자치경찰제확대및강화방안 Study on Alternative Solutions for the Amelioration of the Korean Municipal Police System 2008. 12.
연구진 안영훈 ( 연구위원 ) 강기홍 ( 수석연구원 ) 이보고서의내용은본연구진의견해로서한국지방행정연구원의공식견해와는다를수도있습니다.
서문 i 서문 우리나라는새로운지방분권제도의하나로 2007년 3월부터제주특별자치도에자치경찰제가실시되고있다. 하지만이제도는시행초기부터사전제도시행준비부족, 인력과재정지원의부족과함께특별자치도에적용된관계로광역자치단체중심으로변형되는등시행상여러가지문제점들이보이고있다. 2008년새로구성된이명박정부는 지방분권촉진특별법 의전면개정과함께 100대국정과제를선정하고추진하면서 자치경찰제의도입 을이행한다고제안하였다. 사실상 자치경찰제의도입및확대 를국정과제의하나로결정한이유는지금까지제주자치경찰제운영이갖고있는몇가지쟁점들예컨대, 자치경찰인력부족, 운영재정확보의어려움, 주민치안활동공급수준의미달, 지역사회의적극적참여나국가경찰과의공조체제의결여등과같은불완전한제도운영으로나타난문제점들을개선하여주민생활에직접적으로도움이되는지방분권제도의하나를적극적으로도입 확대하려는데그목적이있기때문이다. 우리연구원은자치경찰제도의도입등에관한연구분야는주로안영훈박사를중심으로 1997년자치경찰제도입모형에관한연구로부터시작해서지속적으로정부의자치경찰에관한국정과제실천을이론적으로그리고실무적으로지원해왔다. 이번에도안영훈박사를비롯한연구진이향후새정부가요구하는바람직한자치경찰제도입및확산을위하여지금까지나타난문제점들을심도있게분석한후그결과를토대로여러개선대안들을제안하고자노력하였다. 아무쪼록본연구내용이실무적으로국정과제를실현시키는데큰도움이되기를바라면서연구진의노고에감사를드린다. 2008 년 12 월 한국지방행정연구원원장유정석
ii 자치경찰제확대및강화방안 요약 1. 연구의목적 본연구는자치경찰제가의미하는개념과기본모형의도출을위하여자치경찰과관련된국가경찰, 사법경찰과행정경찰의개념, 보충성의원칙적용등에관하여논의한후, 현행우리나라제주자치경찰사례를중심으로국가경찰과자치 ( 광역-기초 ) 경찰간사무배분실태와현황을분석한다. 이러한우리나라의사례는특히유럽지방자치선진국인프랑스, 스페인, 이탈리아의자치경찰제운영체제를참고하고제도를설계했다는점에서이나라들의자치경찰제운영체제를구성요소별로비교분석한후우리에게주는시사점과그운영상의교훈을정리고자한다. 그리하여현재제주자치경찰및정부법 ( 안 ) 에근거한자치경찰제의문제점을이해한후개선방안을도출하여이후새정부가자치경찰제를시행할때보완해야한방안들을중점적으로제안하려는데그연구의목적이있다. 이를위해서자치경찰제의주요쟁점사안별로프랑스, 스페인, 이탈리아유럽3 국의운영사례와함께우리나라제주자치경찰에관한현장조사, 제주자치경찰관들과의심층인터뷰등을통해서현재적용 운영되고있는자치경찰법 ( 안 ) 의유용성과문제점등실무적인경험사례를분석하여개선방안을제안하고자한다. 2. 지방자치제도와자치경찰제의개념 먼저본연구가제시한자치경찰의개념은다음과같다. 즉, 자치경찰이란지방자치정부가자치행정권을갖고관할지역주민을위한자치경찰서비스를자율적으로제공하는자치정부의한집행조직이고이것이바로지방자치정부의책임하에경찰활동을하는자치경찰 (Municipal police, police municipale, policizia
요약 iii municipale) 이다. 구체적으로는자치경찰의기구, 인력및재정, 지휘체계등이직접적으로 ( 기초 ) 자치정부에귀속되는경우를의미한다. 이자치경찰정의에따르면영국의지방경찰 (local police authorities) 은본연구의본래적 ( 협의의 ) 자치경찰정의에는해당되지않는다. 실제프랑스, 스페인, 이탈리아의기초자치정부가조직하여운영하는자치경찰기구는그자치경찰의인사권, 재정운영등이직접적으로기초정부의수장인시장에게귀속되어있고, 시장의행정경찰권하에서지역사회의이익을실현하는수단으로사용되고있다. 이러한분류기준을참고로자치경찰과지방경찰의구분을도식화하면다음과같이정리된다. 지방경찰 = 국가의지방경찰 ( 지방경찰청 ) + 자치경찰 ( 기초 ) + 자치경찰 ( 도수준 ) + ( 벨기에식 ) 혼합경찰 ( 자치경찰 + 국가의지방경찰 ) 등의의미를갖는다 3. 유럽 3 국의자치경찰기본운영틀 프랑스, 스페인, 이탈리아에서자치경찰기능은역사적발전상황에서살펴본바와같이오래전부터기초자치정부시장에게귀속되며 사회질서와안전, 시민보호, 공중위생등을확실히유지할목적으로 예방적수단으로써시장이총괄적인행정경찰권을갖고도로교통, 관광보호등에관련되는특별경찰행정권도수행한다. 자치경찰설치의기본조건은국가와지역정부가정한자치경찰관련법에근거하여기초자치단체나광역자치단체가자율적으로자체재원으로인사권과조직권등을행사하도록조직 구성되는것이자치경찰의기본운영체제이다. 프랑스, 스페인, 이탈리아등유럽 3국의자치경찰활동의기본운영체계는다음과같은특징을보인다. 첫째, 자치경찰활동은기초자치단체의기본임무이다.
iv 자치경찰제확대및강화방안 둘째, 자치경찰법에기초한자치경찰활동이다. 셋째, 사법경찰관리로서의권한과보조역할을수행한다. 넷째, 자치경찰의보조인력을활용하는규정을두고있다. 다섯째, 다양한자치경찰에대한국가의감독제도를두고있다. 그리고이들유럽 3국의자치경찰관련법체계의존재는바로국가경찰과자치경찰간권한배분을법적으로명확하게구분하고자한노력의결실이다. 지역사회현장에서도이러한법내용에근거하여국가경찰과자치경찰이상호임무를구분하여수행하고있다. 프랑스, 스페인, 이탈리아의자치경찰은지방공무원의한직군으로일반지방공무원과동일한법적지위를가짐. 교육훈련, 퇴직제도등지방공무원으로서동일한원칙과법제도의적용을받고있다. 예방중심으로활동하는자치경찰은국가에따라서국가경찰과의기능분담에차이가있을수있지만기본적으로자치경찰과국가경찰과의관계는보충성의원칙 (Principle of subsidiarity) 에의해서이루어진다. 광역자치단체와기초자치단체간경찰기능배분관계에있어서도지역사회경찰활동 (Community oriented policing and problem solving policing) 의개념과동일한차원에서주민에게직접적인경찰서비스의경우 1차적으로기초자치단체경찰에게임무를부여하는것이보통이다. 이와같이자치경찰활동은합리적기능배분정책에의한치안업무수행이필요하기때문에범죄예방, 치안불안의억제, 범죄자진압등에관한정책에있어서국가와지방자치단체, 국가경찰과자치경찰간합리적인사무배분에의한정책집행이요구되고있다. 또한자치경찰활동은국가경찰활동에보충적기능을수행하며, 국가경찰과의수평적, 수직적협력관계를갖게된다. 동시에자치경찰활동은지역거버넌스의성격을갖는다. 4. 우리나라제주특별자치도의자치경찰제운영실태 우리나라는제주특별자치도의시작과함께 2007 년 7 월 1 일부터제주특별자치
요약 v 경찰제를실시하게되었다. 제주자치경찰제는제주도에고도의자치권을부여하기위해분권의핵심사항인자치경찰이포함되어, 전국적인도입에앞서제주특별자치도추진과제로채택된바있다. 이를위하여제주도는주민투표를통해행정체제를단일광역체제로개편, 자치경찰법 ( 안 ) 을道단위에적용하기위해일부수정된내용을 제주특별자치도법 상에반영하였다. 제주자치경찰은주민생활과밀접한지역방범활동등의사무수행을부여받고있다. 예를들면, 주로크게 4가지로써, 1 방범순찰, 안전사고예방활동, 아동 여성등사회적약자보호, 학교폭력예방, 기초질서위반행위단속등생활안전활동, 2 교통안전및교통소통, 주민참여지역교통활동지원, 교통법규위반행위단속등지역교통활동, 3 공공시설및지역행사장등의지역경비에관한사무, 4 그리고국가 공동수행사무의경우에는구체적인 사무수행기준과방법 은도지사와지방경찰청장이 업무협약 을체결하여결정하고있다. 제주특별자치도행정기구설치조례시행규칙제16조에근거하여자치경찰단장은자치총경으로보하고, 자치경찰단에경무팀 및관광환경팀을두고, 경무팀장 생활안전팀장및관광환경팀장은자치경정으로보한다. 5. 우리나라제주특별자치경찰제의문제점 지금까지살펴본결과, 제주자치경찰은결원인력미채용으로주민생활과밀접한지역방범활동, 공공시설및지역행사장등의지역경비등에관한업무수행에곤란을겪고있다. 즉, 현행자치경찰단장 ( 총경 ), 자치경찰대장 ( 경정또는경감 ) 의직급과타부서의실 국장의직급차이로대등한업무협조가쉽지않은상황이종종발생하고있다. 또한직급하향으로자치경찰제의직제가 과 와 계 의중간인 팀 체제로조직, 편성되어타실국과의형평성도결여된상황이다. 기본적으로자치경찰의인력규모는국가경찰에비해서작을뿐만아니라자치경위이상의간부숫자도적기때문에지나치게계급을상향하여신규채용또는특별채용을시행할경우점진적으로내부승진의기회가줄어드는상황이발
vi 자치경찰제확대및강화방안 생할수있다. 국가경찰의경우에는경정, 경위, 순경의계급에서공채시험제도를시행하고있는바, 자치경찰의경우에도자치경사, 자치순경에한하여공채시험에의하여임용하도록시행령에명문으로규정하고있으므로 ( 시행령제20 조 ) 이러한점을고려해서국가경찰로부터의특별채용에의한이관정도를제한적으로조정할필요가있다. 다른한편으로현재자치경찰법 ( 안 ) 에서는자치경찰의간부급 ( 경위 ) 이상에대한공채시험제도가명시되어있지않아서우수한자치경찰의인력확보가쉽지않은상황이다. 이러한채용제도의경직성으로인하여자치경찰의전문능력부족현상을초래할수있을것이므로이에대한해결책을마련할필요가있다. 최초자치경찰채용시특사경관련전문지식이있는일반직공무원과관련민간인을특별임용할수있음에도국가경찰로부터지원자가많다는이유등으로특별채용을하지못하였다. 채용후에도자치경찰에특화된교육프로그램이미흡했다는이유로업무처리의전문적인기술부족을호소하고있다. 근무수행방식의문제점으로는토 일요일및공휴일에지역문화축제와대규모의국제행사등이많은제주지역의특성상내방객이많은휴일에도일정시간자치경찰이활동해야할필요성이제기되고있기때문에이에따른인력확보방안이주요쟁점사항이되고있다. 제주공항에근무하는자치경찰의인원은 14 명인데, 이는총인원대비 17%, 순찰인원대비 24.5% 로너무많은인력이배치되어근무하고있어서자치경찰인력배치가불합리하다는의견도있다. 2008년현재제주특별자치도자치경찰공무원정원은 127명으로제주특별자치도내국가경찰공무원약 1,600명을고려하면 10분의 1도미치지못하는매우적은인원으로운영되고있다. 스페인, 이탈리아보다자치경찰인력이부족한프랑스자치경찰도국가경찰인력의 15% 수준을넘어가고있는상황등을고려해볼때, 대체로현재제주자치경찰의인력은상당히부족한실정임에는틀림없다. 그러나새로운제도의실험이라는중요한의미를지닌제주자치경찰이성공하기위해서는인원충원면에서자치경찰의정규인력뿐만아니라지역사회
요약 vii 에서자치경찰활동을보좌하거나보완하는자치경찰보조인력의확보, 주민의자율방범대활용 ( 영국사례 ), 시민자원봉사대와의연계활동등지역사회와의유기적인관계형성을통한협력체제를활용하는것등자치경찰제외에도연관된제도들의총체적보완도반드시고려할필요가있다는점을시사하고있다. 6. 자치경찰제확대및강화방안 1) 자치경찰의인력및기구편성기준개선안자치경찰의적정인력및조직모델을개발하기위해서는먼저지방자치단체의규모와자치권의범위를고려한지방자치단체의자치경찰의인력과기구를판단해야한다. 자치경찰은지역주민의수, 유동인구의수, 지역의특성등을고려하여경찰관수를결정하고, 인구밀집도및지역형태등을고려하여조직의형태를구성한다. 즉, 각자치단체가자치경찰기구를편성, 운영하기위해서는기본적으로법령 ( 안 ) 에서규정한내용을근거로하여각자치단체의지역적특성을고려해야하기때문에주로인구수, 도시화율, 행정구역상면적, 지역의지리적특성등을중점으로고려하여자치경찰을운영하는것이필요하다. 2) 자치경찰조직편성의판단기준개선안자치경찰기구조직과관련한편성기준으로는기본적으로자치단체내설치된기존의조직체계를참고하고, 국가경찰과자치단체내지방공무원의구성형태나직급별구성비등을참고하여이를조화시킨방안을도출하는것이필요하다. 이경우, 자치경찰조직의편성은직무의중요도, 업무량, 기관의특성, 직무의독립성과연계성, 그리고지역주민에대한서비스요구수준등을종합적으로고려하여기구의규모와형태를결정해야한다.
viii 자치경찰제확대및강화방안 3) 자치경찰제운영체계확대방안자치경찰제확대를위해서는자치경찰활동의목표를설정해야하며, 구체적으로는지역주민의생활안정을도모하고, 지역내발생할수있는범죄에대한두려움을제거하고, 자치단체의활동에대한지역주민의만족도증가가주목표가되어야할것이다. 또한지역사회내범죄문제의발생을사전에방지하는것등도목표로하고, 경찰과지역주민간관계개선, 지역사회의안전에관한인지도증진에있다. 그리고생활안정, 방범, 교통단속등을주업무로해야한다. 나아가문제해결중심의지역사회경찰활동을실천하도록해야한다. 지역사회가안고있는문제들이무엇인지먼저예측해서, 이러한문제들을예방할수있도록노력한다. 자치경찰은주변지역을잘알고있을뿐만아니라, 그지역에살고있는주민들에대해서도잘알고있기때문에, 지역주민들도경찰에대해서잘알도록해야한다. 자치경찰은지역주민이무엇을해주기를원하는지를잘알고그요구를정확하게들어주도록한다. 4) 인사제도의개선방안현행자치경찰신규채용에있어, 유럽 3국과같은자치경찰의신규채용제도 ( 즉, 보조직급의신설등 ) 를도입하여자치경찰보조직급을신설하여해당자치경찰결원시우선적으로정규직순경시험에응시하도록함으로써합격자를자치경찰로채용할필요가있다. 그리하여이들에게자치경찰업무를일정기간보조하게하여체득한업무수행기술및경험을활용함으로써자치경찰의능력향상을제고할수있다. 또한자치경찰의특별임용요건을국가경찰과달리지역특성에맞는새로운특별임용요건을마련하는것이필요하다. 예를들어, 특별사법경찰사무를담당하는자치경찰의채용인력 609명은특사경업무 (17종) 처리관련자격증과경력을가진기존의일반직공무원의자치경찰전직등을거쳐특별임용하는방안등이다.
요약 ix 나아가자치경찰공무원의특화된교육훈련프로그램을개발해야한다. 국가경찰기관에자치경찰의위탁교육훈련을실시함에있어기존의국가경찰교육훈련프로그램과구별되는자치경찰공무원의특화된교육훈련프로그램개발로전문능력향상을도모할필요가있다. 자치경찰의전면실시에따른자치경찰인력 9,315명에대한지속적인교육훈련등을대비하여장기적으로 자치경찰교육훈련기관 을설치 운영함으로써지역사회의경찰활동에부합되는자치경찰의교육훈련을기할수있을것으로본다. 자치경찰사무는지방행정의법집행지원을주로하고있으므로특사경업무담당공무원또는관련민간전문가를초빙하여강사로활용함으로써자치경찰의업무처리에따른전문지식및기술을습득할수있다. 5) 자치경찰보조인력확대및강화방안교통및방범, 경비와관련된조직및기능을진단하면다음과같은인력을읍면동사무소또는주민자치센터에배치하여자치경찰의인력으로활용할수있을것이라생각된다. 특히자치경찰의주요업무가지역교통관리라는점을고려하면현재자치단체에서수행하고있는교통, 차량, 불법주정차관리업무전체가자치경찰대소속으로기능적으로통합하여교통의계획과집행이일치를통한업무의효율화를기하는것이바람직할것이다. 현재기초자치단체를비롯한읍면동사무소에행정보조원으로공익요원을배치하고있다. 자치단체내에공익요원이근무를하고있으나활용도는매우낮은편이다. 이를자치경찰보조인력을배치함으로서인력활용도를제고할수있다. 이와같은방법으로산화경방요원의활용, 관광지근무공무원이관에의한인력활용도가능하다. 나아가유럽선진국과같이유급직의자치경찰보조인력제를채택하는방안이있다. 예를들면, 자치경찰과함께활동하기에적합한유급직인력을채용하
x 자치경찰제확대및강화방안 여자치경찰업무에관한일정교육을받게한후자치경찰보조인력으로활용가능하다. 또는유급봉사자로채용하여일정한교육을수료한사람에한하여채용하거나아니면채용후에일정기간동안교육을수료하도록하여단순봉사자가아닌자치경찰전문보조인력 ( 봉사자 ) 으로활동할수있도록한다. 현재자치단체의인력확보에관한자치조직권과관련하여총액인건비제도입의경우지방자치단체의정원책정상본청기구이외에도직속기관의설치, 출장소의설치, 동설치, 사업소의설치등을지방자치단체가자율적으로결정할수있으므로이에근거하여자치단체의인건비성경비를확보하여시행이가능하다. 7. 향후추진방향 2008년새정부는제주자치경찰과같이특수한상황하에서출발한자치경찰제에대한제도적보완을위하여자치경찰제를확대하고강화하는방향에서국정과제를지속적으로추진하고자결정한바있다. 이점에대해서가능하다면지방자치원리에충실한제도적실험이되었으면한다. 시범사업을성공적인제도도입으로연결시키기위해서는실험법제정을통한자치제도의실험정책 (Experimentation) 을보다전략적으로추진하는것이필요하다.
목차 xi 목차 제 1 장서론 1 제 1 절연구의목적 1 1. 연구의배경 1 2. 연구의목적과범위 2 제 2 절연구의방법과분석틀 3 1. 연구의방법 3 2. 연구의분석틀 5 제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 7 제 1 절자치경찰제의원리와의의 7 1. 지방자치원리와자치경찰 7 2. 자치경찰제의개념과종류 10 3. 자치경찰활동의현대적의미 19 제 2 절유럽 3 국자치경찰제의기본운영체제비교분석 21 1. 자치경찰비교요인 21 2. 자치경찰제관련법규 21 3. 자치경찰의지위와직무 26 4. 자치경찰의기구 31 5. 자치경찰의인력관리 35 6. 국가경찰과자치경찰간협력관계 44 7. 소결 : 유럽자치경찰제의기본운영틀 55 제 3 절우리나라자치경찰제의기본운영체제분석 76 1. 우리나라자치경찰제의도입 76 2. 현행자치경찰제기본운영체제 80 3. 현행자치경찰기능의특성과내용 89
xii 자치경찰제확대및강화방안 제 3 장자치경찰실제운영사례분석 102 제1절외국자치경찰제운영사례 102 1. 자치경찰제의인력및교육운영 102 2. 보조인력운영 128 3. 바람직한자치경찰제의기본운영틀 132 제2절우리나라제주자치경찰제운영사례 139 1. 제주자치경찰제출범당시운영체제 139 2. 2008년현재제주자치경찰제운영실태 153 3. 제주자치경찰운영체제상문제점 160 제 4 장자치경찰제확대및강화방안 170 제1절자치경찰제의인력 기구확대및강화방안 170 1. 현행우리나라자치경찰법 ( 안 ) 상자치경찰인력산출기준 170 2. 자치경찰의인력및기구편성기준개선안 172 3. 자치경찰제확대를위한운영체제강화방안 178 4. 적용사례 : 도농복합형시자치경찰제개선운영모델 187 제2절자치경찰의인적운영체계확대및강화방안 201 1. 자치경찰의임용및훈련제도의개선방안 201 2. 자치경찰보조인력확대및강화방안 206 제3절자치경찰의사무수행절차의확대및강화방안 212 1. 자치경찰의사무수행원칙및과정 212 2. 사무수행의현실적어려움 213 3. 자치경찰사무수행절차의개선 213 제 5 장결론 221 참고문헌 225 부록 230
목차 xiii Ⅰ. 자치단체별자치경찰계급별정원기준현황 231 Ⅱ. 시도별자치경찰계급별정원기준현황 239 Ⅲ. 시도별자치경찰보조인력소요판단현황 247 Abstract 255
xiv 지방경찰제확대및강화방안 표목차 < 표 2-1> 자치경찰제구분에따른국가 18 < 표 2-2> 행정경찰기능중심의자치경찰임무 27 < 표 2-3> 스페인자치경찰의수행사무 28 < 표 2-4> 이탈리아자치경찰의수행사무 30 < 표 2-5> 주민수에따른자치경찰인력배분비율 (2003년기준 ) 36 < 표 2-6> 자치경찰계급별인력비율 (2004년기준 ) 37 < 표 2-7> 스페인기초자치정부주민수에따른자치경찰평균인력수 41 < 표 2-8> 유럽3국과주요선진국의자치경찰법및자치경찰직무 ( 정리표 ) 56 < 표 2-9> 자치경찰법안주요내용 ( 총 36조 ) 82 < 표 2-10> 특별사법경찰권부여기준및관련사례 85 < 표 2-11> 분야별관련법상의특별사법경찰권대상범죄 85 < 표 2-12> 자치경찰이수행가능한특별사법경찰사무의내용 (17여종 ) 86 < 표 3-1> 주민수에따른자치경찰인력배분비율 (2003년기준 ) 102 < 표 3-2> 자치경찰계급별인력비율 (2004년기준 ) 103 < 표 3-3> 스페인기초정부주민수에따른자치경찰평균인력수 (2004) 110 < 표 3-4> 스페인기초정부주민수에따른자치경찰평균인력수 111 < 표 3-5> 마드리드시자치경찰인력및계급체계 118 < 표 3-6> 마드리드시자치경찰의임용자격 118 < 표 3-7> 자치경찰제유형별비교 138 < 표 3-8> 제주자치경찰의주요사무 142 < 표 3-9> 조직구성원의직무 142
표목차 xv < 표 3-10> 제주특별자치도자치경찰이처리하는특별경찰사무내용 144 < 표 3-11> 제주자치경찰의기구 145 < 표 3-12> 정원표 146 < 표 3-13> 서귀포자치경찰인력 146 < 표 3-14> 제주시자치경찰인력 147 < 표 3-15> 제주자치경찰특별채용 149 < 표 3-16> 제주자치경찰인력확충 150 < 표 3-17> 제주자치경찰채용지원현황 150 < 표 3-18> 제주자치경찰임용시험 151 < 표 3-19> 신규임용자의위탁교육 152 < 표 3-20> 제주특별자치도신규자치경찰공무원최종합격자학력별분석 155 < 표 3-21> 제주자치경찰공무원특별채용의필기시험과목 156 < 표 3-22> 제주특별자치도자치경찰공무원특별채용모집과정현황 157 < 표 3-23> 중앙경찰학교에서의자치경찰교육에관한교과편성 158 < 표 3-24> 지방공무원인력개발원에서의교과편성및내용 159 < 표 3-25> 제주시자치경찰대배치인력 (40명) 의활동상황 162 < 표 3-26> 서귀포시자치경찰대배치인력 (25명) 의활동상황 163 < 표 3-27> 제주국제공항관광질서및교통질서확립등처리실적 163 < 표 3-28> 공항호객행위단속등공항질서유지에대한자치경찰기여도에대한주민인식 165 < 표 4-1> 자치경찰관할지역의생활환경및행정환경현황분석 181 < 표 4-2> K시자동차등록현황 (2008년 3월 ) 190 < 표 4-3> 국가경찰인력이수행하는자치경찰직무수행의배분비 (2005년기준으로산정 ) 192 < 표 4-4> K시초기자치경찰예상인력 193 < 표 4-5> K시자치경찰의주요활동지역 ( 예시 ) 197
xvi 자치경찰제확대및강화방안 < 표 4-6> K시자치경찰의교대근무방식 ( 예시 ) 198 < 표 4-7> 관광지관리사업소직원현황 209 < 표 4-8> 자치경찰사무수행개선방안 214 < 표 4-9> 자치경찰범죄수사처리 217
그림목차 xvii 그림목차 < 그림 1> 연구의분석틀 6 < 그림 2-1> 스페인중앙정부-지방정부경찰행정협력체계도 50 < 그림 2-2> 자치경찰법안구성 : 8장제36조 83 < 그림 2-3> 자치경찰의주요활동내용 95 < 그림 2-4> 자치경찰일상활동에따른기본조직도 96 < 그림 3-1> 2006년이후 ( 상단 ) 변화된자치경찰계급체계 ( 프랑스 ) 104 < 그림 3-2> 니스시자치경찰조직도 108 < 그림 3-3> 마드리드시자치경찰조직도 117 < 그림 3-4> 제주자치경찰단기구 145 < 그림 3-5> 제주자치경찰제복의흉장및표지장 148 < 그림 3-6> 제주자치경찰기구 (2008년 11월현재 ) 154 < 그림 4-1> 자치경찰의인력, 기구편성고려요인 173 < 그림 4-2> 자치경찰의조직편성시고려요인 176 < 그림 4-3> 자치경찰제확대및강화를위한구성체계 179 < 그림 4-4> 자치경찰활동계획의운영체계 183 < 그림 4-5> 자치경찰의조직편성기본구성도 186 < 그림 4-5> K시의도농복합형구성비율 189 < 그림 4-6> K시의주택구성유형 189 < 그림 4-7> 도농복합지역인 K시의자치경찰기본조직도 195 < 그림 4-8> 제주도관광지관리사업소관할관광지현황 (7개사무소 19관광지 ) 209 < 그림 4-9> 국가경찰에의한교통법규위반사례처리과정 214
xviii 자치경찰제확대및강화방안 < 그림 4-10> 자치경찰의직무수행과연계된국가경찰과의연계사무처리예상도 1 217 < 그림 4-11> 국가경찰의사무처리과정 218 < 그림 4-12> 자치경찰의직무수행과연계된국가경찰과의연계사무처리예상도 2 220
제 1 장서론 1 제 1 장서론 제 1 절연구의목적 1. 연구의배경 정부의자치경찰제시행은시 군 자치구에자치경찰기구의창설을근간으로하였으며자치경찰의조직규모는 1) 인구및지역특성을고려하여결정하고, 자치경찰의신분은특정직지방공무원으로단체장이인사권을행사하도록하며그규모는최저 20명, 최고 102명수준에서고려하고있다. 자치경찰의수행사무는주민생활과밀접한사무와현재자치단체가보유하고있는산림보호, 식품, 환경등특별사법경찰사무의수행이중심이되고있다. 그리고자치경찰을운영하는재정부담은원칙적으로자치단체가부담하나제도의정착을위해서지방교부세, 국고보조금, 범칙금등으로국가가일정기간, 일정부분을지원하는것을원칙으로정한바있다. 자치경찰기구를처음출범시킬때자치경찰인력은총 9,315명으로추정했고이중 32%(3,000명 ) 는국가경찰에서이관하고나머지 68%(6,315명 ) 는신규채용하는것을원칙으로하였다. 그리고국가경찰과의인사교류의의무화를규정하였으며국가경찰과자치경찰간협력강화를위해시 도에는치안행정위원회, 시 군 구에는지역치안협의회를설치및운영하도록정한바있다. 이와같은원칙하에 2006년 7월1일제주특별자치도가출범되면서우리나라 1) 자치경찰기구 인력편성방안연구보고서 (2005.9, 한국지방행정연구원 ) 참조.
2 자치경찰제확대및강화방안 에서는최초로제주자치경찰이설치 운영되었다. 하지만처음운영되는제주자치경찰의경험에비추어자치경찰의인력부족및지역주민과의네트워크활용의어려움등문제점들이제기되고있어이에대한해결방안마련을위하여자치경찰제의확대및강화방안을연구하게되었다. 자치경찰제도의확대방안은 2008년새정부의 섬기는정부 36개국정과제 중공약과제이자인수위법무 행정분과가주관하는일반과제로 자치경찰도입 으로정한추진과제의하나로설정되어있는만큼지방자치발전과주민안전을위한주요한분권과제의하나로여겨지고있다. 특히새정부는자치경찰제도실시시범단체의수를 2~30개정도로확대및강화하는방안을고려하고있는바, 기초중심뿐만아니라시 도광역자치단체차원에서의자치경찰기능과역할을고려한새로운자치경찰제운영체제를모색하고있다. 지난정부에서시군구기초자치단체중심의자치경찰제운영초안을마련한자치경찰법 ( 안 ) 에근거하여 2007년 3월부터제주특별자치도에서자치경찰제가시행되고있으나광역자치단체중심으로변형되었고, 사전제도시행준비부족, 인력과재정지원의부족등문제점이나타난상황에서보다발전된자치경찰제운영방안을제안할필요성이대두되었다. 2. 연구의목적과범위 이에본연구는시군구기초자치단체를중심으로제정되었던자치경찰법 ( 안 ) 을근간으로이루어지는제주자치경찰제의실제운영체계를살펴본뒤, 아직시행되지않고있는시군구중심의자치경찰제운영체제에관해개선되고적합한운영모델을검토해보고자한다. 따라서현재시행되고있는유럽 3국인프랑스, 스페인, 이탈리아중심의자치경찰제운영체제를심도있게분석한뒤, 우리나라제주자치경찰제운영실태와비교하여보다세부적인자치경찰제기본운영틀을도출하고그에근거하여현재정부법 ( 안 ) 중심의제주자치경찰제운영상의문제
제 1 장서론 3 점을파악하여지적된문제점들을개선할수있는대안을제안하고자한다. 특히우리나라에적합하다고사료되는자치경찰제의기본운영틀의도출을위하여자치경찰에관련된이론적논의를먼저한뒤, 우리나라시군구자치경찰법 ( 안 ) 의기초가되었던프랑스, 스페인, 이탈리아자치경찰제의운영실태를구성요소별로분석하고, 이를다시우리나라의제주자치경찰제운영현황과비교분석해보다폭넓고자율적인자치경찰제운영틀을제시하고자한다. 이렇게함으로써향후새정부가제주특별자치도이외의본토지역에도자치경찰제를확대및강화할경우에고려대상이되는자치경찰구성요소인자치경찰의인력책정기준, 기구편성근거, 자치경찰의사무수행내용등을기본분석요소로설정하고사례분석의중심내용으로는프랑스, 스페인, 이탈리아, 우리나라의제주자치경찰제등을연구대상으로한정하고자한다. 이러한비교분석을통해서향후우리나라본토에본격적으로자치경찰제도입을위해필요한내용을보완하고, 실무적으로활용할때현재보다개선된운영체제를제안하려는데직접적인연구목적을갖고있다. 우리나라자치경찰제의시군구운영단위를확대한시도단위에서의자치경찰제안에대해서는현재정치권에서자치계층체제개편과관련한여러논의가진행되고있기때문에후속연구에서다루기로하고, 여기서는주로내년에정부가추진하고자하는자치경찰제확대실시에대비한개선된대안을제시하는연구로한정하고자한다. 제 2 절연구의방법과분석틀 1. 연구의방법 자치경찰제라는새로운제도운영을위해서참고해야될사항들을다양하게주장할수있겠으나, 본연구는우리나라자치경찰제의도입및운영상에가장기본적으로지방자치원리에충실한자치경찰제의시행을제안하고자한다. 종
4 자치경찰제확대및강화방안 종우리가외국으로부터제도를받아들이고자할때우리나라의정치, 경제, 사회적환경을충분히고려해서우리실정에맞는제도적사전맞춤작업이필요하다고하지만가장중요한것은그제도가갖고있는본질적인기본원리와취지를무시하는데에따르는제도운영과정에서문제점이발생한다는점이다. 현재우리의지방자치제도에서새로운제도로써 자치경찰제 ' 를확대강화하려는시점에와있기때문이다. 즉, 자치경찰제라는새로운제도를만들어확산시킬때에는반드시이제도가의미하는기본원리를이해하고그기본틀의원형 (Prototype) 에충실히따르면서합리적인선에서우리실정에맞추는변화가필요하다고할것이다. 이러한문제의식하에본연구는먼저자치경찰제가의미하는개념과기본모형의도출을위하여자치경찰과관련된국가경찰, 사법경찰과행정경찰의개념, 보충성의원칙적용등에관하여논의한후, 현행우리나라경찰제도현황및운영상의장 단점분석을위하여제주자치경찰사례를중심으로국가경찰과자치 ( 광역-기초 ) 경찰간사무배분실태와현황을분석한다. 그리고이러한우리나라의사례는특히유럽지방자치선진국인프랑스, 스페인, 이탈리아의자치경찰제운영체제를참고하고제도를설계했다는점에서이나라들의자치경찰제운영체제를구성요소별로비교분석한후우리에게주는시사점과그운영상의교훈을정리할필요가있다고판단하였다. 그리하여이내용들을우리나라제주자치경찰의운영실태와구성요소별로다시비교하여현재제주자치경찰및정부법 ( 안 ) 에근거한자치경찰제의문제점을이해한후개선방안을도출하고자한다. 또한제주자치경찰의운영체제를분석하기위하여주요쟁점사안별로제주자치경찰에관한현장조사, 제주자치경찰관들과의심층인터뷰등을통해서현재적용 운영되고있는자치경찰법 ( 안 ) 의유용성과문제점등도실무적인경험을통해서검증해개선방안을제안하고자한다. 이상의연구방법을요약하면다음과같다. 먼저문헌분석방법에의존하여자치경찰제의확대및강화방안을모색하기위하여이와관련된논문, 보고서, 정부기관의관련자료, 국내외관련법규등을분석하는문헌분석적인방법을활
제 1 장서론 5 용하였다. 문헌분석은각연구대상의국가들이역사적, 법적, 정치제도적으로형성된자치경찰의운영사례등의기본원리와그운영틀의내용을상세히밝혀주고각국의상이한특징도들어내줄수있기때문이다. 또한비교연구의시각을채택하였는바, 이는우리실정에적합한자치경찰제운영을위한개선안을모색하기위하여주요선진국이면서우리나라와법체계및행정체계를같이하는프랑스, 스페인, 이탈리아자치경찰의운영사례를조사및비교분석한후시사점을도출하였다. 비교연구에있어서 1차적으로 현상학적인조사 에의거하게되면실증자료와경험적사례를중심으로비교연구를하기때문에적어도각국의다양한자치경찰활동에관한현실적합성등을관찰할수있게하기때문이다. 이어서우리나라의사례를현장조사를기초로하여현행제도운영의틀이되는자치경찰법 ( 안 ) 을기준으로관찰하게되면, 관찰결과로부터자치경찰제의개선이가능한여러개선방향을살펴볼수있다. 구체적으로제주자치경찰단및제주시와서귀포시의자치경찰인력에의한운영경험등을직접심층조사하고, 현장조사도십여차례다녀왔다. 또한자치경찰법 ( 안 ) 을입안했던행정안전부의자치경찰제실무추진단, 경찰청등관계자들과의면담, 이들정책수립및집행책임기관이해관계자들과의심층면접조사결과도참고하여현재보다발전된자치경찰확대및강화방안을찾고자하였다. 2. 연구의분석틀 본연구보고서의기본적분석요소는자치경차제를구성하고있는요인들을중심으로비교연구를진행하였다. 먼저자치경찰제의골격이되고있는자치경찰법 ( 안 ) 의내용을토대로그운영체제를살펴보았으며, 다시이를기준으로자치단체의인구규모에따른자치경찰운영인력의확대가가능한방안을살펴보았다. 이러한인력확대는당연히자치경찰기구편성의다양성을추구할수있다는가정하에유연하고확대가능한자치경찰조직을구성하기위한자치경찰기능확대방안도동시에심도있게분석하였다.
6 자치경찰제확대및강화방안 실무적으로는주로프랑스, 스페인, 이탈리아의자치경찰제운영내용을검토하여필요한인력충원및교육, 인적역량의확대방안등에대한대안들을찾고자하였다. 특히지역주민과함께밀접한관련성내지는민원접촉의현장으로작용해야하는자치경찰보조인력확대를통한지원방안등도심도있게검토하였다. 현재제주자치경찰이수행하고있는사무범위의한계로인한주민들의평가가만족스럽지않은상황에서향후자치경찰제확대및강화를위하여가장시급히보완해야할내용의하나인자치경찰사무수행의개선방안도중점적으로검토하였다. 이와같이도출된개선방안이유용하도록실무적용이가능한사례들도제시하여개선방안의실효성을높이고자하였다. 이상으로연구추진내용과분석틀을정리하면다음그림과같다. < 그림 1> 연구의분석틀
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 7 제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 제 1 절자치경찰제의원리와의의 1. 지방자치원리와자치경찰 가. 자치권 (local autonomy) 의의미와자치경찰지방자치의기본원리에충실한자치경찰제를도입한다는것은무엇을의미하는가? 그것은지방자치의원리와지방자치정부의 2) 구성및운영원리를살펴보면더자명할것이다. UN의세계인권선언문제21조에는자치분권의기본적가치인지방자치정부의자율성이갖는중요성에대하여국민의의지가국가, 지방정부의기초가되어야한다고언급하면서이를상기시켜주고있다. 그리고 1985년유럽회의 (Council of Europe) 가제정하고유럽 30여개국이상의회원국국회가인준한유럽지방자치정부헌장 (European charter of local self-government) 에는더욱자세하 2) 지방 ( 자치 ) 정부와지방자치단체의용어사용 : 지방자치단체 의용어는독일및프랑스에서사용하던용어를일본이 지방공공단체 로직역하여사용했다. 이를우리나라지방자치법상법적용어로차용하면서우리나라에국한할때에는 지방자치단체 로사용하였다. ( 기초, 도, 지역 ) 자치정부 의용어사용은유럽지방자치정부헌장 (European charter of local self-government) 의제 3 조 2 항에서규정한 지방자치정부는직접평등비밀선거에의해서자유롭게선출된대표들로구성된대의기구에의하여, 그리고이대의기구에대하여책임을질수있는집행기구를통해서자율적으로권리와능력이행사 되는지방정부를의미하므로이정신에따라본연구도미래지향적의미에서지방자치단체와같은의미로서 지방 ( 자치 ) 정부 를구분없이사용하고자한다.
8 자치경찰제확대및강화방안 게지방자치 (local autonomy) 의원리와이를실현하는지방자치정부의구성및운영에관한기본원리와조건을제시하고있다. 이헌장이유럽상황을배경으로지방자치 ( 정부 ) 의주요원리에대하여천명하고있지만, 이미이러한내용은국제사회에서지방자치원리로인정받고있다. 이헌장의정신에따르면지방자치활성화를위해서는한국가의법률로지방자치정부가실질적인권한을행사할수있는수단제공이가능하도록규정해야한다고명시하고있다. 또국가와지방자치정부가각각의권한집행시에는양자의갈등과중복을피하고지역주민의이익을위해일할수있는방향에서법률적규정이되어야한다는것을강조하고있다 ( 헌장제3조1 항 ). 이와덧붙여, 지방자치가형식적인자유가아닌실질적인자유로써유익한효과를발생시킬수있도록하기위해서는다음의 4가지의조건들이동시에함께결집되어야한다고제시하고있다. 즉, 1 제1조건 : 지방자치정부는직접평등비밀선거에의해서자유롭게선출된대표들로구성된대의기구에의하여, 그리고이대의기구에대하여책임을질수있는집행기구를통해서자율적으로권리와능력이행사될수있어야한다 ( 제3조2 항 ). 2 제2조건 : 지방자치정부의기본적권한과책임범위는반드시헌법또는법률로규정되어야한다 ( 제4조1 항 ). 3 제3조건 : 지방자치정부에대한행정적통제는헌법과법률의근거에의하여헌법원리와적법성목적에맞게이루어져야한다 ( 제8조1~3항 ). 4 제4조건 : 지방자치정부는국가경제정책과일치되고, 자치권의범위와일치된조건하에자율적으로책임과권한을수행할수있는재정적자원 ( 제9조 ), 자율적인적자원의확보 ( 제6조 ) 등자치권행사에필수적인수단을가질수있어야한다고규정하였다. 재정적자율성에대해서는제9조에서규정하고있다. 자치경찰이라고하는지방자치의한기능과그권한에관한행사는주민이직접선출한집행기구를통해국가의법체계와합법성을준수하는범위내에서는자치정부의자율적의지인자치조직권, 재정자율권하에서행사할수있어야한다는점과직접적인관계가있고, 그러한원리를기본으로해야하는것이바로자치경찰의기본운영원리로작용되어야한다는점을상기하고자한것이다.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 9 이러한원리를뒷받침하는것이또한보충성의원칙일것이다. 나. 보충성의원칙 (principle of subsidiarity) 과자치경찰유럽연합의마스트리츠조약에서각회원국과유럽연합간권한배분의방향을유도하기위하여실질적인참고원리로써보충성의원칙이제시되었다 3). 이원칙은본래독일, 스위스등연방국가정치체제에서의정치적기본원리로서작용되어왔다. 독일에서는이원칙이정치적정당성의기본규범으로여겨지고또한조직규범혹은정치적목적을위한원칙으로 4), 나아가연방정부와주정부간권한배분에관련된헌법적전제로서여겨져왔다. 그리고스위스에서의보충성원칙은하위의정치체가기능을책임질능력이되지않을경우상위정치체가그임무를대신하는것을규정하고있다 5). 이러한원칙에는시민사회가일련의공공이익을위한임무수행의책임도담당할수있다는것을가정하고있으며, 시민사회가감당할수없는공백또는결함부분에대해서는공익을해치지않는방식으로공공기관이이를책임질수있다는것도가정하고있다 6). 이러한의미의보충성원칙에근거하면자치경찰의기능은시민사회와자치정부, 그리고다시자치정부와중앙정부사이에서의기능배분이되는것이바람직할것이다 7). 그리하여자치권실현이가까운곳에서부터자율적으로기능수행을할수있어야하고, 그러한기능수행의범위가커질때시민사회로부터 3) Alan Norton, International Handbook of Local and Regional Government: A Comparative Analysis of Advanced Democracies, Edward Elgar, 1994. p.28~30. 4) H. Kalkbrenner, Die rechtliche Verbindlichkeit des Subsidiarittsprinzips, in Recht und Staat, Berlin, 1972, p.515-539. 5) K. Cornevin-Pfeiffer, R. Jquier, La Suisse et ses institutions in L. Weber, Les finances publiques dun Etat fdratif, la Suisse, Genve, Economica, 1992, p.25. 6) C. Millon-Delsol, Le principe de subsidiarits, Paris, Puf Que-Sais-Je?, 1993, p.59. 7) 중앙권한지방이양촉진법역시 국가와지방자치단체간의사무를배분함에있어서는지방자치법제11조에규정된국가사무를제외하고는가능한한지방자치단체에배분하여야 ( 제 4조제1항 ) 한다 고명시적으로선언하고있다.
10 자치경찰제확대및강화방안 기초자치정부가, 기초자치정부로부터광역자치정부가, 광역자치정부로부터국가가기능을보충적으로수행할수있도록하는것이바람직한것으로볼수있는것이다. 경찰서비스를제공하는것은시민과경찰기관이공동으로경찰서비스를산출하는공동생산체제로확보될수도있다. 이것이바로현대국가에서경찰서비스가거버넌스의성격을갖는것을의미한다. 2. 자치경찰제의개념과종류 가. 경찰의개념경찰의개념은시대에따라의미가다르기도하였으나현대에와서점차넓은의미를갖게되었다. 본래 경찰 ' 이라는영어와프랑스어의 police는 polis 라는그리스말에서유래하였는데, 15세기부터나타난용어 police는 16세기왕의칙령에 공공질서유지를목적으로한제도 (Institution) 의의미로사용되기시작하였다 8). 본래의미는 18세기와 19세기에한국가또는한도시의내부사회질서행정또는내무행정을통칭하는의미를가졌으나 세금, 정부보조금, 전매권, 기업독점권등의문제에대한내부적규제활동 을포함하는의미를내포하기도하였다 9). 프랑스혁명을거쳐학설에의해서고정된고전적인의미에서의 경찰 ' 이란, 경찰법을준수하도록하는기능을수행하는공권력, 또는질서를유지시키려고하는활동으로이해되었다. 이후근대국가에서는공법의안녕, 질서에대한위험방지를의미하기도하였다. 8) H.Buisson, La police, son histoire, imp. Wallon, vichy, 1949, p.16. 어원의설명을보면다음과같다 : French, from Old French policie, civil organization, from Late Latin polta, from Latin, the State, from Greek politeia, from polits, citizen, from polis, city. (Excerpted from The American Heritage(r) Dictionary of the English Language, Third Edition (c) 1996 by Houghton Mifflin Company). 9) 브리테니카백과사전, 아담스미스, police 편.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 11 현대에서경찰이라는개념은행정권의권위하에법준수를책임지는것과동시에공공질서의유지및재정립의목적에있으며, 또한사법권의지휘, 감독, 감시하에사법경찰임무를수행하는행위및이를수행하는공무원들의조직화된공공서비스기관전체를의미한다 (Decocq, 1998:10). 즉, 현대적개념의 경찰 ' 은사회질서의유지와범죄수사를목적으로 특별임무 ' 를수행하는기능과특정한공직자인 경찰관 ' 의집합적조직인경찰기관 ( 조직 ) 을동시에의미한다. 나. 행정경찰과사법경찰의구별필요성 1) 구별의시작프랑스가 1795년죄와형벌법전 (Code des délits et des peines) 제18조에서경찰은행정경찰과사법경찰로나뉜다고규정하면서경찰기능이구분되어왔다. 행정경찰의본래적인목적은예방에있으며, 공공의질서유지를위한법규준수를지키도록하는것이었다. 따라서행정경찰은행정질서와관련되어행정재판에귀속되어왔다. 반면, 사법경찰의목적은공공질서유지를파괴하는행위에대한진압, 퇴치를목적으로하는경찰활동이라고할수있다. 파괴행위를한당사자를색출하고형사재판에기소하여처벌을받도록하는것이기때문에사법판사및검사에귀속되는분야로인식되어왔다. 그후, 행정법과형법, 형사소송법, 민법등공법학자와사법학자들의법학영역구분에따라서 경찰 ' 행위를구분하게되었던것인데, 사실상행정경찰, 사법경찰의개념적구분은본래올바른분류가아니었으며, 실제로현장에서그구별도쉽지않다. 2) 사법경찰기능의중요성 그러나우리가살펴볼프랑스, 스페인, 이탈리아유럽3국의자치경찰제도에서국가경찰과자치경찰간기능을배분하는기준에는행정경찰기능과사법경
12 자치경찰제확대및강화방안 찰기능을준거로두경찰의역할구분을하고있다. 즉, 유럽3국에서자치경찰을책임지는시장, 또는위임권을행사하는부시장 ( 시의원 ) 등은공통적으로유럽3국의형사소송법상사법경찰관의지위를갖는다. 반면, 국가경찰공무원경력을가진자치경찰관, 수사경찰관의경력을가진자치경찰관등일부특별한경우를제외하고, 자치경찰관은사법경찰관을보조하는사법경찰리 ( 보조 ) 의제한적인지위만을부여받고있다. 우리나라에서도사법경찰관과달리사법경찰리는검사의지휘하에범죄자를추적, 피의자소재탐문, 체포등에참여하는지원인력역할을수행하기도한다. 이와같이, 프랑스, 스페인, 이탈리아에서사법경찰관과일반경찰관을구별하는데에는충분한이유가있다. 국가경찰과달리자치경찰은기본적으로사법경찰리의지위에있기때문에사법경찰활동이시작되는범죄수사 ( 현행범수사, 초동수사, 정식수사, 사망확인수사등 ) 과정에서국가경찰과동일한수사지휘권등을가질수없는지위에있기때문에사법경찰활동은결과적으로국가경찰이전문적으로전담하게된다. 또는수사과정에서국가경찰이인력지원등의필요성이발생하게되면범죄수사가관련된관할행정구역내에서경찰임무를수행하는자치경찰에대하여지원요청을함으로써국가경찰에게보완적역할을충실히수행할수있다는장점도있다. 실제적인구별어려움이있다고하지만, 이처럼행정경찰과사법경찰의개념적, 법적, 물리적구분을통해서국가경찰과자치경찰상호간보완적경찰활동으로국민을위한경찰기능수행이다양해질수있다. 3) 자치경찰의주요기능은행정경찰기능수행자치경찰이사법경찰활동과정에서는국가경찰의보조역할을수행하도록되어있다면, 행정경찰분야에서는이와다르다. 즉, 행정경찰이라함은공공질서유지를확보하기위하여이와관련된법규범의제정, 이에대한준수를확보하는기능이기때문에도로교통, 주차질서, 운전면허정지, 거리통제를위한바리케이트설치, 시위감시, 신분증검사등과같은물리적인경찰활동이행정경찰기
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 13 능에속하고있다. 따라서이와같은행정경찰활동은국가적차원에서대통령 ( 또는수상 ) 의행정경찰권으로공공질서를확보할수있는조치가취해질수있다. 진정한지방자치제도가시행될경우에는, 자치정부가관할하고있는행정구역내에서이와같은기본적인행정경찰활동이수행될수있는바, 지방정부의관할행정구역내에서의책임자는시장이기때문에지역사회의공공질서유지를위한자치적행정경찰권한은시장에게부여되어있고, 시장은국가의보통지방행정기관의지위와자치정부의최고책임자인이중적지위를갖고경찰권한을수행하게되는것이다. 자치경찰조직이필요한것은기본자치원리에근거한자치정부의행정행위중경찰기능을수행하고자할때필요한것이고, 자치정부는완전한독립성을가진정부가아니라국가의보통지방행정기관으로서국가전체적으로는하나의일선행정기관의임무를수행하게되고, 이러한국가적임무수행에있어서주는국가경찰이이에대한보조는자치경찰이수행하고이러한관계는보충성의원칙 (Principle of subsidiarity) 에근거한다고볼수있다. 이러한맥락이다음외국사례중유럽 3국의자치경찰제도에서살펴볼내용이다. 자치경찰존재의필요성은바로기초정부수준에서시장단독으로자치정부의행정경찰법규의집행령인시장령을제정하여자치경찰로하여금이법규준수를위해관할구역내에서자율적인치안확보활동을하는것이다. 기초자치정부의관할행정구역내에서시민안전을위해중복적으로경찰활동을하는자치경찰과국가경찰은이와같이행정경찰과사법경찰의기능적구별을기초로각자의임무를충실히수행하게되고, 필요시에는공조체제를구축해서동일한목적의경찰활동을수행하게된다. 이것은결국행정경찰의기본목적이바로지역사회를중심으로지역주민의안전과공공질서를유지하는것이라고보면, 초기단계에서자치경찰이추구하는목적도이와동일한방향에서시행되기때문에국가경찰과자치경찰이수행하는행정경찰기능은중복된상황이발생할수있으며이러한중복을피하기위해서는두경찰간의역할분담을보다정확하게법으로규정을할필요가있는것이다.
14 자치경찰제확대및강화방안 4) 공공질서유지를위한국가경찰활동이러한유럽의경찰개념은우리나라실정법상경찰개념에서다음과같이이해되어왔다. 즉, 경찰은국민의생명, 신체, 재산의보호, 범죄예방, 진압과수사, 치안정보의수집, 교통단속, 기타 공공의안녕과질서유지 를위한행정작용으로이해할수있으며 ( 경찰법제3조, 경찰관직무집행법제2조 ), 경찰의정치적중립성을특성으로 ( 동법제4조 ) 하고있다 10). 즉, 우리나라에서경찰개념을 공공의안녕과질서유지 로명시하고있다. 이는 공공의안녕과질서유지 의학문적표현이되는 공공의안녕, 질서에대한위험의방지 라는의미에서유추할수있는바와같이 개인의생명, 신체, 재산과같은개인적법익 즉 ( 지방자치단체를포함한 ) 국가적공동체의존속과기능이위험에처할때, 이러한법익이파괴되고침해될개연성이있을때공권력 ( 경찰력 ) 을통해방지하는것을의미한다 ( 김남진, 1989 : 90). 또한공공질서를유지 확보한다는것은예방을목적으로하는조치를결정하고행동으로옮기는것을의미한다. 좀더자세히말한다면, 경찰이란개념은사고의위험, 재산보상등을규칙과적절한통제를통하여방지하고자하는것을의미하며, 이웃의고요를침해하는야간소동등으로인한무질서의위험으로부터, 그리고공공도로를점유하면서행하는시위가만들어내는무질서의위험등을예방하는것과관련이있다. 또한수질의위생상태를감시하고, 시장에유통되는음식의위생상태에이르기까지병의위험이없는지등예방을책임지는것이자치경찰의임무이다 (Chapus, 1996 : 638). 이러한의미를갖는경찰의기능에대해서는국가가독점할이유가없다고할것이다 ( 김남진, 1989: 90). 10) 경찰직무수행에있어서경찰권에관한일반법또는일반조항이결여하고있는것은사실이지만 ( 최우용, 자치경찰제도입을위한법적과제, 지방자치법연구, 자치법학회, 제 2 권 2 호, 2003, p.72), 이와 자치경찰 또는 경찰 ' 기능의본분, 내용을판단하는것은다른문제이기때문에현실적용에있어서개념적인적용, 판례등으로이를뒷받침하면된다. 이는우리나라판례가본조항을개괄적수권조항으로보고있는것으로도판단이된다 ( 대판 1986.1.28 85 도 2448 판결 ).
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 15 다. 자치경찰의의미나라에따라서는국가경찰과의기능분담에차이가있을수있지만기본적으로자치경찰과국가경찰과의관계는보충성의원칙 (Principle of subsidiarity) 에의해서이루어진다. 광역자치정부와기초자치정부간의경찰기능배분관계에있어서도지역사회경찰활동 (Community oriented policing and problem solving policing) 의개념이보여주는것과동일한맥락에서주민에게직접적인경찰서비스를제공할경우, 1차적으로자치경찰에임무를부여한다. 즉, 자치경찰의기능은주위의소란제거, 주민의생명및재산보호, 주민보건과청결유지, 장례장묘관련질서및보건확보, 건축허가위반감시, 통학로안전확보, 주차위반단속, 순찰, 경계활동, 범죄인지의경우국가경찰에통보, 거동수상자에대한직무질문, 임의동행, 신체수색, 기초정부축제감시관리, 기초정부시설및건물경비, 도로법상의도로법위반에대한조치 ( 조서작성및국가경찰에보고 ), 수렵과낚시감시등동식물보호와환경보호임무등을주요기능으로수행하고있다. 앞서본바와같이자치경찰의기능은근린의경찰서비스 (Security of proximity) 를제공하는데주임무가있고, 그임무는관할행정구역을경계로수행된다. 그러나지금까지우리나라에서의자치경찰이라는개념은다른의미로이해된경우도있었다 11). 또다른학자들의경우, 기존의자치경찰제에대한개념을다음과같이제시하고있다. 예를들면, 이황우는 지방분권의정치사상에따라경찰이지방자치단체의권한과책임하에지역주민의의사에기하여치안업무를자주적으로수행하는제도 ( 이황우, 1998 : 5) 로, 박진현은 치안행정업적에단체장이책임지며, 선거때주민의필요에따라지역실정에맞게치안행정을펼 11) 최종술교수는 중앙정부로부터부당한간섭과통제를방지하여자주성을확보하고, 자치단체장으로부터의정치적이용가능성을배제하여중립성을확보하기위하여자치단체장으로부터분리된독립기관이어야한다 ( 최종술, 1999 : 158) 로규정하여주민의대의기구에의한 자치경찰 의역할을강조한것이아닌경찰의자치, 지위의독립성에기초한 영국식지방경찰 개념을제시한바있다.
16 자치경찰제확대및강화방안 칠수있는지방자치이념의진정한구현을위한제도 ( 박진현, 2000 : 319) 로제시하였다. 이러한개념은지방자치원리에충실한개념이다. 그렇지만실제자치경찰을현실적인제도로써구현하고자할때에때로는지금까지우리나라에서는경찰기능의특수성에치중하였던관계로광역자치단체중심의경찰위원회형태를자치경찰제도의틀로우선하고논의를해왔다. 기존에제시되어왔던일본식광역자치단체중심의자치경찰제도는오히려자치경찰의중립성을강조한나머지자치경찰이자치단체장으로부터분리되는형태로써이것은지방자치원리와는맞지않는것이라고아니할수없다. 라. 자치경찰제의원형우리가사례로살펴볼스페인, 이탈리아, 프랑스의유럽 3국은지금까지언급한자치경찰임무를수행하기위하여예외없이주민의직접선거에의해구성된자치정부의회의자율적결정에따라자체예산과자체인력으로구성, 운영되는자치경찰기구를창설하여자치정부의최종책임자인시장의책임하에지역주민을위한자치경찰서비스를제공하고있다. 자치경찰제도는유럽 3국과미국지방정부의경우와같이 지방자치 ' 의기본원리에근거해서 지방자치정부 ' 가자치경찰서비스를제공하는제도이다. 정리하면, 자치경찰 ' 이란주민의직접비밀선거에의해선출된지방정부의회또는지방정부의장책임하에자율적으로자치경찰조직ㆍ인사ㆍ재정수단을갖고관할구역내에서주민을위한공공 ( 경찰 ) 서비스를제공하는활동이라고정의할수있다. 자치경찰은조직이아닌경찰작용의범위와성질에관련한자치경찰개념이더가까이실현되는것이고, 그리하여자치경찰의기본개념은자율적인행정행위를통하여주민에가까운주민생활중심의경찰서비스를확보, 제공해주는데더큰의의가있다고본다. 다만, 자치경찰과지방경찰의용어상사용은구분이필요하다. 자치경찰이반드시지방경찰이라고할수는없다. 지방경찰의개념에는, 우리나라행정조직체
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 17 계상지방에서의특별지방행정기관이국가의지방행정기관이듯이, 지방경찰에는자치경찰과국가의지방경찰이포함될수있다. 그리고지방경찰에는기초자치경찰뿐만아니라도자치경찰, 또는외국과같이지역자치정부의경찰 ( 주경찰 ) 도포함하는의미를갖는다. 따라서자치경찰과지방경찰의용어는항상동일한것은아니다. 마. 국가별자치경찰제의분류 1) 자치경찰분류기준본연구에서채택한자치경찰의정의는앞서밝힌바와같다. 유럽의회 (Council of Europe) 의 1985년지방자치정부헌장 (European Charter of the Local Self-Government) 에서선언하고있는자치원리에따르면, 지방자치정부는주민의직접평등선거에의해서자유롭게선출된대표들로구성된대의기구 ( 지방의회 ) 에의하여그리고이대의기구에대하여책임을질수있는집행기구 ( 시장 ) 를통해서자율적으로권리와능력이행사될수있어야한다 고하였다 ( 유럽지방자치정부헌장제3조2 항 ). 이에근거하여자치경찰이란지방자치정부가자치행정권을갖고관할지역주민을위한자치경찰서비스를자율적으로제공하는자치정부의한집행조직이라고한다면, 이것이바로지방자치정부의책임하에경찰활동을하는자치경찰 (Municipal police, police municipale, policizia municipale) 이된다. 구체적으로는자치경찰의기구, 인력및재정, 지휘체계등이직접적으로 ( 기초 ) 자치정부에귀속되는경우를의미한다. 이자치경찰정의에따르면영국의지방경찰 (Local police authorities) 은본연구의본래적 ( 협의의 ) 자치경찰정의에는해당되지않는다. 실제프랑스, 스페인, 이탈리아의기초자치정부가조직하여운영하는자치경찰기구는그자치경찰의인사권, 재정운영등이직접적으로기초정부의수장인시장에게귀속되어있고, 시장의행정경찰권하에서지역사회의이익을실현하는수단으로사용되고있다. 이러한시각에서지역자치정부또
18 자치경찰제확대및강화방안 는도자치정부의지방경찰과기초자치정부의자치경찰을구분하는경우에도이러한기준의적용이가능할것으로본다. 2) 자치경찰분류에따른국가유형 < 표 2-1> 자치경찰제구분에따른국가 12) 자치경찰조직의유무 국가 본래적의미의자치경찰조직이없는국가 ( 광의의지방경찰제국가 ) 영국, 네덜란드 자치경찰이중요한역할을하는국가 미국, 벨기에, 캐나다의퀘백, 스위스 자치경찰이보조적역할을하는국가 프랑스, 스페인, 이탈리아, 독일, 포르투갈 자치경찰법을제정, 운영하는국가 스페인, 이탈리아, 프랑스, 포르투갈, 본래적 ( 협의의 ) 자치경찰조직이없는국가 : 영국영국은경찰의분권이유지되는국가이지만, 경찰 ( 인사 ) 권은경찰서장 (chief constable), 경찰위원회, 내무부장관이관장하고, 경찰위원회가경찰서장을임명하지만내무부장관만이사임시킬수있다. 내무부가지역경찰의재정 51% 를지원하고, 나머지는소속자치정부가재정지원을한다. 자치경찰이중요한역할을하는국가 : 미국, 벨기에, 캐나다의퀘벡, 스위스벨기에 : 각기초자치정부는고유의자치경찰이있고, 일반적으로국가경찰기능을수행하기도한다. 그러나자치행정조직의원리에도불구하고자치경찰조직과기능은왕령에귀속되어있다. 캐나다경찰 : 캐나다는주정부중심의경찰체제를갖고있으며, 온타리오주와퀘벡주에서만주경찰을운영하고있다. 그리고오타와, 몬트리올, 토론토등은자치경찰을조직, 운영하고있다. 다만, 자치경찰이없는곳은 12) 위에언급한협의적개념에근거한자치경찰제기준에따른것임.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 19 캐나다국립경찰청 (RCMP) 과계약을통해서자치경찰기능을수행한다. 자치경찰이보조경찰기능을하는국가 : 프랑스, 독일, 스페인, 이태리, 포르투갈 ( 일본 ) 스페인, 이탈리아자치경찰은폭넓은경찰활동을하고있다. 독일의자치경찰기능을수행하는기초자치단체의안전공무원은순찰활동외에도, 신분증검사, 체포, 추방등의행위를집행한다. 무기를소지하지않으며, 복장을착용한다. 레나니- 팔라티나주의경우복장으로구분된다. 포르투갈은 1994년법으로자치경찰의권한을행정경찰기능으로만제한하고있다. 그결과, 방어를위한무기휴대를하고있으며, 국가경찰과구별되는자치경찰복장을착용한다. 이중에서스페인, 이태리, 포르투갈, 프랑스등은자치경찰에관한권한과사무를국가경찰과비교하여분명하게자치경찰법에규정하고있는나라들이다. 이상의분류내용을참고로자치경찰과지방경찰의구분을도식화하면다음과같이정리된다. 지방경찰 = 국가의지방경찰 ( 지방경찰청 ) + 자치경찰 ( 기초 ) + 자치경찰 ( 도수준 ) + ( 벨기에식 ) 혼합경찰 ( 자치경찰 + 국가의지방경찰 ) 등의의미를갖는다 3. 자치경찰활동의현대적의미 학문적의미의경찰활동은국민개개인의생명과재산을보호하고, 다양한사회적구원을응원하는공공서비스이다. 즉지역사회중심의경찰활동 (Community Policing) 이라는미국경찰개념도입은이미고객만족의운영철학이라는바탕하에경찰역할의변화, 지역주민과의파트너십, 지역문제해결자로서새로운경찰
20 자치경찰제확대및강화방안 서비스개념으로변화발전된것이다. 따라서이는국가만이독점을할수없으며, 지역사회중심인지방자치단체에서도경찰활동에대한공공책임성을가져야하고 ( 자치경찰활동 ), 지역주민은이에주체가되어야한다는것을의미한다. 자치경찰의활동도이와맥락을같이하고있다. 경찰의역할은법의집행을지원또는실천하고공공질서를유지하며범죄를예방하고범법자를체포하는것이다. 이들기능중에서우선순위를정하기는상당히어렵다. 그러나분명한것은효과적인경찰행정을위해서는국민과의협력이없이는경찰기능이제대로수행될수없다. 경찰권의행사는필연적으로국민개개인의자유를제한하는결과를가져올수있기때문이다. 경찰활동의핵심적인기능 (Core functions) 은경찰권에의해서만행사될수있는것이므로일반국민들이실행할수없는전문화를요구하는것이있다. 이러한전문적인임무를수행하는경찰로서는현대사회의발전에맞추어그에적절한공공서비스로서경찰활동을제공하고자노력을계속하고있다. 특히점차복잡해져가는경찰업무를위해서범죄예방과퇴치를하는방법에있어서새로운경찰활동상을정립하려고노력하며, 주민공동체와더욱가까운파트너가되어서업무를수행하고자한다. 경찰조직과경찰행정의경영을간소화하려는혁신노력과최신의기술을사용하는것등을경찰정책의최우선목표로설정하고실천해가고있다. 13) 다음은본연구의대상인프랑스, 스페인, 이탈리아주요유럽3국의자치경찰제에대하여살펴보고지금까지논의한의미를정리해보고자한다. 13) 혁신을위한경찰활동 등 2007 년경찰백서참조 : http//www.police.go.kr/main/index- info.do.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 21 제 2 절유럽 3 국자치경찰제의기본운영체제비교분석 1. 자치경찰비교요인 우리나라는새로운정부가들어서면서본토에시군구및시도중심의자치경찰제확대방안을준비하는단계이다. 따라서자치경찰조직및운영방식등에관해정확한기준이되는요인들을중심으로유럽국가의사례들을살펴보고이주요요인들이실제제도운영상제시하는의미들을도출하여비교연구를하게된다면우리나라자치경찰제확대및강화를위한시사점도출이가능할것으로본다. 따라서우리나라와외국의자치경찰을비교하기위해서는자치경찰을구성하고있는공통적인구성요소를중심으로비교해야할것이다. 그러므로자치경찰제를구성하는공통적인요소는다음과같은것으로서이를중심으로유럽3국의자치경찰사례를분석해보고자한다. 1 자치경찰설치와관련한법및제도적근거, 자치단체장의자치경찰권과관련한운영조례등 2 자치경찰의지위및수행사무 ( 권한 ) 3 자치경찰의기구편성 ( 조직 ) 4 자치경찰의인사관리 5 자치경찰의활동및국가경찰과의협력관계등이비교연구대상이다. 2. 자치경찰제관련법규 가. 프랑스 자치경찰의법적근거현재의자치경찰제도는 1977년 1월 27일의꼬뮨법 (Code des communes) 에
22 자치경찰제확대및강화방안 규정되어있고, 1999년 4월 15일자치경찰법에 14) 의거자치경찰제도를정비ㆍ운영하였다. 1993년 1월 13일의법률안과 1998년에통과된 < 자치경찰법 > 등을제정하면서국가경찰체제와시장책임하의자치경찰상호간명확한경찰활동관계를정립하기시작하였다. 자치경찰구성에관한규정은오래전부터꼬뮨법에, 자치경찰사법권은형사소송법 (Code de procédure pénale) 에, 자치경찰의무기휴대에관한규정은자치경찰무장에관한국사원령에 15) 규정하고있다. 자치경찰설치권주로인구 2만명이하의기초지방정부 (Commune) 수준에서국가경찰 ( 국립경찰 + 군인경찰 ) 의권한을침해하지않는범위내에서공공질서유지및기초정부의조례이행등제한적경찰업무를수행하였다. 자치경찰조직은기초정부에서시장이지방의회의동의를얻어창설하였다. 이때자치경찰기관설립이결정되면자치경찰을채용할때에는자치경찰채용에관한규정을준수해야하고검사의승인을받아야한다. 이경우시장은기초정부의대표일뿐만아니라국가의보통행정기관의장의지위를갖기때문에이중적지위에서중복사무를수행하였다. 나. 스페인 법적근거법적근거는 1978년헌법제148조제1항 22호이며, 여기서각자치지역정부는자치정부의건물과시설물의보호와경계, 국회가정하는법률범 14) Loi Relative Aux Polices Municipales, 1999. 4. 15. 15) 국사원령 2000년 3월 24일 (Décrêt no 2000-276 fixant les modalités d'application de l'article L. 412-51 du code des communes et relatif l'armement des agents de police municipale). 국사원 (Conseil d'etat) 은행정최고법원겸국가정책의법적, 정책적효과성을검토하여정책조언을제공하는기관이다.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 23 위내에서지방경찰 (Policia Local) 에대한조정및기타권한을가진다고규정하고있다. 이는지방 ( 기초자치 ) 경찰의활동범위는기초정부의도심지및농촌지역의관할행정구역에국한된다는점을제시한것으로이때부터주민 5천명이상의기초정부들이기초자치경찰을창설, 운영하기시작하였다. 지방경찰 (Policia Local) 은대부분기초자치정부의경찰로구성되며국가경찰로부터독립되어활동한다. 다만바스크지역과카탈루냐지역, 나바레지역에는지역단위의독자적인자치지역정부가지휘하는지역정부경찰이있다. 기초자치경찰의설치헌법근거규정에이어서, 기초자치정부는지방자치기본법 16) 및각자치지역의법률및시의조례규약등에근거하여자치경찰을창설, 운영하였다. 특히, 1986년 4월 18일국회시행령 ( 지방자치관련법 ) 에서주민 5천명이상의기초자치정부는자치경찰 (Policia Municipal) 을조직할수있다고규정하고, 자치경찰조직이없는자치정부는지방공무원이자치경찰기능을수행할수있다는점도명기하였다. 기초자치정부 (Municipio) 가창설한자치경찰은자치정부의관할지역내에서만권한을행사. 다만, 모든기초자치정부에대해의무적인자치경찰의창설을규정하고있지는않으며, 또한자치지역별로다양한자치규약체제와지역정부경찰법령이제정되어있고, 각기초자치정부 ( 시 ) 의조례규칙이다르기때문에그형태는다양하게나타나고있다. 다. 이탈리아 자치경찰의설치근거법 1986년기초자치경찰법 : 1986년 3월 7일법률제65호기초자치경찰법에 16) Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Regimen Local.
24 자치경찰제확대및강화방안 서 17) 자치경찰조직을규정하였고동법을기본법으로하여각자치정부별로자치경찰조직과관련된조례를제정 시행하고있다. 자치경찰의무장에관한내무부시행령 (n.145, 1987. 3. 4) 으로자치경찰법을보완하였으며, 동법제1조에서 기초자치정부는지방 ( 자치 ) 경찰의기능을수행할수있다 고규정하였다. 동법에근거하여전문직업공무원으로서자치경찰을인정하여 1986년이전에존재하였던기초자치정부의공안요원 (vigili urbani) 들은자치경찰로재편입되었고, 이에직업적신분의안전성을보장받게됨으로써자치경찰서비스의질적향상을가져왔다. 시장의자치경찰지휘권기본적으로자치경찰운영은기초정부의시장이책임자임. 이경우지방의회의동의를얻어자치경찰조직에관한시장령을제정하였다. 7명이상의자치경찰인력이있는경우에는자치경찰단 (Corpo di polizia municipale) 을설치할수있도록규정하였다. 자치경찰조직시조건지역의주민수, 유동인구수, 지역의특성을고려한자치경찰관의수, 경제성, 거주인구및유동인구밀집도, 관할지역의지리적형태, 도심지역의구획형태를고려한경찰조직을구성해야한다. 18) 시장또는시장에의해권한위임을받은지방의원은자치경찰업무를수행함에있어서기초자치정부의법규준수지침전달및업무수행을감독하며자치경찰활동과관련된규정을적용하게된다. 19) 17) LEGGE 7 marzo 1986, n. 65, Legge quadro sull'ordinamento della Polizia Municipale. 18) 1986년기초자치경찰법제1조및 7조. 19) 동법제2조.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 25 자치경찰에관한자치법규의내용자치정부의지역환경을고려하여자치경찰직무훈련에관한일반적규정내용을제정하였고, 자치경찰관의교육및훈련내용에대한규정, 다른자치정부와의공동행사및공동훈련등에관련한규정등을제정하였다. 자치경찰복장은국가경찰또는군대의제복과유사하지않도록그형태와계급장모양등을규정하였고, 자치경찰장비활용교육등에관한규정도제정한바있다. 20) 자치경찰의재정자치경찰의운영에대한재정부담은기본적으로국가예산의부담없이각자치정부의자체예산에서충당하고있다. 지역자치정부가도와기초단위의자치경찰에재정지원을하는경우가있다. 도자치경찰 (Polizia Provinciale) 지역정부관할내의법령준수및집행, 비상사태나재해에따른구호업무, 기타지역경찰로서의사법경찰, 교통경찰, 행정경찰등의임무를수행한다. 도행정구역수준에서설치, 운영되고있는도자치경찰은관할지역내의대기, 동물, 삼림, 하천, 호수등환경보호업무를수행하고, 고속도로순찰업무, 범죄예방및운전면허관리, 관광객보호등의업무도함께수행한다. 도로법 (Codice della Strada, Legge n.214 '03. 8. 1) 개정으로도자치정부가관할하는고속도로순찰업무가도자치경찰의기능으로이양된바있다. 20) 1986 년기초자치경찰법제 6~7 조.
26 자치경찰제확대및강화방안 3. 자치경찰의지위와직무 가. 프랑스 자치경찰의지위일반자치경찰 (Agent de police municipale) : 도심지역을중심으로지방공무원의자치경찰직군의지위를가지는자치경찰은시장의경찰명령권하에주민의공중위생, 안전, 질서유지확보를책임지며감시한다. 기초정부관할구역내에서시장령을준수케하며시장의경찰명령권내에서부여된지시사항 (directives) 을수행한다. 농촌 ( 전원 ) 자치경찰 (Garde-champtre) : 농촌지역에는특별하게농촌경찰 (police rurale) 이활동하는데오랜역사를갖고있는자치경찰관으로서일반적으로전원감시경찰이라한다. 이또한지방공무원직군에속하고있음. 농촌지역의자치경찰관의임무를수행하는것은도심지역의자치경찰관과동일한임무를수행한다. 자차경찰의기본임무기본적으로자치경찰은시장의책임하에지방자치법전, 자치경찰법등에근거한행정경찰기능을중심으로임무를수행한다. 자치경찰권에관한모든책임은시장이진다. 자치경찰은기초자치정부의장인시장의경찰령 (arrêtés de police) 을집행할의무가있다. 자치경찰은시장의경찰명령권하에서주민의공중위생, 안전, 질서유지를책임지며시장령을준수하도록하고, 시장경찰명령권에서부여된지시사항을수행한다. 시장의권한시장은자치경찰로하여금주민의평온을파괴할경우이를해결해야하고, 공공의장소에서의소요와소란, 이웃의소음등을제거해야하며, 시
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 27 장, 영화관, 축제장소등에서의질서유지, 판매하는화장품류의위생검사등을책임을진다. 또한사고, 재난, 오염, 화재, 홍수, 둑파손, 산사태, 전염병등을예방해야하며재난이발생할경우필요한응급과구조를조치해야한다. 산간지역이나해변지역의시장은지역적특성에맞는자치경찰기능과조직을설치하여스키가가능한지역, 수영이가능한지역등해안으로부터 300미터이내의지역을관할한다. 도심지내에서는주차규제를하며필요에따라서는소형자동차, 중형차등에대한교통순환을임시또는결정적으로통행금지를명할수있다. 화재와관련하여서도다른자치정부, 도자치정부등과협력을통하여화재예방책임을맡고있다. 행정경찰기능중심의자치경찰임무시장의경찰령에따른행정경찰기능을중심으로한자치경찰의주요임무를다시요약하면다음과같다. < 표 2-2> 행정경찰기능중심의자치경찰임무 자치경찰의사무 행정경찰기능 도로교통사무 내용 - 질서유지 : 군중집회장소에서의질서유지 - 공공의평온 : 주위의소란제거등 - 공공안전 : 인명과재산의안전과보호, 주민의주민보건, 청결유지, 장례식, 묘지정비, 음식청결등기초질서확립 - 도시계획분야 : 건축허가위반사항에대한감시, 검사에게위반사항보고, - 통학로안전확보, 주차위반단속 - 순찰, 경계활동, 범죄사실인지의경우국가경찰에즉시보고 - 거동수상자에직무질문, 임의동행, 신체수색 - 기초정부축제감시관리, 기초정부시설및건물경비 - 도로법규칙상나열된도로법위반에대한조서작성권및국가경찰에보고 - 수렵과낚시감시등동식물보호와환경보호업무 기초자치정부가제정한자치법규집행과이를위반한경범행위를조서로작성하며, 도로교통법위반행위에대해서도조서를작성한다 ( 지방자치법전제
28 자치경찰제확대및강화방안 자치경찰의사무 사법경찰리, 사법경찰리보조의임무 내용 2212-5 조 ). 형소법제 21 조 2 항규정에근거하여자치경찰관이사법경찰리, 사법경찰리보조의자격으로행정처분할경우운전자의음주상태또는음주측정거부시는관할국가경찰또는군경찰소속사법경찰관에게즉시보고한다. 이때사법경찰관은자치경찰로하여금해당운전자를즉시연행하도록명령할수있다. 범죄발생상황보고의무형사소송법에 21-2 조에따라자치경찰관은중죄, 경죄, 경범죄의발생을인지한경우즉시국가경찰에게보고하고, 이와동시에피의자의인적사항을조사하여관련보고서를작성해시장과관할지역내국가경찰소속사법경찰관을경유해서검사에게즉시보고한다. 자치경찰은법에명시되어있는규정을제외하고는일반적으로벌금조서를작성할권한은없다. 이때, 만일피의자가신분진술을거부하거나확인불가능할경우, 자치경찰관은국가경찰소속사법경찰관에게즉시보고하고, 사법경찰관으로부터즉시동행명령이없는경우에는피의자를구금할수없다. 사법경찰관이형소법 78-3 항에규정된조건아래신원확인을위한조치를할경우이에따른다. 범죄수사보조임무사법경찰과관련하여자치경찰은범죄및관련정보수집을위한행정조사시행과사법경찰의통제하에범죄와관련한수사에보조요원으로서협조한다. 나. 스페인 스페인자치경찰의수행사무를요약하면다음과같다. < 표 2-3> 스페인자치경찰의수행사무 경찰의종류 지역정부경찰의권한및임무 수행사무 1986 년경찰조직법제 5 권에서지방경찰은다음과같은임무를기본적으로수행한다고규정하고있다. 지방정부의기관, 시설과건물의보호, 관할지역내의교통통제및신호체계관리, 교통사고의처리및보고 ( 국가경찰에보고 ), 자치정부관할내의행정경찰사무수행및자치정부조례및시장령집행, 동법제 29-2 조에의거한사법경찰활동에의참여, 천재지변및재난활동과민방
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 29 경찰의종류 기초자치경찰의권한및임무 사법경찰기능 수행사무 위활동에관여, 안전사고등의예방조치 ( 국가경찰에보고 ), 집회및시위의경우공공장소의감시와국가경찰및지역경찰활동에협력, 접수된사건의경우사인간의갈등해결에협력등. 위의기능중에서 2 가지는국가경찰에보고하는것을의무적으로규정하였다. 스페인지방자치기본법에서자치경찰관련조항에다음과같이임무를규정하고있다. 즉, 제10조는 행정및기타공공행정조직은당해권한행사범위에있어상호정보, 협력, 조정및존중하여야한다. 그리고제21조는 1시장은협의체의의장이되며아래임무들을수행한다. i 시경찰본부의운영, 또한제25조는 2 기초자치정부 ( 시 ) 는국가와자치주가정한법령의범위내에서다음사안들에대한권한을가진다. a. 공공장소의치안유지, b. 도시지역에서의차량과주민에대한교통질서유지 에있다고규정하였다. 자치경찰의기능은기초정부의공공시설보호및감시와도심지내교통질서, 관할구역의공공질서유지, 교통사고보고, 기초정부의행정경찰업무, 재난및사고시지역주민지원, 범죄활동예방, 민간의사법적갈등해결등이다. 이를세분하면다음과같다. 공공장소에서의안전유지를위한중요인사의신변보호및자치정부소유물의보호, 범죄예방활동및집회시위시질서유지를위해국가경찰과협력한다. 도로상의안전유지활동을위해서는도심지내교통관리, 관할구역내에서발생하는교통사고사범처리를한다. 국가경찰과협력기능으로서사법경찰업무수행에협력하고, 기타법에서위임하는모든경찰기능을수행할수있다. 그러나기본적으로행정경찰기능이자치경찰의주임무이고, 사법경찰기능에는보조적인역할을하는것이자치경찰이다. 형사소송법제282조와 283조에근거한기초자치경찰의사법경찰기능으로는범인을체포하고중범죄의범행도구및증거를수집할수있으나, 국가경찰과의협약에근거해서체포한범죄자또는관련증거물등을즉시국가경찰에보고하고제출해야한다. 그러나일부빌바오자치시의경우와같이이러한보조적역할을거부하고자치시자체의마약퇴치특수경찰을창설하여국가경찰과직접선의의경쟁을하기도한다.
30 자치경찰제확대및강화방안 다. 이탈리아 자치경찰의법적지위 1986년자치경찰법제5조1 항a) 에서자치경찰관은사법경찰리의지위를가지며, 자치경찰책임자는사법경찰관의지위를가진다고규정하였다. 자치경찰장교는때로는공공안전경찰관 ( 공안경찰, la qualità di agente di pubblica sicurezza) 으로서의지위를가지며, 이때임명도지사가자치경찰장교를공공안전경찰관으로임명하게되면, 허가장없이업무시간이외에도무기소지가가능하게된다. 이러한내용은이탈리아내무부시행령에근거하여무기의종류와숫자, 사격연습장출입, 사격연습에관한사항도포함되어규정하고있다 (1986 년자치경찰법제5조의 5). 자치경찰장교가공공안전경찰관의자격을득하게된경우에는매년정기훈련과사격시험합격등일련의의무적훈련과정을거쳐야한다. 자치경찰의사무자치경찰은관할기초정부의자치법령준수여부의감시, 시민들의안전상태와시민생활의질에대한감시, 자연재해및재난, 개인의사고에대한구호조치, 법에의해위임된범위에서행정법규의집행및사법경찰의업무등을수행하고있다. 사법경찰의보조기능으로서는사법부 ( 검사 ) 책임하에범죄단소탕, 범인수색, 범죄상황보고등의주요업무를수행한다. 자치경찰사무분야 < 표 2-4> 이탈리아자치경찰의수행사무 내용 행정경찰의기능영업규제, 교통단속, 공공안전등을기본업무로수행한다. 교통사고예방, 교통범죄예방, 교통사고보고및교통규범제정등의교통경찰기능업무를수행한다. 공공안전 (public security) 은기본적으로국가경찰의기능이지만자치경찰이이업무와관련하여보조기능을수행한다.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 31 4. 자치경찰의기구 가. 프랑스 시장자치경찰의최고책임자는자치정부의대표자이면서국가의보통지방행정기관장으로이중적인지위를가진시장에게귀속된다. 시장은자치계층의기초단위이면서국가행정구역의기본단위 (Circonscription administrative de base) 인꼬뮨에서시민을위한국가의위임사무처리와자치사무를동시에수행하는최고행정책임자이기때문이다. 기초정부내에서시장은단독으로행정경찰명령권자이다. 시장은기초정부의행정구역내질서유지, 안전, 평온, 공중위생등공공도로에서의안전을책임지므로거리조명, 거리청결, 쓰레기및장애물제거, 붕괴위험이보이는건물의철거와보수등도총괄책임지고있다. 도시형및농촌형기초정부파리시와같이, 자치경찰을조직하지않고국가경찰로하여금범죄수사이외에도시장의명령에귀속된자치경찰기능을책임지게할수있다. 마찬가지로농촌지역에서는국가군경찰이자치경찰조직이없는경우, 이와유사한기능을수행하며필요시시장을보좌하여자치경찰기능을수행할수있다. 이러한자치경찰의임무수행을위하여시장이기초정부소속으로자치경찰을직접, 자치정부의자체예산으로자치경찰을조직하여경찰업무를책임진다. 시장은민원행정책임자, 시장은선거관리책임자이며동시에시장은사법경찰관이다. 시장과부시장은사법경찰관 (qualité d'officier de police judiciaire) 의지위를가진다. 사법경찰관의임무를수행함에있어서검사및검찰의통제를받게되며, 특히범죄수사에있어서검사와수사판사
32 자치경찰제확대및강화방안 (Juge d'instruction) 의지시에따라피의자에대한물질적, 가정적, 사회적상황등에대한조사에협조해야한다. 또시장은형사재판에서의배심원 (Jurés des cours d'assises) 모집에관한권한이있고, 또강제집행과같은사법적판결의집행에필요한지원을해야할의무가있다. 시장의고유경찰행정권시장은꼬뮨법제L.131-2조에따르면사회질서와안전, 시민보호, 공중위생등을확보, 유지할예방적수단으로총괄적인행정경찰권과도로교통, 관광보호등특별경찰행정권도가진다. 위의자치경찰관련권한과임무에서도언급한이와같은시장의자치경찰권을해태한경우에시장의행정적책임이발생되고, 임무가불이행하였을때에는임명도지사가대리권을행사함. 또는시장의이러한자치경찰권을남용할때에는행정판사관할하에판단을함으로써시장의권력남용또는경찰권의과도한사용에대한통제를가하게된다. 시장은자치경찰권을행사함에있어서최종적인책임자이지만, 이러한권한의일부를시의원의한사람인부시장에게권한위임에의한경찰권행사가가능하다. 즉, 시장이필요하다고판단할경우단독으로경찰권의일부위임에관한기간, 대상등을결정하여시의원의한사람또는여러사람에게위임할수있다. 이때시장의경찰권위임범위와대상등에대하여명확하게규정할것을법에서요구하고있으며 ( 꼬뮨법제L.122-9 조 ), 위임을받은부시장또는시의원은경찰권을담당하는공무수행자격을갖기때문에사법경찰권에대해서도위임받은것으로인정한다 ( 꼬뮨법제L.122-23조와 122-24조 ).
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 33 나. 스페인 지역정부의경찰권자민선지사가지역정부의경찰권을갖고있으며, 지역정부최고책임자의지휘를받는지역정부경찰의고위경찰직은의무적으로국가경찰공무원간부중에서임명한다. 지역정부경찰의고위직을맡고있는국가경찰은본인의요청등에의하여언제든지원소속경찰기관으로복귀가가능하다. 이러한점에서지역정부경찰간부중 1% 의직위만내부승진이가능하다. 지금에는바스크와카탈로니아의지역정부경찰은국가경찰권한을제외한모든경찰권을사실상수행한다. 바스크와카탈로니아지역정부경찰의권한은공공질서유지, 일반사법경찰업무, 시민안전, 교통질서유지등이며, 테러방지에관해서는국가경찰과지역정부경찰이공동으로경찰권을행사한다. 그리고자치지역정부관할하에위치한기초정부의경찰과는조정위원회를통해서조정, 감독등의권한을행사한다. 경찰인력을보면 2006년을기준으로바스크자치지역정부는 7,500명, 카탈로니아자치지역정부는 6,200명이지만앞으로 1,400명증가를예정하고있다. 갈리스, 안달루치아, 발란시아지역정부는국가경찰이자치지역정부의지역경찰임무를수행한다 ( 약 600명 ). 기초자치경찰권자 : 시장기초자치경찰의총책임자는시장이며, 시장이임명하는자치경찰의장 (Jefatura) 이직접지휘를한다. 자치경찰은국가일반경찰과같이계급제구조와조직으로이루어져있으며, 경찰조직법, 관할자치주의각종처분, 법규, 기타관할자치정부규칙에예속되어규정된복장을하고활동한다.
34 자치경찰제확대및강화방안 자치경찰이없는시는자치경찰권한을재산과시설을보호하는요원, 즉경비원 (Guarda), 감시원 (Vigilante), 경비요원 (Agente) 등해당시의회의결정에따라서기타근무요원으로활용하기도한다. 자치경찰이지켜야할의무규정등이 1986년조직법제5조에경찰복무규정으로서합법성, 중립성, 직무상의비밀유지, 책임성등의원칙을의무적으로지켜야한다고규정하고있다. 동법제6조 ~8조에서또한경찰의지위를규정하고있어이규정에공통적으로귀속된다. 국가경찰과마찬가지로자치경찰역시교육조건, 공권력수행선서등동일한법적지위에귀속되기때문에자치경찰에대해서도특별한법적보호를받는지위를인정하고있다. 다. 이탈리아 자치경찰책임자 : 시장시장은자치경찰조직의총책임자이자임명권자이며, 자치경찰업무와관련한시장령을제정함. 자치경찰은지역주민의수, 유동인구의수, 지역의특성등을고려하여경찰관수를결정하고, 인구밀집도및지역형태등을고려하여조직의형태를구성하게된다. 기본적으로적어도 7명이상의인력이있는경우에는자치경찰단의설치가가능하다. 시장이임명하는자치경찰장은시장을대신하여경찰조직구성원의교육및업무수행에대한제반책임을진다. 시장의자치경찰권을시의원에게일부권한위임을할수있다. 자치경찰은기본조직으로경찰책임자와관리부서, 지원부서로구성된경찰본부와지구대로구성하게된다. 이부서조직은행정구역별또는지역별로골고루분배되도록해야하며, 각부서또는분대는자율적기능을효과적으로수행할수있도록다양한자치경찰요원으로배치해야한다. 21) 21) 1986 년 3 월 7 일자치경찰법제 7 조.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 35 5. 자치경찰의인력관리 가. 프랑스 1) 도심지역자치경찰계급자치경찰의장 (Chef de police municipale) 과자치경찰부서장 (Brigadier-chef principal) 은자치경찰중간부급으로시장을대신해서자치경찰조직을직접지휘하고책임진다. 경위 (Brigadier-chef), 경사 (Brigadier), 순경 (Gardien principal), 순경보 (Gardiens) 등은자치경찰인력이최소 2명이상이되어야기초자치정부에서그기능을수행할수있게된다. 자치경찰부서장직급에서 10년이상의경력이되면, 자격시험을거쳐자치경찰장의직급으로승진이가능하다. 이와같이각직급 A, B, C별로승진하기위해서는필요한근무경력이외에도반드시자격시험에합격이되어야한다. 특히, A 직급으로승진하기위해서는자치정부가주관하는면접위원회의면접과정을거쳐최종승진이이루어진다. 2) 전원감시경찰 ( 농촌경찰 ) 계급전원감시경위 (Major des Gardes Champêtres Territoriaux) 전원감시경사 (Brigardier des Gardes Champêtres Territoriaux) 전원감시순경 (Garde Champêtre Principal) 전원감시순경보 (Garde Champêtre Territorial titulaire) 전원감시경찰시보 (Garde Champêtre Territorial stagiaire) 3) 자치경찰인력현황 현재약 3,000 개의기초자치정부들이자치경찰을설치하고있는데형사소송
36 자치경찰제확대및강화방안 법에따르면자치경찰은사법경찰관, 사법경찰관의보조자인사법경찰리 (Agents de police judiciaires adjoints) 의지위를갖는다 ( 형사소송법제21조 ). 2007년 1월 1일통계상으로는전체 15만명이상의자치경찰인력이있다. 이것은프랑스국가경찰을포함한전체경찰인력의 6% 가된다. 일반적으로자치경찰총인력의 56% 가대도시권중심으로근무하고있으며, 주민 8만명의자치정부에는평균적으로 73명의자치경찰인력이있다. 주민 2만명 ~7만 9천명의경우에는평균 16명의자치경찰등이근무하고있다. 이상의자치경찰인력배분비율을보면다음표와같다. < 표 2-5> 주민수에따른자치경찰인력배분비율 (2003 년기준 ) 22) 지방공무원중자치경찰인력비율 (%) 자치경찰평균인력수 주민 10 만명당자치경찰인력수 주민 1천명이하의자치정부 1 2 - 주민 1천명 ~3천5백명의자치정부 9 2 56 주민 3천5백 ~1만명의자치정부 22 3 42 주민 1만명 ~2만명의자치정부 17 7 46 주민 2만명 ~8만명의자치정부 30 16 37 주민 8만명이상의자치정부 21 73 38 자치경찰조직을설치, 운영하고있는기초지방정부들가운데, 부시장또는시장으로부터총괄지휘권을위임받은시의원등이자치경찰을지휘하는곳은약 56% 정도가되며, 국가경찰과긴밀한협력협약을체결한자치정부는 45% 이다. 다른 28% 의기초자치정부는국가임명도지사와기업대표등과지역사회발전협약을맺고지역사회의안전문제를사회정책적인차원에서해결하고자노력하고있다. 국가군경찰과자치경찰이활동하고있는지역은프랑스전체의 70% 이고, 국 22) 2003 년 4 월자치경찰통계 (reperes statistiques), 프랑스내무부.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 37 가일반경찰과자치경찰이활동하는지역은 24%, 나머지 4% 의지역은국가군경찰, 국가일반경찰, 자치경찰이함께활동하고있다. 다른나머지 2% 는자치경찰이단독으로치안활동을하고있다. 자치경찰기구를갖고있는 3천개의기초지방정부규모는모두주민 2만이상의기초자치정부로서사실상프랑스자치계층특성상전체 3만7천여개의기초자치정부중에서주민 2만이상기초자치정부가약 2% 정도에해당하므로실제로는파리시를제외하고인구규모로볼때규모가주민 2만이상의기초지방정부는모두개별적으로자치경찰조직을운영하는것으로봐야한다. < 표 2-6> 자치경찰계급별인력비율 (2004년기준 ) 자치경찰계급 인력비율 (%) 자치경찰서장 (chef de service) 2 자치경찰간부 (chef de police) 6 자치경찰부서장 (brigadier-chef principal, 경장 ) 19 경위 ( brigadier-chef) 22 경사 (brigadier) 3 순경 (gardien principal) 31 순경보 (Gardiens) 17 무기휴대를허용하고있는자치정부는 45% 이고, 이중에서권총사용은 6% 정도, 경찰봉및최류탄발사기, 가스총등을사용하는자치경찰이 21% 정도이고, 이두종류의무기를사용하는자치경찰은 13% 가되고있다. 23) 4) 임용과채용절차 자치경찰은자치정부지방공무원의한직군으로, 지방공무원채용에관한법규정에따라작성된지방공무원후보자명부에등재된자중에서자치경찰직자 23) 2003 년 4 월자치경찰통계 (repères statistiques), 프랑스내무부.
38 자치경찰제확대및강화방안 격을갖춘자를임용할수있다. 자치경찰공무원은과거에는임명도지사의승인을받던것을 1994년 8월 24 일정부령제5조에규정하여검사의승인을받은후에정식으로자치경찰의임무를수행할수있도록하고있다. 다만내무부장관의결정에의하면, 여러지방정부가공동으로하나의자치경찰을조직하는것은법규에어긋나는것으로인정하고있었으나, 법률개정을통해서현재는하나이상의자치정부가상호협력으로공동운영하는자치경찰을설치할수있도록하였다. 자치경찰시험에응시할수있는자격은일반적으로 16세이상이면가능하나, 정규직의자치경찰이되기위해서는 18세가되어야한다. 자치경찰채용을위한채용시험과목과교육등에관련하여 1994년 10월 25일내무부장관령과 24) 정부령등이구체적으로이에관해서명기하고있다. 자치경찰장은 B직급으로임용될때시험은외부채용및내부승진시 2차필기시험으로헌법, 행정법, 정치학, 행정조직, 유럽법, 경찰조직법등에관련한시험을통과해야함. 체력시험역시달리기, 높이뛰기, 투포환던지기등에합격해야한다. 자치경찰의 C직급인순경채용시험의경우먼저주관식필기시험에합격해야한다. 1차시험을통과한경우, 2차면접과체력시험을거쳐야함. 체력시험 1000미터달리기, 넓이뛰기, 높이뛰기, 6키로투포환던지기, 50미터수영등의시험종목을시행하고있다. 5) 직무교육자치경찰은각직급에따라서직무교육을받을권리가있다. 통상적으로자치경찰임용자에대해서최소한이론교육 67일, 소속자치정부에서의실무교육 34일, 국가경찰기관 ( 군경찰, 소방서, 국경세관, 경찰법원, 교도소등 ) 에서의현장 24) 2000 년 1 월 20 일개정 (Décret no 2000-48 du 20 janvier 2000 modifiant le décret no 94-932 du 25 octobre 1994 relatif aux conditions d'accès et aux modalités d'organisation du concours pour le recrutement des agents de police municipale).
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 39 교육 20일의기간을규정하고있다. 특히각자치경찰임용후보자에대하여자치정부수준에서자치경찰장교, 정신심리과의사등이참여하는교육위원회 (Comité pédagogique) 가최종적으로자치경찰후보자에대한적성, 성품, 공직자로서의태도등을평가한다. C직급의경우 5년동안최소 10일의직무교육으로자치경찰활동에관한교육, 경찰윤리강령에관한교육등을받아야하고, B직급의경우 3년동안 10일의직무교육이이루어지고, 교육수료증명이발급된다. 25) 이들교육은국가경찰과국가군경찰을교육하는국가공공기관과업무협약을맺은지방공무원교육원 (Centre national de la fonction publique territoriale) 에서실시한다. 연수원이제공하는교육서비스에대하여자치경찰소속의자치정부가교육비등실비사용료를지불한다. 자치경찰장에대한교육내용도 2000년 1월 20일정부시행령에서자세하게규정하고있다. 예를들면, 자치경찰장에대한직무교육으로 A직급으로승진한자치경찰장교를대상으로하여 31일간의이론교육, 17일간의실무교육및국가경찰기관에서의실습교육, 10일간의적응교육등을거쳐야하고, 이기간동안역시교육위원회의평가절차를거쳐야한다. 6) 사용무기의종류 26) 자치경찰에게허가되는무기소지종류는다음과같다. 38구경스페셜리볼버, 7.65미리소권총, 방어용경찰봉, 가스총, 마취발사기. 25) 1994년내무부시행령개정법령 2000년 1월 20일. 자치경찰교육규정안내, 지방공무원교육원발행, 2001. 26) 프랑스자치경찰의무기사용에관한정부시행령 2000년 3월 24일제2000-276호 (Décret n.2000-276 du 24 mars 2000 fixant les modalité d'application de l'article L. 412-51 du code des communes et relatif à l'armement des agents de police municipale, JO du 26 mars 2000, p. 4733).
40 자치경찰제확대및강화방안 7) 무기휴대허가조건자치경찰이기본적으로무기를휴대하는시간은근무시간동안으로주로오전 6시 ~23시까지정도이다. 공공장소, 공공지역, 시민의출입이허가되는개인소유지등에서순찰및안전활동을할경우, 시민또는개인재산에대하여공공의안전을해칠위험에노출되었을경우, 그리고특정한위험에노출될우려가있는시설또는공공건물에대한경비활동중, 배회하는위험한동물을체포할경우등총기휴대가가능한경우이다. 자치경찰이 23시 ~ 오전 6시까지경찰임무를수행함에있어서도이와마찬가지이다. 자치경찰은시장의요구에따라개입의성격상상황이정당할경우, 도지사에의해지방자치법 2212-6항 ( 도지사, 검사, 시장의협약 ) 을전제로총기휴대가개인별로지정, 허가된다. 이때시장은자치경찰이임무수행하는상황에대해서임명도지사와검사에게정확하게무기휴대의필요성을명기하여신청할때총기사용목적을밝혀야한다. 또한자치경찰과국가경찰상호간협력협약이체결되어있는조건에서만총기소지가허가된다. 필요한경우에는국사원령에서임무성격에따라자치경찰이총기를휴대할수있는조건과상황을규정한다. 허가가능한총기종류와등급, 취득조건, 자치정부의보관조건, 사용조건도결정한다. 또한이목적을위해경찰관이받아야할교육방식을규정한다. 자치경찰의무기사용교육에있어서는, 국가경찰주관하에매년최소한 2회실시하며, 자세한규정은협약에규정한절차를다르게되며, 적어도자치경찰은매년 50발의사격연습을해야한다. 교육이수는국가기관에의해증명서를발급하게되고, 이를발급받은자치경찰은소속자치정부와관할구역의임명도지사에게제출해야한다. 27) 27) 자치경찰의무기사용에관한시행령 2000 년 3 월 24 일제 2000-276 호, 제 5 조.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 41 나. 스페인 1) 지역정부경찰의인사관리체계지역정부가임명하는지역정부경찰지휘자는내무부전문직과정을이수해야함. 자치지역정부가지역정부경찰의선발, 승진및교육등자율적인책임을가진다. 28) 지역정부경찰역시국가경찰을대행하는일반경찰로써무장을할수있으며, 일반적으로경찰복을착용한다. 지역정부경찰의무기소지는중앙정부의허가사항이며, 필요에따라서중앙정부가지역정부경찰에대하여재정지원을할수있다. 2) 기초자치경찰의인사관리체계자치경찰의총인력 5만명은 1,700여개단위조직으로구성되어전체기초자치정부중 20% 이상의기초자치정부가자치경찰조직을갖는것으로나타나고있으며, 이는전체인구의 90% 이상에대한경찰서비스를제공하는상황에해당한다. < 표 2-7> 에서보는바와같이, 주민 10만명이상의시자치정부는모두자치경찰조직을구성하여평균 400명이상의자치경찰인력을고용하고있다. 법적최소기준인 5천명과그이상의기초자치정부인경우에는평균 9명정도의자치경찰인력으로활동한다. 예를들면, 마드리드시자치경찰은 2007년현재약 7,000명이상의자치경찰이있다. < 표 2-7> 스페인기초자치정부주민수에따른자치경찰평균인력수 주민수 자치경찰조직 평균활동인력 5천명 ~1만명 92% 9 1만명 ~2만명 97% 19 2만명 ~10만명 98.5% 54 10만명이상 100% 425 28) 자세한내용은아래의카탈로니아자역정부경찰사례에대해서참고.
42 자치경찰제확대및강화방안 1986년경찰조직법에서자치경찰직군을인정하고있고, 동법제39조에서자치경찰조직상의운영, 교육, 임용, 파견등직무조건등을규정하고있다. 3) 자치경찰의계급일반적으로자치경찰의직급은공무원규정제225-2조규정에따라 4계급 ( 장교, 경찰감사관 / 순경, 경사, 경감, 경정 ) 으로구분한다. 자치경찰인력을구성하는계층은자치경찰 4계급이외에도 Alguazils( 공익요원 ), Serenos( 야경단 ), 자치경찰보조등이있었다. 4) 자치경찰의임용및훈련기초정부의자치경찰책임자인자치경찰장 (Jepatura) 은시장이집행부의최고관리자층 (Escalatechnica) 에서임명한다. 자치경찰관의채용은최고 30세미만까지응시할수있으며, 최하위계급인순경 (Policia) 의일반채용과간부계급인경위, 경감, 경정계급의특별채용등으로이루어진다. 간부계급승진대상인원의최대 25% 를특별채용을통해선발하며, 나머지는내부승진을통해임용한다. 기타계급의승진은전원내부승진에의한다. 자치경찰간인사교류에있어서는관할자치지역정부내의자치경찰간상호인사교류가이루어지고있으며, 동일자치지역내타자치경찰조직의공석인상위계급에지원하는방식에의해서도인사교류가된다. 자치경찰관에대한교육훈련은관할자치지역의지역경찰학교, 시립경찰학교에서의훈련과보수교육이기본적으로이루어진다. 기본교육훈련과정으로순경신임과정및간부신임과정의신규임용과정, 내부승진을위한 3개월간의승진자기본교육과정, 전보를위한교육과정이있다. 5) 복장과무기사용 기초자치경찰의유니폼은지역조정위원회의사전보고서를토대로자치지역
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 43 부가정하는동일표준에의해만든 복장규정 에따라착용한다. 검은제복과흰셔츠를착용하는국가경찰과는달리기초자치경찰은청색과흰색의제복을착용하는것이보통이다. 일반적으로대부분의자치경찰은무기를소지한다. 보통 9미리구경의피스톨권총을소지하고있다. 그러나무기생산, 유통, 소지등무기에관한모든것은국가권한에귀속되고, 시행령에서자치경찰이사용할수있는무기에대하여규정하고있다. 따라서자치경찰의무기사용은국가경찰로부터허가를받아야하고, 시장이자치경찰의무기소지를결정할수있다. 그리고자치경찰의장은무기사용에대한자격요건을충족하는자에대해무기를소지하게할수있으며, 무기의보관책임, 보관을위한무기고설치 관리등을책임진다. 다. 이탈리아 1) 임용및직무교육자치경찰관임용은기초정부가자체자격요건및시의공무원채용방식에따르게된다. 자치경찰공무원시험응시자격은고등학교졸업자이상이다. 자치경찰관은임용되면경찰업무의기초교육과정을이수하여야하며, 정기적인재교육을받음. 정기적인재교육에는연간교육과재교육과정이있어자기방어및업무수행기술면이강조되는교육을받는다. 보수규정은자치경찰공무원노조를통한전국협정이적용될수있으며, 자치정부의예산에계정되어지급된다. 자치경찰에대한부가급여 ( 수당 ) 도자치정부예산으로지급한다. 2) 복무규정및복장 각자치경찰은자체규정에따라국가경찰기관의경찰관과구별되는다른형태의복장을착용하도록규정하고있다. 기본적으로자치경찰은제복을착용하
44 자치경찰제확대및강화방안 고임무를수행한다. 사복은특별한상황또는허가받은경우에만착용이가능하다. 3) 무기사용자치경찰법제5조와자치경찰의무기소지에관한내무부시행령에 29) 근거하여자치경찰에게무기소지에대한최소한의자율권을보장하고있다. 지역의도지사 ( 국가의대표 ) 가범죄율이나시민안전등과관련된문제점이노출될경우, 관할시장에게자치경찰에대한총기사용을요구할수있다. 현재거의모든자치경찰이무기를소지하고있다. 기초자치정부는자치경찰의무기소지에관한자치법규를제정해야하는데, 내무부시행령에서이에관한자치법규를제정할때다음과같은사항들에대한자세한법규정을의무화하였다. 즉, 무기의종류 ( 반자동권총, 피스톨 ), 자치경찰관의무기휴대총수, 사격훈련장관련규정등 ( 무기소지법제4조및제12조 ) 이다. 그리고도지사에게이를보고해야한다. 6. 국가경찰과자치경찰간협력관계 가. 프랑스 1) 국가경찰과자치경찰간협력체제 내국안전을위한경찰협력법 1995년안전에관한기본계획법에 30) 의하면, 국민의안전 (Security) 확보를위 29) 이탈리아의자치경찰무기소지에관한내무부시행령 n.145, 1987. 3. 4, DECRETO MINISTERIALE N. 145 DEL, 1987년 3월 14일, REGOLAMENTO CONCERNENTE L'ARMAMENTO DEGLI APPARTENENTI ALLA POLIZIA MUNICIPALE AI QUALI E' CONFERITA LA QUALITA' DI AGENTI DI PUBBLICA SICUREZZA. 30) 1995년 1월 21일법 95-73호, loi d'orientation et de programmation de la sécurité, LOPS.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 45 해서국가경찰과자치경찰의협력적활동을촉진하면서, 동법제8조는기초정부내에서활동하는국가경찰과관련하여꼬뮨법제 L.132-6조에다음과같이규정하고있다. 경찰조직은안전에관한요구에따라기초자치정부내에설치가가능하다. 기초의회의요구및국사원령에의해이기초의회가찬성하면자치정부내에서국가경찰의활동이가능하다. 1995년안전에관한기본계획법취지에따르면시장은대민치안의예방정책을결정하는데협력자로임명도지사 ( 파리시의경우는경찰청지사 ) 와협력해야한다고규정하고있다. 동법은경찰과국민의기본권과의관계를재정립하려고노력한법일뿐만아니라국가경찰과군경찰의협력관계, 자치경찰의중요성등에대하여중요성을강조한다. 2) 자치경찰과국가경찰간협력협약체결자치경찰이 5명이상일경우시장과국가대표인임명도지사는검사의의견을거친후국사원령 (Décret en Conseil d'etat) 으로규정한조정협약 (Convention de coordination) 을체결한다 ( 지방자치법전 L 2212-6조 ). 이협약에의해자치경찰의개입장소와개입원인등활동영역등에대해서규정하여국가경찰과조정된자치경찰의개입방식이결정된다. 협약이없을경우, 기초정부의시설경비, 기초정부가주관하는축제관리의경우를제외하고자치경찰의임무는 06:00 ~ 23:00까지수행하게된다. 자치경찰관수가 5명미만일경우에도시장이요구하면조정협약체결이가능하다. 기본적으로 5년의효력을갖는국가경찰과자치경찰간협약 (Convention de coordination de la police municipale et des forces de sécurité de l'etat) 이중요하게강조하고있는사항의하나가지역사회의공공질서유지를위한기본임무에대해서는우선적으로국가경찰에있는것임을강조한다. 협약제1조에서자치경찰과국가경찰이반드시정기적으로회의를갖고질서유지, 시민안전보호, 평온유지등의목적으로정기적인의견, 정보의교환도해야한다고규정하고있다. 자치경찰의장은관할지역을책임지고있는국가경찰
46 자치경찰제확대및강화방안 책임자에게자치경찰인력배치상황, 무기를소지하고있는자치경찰인력수, 무기소지의종류등을알려주어야한다. 또한자치경찰과국가경찰책임자는공동의경찰활동이필요할경우국가경찰책임자의지휘하에임무를수행하게된다는것을협약의내용에명기하고서명한다. 국가경찰은도난차량, 현상범등에대한정보를제공하고, 자치경찰이의심되는피의자, 도난차량등을발견하게되면반드시국가경찰에게이사실을보고해야한다. 도로교통관리, 음주운전자통제등공동으로임무를수행하는상황에서국가경찰책임자와자치경찰책임자는사전에어떤방법, 절차로공동협력을해야할것인지결정해두어야한다. 현협력협약의내용과추진상황에대한평가를위하여임명도지사와시장은매년회의를개최하며, 이에대한내용을필요시검사에게제출해야한다. 3) 자치경찰과국가경찰간협력활동공동경찰권의사용 : 중앙정부차원에서경찰권법령을제정할수있는수상, 장관, 임명도지사, 민선도지사, 시장등은경찰권한의수행을규정함에있어서서로협조하거나공동경찰령을제정하게된다. 예를들어, 수상이전국차원의경찰령을제정한후에임명도지사, 또는민선도지사, 시장도동일한내용의경찰령을발할수있다. 이때수상이제정한법령보다더제한적인경찰령을제정할수있다. 이것을일반행정경찰권의일치 (Concours de polices administratives générales) 라고한다. 즉, 상급행정청의경찰령법규정범위를월권하는경찰법규를제정할수없기때문에관할행정구역내에적용하기위하여지역적상황을고려하여동일한법적취지와규정하에보다제한된범위의경찰령을제정함으로써상급및하급행정청의일관된경찰권법규명령으로제정되어야한다는의미이다.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 47 4) 경찰권의협력적배분활용국가경찰과자치경찰은경찰권을행사함에있어서법령의권한배분원칙에따라서임무를수행하게된다. 예를들면, 공공도로상의교통경찰권은도수준에서배분되어있는데, 우선임명도지사는국가를대표하여도심지외곽의국도상에서공공안전확보및유지에필요한조치를취할수있는경찰권을가진다. 그리고도심지외곽의도자치정부관할도로상의교통업무처리책임은도단위의법인격체를대표한도자치정부의장인민선도지사의경찰권에귀속되어있다. 기초자치정부의장인시장은기초정부의이름으로관할도로 (Voies communales) 상과도심지내도자치정부의관할도로, 국도등의일부에적용되는경찰권법령상의제한조치를제정할수있다 (Chapus, 1996:650). 5) 경찰시설의공동사용프랑스는몇년전부터국가경찰과자치경찰이동일한건물을사용함으로써공조체제를물리적차원에서부터시행하도록추진해오고있다. 현재국가경찰과같은건물을사용하는자치경찰은 3개지방정부로써파리일드프랑스지역내생그라티엥 (Saint-Gratien) 시, 아쥬드 (Agde), 우와피 (Woippy) 등이다. 6) 국가경찰의교육, 훈련지원여러기초정부에서는군경찰과지방공무원전국교육원 (Centre national de la fonction publique territoriale, CNFPT) 과협약을맺고이교육원교육프로그램의하나로신규자치경찰공무원의적응교육에국가군경찰이자치경찰의이론과실기교육에참여협조하도록했다. 이와같은협력관계의발전을통하여국가군경찰의기본임무인인명과재산을보호하는등의경찰활동을더욱효과적으로시행하고있다.
48 자치경찰제확대및강화방안 7) 자치경찰상호간협력자치경찰간의협력관계를구축할수있는근거는지방자치법전제2212-9조에근거한다. 예를들면, 하나이상의기초자치정부는특별한시위, 또는문화적, 유희적, 운동행사성격의경우, 대규모의인구집중이발생됨으로써질서유지를위한경찰력이상당수필요할경우, 아니면자연재해가발생하여인접또는동일한도지역내에있는기초자치정부들은공동으로특정된기한동안일부나전체자치경찰의지원이필요할때이를국가대표자인임명도지사에게요청할수있다. 또는사전에기초자치정부상호간자치경찰력의협력체제를구축할수있는데, 이때는반드시임명도지사에게통지해야한다. 8) 국가적차원의자치경찰자문위원회운영 1999년자치경찰법제정이후, 내무부장관산하에자치경찰의조직과기능에대한통일된기준을제정하고, 자치경찰관련문제에대한사전의견수렴및자문을하는자치경찰자문위원회 (Commission consultative des polices municipales) 를설치, 운영하고있다 ( 지방자치법전제L.2212-7조 ). 9) 위원회의구성지방자치법전시행령제R.2212-3조와 R.2212-4조에따라, 자치경찰자문위원회는 8명의시장과국가대표로는내무부, 법무부, 국방부, 건설교통부, 해외영토부등 8명의대표가참여하고있다. 즉, 자치경찰자문위원은관계부처장관과지방정부연합체에서대표로선출된위원들이 6년의임기로임명된다. 자치경찰의책임자인시장대표가 1/3, 국가대표 1/3, 자치경찰공무원노조대표 1/3로총 24명으로구성된다. 시장대표의경우주민 3,500명이하의시장 2명, 3,500명에서 2만주민의기초정부시장 2명, 2만 ~10만명주민의기초정부시장 2명, 10만주민이상의기초정부시장 2명등규모별구분에의한대표시장이 6년의위원임기를갖고참여
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 49 한다. 또다른 8명의경우각자치경찰공무원노조를대표하는위원들인바, 이러한자문위원회의모든위원임명은내무부장관령에의해서공식적인임명절차를거치게된다. 각분야의대표자로써공식적으로 6년의임기를가지며, 대리인을지명하여운영하고있으며, 자문위원회에서의결정사항은비공개를원칙으로하고, 경비지급은실비보상을원칙으로한다. 위원장은그가운데선출된시장중에서맡고, 표결시가부동수일경우의결권을가진다. 위원회는위원장의소집요구나과반수위원의서면요구로소집되며, 위원장은위원회회의일정과내용을결정한다. 10) 기능자치경찰자문위원회는내무부장관이자치경찰서에대한조직및기능을감독, 확인하는경우사전의견을제안할수있으며자치경찰과관련한경찰복장의통일, 장비, 자치경찰차량등자치경찰관련법률및시행령제정에있어서사전의견을제안한다. 나. 스페인 1) 국가경찰과지역정부경찰간협력 : 권한배분 1986년경찰조직법은헌법원칙에근거하여국가경찰과자치경찰의권한배분을규정하고있으며, 국가경찰의특별권한에귀속되는내용은다음과같이규정하고있다. 무기확인, 항만시설및공항시설의감시, 국경과세관의수비, 국경의출입국에관한감독, 외국인출입국관리, 국내이민과외국이주, 여권관리, 주민등록증, 국가의재정보호, 밀수, 외국경찰과의협력등이다. 사법경찰권에있어서는, 국가주권적성격및통일성이요구되는사법경찰권의성격임에도불구하고, 자치경찰과의협력체계를규정하고있다. 따라서자치경찰은행정경찰기능이외에
50 자치경찰제확대및강화방안 도, 국가경찰과협력적으로사법경찰기능을수행할수있다. 사법경찰업무수행및공공질서유지를위한지역정부경찰과국가경찰의상호업무지원및협력체제를규정하고있으므로, 이를제도화하기위하여국가경찰, 지역정부경찰, 기초자치경찰상호간의협력촉진을위한지역치안회의를설치, 운영하고있다. < 그림 2-1> 스페인중앙정부 - 지방정부경찰행정협력체계도 정치적차원의협력기구 경찰청중심의협력기구 지역수준에서의협력기구 사법적협력기구 국가안전정책위원회 중앙정부 내무부장관 국가안전담당장관 중앙정부 국가사법경찰위원회 자치지역정부 자치지역정부내무부장관 자치지역정부안전위원회 자치지역정부 도행정부 지방경찰협력위원회 도지역안전위원회 도지역의회 도지역사법경찰위원회 기초자치정부 기초자치정부안전위원회 기초자치의회
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 51 2) 중앙차원의협력체제 : 국가안전 ( 치안 ) 정책위원회지방의국가경찰과지역정부경찰간의협력체계유지를위한국가안전정책위원회 (Consejo de Poltica de Seguridad) 가설치되어있으며, 이안전정책위원회는자치지역정부의내무부장관및동수의국가대표등으로구성되어있으며, 내무부장관이회의를주재한다. 동위원회를기술적, 전문적으로보좌하는전문가위원회 (Comit de Expertos) 도두고있다 ( 그림 2-1 참조 ). 3) 국가안전정책위원회의기능국가안전정책위원회의기능은다음과같다. 치안및경찰시설물의조정계획승인, 광역경찰의정원결정, 일반적성격의지도원칙및권장사항승인, 광역경찰의창설등광역자치단체법령의타당성검토, 국가와광역단체의치안문제에관한협조협약의검토, 기타법령이정한권한등이다. 경찰조직법은양경찰조직의상호원조와정보교환에대한협조의원칙을규정하고있는데, 치안상황이양경찰조직모두에해당하는구체적인경우에는국가경찰이우선적인지휘권을가진다. 4) 자치지역정부차원의협력체제 : 자치지역정부안전 ( 치안 ) 위원회각자치지역정부마다정부대표자가직접국가경찰의지휘권을행사한다. 각자치정부간협력조정문제는자치주가직접관장하지만, 사실상이러한협력기능은국가경찰의독자적권한행사와지역정부경찰의자치경찰권행사의지등으로인하여그효과는제한적이라고할수있다. 각자치지역마다안전위원회 (Junta De Seguridad) 를구성할수있고, 이위원회는국가대표자와자치지역정부대표자가동수로구성된다. 이위원회는국가수준에서체결한협약에근거하여국가경찰과지역정부경찰간협력조정을책임을진다. 특히, 두경찰력간분쟁및갈등을해결하는권한을가진다. 지역정부경찰을운영하는 3개자치지역에서는양자간업무의계속적인조정
52 자치경찰제확대및강화방안 과상호원조, 정보교환을위해중앙정부와지역정부동수의대표로구성되는안전위원회를운영한다. 그기능은자문기관성격이지만업무조정문제와관련해서는자치지역정부가그의견에반대하는결정을할수가없다. 동위원장은경찰관임명시제청할권한이있으며, 경찰업무관련법의제정, 경찰력의철수, 경찰관의임명, 해임의문제등을판단하는권한을가지고있다. 5) 국가와기초자치경찰간협력체제 : 지역안전 ( 치안 ) 위원회국가경찰과자치경찰간협력체제를위해 1996년중앙정부의내무부와기초자치정부간연합체및도정부연합체상호간정부간경찰협력협약 (Convenios de Colaboracion) 을체결하였으며, 주로국가일반경찰과기초자치경찰간의협력을주내용하고있다. 국가경찰과자치경찰간협력방식은주로정보및데이터교류, 091과 092 전화선을통한상호통화연결, 국가경찰및자치경찰소속경찰시설의공동사용, 공동작전, 지역안전위원회의활동에참여, 대도시자치정부와총 67건의상호협약체결을통한경찰기능의조정등을통해서협력체제를유지하고있다. 6) 지역안전위원회의구성자치경찰을보유한기초정부와행정구역내의국가경찰기관책임자와협의하에지역안전위원회 (Junta Local de Seguridad) 의설치가가능하다. 지역안전위원회는시장 (Alcalde) 이의장직을수행하며, 도지사 (Gobernador Civil) 가참석할경우공동의장이된다. 위원은국가경찰로써기초정부관할지역을책임지는국가일반경찰과국가군경찰, 자치경찰대장, 지역정부경찰소속의관할기초자치정부의담당관, 기초정부의공무원 1인 ( 간사 ) 등으로구성된다. 7) 지역안전위원회의기능 시의치안상황을분석, 평가하고여러경찰기관의효율적인조정과협력을
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 53 위하여필요한제안과계획수립한다. 범죄행위의예방을위한계획수립, 각경찰기관이부여된임무와권한을완전하게수행할수있도록적절한정보와자료의공유를위한방식의결정, 시의치안에관하여공공혹은사설기관또는개인들에의해만들어지는각종보고서와제안을연구하고평가한다. 시의영역내에서시민의안전에종사하는경찰구성원간의협력을추진직무수행을가능하도록관련된결정을하고그의추진을실효성판단에의해채택된협약이준수되도록하며법과위원회에서정한경찰의기능이행사되도록독려한다. 8) 지역정부경찰과기초자치경찰간협력헌법제148조에근거하여, 자치지역의지역정부는지방의경찰과협력조정관계를책임질수있다 고명시되어있다. 일반적으로기초자치경찰은시장에귀속되어있지만지역정부의감독을받는다. 또한 1986년경찰조직법제39조에서 자치지역정부는기초자치경찰에적용되는일반적기준을제정할수있다 라고명시하고있기때문에자치지역정부는자치경찰협력에관한법률을제정하고, 이러한자치지역정부법령에서동일자치지역행정권내에서기초자치경찰을설치, 운영할때관련되는기초자치경찰에대한임용, 보수, 교육, 진급및활동수단등을통일적으로규정하고있다. 기초자치경찰상호간의협력체제를구축하는데에기초자치정부의자율적인의지에따라서광역적협력체제가가능하다. 다. 이탈리아 1) 임명도지사의총괄지휘권프랑스와마찬가지로, 지역정부차원에서는국가대표자인임명도지사가공공질서와공공안전을책임지며일반경찰과군경찰간치안업무를조정한다.
54 자치경찰제확대및강화방안 1981년부터임명도지사는치안책임관의보좌를받으며, 치안책임관은관할지역내국가경찰국장으로지역전체의경찰활동을조정하는책임자로모든공공안전에관한치안책임을관장한다. 치안책임자는다만군경찰지휘권은없으나두경찰력간의협력, 조정자역할을수행한다. 2) 지역치안협력위원회지역치안협력위원회는지역의원과기초자치정부시장들로구성되어관할구역의치안서비스를요구하기도하고, 자치경찰간협력체계를확보하기위하여국가경찰력를필요로하기도한다. 3) 국가경찰과기초자치경찰간협력기본적으로자치경찰은관할구역내소속기초자치정부에귀속되어경찰서비스를수행한다. 관할구역에대한보다효과적경찰업무수행을위해서관련국가경찰기관의사전요청과시장의사전동의하에국가경찰과자치경찰이합동근무를한다. 다만, 예외적인경우에는관할구역외에서도활동이가능한데, 예를들어경찰력의지원요청에응하여야하고, 지역의임명도지사가지역의범죄율, 시민안전상황등에관한문제를해결하기위하여시장에게협조및총기사용등을요구할수있다. 자치경찰이관할지역외에서활동이가능할수있는기준은다음과같다. 관할지역과연관된사항및관할지역의대표로서의참여, 관할지역에서발생한범죄로인한부득이한경우, 재해및사고의구호활동에관한관할외원조의경우에는사전협정에의해임명도지사 (Prefetto) 에게사전보고후시행한다. 1998년이후경찰개혁을꾸준히추진하고있으나상호기능중복등의문제점들이없지않다.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 55 4) 기초자치경찰상호간협력관계자치경찰관할지역이외의지역에경찰활동에참여하는경우에도이와마찬가지의상황이발생하게되면기초자치정부간자치경찰력을지원하게된다. 그러한기준은관할지역과연관된사항이발생된경우및관할지역의대표자로서참여할때등이다. 또한일반적으로재해및대형사고발생시구호활동또는임시로다른지방정부에업무지원을하는경우에는사전계획에의하거나, 관련행정기관상호간의협약에의해이루어지며이에대해서자치경찰의장에게사전보고를해야한다 (1986년 3월 7일자치경찰법제4조 ). 7. 소결 : 유럽자치경찰제의기본운영틀 가. 자치경찰법및관련직무의비교 1) 자치경찰은전통적으로기초자치정부의기본임무프랑스, 스페인, 이탈리아에서자치경찰기능은역사적발전상황에서살펴본바와같이오래전부터기초자치정부의주요임무로써, 자치경찰을중심으로치안유지를해왔다. 근대이후 1, 2차대전과현대국가로발전하면서국가경찰로통합되는과정을거쳤으며, 1970년 ~ 1980년대지방자치가새롭게정립되면서각국가은과거에지역사회를중심으로주민들을위해일상적치안서비스제공해오던전통을가진자치경찰제도를다시부활하여오늘에이르고있다. 본질적으로자치경찰은시장에게귀속되며 사회질서와안전, 시민보호, 공중위생등을확실히유지할목적으로 예방적수단으로써시장이총괄적인행정경찰권을갖고도로교통, 관광보호등에관련되는특별경찰행정권도수행한다. 자치경찰설치의기본조건은국가와지역정부가정한자치경찰관련법에근거하여기초자치단체나광역자치단체가자율적으로자체재원으로인사권과조직권등을행사하도록조직 구성되는것이자치경찰의기본운영체제이다.
56 자치경찰제확대및강화방안 미국 31) 영국 일본 33) < 표 2-8> 유럽 3 국과주요선진국의자치경찰법및자치경찰직무 ( 정리표 ) 자치경찰근거법자치경찰기능기타 주경찰제자치경찰 지방경찰제 도도부현중심의지방경찰제 수정헌법제 10 조경찰권은 각주또는시민 에게있다연방정부에위임되지않았거나각주에금지되지않은권한은각주나국민이보유한다즉, 경찰사무는각주가책임진다자치경찰의근거 프랑스자치경찰자치경찰법 1998 - 뉴욕시헌장제 435 조 ~438 조 : 협의의행정경찰과의업무영역한계를명확히하고있다 ( 헌장제 435 조 2 항 ) 형식적으로완전한자율적경영방식의자치경찰이나, 실질적으로는중앙정부의강력한통제하에있음 32) 독임제형 : 뉴욕시경찰국, 워싱턴 DC 경찰국, 샌디에고시경찰국, 휴스턴시경찰국, 피닉스시경찰국, 미네아폴리스시경찰국등 -경찰사무는도도부현의사무로 ( 단체위임사무 ) 도도부현의회가감독한다. 전후로부터 1954 도로교통법 : 교통규제, 운전자년이전까지자치준수사항, 도로상의금지행위경찰 ( 시정촌경찰 ) 등규정이설치되었던바전당포영업법, 고물영업법 : 전있음 ( 경찰혁신기당포, 고물상등의허가획단, 2003 : 21) 경비업법 : 경비업법의인정, 총포도검류소지등단속법 : 총포도검류의소지허가화약류단속법, 폭력단대책법 자치경찰사무 ( 지방자치법, 제 L2212-2조 ) : 통학로안전확보, 주차위반단속자치경찰은시장순찰, 경계활동, 범죄인지의경이임명하나도우국가경찰에통보활동지사및지검장거동수상자에직무질문, 임의의동의를필요동행, 신체수색로한다자치단체축제감시관리, 자치단체시설및건물경비도로법규칙상나열된도로법위반에대한조서작성권및보고 34)
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 57 자치경찰근거법자치경찰기능기타 이탈리아자치경찰 - 1986 년자치경찰기본법에서자치경찰의권한을규정하고있다. 자치경찰은 1986 년 3 월 7 일기본법제 65 호에서규정 - 1987 년 3 월 4 일자치경찰의무장에관한내무부령으로보완 - 동법제 1 조에서, 지방자치단체는지방경찰의기능을수행할수있다. 이목적으로자치경찰을조직할수있다 행정경찰권외에도, 교통경찰, 공공안전과사법경찰의기능을수행한다. - 기능 : 행정경찰기능이외에도교통경찰, 공공안전, 사법경찰의사무를수행 - 교통경찰기능 (trafic police) : 교통사고예방, 교통범죄예방, 교통사고보고및교통규범제정 - 공공안전 (public security) : 공공안전 은기본적으로국가경찰의기능이며, 자치경찰은이의보조기능을수행한다. - 사법경찰기능 (juridical police) : 사법부의책임하에범죄소탕, 범인수색, 범죄상황보고등의사법경찰기능을수행한다 1986 년법제 5 조에서, 자치경찰관은사법경찰관리의지위를가지며, 자치경찰책 임자는사법경찰장교의지위를갖는다. 자치경찰장교는때로공공안전경찰관으로서의자격을갖는경우도있다. 이경우도지사가공공안전경찰관으로임명하게되고, 무기를소지할수있다. 스페인 지역정부경찰제와기초자치경찰제 1986 년 3 월 13 일경찰력조직법제 2 호에서경찰종류를구분하고있으며, 자치경찰 을규정 - 스페인헌법제 149 조 1-29 국가사무는다음과같다고열거하면서, 이중에서제 29 항에자치지역의공공의안전을위한조직법규정에근거하여경찰을창설할수있다고명시 - 카탈로니아와바스크지방에는지역정부경찰이존재 - 안다루치아지방의경우는국가경찰이지역정부경찰활동을대신 - 1986 년조직법제 5 권중 - 지방 ( 자치 ) 경찰은다음과같은기능을수행한다 : 지방자치단체의기관, 시설과건물의보호, 관할지역내의교통통제및신호체계관리, 교통사고의처리및보고 ( 국가경찰에보고 ), 자치단체관할무기소지내의행정경찰사무수행및자치단체조례및시장령집행, 동법제29-2조에의거한사법경찰활동에의참여, 천재지변및재난활동과민방위활동에관여, 안전사고등의예방조치 ( 국가경찰에보고 ), 집회및시위의경우공공장소의감시와국가경찰및지역경찰활동에협력, 접수된사건의경우사
58 자치경찰제확대및강화방안 자치경찰근거법자치경찰기능기타 1986 년 4 월 18 일시행령제 4 조에서주민 5 천이상의자치정부에자치경찰을조직할수있다. - 1986 년 4 월 18 일국회시행령 ( 지방자치관련법 ) 에서주민 5 천명이상의자치단체는자치경찰을조직할수있다고규정 - 자치경찰조직이없는자치단체의경우는지방공무원이자치경찰기능을수행할수있다 인간의갈등해결에협력등 캐나다주경찰제 ( 온타리자치경찰오, 퀘벡 ) 1997 년개정경찰법제 64 조에서 주민 5 천명이상에는자치경찰조직을구성하고, 나머지는주경찰이이의기능을수행한다 ( 퀘벡주 ) - 온타리오주의지방자치법 (municipal act) 에서자치경찰설치 (sec. 202 조 ) 행정경찰기능, 사법경찰기능모두수행그러나중범죄등의수사권등은없다 ( 퀘벡 ) 1997 년법제 67 조에 모든자치경찰과자치경찰관은관할지역내의평온, 질서, 공공안전을유지하고, 범죄와위법사항의예방을책임진다 -24 시간순찰 - 범죄행위및법률위반사항의보고, 이와관련한수사활동, 증거수집, 체포, 위법사항고발 - 주민 1 만 5 천명이상의자치경찰기능으로성범죄, 특수절도및방범등 - 주민 5 만명이상의자치경찰기능으로살인, 살인교사, 청소년강간, 유괴, 성범죄, 방화등에대한경찰활동
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 59 독일 자치경찰근거법자치경찰기능기타 주경찰제행정경찰제 - 헷센, 바덴 - 뷔르텐부르크, 브레멘등의주질서행정사무처리부서 (polizei behrde, ordnung amt) - Rhineland-Palatinate 주 : 명목적으로자치경찰은존재하지않으나, 기초자치단체는공공질저유지를위한특정한기관 ( 부서 ) 를보유지역경찰행정관청 (Ortspolizeibehrde) 은바덴 - 뷔르템베르크주경찰법제 80 조제 1 항에의거하여집행공무원 (Vollzugsbedienstete) 을임용할수있고, 집행공무원이자치경찰업무를수행하게될때에는자치단체의범위에서경찰관의지위를가짐 35) 순찰활동외에도, 신분증검사, 체포, 추방 - 자원경찰법 (gesetz ber den freiwilligen polizeidienst, FPG: GVBI 1999, S. 165) : 베를린주, 바뎀뷔르템베르그주, 바이에른주, 작센주등에서건물과시설보호, 교통감독, 방범순찰, 차량운전등기술지원업무를수행 - 주민등록업무, 외국인등록, 출입국관리, 운전면허관련업무, 주정차단속, 방범순찰등 - 읍면경찰이주차위반단속, 교통정리등지방공무원의업무를수행 36) - 경찰과동일한권한을가지며총기사용가능 31) 경찰혁신기획단, 2003:223 이하. 32) 경찰혁신기획단, 2003:187. 영국경찰의기능 : 경찰혁신기획단, 2003: 168 ; 김성수, 비교경찰론, 경찰대학, 2002, p.86. 33) 경찰혁신기획단, 2003: 90. 34) 김성호, 안영훈, 이효, 1998 : 12. 35) 김성호, 안영훈, 이효, 1998 : 97. 36) 경찰혁신기획단, 2003: 268
60 자치경찰제확대및강화방안 나. 자치경찰의활용 1) 국가 ( 군 ) 경찰은국가전체차원에서경찰력의중심유럽3국전체에있어서는국가군경찰과국가일반경찰등대체로이분화된국가경찰체제를유지하여법적, 제도적으로이원적인국가경찰조직을운영하면서공동협력체제를잘조화해오고있다. 특히, 역사적전통이남아있는가운데국가군경찰이국가경찰력의중요한중심축으로발전해왔고, 국가군경찰보다생성역사가짧았던국가일반경찰이현대국가의발전에따라서동일한중심축으로성장해온것이큰특징이다. 2) 기초자치정부의자율적자치경찰기구운영유럽 3국에서모두관할행정구역내에서기초적인공공질서유지등의근린치안기능은전통적으로기초자치정부가중심이된다. 이것은기초자치정부보다규모와재정적으로더큰도자치정부또는지역정부의자치경찰기능은지방자치의기본원리인보충성의원칙이적용되어지역또는도행정구역에서의통합, 조정기능및 2개이상의기초자치정부간자치경찰기능의협력, 조정역할등에충실하고도지역에서의도로교통등광역적자치경찰기능을수행하고있다는의미이다. 기본적으로기초정부의관할지역을기초자치경찰이행정경찰기능중심으로지역치안을담당하고, 도지역과지역정부의행정구역은주로국가군경찰과국가일반경찰이담당하고있기때문에프랑스의경우는도자치정부와지역자치정부에직접현장에서근무하는자치경찰관을배치하고있지않다. 그러나스페인의경우에는카탈로니아등지역정부경찰이국가경찰을점차대체하여국가경찰권한과지역정부경찰권한등을행사하고있으며, 이탈리아의경우에도지역적수준에서경찰력을지역정부가직접운영하는경우도있으나주로현장활동보다는자치경찰에대한기술적지원, 지도 감사, 재정지원을위한준비작업, 지역적차원의중 장기자치경찰활동계획의수립및집행등정책적기능을수
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 61 행하고있다. 이와같은차이들이발생하는이유는주로스페인은단일국가임에도불구하고연방제적성격으로국가통치체제가운영되기때문에 17개의자치지역정부는국가경찰을대신하는지역정부경찰로써국가경찰기능을대신하기때문이다. 이탈리아의경우는프랑스와유사한형태이지만오랜전통상국가의치안상태가프랑스보다는불안정한상태이고지역정부도자체인력의경찰을가질수있으나도자치정부와도시자치경찰등의지원을받을수있기때문에현장에서의적극적인경찰활동을수행하지는않는다. 지역수준에서는통일된자치경찰제도를운영하기위한지역정부의자치경찰기준법을제정하여기초자치정부에대한법적권한을규정하거나기초자치경찰과도자치경찰의협력및공조활동을지역자치정부차원에서협력기구를설치하여지원하고있다. 또하나의특징은이탈리아와프랑스의경우나폴레옹행정체제의전통이남아있어, 그로부터발생된임명도지사제도를운영하고있고, 도수준에서국가의지방대표자인임명도지로하여금지역내자치경찰활동을보완하고, 국가경찰중심의독자적경찰임무수행을위한국가경찰지휘권을부여하여활용하는경우이다. 다. 시장중심의자치경찰운영 1) 시장의자치경찰지휘권스페인, 이탈리아와비교해서, 1999년까지자치경찰법이따로존재하지않았던프랑스이지만, 자치경찰에대한지휘권은유럽 3국모두자치경찰법과지방자치법에서기초자치정부의장인시장에게부여하고있다. 스페인지방자치기본법제10조, 제21조, 제25조에서시장은국가와자치지역정부가정한법령의범위내에서 공공장소의치안유지, 도시지역에서의차량과주민의교통질서유지등에관한권한 이있다고규정되어있다. 프랑스는꼬뮨법제L.131-1조와 2조에서 사회질서와안전, 시민보호, 공중위
62 자치경찰제확대및강화방안 생등을확실히유지할목적으로 예방적수단으로써시장은총괄적인행정경찰권 (Police administrative générale) 을갖고, 또한도로교통, 관광보호등에관련되는특별경찰행정권 (Polices spéciales) 을갖는다고규정하였고, 이를자치경찰법에서다시규정한바있다. 이탈리아는 1986년자치경찰법제1조 ~7조에서자치경찰의책임자는시장으로써이와관련된시장령을제정할수있고, 관할지역의지리적형태, 구획형태를고려하여자치경찰조직을할수있다고규정하고있다. 2) 시장의행정경찰권과사법경찰권대륙법체계를갖고있는프랑스, 스페인, 이탈리아에서시장은자치정부의장이면서국가의일선행정기관장으로서이중적인지위를갖고있다. 이러한이유로해서, 시민의안전확보책임도이중적인지위로부터권한을부여받고있다. 국가의일선기관장지위에서부여받은시장의사법경찰관자격은단독적인사법경찰활동에대한보장이기도하지만관할지역의임명도지사또는지역정부주지사 ( 스페인 ) 와검사의지휘하에국가경찰과협력을의무적인사항으로규정하고있는이유에서이다. 3) 시장의자치경찰권위임가능성유럽 3국의기초자치정부의장인시장은자치경찰에대하여법적으로는단독의책임을가진다. 그러나시장령에의해시장의감독과책임하에시장이행하는사무권한중의일부를부시장한사람또는여러부시장에게위임할수있고, 이러한권한의위임을통해서시장의업무과중을줄이고있다. 여기서부시장이라함은시장과지방의회통합형을운영하는유럽 3국에서는바로주민에의해서직선된지방의원을의미한다. 즉, 철저하게주민의직선에의해선출된지방의원, 시장으로하여금자율적으로자치경찰을지휘하고있는것이다. 다만, 시장의자치경찰권일부위임에있어서공식적으로위임대상에대하여
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 63 명확한규정으로한계를두어, 전체적이거나또는영속적으로시장을대리할수는없다는것이고, 권한위임을받은부시장또는시의원은공무수행인의자격을갖기때문에사법경찰권을동시에부여받는다. 이탈리아의자치경찰법제2조에서도시장또는시장에의해지정된지방의원은자치경찰업무를수행함에있어서기초자치정부의법규준수, 지침전달및업무수행을감독하며자치경찰활동과관련된규정을적용한다고언급하고있다. 4) 권한배분으로자치경찰의법적지위와권한을규정위에서살펴본것처럼자치경찰관련법체계의존재는바로국가경찰과자치경찰간권한배분을법적으로명확하게구분하고자한노력의결실이며, 지역사회현장에서도이러한법내용에근거하여국가경찰과자치경찰이임무를수행하고있다. 프랑스, 스페인, 이탈리아에서자치경찰은지방공무원의한직군으로일반지방공무원과동일한법적지위를갖도록하고있다. 교육훈련, 퇴직제도등지방공무원으로서동일한원칙과법제도의적용을받고있다. 법적으로규정하고있는자치경찰의기능은다음과같다. 라. 자치경찰의특별사법경찰관련사무의수행 1) 도로교통법규위반에대한자치경찰권프랑스, 스페인, 이탈리아에서의자치경찰은음주운전자에대한위반행위를적발할수있으나, 처벌수준에있어서는각나라마다조금씩차이가있고, 자치경찰권의한계가설정되어있다. 예를들면, 프랑스의기초자치경찰은음주운전자적발을위한정기적인음주측정통제활동은원칙적으로단독으로하지못하게되어있다 (2006년이후에는이러한권한이확대되는경향을보이고있다 ). 이것은국가경찰의권한에속하는것이며, 이러한프랑스자치경찰의권한보다적극적인임무를수행하는스페인과이탈리아의자치경찰은군단위보다는자치
64 자치경찰제확대및강화방안 경찰인력규모가큰마드리드, 로마에서적극적인음주운전단속, 속도위반등의업무를수행하고있다. 그러나분명한사항은자치경찰은도로교통사고시필요한경우이에대한음주운자의음주농도확인후경미한사고의경우에는각국가의도로교통법에따라서벌금을부과하는자율적경찰활동을수행할수있으나, 중대한사고발생이일어난경우에는반드시국가경찰에이를보고를하고국가경찰의책임하에처리하게된다. 특히도심지내교통사고에관한내용과정보, 범죄행위예방조치및관련활동등과관련해서는스페인과이탈리아의도시자치경찰이라도국가경찰에통보할의무가있다. 37) 2) 자치경찰의주요권한자치경찰이주차위반, 도로교통법규위반에대한행정벌부과를할수있는주요공통적인권한들은다음과같다. 위험, 사고를초래할수있는주차위반, 교통신호위반 ( 정지신호위반, 방향지시등위반등 ), 제한속도위반, 눈, 비, 안개시규정신호표시위반차량차선위반, 추월금지위반등에대한자치경찰권발동가능등이다. 3) 사법경찰리, 사법경찰리보조로서의권한및역할스페인의자치경찰은거의모든자치경찰이무기를휴대하고있으며사법경찰분야에서는이탈리아, 프랑스의자치경찰과마찬가지로보조역할을수행하고있다. 그리고이탈리아의자치경찰은지역의독립적성격과상당히닮아있어서, 행정경찰권이외에도교통경찰, 공공안전과사법경찰의기능을적극적으로수행한다. 스페인과프랑스와같이이탈리아자치경찰관은사법경찰리 ( 보조 ) 이고자치경찰의장은사법경찰관의지위를가진다. 자치경찰은공공안전을지키는공무원으로서무기를소지함. 국가경찰과의복장은구별되어있다. 프랑스에서자치 37) 스페인마드리드지역정부자치경찰협력조정법제 11 조.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 65 경찰이자치경찰관이사법경찰관의보조요원 ( 사법경찰리, 사법경찰리보조 ) 으로써해야할기본적인역할로서는사법경찰관 ( 국가경찰, 시장 ) 의임무수행을보조하고, 모든중죄, 경죄, 경범죄발생을국가경찰과검사에게보고하며 38), 형법위반사항에대하여피의자및범인검거를위한정보수집, 수색활동을지원하는역할을한다. 마. 자치경찰의인력관리 1) 자치경찰의인사체계및인사교류유럽 3국의자치경찰임용은시장에의해서자율적으로이루어지고있으나, 자치정부가선발, 임용한자치경찰후보자에대해서는국가로부터의자격승인을받아야한다. 프랑스의경우에도국가를대표하는임명도지사와검사가이들후보자에대하여자치경찰로써자격승인을하고있으며, 이탈리아, 스페인의경우에도자치경찰관으로임명되기위해서는국가로부터자격인정을받는선서절차등이있다. 자치경찰인사교류와관련해서유럽 3국은기본적으로국가경찰과자치경찰간인사교류를하지않고있다. 그이유는본질적으로임용절차가다르기때문이고, 국가공무원과지방공무원으로서임용방법, 경력자격등이다르기때문이다. 스페인의경우를보면, 카탈로니아자치주경찰과국가경찰과의인사교류를하지않는다고하며, 각경찰직위에따른역할수행을다르게하고있을뿐이다. 다만, 도또는지역수준에서는자치경찰간인사교류를시행하고있는사례들은있다. 스페인의경우, 자치주를경계로해서기초자치경찰간지역내인사이동은가능하다. 그러나이것은내부승진과달리복잡한방법으로시행되는상황이다. 마드리드자치지역의자치경찰간인사교류는마드리드지역정부의자치경찰법시행령에기준을제시하고있는바와같이, 이탈리아도도수준의자치경찰간인사교류는가능한상황이다. 자치경찰관최고또는중간관리층의경우에는자 38) 예, 스페인형사소송법제 282 조와 283 조.
66 자치경찰제확대및강화방안 치정부상호간의정보교류, 전문성교류등의필요성에의해서자치경찰간인사교류가있지만, 국가경찰과의인사교류는없는것이일반적사정이다. 2) 자치경찰의보조인력활용유럽 3국은정식으로지방공무원신분을가진자치경찰이외에도자치경찰을보조하도록하는자치경찰후보직급을설치해두고있다. 스페인의예를들면, 자치경찰이없는시는자치경찰권한을재산과시설을보호하는경비원 (Guarda), 감시원 (Vigilante), 경비요원 (Agente) 등이있고, 프랑스도자치경찰후보직급 (Stagiaire) 을두고있거나자치경찰의보조기능을수행하기위한공익요원 ( 파리시 ) 등을적극적으로활용하고있다. 한편이와같은자치경찰보조요원을확보함으로써인력의보충, 자치경찰인적자원의확보, 경험축적, 자연스러운업무연계등다양한이점이있어활용하고있다. 바. 무기사용유럽 3국에서는모두국민들이국가경찰과자치경찰을쉽고도신속하게구별할수있도록하는법적조치를하였다. 특히, 경찰복장, 차량및장비등의부분에서국가경찰과자치경찰을분명히구별할수있도록함으로써국민들에게도그역할과기능에차이가있음을인식시켜보다원활한경찰행정서비스를운영을추진하고있다. 한편, 자치경찰의무기사용권한에있어서는, 유럽국가들은자치경찰이사용하는무기종류에대해서반드시법적인명시를해둠으로써자치경찰이자의적으로무기사용하는것을금지하고있다. 프랑스의경우에는무기사용에관한시행령에서규정하고있고, 스페인의경우에는자치주정부의법령으로규정하고있으며, 이탈리아의경우에도마찬가지로지역정부차원에서관할구역내기초자치경찰들의총기사용에관한규정을두고있다. 프랑스의자치경찰은약 40% 정도가무기휴대를하고있으며, 스페인과이탈
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 67 리아는이보다더높은비율로자치경찰이무기소지를하고경찰활동을하고있다. 국가경찰과자치경찰간협력협약서에공식적으로자치경찰의무기사용관련규정을명기해야하고, 이협력협약서에따라서국가경찰이자치경찰의무기사용을지도, 감독할수있도록필요사항들을규정하고있다. 이것은자치경찰총책임자인시장으로하여금무기의보관책임, 보관을위한무기고설치 관리등을책임을지게하고, 자치경찰관이무기를사용하기위해서는국가경찰 ( 검사 ) 로부터허가를받도록함으로써이에대한최종적인책임도시장이자치경찰무기사용을결정할수있게하였다. 사. 국가경찰과자치경찰간협력관계프랑스, 스페인, 이탈리아모두국가경찰과자치경찰간협약을체결하는것이기본이다. 이협약체결에의해서각각의권한과기능, 협력방식등을사전에명확히규정해두고있다. 이러한협력방식은주로도수준에서국가경찰과자치경찰간이루어지고있으며, 간혹대도시의경우에는자치정부간협력기구를활용하는방법도있다. 스페인의경우중앙정부내무부와기초자치정부연합기구및도정부연합기구간경찰협력협약 (Convenios de colaboracion) 을통해자치경찰과국가경찰의공조체제를활용하고있다. 협약방식이외에도중앙정부차원에서중앙부처대표와자치정부대표, 자치경찰대표등이해관계자가참여하는안전 ( 치안 ) 위원회를설치하여참여적협력체제를운영하고있다. 이러한방식은도수준에서도, 그리고기초지방정부차원에서도모두동일한방식의안전위원회제도를채택하여경찰기능의협력을통한시너지효과를최대화하려고노력하고있다. 중요한점은기초자치정부수준에서의안전위원회운영인데, 유럽 3국은지방정부내부적으로집행기관대표, 시민대표, 필요시국가대표뿐만아니라반드시자치경찰의대표자가참여하는자문위원회성격의안전위원회를통한민주적, 참여적자치경찰활동을원칙으로하고있다.
68 자치경찰제확대및강화방안 프랑스, 스페인, 이탈리아세나라는모두지방공무원및자치경찰의노조결성권을인정하고있는나라로써일반적인협상과정에자치경찰노조의대표들을참여시키고있는것도특이한사항의하나이다. 아. 외국자치경찰제의기본운영틀 ( 요약 ) 1) 자치경찰의기본운영체계프랑스, 스페인, 이탈리아등유럽 3국의자치경찰활동의기본운영체계는다음과같은특징을보이고있다. 39) 첫째, 자치경찰활동은기초자치단체의기본임무이다. 프랑스, 스페인, 이탈리아의자치경찰의기능은국가경찰보다오랜전통을갖고있으며기초자치단체가중심이되어그임무를수행하여왔다. 근대이후 1, 2차대전과현대국가로발전하면서국가경찰로통합되는과정을거쳤으나 1970 년에서 1980년대에지방자치가발전하면서과거지역사회를중심으로주민을위해일상적인치안서비스를제공하던전통을부활하여적극적으로자치경찰제도를활용하고있다. 국가경찰은국가군경찰과국립일반경찰로구별되어법적, 제도적으로이원적인국가경찰조직을운영하고, 자치경찰의경우는스페인과이탈리아만기초자치단체의자치경찰이외에상급자치단체인광역자치단체의자치경찰권을인정하는자치경찰의이원체제를운영하고있다. 예컨대, 기본적으로는기초자치단체의관할지역을기초자치경찰이치안을담당하고도지역과지역정부의행정구역은주로국가군경찰과국가일반경찰이담당하고있기때문에도 ( 道 ) 자치정부와지역 ( 地域 ) 자치정부는직접현장에서근무하는자치경찰관을배치하고있지는않았으나, 스페인과이탈리아를중심으로점차 지역정부 의자치권이커지면서지역 (Region) 내에서의국가경찰권을이양받아지역정 39) 참조 : 안영훈, 유럽형자치경찰제도모델분석 : 프랑스, 스페인, 이탈리아자치경찰제도를중심으로, 치안정책연구소, 2005, 12.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 69 부중심의 지역자치경찰 또는 지방경찰 (Regional or Local Police)' 을운영하고있다. 이들국가의차이를살펴보면, 프랑스의도자치정부, 지역자치정부는직접적인자치경찰권을갖고있지않지만, 스페인의경우에는단일국가임에도불구하고연방제적성격으로국가통치체제가운영되고있기때문에 17개의자치지역 (Autonomous Region) 은국가경찰을대신하는지역경찰로하여금국가경찰의기능을대신한다. 이탈리아는프랑스와유사한형태로써지역정부는지역행정구역내각자치경찰들이통일될수있도록자치경찰기준법을제정하여제도적인법적권한을갖고있으나물리적인지역자치정부의경찰력을사용하는경우는극히일부에국한되고있다. 이탈리아는프랑스와동일한행정체제속에서도중심에는임명도지사로하여금자치경찰을보완하고, 국가경찰중심의독자적인임무수행도병행하고있다. 또한이들국가모두자치경찰법과지방자치법에서기초자치단체의장 ( 시장 ) 에게자치경찰권을부여하고있다. 둘째, 자치경찰법에기초한자치경찰활동이다. 프랑스는 1990년 4월자치경찰법이제정되기이전까지는자치경찰에관한일반적기준을제정한자치경찰법이존재하지않았다. 그대신, 과거의꼬뮨법, 형사소송법등에서자치경찰활동에관한규정들만있었으나 1999년자치경찰에관한일반법률인자치경찰법을제정하고, 이자치경찰법의각조항은지방자치법상의자치경찰관련조항을개정하는방식으로법체계를규정하였다. 스페인과이탈리아는자치경찰에관한일반법인자치경찰조직법을이미오래전에제정하였고, 이를근거로각지방정부는자치경찰에관한자치법규를제정하도록함으로써자치경찰제를운영하였다. 스페인은자치경찰에관한근거를헌법에명시한것은오래된지방의전통을배려한것이었으며, 1986년국가경찰과자치경찰의조직, 기능, 지휘체계및상호간의관계를명확히규정하고자경찰조직법을제정하였다. 주민 5천명이상인
70 자치경찰제확대및강화방안 기초정부는자치법규를제정하여자치경찰을설치할수있도록하여주민의평화와각개인의생명과재산을보호하는 1차적의무를담당하는기초정부의최고책임자로써시장의의무를규정하였다. 이탈리아로마시의경우, 라지오 (Lazio) 지역정부의지방경찰기준법을고려하여로마시의자치경찰법규를제정한것등은지역단위중심에서자치경찰에대한통일된기준을마련함으로써상위법령을통해자치경찰과국가경찰, 그리고자치경찰상호간의협력관계, 공조활동등을촉진하고자하는데그의의가있다 셋째, 사법경찰관리로서의권한과보조역할을수행한다. 스페인의자치경찰은거의무기를휴대하고있으며사법경찰분야에서는이탈리아, 프랑스의자치경찰도보조역할을수행하고있다. 이탈리아의경우는지역의독립적성격으로인하여행정경찰권이외에도교통경찰, 공공안전과사법경찰의기능을적극적으로수행한다. 스페인, 프랑스에서는자치경찰관이사법경찰관의보조요원 ( 사법경찰리 ) 으로서해야할기본적인역할로서는사법경찰관 ( 국가경찰, 시장 ) 의임무수행을보조하고, 모든범죄발생을국가경찰과검사에게보고하며 ( 예컨대, 스페인형사소송법제282조와제283조 ), 형법위반사항에대하여피의자및범인검거를위한정보수집, 수색활동을보조하는역할을한다. 넷째, 자치경찰의보조인력을활용하는규정을두고있다. 유럽3국은정식의지방공무원신분을가진자치경찰이외에자치경찰을보조하도록하는자치경찰후보직급을설치 운영토록규정하고있다. 스페인의예를들면, 경찰이없는시는자치경찰권한을소지하고재산과시설을보호하는경비원 (Guarda), 감시원 (Vigilante), 경비요원 (Agente) 등자치경찰보조요원을확보함으로써부족인력에대한보충, 자치경찰의인적자원의확보등제도적장치를마련하고있다. 다섯째, 다양한자치경찰에대한국가의감독제도를두고있다.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 71 국가의자치경찰에대한감독은여러가지절차와방법을통해서이루어지고있다. 기본적으로는자치경찰임용후보자에대한국가로부터의자격승인, 교육및훈련에대한공식적인인정, 무기사용에관련한제한적규정, 국가가시장에게부여하는국가위임의경찰역할부여등다양한제도를마련하고있다. 그러나실무적으로는유럽3국의자치경찰이거의동일하게도수준에서국가경찰또는임명도지사와긴밀한관계를맺고있기때문에별도의국가경찰에의한자치경찰의감독은시행하고있지않다. 다만, 정기적으로법적으로규정된최소한의기초자치정부에대한국가의감독이행해지고있다. 국가경찰에의한자치경찰기능과역할의대행에대해서도이미업무협약에규정하고있기때문에별도의감독절차에대한필요성이제기되지않고있다. 2) 자치경찰사무프랑스, 스페인, 이탈리아에서자치경찰에대한지휘권은 3국모두자치경찰법과지방자치법에서기초자치단체의장인시장에게부여하고있다. 프랑스는꼬뮨법제L.131-1조와 2조에서 사회질서와안전, 시민보호, 공중위생등을확실하게유지 보호할목적으로 예방적수단으로써시장은총괄적인행정경찰권 (Police administrative générale) 을갖고, 또한도로교통, 관광보호등에관련되는특별 ( 사법 ) 경찰행정권 (Polices spéciales) 도갖는다고자치경찰법에함께규정한바있다. 스페인지방자치기본법제10조, 제21조, 제25조에서시장은국가와자치주가정한법령의범위내에서 공공장소의치안유지, 도시지역에서의차량과주민의교통질서유지등에관한권한 이있다고규정하고있다. 이탈리아는 1986년자치경찰법제1조 ~7조에서자치경찰의책임자는시장이고, 시장령으로자치경찰업무를제정할수있고관할지역의지리적형태, 구획방식을고려하여자치경찰조직을할수있다. 프랑스는 1999년 4월자치경찰법이제정, 발효되기이전까지는자치경찰에관한일반적기준을제정한법률 ( 자치경찰법 ) 이존재하지않았다. 그대신, 과거
72 자치경찰제확대및강화방안 의꼬뮨법, 형사소송법등에서자치경찰활동에관한규정들만있었을뿐이었으나, 1999년자치경찰에관한일반법을제정하였다. 이자치경찰법의각조항은지방자치법상의자치경찰관련조항을개정하는방식으로법을제정하였다. 스페인 (1986년경찰조직법 ) 과이탈리아 (1986년자치경찰법 ) 국가들은자치경찰에관한일반법으로자치경찰 ( 조직 ) 법을이미오래전에제정하였고, 이를근거로각지방정부는자치경찰에관한자치법규를제정하도록함으로써자치경찰을설치, 운영해왔다. 스페인은자치경찰에관한근거를헌법에명시하고 1986년국가경찰과자치경찰의조직, 기능, 지휘체계및상호간의관계를명확히규정하고자경찰조직법을제정하였다. 이로써주민 5천명이상인기초자치단체는자치법규를제정하여자치경찰을설치하여주민의평화와각개인의생명과재산을보호하는 1차적의무를담당하는기초자치단체의최고책임자인시장의자치경찰권행사를보장하고있다. 프랑스와달리이탈리아, 스페인은지역정부차원에서자치경찰에관한기준을제시한법률을제정하여통일성을확보하려고노력하였다. 이탈리아로마시의경우라지오 (Lazio) 지역정부의지방경찰기준법을고려하여로마시의시자치경찰법규를제정하였다. 이러한사실은지역정부차원에서자치경찰에대한통일된기준을제정함으로써법령을통해자치경찰과국가경찰, 그리고자치경찰상호간의협력관계, 공조활동을촉진하고자한의의가있다. 위에서살펴본것처럼자치경찰관련법체계의존재는바로국가경찰과자치경찰간권한배분을법적으로명확하게구분하고자한노력의결실이다. 지역사회현장에서도이러한법내용에근거하여국가경찰과자치경찰이상호임무를구분하여수행하고있다. 프랑스, 스페인, 이탈리아의자치경찰은지방공무원의한직군으로일반지방공무원과동일한법적지위를가짐. 교육훈련, 퇴직제도등지방공무원으로서동일한원칙과법제도의적용을받고있다. 법적으로규정하고있는자치경찰의사무 ( 기능 ) 는다음과같다.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 73 1 자치경찰의기본임무자치경찰조직은나라마다, 지역마다상당한차이를나타내고있으나, 일반적으로시민의안전, 교통질서확보등을위한행정경찰활동을중심으로하기때문에기본적인자치경찰의임무는나라마다큰차이를보이지않다. 자치경찰이국가의지위와특성에따라다르긴하지만, 프랑스보다이탈리아와스페인은더적극적으로사법경찰의기능, 국가경찰을대신하는경찰기능등과같이상당히다양한임무를수행하고있다. 기본적으로소속자치정부가제정한자치법규, 시장령등에서규정하고있는법령준수를확보하도록하는것이며, 국가차원에서제정한법령을위반하는사안에대해서는국가경찰에게보고하고, 국가경찰의임무를보좌하는차원에서자치경찰과국가경찰의역할배분이기본적인임무분담경계이다. 기본적인수행사무를세부적으로살펴보면다음과같다. 즉, 군중집회장소에서의질서유지, 주위의소란제거, 주민의생명과재산의안전및보호, 주민보건과청결유지, 장례장묘관련질서및보건확보, 건축허가위반감시, 통학로안전확보, 주차위반단속, 순찰, 경계활동, 범죄인지의경우국가경찰에통보, 거동수상자에대한직무질문 ( 불신검문 ), 임의동행, 신체수색, 기초정부축제감시관리, 기초정부시설및건물경비, 도로법상의도로법위반에대한조치 ( 조서작성및국가경찰에보고 ), 수렵과낚시감시등동식물보호와환경보호임무등이다. 2 도로교통법규위반에대한자치경찰사무프랑스, 스페인, 이탈리아에서의자치경찰은음주운전자에대한위반행위를적발할수있으나, 처벌수준에있어서는각나라마다조금씩차이가있고자치경찰권의한계가설정되어있다. 예를들면, 프랑스의자치경찰은음주운전자적발을위한정기적인음주측정통제활동은원칙적으로단독으로하지못하게되어있었다. 현재에는독자적인음주측정이가능할수있도록임무를강화하고있다. 이활동은주로국가경찰
74 자치경찰제확대및강화방안 의권한에속하는것이다. 프랑스자치경찰권한보다더적극적인임무를수행하는스페인과이탈리아의자치경찰은군단위보다는자치경찰인력규모가큰마드리드, 로마에서적극적인음주운전단속, 속도위반등의업무를수행하고있다. 그러나분명히국가경찰과구분되는사항은자치경찰은도로교통사고시필요한경우이에대한음주운전자의음주농도확인후경미한사고의경우에는각국가의도로교통법에따라서벌금을부과하는자율적경찰활동을수행할수있으나, 중대한사고발생이일어난경우에는, 반드시국가경찰에이를보고를하고국가경찰의책임하에처리하게된다. 특히도심지내교통사고에관한내용과정보, 범죄행위예방조치및관련활동등과관련해서는스페인과이탈리아의도시자치경찰이라도국가경찰에통보할의무가있다 40) 그리고자치경찰이주차위반, 도로교통법규위반에대한행정벌부과를할수있는주요공통적인권한들은위험 사고를초래할수있는주차위반, 교통신호위반 ( 정지신호위반, 방향지시등위반등 ), 제한속도위반, 눈 비 안개시규정신호표시위반차량, 차선위반, 추월금지위반등에자치경찰권을발동한다. 3 사법경찰리, 사법경찰리보조로서의권한및역할프랑스에서자치경찰관이사법경찰관의보조요원 ( 사법경찰리, 사법경찰리보조 ) 으로서, 해야할기본적인역할로는사법경찰관 ( 국가경찰, 시장 ) 의임무수행을보조하고, 모든중죄 경죄 경범죄발생을국가경찰과검사에게보고하며 41), 형법위반사항에대하여피의자및범인검거를위한정보수집, 수색활동을지원하는역할을한다. 스페인의자치경찰은거의모든자치경찰이무기를휴대하고있으며사법경찰분야에서는이탈리아, 프랑스의자치경찰과마찬가지로보조역할을수행하고있다. 그리고이탈리아의자치경찰은지역의독립적성격과상당히닮아있 40) 스페인마드리드주자치경찰협력조정법제11조. 41) 예, 스페인형사소송법제282조와 283조.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 75 어서행정경찰권이외에도교통경찰, 공공안전과사법경찰의기능을적극적으로수행한다. 스페인, 프랑스와같이이탈리아자치경찰관은사법경찰리 ( 보조 ) 이고자치경찰의장은사법경찰관의지위를가진다. 자치경찰은공공안전을지키는공무원으로서무기를소지함. 국가경찰과의복장은구별되어있다. 4 소요진압등공공안전유지확보는국가경찰의권한지역내에소요발생등공공의안전유지를위한조치는국가경찰의기본의무이고, 자치경찰은이임무에보조역할을수행한다. 하지만스페인과같이지방에국가경찰이부족한상황에서자치경찰에게도 1차적으로이러한권한을부여하고있어서, 프랑스의자치경찰권보다는더강력한권한을행사하고있다. 이점에서스페인의경우헌법제149조제1항제29호a에공공의안전은국가의배타적권한이라고규정하고있음에도불구하고, 스페인자치경찰의무장비율이프랑스자치경찰 (40%) 보다는높은수준에있다. 이상자치경찰의선진국인유럽 3국으로부터의자치경찰사례를비교분석하고이에따른자치경찰제의기본운영체제를정리하였다. 다음은우리나라자치경찰제기본운영체제와실무적으로적용되고있는제주자치경찰제의운영현황과그에따른실태및문제점을분석해보고이러한문제점을보완하는차원에서외국의제도적장점을어떻게도입하여향후자치경찰제를확대및강화하는데접목을시킬수있을지에대한논의를계속하고자한다.
76 자치경찰제확대및강화방안 제 3 절우리나라자치경찰제의기본운영체제분석 1. 우리나라자치경찰제의도입 가. 참여정부이전참여정부가제주특별자치도에도입한자치경찰제는 분권과자율 의국정원리에따른지방분권의실천의지를충실히적용하고, 치안에대한권한과책임을합리적으로배분하여국가및지방자치단체의기능과역할의조화를통해분권형선진치안시스템을구축하자는의미에서도입을추진하였다. 말하자면자치단체가주민생활과밀접한치안서비스를제공함으로써자치행정의집행력이제고되고, 주민의기대에부응하는종합행정으로지방자치의완성에기여하고자하는것이다. 1) 정부수립시 ~80년대 - 정부수립당시부터경찰의정치적중립성및민주성을확보하기위하여자치경찰도입을논의하였다. - 48년 : 정부수립시미군정과민정당국간영미법계경찰제도도입논의 ( 국립경찰형태로결정 ) - 55년 : 정례국무회의에서경찰법안상정 ( 심의과정에서폐기 ) - 60년 : 4.19혁명이후국회에서경찰중립화방안심의 ( 국회해체에따라폐지 ) - 88년 : 야 3당 ( 통일민주당, 평화민주당, 신민주공화당 ) 공동명의로경찰법안발의 ( 3당합당이후여당은경찰업무의전문성, 막대한예산소요, 지휘체계의문제등을이유로중앙집권적국가경찰일원체제를골자로하는경찰법안을 91. 5월단독으로통과 ).
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 77 2) 1990년이후 - 90년대지방자치가실현되면서지방자치실현을위한제도적장치라는측면이추가되어논의가활성화되어왔다. - 96년 : 야 2당 ( 새정치국민회의, 자유민주연합 ) 공동으로절충형경찰법안을발의하였다 ( 기간만료로자동폐기 ). - 98년 : 국민의정부 100대정책과제의하나로경찰개혁을채택하고, 새정치국민회의는 자치경찰정책기획단 을설치하여자치경찰도입방안연구하였다 ( 도입여건미비등으로추진보류 ). 3) 경찰내부에서의논의 - 70년대부터경찰내부적으로자치경찰도입방안을모색 - 70년대한국경찰의방향 (1972년, 치안행정기획단 ) - 자치경찰도입의필요성만언급, 구체적인방안은미제시 - 2000년대를향한경찰발전방향연구 (1985년, 치안본부 ) 이후부터주로시도단위로자치경찰도입을주장하는안, 시도지사소속하에지방경찰위원회를두고, 그관리하에집행기관인지방경찰청을설치 운영하였다. 국가경찰은국무총리소속하에국가치안위원회를두고, 그관리하에집행기관인치안처를설치, 자치경찰을지휘 감독한다. - 연구보고서 : 민생치안확립방안연구보고서 ( 91년, 한국생산성본부 ), 2000 년대경찰행정발전방안연구보고서 ( 92년, 한국개발연구원 ) 에서는지역동질성이강한시 군기초자치단체에만자치경찰도입을제안하였고, 광역단위에는국가경찰의지방조직으로 광역지방경찰본부 (6개) 를두고, 광역 기동치안수요에대응하는안을제시하였다. 시 군자치단체장소속하에 지역경찰위원회 를두고, 그관리하에시 군경찰조직을운영하도록하는안이었다.
78 자치경찰제확대및강화방안 4) 국민의정부 - 국민의정부 시절인 98. 3월부터 경찰제도개선기획단 을운영하여선진외국제도를비교 연구하고, 당정협의와공청회를거쳐 99년 8월자치경찰도입시안을마련하였으나경찰의수사권독립문제등과제반도입여건미비로보류되었다. 나. 참여정부이후 1) 추진과정참여정부는자치경찰도입을위한전담기구를설치 운영 ( 03. 4) 하면서, 다른한편으로경찰청에서는경찰혁신기획단에 자치경찰추진팀 를구성하고, 경찰혁신위 산하에 자치경찰분과위 를운영 ( 03. 4) 하여공동으로추진하였다. 2) 법적추진근거마련 - 지방분권특별법 에자치경찰도입을국가의무로규정 ( 04. 1) 한바있다. - 즉, 지방분권특별법제10조제3항 : 국가는지방행정과치안행정의연계성을확보하고지역특성에적합한치안서비스를제공하기위하여자치경찰을도입하여야한다. 3) 정부안의결정 - 정부혁신지방분권위원회의 자치경찰T/F 를운영 ( 04. 1) 하여정책적으로국가경찰을중심으로하되, 자치단체별자치경찰을운영하는유럽형형태를채택한바있다. 우리의치안현실과분권이념 도입효과 현실적합성 실현가능성등을엄밀히비교분석하여우리나라실정에적합한도입방안을공동연구 설계하였다. - 국정과제보고회의 를통해기초단위도입방안확정 ( 04. 9) : 대통령, 총
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 79 리, 정부혁신지방분권위원장, 행자부장관, 경찰청장, 심대평시도지사협의회장, 권문용시군구청장협의회장, 임동규서울시의회협의회장, 열린우리당한명숙의원등이참석하여현국가경찰시스템을유지하면서시 군및자치구등기초자치단체에자치경찰을두는 주민생활중심의자치경찰도입방안 합의하였다. - 합의안을바탕으로원활한실무추진작업을위해행자부에행자부, 경찰청, 자치단체, 법제처, 기획예산처등관계기관이합동으로 자치경찰실무추진단 구성 운영 ( 04. 10월 ) 하였다. 42) 4) 정부도입안결정 : 시군구중심의자치경찰법안 - 정부입법절차를거쳐 자치경찰법안 을마련하여국회에제출하였다 ( 05. 11). - 관계기관의견조회 (3월, 297개기관 ), 당정협의 (7월), 입법예고 (8월), 법안공청회 (9월), 법제처심사및국무회의의결 (10월) 등을거쳤다. - 시범실시자치단체를공모하여선정한바 ( 05. 10, 17개단체 ) 있다. - 이와별도로유기준의원이전국시도지사협의회의건의를바탕으로, 광역 기초단위동시도입을골자로하는 자치경찰법안 을발의한바 ( 05. 12) 있다. - 정부안및유기준의원안등양법안을대상으로행자위전체회의에상정하여법안공청회도가진바있으며 ( 06. 2), 이를법안심사소위에회부하였다. - 국가경찰은자치경찰도입에대비하여경찰서관할구역및명칭등을조정하였다 ( 06. 3) : 경찰서관할구역과시 군 구기초단위관할구역이최대한일치되도록경찰서관할구역및명칭등조정 (37개서 ). 42) 정부혁신지방분권위원회도 자치경찰특위 를동시에발족 운영, 각계의견수렴및 자치경찰법안 성안시자문역할을수행하고있음.
80 자치경찰제확대및강화방안 2. 현행자치경찰제기본운영체제 가. 자치경찰법 ( 안 ) 의기본체제참여정부가채택한자치경찰제도의기본틀은시군자치구에자치경찰기구의창설을근간으로하였다 43). 자치경찰의조직규모는인구및지역특성을고려하여결정하고, 자치경찰의신분은특정직지방공무원으로써단체장이인사권을행사하도록하며지방행정조직의과수준에서고려하고있다. 수행사무는주민생활과밀접한사무와현재자치단체가보유하고있는보건위생등특별사법경찰사무의수행이중심이된다. 자치경찰을운영하는재정부담은원칙적으로자치단체가부담하나제도의정착을위해서지방교부세, 국고보조금, 범칙금등으로국가가일정기간, 일정부분을지원하는것을원칙으로정하고있다. 자치경찰기구를처음출범시킬때자치경찰인력의 30% 정도는국가경찰에서이관하고나머지는신규채용하는것을원칙으로하며국가경찰과의상호파견제등인사교류를의무화하고있다. 또국가경찰과자치경찰간협력강화를위해서시도에는치안행정위원회, 시군구에는지역치안협의회를설치하는것으로하였다. 즉, 시장등은자치경찰의조직및규모의적정화와운영의합리화를위하여인력및장비등의운용계획을수립하여야하고자치경찰사무의처리에필요한사무소, 무기고등의시설을갖추어야한다 ( 법안제4조내지제8조와관련 ). 또한시장등은국가경찰과긴밀한업무협조및연락체계를유지하여야하고, 이를위하여유 무선통신망등의설비를갖추어야한다. 인력 장비등의운용계획을수립, 시설 설비등에관하여필요한사항은대통령령으로정한다 43) 정부혁신지방분권위원회의국정과제보고안 (2004. 9. 16) ; 정부혁신지방분권위원회의지방분권전문위원회자치경찰 T/F 팀, 시도지사협의회한국지방자치학회공동주최학술세미나 ( 춘계학술대회 ), 2004 년 5 월 28 일.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 81 고규정하고있다. 자치경찰대의설치는시 군및자치구 ( 이하 시군구 라한다 ) 는동법 ( 안 ) 제6 조제1항각호의사무 ( 이하 자치경찰사무 라한다 ) 를처리하기위하여조례로자치경찰대를설치할수있고, 자치경찰대의조직및자치경찰공무원의정원등에관한사항은대통령령이정하는기준에따라시 군 구의조례로정한다. 자치경찰대의폐지는당해시군구의조례에의하되, 지방의회는미리제11조의규정에의한지역치안협의회의의견을들어야한다. 이경우자치경찰대의폐지시기는당해조례의공포후적어도 6월이경과한날로하여야한다. 또한자치경찰대를폐지한경우에는폐지한날로부터 3년이내에는이를다시설치할수없다. 시장 군수또는자치구의구청장은자치경찰대를폐지하는경우에는자치경찰대의폐지에따른지역치안의확보대책을마련하기위하여경찰청장과미리협의하여야하고, 소관자치경찰의사무일체를경찰청장에게인계하여야한다. 이는시 군및자치구에자치경찰대를설치하되, 지방자치단체의조례에의하여자치경찰대를신설또는폐지할수있도록명확히규정하였다. 그리고정부자치경찰법 ( 안 ) 에근거한자치경찰사무 ( 동법안 6조 ) 는다음과같다. 4개분야의주요자치경찰기능으로주민의생활안전활동, 지역교통활동, 시 군 구의공공시설및지역행사장등의지역경비, 자치경찰공무원의직무로규정하고있는사법경찰관리의직무 (17종) 등을수행하게된다. 특히자치경찰공무원이사법경찰관리직무를수행하게될때에는, 사법경찰관리의직무를행할자와그직무범위에관한법률 이정하는바에따라사법경찰관리의직무를수행한다. 현재자치단체에서수행하고있는 17종의특별사법경찰사무를수행하며주로환경 위생 산림등단속공무원이단속한사건을자치경찰공무원이조사하여검찰에송치하는역할을수행한다.
82 자치경찰제확대및강화방안 나. 자치경찰법 ( 안 ) 의주요내용 1) 자치경찰법 ( 안 ) 의기본틀행정자치부의소관법률로써제안된자치경찰법 ( 안 ) 은국가경찰관련법령및지방자치단체관련법령을근간으로 44) 지방분권의취지와국가경찰체제의장점을조화롭게하는이원적운영체제를기본틀로하고있다. 자치단체의자율적운영속에주민의참여와통제를통한민주성제고를고려하고있고, 기본적으로자치단체가자율적으로자치경찰관련조직, 사무, 권한, 인사등을운영하도록유도하고있다. < 표 2-9> 자치경찰법안주요내용 ( 총 36 조 ) 도입단위 자치경찰대장 수행사무 직무수행 소요예산 인 사 주민참여 시 군및자치구에자치경찰대설치 < 선택적실시 > * 제주는기초단체폐지로道에 자치경찰단, 행정市에 자치경찰대 설치 자치총경 자치경정 자치경감으로보하거나, 개방형직위로지정운용가능 * 제주는자치경찰단장을자치총경으로보함 지역생활안전 교통 경비사무 ( 국가경찰과공동수행 / 협약 체결 ) 현자치단체보유특별사법경찰사무 ( 독자적수행 /17 종 ) 경직법준용, 제한적무기휴대 사용 ( 지방청장승인 ) 일반범죄수사권은없음 ( 범죄발견시국가경찰에인계 ) 자치단체부담원칙 제도정착시까지국가지원 ( 06년제주특별자치도 22억5천여만원지원 ) 특정직지방공무원으로시 군 구청장이임용 매년정원의 5/100 이상국가경찰또는다른자치단체와인사교류 * 제주는 5/100 이내 시 도치안행정위원회, 시 군 구지역치안협의회등 * 제주는道에 치안행정위원회 만설치 ( 지역치안협의회 기능흡수 ) 44) 경찰관련법령 : 경찰법, 경찰공무원법, 사법경찰관리의직무를행할자와그직무범위에관한법률, 도로교통법령, 경범죄처벌법령, 자전거이용활성화에관한법률. 지방자치단체관련법령 : 행정기구설치조례및시행규칙, 지방공무원정원조례, 자치경찰공무원임용등에관한조례, 자치경찰공무원인사규칙, 자치경찰공무원인사교류, 자치경찰운영등에관한조례, 자치경찰복제에관한규칙등이있음.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 83 상호관계 시행시기 상호협력, 치안행정위원회와지역치안협의회에서상호협조및조정 비상사태시자치경찰통합운영 자치경찰에대한감사시국가경찰참여가능 법공포후 6월의범위내에서대통령령이정하는날부터시행 * 제주는 2006년 7월 1일부터시행 < 그림 2-2> 자치경찰법안구성 : 8 장제 36 조 제 1 장총칙 조직규정 직무규정 기관관계규정 인사규정 제 2 장자치경찰의조직및사무 제 4 장자치경찰의직무수행 제5장경찰상호간의관계 제 7 장자치경찰공무원 제 3 장치안행정위원회및자치경찰운영위원회 제 6 장자치경찰에대한지원 감독및통합운용등 제8장벌칙 부칙 2) 국가경찰과자치경찰간사무배분준거국가경찰은범죄대응, 법질서확립, 사회안정확보사무에주력하고, 자치경찰은주민밀착형치안서비스, 자치행정의법집행지원기타사법경찰사무에한정하는것을원칙으로하였다.
84 자치경찰제확대및강화방안 1 자치경찰사무의유형자치단체기보유사무 : 풍속 공중접객, 보건 위생, 환경등행정경찰사무 50 여종과보건 위생, 교통, 환경, 문화, 경제등특별사법경찰사무 20여종이다. 2 국가경찰과자치경찰간분담사무국가경찰과자치경찰병행사무 ( 총 213개사무중 103개사무 ) : 방범순찰, 방범기기운영, 주취자보호조치등생활안전활동, 아동 여성 청소년보호및기초질서 생활질서사범단속, 교통소통확보및집회시위시주변혼잡관리등이다. 자치경찰전담사무 ( 총 213개사무중 9개사무 ) : 도로공사 교통장애물관리, 소규모지역행사 시설경비등, 방범 교통 경비총 213개사무중 112개사무배분이었다. 3) 자치경찰법 ( 안 ) 에서제시하고있는자치경찰의기본사무 ( 동법안 6조 ) 4개분야의주요자치경찰기능주민의생활안전활동, 지역교통활동, 시 군 구의공공시설및지역행사장등의지역경비, 사법경찰관리의직무 (17종) 등이며다음과같이세분된다. 자치경찰법안제6조에따르면지역주민과밀접한사무를규정주민의생활안전활동에관한사무로서생활안전을위한순찰및시설운영, 주민협력방범활동, 안전사고예방, 아동 노인 여성학대및가정 학교폭력예방등사회적약자보호, 기초질서의유지및위반행위지도 단속사무가이에해당된다. 지역교통활동에관한사무로서교통안전및소통, 교통법규위반지도 단속, 주민협력지역교통활동등이다. 시 군 구의공공시설및지역행사장등의지역경비에관한사무, 그리고 사법경찰관리의직무를행할자와그직무범위에관한법률 이정하는바에따라자치경찰공무원이사법경찰관리의직무를수행하게된다.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 85 4) 특별사법경찰권부여기준통상특별사법경찰권을부여하는기본적인기준은 4개로나누게된다. 즉, 전문성, 격리성, 현장성, 고도의보안성등을고려하여분야별특성으로하여보건 위생, 교통, 환경, 문화, 경제등특별사법경찰사무 17여종이다. < 표 2-10> 특별사법경찰권부여기준및관련사례 분야별특성내용특별사법경찰관리 ( 예 ) 전문성 : 업무의특수성, 전문성의축적 격리성 : 격리된장소에서범죄의예방 현장성 : 주로현장단속공무원 고도의보안성 : 국가안보등 업무상전문성이요구되어일반사법경찰관의효율적수사가어려운경우사경권을부여 수용시설, 운송수단등격리된장소에서발생하는범죄단속을위해필요한경우사경권부여 행정업무수행과정에서위반사범의일차적적발이용이하고특히가까운현장단속이필요한경우신속, 공정하게충실한수사가이루어질수있도록사경권부여 국가안보등특정한국가정책수행이나특수분야의수사업무를수행하기위하여일반사법경찰관으로이를대체하기어려운경우사경권부여 출입국관리, ( 선원 ) 근로감독, 식품의약품, 관세, 공중위생, 환경, 전기통신, 원산지표시, 외화획득용원자재수입, 가축식물방역, 청소년보호위원회등 교도소, 소년원, 보호치료감호소등수용시설종사자, 등대공무원, 선장, 항공기기장, 철도공안등 산림보호, 문화재보호, 계량검사, 공원관리, 어업감독, 광산보안, 국가보훈, 차량운영, 관광지도, 농약비료, 하천감시, 자동차정비등단속공무원 국가정보원직원 ( 국가안보 ), 군사법경찰관리 ( 군용물, 군사기밀 ), 대통령경호원 < 표 2-11> 분야별관련법상의특별사법경찰권대상범죄 산림보호 국유림경영공무원이관장하는산림, 그임산물과수렵에관한범죄 ; 식품단속공무원이관장하는식품위생법 보건범죄단속에관한특별법중식품위생에관한범죄 ; 의약품단속공무원이관장하는약사법 보건범죄단속에관한특별조치법중약사에관한범죄 ; 계량검사공무원이관장하는계량에관한법률에규정된범죄 ; 문화재의보호공무원이관장하는문화재보호법에규정된범죄, 동법상지정구역내경범죄처벌법에규정한범죄의현행범 ; 공원관리공무원이관장하는자연공원법에규정된범죄, 경범죄처벌법에규정된범죄의현행범 ; 어업감독공무원이관장하는수산업에관한범죄및어업자원보호법위반범죄 ; 공중위생단속공무원
86 자치경찰제확대및강화방안 이관장하는공중위생관리법에규정된범죄 ; 환경단속공무원이관장하는대기환경보전법, 수질환경보전법, 소음 진동규제법, 유해화학물질관리법, 폐기물관리법, 오수 분뇨및축산폐수의처리에관한법률, 환경분쟁조정법, 환경범죄의단속에관한특별조치법, 자연환경보전법, 환경 교통 재해등에관한영향평가법 ( 환경영향평가에관한범죄에한정 ), 폐기물의국가간이동및그처리에관한법률, 하수도법, 환경기술개발및지원에관한법률, 먹는물관리법, 토양환경보전법, 폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원등에관한법률, 자원의절약과재활용촉진에관한법률, 다중이용시설등의실내공기질관리법, 수도법 ( 제 61 조제 1 호 ), 지하수법 ( 제 37 조제 7 호 ), 보건범죄단속에관한특별조치법 ( 제 4 조 ), 야생동 식물보호법, 악취방지법등에규정된범죄 ; 차량운행제한단속및도로시설관리공무원이관장하는도로법 (40, 47, 50, 50 의 4, 53, 54, 54 의 4,54 의 6) 위반범죄 ; 관광지도공무원이관장하는관광진흥법에규정된범죄 ; 청소년보호업무수행공무원이관장하는청소년보호법에규정된범죄 ; 농 수산물원산지 유전자변형농수산물표시단속공무원이관장하는농산물품질관리법 수산물품질관리법에규정된원산지표시 유전자변형농수산물표시에관한범죄 ; 대외무역법상원산지표시단속공무원이관장하는대외무역법에규정된원산지표시에관한범죄 ; 외화획득용원료 기재의수입및사용목적변경승인업무수행공무원이관장하는대외무역법 (553~555) 규정에위반되는범죄 ; 농약및비료단속공무원이관장하는농약관리법, 비료관리법에규정된범죄 ; 하천감시공무원이관장하는하천법에규정된범죄 ; 가축방역관 검역관으로임명된공무원이관장하는가축전염병예방법에규정된범죄 ; 무등록자동차정비업, 자동차무단방치및강제보험미가입자동차운행에관한단속공무원이관장하는자동차관리법에규정된무등록자동차정비업및자동차무단방치에관한범죄, 자동차손해배상보장법에규정된강제보험미가입자동차운행에관한범죄 ; 소방공무원이관장하는소방기본법 소방시설설치유지및안전관리에관한법률 소방시설공사법 위험물안전관리법위반범죄 < 표 2-12> 자치경찰이수행가능한특별사법경찰사무의내용 (17 여종 ) 특별지방행정기관사무환경사범, 식품 의약사범, 산림훼손사범, 경제질서사범단속및처리등 특별사법경찰지원 환경 위생지원 특별사법경찰운영에관한기획및조정 특별사법경찰교양 지도 특별사법범죄신고사건접수및처리대장관리 특별사법범죄기록관리및송치 특별사법범죄통계및자료분석 특별사법경찰인권보호관련사항 특별사법경찰민원이의사건처리 야생조수보호관리 대기 수질 소음진동배출업소지도단속 공공수역투기금지행위단속 차량배기가스관리 공중위생업소지도관리 ( 퇴폐 변태행위단속 )
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 87 특별지방행정기관사무환경사범, 식품 의약사범, 산림훼손사범, 경제질서사범단속및처리등 건설 건축지원 사회 문화지원 농축산품위생관리및미검사품유통단속 부정 불량식품지도단속 식품위생업소지도관리 폐기물처리업소지도단속 생활폐기물무단투기단속 오수분뇨축산폐수지도단속 불법토지형질변경행위단속업무 개발제한구역내불법행위단속 산림사고예방단속 ( 부정임산물단속등 ) 무허가건축물단속 주택건설사업자지도 단속 옥외광고물정비및단속 유기장업소의지도 점검 음반및비디오물지도 게임제공업의지도 노래연습장의지도 노사분규업체지도감독 분규예상사업장지도감독 불법무허가직업소개행위고발 직업안내소지도감독 5) 자치경찰의기구와인력운영 자치경찰기구의설치시군및자치구가선택적으로조례를제정하여직속기관의자치경찰대를설치및폐지가가능하다 ( 법안제4조 ). 자치경찰대의기본인력구성자치경찰대장 : 자치총경, 자치경정, 자치경감으로보하거나개방형직위로지정운영할수있다 ( 법안제5조 ). 개방형직위의응모자격은대장직위의해당계급자 ( 승진요건자포함 ) 의현직국가 자치경찰관, 퇴직 2년내의국가 자치경찰관, 법관 검사 변호사직에 5년
88 자치경찰제확대및강화방안 이상근무한자로제한한다. 주민참여제도주민참여를보장하고, 국가경찰과자치단체간치안협력및조정을위하여시도에치안행정위원회, 시군구에지역치안협의회를설치, 운영하도록한다. 시도의치안행정위원회는시도지사소속으로주민등 11인으로구성, 자치경찰의분쟁조정및운영에대한지원, 평가등을심의의결한다 ( 동법안제9조, 제 10조 ). 지역치안협의회는기초단체장소속으로주민 15인이내로구성, 자치경찰의운영과관련된사항을협의, 자문하도록한다 ( 동법안제11조 ). 6) 자치경찰의직무수행원칙 직무수행목적지방분권의이념과현행국가경찰시스템의장점을조화롭게구현하여궁극적으로국가전체의치안역량으로향상시킴으로서주민들이안전한삶을영위할수있게한다. 지방자치행정을발전시키고지방의자율성을확대시키기위해보충성원칙에입각하여일선기초자치단체인시 군 자치구가자치경찰실시단위가되어야한다. 직무수행기본원칙자치경찰은임무범위및관할구역내에서현행 경찰관직무집행법 에의거, 경찰관의직무를수행하도록한다. 국가경찰과자치경찰간에상호역할분담및공조 협력체계를마련하여원활한분업 협동관계를유지한다.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 89 3. 현행자치경찰기능의특성과내용 가. 지역사회행정경찰로서의기능 1) 행정경찰로서의직무 예방적행정경찰중심의자치경찰활동행정경찰은예방기능으로공공질서유지를위한법적준수와규제행위를제정하고이의집행활동등의기능을포함한다. 사법경찰은범죄진압및퇴치, 현장범죄수사, 범죄사건의조사및수사에관련된다. 따라서행정경찰은행정행위에귀속되나, 사법경찰은사법행위에귀속되는것이보통이다. 국가경찰활동과구분되는자치경찰활동 국가경찰 ' 은 중앙정부의통치권이직접관장하는국민을대표하는국가기관으로하여금국가전체를관할구역으로하는국가경찰행정관서의유지에대한권한과책임및국가의조직ㆍ인사ㆍ재정을기반으로국민의의사를경찰행정정책에반영하여국민에게직접또는간접으로공공서비스를제공하는제도와활동 이다. 자치경찰의기본활동은바로 자치단체, 지역사회를중심으로지역주민의안전과지역사회의공공질서를유지하기위한활동이다. 우리나라실정법상경찰활동 : 공공의안녕 ( 안전과평온 ) 과질서유지 우리나라실정법상경찰개념은국민의생명, 신체, 재산의보호, 범죄예방, 진압과수사, 치안정보의수집, 교통단속, 기타 공공의안녕과질서유지 를위한행정작용으로이해할수있으며 ( 경찰법제3조, 경찰관직무집행법제2조 ), 이는곧 공공의안녕, 질서에대한위험의방지 라는의미로써개인의생명, 신체, 재산과같은개인적이익과국가적공동체의존속과기능이위험에처할때공권
90 자치경찰제확대및강화방안 력 ( 경찰력 ) 을통해방지하는것을의미한다. 45) 자치경찰은공공질서의유지 확보, 안전과공중위생등에중점공공질서를유지 확보한다는것은예방을목적으로하는조치를결정하고행동으로옮기는것을의미한다. 이는사고의위험, 재산보상등을규칙과적절한통제를통하여방지하고자하는것이며, 이웃의고요를침해하는야간소동등으로인한무질서의위험으로부터공공도로를점유하며행하는시위가만들어내는등의무질서의위험을예방하는것이다. 예를들면, 수질의위생상태를감시하면서시장에유통되는음식의위생상태에이르기까지병의위험에대한예방을책임지는것이다. 이러한의미를갖는경찰의기능에대해서는국가가독점할이유가없으며 ( 김남진, 1989 : 90), 이의최종적목적은결국공공서비스의임무를완수하는데있고, 이때경찰의공공서비스란첫째개인의재산과생명의안전을보장하는것이되며, 이는바로공공질서유지, 범죄의퇴치및예방활동이되는것이다. 2) 지역사회경찰활동의직무 새로운개념의지역사회경찰활동 (Community policing) 주체지역사회경찰활동이란지역사회에서발생하는범죄, 사회적혼란과환경적비위생등문제에대하여관할구역내경찰관과주민이함께창조적으로문제해결방법을찾아서로협력하면서경찰활동을수행한다는현대민주사회의새로운경찰철학의하나라고할수있다. 46) 구체적으로는경찰관이지역사회주민중에서법질서를지킬것을서약한시 45) 김남진, 지방자치와경찰법 ; 경찰작용법을중심으로, 공안행정논총, 동국대학교공안행정연구소, 4, 1989.1., p.90). 46) 주요참고자료 : Bayley, D. International Differences in Community Policing. in Rosenbaum, D.P. (1994). The Challenge of Community Policing Testing the Promises. Thousand Oaks, London: SAGE Publications ; Brogden, M. Community Policing as Cherry Pie. in Mawby, R.I. (ed.) (1999). Policing across the world. Issues for the twenty-first century. London: UCL Press.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 91 민들과함께지역사회의문제해결을위한우선적으로이행해야할정책들을협력적으로실현하고, 이과정에서이웃의삶의질을전반적으로향상시키는것을목적으로한다. 따라서경찰활동의핵심적변화를초래하는방식으로써사건발생에수동적으로대응하는과거의경찰활동태도로부터탈피하여직접적으로문제를찾아해결하는 (Problem-oriented policing) 적극적이고새로운방식의경찰활동이다. 47) 문제해결중심의자치경찰활동모델 (Community problem solving model) 이모델은새로운경찰활동에서의전술을요구할뿐만아니라새로운조직접근법이요구되어왔다. 무엇보다도먼저경찰활동의임무에대하여지역내주민들로부터그필요성을인정받는것이최우선과제이다. 즉범죄퇴치및우범지역통제등이경찰의주임무이지만, 지역사회자치경찰활동으로부터가장강조되는것은범죄예방과주민의안녕등에관한예방차원인것이다. 그러므로강조되어야할것은지역사회의문제해결을지향하는자치경찰활동은지역을담당하는자치경찰관에게더많은권한을부여해줌으로써그들이통상적이고표준화된임무를수행하는것이상으로업무를수행할수있도록자율권을부여할필요가있다. 또한지역주민과의협력치안체제를유지할수있도록참여적경영체제 (Participative management, coproduction) 를더욱확대하여지방자치단체로하여금자치경찰을통해서더욱적극적인주민참여를유도해야할필요가있다. 지역사회자치경찰과지역주민간상호협력체제의구축필수자치경찰은국가경찰과협력하여공공의질서유지를위하여강력한공권력으로법집행을할필요가있지만한편으로는지역사회의고질적, 상습적문제해결에적극적으로관여가요구된다. 47) Trojanowicz, R. & Bucquerouw, B. (1990). Community Policing: A Contemporary Perspective. Cincinnati, OH: Anderson Publishing.
92 자치경찰제확대및강화방안 이러한관여와주민및자치단체간상호협조는자치경찰의익명성을깨뜨리고공동체정신을바탕으로한투명성과책임의식을고조시킬수있다. 투명성, 책임의식의고조는자치경찰관및국가경찰관에게도정책, 행정적절차등의변화를야기시킬수있다. 그결과자치경찰관은주민에게일상적으로경찰서비스를제공하고순찰활동도주로일상적봉사활동에초점을두기때문에자치경찰이가까운이웃의봉사자이자조언자로서역할도중요한임무의하나로써수행하게된다. 지역사회를기반으로하는문제해결에, 자치단체와의연계를통해서구성된지역사회경찰관의지원네트워크를기반으로다른행정구역을책임지는자치경찰관의즉각적인지원과요구를원조받을수있다. 이는지역공동의문제에자치단체와자치경찰이서로의협력속에서적극참여하여상호의사결정을존중하고지방자치단체의자율성에의해서위급상황등에적극대처하는것이며, 상호존중에의한지원을근거로자치경찰과지역주민사이에새로운협력관계를구축하게한다. 지역사회친화적이고창조적인자치경찰직무수행지역사회경찰활동의철학이자연스럽게자치경찰에받아들여지기위해서는그에맞는자치경찰의자질향상을위한적절한교육과훈련이절대적으로필요하다. 그리고지역사회의민간단체, 교회등과의정보교환, 친목유지, 의견교환등과같은보다효과적이고직접적인대민접촉이중심이되는자치경찰의적극적인활동전략이행태도가요구된다. 이모든것은현장성의중요성이강조되기때문에결정이필요할경우최하위단위의자치경찰활동수준에서자율적이고신속한결정이이행될수있도록자치경찰의자치권확보도중요한조건이다. 또한자치경찰은지역사회와의협력을도출, 유지해야하기때문에관할구역내에서최선을다할수있는창조적의지를발휘할수있어야한다.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 93 지역사회경찰활동의핵심은도보순찰이러한자치경찰활동에서가장중요한업무수행방식의하나는도보순찰 (Foot patrol) 인데, 이것은오래전부터인정되어온자치경찰의지역사회중심의, 지역사회의문제해결을지향하는적극적인경찰활동으로여겨지고있다. 48) 즉, 도보순찰로인하여주민들과의빈번한접촉은주민으로부터적극적인지원과정보를제공받고직접적인고충과요구사항을수렴할수있기때문에더욱효과적인경찰서비스를제공해줄수있으며그결과자치경찰과의관계가더욱만족스럽게유지될수있다는것이다. 효과지역사회에뿌리를두고지역사회를위하여활동하는자치경찰은경찰과지역사회를재결합시켜주며, 지역의문제해결을중심으로한자치경찰활동은범죄와무질서, 범죄에대한두려움등을감소시킬뿐만아니라지역주민을동반자로여기고지역사회의전반적인삶의질을개선시키기위한지역주민자체의노력의표현이요, 공권력을집행하는지방자치단체및자치경찰기관의적극적인새로운경찰개념의실천행위라고할수있다. 나. 자치경찰의활동목표 1) 자치경찰활동의기본목표지역주민의생활안정을도모하고, 지역내발생할수있는범죄에대한두려움을제거하고, 자치단체의활동에대한지역주민의만족도증가가주된목표이다. 지역사회내범죄문제의발생을사전에방지하는것도목표의하나이다. 또한경찰과지역주민간관계개선, 지역사회의안전에관한인지도증진에있다. 48) 이정책이 Newark, New Jersey, Boston, Flint, Michigan 등지에서직접적으로범죄문제를줄이게해준효과를나타내었고그결과효과적으로지역공동체의안전을확보해주는성과를보였다고평가되었던것이다 (Police Foundation, The Newark Foot Patrol Experiment, Washington, D.C., Author, 1981).
94 자치경찰제확대및강화방안 주민생활안전, 방범, 교통단속등을주업무로수행한다. 이를위해서는지역사회의안전문제발생가능성을예측하고이를예방할수있어야한다. 그리고자치경찰은지역사회내행정구역의주민에대한인적사회적환경분석을충분히인지하고있어야하며, 지역주민들도자치경찰의존재와활동내용을인지하도록쌍방향적의사소통네트워크를구축해야한다. 지역주민의요구에직접적으로신속하게대응할수있어야한다. 2) 자치경찰활동의기본임무자치단체장의자치경찰인사권하에자치경찰대장의지휘에따라서부여받은명령을집행한다. 치안과공공질서유지를위한자치경찰공권력의직무를수행한다. 제한적인사법경찰권을행사한다. 즉, 국가경찰지원및특별사법경찰기능을수행한다. 자치경찰활동의기본방향외근경찰활동에최우선기능을부여하여자치경찰활동의가시화를통해주민생활의안전, 사건사고및범죄등의예방활동에가장중점을둔다. 자치경찰활동은분명하게구분이되는관할행정구역을중심으로상시순찰체제를강화하고, 이를실천하고있다. 따라서도보순찰최우선 > 자전거순찰, 스쿠터순찰 > 차량순찰등의우선순위를고려하여순찰팀을편성하여운영한다. 지역주민과 24시간연락및연계가되도록상시연락망을구축 활용한다. 지역특성별자치경찰의직무 : 3개기본임무 + 지역특성별직무사법경찰권의집행 : 도시권지역의자치경찰과달리농어촌지역은국가경찰권이닿지않는소외지역또는외곽지역이발생할수있기때문에범인수색및체포등의사법경찰권임무를일부부여받아시행할필요가있고이와동시에특별사법경찰직무를수행해야한다.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 95 < 그림 2-3> 자치경찰의주요활동내용 즉, 농어촌지역의경우지역어촌보호, 어족류보호및수산관광자원보호, 산짐승경계및농가보호, 재래시장질서유지, 해수욕장질서유지, 수산어업항구질서유지, 수로및강변보호등의업무수행도필요하다. 이외에도음용수를위한식수원보호, 농어촌쓰레기관리및식품위생관리, 지방도로의안전관리, 도주범체포및색출을위한검문검색, 신분검색, 탐문수사, 범인수색, 체포활동등을수행해야한다. 지역특성에따른또다른자치경찰직무들보면, 어촌및외딴산림지역의경우수렵활동, 어업활동등에관한경찰권행사와동식물보호, 산림보호, 산불화재예방과국립공원과자연보호관련경찰권행사및특별사법경찰직무를수행할필요가있다.
96 자치경찰제확대및강화방안 3) 자치경찰의일상활동 자치경찰의일상활동 6개분야 + 1개특별분야자치경찰의이러한일상적기본활동을 6개핵심분야로재구성할수있다. 다만, 국가의사법경찰활동을지원하는것이외에자치단체행정공무원과함께또는단독으로특별사법경찰관으로서의직무를수행하는경우를고려하면위의그림과같이 6개분야 + 1개분야로구분할수있으나자치경찰활동을위한기본조직체계에서는통상적으로 6개분야에포함하는것이보통이다. < 그림 2-4> 자치경찰일상활동에따른기본조직도 1 관할지순찰활동주민생활에서항상경찰이가까이있다는것을보여주는것이주목적으로자치경찰파출소가한장소에고정되어있는것뿐만아니라주민과의대화, 의견교환, 주민과의개별적인접촉을통해필요시법질서내용을상기시켜주민으로하여금법규위반을하지않도록계도하거나하는일상적인활동을수행한다. 자치경찰순찰팀이상시유동적으로순찰하도록기동성을갖추었을뿐만아니라우범지역등민감지역에 ( 임시 ) 파출소를설치 운영할필요가있다. 이러한활동을위해향후기본적으로약 3,000~5,000명주민당구역내 1~2명이상의자
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 97 치경찰관배치 운영이되어야한다. 2 주민의민원접수및처리주민이전화, 우편, 방문등을통해서자치경찰서비스를요청하는것에대한응대서비스를제공한다. 필요시타지역의자치경찰대, 관할지역의국가경찰등에지원및협조요청을통한긴급서비스등을제공및지원할수있도록준비한다. 이와같은대응서비스체제를갖추기위해서자치경찰은가능하면 24시간주민이안전요청및접촉할수있도록상시접수창구를개설 운영한다. 3 주민요구에따른치안활동현장에서자치경찰서비스를원하거나언제든지주민들이자치경찰을원할때, 즉긴급성의정도에따라서즉각적으로적절한조치를취하면서경찰지원을할수있도록해야한다. 이러한조치를위한상시체제를갖추어야하고, 이는자치경찰과국가경찰이협력하여상황에따라서현장출동을하거나또는항상비상연락, 긴급연락과신속한응대가가능하도록자치경찰을조직, 운영해야한다. 필요시여러관할구역의관리를위한자치경찰지구대 ( 행정구별, 동별 ) 를조직편성하여운영하고이들지구대와긴급출동과같은긴밀한연계서비스를제공해야한다. 4 관할지의공공질서유지공공질서의유지는지역사회생활의고요, 안전, 공중위생을보장하고원상으로복원시키는것을목적으로하는자치경찰활동이다. 축구시합, 지방축제등큰규모의이벤트가발생할때질서를유지하고자하는목적으로혼잡경비서비스를포함하며, 나아가지역의교통질서와환경문제에대한관여도자치경찰활동의하나로수행해야한다.
98 자치경찰제확대및강화방안 5 피해자보호를위한자치경찰지원활동자치경찰은피해자 ( 민원인 ) 를위한정보제공, 또는적절한대응체제를갖추어활동해야한다. 따라서자치경찰관에게이와같은경찰지원서비스를적절하게제공할수있도록교육이필요하다. 여러분야의경찰전문가가필요한점을고려하여즉시주민의요청에대응하도록가능한서비스지원체제를갖추어활동한다. 6 지역내국가경찰의범죄수사보조및지원자치경찰이우선적으로수행해야하는임무는지역에서발생한사건에대하여현장보전등초동조치를취하고범죄수사및범인체포등의업무는우선적으로국가경찰에인계하는활동을수행한다. 국가경찰이임무수행을원활하게할수있도록자치경찰인력중에서 7~10% 의인력은이임무를지원할수있도록전담팀의운영을고려할수있다. 필요시이인력으로하여금지방자치단체가수행하는특별사법경찰업무를수행할때지원팀으로활용한다. 7 특별사법경찰직무의수행행정공무원과함께쓰레기처리, 환경및위생분야등특정범죄유발가능성이있는행정규제분야에행정경찰권과사법경찰권을동시에발동할필요가있는경우에이를시행한다. 4) 자치경찰의직무수행기반 자치경찰관이갖추어야할역량지역주민을위한안전예방활동가 : 자치경찰의기본활동은바로 자치단체, 지역사회를중심으로지역주민의안전과지역사회의공공질서를유지하기위한예방활동이다. 자치경찰관은공공질서의유지 확보, 안전과공중위생등에경찰활동의중점
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 99 을두고예방능력을갖춘자여야한다. 왜냐하면지역사회자치경찰활동으로부터가장강조되는것은범죄예방과주민의안녕등에관한예방차원의자치경찰자질이가장중요하기때문이다. 1 지역주민의협력자, 참여적경영자 : 관할구역내경찰관과주민이함께창조적으로문제해결방법을찾아서로협력하면서경찰활동을수행해야하고, 지역사회의문제해결을위해우선적으로이행해야할정책들에대해서는함께협력하여실현하고지원해야한다. 2 문제해결자 : 직접적으로지역사회의문제를찾아해결하는 (problem-oriented policing) 문제해결자가되어야한다. 3 주민생활의안전을보장해야하는안전책임자 : 경찰직무수행을통한관여와주민및자치단체의상호협조를끌어내는자치경찰이되기위해서는익명성을깨뜨리고공동체정신을바탕으로한투명성과책임의식을갖출필요가있다. 4 이웃의봉사자, 조언자 : 자치경찰관은주민에게일상적으로경찰서비스를제공하고순찰활동도주로일상적봉사활동에초점을두기때문에자치경찰이가까운이웃의봉사자이자조언자로서역할이필요하다. 5 창조적현장지킴이 : 직접적인대민접촉이중심이되는자치경찰의적극적인활동전략이필요한현장에중점을자치경찰활동을해야하기때문에때로는창조적아이디어를발휘해야하고그렇게하기위해서는폭넓은자율권을부여받은현장안전관의역할을수행해야한다. 직무수행수단지역주민의안전서비스요구사항에대한상시의견수렴, 의견청취를계속해야한다. 목표관리체제유지하의자치경찰활동을지속할필요가있다. 문제해결중심의자치경찰활동을유지하는체제를갖추어야한다.
100 자치경찰제확대및강화방안 팀제하의자치경찰직무수행체제도유지하면서자치경찰대내외부통화 ( 커뮤니케이션 ) 채널을상시적으로확보해야한다. 자치경찰활동에대한평가체제도가동될필요가있고, 가장중요한수단으로는직접적인경찰치안업무이외에보다폭넓은공공서비스제공자로서주민만족도향상을위한실천의지를함양할필요가있다. 다. 소결자치경찰의기능은기초자치단체의기본사무수행과밀접하게관련이있으며, 주로예방중심의행정경찰활동이주가된다. 따라서주위의소란제거, 주민의생명및재산의보호, 주민보건과청결유지, 장례장묘관련질서및위생확보, 건축허가위반감시, 통학로안전확보, 주차위반단속, 순찰, 경계활동, 범죄인지의경우국가경찰에통보, 거동수상자에대한직무질문, 임의동행, 신체수색, 지역문화축제감시관리, 기초자치단체공공시설및건물경비, 도로법상의도로법위반에대한조서작성및국가경찰에보고, 수렵과낚시감시등동식물보호와환경보호임무등이있다. 자치경찰의가장중요한일반적인기능은관할행정구역내에서의고요, 안전, 공중위생의확보를목적으로하고있다. 예방중심으로활동하는자치경찰은국가에따라서국가경찰과의기능분담에차이가있을수있지만기본적으로자치경찰과국가경찰과의관계는보충성의원칙 (Principle of subsidiarity) 에의해서이루어진다. 광역자치단체와기초자치단체간경찰기능배분관계에있어서도지역사회경찰활동 (Community oriented policing and problem solving policing) 의개념과동일한차원에서주민에게직접적인경찰서비스의경우 1차적으로기초자치단체경찰에게임무를부여하는것이보통이다. 이와같이자치경찰활동은합리적기능배분정책에의한치안업무수행이필요하기때문에범죄예방, 치안불안의억제, 범죄자진압등에관한정책에있
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 101 어서국가와지방자치단체, 국가경찰과자치경찰간합리적인사무배분에의한정책집행이요구되고있다. 또한자치경찰활동은국가경찰활동에보충적기능을수행하며, 국가경찰과의수평적, 수직적협력관계를갖게된다. 동시에자치경찰활동은지역거버넌스의성격을갖는다.
102 자치경찰제확대및강화방안 제 3 장자치경찰실제운영사례분석 제 1 절외국자치경찰제운영사례 1. 자치경찰제의인력및교육운영 가. 프랑스 1) 인력운영기준 자치경찰인력현황 2007년현재약 3,000개기초자치정부들이자치경찰을설치하고있고형사소송법상자치경찰은사법경찰관, 사법경찰관의보조자인사법경찰리 (agents de police judiciaires adjoints) 의지위이다 ( 형사소송법제21조 ). < 표 3-1> 주민수에따른자치경찰인력배분비율 (2003 년기준 ) 49) 지방공무원중자치경찰인력비율 (%) 자치경찰평균인력수 주민 10 만명당자치경찰인력수 주민 1천명이하의자치정부 1 2 - 주민 1천명 ~3천5백명의자치정부 9 2 56 주민 3천5백 ~1만명의자치정부 22 3 42 주민 1만명 ~2만명의자치정부 17 7 46 주민 2만명 ~8만명의자치정부 30 16 37 주민 8만명이상의자치정부 21 73 38 49) 2003 년 4 월자치경찰통계 (reperes statistiques), 프랑스내무부.
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 103 자치경찰기구를갖는 3천개의기초지방정부규모는모두주민 2만이상의기초정부로서사실상프랑스자치계층특성상전체 3만7천여개의기초자치정부중주민 2만이상기초자치정부가약 2% 정도에해당하므로실제는파리시를제외하고주민 2만이상의기초정부는모두자치경찰조직을운영하고있다. < 표 3-2> 자치경찰계급별인력비율 (2004년기준 ) 자치경찰계급 인력비율 (%) 자치경찰서장 (chef de service) 2 자치경찰간부 (chef de police) 6 자치경찰부서장 (brigadier-chef principal, 경장 ) 19 경위 ( brigadier-chef) 22 경사 (brigadier) 3 순경 (gardien principal) 31 순경보 (Gardiens) 17 2) 임용제도 자치경찰의계급 도심지역자치경찰계급자치경찰의장 (Chef de police municipale) 과자치경찰부서장 (Brigadier-chef principal) 은자치경찰중간부급으로시장을대신해서자치경찰조직을직접지휘하고책임을진다. 경위 (Brigadier-chef), 경사 (Brigadier), 순경 (Gardien principal), 순경보 (Gardiens) 등은자치경찰인력이최소 2명이상이되어야기초자치정부에서그기능을수행할수있게된다. 전원감시경찰 ( 농촌경찰 ) 계급 - 전원감시경위 (Major des Gardes Champêtres Territoriaux) - 전원감시경사 (Brigardier des Gardes Champêtres Territoriaux)
104 자치경찰제확대및강화방안 - 전원감시순경 (Garde Champêtre Principal) - 전원감시순경보 (Garde Champêtre Territorial titulaire) - 전원감시경찰시보 (Garde Champêtre Territorial stagiaire) < 그림 3-1> 2006 년이후 ( 상단 ) 변화된자치경찰계급체계 ( 프랑스 )
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 105 3) 자치경찰의임용절차 임용제도자치경찰은자치정부지방공무원의한직군으로, 지방공무원채용에관한법규정에따라작성된지방공무원후보자명부에등재된자중에서자치경찰직자격을갖춘자를임용할수있다. 자치경찰공무원은과거에는임명도지사의승인을받던것을 1994년 8월 24 일정부령제5조에규정하여검사의승인을받은후에정식으로자치경찰의임무를수행할수있도록하고있다. 다만내무부장관의결정에의하면, 여러지방정부가공동으로하나의자치경찰을조직하는것은법규에어긋나는것으로인정하고있었으나, 법률개정을통해서현재는하나이상의자치정부가상호협력으로공동운영하는자치경찰을설치할수있도록하였다. 자치경찰시험응시자격자치경찰시험에응시할수있는자격은일반적으로 16세이상이면가능하나, 정규직의자치경찰이되기위해서는 18세가되어야한다. 자치경찰채용을위한채용시험과목과교육등에관련하여 1994년 10월 25일내무부장관령과 50) 정부령등이구체적으로이에관해서명기하고있다. 자치경찰장은 B직급으로임용될때시험은외부채용및내부승진시 2차필기시험으로헌법, 행정법, 정치학, 행정조직, 유럽법, 경찰조직법등에관련한시험을통과해야한다. 체력시험역시달리기, 높이뛰기, 투포환던지기등에합격해야한다. 자치경찰의 C직급인순경채용시험의경우먼저주관식필기시험에합격해야한다. 1차시험을통과한경우, 2차면접과체력시험을거쳐야한다. 체력시험 1000미터달리기, 넓이뛰기, 높이뛰기, 6키로투포환던지기, 50미터수영등의시험종목을시행하고있다. 50) 2000 년 1 월 20 일개정 (Décret no 2000-48 du 20 janvier 2000 modifiant le décret no 94-932 du 25 octobre 1994 relatif aux conditions d'accès et aux modalités d'organisation du concours pour le recrutement des agents de police municipale).
106 자치경찰제확대및강화방안 4) 교육 훈련제도 직무교육자치경찰은각직급에따라서직무교육을받을권리가있다. 통상적으로자치경찰임용자에대해서최소한이론교육 67일, 소속자치정부에서의실무교육 34일, 국가경찰기관 ( 군경찰, 소방서, 국경세관, 경찰법원, 교도소등 ) 에서의현장교육 20일의기간을규정하고있다. 특히각자치경찰임용후보자에대하여자치정부수준에서자치경찰장교, 정신심리과의사등이참여하는교육위원회 (Comité pédagogique) 가최종적으로자치경찰후보자에대한적성, 성품, 공직자로서의태도등을평가한다. C직급의경우 5년동안최소 10일의직무교육으로자치경찰활동에관한교육, 경찰윤리강령에관한교육등을받아야하고, B직급의경우 3년동안 10일의직무교육이이루어지고, 교육수료증명이발급된다. 51) 이들교육은국가경찰과국가군경찰을교육하는국가공공기관과업무협약을맺은지방공무원교육원 (Centre national de la fonction publique territoriale) 에서실시한다. 연수원이제공하는교육서비스에대하여자치경찰소속의자치정부가교육비등실비사용료를지불한다. 자치경찰장에대한교육내용도 2000년 1월 20일정부시행령에서자세하게규정. 예를들면, 자치경찰장의직무교육으로 A직급으로승진한자치경찰장교를대상으로하여 31일간의이론교육, 17일간의실무교육및국가경찰기관에서의실습교육, 10일간의적응교육등을거쳐야하고, 이기간동안역시교육위원회의평가절차를거쳐야한다. 51) 1994 년내무부시행령개정법령 2000 년 1 월 20 일. 자치경찰교육규정안내, 지방공무원교육원발행, 2001.
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 107 5) 인력관리및운영사례분석 : 니스시자치경찰가 ) Nice시자치경찰의역사니스시자치경찰 (Police Municipale de Nice) 은 1961년니스시장에의해창설된후, 처음 4명의자치경찰인력으로시작하여 1980년초에는 100여명까지인력증가가되었으며 2003년에는 300여명으로증가해왔다. 이와같이자치경찰인력이증가하게된주된이유는니스시주민들의생활안전에대한요구가증가하였기때문이다. 니스지역의특성상특히여름바캉스기간에는많은관광객이찾아오게되면서주민들의치안요구가있었고, 다른한편으로는이지역의국가경찰인력만으로는주민의생활안전을충분하게보장해줄수없는상황이발생하였기때문이다. 나 ) 조직및인력현황 1 행정구역개편 (La territorialité) 2002년 2월 27일생활밀착민주주의 (Democracy of Proximity) 향상을위한법률이발효되면서, 니스시행정기구의기능들이완전히개편되었다. 이러한개편방향이지향하는것은바로지역내발생되는일상적인문제들에대하여주민들을위해해결해줄수있도록가까이다가가는시행정체제의확보에있었다. 이에따라, 2003년 1월초부터니스시지역을새롭게구분하면서이후 8개구역 ( 동 )(territoires) 으로분할하였다. 각구역의행정조직구성은구역행정을책임지는동사무소 ( 동장 (directeur), 동장보조 (adjoint de quartiers)), 동사무소소속담당팀 ( 청결 ( 청소 ) 유지팀, 도로관리팀, 녹지 공용시설관리팀, 스포츠센터 문화센터관리팀, 동지역관리팀, 안전예방팀 ) 으로편성되었다. 2 기구편성니스시자치경찰은이와같이새롭게분할, 운영되는동행정체제에최적으로적응할수있는조직이되기위하여인력을 3개팀으로재배치하였다.
108 자치경찰제확대및강화방안 < 그림 3-2> 니스시자치경찰조직도 니스시장 부시장 ( 시안전담당 ) 작전 인력관리실 자치경찰서장 자치경찰차장 회계 물류지원실 PC Radio ( 무선상황 통제실 ) 교통 생활관경관리팀 오토바이순찰스쿠터순찰차량견인팀교통안전팀도로예방팀 계절별자치경찰활동 수상안전팀경마안전팀 방범순찰팀 주간순찰팀야간순찰팀애완동물관리팀 동지역관리팀 동구역분대 1 동구역분대 2... 동구역분대 8 구역별자치경찰파출소 포레구역트라쉘구역새톤구역시청구역 총괄운영국 민원처리과통계과물류운영과교통신호관리과교육과문서보관과인력운영과수하물보관처리학부모교통과환경보호팀 a) 동지역관리팀 52) (Unité territoires ) 은각행정센터 ( 동사무소 ) 를중심으로 8 52) 32 명의자치경찰은주민생활치안확보및예방임무를수행하는데각분대책임자는주민안전관련고발및요구사항에대한조정과구역안전문제해결을위해배치된자치경찰관련인력을조정, 관리한다. 37 명의자치경찰은공용도로의관리 감시의임무를수행하며주차위반등경범처리를한다. 15 명의자치경찰인력은주차위반, 청결관리, 공용부지의무단점용등에관련한경범처리를위해특별히배치되어활동한다. 20 명의학부모로
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 109 개 동구역분대 (Sections Territoriales) 가위치해있고, 이곳에 116명의자치경찰및관련인력을배치, b) 교통 생활환경관리팀 53) (Unité Circulation ) 은주차위반경범처리및교통소통과불법주차차량견인, 도로교통법위반차량처리, 경호활동, 도로교통통제, 생활환경보호 ( 쓰레기무단방기, 소음공해, 생활소음등 ) 등을담당하고있으며, c) 방범순찰팀 54) (Unité Roulement ) 은공용도로에서의안전관리임무, 주민요청에의한출동, 시장주변안전확보, 대민봉사활동등을담당한다. 3 인력자치경찰의정원은 2003년 293명이었고 2007년 320명수준이다. 또한, 경찰보조요원 ( 공공도로감시원등 ) 이약 200명편성되었으며, 2007년현재보조인력은약 700여명에이른다. 따라서자치경찰공무원과보조요원을포함할경우 1,000 여명의인력을자치경찰에서운용하고있다. 다 ) 근무방식니스시자치경찰은 24시 /3교대로근무를실시 (06:00~13:00, 13:00~20:30, 19:30~06:30) 하고있다. 지방자치법 L2216-6에의해국가경찰과의협약이없을경우시설경비, 자치단체행사 축제시질서유지등의경우를제외하고 06:00~23:00까지업무를수행한다. 니스시의경우는관할행정구역국가도지사 (prefet) 와협약체결에의해서 24시간활동체제를유지하고있다 55). 구성된학교통학교통안전단은각초등학교통학로에서어린이보호를위한교통안전활동에참여한다. 32명계약직청년단은주변공원등녹지공간의청결, 안전등을감시하고, 시민공원의출입을관리한다. 53) 교통생활환경관리팀은스쿠터순찰팀, 오토바이순찰팀, 주차위반차량견인팀, 생활환경관리팀, 도심교통안전, 버스전용차로이용관리팀으로편성된다. 54) 방범순찰팀편성은주간순찰팀, 야간순찰팀, 애완동물관리팀으로편성된다. 55) 프랑스의경우에는자치단체별로근무시간이차이가있다. 니스시는자치경찰에많은관심을가지고 24시간운영하고있으나, 파리근교의뇌이시 (Neuilly sur-seine) 는월요일부터금요일까지는 07:00~21:00, 토요일은 10:00~20:00, 일요일은 09:00~19:00시까지운영하고있다. 따라서, 자치단체별로인력과여건을고려하여운영하고있는것이다.
110 자치경찰제확대및강화방안 나. 스페인 1) 인력운영기준 자치경찰의인력현황자치경찰의총인력 5만명은 1,700여개단위조직으로구성되어전체기초자치정부중 20% 이상의기초자치정부가자치경찰조직을갖는것으로나타나고있다. 이는전체인구의 90% 이상에대한경찰서비스를제공하는상황에해당한다. 아래표에서보는바와같이, 주민 10만명이상의시자치정부는모두자치경찰조직을구성하여평균 400명이상의자치경찰인력을고용하고있다. 법적최소기준인 5천명과그이상의기초자치정부인경우에는평균 9명정도의자치경찰인력으로활동하고있다. < 표 3-3> 스페인기초정부주민수에따른자치경찰평균인력수 (2004) 주민수 자치경찰조직창설 평균인력 5천명 ~1만명 92% 9 1만명 ~2만명 97% 19 2만명 ~10만명 98.5% 54 10만명이상 100% 425 2) 임용제도 자치경찰의계급일반적으로자치경찰의직급은공무원규정제225-2조규정에따라 4계급 ( 장교, 경찰감사관 / 순경, 경사, 경감, 경정 ) 으로구분. 자치경찰인력을구성하는계층은자치경찰 4계급이외에도 Alguazils( 공익요원 ), Serenos( 야경단 ), 자치경찰보조등이있다.
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 111 자치경찰의임용절차 자치경찰의임용기초정부의자치경찰책임자인자치경찰장 (Jepatura) 은시장이집행부의최고관리자층 (Escala technica) 에서임명한다. 자치경찰관의채용은최고 30세미만까지응시할수있으며, 최하위계급인순경 (Policia) 의일반채용과간부계급인경위, 경감, 경정계급의특별채용등으로이루어진다. 간부계급승진대상인원의최대 25% 를특별채용을통해선발하며, 나머지는내부승진을통해임용한다. 기타계급의승진은전원내부승진에의한다. 인사제도 기초자치경찰의인사관리체계인력상황및계급 : 자치경찰의총인력 5만명은 1,700여개단위조직으로구성되어전체기초정부중 20% 이상의기초정부가자치경찰조직을갖는것으로나타나고있으며, 이는전체인구의 90% 이상에대한경찰서비스를제공하는상황에해당된다. < 표 3-4> 에서보는바와같이, 주민 10만명이상의시정부는모두자치경찰조직을구성하여평균 400명이상의자치경찰인력을고용한다. 법적최소기준인 5천명과그이상의기초자치정부인경우에는평균 9명정도의자치경찰인력으로활동하고있다. 예를들면, 마드리드시자치경찰은 2007년현재약 7,000명이상의자치경찰이있다. < 표 3-4> 스페인기초정부주민수에따른자치경찰평균인력수 주민수 자치경찰조직 평균활동인력 5천명 ~1만명 92% 9 1만명 ~2만명 97% 19 2만명 ~10만명 98.5% 54 10만명이상 100% 425
112 자치경찰제확대및강화방안 1986년경찰조직법에서자치경찰직군을인정하고있고, 동법제39조에서자치경찰조직상의운영, 교육, 임용, 파견등직무조건등을규정하고있다. 3) 교육ㆍ훈련제도자치경찰관에대한교육훈련은관할자치지역정부의지역경찰학교, 시립경찰학교에서의훈련과보수교육이기본적으로이루어진다. 기본교육훈련과정으로순경신임과정및간부신임과정의신규임용과정, 내부승진을위한 3개월간의승진자기본교육과정, 전보를위한교육과정이있다. 4) 인력관리및운영사례분석 : 마드리드지역정부경찰 1 법적근거마드리드지역정부의자치경찰에대한기본법규는 마드리드지역정부경찰조정법, 마드리드지역정부경찰조직에대한규정 이다. 이들법규에의해마드리드지역정부를포함한지역정부관할행정구역내의자치단체가자치경찰의권한, 조직, 인사등을운영하게된다. 2 조직지역정부차원에서자치경찰과관련된조직으로는자치경찰조정위원회, 자치경찰조정위원회실무위원회와시행정부내에조직된시민안전총국이있다. ( 가 ) 자치경찰조정위원회자치경찰조정위원회 (Comision Regional de Coordinacion de Policia Local) 는총 21명의위원으로구성되는데위원은지역정부각료회의에서임명된다. 의장은마드리드지역정부부지사 ( 사법내무부장관겸임 ) 가맡고, 부의장 3명과위원 17 명으로구성된다. 기능적으로주로지역정부나시정부가자치경찰활동에영향을미치는계획에
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 113 대해의견제출, 보수체계통일및통신체계의효율성증대를위한기술적수단의균질화촉진, 자치경찰의선발, 교육, 승진, 이동기준의통일등에관한업무를책임진다. ( 나 ) 자치경찰조정위원회실무위원회자치경찰조정위원회실무위원회 (Comision delegada de la comision regional de coordinacion de policias locales de la comunidad de madrid) 는 1993년자치경찰조정위원회의업무를좀더원활하게추진하고자마드리드지역정부시민안전총국의발의로위원회의결을거쳐구성되었다. 의장은마드리드지역정부시민안전총국장이담당하고, 위원은총 6명으로마드리드지역정부및마드리드시대표각 1명, 마드리드지역정부내의시대표 1명, 시의대표적인노동조합대표 3인으로구성된다. ( 다 ) 마드리드지역정부시민안전총국마드리드지역정부시민안전총국 (Direccion General de Proteccion ciudadana) 은사법내무부내에설치되어자치경찰조정과관련하여지역정부의기능을수행하는부서이다. 시민안전총국내에는자치경찰조정국이설치되어실무적인역할을담당한다. 3 주요활동 채용기준, 교육, 승진, 인사이동에대한기준통일 자치경찰조정법 과 자치경찰조직에대한규정 을통해기준을제시하고있으나, 이들법규의내용을좀더상세히하고자지역정부는 일반기준 을제정하였다. 이일반기준에의해지방자치단체는세부기준을정하게되지만기본적인내용은일반기준을따르게되므로마드리드지역정부관할에서채용, 승진, 인사이동등의통일적인기준이설정된다. 일반기준의제정목적을세부적으로살펴보면첫째, 마드리드지역정부자치
114 자치경찰제확대및강화방안 경찰조직에대한규정제29조 3항에의거일반기준에포함되는최소한의내용을결정하고시험을발전시키는것이다. 둘째, 마드리드지역정부에부여된조정기능실행을위하여교육과채용기준을동일화시킨다. 셋째, 채용기준모델을제공하여자치경찰조정법과지방자치단체에서제정한자치법규사이에충돌이발생하지않도록한다. 교육훈련마드리드지역정부치안연구소 (ISES) 를통해자치경찰교육훈련을시행한다. 치안연구소는시민안전및치안교육을위해법률 15/2000호 (12월 21일 ) 에의해설립된기관이다. 교육과정은신규채용자과정, 승진자과정, 전문과정으로구분되어마드리드지역정부관할행정구역의자치경찰이설치된시정부로부터위탁교육을시행한다. 2004년교육인원은 81개자치단체의 2,345명이다. 또한, 치안연구소는경찰스포츠활동을지원하는데전국경찰체전과국립치안연구소주관의철인 2종경기를지원한다. 이외에자치경찰간부를대상으로각종세미나를개최한다. 그리고치안학자격증과정을개설하여교육수료자에대하여자격증을 2004년부터부여하고있다. ( 라 ) 경찰력충원 ( 마드리드지역정부치안프로젝트 ) 마드리드지역정부는시민에대한안전을보장하기위해기초자치단체에서요구한경찰인력증원을시행하였다. 2003년지방선거이후 5,500명증원요구가있어지역정부는내무부와협의하여국가경찰 3,000명을증원하기로하고, 나머지 2,500명은지역정부의재정부담으로 BESCAM 56) 을설치하였다. 먼저모스똘레스시에서경찰인력증원을협의 (2003년 1월 13일 ) 했으며, 이사례가차후시행될다른시에대한모델로서작용하게되었다. 56) BESCAM 은경찰의신분을가지지는않고, 순찰등범죄예방활동을수행한다. 이에대한경비는지역정부가부담하고, 실질적인지휘는각자치단체가행사하게된다.
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 115 지역정부는치안관련회의를 2004년 1월 16일에개최하여지역정부와시정부의대표로구성된합동위원회 ( 마드리드지역정부치안확립을위한특별조정위원회 ) 에서인력증원프로젝트를추진하기로하였다. 2004년 2월 25일 마드리드지역정부치안확립을위한특별조정위원회 가구성되었으며, 이위원회에서 2,500 명증원과지역정부의지원예산액에대한사안을협의하였다. 또한, 증원인력의배분기준과연차별증원인원을확정하였다. 이의실천을위해마드리드지역정부- 마드리드지역정부관할구역내시연합회간치안프로젝트실행을위한기본협약을체결하였는데이협약의유효기간은 2018년까지 15년이다. 이협약에서재정지원, 장비지원, 업무조건, 계급장등을규정하고있다. 또한, 2004년 9월 20일에는인력이배치될 16개시 (1단계시행지역 ) 와협약을별도로체결하였다. 또초기배분인원은 50명, 40명, 20명의세가지구분으로정하였다. 재정지원은인건비와장비비용으로구분하여 1인당 46,024유로를지역정부에서지원하였다. 5) 인력관리및운영사례분석 : 마드리드시자치경찰 (1) 조례및권한 1 자치경찰조례제정마드리드시는마드리드지역정부에서제정한자치경찰조정법및자치경찰조직에대한규정과부합하게, 자치경찰조례 (Reglamento para el cuerpo de policia municipal de Madrid) 를제정하여운영하고있다. 57) 2 권한 ( 마드리드시자치경찰조례제 5 조 ) - 조례, 규칙, 고시그리고관할구역내기타시규정의이행과관련있는행 57) 모든기초자치단체에자치경찰이조직되어운영되고있는것은아니며, 자치단체규모및재정여건을감안하여자치경찰을구성하지않은곳도있다. 마드리드지역정부의경우 178 개기초자치단체중 101 개자치단체가자치경찰을구성 운영하고있으며, 자치경찰이없는시는경비원 (Guarda) 등보조요원을활용하고있다. 이에해당하는시로는 cubas de la sagla 시, quijorna 시 2 개시가있다.
116 자치경찰제확대및강화방안 정경찰 - 교통법규에정해져있는바에따라교통의통제, 신호전달및방향안내 - 차량및보행교통의방향지시, 공공주차장및교차로감시, 그리고교통흐름및안전에영향을미칠수있는그밖의다른활동 - 차량의교통법규준수상태감시 - 교통교육을요청하는기관등과협조하여교통교육참여 - 명령, 규제, 신호전달등의기능발전을위해자치경찰은도시도로전체교통의조정및흐름을최적화하는데필요한모든관리부서를직접관리 - 시구역내에서일어나는교통안전에위배되는행위에의한교통사고에대해조서작성등프랑스와이탈리아자치경찰이수행하는사무를대부분동일하게수행한다. (2) 조직및인력현황 1 조직 58) 기초자치경찰의총책임자는시장이며, 시장이임명하는자치경찰의장 (Jefatura) 이직접지휘한다. 마드리드시는자치경찰본부와 21개구역별경찰서를운영하고있다. 마드리드시자치경찰조직도는 < 그림 3-3> 과같다. 58) 자치경찰조직은 5 천명이상의시에만창설이가능하고, 5 천명미만의시는조직은둘수없으나경찰기능을수행할수있는요원을둘수있다.
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 117 < 그림 3-3> 마드리드시자치경찰조직도 시장 시민안전총국 시경찰본부장 기술평가 기획실 행정총괄 교육연구실 서비스평가과혁신과등 교육연구국 1 지구 ~5 지구 행정총국 인력관리과서비스과무류과총무과 특수서비스 교통서비스실 21 개구지구관리, 근린서비스실 교통서비스국 교통기술국 특수서비스 1지구 2지구 3지구 4지구 5지구야간 서비스국 1 팀 1 과 가정폭력 환경위생 4 팀 5 팀 5 팀 3 팀 4 팀 6 팀 4 과 5 과
118 자치경찰제확대및강화방안 2 인력및계급체계현황 < 표 3-5> 마드리드시자치경찰인력및계급체계 구분 계급 ( 마드리드시자치경찰조례제20조 /2004) 인원 Inspector Jefe( 경찰본부장 ) 1명 Inspector Policia( 총경 ) 1명 그룹 A Subinspector policia( 경정 ) 5명 Oficial Policia( 경위 ) 36명 그룹 B Suboficial( 준위 ) 49명 그룹 C Sargento( 경사 ) 175명 그룹 D Cabo( 경장 ) 366명 Policia( 순경 ) 5,403명 그룹 E Personal Oficios Auxiliar Policia Municipal( 경찰보조 ) 160명 총계 6,196명 (3) 인사제도및제복 1 임용제도자치경찰관의임용은필기시험, 적성검사, 체력시험, 면접시험과정을거쳐선발된다. 자격기준은아래의표와같다. 실무계층 < 표 3-6> 마드리드시자치경찰의임용자격 구분자격조건 관리계층박사, 석사, 기술사, 건축사또는이에준하는학위 준위 기술자격증, 건축자격증, 4년제대학졸업증명서, 상급기본교육과정수료또는이에준하는학위 경사 BUP학위, 전문학사학위, 중급기본교육과정수료및이에준하는학위 경장순경 고등학교졸업장, 초급기본교육과정수료및이에준하는학위 공개채용의경우에는심사위원회를구성하여각계급별적성검사, 체력검정
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 119 및신체검사를주관한다. 심사위원회는 5인이상의홀수로구성되며, 마드리드지역정부대표가반드시 1명참여하게된다. 임용을위한최종평가는공개경쟁시험점수 (40%) 와직무교육과정 (60%) 에서획득한점수의합계로이루어진다. 또한경장, 경사, 준위로의승진은 2년이상의근무경력이외필수학력자격을가진자치경찰관중에서공개시험을거치고, 3개월의직무교육을이수해야한다. 관리계층으로의승진역시 2년이상근무하고, 필수학력자격을가진사람중에서공개시험을거쳐승진하게된다. 2 인사이동마드리드지역정부의관할행정구역내에근무하는자치경찰관은마드리드지역정부자치경찰조직에대한규정제62조에따라지역내인사이동을언제든지신청이가능하다. 인사이동선발절차는마드리드지역정부자치경찰조직에대한규정제65조에근거하고있다. 1 마드리드지역정부자치경찰조정법제37조및자치경찰조직에대한규정제64조가규정한승진전보가가능한직의하위계급에서최소 2년이상근무한타지역의자치경찰관인경우에 a) 전형및공개경쟁시험, b) 교육과정이수 ( 마드리드지역정부자치경찰학교또는시립경찰학교 ), 2 동일계급으로전보하는타지역의자치경찰관인경우 a) 근무성적에의한결정, b) 교육과정이수등의절차를밟아야한다. 다. 이탈리아 1) 인력운영기준 법적근거이탈리아헌법제117조는국가, 지역정부 (region) 의법률권및권한에대하여규정하면서, (d) 국가의권한으로국토방어, 군대지휘, 국가안전, 무기, 탄약, 폭발물관리, (h) 지방의행정경찰권을제외하고, 국가권한으로법률, 공공질서, 공
120 자치경찰제확대및강화방안 공안전의권한을행사한다고규정하여국가의경찰권범위를규정하고있으며동시에자치경찰의근거를제시하고있다. 이러한헌법조항에근거하여각지방정부들은지역내자치경찰의통일성을유지하기위한지역정부의자치경찰법을제정, 운영하고있다 59). 1986년 3월 7일법률제65호자치경찰법 60) 에서자치경찰조직을규정하였고동법을기본법으로하여각자치정부별로자치경찰조직과관련된조례를제정 시행하고있다. 또한, 자치경찰의무장에관한내무부시행령 (n.145, 1987. 3. 4) 으로자치경찰법을보완하였으며, 동법제1조에서 기초자치정부는지방경찰의기능을수행할수있으며, 이목적을위해자치경찰을조직할수있다 고규정하고있다. 2) 임용제도 임용및직무교육자치경찰관임용은기초정부가자체자격요건및시의공무원채용방식에따르게된다. 자치경찰공무원시험응시자격은고등학교졸업자이상이다. 자치경찰관은임용되면경찰업무의기초교육과정을이수하여야하며, 정기적인재교육을받는다. 정기적인재교육에는연간교육과재교육과정이있어자기방어및업무수행기술면이강조되는교육을받는다. 보수규정은자치경찰공무원노조를통한전국협정이적용될수있으며, 자치정부의예산에계정되어지급한다. 자치경찰에대한부가급여 ( 수당 ) 도자치정부예산으로지급한다. 3) 인력관리및운영사례분석 : 라치오지역정부 지역정부에는별도의자치경찰이창설되어있지는않다. 하지만스페인마드 59) 이탈리아는스페인과마찬가지로입법권을지역정부에일부부여하고있다. 60) LEGGE 7 marzo 1986, n. 65, Legge quadro sull'ordinamento della Polizia Municipale.
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 121 리드지역정부의예에서본바와같이경찰관련조직을지역정부에설치하고있다. 이조직의설치는라치오지역자치경찰법에근거하여편성되고있다. 그리고예외적으로시정부의동의를전제조건으로시소속의자치경찰을주정부가이용할수있다. ( 가 ) 조직 1 자치경찰및치안정책관련지역정부협의회 ( 라치오지역자치경찰법제4조 ) 라치오지역의경우지역지사소속으로자치경찰및치안정책관련지역정부협의회를구성하고있다. 의장은지역지사나그가권한을위임한의원이맡게된다. 이외에도지사 (presidente della provincia), 도청소재지시의시장, 지역정부의자치단체협의회에서대표로위임한 5인의시장 ( 이들중 2인은 5000명이하의시민으로구성된시의시장 ), Lazio지역의이탈리아도연합 (UPI Lazio), Lazio지역의이탈리아시 (Comune) 전국연합 (ANCI Lazio), Lazio지역의지방자치연합 (Legautonomie Lazio), Lazio지역의시 읍 촌락전국연맹 (UNICEM Lazio) 이위원으로참여하게된다. 이외에도지역지사가참석을요청할경우에는국가임명직도지사 (Prefetto), 도경찰국장 (Questore), 군인경찰도사령관, 재무경찰지역사령관등이참석할수있다. 지역정부협의회는연간최소 2회이상회의를개최해야하고, 국가기관이나자치단체와협약을통해상호간협력하는방안및치안정책에대한기획의방향을제시한다. 그리고자치경찰및치안정책관련지역정부기획사항의시행검사와관련방침을결정한다. 2 자치경찰및치안정책관련지역정부조직 ( 라치오지역자치경찰법제5조 ) 자치경찰및지방치안정책에대한지역정부조직을지역정부자치경찰법에근거하여설립한다. 지역정부조직의임무는다음과같다. 첫째, 자치경찰의역할및임무수행을감시하며, 위의목적으로지역정부법 2001/7/5 15호의제2조 ( 지역정부관할범위내의치안시스템강화에필요한기획추진 ) 에준거하여치안
122 자치경찰제확대및강화방안 전문연구소와연계활동을실시한다. 둘째, 지역정부기획안작성과지역의회결의록의제8조및 9조제정을담당하고그에대한실행여부를확인한다. 셋째, 지방자치단체에자치경찰에관한유용한평가및명확한이해를돕기위하여관련전문인력을제공한다. 넷째, 지역정부협의회와자치경찰자문위원회에전문적 행정적보완임무를수행한다. ( 나 ) 기능 ( 라치오지역자치경찰법제2조 ) 라치오지역정부는지역정부자치경찰법에의해다음과같은역할을수행하게된다. 첫째, 자치경찰에대한특정결의록을채택하고, 그에관한규범사항을제정하여자치경찰에대한일반규범사항을규정하고있다. 두번째, 자치경찰및그의업무상사용되는제복과운송수단, 자기방어용장비및장비일체의특성을규정한다. 세번째, 자치경찰간업무상협력및조정형식을규정하고, 협력강화를위한지역단위의통합정보서비스 (data banc) 를기획한다. 네번째, 자치경찰및연합형태의자치경찰운영에대한규범사항과대책사항을규정한다. 다섯번째, 자치경찰공무원을대상으로하는신임교육및전문교육에대한제도를규정한다. 여섯번째, 국가기관이나지방자치단체와의협정및체결을통해, 지역정부차원의치안관련업무수행시각기관의권한내에서상호간제도적협력작업이용이하도록한다. 일곱번째, 지역정부관할행정구역내자치경찰의임무수행상황을감시한다. 여덜번째, 자치경찰업무의향상및강화를위한활동을기획하고, 재정적으로지원한다.
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 123 ( 다 ) 주요활동 1 치안관련기관사이의협력촉진 ( 라치오지역자치경찰법제7조 ) 지역정부의관할내에서발생한치안관련정보를치안관련기관 ( 국가경찰, 자치경찰 ) 간상호교환하고, 정보망을형성한다. 또한, 자치경찰과국가경찰의각지령실간의상호연결을원활하게하고, 범죄예방업무에대한조정을시행한다. 2 지역정부의재정지원 ( 라치오지역자치경찰법제8조 ) 지역정부는자치경찰의좀더효율적인업무수행이이루어지도록기초자치단체에대하여재정지원을시행한다. 지역정부는자치경찰업무의강화에필수적인장비구입에따르는비용에대해부분적지원을하며, 이에대한방식및규범은지역의회의결의에따른다. 또한, 다음의사항에대해서는지역정부가직접개입을하게된다. 첫째, 자치경찰대혹은그에준하는연합경찰대에유용한지령실설치및지령실간통신연결상태를향상시키고, 둘째, 구역별감시및통제를위하여자치경찰대내에구역단위의순찰대 (Unità operativa) 를구성하며이조직은데이터뱅크에관련정보를제공하고, 가능하면그구역 (Quartiere), 구 (Rione), 지구 (Zona) 의실상에관해잘알고있는최소 2인이상의경찰관으로구성하여시민들을위한좀더나은업무를제공하도록한다. 셋째, 범죄행위가자주발생하는지역의감시및통제활동을강화한다. 그리고, 주정부는이러한개입을실현하기위해 3년간의활동계획을작성한다. 이에대한재정부담은일반적으로지방자치단체와공동으로이루어지며, 도로교통법 (Codice Stradale) 의규정에대한위법행위에대하여내려지는행정제재의하나인벌금형으로부터의수입또한그일부를이루게되며이는동일법전의제 208조에서다루는위수익금의용도규정에근거를둔다. 3 연합운영촉진 ( 라치오지역자치경찰법제9조 ) 지역정부는자치경찰대및그의업무에대한협력을촉진하여, 지역정부영
124 자치경찰제확대및강화방안 토내의질적으로균등하고효율적인업무수행이가능하도록한다. 이에따라, 소규모의여러시정부 (Comune), 일반적으로시의인구가 5,000명이하인시들사이에서자치경찰대를연합형식으로운영할경우그에대한기준을지역정부가정한다. 또한, 자치경찰의연합운영을지원하기위한재정지원을시행한다. 4 제복, 채용등기준제정지역정부는지역정부법의제정을통해제복, 차량및제복등의색상, 휘장에대해규정한다. 또한채용과정에대해서도국가법률과주법의규정을준수하면서시행하되, 공개채용심사위원회에는반드시지역정부에서추천한법률전문가 1인이참여하도록한다. 5 교육훈련지역정부는신임교육및전문교육을위한교육기관을설립하여자치단체나민간단체의요청시교육을시행하게된다. 지역정부의자치경찰학교는기초자치단체에설립된자치경찰학교 61) 와협약을통해신임교육과전문교육이수를인정하고있다. 또한자치경찰학교에서는경찰에게만전용으로인정되는교통면허증획득을위한과정도설치하여운영하고있다. 4) 인력관리및운영사례분석 : 로마도자치경찰 (1) 창설배경지방정부의업무가긴급한상황에효과적으로대처할필요가있다는시대적요구에의해자치경찰이창설되었는데, 도정부에서도관할지역내의삼림, 하천, 호수등환경보호, 고속도로순찰, 관광객보호등의업무를수행하기위해자치경찰을설치하였다. 61) 주정부의자치경찰학교만교육기관으로인정되는것이아니고, 기초자치단체에서도학교를설립하여운영할수있다. 즉, 주자치경찰학교는기초자치단체의교육훈련위탁요청시에교육을시행하는기관이다.
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 125 (2) 현황 2005년기준으로로마도자치경찰은 290명으로구성되어있다. 조직은경찰본부 (Comando centrale) 와 4개지역대로구성되어있다. 경찰본부는운영조정국, 총무지원국, 교통국으로조직되어있다. 고속도로순찰업무의경우에는 2003년도로법의개정으로도정부로순찰업무가이관됨에따라수행하게된것이다. 그리고, 지역정부에서조정역할을수행하여도자치경찰과기초자치단체의경찰사이협력을촉진한다. 5) 인력관리및운영사례분석 : 로마시자치경찰 62) (1) 설치근거 1986년자치경찰법에서각기초자치정부는자치경찰조직에관한지역정부의자치경찰에대한규정을의무적으로준수해야한다고규정하였다. 1990년지방자치법제2조 2항에서는자치경찰임무수행을규정하는자치법규를제정해야한다고규정한바있다. 이에따라로마시는자치경찰조례를제정하여운영중에있다. (2) 권한 (Lazio지역자치경찰법제3조 ) - 자치경찰법규에대한위반행위의방지및단속 - 제도상업무에관련되는자료의통보및검증, 추출하는임무 - 공공재산의보존상태를감시 - 소속기관의업무수행에수반되는공공질서유지, 범죄예방순찰, 호위및호송의업무를수행 - 공공의자연재해및재난시, 시민보호담당부서에서업무중인타공권력 62) 로마시자치경찰 (Corop della Polizia Municipale de Roma) 은 1871 년 ~1910 년까지는도시경찰 (Guardie de Città) 로, 1910 년에는자치시경찰 (Guardie Municipali) 의이름으로경찰활동을하였다. 다시 1920 년부터 1925 년까지는도시방범단 (Corpo dei Vigili Urbani) 으로, 1925 년 ~1946 년에는광역방범단 (Corpo dei Vigili metropolitani) 으로활동하였다. 1992 년부터다시시자치경찰 (Polizia Municipale) 로서정식명칭을사용하게되었다.
126 자치경찰제확대및강화방안 과함께공동으로연계하여구호조치의임무를수행 - 지방세관련세무경찰의역할 - 형사소송법의거하여사법경찰의역할을수행 - 신도로교통법에준거하여, 교통경찰의역할을수행 - 공안경찰의보조역할. (3) 조직 1 로마시행정조직로마시는기초자치정부이면서이탈리아의수도로대도시의특징을나타낸다. 그러나수도로서의법률상특별한권한과지위를부여받고있는것은아니다. 로마시는 19개의준자치구로나누어져있어서, 19개구의주민이직접선거로구청장을선출한다. 일반적으로이탈리아의대도시는다양한명칭의구가설치되지만, 각구청은행정적자율성이보장된반면독립적인예산편성권은없다. 이와반대의절차로써, 로마시의모든계획은준자치구청의찬성이없이는성립되지않는다. 시와구간자문위원회가설치되어정책지침의통일성유지와상호협력및보완기능을행사한다. 2 자치경찰조직 63) 로마시자치경찰은자치경찰본부 (comando generale) 와 19개구역별경찰서 (gruppi municipale) 로구성된다. 64) 자치경찰본부는자치경찰을총괄지휘하며, 자치경찰관에대한지도, 감독및 63) 이탈리아의기초자치단체에서는 7명이상의경찰을확보할경우자치경찰조직을창설할수있다 ( 자치경찰법제7조 ). 로마시는이탈리아수도로써자치경찰인력을주민과이동인구의수, 각구청의특성, 교통소통정도, 로마시의사회, 경제, 문화, 관광, 도시계획, 환경등의특성, 그리고천주교의전세계중심지인바티칸등로마의특수성을고려하여산정한다. 64) 로마시자치경찰조례제12조에서자치경찰의조직체계를규정하고있다.
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 127 감사를수행한다. 그리고임무특성에따라자치경찰본부는 6국 1실로구성되어자치경찰본부장의보좌기구, 총괄비서실, 인력관리국, 정보체계개발및운영국, 사회안전및도시치안부국으로구성되어있는업무조정지도국, 장비보급, 교육훈련국등으로조직되어있다. 그리고로마시의구청관할지역에따라서자치경찰본부와직접적인관계를가진 19개경찰서로조직되어있다. (4) 인사제도및교육훈련로마시자치경찰은 7계급 6,800여명의인력으로경찰활동을수행한다. 인사체계는지휘직 (Dirigente), 관리직 (Funzionario), 일반실무직 (Agente) 으로편성된다 ( 자치경찰공무원인사조례제1조 ). 지휘직은본부장, 부본부장, 순찰지구대장으로구성되어있고, 관리직 (D등급) 은각지역부대의조정, 분대, 부서, 조정등의임무를수행한다. 일반실무직 (C등급) 은일반경찰관계급 (Agente) 으로편성된다. C등급의경우공채를통해선발하며, D등급으로진급하려면승진시험을통해야한다. D등급으로진급시 D1이라는기본직위로배치되고, D등급에서승진하려는자는 2년이상의직무종사경력이있어야한다. D등급은 D1에서 D5까지직위가구분된다 ( 자치경찰인사조례제14조 ). 로마시자치경찰에처음임용되면기초준비교육과정을거쳐야하며, 그후에는시경찰학교에서편성된평가과정및재교육과정을정기적으로받아야하는의무가있다. 자치경찰의교육을담당하는시경찰학교에서는자치경찰전문지식등에관한일반교육, 예비교육, 직무교육등을실시하고, 이러한교육내용을제공하기위하여자치경찰장의교육정책지침을근거로매년자치경찰교육계획을수립 운영한다 ( 자치경찰조례제36조 ).
128 자치경찰제확대및강화방안 2. 보조인력운영 가. 유럽 3국의자치경찰보조인력활용사례스페인의경우기본적으로자치경찰인력을보면바스크자치지역은 7,500명, 카탈로니아자치지역는현재 6,200명이지만 2006~2010년간 1,400명의증가를예정하고있으며, 갈리스, 안달루치아, 발란시아지역은국가경찰이자치정부의지역경찰임무를수행하는데약 600명정도이다. 이러한정규직자치경찰인력이외에자치경찰이없는시는자치경찰권한을소지하고재산과시설을보호하는요원, 즉경비원 (Guarda), 감시원 (Vigilante), 경비요원 (Agente) 등과같은보조인력을해당시의회가결정하여인력지원을하고있다. 프랑스, 스페인, 이탈리아와다른자치경찰제를운영하고있는벨기에와영국의지방경찰경우에도항시경찰을지원하는보조인력을활발하게활용하고있다. 이에관한벨기에사례부터살펴보면다음과같다. 벨기에는자치경찰이혼합된지방경찰제를운영하면서지역의경찰활동을위하여실무를담당하는경찰공무원과보조경찰이있고행정및물류지원등을위하여민간공무원으로서행정직공무원등으로구성되어있다. 지역사회의공공질서유지를담당하는지방경찰은이와같은임무수행을단독으로하기보다는지역의소방관, 응급의료기관, 사회복지사등과파트너십을형성하여지역사회를위한서비스활동을수행하고있다. 이에대한감독은내무부장관과법무부장관이한다 (2001년 9월 17 일왕령법제8조 ). 65) 벨기에지방경찰제에서특이한점의하나는기본계급이간부직급 (Cadre des officiers), 중간관리직급 (Cadre moyen), 기초직급 (Cadre de base) 으로되어있으나별도로보조직급 (Cadre auxiliaire) 을운영하고있다. 이보조직급은학위조건이없으며, 경찰관할지역에서공석이게시되면응시 65) ARRETE ROYAL DU 17 SEPTEMBRE 2001 déterminant les normes d organisation et de fonctionnement de la police locale visant à assurer un service minimum équivalent à la popolation.
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 129 할수있는직급인데, 응시시험에합격하고 3가지기초교육을받게되면지방경찰보조요원 (agent auxiliaire) 이될수있다. 보조직급은제한된경찰권을갖게되므로주로교통사고보고, 주차감독등의임무와기타지방경찰로써수행해야한법규준수에대한감시활동을주로함으로써경찰을지원한다. 3년이상의보조직급경험자는정식경찰이되는기초직급의선발시험에응시할수있으며, 시험합격자에대해서는정식경찰관 (inspecteurs de police) 으로진급한다. 다른차원의경찰지원인력을활발하게활용하는나라는영국이다. 영국의경찰조직은 2004년현재경찰공무원 30,265명, 행정직공무원 12,500명, 교통보조원 (traffic wardens) 500명, 경찰보조원 (Police Community Support Officers, PCSOs) 1,430명등이있다. 66) 한사례로런던대도시경찰보조 (Police Community Support Officers, PCSO for London) 인력이있는데이경찰보조는경찰관은아니지만경찰관을보조하는역할을수행하고경찰관의눈과귀가되어보조역할을수행함으로써경찰서에배치되어소매치기, 주류판매감독, 사회비행감시등순찰을통한경찰보조업무를수행한다. 경찰보조인력은각거주지자치구를중심으로충원및배치되어활용하고있으며, 긍정적인평가를받고있고, 경찰관이되기위한훈련기회를제공하기도한다. 런던대도시경찰은이미 2002년 9월 11일부터경찰보조를창설하여웨스트민스터구로부터시작하여각런던자치구에 1천여명의인력배치를하여운영하고있다. 특히웨스트민스터 (Westminster) 자치구의경우, 주민수는 18만정도이지만런던의정치중심지의중요성으로인하여최대 217명의경찰보조인력을배치한자치구이다. 67) 66) 표창원, 영국의수사제도편, 박창호외, 비교수사제도론, 박영사, 2005. 67) 2003~2004년사이에 1천명의인력을보충함으로써전체경찰보조원인력은 2005년현재 1,430명이다 ( 런던대도시경찰위원회와경찰청 2004년보고서 ).
130 자치경찰제확대및강화방안 나. 파리시사례 : 국가경찰과신규채용보조인력의활용프랑스파리시의경우자치경찰보조인력으로자치경찰인력을대신해서국가경찰이수도경찰로서자치경찰의임무를수행하고있지만, 교통업무등파리시자체적으로부분적인자치경찰업무수행을위하여보조인력을 500여명이상채용하여운영하고있다. 프랑스에서자치경찰이제일먼저설치된프랑스남쪽니스시의경우에는자치경찰 300여명이외에도교통안전업무와관련되어일하는 700여명의보조인력들이활동하고있다. 파리시는공식적인자치경찰조직이없고, 대신자치경찰권은파리시장과파리시국가경찰도지사 (préfet de police) 가공동으로갖는다 ( 지방자치법전제 L.2512-13, 14조 ). 파리경찰도지사는파리시장을대신하여자치경찰권을집행한다. 따라서경찰도지사는파리시의교통질서, 주차질서, 건축물관련법규등특정분야행정경찰기능을수행한다. 또한경찰도지사의권한은파리시뿐만아니라파리시를중심으로한광역권을포함하는경찰권을행사한다. 경찰도지사는파리시를포함한 8개의도지역을동시에관할하는지역방어책임자이기도하기때문이다. 파리시정부는 2001년부터 21,000,000 프랑의예산을지출하면서 500여명의시정부안전요원을채용하여, 파리시전체 700여개학교주변의안전, 주차질서, 교통사고예방등파리시민을위해활용하고있다. 이를위하여파리시행정부내에이러한자치경찰권을관장하는국을설치, 운영하고있으며, 파리시의원중부시장인시의원에게파리시장의자치경찰권한을일부위임하여시정책을추진해가고있다. 파리시의공원과산책로보호및관리규정그리고공동묘지관리규정등을집행하는파리시공무원은범죄발생시이에대한조치권한도갖고있다. 이경우자치경찰이아닌파리시일반공무원으로특별사법경찰업무를수행하기때문에검사의사전동의가있어야한다.
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 131 다. 주민의자치경찰활동참여사례지역사회경찰활동 (Community Policing) 의골자는경찰관과그지역주민간의원활한 양방향의사소통 (Two-way communication) 이가능하도록경찰관을지역사회에스며들게 (Immerse in) 하여지역주민들이경찰의눈과귀가되어경찰의정책과목표를설정하는기초를제공하는동시에, 지역주민이느끼는문제에대한정보를전경찰부서에전달하여문제를해결하게함으로써궁극적으로지역주민의 삶의질 (Quality of life) 을향상시키는것을목표로하고있다. 이러한목표달성을위해 지역사회경찰활동담당경찰관 (Community Policing Officer; 이후 CPO) 을적임자중에서선발 교육시켜배치하는한편도보순찰을늘리고차량순찰의경우수시로 주차후도보순찰 을병행하게하는등주민과의접촉기회를늘리는기법들이사용되고있다. 지역사회경찰활동은경찰이지역사회의평상활동에직접개입하고관여함으로써 범죄 와 무질서 라는두가지문제점에동시에직접적으로대응하고자하는전략이다. CPO는지역사회에서무장한정복순찰자로범죄의예방과차단효과를거두기도하지만, 지역사회의크고작은문제에직접개입해서아예범죄의근원이되는문제들을해결하는역할을수행하기도한다. 지역사회경찰활동에있어경찰관은주민들에게범죄예방교육을시키는것으로부터각종범죄예방주민활동을조직하고이끌며정보를수집해범인의검거에이르게하는것까지실로다양한업무를수행한다. 또한, CPO는어린이, 여성, 노인등특정인구를상대로한특별활동도전개함으로써지역주민들의일상생활에중요한영향력을행사한다. 이러한새로운시민친화적인경찰철학이전세계적으로확산됨에따라각국경찰에서는교육과정에육체적훈련대신대화기법과문제해결능력, 전문적인범죄예방기법및가정폭력사건처리와성범죄조치요령등에대해보다중점을두고있으며치안정책의수립단계에서부터범죄예방활동에이르는전경찰과정에걸쳐주민의참여와협조를확대해나가고있다.
132 자치경찰제확대및강화방안 3. 바람직한자치경찰제의기본운영틀 프랑스, 스페인, 이탈리아유럽 3국의자치경찰제도는이론적논의부분에서살펴본지방자치원리에근거한자치경찰제도의원형과가까운형태로제도화되어있다는점을알수있다. 이러한유럽 3국자치경찰의경험으로부터우리나라자치경찰제의확대및강화방안마련을위한기본적인운영틀이갖추어야할요인들을도출해볼수있다. 가. 보충성원칙에따른국가경찰과자치경찰의기능배분프랑스, 스페인, 이탈리아에서자치경찰기능은역사적발전상황에서살펴본바와같이오래전부터기초자치정부의주요임무로써, 자치경찰을중심으로치안유지를해왔다. 1970년 ~1980년대지방자치가새롭게정립되면서각국가들은지역사회를중심으로자치경찰로하여금주민생활중심의경찰서비스를제공하도록하고있다. 유럽 3국모두관할행정구역내에서기초적인공공질서유지등의근린치안기능은전통적으로기초자치정부가중심이되어왔다. 이것은기초자치정부보다규모와재정적으로더큰도자치정부또는지역정부의자치경찰기능의경우는지방자치의기본원리인보충성의원칙이적용되어지역또는도행정구역에서의통합, 조정기능및 2개이상의기초자치정부간자치경찰기능의협력, 조정역할등에충실하고도지역에서의도로교통등광역적자치경찰기능을수행하고, 이의근간이되는지역정부차원에서의기초와광역간유기적관계를규정한지역정부관할행정권내에서의자치경찰법규제정권등을행사하고있다는의미이다. 나. 기초자치단체책임하의자치경찰조직및운영 스페인, 이탈리아와비교해서, 1999 년까지자치경찰법이따로존재하지않았
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 133 던프랑스이지만, 자치경찰에대한지휘권은유럽 3국모두자치경찰법과지방자치법에서기초정부의장인시장이갖고있다. 시장은자치정부의장이면서국가의일선행정기관장으로서이중적인지위를갖고있다. 이러한이유로해서, 시민의안전확보책임도이중적인지위로부터권한을부여받고있다. 국가의일선기기관장지위에서부여받은시장의사법경찰관자격은단독적인사법경찰활동에대한보장이기도하지만관할지역의임명도지사 ( 이탈리아 ) 또는지역정부민선지사 ( 스페인, 이탈리아 ) 와검사의지휘하에국가경찰과협력을의무적인사항으로규정하고있는이유가그것이다. 그렇기때문에자치경찰의조직은기초자치정부의자치조직권으로헌법, 경찰조직법, 자치경찰법, 지방자치법등에서보장해주고있으며, 그에따른인력의채용, 임용, 훈련등도기초자치정부의총괄적권한으로인정하고, 지역에서의통일성유지, 국가적통일성유지를위한최소한의부분만제한을규정하고있다. 다. 자치경찰법의제정프랑스, 스페인, 이탈리아에서자치경찰은지방공무원의한직군으로일반지방공무원과동일한법적지위를갖도록하고있다. 교육훈련, 퇴직제도등지방공무원으로서동일한원칙과법제도의적용을받고있다. 이것은지역정부와기초정부의자율권을최대한보장하기위함이라고할수있다. 이러한자치경찰권을보장해주기위해서프랑스는 1999년 4월자치경찰법을제정하여과거의자치경찰관련기준을보다자세하게규정하였다. 스페인 (1986년경찰조직법 ) 과이탈리아 (1986년자치경찰법 ) 는포르투갈 (1994 년자치경찰법 ), 연방독일 ( 질서유지임무를맡은자치정부행정조직에관한각주정부법률 ) 등의국가와마찬가지로자치경찰에관한일반법인자치경찰 ( 조직 ) 법을이미오래전에제정하였고, 이를근거로각지방정부는자치경찰에관한자치법규를제정하도록함으로써자치경찰설치, 운영을해왔다.
134 자치경찰제확대및강화방안 특히, 스페인은자치경찰에관한근거를헌법에명시한것은오래된지방의전통을배려한것이었으며, 1986년국가경찰과자치경찰의조직, 기능, 지휘체계및상호간의관계를명확히규정하고자경찰조직법을제정하였던것이다. 또한주민 5천명이상인기초정부는자치법규를제정하여자치경찰을설치할수있도록하여주민의평화와각개인의생명과재산을보호하는 1차적의무를담당하는기초정부의최고책임자로써시장의의무를다하고자한뜻을반영하였다. 프랑스와다르게이탈리아, 스페인은지역정부차원에서자치경찰에관한기준을제시하는법률을제정하여지역정부의역할을보충성원칙에근간을두고제한적이면서도통일성을확보하려고노력하였다. 이탈리아로마시의경우도라지오 (Lazio) 지역정부의지방경찰기준법을고려하여로마시의시자치경찰법규를제정한것등은지역단위중심에서자치경찰에대한통일된기준을제정함으로써이러한법령을통해자치경찰 ( 지역정부경찰과기초정부경찰 ) 과국가경찰, 그리고자치경찰상호간의협력관계, 공조활동을촉진하고자한의의가있다. 라. 자치경찰중심의인사체계및인사교류유럽 3국의자치경찰임용은시장에의해서자율적으로이루어지고있으나, 자치정부가선발, 임용한자치경찰후보자에대해서는국가로부터의자격승인을받아야한다. 프랑스의경우에도국가를대표하는임명도지사와검사가이들후보자에대하여자치경찰로써자격승인을하고있으며, 이탈리아, 스페인의경우에도자치경찰관으로임명되기위해서는국가로부터자격인정을받는선서절차등이있다. 자치경찰인사교류와관련해서유럽 3국은기본적으로국가경찰과자치경찰간인사교류를하지않고있다. 그이유는본질적으로임용절차가다르기때문이고, 국가공무원과지방공무원으로서임용방법, 경력자격등이다르기때문이다. 스페인의경우를보면, 카탈로니아지역정부경찰과국가경찰과의인사교류를하지않는다고하며, 각경찰직위에따른역할수행을다르게하고있을뿐
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 135 이다. 다만, 도또는지역수준에서는자치경찰간인사교류를시행하고있는사례들은있다. 스페인의경우, 지역정부를경계로해서기초자치경찰간지역내인사이동은가능하다. 그러나이것은내부승진과달리복잡한방법으로시행되는상황이다. 마드리드지역정부의지방경찰간인사교류는마드리드지역정부자치경찰법시행령에기준을제시하고있는바와같이, 이탈리아도도수준의자치경찰간인사교류는가능한상황이다. 자치경찰관최고또는중간관리층의경우에는자치정부상호간의정보교류, 전문성교류등의필요성에의해서자치경찰간인사교류가있지만, 국가경찰과의인사교류는없는것이일반적사정이다. 마. 치안확보를위한국가경찰과자치경찰간협약체결프랑스, 스페인, 이탈리아모두국가경찰과자치경찰간협약을체결하는것이기본이다. 이협약체결에의해서각각의권한과기능, 협력방식등을사전에명확히규정해두고있다. 이러한협력방식은주로도수준에서국가경찰과자치경찰간이루어지고있으며, 간혹대도시의경우에는자치정부간협력기구를활용하는방법도있다. 스페인의경우중앙정부내무부와기초자치정부연합기구및지역정부연합기구간경찰협력협약 (Convenios de colaboracion) 을통해자치경찰과국가경찰의공조체제를활용하고있다. 협약방식이외에도중앙정부차원에서중앙부처대표와자치정부대표, 자치경찰대표등이해관계자가참여하는안전 ( 치안 ) 위원회를설치하여참여적협력체제를운영하고있다. 이러한방식은도수준에서도, 그리고기초지방정부차원에서도모두동일한방식의안전위원회제도를채택하여경찰기능의협력을통한시너지효과를최대화하려고노력하고있다. 중요한점은기초자치정부수준에서의안전위원회운영인데, 유럽 3국은지방정부내부적으로집행기관대표, 시민대표, 필요시국가대표뿐만아니라반드시자치경찰의대표자가참여하는자문위원회성격의안전위원회를통한민
136 자치경찰제확대및강화방안 주적, 참여적자치경찰활동을원칙으로하고있다. 그리고프랑스, 스페인, 이탈리아세나라는모두지방공무원및자치경찰의노조결성권을인정하고있는나라로써일반적인협상과정에자치경찰노조의대표들을참여시키고있는것도특이한사항의하나이다. 바. 자치경찰에대한국가의감독국가가자치경찰에대한감독은여러가지절차와방법을통해서이루어지고있다. 기본적으로는자치경찰임용후보자에대한국가로부터의자격승인, 교육및훈련에대한공식적인정, 무기사용에관련한제한적규정, 국가가시장에게부여하는국가위임의경찰역할부여등다양하다. 실무적으로는유럽 3국의자치경찰이거의동일하게도또는지역정부수준에서국가경찰또는임명도지사와긴밀한관계를맺고있기때문에별도의국가경찰에의한자치경찰감독은시행하고있지않다. 다만, 정기적으로또는법적으로규정된최소한의기초자치정부에대한국가의감독이행해지고있다. 국가경찰에의한자치경찰기능과역할의대행에대해서도이미두경찰의협력협약에규정하고있기때문에별도의감독절차에대한필요성이제기되지않고있다. 이와같이유럽 3국자치경찰의경험을교훈삼아, 우리나라도자치경찰제도를확대및강화함에있어서, 자치경찰이없는기초자치정부의관할행정구역내에서국가경찰이자치경찰의기능을대리수행할경우에그와관련한권한과사무내용, 시장과의관계등을명확하게규정해둘필요도있다. 이러한점에서자치경찰법의제정에있어서는지방공무원법, 형사소송법, 지방자치법, 지방재정법, 공무원윤리강령, 교통관련법령등지방자치와관련된내용들을폭넓게고려해서제정할것이요구된다.
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 137 사. 자치경찰보조인력의효율적활용필요자치경찰은지역사회의공공질서유지를담당하기때문에임무수행을단독으로하기보다는지역의소방관, 응급의료기관, 사회복지사등과파트너십을형성하여지역사회를위한서비스활동을수행하는체제가필요하고, 이상외국의사례에서살펴보듯이유럽3국의자치경찰과벨기에및영국의지방경찰은이러한인력활용을최대한효율적으로활용하고있는점을알수있었다. 순수한경찰업무에있어서도자치경찰보조요원이있게되면, 경찰관은아니지만자치경찰관을보조하는역할을수행하고자치경찰관의눈과귀가되어보조역할을수행함으로써자치경찰관이더욱핵심적인자치경찰직무를수월하게수행할수있도록업무량을경감시켜주는효과도있었음을짐작하게한다. 경찰보조원의활용효과는사실상자신의주민공동체는자신들이지킨다는전통적인정신을이어받아활동하기때문이며, 주로주민자신의거주지를중심으로한특정한지역에서만경찰업무를지원하는제도라할수있다. 이러한자치경찰보조원활용제도는지역사회의방범활동을위한목적도있으나주민공동체단결의식을고취하고인근주민과의협력활동으로마을의범죄와병약자, 노인문제등에보다적극적으로주민의관심을끌어내어공동체활동을위한사회활동역할에더중점을두는것이라할것이다. 이외에도지역사회현장에서만자치경찰이필요한것이아니고지역의경찰활동을위하여실무담당자치경찰공무원이외에도행정및물류지원등을위해서민간분야의전문가를임용하여행정직공무원신분의보조직으로서구성할수있을것이다. 아. 자치경찰의유형비교자치경찰제도의원형과정부의자치경찰법 ( 안 ) 에의한제도운영을비교해볼때, 몇가지차이가발견된다. 먼저자치경찰인력채용에있어서, 정부법 ( 안 ) 은자치경찰수요인력중절반은국가경찰중에서공개경쟁을통하여선발하고, 나머지는자치단체공무원으로임용한다는구상이고제주자치경찰에대해서는이
138 자치경찰제확대및강화방안 러한안을적용하여실시한바있다. 자치경찰과국가경찰의협력강화및연계성강화를위하여상호파견제등인사교류를의무화하는안을제안하고있다 ( 현재제주자치경찰에는적용되지않으나실시를고려하고있다 ). 이상과같이자치경찰제의원형이되는기본모델과과거와달리지방자치원리에충실하고자노력한참여정부의자치경찰제안을살펴보았다. 그러나정부법 ( 안 ) 중에서몇가지는기본적인자치원리와약간의차이가발견되고있다. 이러한제도적차이점은우리나라의지방자치현실을고려하여우리정치행정환경에맞도록조정하고자한것이나이에대한문제점이없지않다. 자치경찰구성요소 자치경찰근거법 자치경찰관신분 자치경찰인사권자 자치경찰조직운영권자 자치경찰조직의소속 지역정부와의관계 < 표 3-7> 자치경찰제유형별비교 프랑스스페인이탈리아영국미국우리나라 경찰관련법자치경찰법지방자치법자치경찰조례 자치정부공무원 자치단체장 ( 시장 ) 지방의원자치경찰대장 기초정부 평등및운영상자율권보장 헌법경찰관련법지역정부자치경찰법지방자치법자치경찰조례 자치정부공무원 자치단체장 ( 시장, 민선지사 ) 지방의원국장자치경찰대장 기초정부지역정부 운영체제는지역정부법률에귀속, 운영상자율권보장 헌법경찰관련법지역정부자치경찰법지방자치법자치경찰조례 자치정부공무원 자치단체장 ( 시장, 민선지사 ) 지방의원국장자치경찰대장 기초정부지역정부 운영체제는지역정부법률에귀속, 운영상자율권보장 경찰관련법경찰법원법 국가공무원 내무부장관 ( 경찰위원회추천 ) 독립법인격의지방경찰청장 국가경찰위원회 운영상자율권보장 주헌법주경찰관련법시정부조례 자치정부공무원 자치단체장 ( 시장 ) 국장자치경찰대장 기초정부 운영체제는주정부헌법및관련법에귀속, 운영상자율권보장 경찰관련법 ( 자치경찰법 ) 제주특별자치도법제주자치경찰관관련조례 자치정부공무원 자치단체장 ( 도지사 ) 자치경찰단장 도자치단체 도자치단체에귀속
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 139 이상지방자치선진국의자치경찰운영체제에대한분석결과는우리나라자치경찰제를확대및강화하고자하는제도적개선측면에서최대한활용할가치가있다고판단된다. 따라서외국 3국의자치경찰제운영체제에의한사례를검토한내용을준거로우리나라제주자치경찰제의운영실태를분석하여문제점을파악한후이에대한보완조치및개선방향을제시하면서향후우리나라자치경찰제의제도적확대및강화방안을고려해보기로한다. 제 2 절우리나라제주자치경찰제운영사례 1. 제주자치경찰제출범당시운영체제 가. 제주자치경찰제의추진과정 1) 추진배경자치모범도시로서고도의자치권을부여하기위해분권의핵심사항인자치경찰이포함되어, 전국적인도입에앞서제주특별자치도의추진과제로채택하였다. 제주도는주민투표를통해행정체제를단일광역체제로개편, 자치경찰법 ( 안 ) 을道단위에적용하기위해일부수정된내용을 제주특별자치도법 상에반영하였다. 2) 추진과정 - 총리실산하 제주특별자치도추진기획단 설치 운영 ( 05. 7) - 정부입법절차를거쳐 제주특별자치도법안 마련, 국회제출 ( 05. 11) 입법예고 (11. 4), 법제처심사및국무회의의결 (11. 21) 등 - 제주특별자치도법 국회통과 공포 ( 06. 2. 21) - 경찰법, 경찰공무원법, 도로교통법, 경범죄처벌법등부수법률개정 (3. 21 강창일의원발의, 6. 30 국회통과, 7. 19 공포 )
140 자치경찰제확대및강화방안 - 제주자치경찰관련道조례 ( 기구 정원, 인사, 인사교류, 운영등 ) 제정 (4.21 도의회통과, 5. 9 공포 ) - 국가경찰인력이관선발 ( 총 127명중 38명, 6. 16) - 제주특별자치도법시행령 제정 공포 (6. 29) - 자치경찰출범예산지원 ( 총 22억5천여만원, 7.4 국무회의의결 ) - 자치경찰신규채용및교육훈련지원 ( 중앙경찰학교활용 ) 06년하반기 45명 (10. 14 입교, 16주 ), 07년상반기 44명 - 도로교통법및경범죄처벌법시행령 시행규칙제정 공포 (10. 19) 나. 제주자치경찰제의설치관련법령 1. 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 2. 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법시행령 3. 경찰법 4. 경찰공무원법 5. 도로교통법 6. 도로교통법시행령 7. 도로교통법시행규칙 8. 경범죄처벌법 9. 경범죄처벌법시행령 10. 경범죄처벌법시행규칙 11. 자전거이용활성화에관한법률 12. 사법경찰관리의직무를행할자와그직무범위에관한법률 13. 제주특별자치도행정기구설치조례 14. 제주특별자치도행정기구설치조례시행규칙 15. 제주특별자치도지방공무원정원조례 16. 제주특별자치도지방공무원정원규칙
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 141 17. 제주특별자치도자치경찰공무원임용등에관한조례 18. 제주특별자치도자치경찰공무원인사규칙 19. 제주특별자치도자치경찰공무원인사교류조례 20. 제주특별자치도자치경찰운영등에관한조례 21. 제주특별자치도자치경찰복제에관한규칙 다. 제주자치경찰의주요수행사무제주자치경찰은주민생활과밀접한지역방범활동등의사무수행을부여받고있다. 예를들면, 주로크게 4가지로써, 1 방범순찰, 안전사고예방활동, 아동 여성등사회적약자보호, 학교폭력예방, 기초질서위반행위단속등생활안전활동, 2 교통안전및교통소통, 주민참여지역교통활동지원, 교통법규위반행위단속등지역교통활동, 3 공공시설및지역행사장등의지역경비에관한사무, 4 그리고국가 공동수행사무의경우에는구체적인 사무수행기준과방법 은도지사와지방경찰청장이 업무협약 을체결하여결정하고있다. 제주특별자치도행정기구설치조례시행규칙제16조에근거하여자치경찰단장은자치총경으로보하고, 자치경찰단에경무팀 및관광환경팀을두고, 경무팀장 생활안전팀장및관광환경팀장은자치경정으로보한다. 이들의사무는다음과같이분담되어있다. 자치경찰단장의직무를보면, 제주특별자치도행정기구설치조례제19조에서자치경찰단장의사무는다음과같다고규정하였다 ( 다만, 제12호내지제15호의사무는국가경찰과의협약에의하여자치경찰이수행하기로한사무에한함 ).
142 자치경찰제확대및강화방안 < 표 3-8> 제주자치경찰의주요사무 1. 자치경찰행정의종합기획 2. 자치경찰활동목표수립및활동상황평가 3. 치안행정위원회및자치경찰인사위원회운영 4. 자치경찰인사 임용 평가 징계등에관한사항 5. 자치경찰제도개선과제발굴추진 6. 자치경찰공무원교육훈련계획수립추진 7. 국가경찰과의업무협약체결추진 8. 국가경찰과응원협력체제유지에관한사항 9. 자치경찰인력 장비운용계획수립및운영 10. 무기고및유무선통신망관리 11. 자치경찰단운영홍보및대외협력추진 12. 주민의생활안전활동에관한사무 13. 지역교통활동에관한사무 14. 공공시설및지역행사장등지역경비에관한사무 15. 자치경찰공무원의직무로규정하고있는사법경찰관리의직무 2 자치경찰사무의집행을담당하기위하여행정시에자치경찰대를두고운영하고있다. < 표 3-9> 조직구성원의직무 경무팀장사무 4 경무팀장은다음사무를분장한다. 다만, 제 4 항에의한사무중자치경찰단의사무는국가경찰과의협약에의하여자치경찰이수행하기로한사무에한한다 1. 자치경찰행정의종합기획 2. 자치경찰활동목표수립및활동상황평가 3. 치안행정위원회운영 4. 자치경찰인사위원회운영 5. 의회및예산운영 6. 자치경찰제도개선과제발굴추진 7. 자치경찰공무원교육훈련계획수립추진 8. 국가경찰과의업무협약체결추진 9. 국가경찰과응원협력체제유지에관한사항 10. 자치경찰인력 운용계획수립및운영 11. 무기고및유무선통신망관리
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 143 12. 자치경찰단운영홍보및대외협력추진 13. 그밖에단내다른팀에속하지않는사무 생활안전팀장사무 5 생활안전팀장은다음사무를분장한다. 1. 주민생활안전, 교통안전및경비사무종합기획 2. 생활안전을위한순찰및시설운영 3. 주민참여방범활동의지원및지도 4. 안전사고및재해재난으로부터의주민보호 5. 아동 청소년 노인 여성등사회적약자보호가필요한자에대한보호및가정 등의예방 6. 주민의일상생활과관련된사회질서유지및그위반행위의지도 7. 교통안전및교통소통에관한사항 8. 교통법규위반지도 9. 주민참여지역교통활동의지원및지도 10. 교통시설심의위원회운영 11. 공공시설및지역행사장등의지역경비에관한사항 관광환경팀장사무 6 관광환경팀장은다음사무를분장한다. 1. 관광및환경유지관리대책종합기획 2. 내 관광객에대한안전확보 3. 관광관련업계의바가지요금등부당행위근절대책추진 4. 관광지주변치안서비스, 관광객안내및홍보 5. 관광지에서의쓰레기무단투기등각종기초질서유지관리 6. 관리보전지역안에서의환경오염및훼손행위단속 7. 관광 등특별사법경찰관리의직무총괄수행 8. 관광 등특별사법경찰관리의직무기획및조정 9. 관광 등특정사범에대한기획지도 10. 유관기관합동단속및민원사항처리 11. 관광 등특별사법경찰관리직무관련압수수색 등사법절차수행 제주특별자치도자치경찰대는환경 위생등 17종의특별사법경찰관리와관련된사무를담당
144 자치경찰제확대및강화방안 < 표 3-10> 제주특별자치도자치경찰이처리하는특별경찰사무내용 구분직무범위 산림보호 국유림경영산림, 그임산물과수렵에관한범죄 식품단속 식품위생법 보건범죄단속에관한특별조치법중식품위생에관한범죄 의약품단속 약사법 보건범죄단속에관한특별조치법중약사에관한범죄 문화재의보호 공원관리어업감독공중위생단속 환경단속 차량운행제한단속및도로시설관리관광지도청소년보호업무농 수산물원산지 유전자변형농수산물표시대외무역법상원산지표시단속농약및비료단속하천감시가축방역 검역무등록자동차정비업, 자동차무단방치및강제보험미가입자동차운행단속 문화재보호법에규정된범죄, 동법상지정구역내경범죄처벌법에규정한범죄의현행범자연공원법에규정된범죄, 경범죄처벌법에규정된범죄의현행범수산업에관한범죄및어업자원보호법위반범죄공중위생관리법에규정된범죄 대기환경보전법, 수질환경보전법, 소음 진동규제법, 유해화학물질관리법, 폐기물관리법, 오수 분뇨및축산폐수의처리에관한법률, 환경분쟁조정법, 환경범죄의단속에관한특별조치법, 자연환경보전법, 환경 교통 재해등에관한영향평가법 ( 환경영향평가에관한범죄에한정 ), 폐기물의국가간이동및그처리에관한법률, 하수도법, 환경기술개발및지원에관한법률, 먹는물관리법, 토양환경보전법, 폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원등에관한법률, 자원의절약과재활용촉진에관한법률, 다중이용시설등의실내공기질관리법, 수도법 ( 제 61 조제 1 호 ), 지하수법 ( 제 37 조제 7 호 ), 보건범죄단속에관한특별조치법 ( 제 4 조 ), 야생동 식물보호법, 악취방지법에규정된범죄 도로법 (40, 47, 50, 50 의 4, 53, 54, 54 의 4,54 의 6) 위반범죄 관광진흥법에규정된범죄청소년보호법에규정된범죄 농산물품질관리법 수산물품질관리법에규정된원산지표시 유전자변형농수산물표시에관한범죄 대외무역법에규정된원산지표시에관한범죄 농약관리법, 비료관리법에규정된범죄하천법에규정된범죄가축전염병예방법에규정된범죄 자동차관리법에규정된무등록자동차정비업, 자동차무단방치에관한범죄, 자동차손해배상보장법에규정된강제보험미가입자동차운행에관한범죄
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 145 라. 제주자치경찰의기구 정원 1) 기구경무, 생활안전, 관광환경을중심으로조직을구성하였으며자치경찰공무원의신분과인사는자치경찰공무원임용 인사교류조례, 자치경찰공무원인사규칙에근거한다. - 운영조례와국가-자치경찰업무협약을근거로활동 - 道에는기획 조정을담당하는 자치경찰단 을, 제주 서귀포행정市에는집행기구성격의 자치경찰대 를설치한다. < 표 3-11> 제주자치경찰의기구 기 구 청 사 소 재 비 고 자치경찰단 제주특별자치도 2청사 제주시문연로 2 舊북제주군청 제주자치경찰대 제주시청별관 제주시시청로 28 舊선거관리위원회 서귀포자치경찰대 서귀포시 2청사 서귀포시시청로 37 舊남제주군청 단 ( 대 ) 에는경무팀, 생활안전팀, 관광환경팀을구성으로구성된다. < 그림 3-4> 제주자치경찰단기구 단장 ( 대장 ) 경무팀 서무 / 감사 / 협력특사경 ( 조사 ) 생활안전팀 생활안전 / 교통 / 경비 관광환경팀 관광지치안 / 환경업무
146 자치경찰제확대및강화방안 2) 정원 2007년출범당시현원은총정원 127명중국가이관인력 38명으로구성한다고하였다. 따라서 2006. 11. 1 당시신규채용자 ( 자치순경 45명 ) 는 2007넌 2월말로중앙경찰학교위탁교육을완료예정하고있었고, 나머지 44명은 07년도상반기신규채용을목표로한바있다. < 표 3-12> 정원표 기구구성 총계 자치경찰단 제주경찰대 서귀포경찰대 정원 127명 18명 69명 40명 현원 38명 19명 11명 8명 2007. 1월을기준으로편성된제주자치경찰의인력을보면다음과같다. 가 ) 서귀포시자치경찰인력 : 40 명 < 표 3-13> 서귀포자치경찰인력경정경감경위경사경장순경 1 3 3 4 12 17 - 경무팀, 생활안전팀, 관광환경팀등 3개팀 (1대 3팀 ) - 경무팀총8명 : 경감 1, 경위 1, 경사 2, 경장 3 - 생활안전팀총 16명 : 경감 1 경위 1, 경사 1, 경장 5, 순경 8 - 관광환경팀총 16명 : 경감 1 경위 1 경사 1 경장 4 순경 9
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 147 나 ) 제주시자치경찰인력 : 69 명 < 표 3-14> 제주시자치경찰인력경정경감경위경사경장순경 1 5 5 8 20 30 - 경무팀 : 총9명 : 경감 1, 경위 1, 경사 2, 경장 4 - 생활안전1팀 : 경감 1 경위 1 경사 2 경장 4 순경 7 - 생활안전2팀 : 경감 1 경위 1 경사 1 경장 4 순경 8 - 관광환경1팀 : 경감 1 경위 1 경사 2 경장 4 순경 7 - 관광환경2팀 : 경감 1 경위 1 경사 1 경장 4 순경 8 마. 제주자치경찰의직무수행방식자치경찰관의직무수행시 경찰관직무집행법 을준용하며, 일반범죄수사권은없다. 경찰관직무집행법내용 : 제3조 ( 불심검문 ), 제4조 ( 보호조치등 ), 제5조 ( 위험발생의방지 ), 제6조 ( 범죄의예방과제지 ), 제7조 ( 위험방지를위한출입 ), 제10조 ( 경찰장비의사용등 ), 제10조의2( 경찰장구의사용 ), 제10조의3( 분사기등의사용 ), 제 10조의4( 무기의사용 ), 제11조 ( 사용등록의보관 ), 제12조 ( 벌칙 ) 무기를휴대 사용하기위해서는도지사의신청에의해제주자치도지방경찰청의승인을필요로한다. 직무수행중범죄를발견한경우범죄의내용또는증거물등을즉시국가경찰에인계한다. 자치경찰공무원이현행범인을발견하여현장에서체포한경우에는즉시국가경찰공무원에게인도한다. 교통질서위반사범, 기초질서위반사범등단속권한행사에있어서범칙금미납자의경우국가경찰에통보 ( 즉심절차이행 ) 한다. 주 정차, 전용차로위반단속외에신호지시위반, 중앙선침범, 속도위반등에과태료부과가능을수행한다.
148 자치경찰제확대및강화방안 자치경찰관의근무시간은주간을윈칙으로하되, 치안수요에따라야간및공휴일에도탄력적으로운영한다. 근무중에는원칙적으로제복을착용하며, 복제는자치경찰관임을알수있는흉장과표지장을패용한다. < 그림 3-5> 제주자치경찰제복의흉장및표지장 ( 자치총경 ) ( 자치경사 ) ( 정장 ) ( 약장 ) < 계급장 ( 참꽃 ) > < 모자표장 ( 비둘기 ) > < 가슴표장 > < 자치경찰표지장 > 자치경찰장비제주특별자치도특별법시행령제9조는제주특별자치도특별법제115조제1 항에따라자치경찰공무원이자치경찰사무를수행함에있어서휴대 사용할수있는경찰장비의종류를자치경찰장구 ( 수갑 포승 호송용포승 경찰봉 호신용경봉 전자충격기및방패 ) 로규정한다. 무기를휴대 사용하기위해서는도지사의신청에의해제주자치도지방경찰청의승인을필요로하고있다.
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 149 바. 제주자치경찰의인사관리 자치경찰공무원채용, 인사, 인사교류, 승진등에관한사항은제주특별자치도자치법규로제정하고있다. 예를들면, 자치경찰공무원임용 인사교류조례, 자치경찰공무원인사규칙등이다. 제주특별자치도자치경찰은 지방공무원법 에의거, 특정직지방공무원으로신분보장이된다. 제주도인사위원회와별도로자치경찰공무원인사위원회에서전반적인인사를관리 운영한다. 매년정원의 100분의 5 범위내에서국가경찰과인사교류가능하다. 국가경찰과달리자치경찰공무원의계급정년은없으며, 연령정년은유지 ( 자치경감이하 57세, 자치경정이상 60세 ) 한다 ( 일반직공무원 6 급이하 57세, 5급이상 60세 ). 국가경찰공무원의제주자치경찰공무원으로특별채용 (2006년) 을한바있다. 그절차를보면, 특별임용공고 (5. 17), 응시원서접수 (5. 25), 서류전형 (6. 5 ~ 15), 최종선발 (6. 16) 을거쳐 7. 1 이관완료되었다. 당시응모자격은우수자원의지원을유도하고인력이관의취지에충실하기위해연고의제한없이전국단위로모집하였다. < 표 3-15> 제주자치경찰특별채용 * 국가경찰공무원으로재직하고있는자로서임용예정계급의당해계급에있는자. 단, 전산 통신분야는당해계급으로서정보통신분야에재직하고있는자 (1 순위 ) * 임용예정계급의차하위계급에있는자로서현재계급에서의근무경력 ( 정보통신분야재직기간 ) 이아래에서규정한기간이상인자 (2 순위 ) - 2006 년 7. 1 현재경감 38 월, 경위 48 월, 경사 24 월, 경장 12 월, 순경 12 월 경감은 03. 5.1 이전, 경위는 02. 7.1 이전, 경사는 04. 7.1 이전, 경장 순경은 05. 7.1 이전각임용된자 * 다음결격사유에해당하지아니한자 - 감봉이상징계처분을받고말소되지아니한자 선발기준은국가경찰의기능별전문성을확보하기위해수사 교통 전산 통신등전문분야를우선고려하였다.
150 자치경찰제확대및강화방안 국가경찰공무원중일부 (12 명 ) 를차상위계급으로승진임용한다. < 표 3-16> 제주자치경찰인력확충 * 계급별선발예정인원은분야별응시자격요건의 1 순위자중에서다음순차에의해우선선발하고, 계급별 1 순위지원자미달시 2 순위자중에서선발 - 1 차 : 수사및교통분야우선선발인원에대하여해당분야 2 년이상근무경력자중최근 2 년간근무성적평정점수가높은자 ( 전산 통신분야도동일 ) - 2 차 : 수사분야및교통분야에서선발되지아니한모든지원자 ( 전산, 통신분야지원자제외 ) 를대상으로하여최근 2 년간근무성적평정점수가높은자 - 3 차 : 현계급에서근무경력이많은자 - 4 차 : 임용공고일현재제주지방경찰청소속공무원이거나, 본인또는부모의본적지가제주도인자또는공고일현재본인또는부모의주민등록이제주도에등재되어있는자 제주특별자치도법 부칙제 10 조에의거, 자치경찰최초도입시 2 순위최종선발자에대해차상위계급의자치경찰공무원으로승진임용한다. 지원현황 < 표 3-17> 제주자치경찰채용지원현황 총계자치경정자치경감자치경위자치경사자치경장 정원 37 4 8 9 8 8 경쟁률 6.6:1 5.7:1 5.1:1 8.3:1 8.7:1 4.7:1 계 247(5) 23 41(1) 75 70 38(4) 1순위 81(2) 7 0 9 39 26(2) 2순위 166(3) 16 41(1) 66 31 12(2) 자치총경은제주특별자치도에서별도로국가경찰중선발 ( ) 표시는여경 제주자치경찰공무원신규채용 ( 자치순경, 45명 ) 임용시험공고 (7. 31), 응시원서접수 (8. 7 ~ 11), 필기시험 (8. 27), 필기합격자발표 (8. 31), 신체 체력 적성검사 (9. 7 ~ 8), 면접시험 (9. 28 ~ 29), 최종합격자발표 (10. 10) 하였다. 제주지역으로거주지를제한하여응시자격부여하였다.
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 151 < 표 3-18> 제주자치경찰임용시험 < 임용시험공고사례 > * 지방공무원제31조의규정에의하여결격사유가없고다른법령에의하여응시자격이정지되지아니한자 ( 기준일 : 면접시험일 ) * 성별 : 남 여구분모집 ( 男 35명, 女 15명 ) * 거주지제한 ( 제주특별자치도지방공무원인사규칙 제12조 ) - 2006. 7. 1 전일부터본인또는부모의본적지가제주도인자 - 2006. 7. 1 전일부터본인또는부모의주민등록이제주도에등재되어있으면서최종시험 ( 면접시험 ) 일까지제주도에계속거주하는자 ( 단, 동기간중주민등록말소사실이없는자 ) * 남자의경우병역을필하였거나면제된자 ( 06. 9. 27까지전역예정자포함 ) * 고등학교졸업또는동등이상의학력을가진자 * 응시연령 : 18세이상 30세이하 ( 75. 1. 1~ 88. 12. 31) 제대군인응시상한연령을다음과같이연장함군복무기간 1년미만은 1세, 1년이상 ~2년미만은 2세, 2년이상은 3세연장 * 신체조건신장 167cm 이상 ( 여자의경우 157cm이상 ) 체중 57kg 이상 ( 여자의경우 47kg이상 ) 흉위신장의 1/2이상 ( 여자의경우제한없음 ) 좌 우각각 0.8이상시력교정시력인자는안경벗고각각 0.2이상 ( 나안시력동시측정 ) - 색맹, 색약및사시가아니고청력 (20db) 이정상이며, 사지가완전하고난치질환과신체기능에장애가없어야함기타 - 고혈압 저혈압이아닌자 ( 확장기 : 90~60mmHg, 수축기 : 145~90mmHg) 신규임용자에대해서는경찰청위탁교육을실시 ( 중앙경찰학교, 16 주 ) 하였다.
152 자치경찰제확대및강화방안 < 표 3-19> 신규임용자의위탁교육 * 과정 : 제 200 기제주자치경찰 * 대상 : 신규채용자 45 명 ( 남 30, 여 15) * 기간 : 06. 10. 16~ 07. 2. 2(16 주 ) 제주지방공무원인력개발원에서 2 개월 (8 주 ) 추가교육 * 교과편성 - 소양과목 : 경찰정신등 5 과목 21 요목 123 시간 - 법률과목 : 경찰작용법등 4 과목 20 시간 - 실무과목 : 경무등 12 과목 37 요목 369 시간 - 기타 : 48 시간 * 종합평가 - 평가규칙 에의거, 학습, 체력, 사격, 무도, 훈육평가 사. 제주자치경찰제운영상주민참여기구도지사소속하에 치안행정위원회 를구성하였다. 이위원회는제주자치경찰의주요정책결정시심의 의결권을행사하여정치적중립성확보를목표로한것이다. 당연직위원으로는행정부지사, 제주지방청경무과장등이고, 위촉위원은도지사 도의회 제주지방청장각 3인씩추천하였다. 또한도지사소속하에교통시설심의위원회를구성하여, 횡단보도및신호기신설, 좌회전허용등교통소통및안전과밀접한사항을심의, 자의적인운영을방지하기위함이었으며, 위원은교통관련분양의공무원및교통전문가중에서도지사가위촉하되, 외부전문가로과반수이상으로구성하였다. 아. 제주자치경찰운영예산 2006년 4~5월에국조실 ( 제주기획단 ), 기획예산처등관계기관과긴밀히협의한후, 제주자치경찰출범에필요한예산지원방침을확정하였으며, 그후제주특별자치도로부터자치경찰관련 국고보조금지급신청 을받아기획예산처에 06년 07년예산지원을요청하였다. 즉, 06년예비비 (60억7천여만원 ) 와 07년
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 153 본예산 (64억여원) 을책정하였다. 이에기획예산처는자체심사후일단 06년도지원규모를확정, 국무회의에상정, 심의 의결을한후 2006년 7월 4일총 22억5 천여만원으로결정하였다. 이때제주도가신청액대비 30% 의지원과신규인건비및운영비에대해서는미반영된결과라고할수있었다. 그리고 07년도예산관련추진현황은다음과같다. 즉, 기획예산처가 국가균형발전특별법 개정을추진하면서제주계정을설치하고 제주자치경찰 예산지원범위를명시하였다. 그에따라서 2007년 5월제주도의의견수렴을받은후국무회의의결 (9. 18) 을거쳐국회에제주계정세출항목으로 자치경찰로이체되는경찰인력에대한인건비상당액 의추가규정을만들어 2007년 9월제출하였다 ( 법안제35조의2 제2항 ). 이후기획예산처가 07년정부예산 ( 안 ) 이국회및국무회의를통과하여 (10. 27), 국가이관인력비만제주자치경찰예산에반영하여 (16억9천7 백여만원 ) 재원을마련하게되었다. 2. 2008 년현재제주자치경찰제운영실태 가. 조직및기구의변화 제주자치경찰실시 (2006. 7) 이후 1년 4개월이지난현재 (2008. 11) 기구개편등발전상황을분석하면다음과같다. 1) 기구자치경찰단의조직도는그림에서보는바와같이다음과같이개편되었다. 기구개편의가장큰특징은경찰정책팀이새로생겨기본의서무, 인사, 기획을담당하게되었다. 또한 ITS센터가새로생겨 ITS, BIS, 어린이교통공원업무를담당하게된것이다.
154 자치경찰제확대및강화방안 < 그림 3-6> 제주자치경찰기구 (2008 년 11 월현재 ) 2) 인원최초제주자치경찰은국가경찰로부터 38명을이관받아발족하였다. 여기에 45명의순수자치경찰순경을신규모집하여충원하였다. 그래서총83명의정원으로운영되게되었다. 2008년여름, 자치총경인단장이사직함으로총인원은 83명에서 82명이되었다. 68) 경무, 생활안전, 관광환경을중심으로조직을팀제로구성하였으며, 자치경찰공무원의신분과인사는자치경찰공무원임용 인사등조례와규칙등에근거하였다. 제주특별자치도에서는기획 조정을담당하는자치경찰단을, 제주 서귀포행정시에는집행기구성격의자치경찰대를설치하였다. 이후제주시청등행정직공무원을자치경찰단에이체하여인원을보충하게되었다. 잉여행정공무원을활용하게된것이다. 즉, 2008. 3. 5 제주도행정기구를개편함에있어 ITS센터를자치경찰단으로이관하여일반행정직 10명을이체하게되었다. 2008. 7. 1에는제주행정시주 정차단속요원을자치경찰대에이관 (49명) 되었다. 그러나이인원은순수제주자치경찰공무원의신분은아니고자치경찰단에소속된임시직공무원이라할수있다. 이렇게하여제주자치경찰단의인원이다수증원되게이르렀다. 68) 직급은자치경찰단장은자치총경, 자치경찰대장은자치경정또는자치경감으로규정되어있다 ( 제주특별자치도법제 107 조, 제 109 조 ).
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 155 3) 사무인원의증원에따라자기경찰의사무또한자연늘어나게되었다. 앞서설명한주 정차단속요원 49명이자치경찰대에이관됨에따라해당사무가기존행정관청에서자치경찰사무로이관되게되었다 ( 신현기, 2008: 145). 구조적인사무증가는위의 2008년도기구도에서보는바와같이, ITS센터가신설되고어린이등 하교시전담방범제의실시로어린이보호활동을전개하게되었다 ( 신현기, 2008: 150-151). 나. 인력운영제도 1) 신규임용제도신규로채용한계급은자치순경과자치경사로제한하였고, 일단신규채용모집계급은자치순경이었으며채용인원은 45명이었다. 응시자격은일반국가경찰순경응시자격과같이고등학교졸업또는동등이상의학력자로 18세 ~30세이하남 여를구분하여모집하였으며 ( 男 35명, 女 15 명 ), 거주지를제한하였다 ( 제주특별자치도지방공무원인사규칙 제12조 ). 필기시험 69) 1 자치순경 : 경찰학개론, 수사Ⅰ, 영어, 형법, 형사소송법 2 자치경사 : 경찰학개론, 수사I II, 영어, 형법, 행정학, 형사소송법 < 표 3-20> 제주특별자치도신규자치경찰공무원최종합격자학력별분석 구분 계 대 졸 (49%) 대재 (34%) 전문대졸 재 (11%) 고졸 대퇴 전문대퇴 (6%) 남자 30 14 11 3 2 여자 15 8 4 2 1 자료 : 제주특별자치도자치경찰단, 2008 69) 임용등에관한조례 7 조, 인사규칙제 9 조.
156 자치경찰제확대및강화방안 2) 특별임용제도특별임용대상자는다음조건에해당하는자에한하였다. 70) 즉, 자치경찰공무원인사규칙이정하는자격증소지자및국가경찰기관, 공공기관등에서이미경찰관련업무에 5년이상근무한자등에한한다. < 표 3-21> 제주자치경찰공무원특별채용의필기시험과목 계급별 자치경정 자치경감 자치경위 자치경사, 자치경장, 자치순경 분야 시험과목 자치경찰 일반분야외국어분야전산 정보통신분야 필수 국사, 영어, 행정법, 형법, 형사소송법, 행정학 - - 선택 - - - 필수 국사, 영어, 행정법, 형법, 형사소송법, 행정학 - - 선택 - - - 필수 국사, 영어, 행정법, 형법, 형사소송법, 행정학 선택 - 필수 경찰학개론, 수사 I, 영어, 형법, 형사소송법 선택 - 국사, 영어, 행정법, 국제법국사, 영어, 행정법, 형법, 전기통론 불어, 독어, 일어, 중국어, 전산학개론, 유선공학, 서반아어, 러시아어, 아랍어무선공학중 1과목중 1과목 국사, 영어, 사회 국어, 국사, 영어 불어, 독어, 일어, 중국어, 전자계산일반, 유선공학, 서반아어, 러시아어, 아랍어무선공학중 1과목중 1과목 특별채용은제주특별자치도출범일이촉박하기때문에우선경험이많은국가경찰공무원을대상으로실시하였다. 그결과응시인원 45% 가도외국가공무 70) 제주특별자치도자치경찰공무원임용등에관한조례제 8 조, 상기사항중법조문은제주특별자치도특별법을말한다.
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 157 원이었다 ( 세부인력현황은표 3-22 참조 ). < 표 3-22> 제주특별자치도자치경찰공무원특별채용모집과정현황 총계자치경정자치경감자치경위자치경사자치경장 정 원 37 4 8 9 8 8 경쟁률 6.6:1 5.7:1 5.1:1 8.3:1 8.7:1 4.7:1 지 계 247(5) 23 41(1) 75 70 38(4) 원 1순위 81(2) 7 0 9 39 26(2) 현황 2순위 166(3) 16 41(1) 66 31 12(2) 자료 : 제주특별자치도자치경찰단, 2008 3) 승진임용방법지방공무원임용령제38조에규정된 5급공무원에의승진임용방법을참조하고있으며, 인력규모가적어승진임용방범에는심사승진 시험승진및심사와시험승진을병행하여지정 운영이가능하다. 일반승진시험과공개경쟁승진시험또는인사위원회의승진의결을거쳐임용이가능하다. 기본적으로자치경찰관의승진임용예정인원수는임용권자인시장등이계급별로소요인력을결원상태를고려하여책정하도록규정하고있다 ( 경찰공무원승진임용규정제4조제2항의규정을원용 ). 다. 교육 훈련 1) 신규교육자치경찰공무원으로신규임용된자로서제3항의규정에의한임용전신임교육을받지아니한자는신규임용된후신임교육을받아야한다. 다만, 자치경사이상의경찰공무원으로신규임용된자로서제5항의규정에의한해당교육을받은자는그러하지아니한다.
158 자치경찰제확대및강화방안 자치경정 자치경감 자치경위및자치경사 ( 자치경정 자치경감 자치경위및자치경사승진후보자명부에등재된자를포함한다 ) 는해당계급별기본교육을받아야한다. 자치경정이하자치경찰공무원은직무와관련된전문교육을받아야한다. 71) 2) 국가경찰이체자 (38 명 ) 에대한교육 인력개발원자체교육 1주, 경찰종합학교교통외근과정, 교통안전시설과정등 1주를포함해서총 2주의교육을실시한바있다. 3) 신규채용의경우국가경찰학교인중앙경찰학교에위탁교육실시 초기교육기간은 06. 10. 16 ~ 07. 2. 2까지 16주로예정하였으나, 실제로는 12주를이수하였다. < 표 3-23> 중앙경찰학교에서의자치경찰교육에관한교과편성 구분소양과목법률과목실무과목기타 교과내용 정신교육등 5 과목 경찰작용법등 4 과목 경무등 13 과목 입교, 졸업, 평가등 당초교육기간은 07. 2. 5 ~ 07. 3. 30까지 8주를예정하였으나실제로는인력개발원자체교육으로 4주, 현장실습 2주등을이행하였다. 도지사는정기적으로직장훈련에대한평가를실시하여개선 발전시켜야한다. 평가의방법은도규칙으로정한다. 72) 이에따라자치경찰공무원인사규칙이제정되었는데여기에서는직장훈련의평가방법은직장교육, 체력단련및사격훈련으로구분하되, 직장교육및체력단련은교육등참석횟수로, 사격훈련은사격성적으로각각평가하도록 71) 제주특별자치도자치경찰공무원임용등에관한조례제55조. 72) 제주특별자치도자치경찰공무원임용등에관한조례제56조
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 159 하고있다. 73) < 표 3-24> 지방공무원인력개발원에서의교과편성및내용 구분법률과목현장실습실무과목기타 교과내용 정신교육등 14 과목 지구대현장실습등 2 과목 수사 ( 특별법 17 종사무 ) 등 10 과목 입교, 졸업, 등 라. 직무수행방식제주자치경찰관의직무수행방식은정부의자치경찰법 ( 안 ) 과동일하다. 기본적으로자치경찰관의직무수행시 경찰관직무집행법 을준용하며 74), 일반범죄수사권은없다. 자치경찰의근무시간은주간을원칙으로하되, 치안수요에따라야간및공휴일에도탄력적으로운영할수있다고규정하고있다. 제주자치경찰현원 83명중자치경찰단 18명, 제주시자치경찰대 40명, 서귀포시자치경찰대 25명배치근무중에있으며, 이중에내근 31%(26명 ), 관광지, 공항, 특사경업무등의순찰근무는 68%(57명 ) 이다. 근무형태는순찰등외근근무자는한라산과관광지에는 3일근무 (1일휴무 ), 제주공항은 2일근무 (1일휴무 ) 형태로근무하고있으며, 주말과공휴일에는특별한경우를제외하고는근무하지않고있다 ( 근무시간 : 한라산 07:00~17:00, 관광지 09:00~18:00 / 제주공항 A팀 07:00~20:00, B팀 09:00~22:00, C팀 : 휴무 ). 73) 제주특별자치도자치경찰공무원인사규칙제24조. 74) 적용경찰관직무집행법내용 : 제3조 ( 불심검문 ), 제4조 ( 보호조치등 ), 제5조 ( 위험발생의방지 ), 제6조 ( 범죄의예방과제지 ), 제7조 ( 위험방지를위한출입 ), 제10조 ( 경찰장비의사용등 ), 제10조의2( 경찰장구의사용 ), 제10조의3( 분사기등의사용 ), 제10조의4( 무기의사용 ), 제11조 ( 사용등록의보관 ), 제12조 ( 벌칙 ).
160 자치경찰제확대및강화방안 3. 제주자치경찰운영체제상문제점 가. 자치경찰법 ( 안 ) 의문제점지금까지추진현황과그에따른문제점을간략히보면다음과같다. 관련법안추진상황을보면, 현이명박정부이전참여정부에서는기초자치단체인시군구중심의자치경찰법 ( 안 ) 을 2005년 11월 17대국회에제출하였으나자치경찰정부법 ( 안 ) 의국회계류로시행되지못한상태에서다시광역 기초단위에서의동시도입을위한유기준의원중심의개선법 ( 안 ) 을같은해 12월에국회에발의하기도하였다. 또한구체적인정책실천을위하여전정부는자치경찰제시범실시를위한 17개기초자치단체중심의시범자치단체를공모하여선정한바있다 (2005년 10월 ). 2005년제정된정부의자치경찰법 ( 안 ) 에기초하여운영되고있는제주자경찰제는우선기초자치단체가폐지된상황에서제주도지사의지휘하에변형된상태에서운영되고있다. 또한초기단계에서세부적인준비없이시행되었기때문에가장큰어려움의하나로제주자치경찰의운영재정을확보하는데쉽지않은문제점도도출하고있다. 75) 재정적인문제점과함께거론되고있는운영상문제의하나는제주자치경찰의자치경찰인력부족의문제이기도하다. 즉, 총정원 127명중제주시에 40명, 서귀포시에 20명, 제주특별자치도자치경찰단에 18명등 44명이부족한현원 83명이근무하고있어서주민생활치안서비스제공에어려움을겪고있는실정이기도하다. 그러나이러한운영상문제보다도더중요한것은참여정부에서제정된정부자치경찰법 ( 안 ) 이갖고있는몇가지중요한하자를지적하지않을수없다. 예 75) 예를들면, 국가이체인력 38 명에대해서만인건비및운영비일부 (20 억원 ) 를지원받고, 지방비 68%, 국비지원 32% 로운영되고있기때문에인력과재원부족으로주민치안활동공급수준은여전히부족한상태이며, 지역사회의적극적참여유도나국가경찰과공조체제또한불충분한상황이다. 좀더자세한평가는 < 자치경찰제실무추진단, 제주자치경찰현지방문점검결과, 2007.11. 27, 내부자료 > 참조.
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 161 를들면, 자치경찰초기시행단계에서의인력충원방안, 운영상재정지원등에관한구체적실천을뒷받침할법안내용이정리되어있지않다는점과, 기초자치단체의상급자치단체로서지위를갖는시도광역자치단체와의자치경찰기능과역할에관한관계성도명확하지않다는점이다. 그리고더욱중요한법적내용의결함으로지적될수있는것은바로자치경찰의총괄적그리고최종책임자인기초자치단체장의자치경찰권내용및책임범위와자치경찰권행사에관한규정 ( 절차 ) 과지방의회와의관계, 이들상호간의역할규정등에관한법령제정사항이미비되어있다는점에서문제가된다. 나. 제주자치경찰제의운영평가와문제점우리나라의자치경찰제의하나로시행되고있는제주자치경찰은제주특별자치도법이외에도이전정부에서규정한자치경찰법 ( 안 ) 을기초로하고있기때문에주로동법 ( 안 ) 제4조내지제8조를중심으로운영체제를일별해보고제주자치경찰의실제활동상황을검토해보기로한다. 1) 제주자치경찰의활동실적 76) 제주자치경찰의초기인력은국가경찰에서이관된 38명으로 2006년 7월 1일에출범하였으나, 앞서밝힌바와같이인력과장비및재정등의부족으로실무적으로는 2007년본격적인업무를시작하였다. 주요수행사무는제주자치경찰의 자치경찰과국가경찰간의사무분담및사무수행방법에관한업무협약 제4조에근거하여제주국제공항에서의사무, 주요관광지에서의사무, 지역행사장의지역경비에관한사무, 한라산등산객보호및환경보호에관한사무, 민속 5일장에서의사무, 제주특별자치도본청등공공시설의지역경비에관한사무, 76) 본자료의분석은국무조정실제주특별자치도특별지원위원회가 2007 년 9 월에한국지방자치학회에의뢰하여조사한내용을근거로하고, 또한 < 양영철, 자치경찰기능과의연계를통한주민자치센터활성화방안, 제주특별자치도자치행정과, 2008.2.20 일발표자료의일부 (pp.50-111) 를인용하고있다.
162 자치경찰제확대및강화방안 단체관광객등의수송안전활동사무등이주류를이루었다. 이업무를처리하기위하여다음과같이자치경찰공무원을배치하여운영하였다. 즉, 제주시는자치경찰인력 40명을 4개팀으로구성 운영하면서내근인력은 5명으로국한하였고, 외근인력을중심으로 3일근무후 1일휴무로운영하였다. 다음 < 표 3-25> 는제주시자치경찰대에배치된자치공무원인력의활동현황을요약정리한표이다. 생활안전 1 팀 (9) 생활안전 2 팀 (14) 관광환경팀 (13) < 표 3-25> 제주시자치경찰대배치인력 (40 명 ) 의활동상황 구분배치인원근무방법근무시간 경무팀 (4) 4 내근 3 한라산 3 3일근무 /1일휴무 07:00-17:00 싸이카 3 3일근무 /1일휴무 09:00-18:00 공항 14 2 일근무 /1 일휴무 A 팀 07:00-20:00 B 팀 09:00-22:00 C 팀 : 휴무 내근 2 관광지 7 3일근무 /1일휴무 09:00-18:00 특사경 4 자료 : 제주특별자치도자치경찰단, 2007. 서귀포시자치경찰대에배치된자치경찰공무원의인력과운영현황도다음 < 표 3-26> 에서요약 정리하였다. 예를들어, 제주국제공항관광질서및교통질서확립에관한자치경찰활동을분석하면다음과같다. 제주국제공항은제주의관문으로, 현재는제주국제공항은국내선 11개노선, 국제선 9개노선에일년에탑승객이 1,200만명을상회하고있어서인천, 김포다음으로번잡한공항이다. 이와같이번잡한틈을타서각종호객행위를비롯한불법주ㆍ정차등질서문란행위가수십년간이루어져왔었다고한다.
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 163 < 표 3-26> 서귀포시자치경찰대배치인력 (25 명 ) 의활동상황 구분배치인원근무방법근무시간 경무팀 (4) 4 생활 내근 3 안전팀 한라산 3 3일근무 /1일휴무 07:00-17:00 (9) 싸이카 3 3일근무 /1일휴무 09:00-18:00 관광 내근 2 환경팀 관광지 6 3일근무 /1일휴무 09:00-18:00 (13) 특사경 4 자료 : 제주특별자치도자치경찰단, 2007. 이점을고려하여제주특별자치도자치경찰단은공항에자치경찰사무소를설치하여집중적으로호객및교통질서문란행위를강력하게단속하였으며그단속실적을보면다음과같다 ( 표 3-27 참조 ), 교통질서확립과관련된처리실적총 9,195건중에서교통단속이가장많은 614건을처리하였으며, 장애인주차구역위반에대한사항도 59건이나되었다. 또한관광질서와관련된총처리실적은 3만건이넘었으며이중에서관광안내와관련한호객행위등을근절하기위한노력이 2만 6천여건이넘었다. 제주공항에서이와같이오랫동안고질적인문제가되었던호객과교통문란행위등이자치경찰의활동으로인하여사라지면서새롭게관광질서가잡혀져갔다는평가를받고있다. < 표 3-27> 제주국제공항관광질서및교통질서확립등처리실적 ( 단위 : 건 ) 계호객교통장애인주차구경고장기타관광유실물홍보물계단속단속역위반형사범안내처리배포 9,195 14 614 59 8,466 42 30,481 26,260 221 4,000 자료 : 제주특별자치도자치경찰단, 2008.
164 자치경찰제확대및강화방안 이러한긍정적인평가에도불구하고자치경찰활동에대한제주지역주민평가는만족스럽지못한상태이다. 제주지역의경우특히읍ㆍ면지역의교통ㆍ방범ㆍ지역경비는무질서의상태가상존하고있어서학교앞이나중심상가지역은무질서한교통질서로인하여등교길학생과행인들은언제나교통사고위험에노출되어있는실정이다. 청소년범죄, 관광지의관광질서문란등방범과경비분야에서도교통질서와마찬가지로무질서한상태가근절되지않고있다. 근본적인원인에대해서다음과같은지적도있다. 즉, 지역의치안책임기관인국가경찰의파출소및지구대는인원부족으로이에대한대처보다는강력범죄대처, 취객조치등에집중하고있는상태이다. 자치경찰의경우도파출소인원은 11-12명정도이나이는 3교대하기때문에실제로근무인원은 3-4명정도에지나지않게된다. 이는 1명사무실주재, 1명순찰자운전, 2명순찰차동행순찰등을빼면다른분야, 교통, 방범, 경비에배치될자치경찰관은전무한상태가된다는것이다. 지금도교통, 방범, 경비에대한치안수요는날로증가하고있는데국가경찰이나다른기관에서수행하는치안서비스는전혀제공하지못하고있는상태라고할수있다. 이러한상황에서지역주민이자치경찰에대한만족도가높을리없고, 자치경찰에대한인지도역시크게저조한수준에그치고있다. 예를들어, 제주자치경찰단업무에대한인식수준을조사한내용중하나를보자. 77) 즉, 공항호객행위단속등공항질서유지에기여한자치경찰의업무수행정도에대하여주민의평가를보면 ( 표 3-28 참조 ), 자치경찰단이공항호객행위단속등공항질서유지에기여하고있다고생각하는가에대한질문에전체응답자의 42.8% 가보통수준이라고응답하였다. 응답자의 37.0% 는자치경찰단이공항호객행위단속등공항질서유지에기여하고있다는긍정적응답을하였으며, 응답자의 20.2% 는부정적인인식태도를보인바있다. 지역별로는제주시 77) 본자료는국무조정실제주특별자치도특별지원위원회가 2007 년 9 월에한국지방자치학회에의뢰하여조사한내용을근거로한다.
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 165 의경우자치경찰단이공항호객행위단속등공항질서유지에기여하고있다는긍정적응답이 39.4%, 부정적응답이 17.7% 로조사되었고, 서귀포시의경우긍정적응답은 31.1%, 부정적응답은 26.2% 로나타났다. < 표 3-28> 공항호객행위단속등공항질서유지에대한자치경찰기여도에대한 주민인식 구분 빈도 ( 명 ) 비율 (%) 평균 매우긍정 19 3.8 긍정 56 11.2 약간긍정 110 22.0 보통 214 42.8 약간부정 61 12.2 4.26 부정 33 6.6 매우부정 7 1.4 합계 500 100.0 2) 주요문제점지금까지살펴본결과, 제주자치경찰은결원인력미채용으로주민생활과밀접한지역방범활동, 공공시설및지역행사장등의지역경비등에관한업무수행에곤란을겪고있다. 즉, 현행자치경찰단장 ( 총경 ), 자치경찰대장 ( 경정또는경감 ) 의직급과타부서의실 국장의직급차이로대등한업무협조가쉽지않은상황이종종발생하고있다. 또한직급하향으로자치경찰제의직제가 과 와 계 의중간인 팀 체제로조직, 편성되어타실국과의형평성도결여된상황이다. 기본적으로자치경찰의인력규모는국가경찰에비해서작을뿐만아니라자치경위이상의간부숫자도적기때문에지나치게계급을상향하여신규채용또는특별채용을시행할경우점진적으로내부승진의기회가줄어드는상황이발생할수있다. 국가경찰의경우에는경정, 경위, 순경의계급에서공채시험제도를시행하고있는바, 자치경찰의경우에도자치경사, 자치순경에한하여공채
166 자치경찰제확대및강화방안 시험에의하여임용하도록시행령에명문으로규정하고있으므로 ( 시행령제20 조 ) 이러한점을고려해서국가경찰로부터의특별채용에의한이관정도를제한적으로조정할필요가있다. 다른한편으로현재자치경찰법 ( 안 ) 에서는자치경찰의간부급 ( 경위 ) 이상에대한공채시험제도가명시되어있지않아서우수한자치경찰의인력확보가쉽지않은상황이다. 이러한채용제도의경직성으로인하여자치경찰의전문능력부족현상을초래할수있을것이므로이에대한해결책을마련할필요가있다. 최초자치경찰채용시특사경관련전문지식이있는일반직공무원과관련민간인을특별임용할수있음에도국가경찰로부터지원자가많다는이유등으로특별채용을하지못하였다. 채용후에도자치경찰에특화된교육프로그램이미흡했다는이유로업무처리의전문적인기술부족을호소하고있다. 근무수행방식의문제점으로는토 일요일및공휴일에지역문화축제와대규모의국제행사등이많은제주지역의특성상내방객이많은휴일에도일정시간자치경찰이활동해야할필요성이제기되고있기때문에이에따른인력확보방안이주요쟁점사항이되고있다. 제주공항에근무하는자치경찰의인원은 14 명인데, 이는총인원대비 17%, 순찰인원대비 24.5% 로너무많은인력이배치되어근무하고있어서자치경찰인력배치가불합리하다는의견도있다. 3) 제주자치경찰에대한평가및관련시사점 2008년현재제주특별자치도자치경찰공무원정원은 127명으로제주특별자치도내국가경찰공무원약 1,600명을고려하면 10분의 1도미치지못하는매우적은인원으로운영되고있다. 스페인, 이탈리아보다자치경찰인력이부족한프랑스자치경찰도국가경찰인력의 15% 수준을넘어가고있는상황등을고려해볼때, 대체로현재제주자치경찰의인력은상당히부족한실정임에는틀림없다. 그러나새로운제도의실험이라는중요한의미를지닌제주자치경찰이성공하기위해서는인원충원면에서자치경찰의정규인력뿐만아니라지역사회에서자치경찰활동을보좌하거나보완하는자치경찰보조인력의확보, 주민의
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 167 자율방범대활용 ( 영국사례 ), 시민자원봉사대와의연계활동등지역사회와의유기적인관계형성을통한협력체제를활용하는것등자치경찰제외에도연관된제도들의총체적보완도반드시고려할필요가있다는점을시사하고있다. 제주자치경찰의현행인력규모로서는주민들이자치경찰을보기도어렵다는조소섞인소리도듣고있다 ( 주민조사결과참조 ). 새로운제도의실험이라는중요한의미를지닌제주특별자치도자치경찰이성공하기위해서는인원충원면에서자치경찰의정규인력뿐만아니라지역사회에서자치경찰활동을보좌하거나보완하는자치경찰보조요원, 주민의자율방범대, 시민자원봉사대와의연계활동등이필요하다. 따라서이를극복하기위해서자치경찰공무원을증원하여야하지만지방재정의한계때문에이또한쉬운문제가아님. 오히려국가경찰이일정기간동안일부인원을파견시켜서시내교통질서업무를수행하는데지원하는방안을고려해보는방안도제안하고있다. 한편자치경찰업무협조를위한지원전문부서의설치 운영이필요하다는판단이다. 자치경찰은국가경찰과달리지방공무원의한직급으로자치단체에소속되어자치경찰업무를수행한다. 따라서지방자치단체는종합행정을수행하는주체이기때문에주요 4대자치경찰업무와관련해서도종합적인업무수행체제가갖추어져야하는특수성을갖고있는바, 일반행정부서의절대적인지원을필요로한다. 더구나주민생활과밀접한치안업무, 지역경비이외에도전문성과특수성을요하는특별사법경찰업무를수행해야하는입장에서는관련분야의행정직공무원, 전문가들로부터의지원이절대적으로필요하기때문에이러한업무간협력체제를연계 조정할수있는과수준의지원부서를필요로하고있다. 예를들면, 서울시의경우특별사법경찰업무를수행하기위하여 4급, 5급수준으로지원과를신설하여부서별운영체제등을총괄 조정및연계를하는역할을담당하게하고있다. 또한종합행정수행체제에서자치경찰의활동을총괄적으로계획하고세부적인정책수립등을책임질수있는지원체제도절실한상황이므로이러한지원업무를담당할수있는지원체제를뒷받침해주는것이시
168 자치경찰제확대및강화방안 급한상황이다. 따라서지방의회와일반행정부서공무원, 그리고일반시민들인이해관계자들과의직접적인의사소통, 협력체제, 정책수립등다양한지원업무를전담할수있는과수준의지원부서설치 운영이필요한것으로사료된다. 그리고자치경찰활동지원을위해서재정확충방안을마련할필요가있다. 제주특별자치도자치경찰에대한예산은매우부족한실정이다. 인건비도충당하는데어려움을겪고있다. 특히, 국가가시험으로실시하고있는제주특별자치도자치경찰에대한지원은예상보다훨씬적었다. 이와같은미미한자치경찰의예산지원으로주민들은자치경찰이지방예산이나축내는또다른형태의공무원제도로인식하는경향이있다. 특히, 제주도는교통업무가아직도국가경찰이관장하고있기때문에범칙금이관도전혀되지않아자치경찰로인한재정압박은여전히높은편이다. 앞으로이러한열악한자치경찰재정이개선되지않은한자치경찰에대한주민들의애정과지지는미약할수밖에없을것이다. 앞으로제주자치경찰에대한예산지원방안을제대로만들지않을경우자치경찰반대론자들이재정압박과관련하여자치경찰설치를반대하거나재정형편이비교적좋은광역자치단체중심의자치경찰설치를또다시거론할수있을것이다. 자치경찰은국가경찰과달리지방공무원의한직급으로자치단체에소속되어자치경찰업무를수행한다. 따라서지방자치단체는종합행정을수행하는주체이기때문에주요 4대자치경찰업무와관련해서도종합적인업무수행체제가갖추어져야하는특수성을갖고있는바, 일반행정부서의절대적인지원을필요로한다. 더구나주민생활과밀접한치안업무, 지역경비이외에도전문성과특수성을요하는특별사법경찰업무를수행해야하는입장에서는관련분야의행정직공무원, 전문가들로부터의지원이절대적으로필요하기때문에이러한업무간협력체제를연계 조정할수있는과수준의지원부서운영도필요하다. 78) 또한 78) 예를들면, 서울시의경우특별사법경찰업무를수행하기위하여 4 급, 5 급수준으로지원과를신설하여부서별운영체제등을총괄 조정및연계를하는역할을담당하게하고있다.
제 3 장자치경찰실제운영사례분석 169 종합행정수행체제에서자치경찰의활동을총괄적으로계획하고세부적인정책수립등을책임질수있는지원체제도절실한상황이므로이러한지원업무를담당할수있는행정적지원체제를뒷받침해주는것이시급하다고할것이다. 따라서자치경찰제의성공여부는총체적으로지방의회와일반행정부서공무원, 그리고일반시민들인이해관계자들과의직접적인의사소통, 협력체제, 정책수립등다양한지원업무체제를어떻게원활하게활용하여지역사회에뿌리내릴수있는가하는것이관건이될수있다. 더불어향후새정부가 2009년부터자치경찰제를본격적으로본토에확대강화한다는국정과제를설정하여목표를추진하고있는상황에서제주자치경찰의운영체제에서부족한부분을보충하기위한주요쟁점을고려해보면, 지역주민의안전서비스요구사항에대한상시의견수렴, 일상적인의견청취방편등에관한활동과서비스를계속유지해야하지만인력, 재정, 장비등의측면에서아직은이러한운영체제가결여되어있음을짐작하게한다. 결과적으로자치경찰은지역사회경찰활동의주체로써문제해결중심의자치경찰활동을유지하는체제를갖추어활동하도록해야할것이며, 가장중요한수단으로직접적인경찰치안업무이외에보다폭넓은공공서비스제공자로서주민만족도향상을위한주민과의직접대민서비스활동을적극적으로전개해야할것이다. 인력과재정의부족함으로탓하기보다는보완적인제도운영이가능한방향을찾아서자치경찰제의원칙에근거한제도의확대및강화방안을고려해야할것이다.
170 자치경찰제확대및강화방안 제 4 장자치경찰제확대및강화방안 제 1 절자치경찰제의인력 기구확대및강화방안 1. 현행우리나라자치경찰법 ( 안 ) 상자치경찰인력산출기준 가. 정부 ( 안 ) 에따른시행초기단계의적정인력기준우리나라자치경찰제의초기단계에서책정한자치경찰총인력의정원기준은 2005년도자치경찰인력과기구산정에관한연구보고서에기초하고있다. 79) 이내용을다시검토하여재작성한것은부록으로정리해두고있다. 80) 이에따르면기본적으로공무원표준정원산출방식에기초하였으며, 그산출방식은인구수, 면적, 결산총액, 읍면동수가기본정수를산출하는지표가되면, 표준화지수 (SI) 를 18개선정하여공무원표준정원을위한모형에근거하여적정인력을산출하고있다. 1) 인력산출대안 1 대안 1은전체정원으로가정하여산정하는방안이며, 지방자치단체를기준으로설정하는방식이다. 지방자치단체의읍면동에자치경찰 1인을우선배치하여치안서비스를현장중심으로제공하는방안이고려될수있으며, 현재의 3,570여 79) 한국지방행정연구원, 자치경찰기구 인력편성방안에관한연구, 2005년. 80) 부록 1, 2 참조.
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 171 개읍면동에자치경찰을배치하는것은정원의한계에서우선적으로치안센터의인력만을고려할수있다. 현재의치안센터의기능을계속적으로유지하며, 생활행정경찰의기능을강화하는장점을가지고있다. 읍면동에배치하는것이전제가되지않는경우에도자치경찰행정수요를지방행정기관을보정지수로볼수있는장점을가지고있으며, 읍면동의행정수요를고려한대안이될수있다. 전체정원에서읍면동배치인력을제외한인력을유형별로배분하여시, 군, 광역시구, 특별시구의유형별정원을 1차로산정하며, 2차로유형내의지방자치단체별로정원을산정한다. 2) 인력산출대안 2 대안 2는지방자치단체를인구규모별유형화하여최소인력과최대인력을예정하여배분하는방식으로조직의최소운영인력을반영하는장점을가지고있다. 국가경찰의업무계속성과안정성을최대화할수있는방안으로제도도입과정에서의발생가능한문제점을최소화할수있는장점이있다. 이방안은자치경찰의도입목적을달성하는데충분하지못한점을가지고있으며, 자치경찰도입의정책목표를달성하는데미흡할수있다. 전체정원을 7,620명기준으로하였으며, 인구와세출결산액을기준으로지방자치단체의자치경찰기준정원을작성하였다. 지방자치단체의자치경찰운영을위한최소정원은 10명으로기본적조직운영규모로정원을제시하고자한것이다. 시군구별정원은대안 3과비교하여제시가가능하다. 보정지수를활용하여지방자치단체의정원을조정하여합리성을제고하는방안이기도하다. 3) 인력산출대안 3 대안 3에서는경찰서와기초자치단체는대부분 1:1로매치되게되어있으므로각자치단체는같은관할의경찰서지구대현원을기준으로 1/2에해당하는
172 자치경찰제확대및강화방안 인력을자치경찰관정원으로책정하였다. 경찰서는관할인구, 치안수요, 지역적특성등을고려하여인력 장비등이구성된것이므로결국이방법으로정원을정하면위요소를모두반영한다. 자치경찰의공동수행사무를현지구대가수행하는사무중에 40 ~ 45% 정도를지정한것이다 (50% 로하지않는것은특사경을고려함 ). 자치경찰은일근근무를원칙으로하되, 팀을구성하여모든업무를동시에수행하도록한다. 지구대는범죄예방활동에주력하고, 자치경찰은같은시간대 ( 국가경찰과자치경찰의근무시간대가중복되는시간대를의미 ) 지역교통이나기초질서위주로근무함으로써치안역량의강화와대국민치안만족도상승의효과를볼수있는것이다. 2. 자치경찰의인력및기구편성기준개선안 가. 적정인력및기구구성의판단근거자치경찰의적정인력및조직모델을개발하기위해서는먼저지방자치단체의규모와자치권의범위를고려한지방자치단체의자치경찰의인력과기구를판단해야할것이다. 아래그림에서살펴보는바와같이자치경찰은지역주민의수, 유동인구의수, 지역의특성등을고려하여경찰관수를결정하고, 인구밀집도및지역형태등을고려하여조직의형태를구성한다. 즉, 각자치단체가자치경찰기구를편성, 운영하기위해서는기본적으로법령 ( 안 ) 에서규정한내용을근거로하여각자치단체의지역적특성을고려해야하기때문에주로인구수, 도시화율, 행정구역상면적, 지역의지리적특성등을중점으로고려하여자치경찰을운영하는것이필요하다. 지역특성을고려할때, 예를들면, 산악지대인경우는면적이넓고, 산림과관련한치안수요가대부분이될것이므로이와같은지역적특성을고려하여자치경찰의주활동방식을설계해야할것이다. 그러나다른한편으로현재정부가입법한자치경찰법 ( 안 ) 에서는자치경찰이수행하는기본적인 4대사무를규정하
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 173 고있기때문에이러한직무를기본으로기구의편성, 직무수행방식의설계등이개발되어야한다는한계를갖고있다는점도고려해야할것이다. < 그림 4-1> 자치경찰의인력, 기구편성고려요인 기본적으로 10명이상의인력으로자치경찰대를설치하도록하는것이바람직할것인바, 말하자면자치경찰은기본조직으로경찰책임자와관리부서, 지원부서로구성된경찰본부와지구대로구성하게된다. 이부서조직은행정구역별또는지역별로골고루분배되도록해야하며, 각부서또는분대는자율적기능을효과적으로수행할수있도록다양한자치경찰활동을추진하되, 지대별주요활동업무의우선순위를결정하여운영하도록유도한다.
174 자치경찰제확대및강화방안 그리고해당지역내의국가경찰운영상황에대한고려도잊지말아야할것이다. - 경찰관서현황 : 경찰서, 지구대, 특수파출소, 치안센터등의운영수준 - 경찰공무원수 : 총인원, 전의경수, 및지구대이하인력등을고려해야할것이다. 또다른고려요인으로는자치경찰의수행기능으로유형화가가능할것이다. 즉, 주민의사와지역특성을고려한 맞춤형치안서비스 를제공하는데중점을둔주민서비스유형과지역치안행정에주민의참여와통제가확대되고, 주민에게다가가는 내지역의친근한경찰상 을정립할수있는생활지원형유형, 그리고지방의다양성과창의성이발휘된치안서비스로체감치안이개선되고, 주민의치안만족도향상 ( 유흥업소가많은강남구는풍속경찰위주로, 관광객이많은경주는관광경찰위주로지역별특성화되자치경찰운영가능 ) 에중점을두는민생치안관리유형등으로구분이가능하다. 또한치안사각지대보강으로전체적인치안역량에중점을두는치안강화유형도있다. 이유형에서는국가경찰과자치경찰간의선의의경쟁과상호협력을유도하고, 국가경찰의과부하로인한주민생활과밀접한분야의치안사각지대를해소하여, 국가전체적인치안역량강화 ( 학교주변 늦은밤귀가길등주민생활주변의안전확보및생활소음, 쓰레기투기, 노점상단속등생활불편해소, 사회적약자에대한보호조치등 ) 에노력하는종합기능의수행유형도고려가가능할것이다. 한편, 자치경찰제확대및강화에따른적정인력의산출근거는 230개시군구와 16개시도마다다른업무영역과행정환경을운영하고있으므로자치경찰기구와인력을산출함에있어서자치경찰사무수행에대한직무분석을거쳐소요인력을산정한후자치경찰의운영기구를구성하는것이논리적이다. 그러나이러한산정방식은공무원표준정원산식도출의어려움과마찬가지로실무적으로정확도및기초자료의편차등으로정확한값을구하기어렵다는문제가내포되어있다. 이런어려움에도불구하고앞서제시한바와같이 2005년자치경
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 175 찰인력산정을위한연구 에서는, 우리나라지방자치단체의공무원정원제인현표준정원제의모형을자치경찰인력산출의산정근거로해서현국가경찰사무에종사하는경찰인력을대비하여공동사무중자치경찰업무로처리하는사무비중에맞는초기자치경찰시행단계에서의자치경찰적정인력을산출한바있다. 그러나자치경찰제의확대에따라서적정인력의산출은위에서제시한환경분석을거쳐시군구별또는시도별개별상황을충분히고려해정해야한다. 그러기위해서는기본적으로기시행된 2005년도인력및적정기구산정에관한연구결과를토대로하여, 제주특별자치도를제외하고, 그외다른자치단체에대한자치경찰운영확대에따른적정인력의산출모델을제안하고자한다. 그리고그결과에근거하여자치경찰제의기본조직편성안을정리하고자한다. 나. 자치경찰조직편성의판단기준자치경찰기구조직과관련한편성기준으로는기본적으로자치단체내설치된기존의조직체계를참고하고, 국가경찰과자치단체내지방공무원의구성형태나직급별구성비등을참고하여이를조화시킨방안을도출하는것이필요하다. 이경우, 자치경찰조직의편성은직무의중요도, 업무량, 기관의특성, 직무의독립성과연계성, 그리고지역주민에대한서비스요구수준등을종합적으로고려하여기구의규모와형태를결정해야한다. 2005년연구보고서는국가경찰서의팀제, 산하지구대, 치안센터, 파출소등여러기관의형태를분석하여자치경찰의규모와특성에맞게효과적인자치경찰조직형태를도출한바있다. 가장중요한것은자치경찰의활동과관련한업무량 ( 추정치 ) 을고려해보는것이다. 자치경찰의활동내용 ( 수준 ) 을고려함에있어서국가경찰활동의수준을나타내는 1, 2, 3급지를고려하지않았다. 이는실제로국가경찰의주요사무인 5대범죄, 형사범, 교통사범등의활동으로부터경범, 생활안전, 경관요청등의자치경찰사무성격을따로분리한다는것이쉽지는않은상황이기때문일것
176 자치경찰제확대및강화방안 이다. < 그림 4-2> 자치경찰의조직편성시고려요인 2005년연구보고서에서이미자치경찰수행사무에대하여국가경찰의활동과비교방법으로사무의성격, 사무량, 투입인력등에기초하여기본적인자치경찰기구및인력편성결과를도출한바있어서그결과를토대로자치경찰활동상황을추정하고, 이를앞에서살펴본유럽 3국의자치경찰운영실태와비교하여새로운자치경찰조직을구성하는자료로활용하였다. 그리고자치경찰활동의기본이되는현행국가경찰활동의기초자료로서 112
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 177 신고사건처리상황에기초하여국가경찰과의중복업무수행상황을고려할필요가있고, 자치경찰의단독사무인특별사법경찰사무및지역경비사무에대해서는별도로고려해야할것이라고본다. 자치경찰의주요활동지역은주택지역, 학교, 이면도로등주민들과접촉이많은주택지역을중심으로활동하는것으로고려하고, 국가경찰은주로유흥가, 상가등범죄수사와관련한우범지역등비주택지역을위주로활동영역을분리할수있을것이다. 그리고자치경찰사무중특별사법경찰사무소요인력을고려해야하는경우에특사경업무는주로 17개분야에대하여시행하며단속에서부터송치까지자치경찰의단독업무수행이가능하다고할것이다. 한편, 새로운지역치안수요등을고려한자치경찰활동업무와인력을상정할필요가있다고보아서주민밀착형지역경비업무, 일부분야별교대근무, 야간및휴일민원등근무시간외의상황대처를위한대응인력보강이필요하다는판단이다. 112신고접수처리현황에서는주로민원관련업무를수행하는점을고려해서자치경찰활동의기준으로삼아야할것이다. 이때세부항목별소관분야는차량봉사, 보호조치, 안전사고, 안전조치, 미귀가자, 응급환자, 재해재난, 정신병자, 기타경미한사항등을처리하는데중점을두어활동하는것으로판단해야한다. 파출소활동은지역치안을위한경찰의최일선조직으로외근경찰의기본적인활동거점이되고있으므로이것이자치경찰활동의기초라고볼수있다. 특사경업무에있어서는기초자치단체에서경찰서에고발의뢰하여처리한특사경사건과자치단체에서직접검찰에송치하거나고발한실적을고려하여필요인력을산정하였고, 업무의처리활동등을파악하는것이필요하다. 지구대에서통상자치경찰사무의성격을대부분수행하고있으므로지구대소속경찰공무원의활동을표본조사하여이를토대로자치경찰의활동내역과인력등을고려해인력산정과조직편성등에적용하는것이가장바람직할수있다. 이상지구대사무의분야별자치경찰사무에대한비율을판단해보면다음과같다.
178 자치경찰제확대및강화방안 - 방범 ( 생활안전 ) 20%, 교통 45%, 경비 50%, 수사 10%, 기타 40% 로나타나고이를분야별로국가와자치활동으로구분하면, - 생활안전분야 = 국가 : 자치 = 80:20 - 지역교통분야 = 국가 : 자치 = 55:45 - 지역경비분야 = 국가 : 자치 = 50:50 - 수사분야 = 국가 : 자치 = 90:10 - 기타분야 = 국가 : 자치 = 60:40 등으로구분된다. 3. 자치경찰제확대를위한운영체제강화방안 가. 자치경찰제확대운영체계기초방안자치경찰제확대를위해서는먼저자치경찰활동의목표를설정하며, 구체적으로는지역주민의생활안정을도모하고, 지역내발생할수있는범죄에대한두려움을제거하고, 자치단체의활동에대한지역주민의만족도증가가주목표가되어야할것이다. 또한지역사회내범죄문제의발생을사전에방지하는것등도목표로하고, 경찰과지역주민간관계개선, 지역사회의안전에관한인지도증진에있다. 그리고생활안정, 방범, 교통단속등을주업무로해야한다. 나아가문제해결중심의지역사회경찰활동을실천하도록해야한다. 지역사회가안고있는문제들이무엇인지먼저예측해서, 이러한문제들을예방할수있도록노력한다. 자치경찰은주변지역을잘알고있을뿐만아니라, 그지역에살고있는주민들에대해서도잘알고있기때문에, 지역주민들도경찰에대해서잘알도록해야한다. 자치경찰은지역주민이무엇을해주기를원하는지를잘알고그요구를정확하게들어주도록한다. 이러한목표와기본자치경찰활동추진내용을근거로하여다음과같이자치경찰제확대를위한절차적구성체계에따라개선안을구상할필요가있다.
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 179 < 그림 4-3> 자치경찰제확대및강화를위한구성체계 나. 자치경찰활동범위의확대자치경찰활동을확대함에있어서외근경찰활동에최우선기능을부여하여자치경찰활동의가시화를통해주민생활의안정화, 사건사고및범죄등의예방활동에가장큰중점을두고활동한다. 자치경찰활동은분명하게정해진지역을중심으로상시순찰체제를강화하고, 이를실천한다 ( 도보순찰최우선 > 자전거순찰, 스쿠터순찰 > 차량순찰등의우선순위를고려하여순찰팀을편성 ).
180 자치경찰제확대및강화방안 지역주민과 24 시간연락이되고, 연계되도록연락망을구축해두어야한다. 1) 경찰활동의방법주민이요구하는안전서비스가무엇인지항시귀를기울여듣고, 지속적으로이에대한주민의의견을청취해야한다 ( 의견수렴 ). 이러한주민의요구에따른목표를달성할수있도록목표달성대비경찰활동을수행한다 ( 생활안전서비스의상시제공 ). - 문제해결중심의경찰활동을시행 ( 지역사회경찰활동을기본으로수행 ) - 팀제중심으로경찰활동을수행 - 상시내 외부커뮤니케이션이연결되어지원하도록지속적으로점검 - 경찰활동을 1주일, 1월단위로평가 ( 경찰활동의평가, 피드백 ) - 공공서비스의수행정신을상시유지하도록교육한다 ( 철두철미한공공서비스정신유지 ). 2) 자치경찰의주요활동지역자치경찰은주택지역, 학교, 이면도로등주민들과접촉이많은주택지역을중심으로활동하는것으로고려해야한다. 국가경찰은주로유흥가, 상가등범죄수사와관련한우범지역등비주택지역을위주로활동영역을분리할수있다. 3) 업무상관할지역의구분 - 인구 10만이넘는도시의경우자치경찰관할구역을구분하여운영할것을고려한다. - 인구가적은지역은자치경찰관할구역을별도로운영하지않을수있다. - 대도시와자치구의자치경찰도기본적으로관할구역을행정동등행정단위별로나누어지구별자치경찰팀을편성하여운영할수있다.
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 181 다. 자치경찰활동계획의수립및운영에기초자치경찰활동은기본적으로 자치경찰활동계획 에근거하여수행사무의우선권결정, 관련기구의인력과조직등을편성하고, 지역적특성에맞는자치경찰업무수행방식을결정해야한다. 자치경찰의조직체계와활동계획수립에필요한요인들이어떠한것이있는지그내용들을보면다음과같다. 1) 자치경찰활동계획의수립, 운영을위한분석요소 < 표 4-1> 자치경찰관할지역의생활환경및행정환경현황분석 분석요인 인구요인 거주요인 산업, 농업, 3 차서비스분야의구성요인 교육환경요인 레저요인야간유흥활동요인 시장및상가지역요인 도로인프라요인 현황분석 주민수, 가구수, 세대별인구구성형태 ( 청소년, 성인남녀비율, 노인층비율 ), 거주외국인, 실업률, 주민의주요생계활동분야, 평균수입정도 주거형태, 대지및산지대비주거비율, 비거주지건물비율, 위생상요주의지역 산업및공업지대, 공장비율, 주요공장시설및관련기업수, 산업및공장지대에서발생가능한문제점들에대한사전분석 관내학교수, 초중고학생수와고등교육기관수, 학교주변지역의환경요인분석 스포츠센터, 주요실내외체육시설, 공원, 숲, 산과등산로 디스코장수, 영화관수, 유흥지역, 술집및노래방등유흥점분포지역 슈퍼마켓지역, 상가지역, 재래시장지역, 길거리노점상, 은행및금융기관분포지역, 호텔및캠핑지역의수, 군거주지역, 공장지대환경분석등소로변및대로등지역내도로현황, 고속도로, 항구, 공항등교통관련지역, 대중교통통로및활성화지역, 지하철역주변, 역과버스연계망지역
182 자치경찰제확대및강화방안 2) 주요분석자료 - 범죄통계, 국가경찰출동횟수, 자동차대수및교통순환, 주차관련통계 - 요주인물에대한관찰및조사, 경찰활동협력네트워크구축및관리, 주민의고소고발건수관련통계 - 교통사고분석 : 속도위반사고다발지역등동향분석, 주중사고및주말사고에대한통계분석, 관내구역별교통사고발생에관한통계, 도심지외의지역에대한교통사고통계, 시네마, 디스코장, 시장등번잡지역에서의교통사고, 주차위반등에대한통계, 교통사고관련어린이, 청소년, 노인등연령층별사고관련조사내용등이다. 3) 자치경찰활동계획의활용위에서살펴본바와같이자치경찰관할구역에대한상세한환경분석 (SWOT) 과주요관련통계자료등을활용하여세부적인 자치경찰활동계획 을수립하고, 이것을근간으로자치경찰의주요활동영역과내용에관한우선권을결정하여, 이에따른자치경찰조직을편성하여자치경찰을운영해야할것이다. 이러한실무내용을검토하고평가하여새로운자치경찰활동계획을수립할수있도록체계적인운영시스템을활용해야한다. - 1 자치경찰활동계획을수립하기위한준비단계에서관할지역내인구현황, 주거환경등생활환경과지리적환경등에대한사전자료분석을필요로하고 ( 사전준비단계 ), - 2 자료분석을토대도지역주민들이최우선적으로요구하는자치경찰활동이무엇인지등주민에대한의견수렴을토대로자치단체가중점적으로제공해야할생활치안서비스의내용들을구역별로세분하여이행가능한정책안을확정하며 ( 계획내용의확정 ), - 3 이러한자치경찰활동계획을수립한목표달성을위하여이행하는단계를거쳐 ( 계획의실행 ),
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 183-4 당초자치단체가수립했던자치경찰활동의주요서비스내용을달성하였는지, 초기투입비용대비산출된결과를고려한지출비용등에관한효율성분석과지역사회에미친영향정도를주민의만족도등을통하여평가하는단계 ( 계획의평가 ) 등을거쳐자치경찰활동을지속적으로향상시켜야한다. < 그림 4-4> 자치경찰활동계획의운영체계 라. 자치경찰조직의확대편성방안 1) 자치경찰기구의설치근거시군및자치구에선택적으로직속기관의자치경찰대를조례로설치, 폐지가가능하다 ( 법안제4조 ). 지방자치법제102조 ( 행정기구 ) 의제1항 제2항, 제103조 ( 지방자치단체의공무원 ) 의제1항 제2항, 그리고대통령령인 지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정 은 행정기구와정원에관한내용을대상으로규정되어있다. 자치경찰의도입에따른정원도지방자치단체의정원으로지방자치법과대통령령의적용을받게된다.
184 자치경찰제확대및강화방안 2) 업무분장을고려한조직편성자치경찰조직의편성은직무의중요도, 업무량, 기관의특성, 직무의독립성과연계성, 그리고지역주민에대한서비스요구수준등을종합적으로고려하여기구의규모와형태를결정한다. 자치경찰대장의지휘통솔인력범위 : 통상현재각지방자치단체가운영하고있는자치경찰수행사무관련인력을보면다음과같다. 즉, 자치경찰사무수행인력으로자치경찰공무원, 단속담당공무원, 청원경찰, 공익요원, 각급시민봉사단체 ( 방범순찰대, 녹색어머니회, 교통봉사대등 ) 가참여하고있는상황을고려하여책정해야한다. 주요수행사무중심의조직편성 - 기능간대분류 ( 주로 4개분야 ) 를하고, 기능간중요성을고려하여우선순위를확정 - 전체치안기능에서가장중요한기능을중심으로분류가능 - 기능간중요성을고려하여조정기획기능, 지원기능, 사업집행기능은행정처리상행정관리및운영지원조직으로 2차적기구로편성 - 국가경찰지원기능과대민적집행기능은실무팀으로구성 자치경찰공무원의구성인력 - 자치경찰공무원, 자치경찰보조, 행정직공무원 : 지역의경찰활동을위하여실무를담당하는경찰공무원과보조경찰이있고, 행정및물류지원등을위하여민간공무원으로서행정직공무원등으로구성된다. - 자치경찰대의인력구성 : 자치총경, 자치경정, 자치경감으로보하거나개방형직위로지정운영 ( 법안제5조 ). 개방형직위는대장직위의해당계급자 ( 승진요건자포함 ).
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 185 자치경찰관할구역의편성관할구역을인구, 면적, 주민생활권, 교통망, 치안수요등의요인을종합적으로고려하여자치경찰순찰대 ( 반 ), 자치경찰포스트등을편성한다. 마. 자치경찰조직편성시적정인력판단기준 자치경찰대의구성은지방자치단체의국 수준에서집행기관을구성하게되며, 계급별정원은일반지방행정기관의직급과균형을유지하는직급조정이이루어져야할것이다. 시군구의인구규모와위상에따라자치경찰대의팀, 과또는담당의수와이에따른인력규모를설정하게된다. - 지방자치단체의규모에따라지소를둘수있으며, 현재의읍면동의규모와구역의범위에따라지소설치가가능하다. 현재의치안센터 ( 파출소 ) 의자치경찰대이관여부에따라직제구성방향이달라질수있다. - 현재의치안센터와파출소를자치경찰대에이관하는것을전제로하는경우, 자치경찰대가현재의치안센터와파출소에자치경찰대지소를운영하는방안이제시될수있다. - 현재의지방자치단체의보조기관으로읍면동이설치되어있는조직체계를수용하여, 읍면동에자치경찰인력을근무하도록하여치안서비스를제고할수있는방안이제시될수있다. 최소인력판단기준지역을읍면수로나누어생활안전등외근인력을배정한나머지내근인력을분야별로소요인력을판단하여이를합산한다. - 외근인력 : 생활안전, 교통사무담당인력기본 15~16명 (2~3명 1조또는 1팀 ) - 내근인력 : 서무, 특사경, 경비등 - 대장 1, 서무인력 2, 특사경및경비계획분야 2명등 5명
186 자치경찰제확대및강화방안 바. 자치경찰기본조직 자치경찰조직편성의기본 - 일선담당부서 (Operation): 주민생활, 방범활동, 지역사회경찰활동및범죄예방, 지역교통지도와단속 - 순찰경찰관 (Patrol police) : 도보순찰, 기동순찰 - 수사지원과 (Detective Support police) : 국가경찰의범죄예방을위한수사지원및보조, 특사경업무수행 - 행정지원부서 (Service) < 그림 4-5> 자치경찰의조직편성기본구성도 자치경찰기구내부의기본편성요소 - 조직 : 외근인력, 내근인력 - 외근인력 : 생활안전, 교통사무, 방범및치안, 특사경, 기타, 주차단속등수행사무별로구성 - 내근인력 : 행정전담인력, 외근인력지원부서 - 자치경찰대장
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 187 자치경찰대장의지위자치경찰대장의지위는지방자치단체의공무원으로해당지방자치단체장이인사권자로서임명권을행사하게된다. 자치경찰대장의지위는지방자치단체의규모에따라국 보임하며, 개방형으로임용하는것을원칙으로한다. 개방형임용을할때에도임용기준을엄격하게함으로전문성과정당성을제고할수있는방향으로제도정착이필요하다. 자치경찰기구의팀 반 지대설치자치단체의인구가 10만명이상, 자치경찰공무원이 35명이상인자치단체. 팀장아래에두는반의수는최소 4개 ( 정원 16명 ) 이상설치. 팀장의계급은경정 ~ 경감정도수준이다. 자치경찰지구대또는지대 ( 支隊 ) 의설치과, 지구대 지대, 지소, 반등의설치에따른기준은자치단체의기구정원규정상일반기준을준용한자치경찰기구모형이다. 활동거점기능으로서역할. 인구규모및재정여건등을고려하여자율적으로설치, 운영. 현장대응능력을강화하고, 인구밀집, 관광지, 지역의특수성등으로치안수요가집중되어별도의거점을설치할필요가있는지역에설치한다. 원칙적으로 1개과의규모를기준으로한다. 4. 적용사례 : 도농복합형시자치경찰제개선운영모델 제주자치경찰제의운영실태에대한분석과외국자치경찰의운영체제등을참고한내용을근거로기본적자치경찰모형을살펴보았고, 다시자치경찰제확대및강화를위해제주자치경찰제운영체계와다른새로운인력과기구편성기준을정리하여제시한후그에따라표준적으로적용이가능한도농복합시로서
188 자치경찰제확대및강화방안 기초단위의전형적인치안및행정환경을갖는 K시를사례로정하여자치경찰제운영체제기본모형에필요한요인들인자치경찰인력, 조직구성및직무수행방식등을중심으로대안을적용해보았다. 위에서논의한기준을적용한본모형의도출은새정부가자치경찰제를강화및확대하기위하여자치경찰제시범실시자치단체를더늘려서시행하고자하는상황에대비하여대강이나마사전적으로자치경찰제도입및운영모형에관한초안을제안하려는데그목적이있다. 가. K시의행정및치안환경 K시는그연장거리가동서간약 38.8km남북간약 33.4km정도가되는도시와농촌지역으로구성된도농복합형태의일반시기초자치단체이면서총면적 616km2중임야및농지가주류를이루는 2개읍과 6개면 (490km2중농지 119km2등 ), 그리고도심지형태의 126km2면적의 19개동지역 ( 임야 : 읍면 285km2, 동지역 62km2 ) 으로이루어져있다. 81) 도심지와농촌지역의특성을각각보면, 우선도심지는확장산업단지내등이경제자유구역으로지정 (12. 21) 되기도하였으며 IT산업단지조성, 모바일특구지정등구미디지털전자정보기술단지로서의허브역할도하고있다. 전형적인도시근로자의주거형태를갖고있기도하지만오랜기술단지의중심으로써외국인도많이거주하는등꾸준한도심지정주환경을유지해왔다고볼수있다. K시는또한농촌지의특성도함께내포하고있는데 2007년의경우를예를들어보면, 23개소 497ha의친환경쌀재배단지를육성하고있다든지 < 그림 4-5> 에서보는바와같이전형적인농촌지역을포함하고있다. < 그림 4-5> 에서보는바와같이 K시의전답농지는총 135km2로읍면지역이 119km2, 도심지역이 16km2정도이며, 공장용지는총 14km2면적으로주로도심지역에위치하여 12km2 ( 농촌지역 2km2 ) 정도가된다. 81) 이하시청홈페이지 http://www.gumi.go.kr/pages 참조 ( 통계는 2007 년과 2006 년자료 ).
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 189 < 그림 4-5> K 시의도농복합형구성비율 이지역의인구적특성을보면다음과같다. K시의총인구는 2006년 386,465 명, 2007년 391,897명으로인구증가율은연평균 2.1~2.3% 의증가추세에있으며, 세대별로구분해보면 2004년 12만세대에서 2007년현재 14만 7천세대를넘고있다. 남자가여자보다약 7천여명정도더많게나타나고있다. 도심지역보다 4배이상넓은읍면의농촌지역에는약 7만명정도가거주하고있으나, 그보다면적이좁은도심지역에는 32만 1천명이상이거주하고있어높은인구밀집도를나타내고있다. < 그림 4-6> K 시의주택구성유형
190 자치경찰제확대및강화방안 가구수에있어서는 11만호이상으로, 단독주택은 2만5천 4백여호, 아파트 7만가구, 연립주택 4천여호, 다세대주택 5천6백가구, 기타 1,500여가구등으로구성되어있다 ( 그림 4-6 참조 ). 교육시설과인구를보면, 학교는총 170개 ( 유치원 78 개, 초등학교 46(3분교 ), 중학교 25, 일반및실업고등학교 20, 전문대학 2, 대학교 2, 대학원 5 등 ) 이며학생총수는 97,350명 ( 남 58,300명여 39,000명 ) 수준이다. 치안행정과관련해서 K시경찰서 ( 국가경찰 ) 를중심으로 19개파출소 ( 장천파출소포함 ) 가운영되며이는세부적으로방범순찰 7지구대와 11개치안센터로운영되고있었다. K시는국가경찰관 1인당시민 809명의비율을나타내고있는데, 이는의사 1인당시민이 161명인데비해서치안업무를수행하는경찰관의인력이상당히부족하다는것을짐작할수있다. K시를중심으로 2007년도범죄발생율을살펴보면이러한점을더욱실감할수있다. 즉, 총범죄발생건수는 18,340건 ( 검거 14,511) 으로 2006년대비발생율이약 7% 증가하였으며, 5대범죄 ( 살인, 강도, 강간, 강간, 절도, 폭력 ) 발생건수는 4,674건이고이에대한검거및해결건수는 2,360건으로 50% 의해결율을보이고있다. < 표 4-2> 에서보는바와같이자동차등록상황을고려해볼때 2007 년도교통위반단속건수는 38,447건으로전년대비 16.7% 증가추세에있으며특히음주단속은 6,147건, 속도위반은 12,000건등으로나타났다. < 표 4-2> K시자동차등록현황 (2008년 3월 ) 구분 합계 관용 자가용 영업용 합계 152,141 388 145,768 5,985 승용차 115,492 106 112,370 3,016 승합차 10,029 94 9,327 608 화물차 26,329 180 23,994 2,155 특수차 291 8 77 206 2007년도절도사건은 2,397건이었고이에대한검거건수는 511건으로 21.3% 의낮은검거율을나타내는바이러한사건들이직접주민의안전생활과
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 191 일상치안의보장수준이그리긍정적인상황은아닌것으로짐작할수있다. 앞서밝힌바와같이아무리국가경찰인력이나또는새로운자치경찰제를도입한다고해서곧바로치안수준등이바람직한수준으로당장바뀔수는없을것으로짐작한다. 민생치안과일반시민을위한공중위생의보장등은경찰뿐만아니라 K시 1,500여명의지방공무원들과지역주민들이함께협력해가는시민공동생산 (citizen co-production) 체제가잘가동될때큰효과를거둘수있을것이다. 이러한인구적특성과주거환경등과치안상황등을고려해서대강의도농복합형자치경찰제도입모형을구상해보기로한다. 도입모형과관련한기본적인연구자료나조사근거등은기존연구를참조해서 82) 자치경찰제운영의기본이되는인사, 조직, 운영방식등을제안하고자한다. 나. 도농복합형 K시의자치경찰제운영기본모형 1) 자치경찰운영을위한기본인력구성기본적으로중앙부처가기초자치단체들이자치경찰을설치하고자할때, 개별자치단체의주민규모와재정규모등을고려해서자치경찰기구가편성될수있도록법적규정을통해서가이드라인을제시할필요가있을것이다. 통상각자치단체가자치경찰기구를편성, 운영하기위해서는기본적으로법 ( 안 ) 에서규정한내용을근거로하여각자치단체의지역적특성을고려해야하기때문에주로인구수, 도시화율, 행정구역상면적, 지역의지리적특성등을중점으로고려하여자치경찰제를운영하는것이필요할것이다. 비록자치경찰의적정인력및기구구성에대한정확한판단근거가별도로존재하는것은아니지만앞에서제시한바와같이대체로자치경찰을설치 운 82) 한국지방행정연구원 ( 한부영, 안영훈외 ), 자치경찰기구 인력편성방안연구보고서, 2005; 자치경찰표준운영모델개발에관한연구, 2007; 자치경찰인적자원확충및능력개발방안에관한연구, 2008 등참조.
192 자치경찰제확대및강화방안 영함에있어서지역주민의수, 유동인구의수, 지역의특성등을고려하여경찰관수를결정하고, 인구밀집도및지역형태등을고려하여조직의형태를구성하는것이타당할것이다. 2005년연구에서는자치경찰활동과관련한직무분석을조사하기위해서국가경찰에의한활동중에서인력상자치경찰분야로추정되는인력을조사한결과다음 < 표 4-3> 과같이약 5만여명으로추정된바있고 ( 한부영외, 한국지방행정연구원 : 2005), 우리나라의총자치경찰예상인력수준을산출할때이연구조사의근거와함께기본적으로공무원표준정원산출방식을적용하여인구수, 면적, 결산총액, 읍면동수등을기본정수로산출지표화하여표준화지수 (SI) 를 18개선정해서공무원표준정원을위한모형에근거하여적정인력을산출한바있다. < 표 4-3> 국가경찰인력이수행하는자치경찰직무수행의배분비 (2005년 기준으로산정 ) 국가경찰의자차경찰활동분야 인력명 (%) 경비 1,054(2%) 수사 ( 특사경 ) 1,475(29%) 교통 ( 외근 ) 6,224912%) 지구대 41,539(82%) 그결과자치경찰제초기시행단계에서우리나라자치경찰총인력은약 9,400여명으로추산하였다 ( 한부영외, 한국지방행정연구원 : 2005). 이에따르면 K시는처음자치경찰제를시행할경우약 50여명의인력으로출발하게되는것을예상하여총경 1명, 경정 1~2명, 경감 3명, 경위 6명, 경사 9명, 경장 15명, 순경 14명정도의인력구성과계급체계를갖는것으로짐작되었다. 그러나실제로인구가 40만명에이르고있기때문에중소도시수준을넘어선다고볼때초기자치경찰제가가시적인효과를얻기위해서는최대 130명정도수준이되어
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 193 야할것으로판단하고있다 ( 안영훈, 한국행정연구원 : 2007). 따라서최대 130여명정도의자치경찰인력을 4개자치경찰업무를중심으로한 K시자치경찰조직편성과인력배치를예상하면다음과같은인력과조직을예상할수있다. 이경우자치경찰보조인력과행정인력은제주자치경찰평가연구에관한결과를고려하여제안하기로한다. 83) < 표 4-4> K 시초기자치경찰예상인력 자치경찰대장 ( 총경 ) 경정경감경위경사경장순경자치경찰보조행정인력 1 4 6 8 12 30 70 40 10 행정사무 ( 경무 ) 팀 : 총 15 명 : 자치경찰경사 1, 경장 2 명을포함하여일반행정직원 10 명등을중심으로운영한다. - 방범순찰팀 ( 주간팀, 야간팀 ) : 경정 1, 경감 2 경위 3 경사 3 경장 10 순경 25 - 교통 생활환경관리팀 : 경정 1, 경감 2 경위 2 경사 3 경장 10 순경 25 - 동별순찰팀 : 경정 1, 경감 1 경위 2 경사 3 경장 7 순경 20 - 특별사법경찰수행팀 : 경정 1, 경감 1 경위 2 경사 2 경장 3 순경 7 자치경찰사무수행인력으로자치경찰공무원, 단속담당공무원, 청원경찰, 공익요원, 각급시민봉사단체 ( 방범순찰대, 녹색어머니회, 교통봉사대등 ) 가참여하고있는상황을고려하여책정하는것도고려해야할것이다. 이러한인력수준을갖고조직을편성, 운영체계를구성하기위해서는도농복합형 K 시특성에맞는자치경찰활동의업무내용을고려해야할것이다. 2) 자치경찰활동을위한기구편성안자치경찰의기구편성을위해서는기본활동내용등을분석해이에맞는조직체계로구성해야할것이다. 앞서언급한바와같이자치경찰활동은기본적으로 자치경찰활동계획 에근거하여수행사무의우선권결정, 관련기구의인력과조직등을편성하고, 지역적특성에맞는자치경찰업무수행방식을결정할필요가있다. 자치경찰활동계획 을수립하는데필요한주요분석자료는주로범죄통계, 국가경찰출동횟수, 자동차대수및교통순환, 주차관련통계가있고, 요주인물 83) 자치경찰보조인력활용과관련한자세한내용은양영철교수의 2008 년연구보고서참조.
194 자치경찰제확대및강화방안 에대한관찰및조사, 경찰활동협력네트워크구축및관리, 주민의고소고발건수관련통계가필요하다. 그리고교통사고분석과관련해서는속도위반사고다발지역등동향분석, 주중사고및주말사고에대한통계분석, 관내구역별교통사고발생에관한통계, 도심지외의지역에대한교통사고통계, 시네마, 디스코장, 시장등번잡지역에서의교통사고, 주차위반등에대한통계, 교통사고관련어린이, 청소년, 노인등연령층별사고관련조사내용등도필요하다. 이러한기초통계자료를근거로자치경찰활동의기본방향은다음과같은요소를고려하여자치경찰조직편성에충실히고려해야한다. 즉, 자치경찰은국가경찰과달리외근경찰활동에최우선기능을부여하여자치경찰활동의가시화를통해주민생활의안정화, 사건사고및범죄등의예방활동에가장큰중점을두고활동할필요가있다. 84) 기본적인자치경찰활동이라고하면분명하게정해진지역을중심으로상시순찰체제를강화하고, 이를실천해야한다. 그러므로도보순찰이최우선 > 자전거순찰, 스쿠터순찰 > 차량순찰등의우선순위로순찰팀을편성할필요가있다. K시와같이도심지와농촌지역이공존하는경우에는기본적으로관할구역을읍면과행정동등행정단위별로나누어지구별자치경찰팀을편성하여운영할수도있을것이다. 그리하여자치경찰은주민이요구하는안전서비스가무엇인지항시귀를기울여듣고, 지속적으로이에대한주민의의견을청취할수있는운영체제를갖추어야한다. 자치경찰의이러한일상적기본활동을 6개핵심분야로재구성할수있다. 즉, 1 관할지순찰활동, 2 주민의민원접수및처리, 3 주민요구에따른치안활동, 4 관할지의공공질서유지, 5 피해자보호를위한자치경찰지원활동, 6 지역내국가경찰의범죄수사보조및지원, 7 특별사법경찰직무의수행등이다. 국가의사법경찰활동을지원하는것이외에자치단체행정공무원과함께또는단독으로특별사법경찰관으로서의직무를수행하는경우를고려하면 6개분야 + 1개분야 ( 특별사법경찰업무 ) 로구분할수있으나자치경찰활동을위한 84) 이와관련한외국자치경찰활동사례에대해서는 < 안영훈, 유럽형자치경찰제도모델분석, 치안정책연구소, 2005> 참조.
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 195 기본조직체계에서는통상적으로 6개분야에포함하는것을보통의조직편성으로할수있다. 상기자치경찰활동내용을포괄할수있고각활동분야에따른팀 ( 과 ) 및자치경찰지 ( 구 ) 대를포함하게되는최대약 130여명으로구성된자치경찰기본조직도를구상하면다음 < 그림 4-7> 와같다. < 그림 4-7> 도농복합지역인 K 시의자치경찰기본조직도 광역수준 치안행정위원회 시장 자치경찰대장 기초수준 지역치안협의회 행정사무국 민원처리과통계과 인력운영과교통범칙처리과... 동별방범순찰팀 주간순찰팀야간순찰팀 ( 비행단속반 ) 동구역 지 ( 구 ) 대 지 ( 구 ) 대 교통 생활관경관리팀 ( 교통단속반 ) 오토바이순찰스쿠터순찰차량견인팀교통안전팀도로예방팀 읍면별순찰활동팀 읍구역 1 분대읍면구역 2 분대 구역팀 구역팀 구역팀 구역특성별주간순찰팀 아파트단지초중고학교시장, 상가지역 ( 교통사고예방팀운영 ) 특별사법경찰업무수행팀 지 ( 구 ) 대 구역팀 지 ( 구 ) 대 자치경찰활동분야별로팀 반 지대로구분
196 자치경찰제확대및강화방안 이러한자치경찰조직은당연히자치경찰의주요중점사무인주민민원처리, 관내공공질서유지, 교통질서유지, 생활안전등에대하여각구역별로지 ( 구 ) 대를운영하는조직운영을고려한조직편성도이다. 자치경찰의기본조직은경찰책임자와관리부서, 지원부서로구성된경찰본부와지구대로구성한다. 이부서조직은행정구역별또는지역별로골고루분배되도록해야하며, 각부서또는분대는자율적기능을효과적으로수행할수있도록다양한자치경찰활동을추진하되, 지대별주요활동업무의우선순위를결정하여운영하도록유도할필요가있다. 방범순찰팀을구성할경우에는기본적으로주야 3교대순찰팀을운영한다 (2 인 1팀 3교대 5개지구대 = 30명 ). 시간대는새벽순찰팀 (23:00 ~ 06:00), 주간순찰팀 (06:00 ~ 14:00), 야간순찰팀 (14:00 ~ 23:00) 으로구성하고이를 3개월 ~ 6개월, 1년단위로주야순찰팀에의한교대근무를한다 ( 또는아래표 4-6 참조 ). 별도의애완동물관리팀을두거나주간 야간순찰팀이이를중복업무로수행할수있다. 여기서각팀장의임무는주로주민안전과관련한고발및요구사항에대한조정을하고, 자치경찰대에이를통지하며읍면동구역내주민자치위원회모임에참여함으로써읍면동구역주민들과의상시대화채널을유지한다. 또읍면동구역안전문제해결을위해배치된자치경찰관련인력을조정, 관리하는책임도수행하도록한다. 자치경찰인력지원을위해서그리고지역사회주민들의참여를유도하는방향에서자치경찰보조인력의활용안을고려해볼수있다. 예를들면, 지역주민의자발적인참여또는일정한인턴제의활용과같은방식으로운영하여자치경찰과함께지역내방범활동및기타자치경찰관련업무를지원하도록한다. 3) 자치경찰의직무수행방식자치경찰의주요활동장소및시간을고려한직무수행방식을제안하면다음과같다. 즉, 자치경찰법 ( 안 ) 제6조에따른자치경찰사무발생빈도가높은곳이중점활동지역이될것이다. 그리고자치경찰의순찰방식은주민친화형방범
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 197 순찰, 사회적약자보호, 기초질서단속, 지역교통정리, 주 정차등교통위반단속, 지역경비를주임무로하도록유도하며, K시와같은도심지와농촌및임야지역이상존하는곳은그지역실정에맞는중점활동장소를중심으로자치경찰활동을유지해야할것이다. < 표 4-5> K 시자치경찰의주요활동지역 ( 예시 ) 주민생활안전 지역교통 지역경비 농촌및임야지대 - 학교및교육시설 - 공동주택단지 - 재래시장, 장터 - 역, 터미널 - 관광지 - 체육, 문화, 공원시설 - 복지시설 - 읍면소재지가아닌기타지역 - 위에지정된지역주변도로 - 모든주정차금지도로 - 주택가이면도로 - 소방통로장애도로 - K 시가특별한목적으로교통통제하는도로 - 민원잦은도로 - K 시소관의관리시설 - 지역문화재관광시설 - 지역축제행사장 도심지대 좌동 - 청소년유해업소밀집지 - 동소재지가아닌기타지역 좌동 좌동 자치경찰의주활동시간대에는치안수요가많은지역에자치경찰인력을집중하거나국가경찰과협력하에활동하도록하고, 주민안전에취약한시간대의경우에는치안수요가있는곳을선별해서순찰활동을하도록한다. 예를들면, 주간에만유동인구가많은도심터미널, 역근방의상가, 관광시설을중심으로하고야간에는인적이드믄주택가밀집지역등을중심으로순찰활동을한다. 이경우각구역별책임순찰제로운영해야할것이며또는일근일근무는시차
198 자치경찰제확대및강화방안 출퇴근, 치안수요밀집시간대집중활동등을고려하여탄력적으로운영이가능하도록한다. < 표 4-6> K 시자치경찰의교대근무방식 ( 예시 ) 근무방식근무시간근무체제 주야 2 교대제 주야 3 교대제 ( 하루 8 시간근무 ) 24 시간 3 교대근무교대 주간 07:00~15:00 야간 15:00~22:00 주간 06:00~14:00, 저녁 14:00~22:00, 야간 22:00~06:00 아침 8 시 ~ 오후 4 시, 오후 4 시 ~ 오후 12 시, 오후 12 시 ~ 익일오전 8 시 오전 7 시 ~ 오후 3 시, 오후 3 시 ~ 오후 9 시, 오후 9 시 ~ 익일오전 7 시 - 순찰활동과관련한근무방법 : 주로 2 인중심의순찰제를운영하고, 자치경찰대본부로부터출발하여 2~3 시간근무를원칙으로하고, 야간시간의순찰활동은 3 명이상 2 시간연속근무를실시 - 또는야간순찰팀의경우, 주간조, 저녁조, 야간조등 3 개조로운영하고, 함께 112 신고에의한신고센터에소속되어활동함. 휴무제도는 6 일근무하고 2 일간휴무 근무조의교대는 1 중일마다바꾸고, 휴무는 1 조와 2 조는 4 일근무하고, 2 일간휴무하며, 3 조는 4 일근무후에 3 일간휴무 - 3 교대근무시간은 1 년단위로전환 이러한자치경찰활동에있어서가장중요한요인은바로주민과일상적인협력관계를유지할수있도록체계화시켜야하는것이다. 이같은노력은시장, 시의회등주로지역주민을대표하는선출직이앞장서야할것이다. 또한주민자치위원회를중심으로상호정보교환, 의견수렴등의기회를갖기위하여 1주일단위, 1월단위로구역별로모임을갖는네트워크를구성, 운영하는것도고려해보아야한다. 또는자치경찰대장을중심으로지역주민들과의협의체운영을통한주민의견수렴, 자문기구로서주민중심의자치경찰자문위원회등을구성하여자치경찰대또는주민자치센터등에서모임을갖도록하고, 구역별로취약지구등에대한순찰, 방범강화등에대한논의를함으로써평상시의대책, 연
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 199 락망체계등을활용한자치경찰활동이되도록한다. 도농복합도시인 K시의경우와같이도심권지역이외의농어촌지역에대해서는특히국가경찰권이닿지않는소외지역또는외곽지역이있을수있다. 통상농촌지역에서의자치경찰활동은농산물절도행위에대한농산품및농가보호, 음용수를위한식수원보호, 농어촌쓰레기관리및식품위생관리, 인근지방도로의안전관리, 도주범체포및색출을위한검문검색, 범인수색, 체포활동과같은사법경찰활동의지원, 산림보호, 산불화재예방과국립공원과자연보호관련경찰권행사및특별사법경찰업무의수행등을들수있다. 특히특별사법경찰업무의경우자치경찰이국가경찰을지원하여범인수색및체포등사법경찰활동을수행할필요도빈번히발생가능하며이와동시에농촌및임야지역에서요구되는기초자치단체수준에서의특별사법경찰업무는 K시에지정된특별사법경찰업무지정공무원과의공조체제를이루면서수행하는방안을구체화해야할것이다. 다. 소결우리나라에서처음시행하고있는제주자치경찰제의평가부분에서살펴보았듯이아직까지는제주자치경찰이주민들로부터높은수준의호응을얻어내지못하고있다. 사실제주특별자치도의경우기초자치단체가아닌도수준에서 2 개행정시자치경찰대를운영하고있고, 또한제도시행전에보다세부적이고구체적인자치경찰제를준비하였다고도볼수는없는실정이다. 뿐만아니라이러한과정에서국가경찰로부터자치경찰조직으로이관된기존인력은국가경찰활동과차별화된자치경찰의특성을적절하게고려하지못한채기존국가경찰과유사한업무수행태도를유지하였다는판단이들기도한다. 신규채용인력의경우에도지역사회의특성을고려한주민밀착형자치경찰실무를교육하지못하였다고보며, 그에맞는교육프로그램의개발과전문가확보등부수적인사항들의준비도없었다는판단이다. 그리하여그결과가바로지역주민들
200 자치경찰제확대및강화방안 의제주자치경찰에대한인식조사에서단적으로들어나고만것이다. 지금까지도농복합형 K시에적합한자치경찰제운영체제를제안하는과정에서몇가지자치경찰관이갖추어야할기본자질및역량이어떤것인지정리해볼수있다. 이러한역량은사실국가경찰과의차별성을보여주는자치경찰의고유한기능이라고해도무방하다. 즉, 1 자치경찰은먼저지역주민을위한안전예방활동에앞장서는공직자가되어야한다. 자치경찰의기본활동은바로 자치단체, 지역사회를중심으로지역주민의안전과지역사회의공공질서를유지하기위한예방활동 이기때문이다. 2 자치경찰관은공공질서의유지 확보, 안전과공중위생등에경찰활동의중점을두고예방능력을갖춘자가되어야한다. 왜냐하면지역사회자치경찰활동으로부터가장강조되는것은범죄예방과주민의안녕등에관한예방차원의자치경찰자질이가장중요하기때문이다. 3 또한자치경찰관은문제해결자가되어야한다. 직접적으로지역사회의문제를찾아해결하는 (Problem-oriented policing) 문제해결자이기때문이다. 따라서자치경찰관은 4 지역주민의협력자이자참여적경영자가되어야한다. 왜냐하면관할구역내 ( 국가, 자치 ) 경찰관과주민이함께창조적으로문제해결방법을찾아서로협력하면서경찰활동을수행해야하고, 지역사회의문제해결을위해서우선적으로이행해야할정책들에대해서는함께협력하여실현하고지원해주어야하기때문이다.
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 201 제 2 절자치경찰의인적운영체계확대및강화방안 1. 자치경찰의임용및훈련제도의개선방안 가. 현행제도의문제점 1) 신규임용제도자치경찰은규모가작고자치경위이상간부의숫자가적기때문에지나치게계급을상향하여신규채용할경우내부승진기회가적어지는점을감안하여자치경사, 자치순경에한하여공채시험에의하여임용하도록시행령에명문으로규정하고있다 ( 시행령제20조 ). 현재자치경찰의간부급 ( 경위이상 ) 공채시험제도가없어우수한자치경찰의인력확보가어려움이있다. 예를들면, 현행국가경찰공무원은경정, 경위, 순경의계급에서공채시험제도를시행하고있다. 2) 특별임용제도특별임용에의한자치경찰의신규채용은경찰공무원법제8조의국가경찰공무원의특별채용요건을원용하여규정하고있다 ( 시행령제22조 ). 이는자치경찰의수행사무의성격상부합하지않는것으로서, 자치경찰의업무는그성격상현장계도활동이많을뿐만아니라주민친화적인사회봉사활동의성격이강하다. 또한자치경찰의업무는주로지역생활안전, 지역교통, 지역경비, 특사경업무 (17종) 등복잡하고다양한지방행정과밀접한관련성이있음에도이를무시하고국가경찰에서처럼특별임용의요건을획일화하는것은자치경찰제의도입취지와맞지않다.
202 자치경찰제확대및강화방안 3) 특화된교육훈련프로그램의부재자치경찰공무원의교육훈련규정 ( 법제31조, 시행령제68조 ) 에의하면, 자치경찰공무원으로임용될자에대하여임용전에국가경찰교육기관에신임교육을받도록규정하고있다. 신규임용된자치경찰공무원이교육훈련을받지않았을경우신임교육을이수하도록규정하고, 자치경사이상자치경찰공무원이기본교육을이수한경우이를면제하도록규정하고있다. 자치경정 ~ 자치경사계급별임용 승진에따른기본교육을이수하도록규정하고있다 ( 자치총경, 자치경장은교육제외 ). 한편, 자치경정이하자치경찰공무원은자치경찰관련전문지식및기술을습득할수있는전문교육을이수하도록규정하고있다. 국가경찰교육기관에의위탁교육훈련규정 ( 법제31조제69조 ) 에는자치경찰교육훈련을국가경찰교육기관에의위탁하여실시할경우의교육훈련의종류와주체를규정하고있으며, 자치경찰교육훈련을위탁할수있는국가경찰교육기관은경찰대학교, 경찰종합학교, 중앙경찰학교로규정하고있다 ( 위탁교육훈련의종류 : 신임교육, 기본교육, 전문교육 ). 자치경찰법제31조 ( 교육훈련 ) 의규정을보면, 2 시장등은치안활동과관련된전문지식및기술의활용능력을높이기위하여자치경찰공무원이소정의교육과정을이수하도록하여야한다. 이경우시장등은자치경찰공무원의교육훈련을국가경찰의교육훈련기관에위탁할수있다고하였다. 그리고자치경찰실시자치단체의장은자치경찰교육훈련계획을수립하여연도개시 2월전까지경찰청장에게통보하도록규정하고있고, 교육훈련계획에는위탁하는교육훈련의내용과범위, 위탁하는교육훈련의관리와실시방법, 소요되는경비의부담및지출방법, 기타교육훈련의위탁에관하여필요한사항등을명기하고있다. 한편, 교육훈련대상자의선발및통보 ( 시행령제71조 ) 는계급, 담당직무, 경력및건강상태등을고려하여교육훈련과정별로교육대상자를선발하여야하고교육훈련개시 15일전까지통보하여야한다. 교육훈련기간은현행신규채용자 12 주 ( 중앙경찰학교 ) 이고, 특채자는 2주 ( 경찰종합학교 ) 이며, 국가경찰의신규채용자는 24주이다. 제주자치경찰의신규임용자는중앙경찰학교에 12주위탁교육을
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 203 실시하였고, 제주자치인력개발원에자체교육 4주, 현장실습 2주등추가교육을실시하였다. 특채자는경찰종합학교 1주, 자체인력개발원 1주등 2주교육을실시하였다. 문제는자치경찰의특화된교육훈련프로그램이미흡하다는점이다. 즉, 자치경찰에대한국가경찰교육훈련기관에의획일적인위탁교육 훈련실시로인하여국가경찰의기존교육훈련프로그램을적용함에따라지역사회경찰활동에부합되는자치경찰의교육 훈련이되지못하고있어, 복잡하고다양한특별사법경찰업무처리에대한전문지식및기술습득이되지않고있다. 4) 자치경찰전문교육훈련기관의부재현재자치경찰의교육 훈련을기존의국가경찰기관 ( 경찰종합학교, 중앙경찰학교, 경찰대학교등 ) 에서지역특성을무시한채, 획일적으로직무교육위주로실시하고있고 ( 시행령제68조 ), 앞서언급한바와같이교육기간은기본적으로국가경찰 24주, 자치경찰 12주등으로규정하고이에따르고있다. 이는자치경찰은국가경찰교육기관의수용능력문제로틈새교육을실시하고있는실정이다 ( 이는자치경찰의교육훈련의질저하문제와직결됨 ). 제주자치경찰의경우는 12주를중앙경찰학교에위탁교육을실시하고, 현장업무처리능력제고와지방행정에대한이해를돕기위해자체인력개발원에서 4주, 현장실습 2주등 6주를추가교육을실시하는불합리한사례가있었다. 5) 자치경찰교육훈련전문가의양성및활용국가경찰은범죄대응, 법질서확립, 사회안정확보등사무에주력하고, 자치경찰은주민밀착형치안서비스, 자치행정의법집행지원기타특별사법경찰사무에한정하는것을원칙으로하고있다. 특히자치경찰법안제6조에의하면지역주민과밀접한사무를규정하고있다. 그리고지방행정공무원및자치경찰공무원에게부여되는특별사법경찰권의부여기준은 4개로나누게되는데, 전문성,
204 자치경찰제확대및강화방안 격리성, 현장성, 고도의보완성등을고려하여분야별특성으로하여보건, 위생, 교통, 환경, 문화, 경제등특별사법경찰업무 17종의사무를처리하고있다. 하지만현행국가경찰과자치경찰은업무처리에있어분명구별되고있음에도기존국가경찰학교의경찰교육담당교수요원으로하여금자치경찰교육훈련을실시하도록하는것은자치경찰의전문능력향상에도움을주지않고있다고할수있다. 나. 제도개선방안 1) 신규임용제도현행자치경찰신규채용에있어, 유럽 3국과같은자치경찰의신규채용제도 ( 즉, 보조직급의신설등 ) 를도입하여자치경찰보조직급을신설하여해당자치경찰결원시우선적으로정규직순경시험에응시하도록함으로써합격자를자치경찰로채용함. 그리하여이들에게자치경찰업무를일정기간보조하게하여체득한업무수행기술및경험을활용함으로써자치경찰의능력향상을제고할수있다. 또한, 자치경찰의간부급 ( 경위이상 ) 공채시험제도를제도화하여자치경찰의위상을제고함은물론, 우수한인재를자치경찰로채용함으로써지역사회의각종갈등과문제해결능력의향상을기할수있다. 경찰공무원법제8조제2항의규정을개정하여 경찰대학교졸업생중희망자 를자치경위로신규채용할수있도록함은물론, 장기적으로는국립경찰대학교에 자치경찰학과 를별도로설치및운영하여졸업생을자치경위로신규채용하는방안도필요하다. 2) 특별임용제도자치경찰의수행사무의종류별즉, 지역생활안전, 지역교통, 지역경비및특사경업무 (17종) 관련사회봉사활동실적을특별임용요건에반영내지신규채용시가점부여하는방안이요구된다. 또한자치경찰의특별임용요건을국가경찰
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 205 과달리지역특성에맞는새로운특별임용요건을마련하는것이필요하다. 예를들어, 특별사법경찰사무를담당하는자치경찰의채용인력 609명은특사경업무 (17종) 처리관련자격증과경력을가진기존의일반직공무원의자치경찰전직등을거쳐특별임용하는방안등이다. 3) 특화교육프로그램의개발자치경찰공무원의특화된교육훈련프로그램을개발해야한다. 국가경찰기관에자치경찰의위탁교육훈련을실시함에있어기존의국가경찰교육훈련프로그램과구별되는자치경찰공무원의특화된교육훈련프로그램개발로전문능력향상을도모할필요가있다. 그리고지역특성에맞는자치경찰교육훈련프로그램을개발하여유형화하여운영할필요가있다. 예를들면, 대도시지역은주민생활안전, 농어촌지역은농수산물절도예방요령, 관광 레저지역은관광객보호및문화재보호등, 해안지역은재난 재해예방등지역특성에맞는지역사회중심의교육훈련중점적으로실시하고, 또한환경, 위생, 산림등특사경업무처리관련전문지식및기술습득을위한전문교육과정을자체인력개발원에설치 운영함으로써자치경찰의업무역량을강화할수있을것이다. 4) 자치경찰전문교육기관설치자치경찰의전면실시에따른자치경찰인력 9,315명에대한지속적인교육훈련등을대비하여장기적으로 자치경찰교육훈련기관 을설치 운영함으로써지역사회의경찰활동에부합되는자치경찰의교육훈련을기할수있을것으로본다. 또한, 자치경찰의업무성격에부합되는현장중심의맞춤형교육훈련을함으로써자치경찰의능력개발에크게기여할수있다.
206 자치경찰제확대및강화방안 5) 자치경찰전문교육가양성자치경찰사무는지방행정의법집행지원을주로하고있으므로특사경업무담당공무원또는관련민간전문가를초빙하여강사로활용함으로써자치경찰의업무처리에따른전문지식및기술을습득할수있다. 예를들면, 예컨대, 환경, 위생, 보건, 관광, 교통, 문화등업무담당자, 관련외부전문가를교육강사로활용함으로써업무처리 know-how는물론, 관련전문지식등을습득할수있을것이다. 2. 자치경찰보조인력확대및강화방안 가. 자치경찰보조인력의부재현재제주자치경찰의경우에는총정원 127명중국가이체인력 38명, 신규채용 45명등 83명으로결원 44명을예산부족등으로충원하지못함에따라주민생활과밀접한지역방범활동, 공공시설및지역행사장등의지역경비등업무수행에곤란을겪고있다는점을이미지적한바있다. 그러나현행자치경찰법안등에는자치경찰보조인력및자원봉사조직의연계활용방안에관한규정이없을뿐만아니라예산부족등으로인한자치경찰인력미확충에있어대체인력을활용할수있는법적근거도없는실정이다. 제주자치경찰제운영실태와같이자치경찰초기시행단계에서인력부족등으로인하여자치경찰의시행에차질이우려되는상황이기때문에자치경찰의보조인력및자원봉사조직의활용에대한법적근거마련이선행되어야하며, 소요인력판단근거가마련될필요가있다. 이러한제도확대를통해서자치경찰의부족인력을강화할수있을것으로판단된다. 이경우에특히자원봉사조직의연계활용은비예산으로활용함도바람직할것으로판단한다.
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 207 나. 제주자치경찰제에적용사례제주특별자치도의자치경찰시행상인력부족과재정부족등이중요한애로사항의하나로문제제기됨에따라서본연구는 85) 제주자치경찰의인적자원확충및능력개발에관한대안마련을위하여제주도에서적용가능한개선모델을사례로제안하고이로부터도출된시사점을중심으로개선방안을제안하고자한다. 현행행정직중심의지방공무원일부를전환 재비치하는방법과보조직급의신규채용또는 일시사역인부 의활용등에관한방안들이제안될수있다. 1) 인력재배치에의한자치경찰보조인력확보교통및방범, 경비와관련된조직및기능을진단하면다음과같은인력을읍면동사무소또는주민자치센터에배치하여자치경찰의인력으로활용할수있을것이라생각된다. 즉, 현재제주시와서귀포시에는시내불법주정차를단속하기위하여계약직으로직원을채용하여활용하고있어서, 현재채용하고있는직원현황은다음과같다. 제주시에 30명, 서귀포시에 10명으로구성된두행정시의계약직주차단속요원을이관하는방안이다. 현재 2008년 7월이후로제주자치경찰단소속으로이관되었으나아직도업무상및기능적으로제주자치경찰의업무와통합적으로운영되지않고있어자치경찰업무와아무런연관성을갖지못하는상황에있다. 86) 이는행정시의교통및주차관련공무원의자치경찰대로이관되었으나앞서언급한바와같은상황에있다. 자치경찰의주요업무가지역교통관리라는점을 85) 이하제주자치경찰인적자원확충을위해제안하는개선방안은양영철교수 ( 제주대 ) 가연구한 < 자치경찰기능과의연계를통한주민자치센터활성화방안, 제주도용역보고서, 2008.2> 의일부를원용하여활용하고있다. 86) 현지답사에따른조사결과. 제주시는교통행정과 (33명), 차량관리과 (31명, 불법주차단속요원제외 ) 로서 2개과 64명임, 불법주정차단속요원 30명을합하면약 94명에달한다. 서귀포시는건설교통과에서교통과차량및주차관리를담당하며담당공무원수는 20명이며, 불법주정차단속요원 10명을합하면 30명이다.
208 자치경찰제확대및강화방안 고려하면현재행정시 ( 市 ) 에서수행하고있는교통, 차량, 불법주정차관리업무전체가자치경찰대소속으로기능적으로통합하여교통의계획과집행이일치를통한업무의효율화를기하는것이바람직할것이다. 이방식은현재소방본부에재난담당부서와소방담당부서가공존해있는형식을원용하는방식인데, 이관된공무원중자치경찰로전직을희망하는공무원은전직을유도하여자치경찰관인원을보충하고전직하지않은일반직공무원은교통에관련된행정업무를담당하고, 자치경찰관은일선현장에배치하는방식으로현장을강화하는방안이있다. 2) 공익요원의활용현재행정시를비롯한읍면동사무소에행정보조원으로공익요원을배치하고있다. S읍에도 2명의공익요원이근무를하고있으나활용도는매우낮은편이다. 이를자치경찰보조인력을배치함으로서인력활용도를제고할수있다. 현재지방단위소방서및예하기관에도군인대체인력이배치되고있는형태를원용하면가능할것이다. 3) 산화경방요원의활용현재각읍면에는산불예방을위해평균 6-7명의산화경방요원을 6개월간채용하고있으며이에소요되는비용도 6천만원내외이다. 이들의업무는산림지도단속인산림경비이기때문에자치경찰의경비업무와연계할수있다. 이들도자치경찰로편입하여자치경찰업무와산불방지업무를동시에타자치경찰관및지원인원과동시에수행하면상호간에효과가상승될것이다. 4) 관광지근무공무원이관 제주특별자치도의출범으로이전의시ㆍ군관리의관광지를제주특별자치도로통합하여관리하고있다. 현재관리는제주특별자치도관광지관리사업소이
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 209 며조직도는 87) 다음그림과같다. 제주특별자치도소유유료관광지는 7개사무소에 19개관광지가있음. 여기에는일반직공무원 74명과청원경찰관및일용직 140명등 214명이근무를하고있다. < 그림 4-8> 제주도관광지관리사업소관할관광지현황 (7 개사무소 19 관광지 ) 관광지관리사업소 (7 사무소 19 개관광지 ) 제주문화유적지관리사무소 서귀포관광지관리사무소 동부관광지관리사무소 감귤박물관운영사무소 제주돌문화공원관리사무소 해녀박물관관리사무소 제주현대미술관관리사무소 제주목관아지삼양동선사유적지항파두리항몽유적지중국피난선 천지연정방폭포천제연주상절리대산방산관광지서복전시관 만장굴비자림성산일출봉 감귤박물관 제주돌문화공원 해녀박물관항일기념관 제주현미술관저지문화예술인마을 이를평균으로나누면각관광지별로약 4명의일반직공무원과 7명의청원과일용직공무원으로충당하고있음을알수있다. 구분계제주문화유적지 < 표 4-7> 관광지관리사업소직원현황 서귀포 동 부 감 귤 돌문화 해 녀 관광지 관광지 박물관 공 원 박물관 정원 84 15 13 13 10 15 14 4 현원 74 15 11 12 7 14 11 4 결원 10-2 1 3 1 3 - 제주현대미술관 87) 관광지관리사업소, 2007 년도주요업무보고, 제 236 회임시도의회문화관광위원회보고자료,2007.2.
210 자치경찰제확대및강화방안 현재관리방식에있어서직접도에서관리하기때문에관광지소재의행정시, 읍면동과단절된상태인바, 관광지관리의문제점을가장잘알고있는읍면동사무소와지역주민들과의단절은관광지관리의현지화ㆍ신속성ㆍ대응성면에서실패한경우라는지적도있다. 따라서이에대한개선방안으로는관광지중심지구에해당하는관광지근무인력은해당읍ㆍ면사무소로이관한다든지, 88) 이중에일반직은읍ㆍ동사무로이관하고일부는읍ㆍ면사무소의업무를, 일부는자치경찰팀으로파견하여관광지관리업무를수행하여보조하는방안도가능하다. 청원경찰관은자치경찰팀으로편입하여관광지관리및질서유지업무를하며, 일용직은채용목적에따라서자치경찰기능과유사한직원은자치경찰팀으로편입하는방안이필요할수있다. 다. 자치경찰인력확대를위한보조인력활용방안 89) 유럽선진국과같이유급직의자치경찰보조인력제를채택하는방안이있다. 예를들면, 자치경찰과함께활동하기에적합한유급직인력을채용하여자치경찰업무에관한일정교육을받게한후자치경찰보조인력으로활용가능하다. 또는유급봉사자로채용하여일정한교육을수료한사람에한하여채용하거나아니면채용후에일정기간동안교육을수료하도록하여단순봉사자가아닌자치경찰전문보조인력 ( 봉사자 ) 로활동할수있도록한다. 현재자치단체의인력확보에관한자치조직권과관련하여총액인건비제도입의경우지방자치단체의정원책정상본청기구이외에도직속기관의설치, 출장소의설치, 동설치, 사업소의설치등을지방자치단체가자율적으로결정할수있을수있으므로이에근거하여자치단체의인건비성경비를확보하여시행이가능하다. 인건비성경비란 지방공무원및지방관서에상시근무하는자에게반대급부로지급되는제반경비 이고, 행정자치부기준으로 2005년도이후지방자치단체 88) 예를들면, 해당지역 : 구좌읍 ( 비자림, 만장굴 ), 성산읍 ( 성산일출봉 ), 안덕면 ( 사계용머리 ). 89) 부록 3에서자치경찰보조인력산출기준및산출내역에대하여대안을제시하고있다.
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 211 세출예산과목구조에 목구분과설정 상인건비는기본급, 수당, 정액급식비, 교통보조비, 명절휴가비, 가계지원비, 연가보상비, 기타직보수, 일용인부임, 일시사역인부임등 10개세목으로구분하고있다. 따라서기타보직보수에근거하여지방공무원법및지방계약직공무원규정에의하여채용하는직원, 청원경찰, 각종위원회의위원및간사등비정규직원, 법규에의한비정규직원등을대상으로한보수지급이가능한인력을채용하여활용할수있을것이다. 일용인부임과같이 300일이상연중상시고용하는인부를대상으로일체의인건비, 제수당및산업재해보험료등각종부담금을편성하여지급가능한인력채용을대상으로할수있다. 90) 이경우채용자격등을결정할때선발위원회를구성하여공개모집및선발하고, 그대상자는일정기간지역의자원봉사활동가, 자원봉사와관련된 ( 특히, 경찰 ) 일정한교육수료자, 주민자치위원회의일정위원추천받은자등을선발하면된다. 이들에대한교육및훈련의경우, 교육은사전및사후교육으로실시함. 사전교육은자치경찰지원요원을희망하는사람에한하여미리교육을수료하도록하는방안이있으며, 사후교육은임명후자치경찰업무수행에대한교육과정을이수하도록한다. 그리고일정한기간, 약 120시간 ( 약 2~4주 ) 을수료하고, 교육은자치경찰단이주관하되관내국가경찰과협력하여순회교육, 야간교육, 사이버교육등교육수요자의여건에따라서편리하게제공하고, 평가는철저하게하여일정점수통과자만이보조인력으로자격부여를하는방안이있다. 채용인원은관할구역내주민수와차량수등자치경찰업무중주요담당업무의업무량을고려하여인원을책정하고, 초기에는실험적성격이강하기때문에최소인원을채용하도록하는방안이있으며지구당 5명이기준일수있을것이다. 근무방법은지원요원에대한제한된권한의준자치경찰관권한을부여하고자치경찰관과계급등기장표식에서약간의차이가나도록또는주민들의시각에쉽게관찰될수있도록노란조끼에 자치경찰보조원 으로명칭을부여한다. 90) 일시사역인부임은인부임및간식비, 부상치료비, 피복비, 인부고용에따라관련법령에근거하여자치단체가부담해야하는경비를편성하고있다.
212 자치경찰제확대및강화방안 제복및기타장비를수여하고, 기타경찰봉, 수갑, 무전기등총기이외의장비휴대가가능하도록한다. 주 야간또는출 퇴근시간대에집중투입하여근무하도록하며, 근무는상근ㆍ전임근무가아니라순환및시간제로근무를정하면된다. 되도록많은주민들중에서채용될수있도록하여지역치안의중요성과현황, 문제점, 해결방안등을학습하고주민에게전파할수있도록할필요가있다. 제 3 절자치경찰의사무수행절차의확대및강화방안 1. 자치경찰의사무수행원칙및과정 자치경찰법 ( 안 ) 에의하면주로방범 ( 주로방범순찰, 112신고사항처리, 경범단속 ), 교통 ( 교통정리 ( 러시아워, 차량정체등, 교통단속사무 ), 경비 ( 시설경비, 요인보호및경비등필요시동원 ), 수사지원 ( 사건발생시초동조치를현장보전및응급처리, 형사피의자소재에관한정보수집및수사지원 ) 과특사경업무의직접적인수행을기본으로하고있다. 그렇지만사실상자치경찰은국가경찰과사무를분담하여수행하고있으며, 구체적으로는국가경찰과자치경찰간병행사무 ( 총 213개사무중 103개사무 : 방범순찰, 방범기기운영, 주취자보호조치등생활안전활동, 아동 여성 청소년보호및기초질서 생활질서사범단속, 교통소통확보및집회시위시주변혼잡관리 ) 등이있고, 자치경찰이전담사무하는사무는 ( 총 213개사무중 9개사무 : 도로공사 교통장애물관리, 소규모지역행사 시설경비등, 방범 교통 경비총 213개사무중 112개사무배분 ) 등이다. 직무수행원칙에있어서는자치경찰은법령상부여된사무는원칙적으로자치경찰이수행하되, 국가경찰과병행하여수행하는경우에는우선적으로자치경찰과국가경찰간업무조정협약에근거하고, 통상적으로협약에명시되어있지않을경우에는국가경찰의조정하에분담처리하도록하고있다.
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 213 또한자치단체가이미수행하고있는사무의수행방법에있어서는풍속 보건 환경등행정경찰사무 50여종및보건 교통, 환경, 문화, 경제등특별사법경찰사무 20여종과, 자치경찰의 4개분야에대한주요기능 ( 자치경찰법안 6조 ) 으로주로주민의생활안전활동, 지역교통활동, 시 군 구의공공시설및지역행사장등의지역경비에대하여자치경찰전담사무로수행하거나공동으로분담하여수행하고있다. 2. 사무수행의현실적어려움 자치경찰의활동을확대함에있어서그내용 ( 수준 ) 을고려해야하는데실무적으로국가경찰의주요사무인 5대범죄, 형사범, 교통사범등의활동으로부터경범, 생활안전, 경관요청등의자치경찰사무성격을별도로분리하기에는쉽지않은상황이다. 즉, 자치경찰의활동이언제든지확대될수있다는것을의미한다. 4대주요사무이외에도자치단체행정관할구역내각종사건, 사고발생시현장출동에의한초동조치를해야하며, 담당구역에서자율방범활동, 도보순찰활동, 해당근무시간대에취약지거점근무, 국가경찰소속파출소및순찰지구대와협력근무, 상황근무, 사건및사고처리업무수행등다양한업무를수행하게된다. 이를위해서는보다세부적인업무지침서를작성하고그에따르는지휘명령체계등이명확해야하며, 국가경찰과의업무적분담체계를분명히정리할필요가있다. 3. 자치경찰사무수행절차의개선 91) 사례를들어서현행국가경찰과의업무적인불명확함을없애고절차적으로명확한업무분담및보충성원리에의한경찰사무의수행체계를유지할수있도록해야한다. 이에대한사례를제시하면서개선방안을제안하기로한다. 91) 다음의사례들은경찰청의자치경찰업무를담당하였던김종길경감의제안을활용하였다.
214 자치경찰제확대및강화방안 가. Case 1 : 법규위반에의한교통사고발생시국가경찰과자치경찰의직무수행 < 표 4-8> 자치경찰사무수행개선방안 < 사례 1 > 6. 25. 04:30, 불상의운전자가자동차를운전하여사당동에서봉천동으로진행중왕복 6 차로교차로에서직진신호임에도좌회전하다가횡단하는보행자를치고구호조치없이관악구청방향으로도주한다는 112 신고에대한업무수행 1) 현행국가경찰의사무처리과정 (Process) < 그림 4-9> 국가경찰에의한교통법규위반사례처리과정
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 215 2) 사건접수자치경찰서상황실에서사건을직접접수하거나, 자치경찰서상황실과 ( 관내 ) 서울청상황실이함께접수하여, 사건의내용을신속히파악하고사고현장과가장가까이서근무하는자치경찰또는국가경찰에현장출동지시한다. 3) 자치경찰이처리하는업무사건현장에인접한자치경찰관이신속히현장에도착한후, 관내국가경찰과연결된통신망으로자치경찰대상황실및관내순찰국가경찰관에게신속히상황을전파한후, 피해자구호, 사건파악, 관련자료및정보수집한다. 교통사고에관한초동조사, 기초조사실시후국가경찰에인계. 필요시자치경찰대장에보고한후국가경찰의지시에따라관련사무에대한지원및협조를구한다. 자치경찰의기본임무는유기적시스템에의한신속한대응으로수사의성공가능성을제고하도록지원, 보충한다. 4) 국가경찰이처리하는업무서울청 112 신고센타의사건접수후사고현장에국가경찰이먼저도착하면국가경찰은사건발생장소관할경찰서 ( 인접경찰서 ) 및피의자도주예상로관할경찰서에대해서신속한상황을전파한다. 생활안전, 교통, 수사기능모든경찰관의공동대응으로피의자조기검거 ( 신속한피해자구호 ) 에노력한다. 종합적경찰행정에의한피의자검거 : 생활안전, 교통, 수사 ( 형사및교통사고 ) 등모든경찰관들의신속하고훈련된합동작전에의한피의자검거, 형사소추등진행한다. - 피의자검거후형사소추절차및행정처분절차동시진행 : 신호위반치상교통사고야기및도주 ( 뺑소니 ) 피의자에대한수사착수 ( 특가법등 )
216 자치경찰제확대및강화방안 및신호위반에대한행정처분 ( 범칙금통고처분및벌점 ) 절차를진행한다. 국가경찰의궁극적목적은수사성공 ( 피의자검거 ) 을통한민생안정이다. 5) 쟁점자치경찰과국가경찰간유기적인협력관계등이부족할경우에는, 절차중복및증가에따른업무능률성저하를가져올수있다. 사건과관련하여자치경찰은신속히현장에인접한국가경찰관에상황전파및사건관련정보및자료제공등을충실히, 신속히제공할수있도록훈련하고, 국가경찰은이후의사고처리를피의자검거까지자치경찰에업무를미루지말고신속한피해회복을지연시키지않도록처리해야할것이다. 위사례의경우서초구, 동작구, 관악구, 금천구등수개의자치경찰서및수개의국가경찰서가관련될수있으므로사전조정협약에근거하고, 사전협력채널및네트워크의원활한활용이가능하도록상호협조훈련이필요하다. 자치경찰은교통사고조사기능 ( 수사권 ) 은없지만사고조사를위한유효한초기정보수집능력등을제대로습득할수있도록전문적훈련이필요하다. 형사소추절차와행정처분절차의분리에따라서주민의불편을야기시킬수있는소지에대해서는대안마련이필요하다. 예를들면, 구속수사의경우자치경찰은국가경찰유치장에직접방문하여또는형사소추완료시까지기다려서행정처분절차를진행할가능성이있으므로이러한절차를일원화할수있는방안마련이필요할것이다.
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 217 6) 개선방안 : 국가경찰과자치경찰간협력적사무처리과정 < 그림 4-10> 자치경찰의직무수행과연계된국가경찰과의연계사무처리 예상도 1 나. Case 2 : 변사자발생신고에따른범죄수사처리 < 표 4-9> 자치경찰범죄수사처리 < 사례 2 > 방배경찰서남태령지구대甲은 6. 25. 01:40 서울청 112 지령실로부터방배 2 동 00 번지지하방에변사자가있다는신고를접하고출동한업무처리
218 자치경찰제확대및강화방안 1) 현행국가경찰의사무처리과정 (Process) < 그림 4-11> 국가경찰의사무처리과정 2) 국가경찰과자치경찰간협력적사무처리과정사건접수즉시지구대장및근거리경찰관현장출동, 이때자치경찰또는국가경찰중가장인접해있는경찰관이신속히현장에출동한다. 자치경찰이먼저출동하였을경우사건현장을최대한원상태로보전할수있도록주변으로부터보호처리하고국가경찰관의출동을기다린다. 자치경찰의경우는근무시간에따라서 24시간즉응체제가유지되지않을수도있다. 그러나관내국가경찰은주 야간을불문하고, 사법적권한행사가필요한상황에서는가장먼저출동해야하나, 자치경찰이먼저출동한경우에는이러한사건에대해서는우선적으로현장보전에만한정한다. 국가경찰이주요업무를처리한다. 즉, 변사자의상태확인, 타살혐의유무파
제 4 장자치경찰제확대및강화방안 219 악, 변사자신원확인등. 따라서자치경찰이먼저출동했을때에는최대한현장상황파악및보존, 즉시전파로국가경찰에의한수사의성공가능성을제고하도록노력해야한다. 3) 쟁점사건현장은여러가지변화요인에노출되어있어최초에현장출동한경찰관의판단이수사개시중요변수가된다. 신속한출동및개요전파는사건해결에핵심적요건이므로자치경찰의사전훈련이절대적으로요구된다. 이는결과적으로자치경찰관의순찰이단순히범죄예방의의미외에수사개시및단서제공, 범인체포등수사성공에도직결되는요인으로작용하기때문에자치경찰의자질향상이중요한이유이다. 향후자치경찰의질적수준이높아지면, 이사건처리에서와같이수사개시여부판단을위한자치경찰과국가경찰의상호토론과정보공유를통해서성공가능성을높일수있을것이다. 자치경찰은유효한정보를수집할수없고국가경찰은자치경찰의능력을불신하는경우상호협조의 ( 성공 ) 가능성은매우낮을것이다. 생활속에여러상황이발생하게되므로국가경찰서소속지구대 ( 파출소 ) 의역할이항시핵심요소가되고있다. 인력조정및지구대를자치경찰소속으로옮기는것은현행자치경찰기본모형보다발전된상황에서나가능할것으로판단된다.
220 자치경찰제확대및강화방안 4) 개선방안 < 그림 4-12> 자치경찰의직무수행과연계된국가경찰과의연계사무처리예상도 2
제 5 장결론 221 제 5 장결론 1. 제주자치경찰제의개선방향 제주자치경찰제운영과함께현실적으로우리나라자치단체들이자치경찰제를시행함에있어서바로부딪칠문제는정원문제이다. 제주자치경찰의경우앞서확대및강화방안에서제시한바와같이미채용인력 44명이채용될때까지는일반행정직등특사경업무담당자를파견하여업무지원하는형태로보충하는방안과보조인력및자원봉사단체의활용등을검토할필요가있다. 제주자치경찰이도단위로실시중임을고려하면직급상향조정의필요성은있으나, 아직시행초기인점을감안하여당분간현행을유지하되추후규모및기능확대추이에따라서적극적인검토가요구된다. 나아가현행자치경찰신규채용에있어, 외국제도와같이자치경찰보조직급을신설하여해당자치경찰결원시우선적으로정규직순경시험에응시하도록함으로써합격자를자치경찰로채용하는방안을고려할수있다. 그리하여이들에게자치경찰업무를일정기간보조하게하여체득한업무수행기술및경험을활용함으로써자치경찰의능력향상을제고할수있도록해야할것이다. 또한, 자치경찰의간부급 ( 경위이상 ) 공채시험제도를제도화하여자치경찰의위상을제고함은물론, 우수한인재를자치경찰로채용함으로써지역사회의각종갈등과문제해결능력의향상을기할수있도록한다. 그리고경찰공무원법제8 조제2항의규정을개정하여 경찰대학교졸업생중희망자 를자치경위로신규채용할수있도록함은물론, 장기적으로는국립경찰대학교에 자치경찰학과 를별도로설치및운영하여졸업생을자치경위로신규채용하는방안도검
222 자치경찰제확대및강화방안 토할필요가있다. 한편자치경찰의특별사법경찰업무를수행함에있어서일반행정직또는산림, 환경, 위생등여러전문분야의민간전문가들의전문지식과기술을활용할수있도록이러한분야의전문자격증소지자에게도특별임용제도를확대하여이와같은자치경찰의특별사법경찰업무등전문능력을필요로하는분야에인력보완하는방안을위한임용제도의확대가필요하다. 교육훈련에대한해결방향을고려해볼때, 특사경업무 (17종) 관련전문교육과정을자체적으로신설하거나또는타부처의전문교육기관에위탁함으로써업무처리의역량을강화할필요가있다. 또한자치경찰인적자원채용및양성방안에관한전문적인연구가보충될필요가있다. 그리고향후자치경찰추가채용시민간전문가를특별임용하는방안을검토할필요가있다. 근무행태에관한문제해결을위해서는관광객의안전및질서유지를위해자치경찰의근무시간을토 일요일등공휴일을포함하여주간근무를원칙으로하고평일에대체휴무하는제도등특성에맞는운영방식을재검토할필요가있다. 더불어자치경찰의근무지배치를고정배치에서유동배치로하는등탄력성을부여하는방안도검토해야할것이다. 자치경찰의부족인력에대해서는앞서제시한방안이외에도현실적으로환경감시요원, 주차감사원등보조인력과민간자원봉사조직을연계활용하거나은퇴노인들을활용한노인일자리사업과연계하는방안등자치경찰의인적자원확충방안을강구할필요가있다. 2. 새정부의자치경찰제추진방향 지방분권국정정책과관련하여이명박정부는인수위원회활동중에그리고그결과를정리한최근백서에서국정과제중일반과제로자치경찰제도의확대및강화방안을결정하고추진하기로하였다 ( 이명박정부인수위원회백서, 2008). 과거문민의정부로부터이전참여정부에이르기까지자치경찰제를시행
제 5 장결론 223 하고자여러제도운영방안을연구하였으나현재는제주특별자치도의출범과함께 제주특별자치도법 으로 2006년 7월부터제주특별자치도자치경찰제 ( 이하에서는제주자치경찰 ) 만을시행하고있다. 이명박정부에서는이와같은상황하에서출발한자치경찰제에대한제도적보완을위하여자치경찰제를확대하고강화하는방향에서국정과제를지속적으로추진하고자결정한것이다. 보다철저한제도도입과운영을위하여시범실시대상자치단체를이전의기초자치단체에한정하였던것과달리광역자치단체를포함하여약 30여개의시범자치단체를선정하여 2009년부터본격적으로제도실험을하겠다는방안도계획하고있으므로이와관련한시범운영체제에관한모델제안이필요할것으로판단한다. 3. 실험법을통한시범실시운영 현재자치경찰제실무추진단에서는자치경찰제도입에앞서시범사업을실시하고자여러행정적절차와세부사항의준비가있어왔다. 이점에대해서가능하다면지방자치원리에충실한제도적실험이되었으면하는바람이있고, 시범사업을성공적인제도도입으로연결시키기위해서는실험법제정을통한자치제도의실험정책 (Experimentation) 을보다전략적으로추진하였으면한다. 우리와동일한법체계를갖고있는프랑스의경우 2003년 3월헌법수정을통해서 지방분권국가 ' 를천명하였고, 보다적극적으로지방자치발전을위하여새로운제도에대한법적실험이가능할수있도록수정헌법제37-1조와제72조에제도실험을규정하였다. 즉, 프랑스헌법에따르면 법률또는시행령으로일정한목적을위하여제한된기간동안, 제도실험적성격의조항을규정할수있고, 국민의자유를해치지않는범위내에서는이러한실험을위해서지방자치정부에적용되는법률또는시행령에대하여예외적으로적용받지않을수있는권한을부여할수있다고한것이다. 스위스의경우에는이미 1985년부터제도적인실험이가능할수있는법률을제정하여운영해오고있다. 프랑스는과
224 자치경찰제확대및강화방안 거에도시행령의경우에는이러한제도적실험이허용되었으나헌법에서규정하고있는이유는기존의법적인제한점을극복함으로써일정기간이라도새로운제도는새로운틀속에서왜곡되지않은실험을거쳐그결과를가하고나서제도를수정할것인지확대또는폐기할것인지하는제도운영의유연성을헌법으로보장하고있는것이다. 실험을주관하는주체에는다양한이해관계자대표가참여하고, 국회는이러한법적지원을최대한지원해줌으로써개혁추진결과에대한총체적효과를최대한도출하고자하는새로운발상이아닐수없다.
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