,621 5,1 69 2,1 62 48.7% 20.4% 소계 403 3 44 2 54 85.4% 63.0% 중앙행정기관 56 47 32 83.9% 57.1% 소속기관 136 1 18 69 86.8% 50.7% 공공청사 < 03> 정부투자기관 26 23 18 88.5% 69.2% 정부출연기관 93 70 56 75.3% 60.2% 정부출자기업 16 15 12 93.8% 75.0% 개별공공법인 76 71 67 93.4% 88.2% 자료 : 건교부, 국토업무편람, 200 5. 이렇게인식되는 수도권문제 는통상크게두가지로요약 Ⅱ. 수도권규제의현황 15
된다. 첫째, 인구및산업의집중에따른수도권내부의과밀과혼잡으로인해삶의질은물론도시의경쟁력도저하된다는것이다. 교통, 환경, 주택문제, 토지가격급등, 범죄, 도시빈민의문제등이지적될수있다. 둘째는수도권집중이여타지역과국가적균형발전에미치는부정적인영향이다. 수도권의집중은여타지역의성장잠재력을위축시켜지역간격차를키우고지역간갈등까지불러오게되며, 이는국토의균형적인발전을저해하여국가경쟁력강화에도부정적인영향을미치게된다는것이다. < 표 2> 수도권정책의전개과정 추진단계연도시책명주관 문제인식기 1964 1969 시책형성기 정비추진기 시책전환기 자료 : 건교부 (2 005) 1970 1970 1972 1973 1975 1977 1981 1982 1982 1984 1991 1994 1997 1998 2001 2002 대도시인구집중방지책대도시인구및시책의조정대책수도권인구과밀억제에관한기본지침제1 차국토종합개발계획 (1972~1981) 대도시인구분산시책대도시인구분산책서울시인구소산계획수도권인구재배치기본계획제2 차국토종합개발계획 (1982~1991) 수도권내공공청사및대규모건축물규제계획수도권정비계획법제정수도권정비계획기본계획 (1984~1996) 제3 차국토종합개발계획 (1992~2001) 수도권정비계획법및시행령전면개정제2 차수도권정비계획 (1997~2011) 수도권정비계획법시행령개정 건설부무임소장관 건설부건설부대통령비서실경제기획원 서울시무임소장관건설부 건설교통부 16 수도권규제의쟁점과정책방향
이러한문제인식에따라정부는 64년의 대도시인구집중방지책 을시작으로다양한억제정책을쏟아놓게되는데이들정책은시대적여건에따라그내용이나특성에다소차이를보이고있지만정책의원칙이나기조는큰변함이없었다. (2) 참여정부의수도권정책 참여정부의수도권정책에대한입장은과거정부와다르지않다. 참여정부는과도한수도권집중현상이지방의성장에너지고갈은물론지가상승, 주택문제, 교통혼잡, 환경오염등수도권의사회적비용을상승시키고결과적으로국가전체의경쟁력을저하시킬것으로인식하고있다. 이는과거수도권문제를접근해왔던기본적관점에서벗어나지않는다. 오히려그간의국가발전으로인한혜택의배분이수도권에집중됨으로써지역간위화감을조성하는등국가의통합성을저해하는단계에까지이른것으로보고, 균형발전을위한여러정책을통합적으로추진함으로써문제를해결하려는강력한노력을기울이고있다. 국가균형발전특별법, 지방분권특별법, 신행정수도건설특별조치법등이이러한정책의구체화된모습이다. 수도권집중억제규제와관련해서는 선지방육성, 후수도권의계획적관리 라는원칙하에지방과수도권이상생발전할수있는토대를구축해나간다는기본원칙을세우고있다. 2004 년 8월국가균형발전위원회가발표한수도권정책의방향은우선 1단계로 ( 04~ 07 년 ) 현행수도권권역및공장총량제등억제기조를유지하면서경쟁력강화를위하여첨단산업규제를선별 Ⅱ. 수도권규제의현황 17
개선하고, 2단계로 ( 08년이후 ) 수도권권역을지역특성에맞게합리적으로개편하고일률적금지위주규제를종합정비해나가면서신행정수도입주가완료되는 2014 년이후수도권정비계획법체제를지자체참여의계획적관리체제로전환한다는것이다. 5) 이러한원칙은 2005 년 6월에발표된수도권발전종합대책에서도변함이없다. 수도권발전종합대책은 수도권규제개선은행정중심복합도시의건설, 공공기관의지방이전등지방화추진속도와연계하여, 단기적 (~2007 년 ) 으로현재의정책기조유지, 중기적 (2008년 ~) 으로는권역개편등규제의단계적완화, 지방분권가시화이후 (2014 년 ) 수도권계획관리체제로전환 이라는내용을담고있다. 2. 수도권규제의주요내용 수도권규제는수도권정비계획법에의한각종행위제한과수도권정비계획에의한권역및공간구조조정이라는양대축으로추진되고있다. 1982 년에제정된수도권정비계획법은수도권에과도하게집중된인구및산업의적정배치를유도하여수도권의질서있는정비와균형있는발전을기함을목적 ( 제1 조 ) 으로하여건교부장관이수도권정비계획을입안하고수도권정비위원회, 6) 국무회의를거쳐이를시행 ( 제4 조 ) 하도록하고있 5) 국가균형발전위원회, 新수도권발전및혁신도시건설방안 (2004. 8) 6) 수도권정비위원회는국무총리를위원장, 각부처장관및수도권 3자치 18 수도권규제의쟁점과정책방향
다. 아울러수도권을 3개권역으로구분 ( 제6 조 ) 하고각권역내에서의행위제한 ( 제7 조 ~ 제9조 ), 과밀부담금 ( 제12조 ~ 제17 조 ), 총량규제 ( 제18조 ), 대규모개발규제 ( 제19조 ) 등을수도권집중억제규제방안으로규정하고있다. 수도권정비계획은제1차 ( 82~ 96) 에이어 97~2011 년까지의수도권정비기본방향과추진과제를제시한 2차계획이시행중이고 2005 년현재행정도시건설, 공공기관지방이전등과연계한제3차계획이준비되고있다. (1) 정비권역및행위제한수도권정비계획법과수도권정비계획에따른수도권의정비권역은 3개권역이다. 84년이전촉진권역, 제한정비권역, 개발유도권역, 개발유보권역, 자연보전권역으로 5개권역이던것이지정당시의여건변화를반영하여 1994년 3개권역으로단순화된것이다. 과밀억제권역, 성장관리권역, 자연보전권역에서의인구집중유발시설및개발사업은권역별로차등규제된다. 과밀억제권역은인구및산업이과도하게집중되었거나집중될우려가있어이전또는정비가필요한지역으로수도권문제의출발점이나다름없다. 따라서이권역에서는학교, 공공청사, 연수시설등인구집중유발시설의신 증축이금지되며기존의시설들도가급적권역밖으로이전을유도하거나지방으로의이전을촉진하고자한다. 성장관리권역은과밀억제권역으로부터이전하는연구시설및산업을계획적으로유치하고산업의입지와도시의개발을적정하게관리하고자하는지역으로과밀억제권역보다는다소 단체장을위원으로구성하고있다. Ⅱ. 수도권규제의현황 19
약하게각종시설을규제하고있다. < 표 3> 권역별규제내용 구분과밀억제권역성장관리권역자연보전권역 대형건축물 대학 과밀부담금부과 ( 경기지역제외 ) 4 년제등신설금지전문대학신설가능이전가능 ( 서울은금지 ) 허용 정원증원은총량규제공장총량규제 ( 개별규제는산업집적활성화법에서규정 ) 공장 ( 세부 ) 공공청사 연수시설 공업지역지정 택지조성사업 대기업은신증설금지중소기업은 - 공업단지 : 제한없음 - 공업지역 : 도시형만가능 - 기타지역 : 현지근린, 첨단업종, 봉제등허용 금지단部단위청사심의허용증축, 용도변경, 특정기능및지역에대한예외허용서울입지시과밀부담금 금지 금지단기존면적범위내위치변경은심의후허용 100 만m2초과사업은심의및인구영향평가등필요 공업용지조성사업 30만m2초과사업은심의및인구영향평가등필요 관광지 10만m2초과사업은심의및 조성사업 인구영향평가등필요 금지 4년제신설금지 4년제신설이전금지소규모대학은심의후가능전문대학심의후신설가전문대학신설가능, 권역능, 동일권역내이전가능내외이전가능 대기업은신증설금지 - 아산공단은신증설가능 - 첨단업종 100% 증설가능 중소기업은제한없음 금지금지단部단위청사심의허용증축, 용도변경, 수도권내이전등은심의를거쳐가능 신축 : 심의후허용증축 : 가능 (20%) 이전 : 허용 과밀억제권역이전공장유치, 주민소득기반확충, 공장지역재정비등수도권정비계획에적합할경우허용 좌동 좌동 좌동 대기업신증설금지 - 공업지역 : 도시형업종가능 (3 천m2이내 ) - 기타지역 : 물미사용도시형업종가능 ( 천m2 ) 단部단위청사심의허용증축, 용도변경등은심의를거쳐허용 증축가능 (10%) 3 만m2이하허용, 6 만m2이하심의후허용 3 만m2이하허용, 6 만m2이하심의후허용 3 만m2이하허용, 6 만m2이하심의후허용 자연보전권역은집중억제차원이라기보다는수도권주민의 20 수도권규제의쟁점과정책방향
상수원인팔당상수원보호차원에서규제하고있어과밀억제권역보다더욱심하게규제되고있다. < 표 3> 은이와같은권역별규제내용을정리한것이다. (2) 과밀부담금 94년이전의수도권정비계획법은대형건축물을수도권내에신 증설하고자할때에는일정규모이상 (15,000~25,000m2) 을금지시키고부득이한경우에는심의를거쳐예외적으로허용하였다. 이규제방식은당시규제대상이수도권전체의 1.5% 에불과하여규제의실효성이미흡하고직접적 물리적규제의부작용때문에과밀부담금이라는경제적규제방식을채택하게되었다. 현행과밀부담금은과밀억제권역중서울시에일정규모이상의대형건축물에대하여신축, 증축, 용도변경시수도권입지에따른사회적편익의환수차원에서표준건축비의 10% 를부담금으로부과하도록하고있다. 2000 년까지의집계에따르면, 업무용건축물이전체부담금의 55% 로가장많고판매용건축물이 30%, 복합용이 14% 정도이며, 공공청사는 1% 에도미치지못한다. 7) (3) 공장총량제 수도권정비계획법상의공장총량제는기존의공장에대한개별적규제가수도권집중억제효과는미미하면서불법공장을 7) 국토연구원 (2001) Ⅱ. 수도권규제의현황 21
양산하는등부작용이발생하여이를최소화하고억제효과를높이기위해 1994 년에도입되었다. 건교부는수도권및시도별연간 8) 공장건축허가총허용량을정하여시도지사가지역별여건에따라시군구별로총량을할당조정하고시장 군수는총량범위내에서공장설립을할수있도록하고있다. 규제대상은건축물의연면적 200 m2이상인공장의신축 증축 용도변경이며재축, 개축은제외된다. 공장용지안의부대시설인사무실, 창고면적등도대상에포함된다. 수도권의공장총량및운영실적은 < 표 4> 에나타나있는데대부분의공장용지수요가경기도에집중되고있음을보여준다. 9) < 표 4> 수도권공장총량및운영실적 ( 단위 : 천m2 ) 구분 2000년 2001년 2002년 2003년총량집행총량집행총량집행총량집행 계 4,705 4,648 2,942 2,680 2,766 2,756 2,766 2,718 서울 103 87 70 8 10 6 10 6 인천 681 642 270 72 80 75 80 63 경기 3,921 3,919 2,602 2,600 2,676 2,675 2,676 2,649 자료 : 건교부 (2 005) 8) 최근공장총량제운영방식이 1년단위에서 3년단위로변경되었으나이러한규제변경을근본적인문제해결책으로보기는어렵다. 9) 2000 년의경우경기도는당초설정된총량 2,628 천m2가 5월에소진되어버림으로써 2000 년 7월현재 979 개업체 1,218 천m2가건축허가를받지못해수출, 내수차질, 투자손실이약 2조2 천억원에달한것으로나타났다. 이결과많은민원이제기되어건교부는추가로 1,193 천m2를배정하였으나그해말기준으로는 1,741건에 1,984천m2의공장건축허가가유보된것으로집계되었다.( 경기도, 내부자료, 2001) 22 수도권규제의쟁점과정책방향
(4) 대학규제 수도권규제에있어대학과관련된규제는두가지이다. 대학의신설및이전에관한제한을하고있는입지규제와대학의입학정원의증가를제한하는입학정원총량규제이다. 대학은 4 년제대학및교육대학, 소규모대학, 10) 전문대학등으로나누어차등적으로규제되고있는데 < 표 5> 는이를정리한것이다. < 표 5> 대학의권역별입지규제와입학정원규제 구분과밀억제권역성장관리권역자연보전권역입학정원증가 4 년제대학교육대학 신설 : 금지신설 : 금지이전 : 심의후권이전 : 권역내또는역내가능 ( 서울은타권역에서의이전금지 ) 은가능 신설 : 금지이전 : 금지 심의후허용 소규모대학신설 : 금지신설 : 심의후가능이전 : 심의후권이전 : 권역내또는역내가능 ( 서울은타권역에서의이전금지 ) 은가능 신설 : 심의후가능이전 : 권역내가능 심의후허용 전문대학산업대학 대학원대학 신설 : 가능 ( 대학원대학이외의경우서울은금지 ) 이전 : 심의후권역내가능 ( 서울은금지 ) 신설 : 가능 신설 : 심의후가능 이전 : 권역내또는이전 : 권역내가능타권역에서의이전 ( 산업대학신설 이은가능전불가 ) 전국입학정원총증가수의 10% 이내허용 10% 초과시에는심의후허용 수도권전체에서매년 300 인이내허용 ( 첨단분야제외 ) 300 인초과시에는심의후허용 (5) 조세및부담금의차등부과 수도권정비계획법에규정되어있지는않으나조세특례제한 10) 입학정원 50 인이내의대학, 첨단학과는 100 인이내 Ⅱ. 수도권규제의현황 23
법 ( 국세 ) 과지방세법 ( 지방세 ) 은수도권집중억제를위해몇가지의조세관련시책을두고있다. 우선, 기업의지방이전을지원하기위해이전기업에대한세금감면이있고, 두번째로기업활동을지원하기위한각종세제지원에있어서도수도권기업에차등을두고있다. 이러한차별적조세지원현황은 < 표 6> 에정리되어있다. 세번째로수도권기업에대하여는취득세와등록세, 재산세를중과세하는데 < 표 7> 은현행지방세법에규정되어있는중과세제도를정리한것이다. < 표 6> 수도권기업에대한조세지원상의차별현황 조세지원항목 조세지원내용 차별지원내용 중소기업에대한조세지원 창업중소기업 4년간법인세 소득세 50% 감면 과밀억제권역내감면배제 투자세액공제 특별세액감면 사업용자산 판매시점정보관리시스템설비 정보보호시스템설비투자액의 3% 를법인세 소득세에서공제 제조업등 28개업종법인세 소득세 15% 또는 5% 감면 연구및인력개발에대한조세지원 연구 인력개발시설투자세액공제 투자촉진을위한조세지원 생산성향상시설투자세액공제 특정설비투자세액공제 연구시험용시설 직업훈련용시설 신기술기업화를위한사업용자산에대한투자금액의 7% 를법인세 소득세에서공제 공정개선및자동화시설 첨단기술설비 전자적기업자원관리설비 전자상거래설비 공급망관리시스템설비 고객관리시스템설비투자금액의 7% /3% ( 중소기업 / 대기업 ) 법인세 소득세에서공제 환경보전시설 청정생산시설 유통산업합리화촉진시설 위탁기업의수탁기업에설치하는검사대또는연구시설, 산업재해예방시설 광산보안시설 위해요소방지시설에대해투자금액의 3% 를법인세 소득세에서공제 배제정보보호시스템설비투자에만적용 소기업과지식기반산업중소기업에대해서만 10% 또는 5% 로적용 신기술기업화투자공제배제 전자적기업자원관리설비 전자상거래설비 공급망관리시스템설비 고객관리시스템설비투자에대해서만적용환경보전시설 정부의시설보강및확장명령에의한비상대비업무수행위한보강 / 확장시설투자에대해서만적용 24 수도권규제의쟁점과정책방향
< 표 6> 계속 조세지원항목조세지원내용차별지원내용 투자촉진을위한조세지원 ( 계속 ) 임시투자세액공제 고용증대를위한조세지원 고용창출형창업기업세액감면 광업 제조업 건설업등 27 개업종기업의자산투자금액의 15 %(2003. 7. 1 이후 ) 또는 10%( 그이전 ) 법인세 소득세에서공제 제조업등 11 개업종기업이업종별최소고용인원이상고용하여창업시 4년간법인세 소득세 50% 감면 / 등록세 취득세 2 년면제, 재산세 종합토지세 50 % 감면 외국인투자유치를위한조세지원 외국인투자기업 자료 : 정병순 (2 004) 산업지원서비스업 고도기술수반사업 외국인투자지역기업 자유무역구역기업 경제자유구역기업 지주투자진흥지구기업등에법인세 소득세, 재산세 취득세 등록세 종합토지세, 관세, 부가가치세, 특별소비세등감면 면제 중소기업만해당대기업은배제 과밀억제권역내적용배제 산업지원서비스업및고도기술수반사업에대해일부만해당 < 표 7> 현행중과세제도의주요항목및대상 구분중과세대상중과세제외 취득세 본점또는주사무소의사업용부동산취득일반세율 : 2 % 중과세율 : 6 % 공장의신 증설용부동산취득일반세율 : 2 % 중과세율 : 6 % 복지후생시설 산업단지 유치지역 공업지역 도시형공장 등록세 재산세 자료 : 정병순 (2 004) 법인설립및지점 분사무소등기일반세율 : 0.4 % 중과세율 : 1.2 % 공장의신 증설에따른부동산등기중과세율 : 부동산별일반세율 * 3 공장을신 증설하는경우재산세일반세율 : 0.3 % 중과세율 : 1.5 % 사회간접자본시설사업 은행업 주택건설사업 전기통신업 첨단기술산업등 도시형공장 도시형공장 ( 주거지내공장 : 일반세율 0.3% 중과세율 0.6%) Ⅱ. 수도권규제의현황 25
조세뿐만아니라각종부담금들도수도권과지방에차등적으로부과되어수도권집중억제및지방발전을위한정책수단들로사용되고있는데이들을 < 표 8> 에서정리하였다. 개발부담금 < 표 8> 수도권과지방의부담금차등부과현황 항목수도권외지역수도권 중소기업공장용지조성시 50% 감면산입법에의한산업단지개발시전액면제 농지 산지전용부담금산업단지조성시전액면제 감면혜택없음. 산업단지조성시 50% 면제 ( 국가, 지자체는 70 % 면제 ) 대체조림비 산업단지조성시전액면제 면제대상에서제외 대체초지조성비 산업단지조성시전액면제 면제대상에서제외 공유수면점용료 산업단지조성시전액면제 면제대상에서제외 자료 : 김경환 (2 002), p.68. 26 수도권규제의쟁점과정책방향
Ⅲ. 수도권규제정책의평가와쟁점 1960 년대이후수십년간여러형태로추진되어온수도권정책에대한평가는아직도현재진행형이다. 수도권정책을지지하는입장에서는그나마그정도로규제정책을시행하여왔기때문에이만큼의억제효과가있었다는주장을펴고, 수도권규제를반대하는측에서는그간의규제정책이인구분산이나균형발전에아무런역할을하지못했으며오히려국가경쟁력의저해요인이될뿐이라고반박한다. 이러한평행선은최근발표된 176 개공공기관의지방이전이나지역별혁신도시의건설, 수도권발전종합대책등에있어서도여전히이어진다. 참여정부의지역균형발전정책이나수도권정책이과거보다더욱강화되고있어이를둘러싼이해의대립각이더첨예해진까닭이다. 수도권규제를규정한수도권정비계획법의조항이위헌이라는헌법소원이제기 11) 되고, 찬반논쟁속에정부는수도권문제의해법을국제적으로자문 12) 하는상황에까지이르렀다. 수도권정책에대한비판의초점은대부분시장경제의원칙 11) 고양가구사업조합과이은길경기도의원은 2005. 6. 13 수도권과밀억제권역인고양시에공업지역을새로지정할수없도록한수정법제7 조 1항은헌법에보장된행복추구권과평등권, 재산권등을침해하고있다 며헌법재판소에헌법소원을냈다. 12) 05년 6월에발표된수도권발전종합대책은수도권문제해결을위한 국제용역 시행 ( 05년 6월 ~ 12 월 ) 을담고있다. Ⅲ. 수도권규제정책의평가와쟁점 27
을벗어난정치적접근의오류에맞춰져있다. 즉 시장 원리로풀어가야할수도권정책을 규제 주의로고집함으로써기업경쟁력과국가경쟁력을약화시키고있다는것이다. 여기에서는수도권정책의주요쟁점을 1인구분산과과밀해소, 2지역균형발전, 3국가경쟁력등으로나누어분석하고, 입지규제등 4정책수단의적합성문제도함께검토하기로한다. 1. 인구분산과과밀해소 (1) 수도권은과밀한가? 어느나라를가든그나라의가장큰도시는너무크다는불평을들을수있다. 사람들은도시의 적정인구 가있다고생각하는경향이있지만전문가들의견해는그러한적정인구를규정하기가현실적으로어려울뿐아니라시간이흐름에따라도시의수용능력이변한다는것이다. 소설가이호철씨의신문소설 서울은만원이다 가연재되었던 1968 년당시서울인구는 370 만에불과하였다. 이후서울의행정구역면적은늘지않았지만인구는 1,000 만을넘었다. 인구가이렇게폭발적으로증가하였음에도불구하고서울이건재하고있는것은서울경제의성장의과실의일부가기반시설및도시서비스부문에투자되어더많은인구를감당할수있게되었기때문이다. 수도권이정말사람살곳이못된다면수많은수도권주민들이스스로떠나야마땅한데현실은전혀그렇지않다. 물론개인들의의사결정은사적인비용편익분석에기초한것이며 28 수도권규제의쟁점과정책방향
외부효과비용을감안하지않은채이루어지므로인구배분의왜곡이있을수있지만, 세칭수도권집중의사회적비용으로인용되는연간혼잡비용 10조원, 환경오염피해액 10 조원등은그자료나산정방법상과대추정되어있다는지적을받는다. 13) 아울러, 서울이나수도권인구가적정수준을넘는지를검증하려면사회적비용뿐만아니라집적의경제라는사회적편익도함께따져봐야한다. 많은사람들이국토면적의 12% 에불과한수도권에전국인구의 48% 가살고있다는사실자체가수도권과밀의심각성을입증한다고주장한다. 도시국가를제외하고수도권인구비중이우리나라보다높은나라가없는것은사실이지만그자체가절대적의미를지닌것은아니다. 예컨대일본전체국토면적의 3.5% 를차지하는동경권의인구는전국인구의 26% 이다. 수도권인구비중은우리나라보다훨씬낮지만인구밀도는 2,473인 /km 2 로서우리나라 (1,834인/km 2 ) 보다오히려높다. 프랑스역시수도권인 Il-de-France의면적이국토전체면적의 2.2% 에불과하지만전국인구의 18.7% 가살고있다. 결국과밀과혼잡의문제는도시의인구그자체가아니라도시의수용능력과비교해서판단해야할상대적인개념인것이다. (2) 인구유입을억제하면과밀이해소되는가? 수도권집중억제정책은문제의원인을인구집중으로보고인구를분산시키면문제들이해결될것이라는매우단순한논리에입각하고있다. 그러나해결해야하는문제들은수도권 13) 여기에관한상세는김경환 임상준 (2005) 참조 Ⅲ. 수도권규제정책의평가와쟁점 29
의주택, 교통, 환경, 교육, 공공서비스등구체적정책사안이지인구집중그자체가아니다. 고밀 (High Density) 이반드시과밀 (Over Crowd) 을초래하지는않기때문이다. 수도권의인구가많든적든개인들과기업이이들에대하여애로를느끼지않는다면인구집중그자체는좋지도나쁘지도않은것이다. 1960 년대의서울인구는 280 만으로지금의 1/4 에불과했지만도로나수송능력, 교육시설, 상하수도, 주책등의기반시설이태부족했기때문에인구억제가유일한대안이었을수도있다. 그러나이제는이들문제들에대해나름대로의해결책을찾아실행하는것이가능해졌다. 주택이부족하면주택을더지어공급하고교통이악화되면시설을확충하고수요관리를할수있다. 그렇다면, 현재과다여부를판단하는기준이되는행정구역의면적보다는오히려인구자체가도시기능집중의과다여부를판단하는기준이되어야맞을것이다. 즉수도권의인구가전국인구의 48% 라면다른기능및시설들의수도권비중도대략그정도되는것이합당하다는것이다. 14) 결론적으로수도권의인구문제는과밀의원인도대책도아닌것이다. (3) 수도권규제로인구분산이가능한가? 수도권규제정책의기본목표는 전국토의 11.8% 에불과한수도권에전인구의 48% 가몰려있는현실 을개선하기위하여인구와산업의분산을유도하는것이다. 국민의 거주의자유 를제한할수는없기때문에수도권정책은인구집중을유발 14) 김경환외 (2002), pp.20-21. 30 수도권규제의쟁점과정책방향
하는시설의입지를제한하고이를지방으로분산하는효과를노리고있다. 하지만그간의많은연구들은수도권집중억제정책이서울에밀집된시설을광역수도권으로확산시키는데는기여하였지만지방으로까지분산시키는효과는갖지못했으며정책의부작용도컸다는결론을내리고있다. 15) 공장이나대학의입지규제는수도권인근의충청지방에대학분교와공장들이밀집하는효과를내는것에그쳤고대형건물의과밀부담금역시규제의효과가별반없는것으로나타났다. 16) 왜그런가? 하나의도시가만들어지고발전하는동인을생각해본다면인구의유입을강제적으로억제하거나분산하려는노력이별반효과를발휘하지못할것이라는점을쉽게알수있다. 도시의생성은규모의경제를통해생산비용의감소를추구하는생산자와다양한상품을소비함으로써효용의증가를체험하는소비자간의상호누적적 (Cumulative) 인과관계에의해이루어진다. 생산자측면에서는다수의구매자를확보하여규모의경제를누리려는하청업체와다양한품목의중간재를공급받으려는최종생산자가군집하고, 동시에수평적으로동종업체간훈련된노동력의확보와정보교환이용이해지는이점도있다. 17) 소비자의입장에서는보다다양하고많은상품을소비할수있는기회와함께보다많은직업선택의기회를얻기위해도시로모여들게된다. 이처럼도시의생성과발전과정이자연적인시장원리에기 15) 문제열 (2002) 16) 김경환 손재영 (2000) 17) 노기성외 (1998), pp.85-86. Ⅲ. 수도권규제정책의평가와쟁점 31
하여이루어져왔다는것은도시의규모를제한하려는인위적규제가제역할을하지못하리라는것을암시한다. 이러한인식은주요외국의경험에서나지금까지의우리수도권정책경험상으로보아도충분히타당하다. (4) 향후에도수도권의인구가문제일까? 수도권의인구는 1980 년을기점으로하여점차안정적인모습을보이고있다. 특히 1995~2000 년사이에는수도권인구의자연증가가처음으로사회증가를넘어서는현상을보이고있다. 통계청은향후수도권의인구증가율이과거보다현저하게감소할것으로전망하고있다.(< 표 9> 참조 ) 1960~1980년의수도권과밀은실제로인구의급격한이동에있었던것으로볼수있지만 1990 년대이후의인구추세는더이상인구집중이수도권의여러문제들을발생시키는 1차적원인으로작용하지않을것임을시사한다. 즉수도권성장억제에대한적극적인규제정책이없다하더라도수도권의인구증가현상은더이상가속화되지않을것이다. 18) < 표 9> 지역별 20 년인구증가율및전망 ( 단위 : %) 1980~2000 구 분 1960~1980 통계청전망 현황 2000~2020 전체인구 49.8 26.3 23.2 10.8 서울인구 242.1 19.3 18.3-5.7 수도권인구 156.0 45.5 60.5 16.8 6대도시인구 198.1 39.1-2.3 자료 : 통계청, 장기인구전망 (1998 ) 18) 최상철 (2004) 32 수도권규제의쟁점과정책방향
이제수도권의문제들은인구집중이아닌다른이유들에의해서발생하고있다. 핵가족과단독가구의증가, 소득증가, 기존주택의노후화, 토지규제에따른공급감소등은주택난과주택가격의상승을초래하고있다. 교통부문에서도인구증감없이도차량보유율상승, 통근통학수요나물동량의증가등으로교통난이심해질수있으며이는대중교통체계개선, 수요관리등으로여건을변화시킬수있다. 환경문제는수질보전, 대기오염방지, 쓰레기감량및재활용, 자연환경보전등어느것하나쉽게해결될수없는것들이다. 수도권광역문제중쓰레기처리를둘러싼중앙정부와지자체, 주민, 시민단체등의갈등이빈번하게발생하고문제해결을위한투자, 재원조달, 시설과제도의운영등세부적인사항으로가면더욱복잡한문제에직면하게된다. 이렇게복잡한수도권의문제들을단순히인구를분산하여풀어보겠다는발상은극히순진한전제위에서있는것으로보아야할것이다. 19) 2. 지역균형발전 (1) 지역간불균형의기준은무엇인가? 수도권규제의배경에는지역간현격한격차의해소라는논리가있다. 수도권의지역총생산이전국의 48% 를차지한다거 19) 김경환외 (2004), pp.258-259. Ⅲ. 수도권규제정책의평가와쟁점 33
나서울과제주도의경제격차가 24 배에이른다거나하는것들이이러한논리의근거이다. 그러나지역간격차가있는지의여부를따지는데가장의미있는기준이되는것은지역별 1인당소득으로보아야한다. 아무리인구가많고산업이발전해도주민개개인이못산다면무의미하기때문이다. 20) < 표 10> 지역간격차의실상 ( 단위 : %) 1인당총생산 (A) 1인당소비수준 (B) 지역총생산 (C) 서울 115.1 120.3 24.1 부산 76.2 101.0 5.9 대구 62.9 99.8 3.3 인천 87.9 97.4 4.8 광주 72.5 97.3 2.2 대전 77.1 97.9 2.4 울산 214.2 95.4 4.8 경기 93.6 97.9 19.2 강원 88.4 89.4 2.8 충북 99.0 85.7 3.1 충남 131.0 87.1 5.2 전북 76.7 89.0 3.1 전남 115.0 84.5 4.8 경북 117.0 91.4 6.8 경남 104.1 92.3 6.7 제주 83.0 90.9 0.9 전국 100.0 100.0 100.0 자료 : 통계청 2 003년지역별총생산및지출 (20 04.12) 20) 김정호 (2005), p.72. 34 수도권규제의쟁점과정책방향
지역별 1인당총생산과소비수준을나타내는 < 표 10> 의통계는우리의고정관념이잘못된것임을보여준다. 지역별 1인당총생산은울산과충남북, 전남북순으로높다. 서울을비롯한수도권은전국평균정도의수준에그친다. 실질소득수준을반영하는민간소비지출의경우, 수도권과부산이거의비슷하게전국최고수준을기록하고있지만, 다른지역들도고르게거의 85% 이상을기록하고있다. 1인당실질소득면에서보면지역간격차가크지않음을알수있는것이다. 실제로국민들이체감하는것과는차이가있겠지만, 국민각자의복지수준만으로따진다면수도권과지방간에는큰격차가있다고볼수는없다. (2) 수도권을규제하면지방이균형발전하는가? 지역균형발전은정치적으로매우매력적인구호이며과거많은나라들의지역정책목표이기도했다. 우리나라의여론도지역격차가심하다는인식을지니고있다. 그러나냉정히생각하면현실적으로지역간소득격차는정도의문제일뿐어느시대어느나라에나있다. 지역격차를어느정도까지용인할수있는지는균형발전에대한국가와국민의열망의강도에달려있다. 일부지역경제학자들은어떤정책을쓰더라도좁혀지기어려운분명한지역격차가있다고주장하지만, 적어도국제비교에사용되는경제지표로볼때우리나라의지역격차는특별히심각한수준이라하기어렵다. 기술한대로 1인당지역내총생산이나소득을기준으로하면수도권과지방간에큰차이를볼수없기때문이다. Ⅲ. 수도권규제정책의평가와쟁점 35
보다중요한질문은지역균형발전이라는정책목표가수도권규제를통해실현가능한것인가이다. 수도권규제는유입인구에대한직접적인제한이아니라공장이나대학, 대규모개발등자본 (Capital) 의입지를제한하고있는데이는수도권으로의자본집중을막으면그것이다른지방으로가기때문에지역간균형있는발전이이루어지고소득의분배가평등해지리라는생각에기초해있다. 시장개방이되지않은폐쇄경제하에서는수도권의자본규제가지방으로의자본이전을유도할수있겠으나그것은 규모의경제 의포기라는만만찮은비용을대가로한다. 그러나시장이개방된국제경쟁체제라는현실에서는수도권지역의입지규제가자본과경제력의지역분산을가져오기보다는자본의소멸이나국외유출로이어지게된다. 21) 지역간소득격차가줄어들수는있을지몰라도그것은하향평준화에불과할것이다. 특히외국자본의수도권유입이불가능할경우이들은우리나라의지방이아니라해외다른나라의투자할곳을찾는다는것은우리가익히경험하고있는사실이다. 이럴경우수도권과지방의고용이나소득분포를균등히하려는시도 ( 규제 ) 는오히려마이너스섬게임이될수있는것이다. 국토의균형발전은이상적인정책목표가아니며프랑스, 영국등에서도오래전에이미포기한개념이다. 22) 일각에서분산정책의모범사례로꼽고있는프랑스의 DATAR 는 2002 년에지역균형발전을정책목표에서삭제하였다. 이러한정책변화의배경은지역격차의현저한완화가아니라유럽통합등경쟁여 21) 김정호 (1998) 22) 남영우 (2004) 36 수도권규제의쟁점과정책방향
건의변화에대응하여국가경쟁력을높여야한다는현실인식이었다. 23) 아울러형평이라는개념이저소득층 소외계층이인간다운삶을영위하는것이라고보면이들이현재거주하는있는지역의발전 ( 장소의번영 ) 24) 만이대안은아니다. 가장잘사는지역에도가난한사람이있고가장가난한지역에도잘사는사람이있다는점을감안할때편의적인행정구역이나공간적분포를떠나사람을대상으로하는복지정책 ( 사람의번영 ) 이더경제적이고효과적일수있는것이다. 3. 기업경쟁력과국가경쟁력 (1) 기업입지를정부가결정해야하나? 수도권입지규제로인해가장큰타격을받는대상은기업특히대기업이다. 공공기관을수도권이아닌지방으로입지하도록강제하는것은시장상황과무관 25) 하게이루어질수있다고쳐도기업의경우는크게다르다. 기업은어떠한시장에어떠한상품을만들어제공하는것이이익을극대화할것인가, 어떠한시장조건을가진지역에기업을설립하는것이가장효율적인가에대한심각한고민끝에 23) Renaud(2004) 24) 김정호 (1995), pp.288-289. 25) 이경우에도유관기관간의지리적접근성과업무상의효율성문제는발생한다. Ⅲ. 수도권규제정책의평가와쟁점 37
입지를결정한다. 입지의결정이기업의성공여부를좌우할수있는핵심적조건이기도한것이다. 생산하는상품을충분히소비해줄만한시장이있는지, 노동 자본등의생산요소가충분히제공될수있는지등의입지조건을결정하는것은전적으로기업의몫이어야한다. 그래서최적의조건을가진지역에기업들이자연스럽게집적되어발전하게되고이것이바로산업클러스터 (Cluster) 형성의원리인것이다. 수도권규제는이처럼시장의원리에따라야할기업의입지결정을정부가강제하는셈이다. 이렇게강요된지방입지는기업의비용을상승시켜기업의국제경쟁력을약화시키게된다. 이러한부담을떠안으면서까지지방에입지할기업은없을것이므로 수도권규제 지방이전 이라는연결고리는적어도기업에는해당되지않는다. 지금과같이개방된국제경제체제하에서는이처럼수도권의입지규제가자본의지역분산을가져오지않는다. 기업이국내에서최적의투자대상지역을찾지못한다면결국투자를하지않거나, 아니면해외투자를통해자본이유출되는결과를가져온다. 삼성전자와쌍용자동차의수도권공장증설허가가 1년동안지연됨으로인해생겨난경제적비용, 파주 LCD 단지에입주하지못하는국내대기업의투자 3조 5천억원등이바로수도권규제의대표적인비용인셈이다. 공장총량제로인한피해사례연구 26) 에따르면수도권공장건축이무산된시점에서대부분 (81%) 의기업들은장래에다시 26) 조수환 (2001) 38 수도권규제의쟁점과정책방향
신청하기로하였으며, 17% 가사업을포기, 축소하거나해외이전을추진하였고, 단지 2% 만이지방이전을고려하는것으로나타났다. 경제단체의조사결과 27) 역시조사대상기업의절반이상 (57%) 이수도권입지규제로인해공장설립이지체되고있음을보여준다. 외국투자자본의경우에는더더욱지방으로갈이유가없기때문에아예국내에유입되지도않는다. KDI 는 국가간자본이동이용이한상황에서수도권에대한투자억제는인구밀집을입지조건으로하는고급교육산업이나대규모테마파크같은업종의국내유치 발전기회를포기하는결과를가져와자본의지방이전이아니라해외유출을초래하고있다 고지적 28) 한바있다. 덴마크의세계적완구기업인레고그룹은 1997 년부터경기도이천지역에 20 만평규모의세계적테마파크를 2억달러를들여설치하려고했으나수도권입지규제에막혀결국좌절되었다. 이천에들어오려했던그테마파크는 2002 년독일뮌헨인근에 Lego-Land라는이름으로세워져한해 130 만명의유럽인들이찾는명소가되었다. 땅을치고안타까워해봐도소용없겠지만정작중요한문제는수도권규제가개선되지않는한앞으로도이런사례는얼마든지일어날수있다는것이다. (2) 균형발전은국가경쟁력을높일수있나? 균형발전과관련한가장큰오류는지역간의불균형이국민경제적관점에서보아서도효율적이지않으므로국가의성장 27) 대한상공회의소 (2005. 7), 전경련 (2005. 7) 28) 한국개발연구원 (2002) Ⅲ. 수도권규제정책의평가와쟁점 39
을저해할것이라는의식이다. 균형발전을옹호하는측의논거는지방의성장잠재력활용과국민통합이국가경쟁력제고에도움이된다는것이다. 그러나시장메커니즘의자연스러운결과인공간적집적현상을인위적으로시정하는정책은국민경제의효율성을오히려저해할것이라는주장이보다더설득력을가진다. 29) 이들은경제적효율성 (Efficiency) 과지역정책이추구하는형평성 (Equity) 간의상충관계에주목하고있다. 신경제지리학파 30) 의연구는경제성장과경제활동의지리적집적현상사이에상호강화적인 (Mutually Reinforcing) 인과관계가존재한다고분석 31) 하고이와관련한정부의인위적규제에대하여다음과같은결론을내리고있다. 첫째, 집중을해소하기위한정부정책은시장실패를치유하기보다는오히려시장의작동을방해하여경제적비효율을발생시킬수있다. 둘째, 형평성의측면에서도지역분산정책이가져오는결과가명확하지않다. 집적을증대시키는정책이전반적인성장률을높임으로써낙후된지역에도오히려도움을주었다는연구결과 32) 도제시된바있다. 셋째, 특정한지역에특화된산업을육성한다고해서그지역이산업의집적지 29) 유진근 (2003) 30) 신경제지리학은 1990 년대들어 Krugman 의저서 (Geography and Trade) 를시초로하여, 경제활동과공간패턴을설명하는새로운접근법으로경제의집적과정을핵심변수들을중심으로모형화하여그변수들의변화가공간적으로어떤결과를초래할것인가를분석하는데중점을두고있다. 31) Fujita & Thisse(2003) 32) Martin & Ottaviano(2001) 40 수도권규제의쟁점과정책방향
가되리라는보장이없다. 정부의인위적개입에의한집적형성이수확체증에의해발생하는시장의자연적집적과합치되지않을경우에는궁극적으로해당지역에서산업의성장이일어날수없다는것이다. 이러한결론은향후의균형발전정책이나수도권정책이규제보다는시장원리에중점을두는쪽으로전환되어야기업경쟁력과국가경쟁력이강화될수있다는것을시사한다. 현재정부가지향하고있는국가균형발전전략, 즉수도권의입지규제를통한여타지역의기회균등과전국 16 개시도에대한일률적인클러스터육성등은적어도신경제지리학모형이제시하는것과는정반대방향으로추진되고있다는점에서문제가있다. 지역균형발전을위해수도권억제를찬성하는측은런던과파리, 동경의수도권집중억제사례를많이인용한다. 이들대도시가한때강력한수도권집중억제정책을실시한것은사실이다. 그러나 1980 년대중반이후부터는규제로인한부작용과국제적여건변화에따라집중억제정책을대부분폐지하였고오히려한걸음더나아가수도권을경제중심지로육성하기위한정책들을추진하고있다. 런던과파리는이미 1980 년대중반에수도권의공장허가제와사무실허가제를폐지하고로마, 프랑크푸르트, 베를린, 브뤼셀등유럽각국의수도들에맞서유럽연합 (EU) 의주도권을장악하기위해강력한집중전략을다시펴고있다. 일본또한 2002 년에수도권기성시가지공업제한법률을폐지하고동경의경쟁력이일본의국가경쟁력이라는인식을토대로도시경쟁력확보에총력을기울이고있다. Ⅲ. 수도권규제정책의평가와쟁점 41
이처럼수도권억제에대한선진외국의경험은규제중심의집중억제책이당초의도한인구분산이나지역균형발전을이루지못하는대신국가경쟁력에부정적영향을미친다는인식을일깨워준다. 즉자국수도에대한강력한입지규제의편익은자국의지방도시가아닌경쟁국의도시로가게되고이러한규제의폐해는고스란히자국에되돌아온다는것이다. 4. 정책수단의정합성 (1) 중앙정부가규제하여야하나? 중앙집권적인정치 경제 사회구조에서지방분권적인구조로의변화는세계적인변화조류이며이를위해서는각지역이지역적특성과잠재력을증대시킬수있는역량을키워나가는것이필수적이다. 그러나현행수도권정비계획법은중앙정부가수도권계획의주체가되어계획의입안과결정권을실질적으로행사하며계획의직접적대상이되는지방자치단체의참여는형식적인것에그치고마는문제점이있다. 수도권 3개지방자치단체의장 ( 長 ) 은수도권정비위원회의위원이기는하나, 위원회의의결이과반수출석, 과반수찬성으로이루어지므로수도권계획에관한효과적인참여와권한행사가사실상어려운실정이다. 수도권정비계획법상의규제들은수도권내부에동일하게적용되지만실상수도권은균일하게발전하는동질적인지역들로이루어져있는것이아니다. 각종의지표를보면경기북부 42 수도권규제의쟁점과정책방향
의 8시, 2군은여타지방에비해서도낙후된경제력, 기반시설과생활환경을가지고있고, 서울 인천 경기남부지역에비해서는현격한소득격차가있다. 더욱이과밀의우려가전혀없는접경지역 (DMZ), 도서지역 ( 백령도, 연평도 ) 등이일방적으로포함되어있다는점은중앙정부차원의하향적규제가경직적으로운영되고있음을보여준다. 수도권의일은수도권에사는사람들이고민하고자신들의문제를직접해결해나가야한다. 만일이러한수도권규제를경기도와서울시가직접시행한다면과밀도없고경제적으로낙후된경기북부지역에대기업을들어오지못하게하는규제는만들어내지않을것이다. 경기북부지역은인위적규제만완화하면특별한재정지원없이도발전할수있는큰잠재력을지니고있다. 대기업과외국인투자기업들은수도권입지를선호하므로입지규제를완화한다면많은기업들이이지역에입주하게되어경제기반이크게개선될것이다. 최근파주에대규모 LCD 공업단지가입주하면서인근의경제적기반시설이대폭개선된것이그예이다. (2) 왜중소기업은되고대기업은안되나? 수도권의분산정책은주로대규모시설, 대기업의공장을대상으로하고대규모개발도금지하고있다. 그러나이러한대규모의시설이다수의소규모시설이나중소기업의공장에비해더많은고용효과가있거나더큰과밀과혼잡을유발하는것인지에대하여는의문이있다. Ⅲ. 수도권규제정책의평가와쟁점 43
공장의경우대기업은자본집약적생산형태를가짐으로써같은면적을차지하는다수의중소기업보다고용유발효과가적을것이고, 특히환경문제를예로든다면대기업이오염방지시설에투자하고제대로가동할능력이중소기업보다클것이므로대기업을주된규제대상으로삼을이유가없다. 또한대규모개발사업의규제는수도권내의입지를대규모계획입지가아닌소규모개별입지화하게만들어난개발의직접적원인이되어왔다. 80 년대말의신도시개발과 90 년대진행된난개발을비교한다면대규모개발을제한할논거는더욱적어질것이다. 대기업을규제대상으로삼는또다른논거는대기업이정보력과자금력이크고고급인력을많이갖고있어지방에입지하더라도원료, 부품공급체계와판매망을스스로구축할수있는능력이있다는것이다. 그러나이런노력은모두기업의비용부담을수반하여결과적으로는경쟁력을떨어뜨리게되는데오늘날의국경없는경제체제하에서대기업들에게수익률이낮은지방입지선택을강요해서어떤이득이있을것인가? 기업들은수도권에입지하지못하면인프라가약한지방대신에해외로눈을돌리게되는것이오히려자연스러운일이기때문이다. 또한대기업의입지가협력중소기업의동반입지를유도하여수도권의기업집중을가중시킬것이기때문에대기업을규제해야한다는주장도설득력이약하다. 이러한협력관계를인정하면서대기업의수도권입지를금하는것은중소기업의입지도함께금지하는것이나다름없기때문이다. 수도권규제는원칙적으로모든공장의건설을억제하되중소기업에대하여 44 수도권규제의쟁점과정책방향
는예외적으로허용하고있어중소기업에대한지원정책의성격도갖고있다. 그러나많은중소기업들이대기업과유기적인하청관계를맺고있는현실에서대기업의수도권입지는금지하고중소기업은허용하는것으로는중소기업지원이라는정책목적을달성하기어렵다. (3) 왜외국기업은되고국내기업은안되나? 현행산업집적활성화법은반도체 LCD 등 25 개첨단업종을영위하는외국인투자대기업에대하여성장관리권역내의신 증설을허용하고있다. 이는같은대기업이라도외국인투자기업에대하여는수도권의입지규제를배제하는것으로우리의대기업과역차별논란을불러일으키고있다. 외국기업에대한신증설허용은 1999 년부터 2년단위로산업집적활성화법시행령 ( 부칙 ) 상허용기간을주기적으로연장해주는방법을사용한다. 2004 년말까지허용하다기간이만료되면새로이 2007 년까지연장해주는식이다. 구체적으로보면외국인투자기업은성장관리권역내산업단지에서는외투기업의경우 25 개첨단업종의공장신 증설이허용되고있으나, 국내대기업은아산국가산업단지에한해공장신 증설이허용되고있다. 산업단지외의지역에서는 14 개첨단업종에한해 100% 범위내의증설만가능하다. 이러한불평등은국내대기업과외투기업간의역차별문제가있다. 당장파주의 LCD 단지에입주하고자하는부품소재기업들이국내대기업의계열이라는이유로입지를규제당하고있다. 이를시정하고투자를활성화하기위해서는성장관리권 Ⅲ. 수도권규제정책의평가와쟁점 45
역에외국인투자기업허용업종 (25개) 수준으로국내대기업공장의신 증설을허용할필요가있다. 한편기업의투자는장기적인의사결정을요한다는점에서공장신설및증설허용기간을주기적으로연장하는방식보다는장기적으로보장하여불확실성을제거하는것이바람직하다. 또한정부가첨단업종의범위를그때그때지정해주는방식으로는변화되는산업여건과기업의즉각적인대응을이끌어내기어렵다. 장기적으로는업종이나규모에대한규제는폐지되어야할것이다. (4) 입지규제와신도시건설은양립가능한가? 수도권정비계획법은다양한정책목적을달성하기위한통합적제도의성격을가지고있음에도불구하고각각의목적에대응하는개별적제도와장치가따로작동하는바람에정책의일관성을유지하지못한문제가있다. 과거의사례를보면, 우선 1960 년대서울인구의증가와함께강북편중을방지하기위해강남개발이추진됨으로써오히려서울이공간적으로확대되어인구집중을유발하는계기가되었다. 제1차수도권정비계획이추진되는과정에서도서해안에남동공단, 시화공단등대규모공단을조성하고부동산가격안정을위해분당, 일산, 평촌등에 5개의신도시가개발되었다. 또한수도권에진입이가능한도시형업종공장의업종을 1977 년의 12 개업종에서 1992년에는 196개업종으로확대하였고, 1990~1991년간무등록공장의양성화조치로수도권의 14,394개의무허가공장을양성화하였다. 뿐만아니라산업인력의양성 46 수도권규제의쟁점과정책방향
을위해서울지역의이공계대학정원을 1995년까지매년 2,000 명씩증원하기도하였다. 33) 이러한조치들은도시기능을향상시킨다거나국가경쟁력을강화한다는나름대로의당위성과불가피성을가지고있었음에도불구하고수도권정책에임하는정부의지가박약한사례로자주언급되는데이는결과적으로는입지규제나집중억제를통한인구분산이현실적으로불가능한정책목표였다는것을반증한다. 최근부동산가격안정을위한공급활성화차원에서수도권주변의신도시건설이유력하게논의되고있다. 같은면적의부지에대기업의공장이들어서는것과아파트가들어서는것중어느것이인구유입효과가클것인가? 대기업의공장은증설도안된다는규제를고집하면서도인구증가효과로보면그몇십배가될지도모를신도시개발은아무런거리낌이없다는것은정책의일관성에도큰문제가있다. 33) 노기성외 (1998), p.56. Ⅲ. 수도권규제정책의평가와쟁점 47
Ⅳ. 수도권규제정책의전환방향 앞에서살펴본것처럼, 수도권규제정책은인구집중유발시설에대한분산과수도권에의산업 자본등의집중억제를통해지방과의균형발전을추구하려는인식에기초해있다. 그러나수도권집중억제를찬성하는측에서주장하는것처럼인구의밀도나산업 대학 관청의수도권집중도를비교하여집중의심각성을부각시키고이로인해여타지방의발전이저해된다는논리는더이상설득력을갖지못한다. 과밀의객관적기준이없을뿐더러과밀로인한폐해라는것역시대도시도시기능의문제점으로보아야하기때문이다. 더욱이수도권집중억제를통해지방균형발전을이루겠다는개념은지극히단순하고비현실적인발상인것이, 유럽등주요국가의경험에서보듯이공간적인분산정책은경제발전과성장의속도를늦추는반면에이러한정책이지방의복지를발전시킨다는결론을이끌어내지못하였다. 이처럼집중억제규제로인한긍정적효과를찾기어려운상태에서중앙정부차원의고집스러운규제가계속유지되어서는안되며정책의기본방향이나집행주체등에있어서는과감한변화가필요하다. 이하에서는향후수도권정책의전환방향을 1수도권의경쟁력강화 2 분권을통한지역균형발전 3 시장원리에따른자율관리 4 광역적행정체제의구축등으로제시하고자한다. 48 수도권규제의쟁점과정책방향
1. 수도권경쟁력강화를위한규제개혁 주지하는바와같이국제화의진전에따라경제의대외개방은피할수없는현실이되었다. 경제적국경의개념은소멸되고지역경제블록의형성으로자본과노동의자유로운국가간이동이이루어지면서국가간경쟁, 지역간경쟁은가일층심화되고있다. 특히세계적대도시간의주도권경쟁이더욱격화되는것은향후의국가경쟁력이대도시의경쟁력에의해좌우될것이라는예측 34) 에설득력을갖게한다. 오늘날국가의경쟁력은대도시권간의경쟁력에의해서결정되고있다거나, 35) 인구 500만이상의거대도시지역이라야국제적경쟁력을갖출수있는기반을가진것으로볼수있다는연구 36) 들이이를뒷받침한다. 이처럼세계의대도시권들은정보의생산과서비스, 고급인력과잘구축된인프라를무기로하여보다상위위계를점하려는노력을경주하고있다. 반면에우리의수도권은어떤가? 여러조사 37) 의결과는서울대도시권이세계적대도시는물론아시아지역의싱가포르, 동경, 홍콩, 상해등에비해서도매우낮은수준의국제경쟁력을갖고있는것으로나타났다. 이는그간우리의수도권정책이인구분산과지역균형개발 34) Scott(2001) 35) 변창흠 (2003) 36) 김원배 (2003) 37) 1995년서울시정개발연구원이국가경쟁력, 무역경쟁력, 도시경쟁력등을기준으로뉴욕, 런던, 싱가포르등세계 11 개주요도시와비교한결과서울은 8위에불과하였고, 동아시아주요도시들과의비교를수행한최근 (2004) 의연구에서도도시경쟁력은매우낮은수준에머물러있는것으로조사되었다. Ⅳ. 수도권규제정책의전환방향 49
이라는목적하에집중억제규제의형태로서만추진됨으로써긍정적인효과보다는수도권의잠재력을억누르는부작용을만들어냈기때문이다. 21세기세계 3대경제권으로부각되고있는동북아경제권에서우리가살아남기위해서는수도권이동경권, 북경권, 상해권등의주요대도시보다국제경쟁력에서우위를점하고이를토대로나라의경제를선도하는역할을수행하여야한다. 최근산업클러스터가경쟁의중요한단위로인식되고있다. 클러스터가발전하기위해서는우선핵심기업과관련공급업체 고객업체등이자연스럽게집적할수있어야한다. 국제적경쟁력을갖추어우리나라를대표할만한세계적수준의클러스터는당분간은수도권에서발전할수밖에없는것이현실이라면, 클러스터의자연스러운집적을제한하는각종규제를폐지하는것이국가경쟁력을위해서는필수불가결하다. 수도권내신규업종의입지를규제하고기존기능들은다른지역으로강제이전하기보다는경제원리에의해입주업종과이전업종이결정되도록하여첨단산업 지식산업을중심으로수도권의경쟁력을강화해나가야할것이다. 정보화사회에서핵심적역할을수행할지식기반산업은전통적인제조업과는달리물리적입지제약이크지않으나연구개발집약적산업이기때문에고급두뇌들의집적과국제적교류가발전에결정적인요인이되기때문이다. 외국의성공클러스터에는대부분세계적인대기업들이입주해클러스터혁신창출의거점역할을하는동시에다국적기업유치에기여하고있다. 38) 그러나우리의수도권에서는이러한 38) 도요타시의도요타, 핀란드울루클러스터의노키아, 스웨덴샤스타과학단지의에릭슨등 50 수도권규제의쟁점과정책방향
과정에많은제약이따른다. 수도권외곽지역에서조차도대기업의신 증설이어렵고, 공장총량제한으로관련업체의집적을저해한다. 첨단기술의신규투자와관련업종의집적화를유도하고세계적수준의클러스터조성을위해서는우선적으로기업규모에따른입지규제차별적용을폐지해나가야한다. 2. 규제 아닌 분권 을통한균형발전 지난 30 여년간정부는수도권집중을억제하기위한규제중심의수도권정책과함께균형발전이라는명목으로수많은지역균형정책을남발했지만이러한시책들, 특히규제관련정책들은수도권집중을유발하는왜곡을직접적으로치유하지못하였고실효성없는정책은또다른새로운지역발전정책을추가하는방식으로전개되어정부의지방육성정책은그가지수조차헤아리기힘들게되었다. 39) 지방의고유한특성을고려하지않은정책, 특히시장의원리에역행하는시책은실패할가능성이크다는것은지난균형발전시책의경험에서충분히인지할수있는바, 공장여건이부재한지역의획일적인공단조성 40) 은정책실패의대표적사례로꼽을수있다. 이제지역균형발전은수도권억제를통해달성되는것이아 39) 문미성 (2004) 40) 전남지역대표국가단지인전남대불공단은 91년분양을시작하였으나, 2004년 2분기까지분양된면적은총분양면적 190만평중 47.4% 에불과하다. Ⅳ. 수도권규제정책의전환방향 51
니라지방으로권한이양을통해이루어진다는인식이정착되어야한다. 지방이중앙의그늘에서벗어나적극적으로기업을유치하고지역의특화를이루어냄으로써지방의책임하에지방의잠재능력을개발하려는노력이필요한것이다. 지역정책과관련한 OECD 국가들의경험은기업에대한직접적지원, 전통적 SOC 투자, 사양산업지원등은해당지역경제의성장이나고용창출에큰효과가없으면서도과도한비용을초래한다는것이었다. 이러한교훈은각지역의특수성을감안하면서각지역에게성장과발전에대한더많은책임을부여함으로써지역정책을경쟁력강화정책에포함시키는방향으로정책을선회시키고있다. 또한이러한정책의책임은시민들에게가장가까운위치에있는정부 ( 지방정부 ) 에의해수행되어야한다는근접성의원칙도정립되고있다. 41) 결국, 지방화시대의가장바람직한지역발전전략은내생적 (Endogenous) 지역개발이다. 지역주민, 기업, 지방자치단체가자발적인계획을수립하고자주적인기술개발을근본으로하여지역의환경을보전하면서합리적으로자원을이용하고지역에기반을둔경제발전을실현해나가는방식인것이다. 42) 따라서지역균형발전의가장기초적인과제는의사결정권의지방이양즉, 행정과재정의분권화 (Decentralization) 가되어야한다. 실질적인분권화야말로지방정부스스로행할수있는지역균형발전의첫걸음이되는것이다. 우리나라의지방자치는정치적인자치에머물고있으며그나마지방의역량에대한사회적신뢰가매우낮은것이사실이다. 중앙에서는권한의 41) 김경환외 (2002), p.216. 42) 이종수외 (2003) 52 수도권규제의쟁점과정책방향
지방이양을위한노력을계속하고있으나형식적인건수위주의지방이양이나일부집행사무의부분적이양 43) 에그치고있어중앙정부와지방정부의주된기능의변화를기대하기가어렵다. 정부의기능과권한중에서도주민의복지, 지역의발전에직접적인영향을주는토지이용, 사회간접자본시설의건설 관리등에대한행정적 재정적권한은지방정부의고유권한으로실질적인자율성이더욱높아져야한다. 최근경제계가제안한기업도시모델은투자를통한일자리창출등경제활성화와지방발전을통한균형개발이라는두마리토끼를잡을수있는방안 44) 으로기대되었으나이를위해제정된기업도시특별법은정부와정치권의과도한규제집착 45) 으로인해해당지방자치단체가과연실효성있는결과를이끌어낼수있을까하는의문이든다. 아울러, 수도권의지방자치단체에대하여도수도권의특성에기초한개발과발전이이루어질수있도록획일적인중앙차원의규제폐지와권한의대폭이양이필요하다. 중앙차원의규제가폐지될경우제어장치가사라져수도권이더욱비 43) 1999년설립된지방이양추진위원회는 2004년 11월현재 3374개의지방이양대상사무를발굴하고그중 1090 개를지방으로이양하기로결정하였다. 현재까지 456건이이양완료되었으나대부분이단순집행업무에불과하다.(www.dpla.go.kr) 44) 삼성이추진하는탕정기업도시는연간 25조의매출에부가가치만연 5조가될것으로추산하고있다. 45) 기업도시특별법은 1기업들의 SOC 투자비용에대하여만출자총액제한배제 2외국인개인이나투자법인은학교설립불가능, 외국학교법인도전문대이상만설치 3의료시설은설립단계에서는기업의주도적인역할을허용하되운영단계에서는비영리법인으로전환하는등기존규제의틀을벗어나지못하고있다. Ⅳ. 수도권규제정책의전환방향 53
대해지지않겠느냐하는우려가있을수있다. 그러나집적으로인한외부불경제해소는지역주민의요구에민감한해당지방자치단체가더욱적극적일것임에분명하다. 이렇게수도권지방자치단체가실질적권한을갖게되면경기도내남북간현격한지역격차등수도권내의불균형도시정될수있을것으로본다. 3. 시장 기능에따른자율관리 향후의수도권정책은물리적규제보다는시장기능의활성화를통한간접관리로전환되어야한다. 정부가주도하는 계획 은획일적인규제로인한하향평준화를초래할위험이있다. 시장 의차별화기능을존중하여보다자연적이고활발한도시발전을이룰수있도록규제일변도의수도권정책은전환되어야한다. 기존의규제중심수도권정책이시장원리에의해작동되는체계로전환될경우발생될편익과부작용을모두예측할수는없다. 또한정책의전환이모두좋은결과만을가져오리라는희망적인기대도금물이다. 시장의기능이탁월하기는하지만완벽한것은아니기때문이다. 결국해결책은시장과계획과의조화에서찾아야할것이다. 하지만시장원리가우선인가정부계획이우선인가의문제는선결되어야한다. 이것은비단수도권규제에만해당되는것이아니다. 우리나라는경제사회모든분야에서정부의정책적인 54 수도권규제의쟁점과정책방향
계획과규제를통해발전을유도하는것이바람직하다는계획위주의사고방식이뿌리깊다. 그러나시장이가진정보수집과확산, 창의와활력의극대화유도기능은정부의한정된정보와분석에의존하는결정보다효용이크고또한바람직하다는것이지금까지의역사적경험을통해입증된결론이다. 결국정부는전지전능한존재임을자임하기보다는시장이필요로하는수요를돕는보조자의역할을수행하는데그쳐야한다. 46) 어느정도의계획과규제가필요한것이라는전제를두고나면, 이러한계획과규제를누가맡아야하는가가중요한질문이된다. 이에대한답은독점적위치에서획일적인규제를시행하는중앙정부에비해잠재적인경쟁에직면해있는지방정부가계획과규제의주체가되어야한다는것이다. 지역수요특성과환경보전에대한주민욕구를파악하여정책에반영할유인이큰지자체가자율적으로개발규모와입지를결정하도록하면불필요하거나과도한규제로인한사회적비용을줄일수있기때문이다. 지방정부의계획수립권한과관련해서는프랑스의계획계약제도가원용될수있다. 계획계약 (Plan Contract) 이란, 지방자치단체와중앙정부가공동의이해관계에있는사업을상호협의하여선정하고중앙정부와지자체가재정투자를일정기간상호분담하여집행하는것에대한공식계약을체결하여공동으로사업을추진하는방식을의미한다. 47) 프랑스는 1982 년미테랑대통령시절부터지방분권화와함께계획계약시스템을도입하 46) 김경환외 (2002), pp.235-237. 47) 박양호 (2003) Ⅳ. 수도권규제정책의전환방향 55
여국가와지자체협력을통한지역개발사업을추진하면서, 국가발전과지역발전을조화시키는동시에지방분권화를성공적으로추진하고있다. 4. 광역적성장관리체제의구축 수도권에인구가집중되어교통, 주택, 환경, 교육등여러영역에서과밀과혼잡이초래된다는논리가수도권입지규제의주된논거중의하나이다. 그러나이러한문제들은개별적인도시기능의문제로서접근되어야하며이를입지규제로해결하려는시각은이제바뀌어야한다. 사람과차량이많을수록교통이혼잡하고환경오염이증가하겠지만실상교통혼잡의문제는인구가많아서라기보다는차량의운행행태나도로사정등기반시설서비스가부족한데서더큰이유를찾을수있으며, 오염물질배출량에더욱직접적인영향을미치는것은생산기술과소비패턴일수도있다. 인구가더많은도시라고해서인구가더작은도시에비해반드시환경의질이낮은것은아니며수도권인구증가가멈춘다고해서환경의질이자동적으로개선되리라는보장도없다. 교통문제나환경문제의본질은개인이나기업의의사결정에있어서다른주체에게미치는피해를감안하지않은데서비롯되는외부효과에있다. 따라서해결방안도차량운행에대한혼잡세, 휘발유등연료세, 대중교통서비스개선, 오염물질배 56 수도권규제의쟁점과정책방향
출부과금, 오염배출권거래제도등경제적유인제도등이그대안으로사용되어야하며이를수도권인구나산업분산정책으로다룰문제는아닌것이다. 48) 결국교통, 환경, 주택, 교육등개별적인문제자체에대한해결책이모색되어야하며무차별적인인구집중억제가효과적인정책수단이될수없다. 이를도시규모를제한하는방법으로해결하려는것은반성장 (Anti Growth) 을통한성장억제 (Growth Control) 정책에불과하다. 49) 규모와무관하게양질의도시서비스를제공하는것이정부의역할이라고보면도시의규모보다는효율적인공간관리전략이중요하게된다. 수도권에서발생하는이러한문제들을해결하기위해서는수도권을하나의대도시권으로보고지방정부가주도하는대도시관리정책으로운용해야한다. 지금까지의무차별적인성장억제책대신에광역적인성장관리 (Growth Management) 시스템으로전환되어야한다는것이다. 성장관리는수도권공간의효율적정비와질서있는성장을관리할수있도록, 계획의일관성을확립하고각종기반시설의제공및환경민감지역에대한보호와함께지역경쟁력극대화를위한산업잠재력을활용하는방향으로추진되어야한다. 아울러광역시설의입지및역외효과를내부화시키기위한분쟁조정역할을수행할수있도록광역행정체계의구축도필요하다. 1990 년대후반에부각된수도권난개발사례는이러한광역행정계획의합리화와광역행정체계의개선필요성을부각시키고있다. 광역수도권이하나의생활권으로성장함에따라 48) 김정호 (1995), pp.313-314. 49) 황금회 (2002) Ⅳ. 수도권규제정책의전환방향 57
교통, 주택, 상하수도, 쓰레기문제등이모두강한광역적성격을갖게되었지만행정체계는이를따라오지못하고있다. 현재수도권의광역사무를처리하기위한제도적장치로는수도권행정협의회, 자치단체조합, 수도권광역행정조정위원회가있으나이들은증가하는수도권광역수요에부응하기에미흡하다. 따라서중앙정부와관련지자체가함께참여하는적절한형태의광역행정관리기구가합리적조정을거친광역계획을수립 시행하는광역행정체계의필요성이제기되는것이다. 외국의대도시권계획에관한연구 50) 에따르면대도시권공간계획의패러다임이광역지방정부중심의참여형계획으로전환되면서중앙정부의계획은기존의개발사업계획보다는전략적 지침적성격으로바뀌고있다. 우리의수도권정비계획도그간의규제지향적계획 종합계획의성격을벗어나지역경쟁력강화를위한발전지향적 지침적계획으로전환되어야한다. 즉중앙정부의수도권정비계획은수도권성장관리와광역적문제해결을위한정책방향만을제시하는선에서그치고, 그구체적인계획은해당지방자치단체또는광역행정기구가주도하여시장원리와지역주민의요구에따라실행하게하여야할것이다. 50) 김제국외 (2001) 58 수도권규제의쟁점과정책방향
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