일반논문 NGO 연구제 5 권제 1 호 (2007): 1~25 민주주의와시민사회가치의재정립 * 1) 김영래 ** 본논문은 2007년은한국정치사회가민주화로의이행을맞은지 20 년이되는해이며, 동시에한국시민사회가새로운전기를마련해야되는해라는관점에서연구에초점을맞추었다. 특히최근한국시민사회운동이위기를맞이하고있다는인식하에이에대한문제점과앞으로의발전방향에대하여고찰하였다. 민주화의원년인 1987년 6월의민주항쟁은그동안꾸준히전개된재야민주화운동과시민의식향상의결과로나타난역사적사건으로서한국민주주의발전에있어새로운이정표를제시하여주었으며, 이런민주화과정에서시민사회의역할은지대하였다. 특히 2000년총선연대의낙천 낙선운동은시민사회가급격히발전하는계기를마련하였다. 그러나 2004년총선이후를기점으로한국의시민운동은정치적영향력의확대정도와는달리대내외적으로새로운도전에직면하고있으며, 시민들의비판적인시각도점증하고있다. 이러한시민의점증하는비판은시민사회운동의위기라는표현까지사용할정도로확대되었으며, 이는동시에시민사회에대한새로운변혁을요구하고있는것이다. 시민사회의위기 ** 본논문은 2007년 6월1일한국NGO학회주최학술회의에서발표된논문을수정, 보완한것임. ** 아주대학교정치외교학과교수.
2 NGO 연구제 5 권제 1 호 는정체성 책임성 투명성 전문성 민주성등에서야기되고있다. 이런시민사회운동의위기는다소이론이있기는하나시민사회운동내부에서오래전부터제기된문제이다. 이는그동안비약적인양적성장과더불어 제5의권력 이라고지칭될질정도로영향력이증대되었음에도불구하고오히려일반국민들로부터신뢰성이저하되는현상이나타나고있을뿐만아니라시민사회자체에서도위기의식을느끼면서새로운진로를모색하여야될필요성을제기하고있는것이다. 이와같이시민사회의위기감이점차확산되고있는상황에서시민사회스스로원론적인차원에서부터시민사회의역할에대하여재검토하는것이필요하다. 특히시민사회는비당파성, 중립성, 자율성, 비영리성, 자원성, 공익성과같은시민사회단체의특성을재음미할필요가있다. 시민사회는국가와시장에대한감시와견제를통한긴장관계의유지가필요하며, 책임성있는사회갈등해소와공동체의식의회복이다. 또한중립성 비당파성을가진사회공론의장으로역할을함과동시에정치개혁을비롯한정치사회적개혁과제의지속적추구이다. 그리고무엇보다도시민사회의신뢰성회복과참여와헌신을위한자발성 (volunteering) 의회복이다. I 주제어 I 시민사회, 시민사회단체, 민주주의공고화, 자발성, 신뢰성, 시민사회위기 Ⅰ. 문제의제기 2007 년은한국정치사회에서새로운의미를가지는해이다. 올해로써한 국정치사회가민주화로의이행을맞은지 20 년이되었다. 한국은 1948 년제 헌헌법의공포와더불어외형적으로는민주주의제도를가지게되었으나,
민주주의와시민사회가치의재정립 3 이승만대통령을비롯한역대정치지도자의권력야욕, 군부권위주의정권의등장, 그리고국토분단에따른안보환경, 국민의낮은정치의식등으로외부로부터받아들인민주주의를한국정치사회에제대로정착시키지못하였다. 그러나 1987년 6월민주항쟁은그동안꾸준히전개된재야민주화운동과시민의식향상의결과로나타난역사적사건으로서한국민주주의발전에있어새로운이정표를제시하여주었다. 이런민주화과정에서시민사회의역할은지대하였으며, 그후민주주의를공고화하는과정에서도시민사회는주도세력으로서정치사회발전에있어중추적인역할을하였다. 이런의미에서한국시민사회는 87년을민주화뿐만아니라시민사회대두의원년이라고지칭하고있으며, 이후민주화의이행과정과더불어설립된경실련, 참여연대, 환경운동연합과같은주요시민사회단체들이한국시민사회의중추를이루면서개혁을통하여국가발전에모티브를제공하였다. 1) 민주화와더불어등장한시민사회단체들은참여와개혁을통하여정부의실패와시장의실패에대한대안으로서의역할을수행, 사회구성원으로부터의절대적인신뢰속에성장, 발전하여정치과정에서가장중요한정치행위자 (political actor) 가되고있다. 그러나 2004년총선이후를기점으로한국의시민운동은정치적영향력의확대정도와는달리대내외적으로새로운도전에직면하고있으며, 시민들의비판적인시각도점증하고있다. 이런비판의근저에는시민운동에대한언론의무관심과적대적보도, 특정국책사업에대한시민단체의반대, 시민운동귀족화등등을지적하고있기도하다 ( 차명제, 2005: 38). 물론최근한국의시민사회운동이때로는시민사회운동의위기라고할정도로 1) 본글에서사용되고있는시민사회단체 (Civil Society Organization: CSO) 란비정부조직 (Non-Governmental Organization: NGO), 비영리조직 (Non Profit Organization: NPO) 등을포함하는일반적인개념을지칭함.
4 NGO 연구제 5 권제 1 호 많은어려움을격고있는것에대하여앞에서지적된바와같이다소이론이있기는하지만, 이런문제는시민사회운동내부에서오래전부터제기된문제이다. 특히일반시민들로부터의평가가더욱심각하다. 이런시민의점증하는비판은시민사회운동의위기라는표현까지사용할정도로확대되었으며, 이는동시에시민사회에대한새로운변혁을요구하고있는것이다. 따라서한국시민사회단체가과연어떻게변화할것인가는한국시민사회의발전뿐만아니라국가발전에있어서도주요한과제이다. 이에본글은점증하는한국시민사회의위기요인을분석하고이에대한발전방향을제시하고자한다. 특히 1987년이후민주주의공고화과정에서시민사회의역할을분석하여봄으로서민주주의발전에대한시민사회의기여를평가하고자한다. 이는점차영향력이증대되고있는시민사회가위기의식에서벗어나새로운진로를모색함으로서한국사회에서새로운발전의동력을제시하여야될필요성을제기되고있기때문이다. Ⅱ. 시민사회운동의변혁기 한국의시민사회는지난 20여년간급속하게성장하였다. 그러나이런시민사회의급속한성장은단순히한국만의현상은아니다. 20세기들어복지국가의위기, 발전의위기, 환경의위기, 사회주의의위기등과같은 4대위기, 그리고경제성장의발전과같은 2대발전을시민사회단체의성장과발전의요인으로지적할수있다 (Salamon, 1994: 116). 또한이는무엇보다도민주화의제3의물결 (third wave) 또는결사체의혁명 (associational revolution) 과같은시대적흐름이시민사회의비약적인성장과발전을가져왔으며, 이는특히 90년대에전지구적현상 (global phenomena) 으로나타나고있는것이
민주주의와시민사회가치의재정립 5 다 (Huntington, 1991: 13-26). 이러한시대적흐름속에 역동적인한국 (Dynamic Korea) 이라는이름하에한국사회가보여준역동성은시민사회발전에있어서도그대로나타났다. 한국의시민사회는 1980년중반이전에는군부권위주의정권에항거하는민주화운동을전개하면서재야세력이라는이름하에시민사회운동의기반을마련하는태동기를거쳐성장하였다. 태동기에시민사회단체들은그동안권위주의정권하에국가조합주의 (state corporatism) 적정치사회구조로인하여억눌렸던각종분출욕구가폭발적으로분출하면서각종이익집단을조직하게되었으며, 이런과정에서시민사회단체는공익단체 (public interest group) 의성격을띠고조직, 성장하게되었다 ( 김영래, 1997: 67). 부동산투기방지, 금융제도개혁. 정치부패추방, 환경보호, 인권보호등등불특정다수의공공이익의추구라는목표하에시민사회운동을전개한시민사회단체들은김영삼, 김대중정권이들어서면서질적 양적으로발전하는성장 확대기를맞게되었다. 금융실명제의실시, 비영리민간단체지원법, 2) 부패방지특별법제정등등이대표적인사례이다. 이기간주요신문들은 NGO 제5의힘 등의지면을고정적으로신설하여보도하는등언론의관심도대단했다. 그후한국시민사회운동은 2000년 4월총선거시전개된낙천 낙선운동을계기로일대도약기를맞이하게되었다. 참여연대, 환경운동연합을비롯한주요시민사회단체들의주도로전국적인네트워크를형성, 낙천 낙선운동은총선결과에지대한영향력을행사하였다. 3) 당시이운동은선거법과같은실정법에위배되는운동임에도불구하고전국적인연대조직하에 2) 일명 NGO지원법으로불리는비영리민간단체지원법은 2000년1월12일제정, 공포되었다. 3) 2000년총선시민연대, 총선연대백서 (2001.4) 참조
6 NGO 연구제 5 권제 1 호 정치개혁을열망하는유권자들의지지를받아한국시민사회운동에새로운역사를장식하였다. 총선결과에막대한영향력을행사한시민사회운동은이후 2002년 12월대통령선거, 2004년 3월대통령탄핵반대촛불집회, 2004년 4월 17대총선까지막강한힘을발휘하였다. 따라서현재정치인들이나관료들은정책입안과집행에있어시민사회단체의참여없이정책을거론하기힘들정도가되었다. 이러한현상은 2004년해실시한 한국을움직이는가장영향력있는집단혹은세력 ( 대통령제외 ) 에대한여론조사에서시민단체는정치권을제치고 1위를차지한사실에서도나타나고있다. 4) 특히노무현정부취임이후부터시민사회운동은정치권과의지나친밀착관계로인하여정권자체가시민사회단체의의하여좌지우지된다고할정도로막강한힘을갖게되었다. 노무현정권의경우, 청와대비서실에시민사회수석실이설치되었으며, 청와대를비롯한중요부서, 각종위원회에는시민사회와직 간접으로관련있는인사들이대거진입하여정책입안이나시행에있어상당한영향을미치고있다. 그러나이런시민사회의성장은최근들어쇠퇴하는양상을나타내고있다. 이는경실련, 참여연대, 환경운동연합과같은대표적시민사회단체에언론의보도량변화추이에서도나타나고있다 ( 하승창, 2006: 32; 한국NGO 리포트, 2004). 이런현상은한국의대표적시민사회단체인경실련과참여연대의회원수변동추이에서도나타나고있다 ( 하승창, 2006: 26-27). 5) 시민사회에대한비판의증가나관심의저조가반드시시민사회의위기로까지과장될필요는없겠으나, 이는시민사회로하여금새로운변혁이불가피하다는것을나타내고있는것이다. 이런차원에서시민사회는새로운발전을위하여변혁을추구해야되며, 따라서한국시민사회는최근변 4) 영향력에있어시민단체는 1위로 28.9% 이며, 2위열린우리당 (23.7%), 언론계 (18.1%), 한나라당 (17.8%) 의순이다. 시사저널 ( 2004.10.28), 59 쪽.
민주주의와시민사회가치의재정립 7 화를위한변혁기를맞이하고있다. Ⅲ. 민주주의와시민사회의역할 한국민주주의는 1987년민주화의이행기를거쳐과거의정치사회와는다른민주주의틀을만들어가고있다. 1980년대 6월민주항쟁은국민의정치적기본권을제약한군부권위정권을합법적으로항복시켜, 대통령직선제를골자로하는일련의민주화개혁조치를이끌어냄으로서한국은제3 세계의민주화이행의대표적인사례가되었다. 특히 1987년민주화이후한국시민사회는민주화로의이행과정에있어상당한역할을하였을뿐만아니라시민사회자체의구조와활동에있어커다란변화를가져왔다. 권위주의정권하에국가조합주의형태로활동의제약을받던이익집단들이분출하면서시민사회의주요행위자인공익집단들이민주화이행과정에서시민사회발전의견인차역할을하였다 ( 김영래, 1997: 71-72). 학자들에따라한국에서시민사회가과연무엇인가에대한개념정의도문제이기는하지만, 그러나일반적인차원에서시민사회를국가와개인들사이에존재하는자율적인결사체들로구성된사회적영역으로서적극적시민에의하여창출된공적영역이라고볼때한국시민사회는민주화로의 5) < 표 1> 참여연대회원증감추이 연도 회원수 전년대비증감율 2000 10,879 100% 2001 14,596 34% 2002 13,165-10% 2003 12,542-5% 2004 13,352 6% 2005 9,450-29%
8 NGO 연구제 5 권제 1 호 이행을과정에서정치사회에미친영향은대단하다고불수있다 ( 최장집, 2005:216-217). 1987년민주항쟁은과거의정치적 사회적 경제적여건이불비한상태에서소수의학생과지식인들이주도한변동과는달리광범위한시민이참여하여이룩한민주화였기때문에민주화이후의시민사회의역할은자연히증대될수밖에없었다. 이러한역할의증대현상은특히김영삼, 김대중, 노무현으로이어지는민간정부의등장이후더욱두드러졌다. 민주화이후그동안역대정권은민주화로의이행실천과정에있어다소차이가있기는하였지만군부정치세력의퇴출, 정치관계법의개정, 사회복지제도의확충, 노동3 권의보장, 인권향상, 환경보호정책추진과같은일련의과감한개혁조치를취하여군부권위주의하에자행된각종비민주적요소와잔재들을척결, 시민사회로부터많은지지를획득하였다. 이런일련의개혁과정에있어시민사회는주동적인역할을하였다. 민간정부의주요인사들중에상당수는시민사회단체출신들이며, 또한정부의주요정책결정에있어시민사회로부터제시된정책대안은중요의제가되었으며, 정부의각종위원회에는시민사회인사들이적극적으로참여하여의견을개진하였다. 특히정치개혁에있어시민사회의역할은컸다. 정치개혁의모든성과를시민사회의공으로돌릴수는없으나, 경실련, 참여연대, 환경운동연합과같은주요시민사회단체들이창립초기부터의정감시단등을만들어부패추방, 권력감시등의활동을전개함은물론 2000년총선시낙천 낙선운동. 2002년대선감시옴부즈맨의정당경선감시, 2004년의총선시민연대활동등을전개하여시민사회가개혁의주체로서의역할을하였다. 이러한시민사회의역할에도불구하고한국민주주의의공고화에대한시민사회의역할은기대치에미치지못하고있다는지적이상당수존재하고있다. 따라서한국은 1987년이후민주화로의이행은상당수준이루어
민주주의와시민사회가치의재정립 9 졌지만이를우리의생활속으로실천하는데있어아직도미흡한점이많으며이런과정에서시민사회의역할을평가해야될것이다. 특히시민사회가일종의운동의성격을통하여정치적인영향력은확대하였으나, 구성원의삶의현실에는무감각하였을뿐만아니라구성원들의삶의문제를해결하는정책을민주주의를통하여만드는데부족함을보였다는지적이많다. 6) 일반적으로민주주의의공고화 (consolidation) 란러스토우 ( Rustow) 에의하면민주주의가한층진전된발전의단계로서시민정치문화에뿌리내린민주주의의실천을의미하는것으로볼수있다 (Rustow, 1970: 337-363). 또한오도넬 (O'Donnell) 은민주주의의공고화를권위주의체제로부터민주정부의수립에이르는과정을거쳐이루는단계로자유화, 민주화이후에단계로나타내고있는등다양하게논의되고있다 (O'Donnell and J.S. Valenzuela, 1992: 18-19). 러스토우에의하면민주주의의공고화는민주주의체제로의변화가시작된이후상당한시간적경과와시행착오를거쳐생활화까지이루어지는민주주의의일상화단계를의미하는것으로정치행위자들이새로운규칙에대한공동의신념과확신을갖게되고사회구성원들은정당의효율적매개를통하여새로운구조에적응, 안정성을지니는것을민주주의의제도화와생활화라고볼수있다. 헌팅톤에의하면제도화 (institutionalization) 는조직과절차가가치와안정성을획득하는것이라고하면서적응성 (adaptability), 복합성 (complexity), 자율성 (autonomy), 일관성 (coherence) 의정도에따라측정할수있다고하였는바 (Huntington, 1963: 12-23), 한국민주주의는민주화이후이런제도화가시민사회에의하여제대로수행되었는지에대한평가가엇갈리고있다. 6) 이런주장은특히최장집교수등이하고있음. http://news.media.daum.net/politics /2006/10/20
10 NGO 연구제 5 권제 1 호 특히이런현상은민주정치발전에있어가장기초적이고또한중요한정치행위자인정당정치의발전에서민주화이후정당이민주주의공고화에얼마나기여하였는가를시민사회역할관점에서평가하면알수있다. 이에대하여학자들은한국에서국가와시민사회의정치적매개체로서정당체계는시민사회의대표기구로서보다는국가의부속기구로서위로부터만들어졌으며, 따라서시민사회와정치사회는분리와소외를특징으로갖게되었다고분석하고있다 ( 최장집, 2005: 226). 민주화이후한국의시민사회는민주화운동과정에서보여주었던건강성을더이상갖지못하였다고비판하면서민주화이후시민사회는더이상민주주의를지키고발전시키는수호자의역할을할수없는조건에있다고주장하기도한다 ( 최장집, 2005: 227). 이는한국시민사회가특정한형태의국가와의구조에위치하고있는것을주요이유로들고있다. 예를들면이러한현상은특히정당정치의발전을통한민주정치의발전에서볼수있다. 그러나최근정당체계에서보는바와같은이유로인하여한국의주요정당과정당체계는결코제도화된정당이라고할수없을정도로적응성, 자율성, 복합성, 일관성의정도가낮다. 1987년민주화이후정당의명멸이다반사같이되고있는사실이이를나타내고있다. 시민사회와가장친화적인관계를가지고있다고평가되고있는노무현정권하에서도정당정치의제도화는역시낮은수준을나타내고있음으로시민사회의역할에대한의문이제기되고있다. 그동안시민사회로부터수많은정당개혁프로그램에대한제시가있었으나, 정치권은이를제대로수용하지못하고또한시민사회역시이를지속적으로견제, 감시하는동력이부족하였다. 이는한국시민사회가그규모와양적팽창에도불구하고민주화이후한국시민사회는민주주의기반강화를통한공고화에크게기여하지못함을나타내고있는것이다. 특히시민사회가기득세력의이데올로기적헤게
민주주의와시민사회가치의재정립 11 모니를대체할수있는민주주의적가치를발견하지못하였기때문에시민 사회도민주주의공고화에있어일정한한계를지니게된것이다. Ⅳ. 시민사회의위기요인 민주주의공고화에대한한국시민사회의역할저하는시민사회단체에대한일반인들의관심이나정치권으로부터의영향력이점차퇴조하는현상으로나타나고있으며, 이는최근시민사회위기론으로까지확대되고있다. 특히노무현정권중반이후시민사회단체에대한신뢰도는과거에비하여급격하게떨어지고있다. 즉앞서지적된바와같이 2003년 ~2004년영향력이제1위였던시민사회단체가최근 5위또는 6위로떨어졌다. 7) 이런시민사회단체의위기의식은시민사회단체상근자들에대한조사에서도나타나고있다. 8) 이러한시민사회의위기론으로까지확대되는요인은무엇보다도시민사회단체의정체성 (identity) 의혼란에서야기된문제이다. 시민사회단체는공익단체로서불특정다수의공공이익을추구하는운동을함으로서시민들로부터신뢰성을획득하고또한자신의정체성을확보하는것임에도불구하고단기간급속한정치사회변화속에서성장 발전함으로서정체성유지에문제가대두되고있다. 7) 성균관대서베이리서치센터와삼성경제연구소의 한국종합사회조사 에의하면각종사회기관중시민단체에대한신뢰도가 2003년의경우, 제1위이었으나, 2005년에제5위, 2006년에는제6위가되었음. 또한시사저널조사에는 6위로나타났음. 경실련주최 NGO 사회적책임의방향정립을위한연속토론회 자료집 ; 서울신문 (2007/05/25); 시사저널 (2006/10/31) 참조. 8) 2007년 3월시민사회단체상근자들의설문조사에서 48.6% 가시민사회운동의위기를지적하고있음. 한겨레 (2007.3.22).
12 NGO 연구제 5 권제 1 호 특히이런현상은노무현정권하에서더욱심하게나타나고있다. 노무현정권에서청와대 정부와시민사회단체와의관계는 노무현정권- 시민사회연대론 까지등장할정도로시민사회단체와상당한친화적관계를나타내고있다. 물론노무현대통령이대선과정에보여준정책적 이념적지향점이경실련, 참여연대, 환경운동연합과같은시민사회운동단체와상당한근접점을갖고있기때문에오히려시민사회단체입장에서는노무현정권이야말로시민사회발전의호기이며, 또한정책목표실현에지름길로생각할수있다. 그러나이런노무현정권과의동반자적관계는오히려시민사회단체의정체성의혼란을가져와시민사회단체발전에저해요인이되고있으며, 이는시민사회위기론으로까지확대되고있다. 청와대를비롯한정부의각종중요직책이나위원회에참여한시민사회출신들이역대어느정권에비하여많은것으로나타났다. 이는최근발표된보고서에서도지적되고있다 ( 박병옥, 2007: 27; 유석춘, 2006). 9) 이런정체성의혼란은시민사회환경의변화와밀접하게관련되어있다. 2002년대선과 2004년총선, 그리고 2002년과 2006년에실시된지방선거를통하여시민사회단체에서활동하던많은인사들이대거정치권에참여하면서그동안정당기능의일부를담당하던시민사회운동의정체성이새로운가치를찾지못한것도주요요인이다. 둘째는책임성 (accountability) 의문제이다. 시민사회는정부의실패, 시장의실패를통하여새로운세력으로서성장, 발전되는것이다. 이는사회의다양한욕구를정부와시장이제대로수용하지못하고오히려이를시민사회가담당함으로서시민사회의신뢰성이형성된것이다. 시민사회는정부나기업같이일정한정책목표를가지고 9) 지난 2007년 4월10일경실련이주최한 NGO사회적책임의방향정립을위한연속토론회 자료집참조.
민주주의와시민사회가치의재정립 13 사업을수행하고있으나, 실제대안제시나정책요구에있어정부나기업보다비교적유연성을가지고있다. 정부나기업의경우, 사업수행에따른성공과실패는일정한시기에실시하는평가에서분명하게나타나며, 따라서이에대한보상이나책임문제가따르게된다. 그러나시민사회에서행하는정부나기업에대한공익이름하에수행하는비판활동이나정책대안제시는이에대한성과를평가하기도어려우며, 또한이를평가하더라도평가결과가공익에부합하느냐의여부를가리는것은쉬운문제가아니다. 그동안시민사회단체들은정부나기업을상대로공익추구라는이름하에새만금간척지사업, 원자력발전소폐기물처리장설치, 천성산터널건설사업등대규모국책사업에대하여강력한반대운동을전개하였다. 이들사업들은시민사회의반대속에서사업추진이상당히지연되어막대한국고손실이있었다. 시민사회의책임성은국가나기업같이구체적사안의결과에대한책임을져야하는것은아니지만그러나정책에대한반대와같이과정에대한책임이문제되는것이다. 이런특정정책에대한시민사회의반대활동이장기적차원에서의공익부합여부에대한평가는다를수있지만단기적으로보면이런일련의과정에서야기된문제에대하여시민들은시민사회단체의책임성에대하여많은의문을제기하고있다. 셋째는투명성 (transparency) 문제이다. 시민사회는어느집단보다도투명한건전성이요구되고있다. 시민사회단체의운영이나정책의결정이투명하고공정하게이루어질때단체구성으로부터의지지는물론일반시민들로부터신뢰성을얻게된다. 단체의운영이일부임원에의하여독점되거나단체의운영재정이투명하지못할때회원들로부터이탈현상이야기되며동시에시민사회단체의활동은위축된다. 현재한국의시민사회단체들은아직도단체의재정이극도로빈약하여
14 NGO 연구제 5 권제 1 호 때로는공개하기도부끄러울정도이다. 때문에재정의상당부분이임원의헌신적인희생과기여에의하여유지되는경우가허다하다. 그러나일부시민사회단체의경우, 상당한지원을정부나기업으로부터받고있음에도이런내용이회원이나시민들에게알려지지않음으로의혹을받고있는경우도있다. 현재참여연대, 아름다운재단등극히일부단체만이재정운용상태를공개하고있다. 넷째민주성 (democratization) 이다. 시민사회단체와같은조직의민주성은필수적이다. 조직이민주적으로운영되었을때, 회원들간에응집력이강화되며, 동시에사회로부터의신뢰도얻게된다. 시민사회단체의민주성을내적 외적으로구분할수있는바, 내적인경우, 정책결정이나운영이상근활동가또는일부간부의의도대로결정되어회원과비상근전문가가소외되고있는경우이다. 이러한상황에서시민과비상근전문가들의적극적기여를기대하기는어렵다. 이런내적문제는외적문제까지연결되고있다. 정부의정책에대응할때내적의사소통이제대로이루지지않고단체의소수간부에의하여여론과괴리된운동이수행될때이는결국시민사회단체의부담으로되돌아오게된다. 이러한현상은조직의과두제의철칙 (Iron Law of Oligarchy) 으로볼수있는데, 이런비민주성은시민사회단체와회원, 그리고시민과의괴리로나타나시민사회운동의동력을상실하게된다. 다섯째전문성 (professionalism) 의문제이다. 시민사회는정부나시장이실패하는정책에대한대안제시를통하여새로운전문영역을추구하는집단이다. 시민사회의전문성의추구는쉬운문제는아니다. 특히정부나기업은전문성확보를위하여막대한투자를하여전문가를고용하거나전문지식을획득할수있으나, 열악한운영상태의시민사회가전문성을제고시키는것은어려운문제이다. 그러나이러한취약한구조가시민사회의빈약한전문성을정당화시켜
민주주의와시민사회가치의재정립 15 줄수없는것이다. 시민사회도정부, 기업과같은집단과경쟁을해야되며, 이런경쟁으로부터우위를확보하기위하여고도의전문성을확보하는것이무엇보다도중요하다. 그러나한국시민사회는이런전문성제고에있어비교적낮은수준이기에구체적정책대결등에있어정부나기업에대하여적절한대응을하지못하고있다. 위에지적한시민사회의위기요인은한국사회의시민사회운동만이가지고있는현상만은아니다. 미국이나영국과같은선진국에서도시민사회운동은변화되는정치사회환경에적응하지못하여항상위기와기회속에서갈등을하고있는것이다. 이러한관점에서급격히성장, 발전한한국시민사회가지구촌에서가장급격하게변하는한국정치사회환경하에서위기의식을갖는다는것은오히려당연하다. 이런위기의식도없이시민사회가현재의위상에안주하고있다면그것이더욱문제일수있기때문이다. 위기는그자체가새로운기회도될수있기때문에위기를부정적으로만생각할수없다. Ⅴ. 시민사회운동의과제 이와같이시민사회의위기감이점차확산되고있는상황에서시민사회스스로원론적인차원에서부터시민사회의역할에대하여재검토하는것이필요하다. 이런의미에서살라몬 (Lester Salamon) 교수가말한비당파성 중립성 자율성 비영리성 자원성, 공익성과같은시민사회단체의특성을재음미할필요가있다 (Salamom, 1999). 한국시민사회는서구와는달리시민사회의전통이없는역사속에서도빠르게성장, 발전해하여왔다. 그러나앞에서지적된바와같이변혁기를맞이한한국의시민사회운동은시민사회발전과동시에한국민주주의의
16 NGO 연구제 5 권제 1 호 공고화를위하여새로운가치를재정립하여야될것이다. 특히한국시민사회는국민이시민사회운동에거는기대와신뢰속에서가치를재정립해야되는과제를앉고있다. 이러한시민사회운동의가치재정립은다음과같은역할의수행을통하여이루어져야될것이다. 10) 첫째, 국가와시장에대한감시와견제를통한긴장관계의유지가필요하다. 시민사회는정부의각종정책실패를줄이기위해정부를견제하고비판하는역할을지속적으로수행할것이다. 시민사회단체가정치권이나정부와지나치게친화적인관계를갖는것은바람직하지않다. 정치권과는개혁연대론자의입장보다는견제강화론이더욱필요하다. 최근보편화되고있는정부와시민사회단체의거버넌스를더욱촉진시키는것은필요하지만지나친연대는오히려두조직의정체성을더욱혼란스럽게할것이다. 거버넌스 (governance) 의차원에서정치권에대한시민사회의견제와협력은계속될것이나, 그동안정치권은전근대적인정치사회구조와관습화된정치부패행위로부터자체개혁하려는능력이부족하여합리적이고효율적인정치행위를못하고오히려한국사회의발전을가로막고있기때문에시민사회가감시와견제를통하여정치권에대한감시자역할을하여야된다. 시장에대한감시와견제도역시필요하다. 기업에의한불법적이윤추구행위, 불공정한거래, 불법정치자금제공등기업의잘못된관행은올바른시장경제에장애가될뿐만아니라국가경제에도해가된다. 따라서시장경제가올바르게작동하도록시민사회의견제가필요하다. 동시에시민사회는기업이이윤을사회에환원하고공익적활동을할수있도록사회 10) 이는필자가위원으로참여하였던시민사회발전위원회, 한국시민사회발전을위한청사진 (2004.7) 의제안을주요내용으로하였음.
민주주의와시민사회가치의재정립 17 적책임 (social responsibility) 을일깨우는역할을하여야한다. 필자는노무현대통령취임직전개최된세미나에서시민사회는노무현정권과의관계설정을개혁연대론보다는견제강화론의자세를주장하였다 ( 김영래, 2004: 33). 개혁지향적인정부의정책은시민사회가강력하게지원할필요가있으나, 시민사회의기본적인자세는견제강화론의차원에서정부의정책을감시하고또한잘못된정책에는매서운비판을하여야될것이다. 둘째책임성있는사회갈등해소와공동체의식의회복이다. 현대사회는다원주의정치사회로서다양한갈등이존재하고있으며, 이는상호충돌하여때로는사회분열의양상으로까지확대되는사례가많다. 그동안정부는시민사회와의료분쟁, 새만금간척사업, 부안핵폐기장유치, 신행정수도건설계획, 천성산터널공사등을둘러싼문제에대하여많은갈등을빚었으며동시에시민사회에대하여이의해결을위한협력을요망하고있다. 민주주의가다양성과다원주의사회임으로사회갈등을각집단간의사회여론과합의과정을거쳐합리적으로해결하는것이필요하며이에는시민사회의역할이중요하다. 시민사회는시민의합리적의사소통과도덕적명분에기초해움직이는집단이기때문이다. 따라서시민사회는사회갈등을근본적으로해소하기위해사회구성원전체를묶어주며, 공동체가함께추구할수있는가치를제시하는역할을해야된다. 셋째중립성 비당파성을가진사회공론의장으로역할을해야된다. 시민사회는불특정다수의공공이익을추구하는불편부당의중립성을가진사회공론의장이다. 그러나우리사회는이데올로기의양극화, 빈부의양극화등으로심한갈등을겪고있으며, 이들집단간의간극은어느때보다심각하여자유로운의사소통자체가어려운상태이다. 이분법적으로사회현상을인식하고있으며, 더욱이개인의의견이나소수의견이존중되
18 NGO 연구제 5 권제 1 호 어공론화되기는매우어려운구조다. 이러한사회구조하에중립적, 비당파적집단인시민사회가일반시민의여론을취합, 사회적합의를유도할수있는공론의장을제공하는것은중요하다. 시민사회단체는올바른시민여론형성을계도할책임이있으며, 특정정파의이익과극단적이념주의에빠지지않도록조정하는역할을해야하며, 이런차원에서여론형성에중요역할을하는언론에대한감시와견제도중요하다. 넷째정치개혁을비롯한정치사회적개혁과제의지속적추구이다. 그동안시민사회는정치개혁은물론경제개혁, 교육개혁등사회제방면에대한개혁을지속적으로정부에요구하였지만아직도우리사회에는수많은개혁과제가산재하고있다. 이러한개혁과제가비교적시민사회와친화적인관계에있는참여정부에서도개혁은답보상태에있다. 특히가장낙후한정치개혁은더욱지지부진하다. 예를들면정치개혁을위하여현재정당간의담합에의하여 2005년 6월개정된선거법을시민사회단체들이주도하여다시개정하는것이필요하다. 기초자치단체장이나기초의원의경우, 정당공천제의도입은지방자치가중앙정치에예속화될가능성이많아이를개정할필요가있다. 최근여론조사에따르면국민의약 80% 가기초의원정당공천제를반대하고있다. 주민소환제는국회의원의경우, 소환대상에서제외되어있다. 정당의민주적운영, 공천제도의투명성과민주적절차의확보, 부패정치의청산과같은정치개혁과제는시민사회단체가지속적인관심을가지고추진해야된다. 특히 2007년12월대통령선거와내년 4월총선거과정에서야기될수있는불법정치자금문제, 공천과정의비리, 지역주의심화등에대하여감시활동을강화해야될것이다. 특히선거제도의개혁을비롯한정치개혁은각정당간의이해관계가첨예한사항이기때문에선거임박해서졸속으로처리하면대개기득권을보
민주주의와시민사회가치의재정립 19 호하는차원에서처리하는것이지금까지의관행이다. 따라서충분한시간을갖고그것도정치인당사자들만이아닌학계, 시민단체대표등이참여한가칭 정치개혁범국민연대 와같은조직에서충분한논의를거쳐처리되어야한다. 넷째사회자본형성을통한사회신뢰성회복의이다. 한국시민사회가발전하면사회자본 (social capital) 이축적될것이다. 시민사회가시민들의자발적협력과참여, 상호호혜성을통해시민간상호신뢰와유대를강화시켜주면서붕괴되는공동체의재건을가능하게해주는사회자본을창출하는것은우리사회의귀중한재산이다. 사회자본은사유재산이나물적재산이라는전통적자본과달리신뢰, 규범, 네트워크같은공공재의특성을지니고있는것으로의무와기대그리고상호신뢰의구조를가지며, 상호의사소통을통하여규범을형성하고있다. 사회자본은개인이나집단상호간의관계에서발생하는조직적특성이나규범으로, 상호호혜 협조 신뢰, 정직, 공동체정신이나이러한규범을생산해내는상호관계를말하는것으로서사회의공정성과투명성을높여사회가지출해야할불필요한경비와에너지를줄이므로경제발전의선행조건인동시에성공적인정부의필요조건이라할수있다. 따라서한국시민사회는사회자본을형성, 축적하게함으로써한국사회의상호신뢰감과공동체의식에기여하게되면국가의경쟁력은물론사회구성원의삶의질도제고될수있다. 다섯째국제협력을통한세계시민사회에기여이다. 세계화시대를맞이하여지구촌의일원으로시민사회의역할을수행하는것이다. 그동안한국시민사회단체는민주화운동등국내문제에집중하는과정에있었기때문에세계시민사회에대한관심이비교적적었다. 그러나이제한국시민사회는국내문제뿐만아니라환경, 소비자문제, 인권등에있어다른국가들의시민사회단체들과상호협력하여야한다.
20 NGO 연구제 5 권제 1 호 이러한측면에서각국의 NOG들과정보교환은물론인적교류를통하여국제적네트워크를확대하여야하며, 동시에저개발국가의 NGO에대한지원활동도강화해야된다. 세계각국은개발원조가국가이미지제고라는차원뿐만아니라장기적차원에서공생의기반을마련한다는점에서적극적으로나서고있는데, 아직한국은경제규모에걸맞는역할을하지못하고있다. 따라서국제적감각을갖은시민활동가의양성과저개발국가의시민활동가연수프로그램도확대해야된다. Ⅵ. 결어 : 신뢰성회복과자발성의재정립 한국시민사회는변혁기를맞이하여새로운가치를재정립해야된다. 시민사회는지금까지한국사회발전에기여한수준에만족하지말고새로운가치관의재정립을통하여시민사회가사회발전에중추로서의자리를다시회복해야된다. 이를위하여가장중요한것은시민사회의신뢰성 (credibility) 회복이다. 시민사회의가진주요자원은일반시민으로부터의신뢰성이다. 이는그동안시민사회가도덕성, 자율성, 공익성, 중립성을가지고각종정치문제에대하여시민의의견을최대한수렴, 정책에반영하게함으로서형성된값진자신이다. 그러나최근이런신뢰성이무너지고있다. 신뢰성회복을위하여시민사회스스로의엄격한윤리규정실천을통하여시민으로부터신뢰를회복해야된다. 최근경실련과같은주요시민단체들이이런신뢰성회복을위하여마련한내부윤리강령을더욱강화하고있는것은다행이지만아직도많은시민사회단체스스로의윤리규정은빈약하다. 11) 11) 경실련은 2004 년총선시부터임원의정치권진출에대한내부윤리규정을가지고
민주주의와시민사회가치의재정립 21 이런신뢰성강화의일환으로지난해지방선거시도입되었던매니페스토 (manifesto) 운동을시민사회차원에서새로운가치회복운동으로승화시키는것도하나의방법이다. 12) 최근매니페스토운동이선거문화에뿐만아니라조직의신뢰성을제고시키는운동으로확산되고있는데, 이를시민사회는스스로의신뢰성을회복시키는운동의차원에서발전시킬필요가있다. 참여와헌신을위한자발성 (volunteering) 의회복이다. 시민사회의가장큰장점은공익문제해결에있어시민들의헌신적참여에있어나타나는자발성이다. 현대사회는시민사회자체가스스로해결하고상호간에북돋아주고보살피고베풀고나누어야하는수요가증대하는시대이기때문에자발성은시민사회의동력을제공하는핵심이다. 국가의개입이나시장의도움없이시민사회가감당해야할사항들이점증하는사회변동의물결에대응해야할책무가더욱뚜렷이떠오르고있기때문에시민사회의자발성의진가를발휘할무대가펼쳐지고있는것인데, 최근시민사회는이런동력을얻지못하고있다. 오히려일부주요시민사회단체의경우조직의관료화현상까지나타나고있다. 과거와같이정책개발이나활동양식의선택에있어능동적이기보다는수동적인사례가증가하고있다. 시민사회에서중시하는애드보커시 (advocacy) 기능에서도시민의자발적참여가없이는진정한시민사회의권익주창활동자체가불가능하고무의미한것임으로기본적으로힘에의한강제와돈에의한유인을배제한인간의자유재량에의한친사회적 (pro-social) 봉사의이상 (ideal) 이실현되는원천인자발성이어느때보다중요함에도최근시민사회에서이런자발성 있음. 12) 매니페스토운동에대한개략적인내용은김영래 이현출, 매니페스토와지방선거 ( 서울 : 논형, 2006) 참조.
22 NGO 연구제 5 권제 1 호 기운이점차퇴색하고있다 ( 김경동, 2007). 민주주의는절차와제도만으로완성될수것이아니라시민사회를기반으로한감시와비판, 견제와균형, 그리고적극적인시민의자발적인헌신적참여를통하여실현가능하게되는것이다. 각국의정치사회체제의에서민주주의가공고화되는과정을보면시민의열정과지지, 그리고자발성이무엇보다도중요한요소를이루고있다. 한국의민주주의도이제새로운전환점을맞이하고있으며, 이는기반세력이되는시민사회의변화속에서그해답을찾아야된다. 시민사회가그동안민주주의로의이행과정에서보여주었던가치를계속유지함은물론시대에흐름에맞는새로운가치를제시함으로한국민주주의의공고화에기여하여야할것이다. 민주주의는무엇보다도구성원의삶의질의제고와다양성을중요시하고있다. 민주주의가다양한시민사회를기반으로구성원의삶의질을제고할수있는설계를하게되면민주주의도공고화되고또한시민사회도발전하게된다. 때문에민주주의공고화와시민사회의발전은상호작용의공존적관계이다. 최근시민사회의위기가시민사회자체만의문제는아닐수있다는지적도많다. 시민없는시민운동과관습적인타성에따른시민운동에대한비판도있을수있다. 그러나시민사회가 2002년이래변화된정치지형을제대로감지하지못하고구태의연한운동방식을그대로답습하는등시민사회내부가보여준문제는해결되어야한다. 이제각종정치적 사회적개혁과제는시민사회를매개하지않아도시민자신들이다른경로를통하여제기할수도있다. 때문에시민사회는과거와같은이벤트성의개혁과제만을가지고시민들로부터지지를받을수없으며, 또한정부나정치권도시민사회에대하여과거와같은관심을두고있지않다.
민주주의와시민사회가치의재정립 23 이제시민사회는운동의패러다임을변화시켜야한다. 우리는그동안위기의해결책으로중앙집중형운동에서지역에기반을풀뿌리 (grassroots) 운동을주장하였지만이는구호뿐인사례가많다. 이벤트성이나전투적인운동보다는한국사회를새롭게창의적으로디자인하는 희망제작소 (www.makehope.org) 와같은시민사회운동을시민들은신선하게받아드리고있다. 최근시대는세방화 (glocalization) 시대에서지세화 (loc-balization) 시대로변하고있다. 지세화시대는 지방행동이세계를움직인다 (local action moves the world) 와같이지역사회가중심이되는시대임으로시민사회도주민곁으로다가가는생활밀착형운동에관심을돌려야한다. 한국의시민사회는주민의삶의문제에더욱천착하는생활정치시대에걸맞는생활속의민주주의를공고화하기위하여 NGO (Non-Governmental Organization) 로서의본래의의미를찾아야한다. NGO가일명차기정부조직 (Next Governmental Organization) 또는친정부조직 (Near Governmental Organization) 이되어서는안된다. 한국의시민사회는정치사회개혁과정부와시장에대한감시와견제라는이중의과제를상호균형과조화속에수행하는어려운과제를지니고있다. 시민사회가이런이중의과제를얼마나슬기롭고지혜있게수행하느냐는 21세기를살아가는동시대인의시대적과제이다.
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