자치경찰제확대및강화방안 Study on Alternative Solutions for the Amelioration of the Korean Municipal Police System 2008. 12.
연구진 안영훈 ( 연구위원 ) 강기홍 ( 수석연구원 ) 이보고서의내용은본연구진의견해로서한국지방행정연구원의공식견해와는다를수도있습니다.
서문 i 서문 우리나라는새로운지방분권제도의하나로 2007년 3월부터제주특별자치도에자치경찰제가실시되고있다. 하지만이제도는시행초기부터사전제도시행준비부족, 인력과재정지원의부족과함께특별자치도에적용된관계로광역자치단체중심으로변형되는등시행상여러가지문제점들이보이고있다. 2008년새로구성된이명박정부는 지방분권촉진특별법 의전면개정과함께 100대국정과제를선정하고추진하면서 자치경찰제의도입 을이행한다고제안하였다. 사실상 자치경찰제의도입및확대 를국정과제의하나로결정한이유는지금까지제주자치경찰제운영이갖고있는몇가지쟁점들예컨대, 자치경찰인력부족, 운영재정확보의어려움, 주민치안활동공급수준의미달, 지역사회의적극적참여나국가경찰과의공조체제의결여등과같은불완전한제도운영으로나타난문제점들을개선하여주민생활에직접적으로도움이되는지방분권제도의하나를적극적으로도입 확대하려는데그목적이있기때문이다. 우리연구원은자치경찰제도의도입등에관한연구분야는주로안영훈박사를중심으로 1997년자치경찰제도입모형에관한연구로부터시작해서지속적으로정부의자치경찰에관한국정과제실천을이론적으로그리고실무적으로지원해왔다. 이번에도안영훈박사를비롯한연구진이향후새정부가요구하는바람직한자치경찰제도입및확산을위하여지금까지나타난문제점들을심도있게분석한후그결과를토대로여러개선대안들을제안하고자노력하였다. 아무쪼록본연구내용이실무적으로국정과제를실현시키는데큰도움이되기를바라면서연구진의노고에감사를드린다. 2008 년 12 월 한국지방행정연구원원장유정석
ii 자치경찰제확대및강화방안 요약 1. 연구의목적 본연구는자치경찰제가의미하는개념과기본모형의도출을위하여자치경찰과관련된국가경찰, 사법경찰과행정경찰의개념, 보충성의원칙적용등에관하여논의한후, 현행우리나라제주자치경찰사례를중심으로국가경찰과자치 ( 광역-기초 ) 경찰간사무배분실태와현황을분석한다. 이러한우리나라의사례는특히유럽지방자치선진국인프랑스, 스페인, 이탈리아의자치경찰제운영체제를참고하고제도를설계했다는점에서이나라들의자치경찰제운영체제를구성요소별로비교분석한후우리에게주는시사점과그운영상의교훈을정리고자한다. 그리하여현재제주자치경찰및정부법 ( 안 ) 에근거한자치경찰제의문제점을이해한후개선방안을도출하여이후새정부가자치경찰제를시행할때보완해야한방안들을중점적으로제안하려는데그연구의목적이있다. 이를위해서자치경찰제의주요쟁점사안별로프랑스, 스페인, 이탈리아유럽3 국의운영사례와함께우리나라제주자치경찰에관한현장조사, 제주자치경찰관들과의심층인터뷰등을통해서현재적용 운영되고있는자치경찰법 ( 안 ) 의유용성과문제점등실무적인경험사례를분석하여개선방안을제안하고자한다. 2. 지방자치제도와자치경찰제의개념 먼저본연구가제시한자치경찰의개념은다음과같다. 즉, 자치경찰이란지방자치정부가자치행정권을갖고관할지역주민을위한자치경찰서비스를자율적으로제공하는자치정부의한집행조직이고이것이바로지방자치정부의책임하에경찰활동을하는자치경찰 (Municipal police, police municipale, policizia
요약 iii municipale) 이다. 구체적으로는자치경찰의기구, 인력및재정, 지휘체계등이직접적으로 ( 기초 ) 자치정부에귀속되는경우를의미한다. 이자치경찰정의에따르면영국의지방경찰 (local police authorities) 은본연구의본래적 ( 협의의 ) 자치경찰정의에는해당되지않는다. 실제프랑스, 스페인, 이탈리아의기초자치정부가조직하여운영하는자치경찰기구는그자치경찰의인사권, 재정운영등이직접적으로기초정부의수장인시장에게귀속되어있고, 시장의행정경찰권하에서지역사회의이익을실현하는수단으로사용되고있다. 이러한분류기준을참고로자치경찰과지방경찰의구분을도식화하면다음과같이정리된다. 지방경찰 = 국가의지방경찰 ( 지방경찰청 ) + 자치경찰 ( 기초 ) + 자치경찰 ( 도수준 ) + ( 벨기에식 ) 혼합경찰 ( 자치경찰 + 국가의지방경찰 ) 등의의미를갖는다 3. 유럽 3 국의자치경찰기본운영틀 프랑스, 스페인, 이탈리아에서자치경찰기능은역사적발전상황에서살펴본바와같이오래전부터기초자치정부시장에게귀속되며 사회질서와안전, 시민보호, 공중위생등을확실히유지할목적으로 예방적수단으로써시장이총괄적인행정경찰권을갖고도로교통, 관광보호등에관련되는특별경찰행정권도수행한다. 자치경찰설치의기본조건은국가와지역정부가정한자치경찰관련법에근거하여기초자치단체나광역자치단체가자율적으로자체재원으로인사권과조직권등을행사하도록조직 구성되는것이자치경찰의기본운영체제이다. 프랑스, 스페인, 이탈리아등유럽 3국의자치경찰활동의기본운영체계는다음과같은특징을보인다. 첫째, 자치경찰활동은기초자치단체의기본임무이다.
iv 자치경찰제확대및강화방안 둘째, 자치경찰법에기초한자치경찰활동이다. 셋째, 사법경찰관리로서의권한과보조역할을수행한다. 넷째, 자치경찰의보조인력을활용하는규정을두고있다. 다섯째, 다양한자치경찰에대한국가의감독제도를두고있다. 그리고이들유럽 3국의자치경찰관련법체계의존재는바로국가경찰과자치경찰간권한배분을법적으로명확하게구분하고자한노력의결실이다. 지역사회현장에서도이러한법내용에근거하여국가경찰과자치경찰이상호임무를구분하여수행하고있다. 프랑스, 스페인, 이탈리아의자치경찰은지방공무원의한직군으로일반지방공무원과동일한법적지위를가짐. 교육훈련, 퇴직제도등지방공무원으로서동일한원칙과법제도의적용을받고있다. 예방중심으로활동하는자치경찰은국가에따라서국가경찰과의기능분담에차이가있을수있지만기본적으로자치경찰과국가경찰과의관계는보충성의원칙 (Principle of subsidiarity) 에의해서이루어진다. 광역자치단체와기초자치단체간경찰기능배분관계에있어서도지역사회경찰활동 (Community oriented policing and problem solving policing) 의개념과동일한차원에서주민에게직접적인경찰서비스의경우 1차적으로기초자치단체경찰에게임무를부여하는것이보통이다. 이와같이자치경찰활동은합리적기능배분정책에의한치안업무수행이필요하기때문에범죄예방, 치안불안의억제, 범죄자진압등에관한정책에있어서국가와지방자치단체, 국가경찰과자치경찰간합리적인사무배분에의한정책집행이요구되고있다. 또한자치경찰활동은국가경찰활동에보충적기능을수행하며, 국가경찰과의수평적, 수직적협력관계를갖게된다. 동시에자치경찰활동은지역거버넌스의성격을갖는다. 4. 우리나라제주특별자치도의자치경찰제운영실태 우리나라는제주특별자치도의시작과함께 2007 년 7 월 1 일부터제주특별자치
요약 v 경찰제를실시하게되었다. 제주자치경찰제는제주도에고도의자치권을부여하기위해분권의핵심사항인자치경찰이포함되어, 전국적인도입에앞서제주특별자치도추진과제로채택된바있다. 이를위하여제주도는주민투표를통해행정체제를단일광역체제로개편, 자치경찰법 ( 안 ) 을道단위에적용하기위해일부수정된내용을 제주특별자치도법 상에반영하였다. 제주자치경찰은주민생활과밀접한지역방범활동등의사무수행을부여받고있다. 예를들면, 주로크게 4가지로써, 1 방범순찰, 안전사고예방활동, 아동 여성등사회적약자보호, 학교폭력예방, 기초질서위반행위단속등생활안전활동, 2 교통안전및교통소통, 주민참여지역교통활동지원, 교통법규위반행위단속등지역교통활동, 3 공공시설및지역행사장등의지역경비에관한사무, 4 그리고국가 공동수행사무의경우에는구체적인 사무수행기준과방법 은도지사와지방경찰청장이 업무협약 을체결하여결정하고있다. 제주특별자치도행정기구설치조례시행규칙제16조에근거하여자치경찰단장은자치총경으로보하고, 자치경찰단에경무팀 및관광환경팀을두고, 경무팀장 생활안전팀장및관광환경팀장은자치경정으로보한다. 5. 우리나라제주특별자치경찰제의문제점 지금까지살펴본결과, 제주자치경찰은결원인력미채용으로주민생활과밀접한지역방범활동, 공공시설및지역행사장등의지역경비등에관한업무수행에곤란을겪고있다. 즉, 현행자치경찰단장 ( 총경 ), 자치경찰대장 ( 경정또는경감 ) 의직급과타부서의실 국장의직급차이로대등한업무협조가쉽지않은상황이종종발생하고있다. 또한직급하향으로자치경찰제의직제가 과 와 계 의중간인 팀 체제로조직, 편성되어타실국과의형평성도결여된상황이다. 기본적으로자치경찰의인력규모는국가경찰에비해서작을뿐만아니라자치경위이상의간부숫자도적기때문에지나치게계급을상향하여신규채용또는특별채용을시행할경우점진적으로내부승진의기회가줄어드는상황이발
vi 자치경찰제확대및강화방안 생할수있다. 국가경찰의경우에는경정, 경위, 순경의계급에서공채시험제도를시행하고있는바, 자치경찰의경우에도자치경사, 자치순경에한하여공채시험에의하여임용하도록시행령에명문으로규정하고있으므로 ( 시행령제20 조 ) 이러한점을고려해서국가경찰로부터의특별채용에의한이관정도를제한적으로조정할필요가있다. 다른한편으로현재자치경찰법 ( 안 ) 에서는자치경찰의간부급 ( 경위 ) 이상에대한공채시험제도가명시되어있지않아서우수한자치경찰의인력확보가쉽지않은상황이다. 이러한채용제도의경직성으로인하여자치경찰의전문능력부족현상을초래할수있을것이므로이에대한해결책을마련할필요가있다. 최초자치경찰채용시특사경관련전문지식이있는일반직공무원과관련민간인을특별임용할수있음에도국가경찰로부터지원자가많다는이유등으로특별채용을하지못하였다. 채용후에도자치경찰에특화된교육프로그램이미흡했다는이유로업무처리의전문적인기술부족을호소하고있다. 근무수행방식의문제점으로는토 일요일및공휴일에지역문화축제와대규모의국제행사등이많은제주지역의특성상내방객이많은휴일에도일정시간자치경찰이활동해야할필요성이제기되고있기때문에이에따른인력확보방안이주요쟁점사항이되고있다. 제주공항에근무하는자치경찰의인원은 14 명인데, 이는총인원대비 17%, 순찰인원대비 24.5% 로너무많은인력이배치되어근무하고있어서자치경찰인력배치가불합리하다는의견도있다. 2008년현재제주특별자치도자치경찰공무원정원은 127명으로제주특별자치도내국가경찰공무원약 1,600명을고려하면 10분의 1도미치지못하는매우적은인원으로운영되고있다. 스페인, 이탈리아보다자치경찰인력이부족한프랑스자치경찰도국가경찰인력의 15% 수준을넘어가고있는상황등을고려해볼때, 대체로현재제주자치경찰의인력은상당히부족한실정임에는틀림없다. 그러나새로운제도의실험이라는중요한의미를지닌제주자치경찰이성공하기위해서는인원충원면에서자치경찰의정규인력뿐만아니라지역사회
요약 vii 에서자치경찰활동을보좌하거나보완하는자치경찰보조인력의확보, 주민의자율방범대활용 ( 영국사례 ), 시민자원봉사대와의연계활동등지역사회와의유기적인관계형성을통한협력체제를활용하는것등자치경찰제외에도연관된제도들의총체적보완도반드시고려할필요가있다는점을시사하고있다. 6. 자치경찰제확대및강화방안 1) 자치경찰의인력및기구편성기준개선안자치경찰의적정인력및조직모델을개발하기위해서는먼저지방자치단체의규모와자치권의범위를고려한지방자치단체의자치경찰의인력과기구를판단해야한다. 자치경찰은지역주민의수, 유동인구의수, 지역의특성등을고려하여경찰관수를결정하고, 인구밀집도및지역형태등을고려하여조직의형태를구성한다. 즉, 각자치단체가자치경찰기구를편성, 운영하기위해서는기본적으로법령 ( 안 ) 에서규정한내용을근거로하여각자치단체의지역적특성을고려해야하기때문에주로인구수, 도시화율, 행정구역상면적, 지역의지리적특성등을중점으로고려하여자치경찰을운영하는것이필요하다. 2) 자치경찰조직편성의판단기준개선안자치경찰기구조직과관련한편성기준으로는기본적으로자치단체내설치된기존의조직체계를참고하고, 국가경찰과자치단체내지방공무원의구성형태나직급별구성비등을참고하여이를조화시킨방안을도출하는것이필요하다. 이경우, 자치경찰조직의편성은직무의중요도, 업무량, 기관의특성, 직무의독립성과연계성, 그리고지역주민에대한서비스요구수준등을종합적으로고려하여기구의규모와형태를결정해야한다.
viii 자치경찰제확대및강화방안 3) 자치경찰제운영체계확대방안자치경찰제확대를위해서는자치경찰활동의목표를설정해야하며, 구체적으로는지역주민의생활안정을도모하고, 지역내발생할수있는범죄에대한두려움을제거하고, 자치단체의활동에대한지역주민의만족도증가가주목표가되어야할것이다. 또한지역사회내범죄문제의발생을사전에방지하는것등도목표로하고, 경찰과지역주민간관계개선, 지역사회의안전에관한인지도증진에있다. 그리고생활안정, 방범, 교통단속등을주업무로해야한다. 나아가문제해결중심의지역사회경찰활동을실천하도록해야한다. 지역사회가안고있는문제들이무엇인지먼저예측해서, 이러한문제들을예방할수있도록노력한다. 자치경찰은주변지역을잘알고있을뿐만아니라, 그지역에살고있는주민들에대해서도잘알고있기때문에, 지역주민들도경찰에대해서잘알도록해야한다. 자치경찰은지역주민이무엇을해주기를원하는지를잘알고그요구를정확하게들어주도록한다. 4) 인사제도의개선방안현행자치경찰신규채용에있어, 유럽 3국과같은자치경찰의신규채용제도 ( 즉, 보조직급의신설등 ) 를도입하여자치경찰보조직급을신설하여해당자치경찰결원시우선적으로정규직순경시험에응시하도록함으로써합격자를자치경찰로채용할필요가있다. 그리하여이들에게자치경찰업무를일정기간보조하게하여체득한업무수행기술및경험을활용함으로써자치경찰의능력향상을제고할수있다. 또한자치경찰의특별임용요건을국가경찰과달리지역특성에맞는새로운특별임용요건을마련하는것이필요하다. 예를들어, 특별사법경찰사무를담당하는자치경찰의채용인력 609명은특사경업무 (17종) 처리관련자격증과경력을가진기존의일반직공무원의자치경찰전직등을거쳐특별임용하는방안등이다.
요약 ix 나아가자치경찰공무원의특화된교육훈련프로그램을개발해야한다. 국가경찰기관에자치경찰의위탁교육훈련을실시함에있어기존의국가경찰교육훈련프로그램과구별되는자치경찰공무원의특화된교육훈련프로그램개발로전문능력향상을도모할필요가있다. 자치경찰의전면실시에따른자치경찰인력 9,315명에대한지속적인교육훈련등을대비하여장기적으로 자치경찰교육훈련기관 을설치 운영함으로써지역사회의경찰활동에부합되는자치경찰의교육훈련을기할수있을것으로본다. 자치경찰사무는지방행정의법집행지원을주로하고있으므로특사경업무담당공무원또는관련민간전문가를초빙하여강사로활용함으로써자치경찰의업무처리에따른전문지식및기술을습득할수있다. 5) 자치경찰보조인력확대및강화방안교통및방범, 경비와관련된조직및기능을진단하면다음과같은인력을읍면동사무소또는주민자치센터에배치하여자치경찰의인력으로활용할수있을것이라생각된다. 특히자치경찰의주요업무가지역교통관리라는점을고려하면현재자치단체에서수행하고있는교통, 차량, 불법주정차관리업무전체가자치경찰대소속으로기능적으로통합하여교통의계획과집행이일치를통한업무의효율화를기하는것이바람직할것이다. 현재기초자치단체를비롯한읍면동사무소에행정보조원으로공익요원을배치하고있다. 자치단체내에공익요원이근무를하고있으나활용도는매우낮은편이다. 이를자치경찰보조인력을배치함으로서인력활용도를제고할수있다. 이와같은방법으로산화경방요원의활용, 관광지근무공무원이관에의한인력활용도가능하다. 나아가유럽선진국과같이유급직의자치경찰보조인력제를채택하는방안이있다. 예를들면, 자치경찰과함께활동하기에적합한유급직인력을채용하
x 자치경찰제확대및강화방안 여자치경찰업무에관한일정교육을받게한후자치경찰보조인력으로활용가능하다. 또는유급봉사자로채용하여일정한교육을수료한사람에한하여채용하거나아니면채용후에일정기간동안교육을수료하도록하여단순봉사자가아닌자치경찰전문보조인력 ( 봉사자 ) 으로활동할수있도록한다. 현재자치단체의인력확보에관한자치조직권과관련하여총액인건비제도입의경우지방자치단체의정원책정상본청기구이외에도직속기관의설치, 출장소의설치, 동설치, 사업소의설치등을지방자치단체가자율적으로결정할수있으므로이에근거하여자치단체의인건비성경비를확보하여시행이가능하다. 7. 향후추진방향 2008년새정부는제주자치경찰과같이특수한상황하에서출발한자치경찰제에대한제도적보완을위하여자치경찰제를확대하고강화하는방향에서국정과제를지속적으로추진하고자결정한바있다. 이점에대해서가능하다면지방자치원리에충실한제도적실험이되었으면한다. 시범사업을성공적인제도도입으로연결시키기위해서는실험법제정을통한자치제도의실험정책 (Experimentation) 을보다전략적으로추진하는것이필요하다.
목차 xi 목차 제 1 장서론 1 제 1 절연구의목적 1 1. 연구의배경 1 2. 연구의목적과범위 2 제 2 절연구의방법과분석틀 3 1. 연구의방법 3 2. 연구의분석틀 5 제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 7 제 1 절자치경찰제의원리와의의 7 1. 지방자치원리와자치경찰 7 2. 자치경찰제의개념과종류 10 3. 자치경찰활동의현대적의미 19 제 2 절유럽 3 국자치경찰제의기본운영체제비교분석 21 1. 자치경찰비교요인 21 2. 자치경찰제관련법규 21 3. 자치경찰의지위와직무 26 4. 자치경찰의기구 31 5. 자치경찰의인력관리 35 6. 국가경찰과자치경찰간협력관계 44 7. 소결 : 유럽자치경찰제의기본운영틀 55 제 3 절우리나라자치경찰제의기본운영체제분석 76 1. 우리나라자치경찰제의도입 76 2. 현행자치경찰제기본운영체제 80 3. 현행자치경찰기능의특성과내용 89
xii 자치경찰제확대및강화방안 제 3 장자치경찰실제운영사례분석 102 제1절외국자치경찰제운영사례 102 1. 자치경찰제의인력및교육운영 102 2. 보조인력운영 128 3. 바람직한자치경찰제의기본운영틀 132 제2절우리나라제주자치경찰제운영사례 139 1. 제주자치경찰제출범당시운영체제 139 2. 2008년현재제주자치경찰제운영실태 153 3. 제주자치경찰운영체제상문제점 160 제 4 장자치경찰제확대및강화방안 170 제1절자치경찰제의인력 기구확대및강화방안 170 1. 현행우리나라자치경찰법 ( 안 ) 상자치경찰인력산출기준 170 2. 자치경찰의인력및기구편성기준개선안 172 3. 자치경찰제확대를위한운영체제강화방안 178 4. 적용사례 : 도농복합형시자치경찰제개선운영모델 187 제2절자치경찰의인적운영체계확대및강화방안 201 1. 자치경찰의임용및훈련제도의개선방안 201 2. 자치경찰보조인력확대및강화방안 206 제3절자치경찰의사무수행절차의확대및강화방안 212 1. 자치경찰의사무수행원칙및과정 212 2. 사무수행의현실적어려움 213 3. 자치경찰사무수행절차의개선 213 제 5 장결론 221 참고문헌 225 부록 230
목차 xiii Ⅰ. 자치단체별자치경찰계급별정원기준현황 231 Ⅱ. 시도별자치경찰계급별정원기준현황 239 Ⅲ. 시도별자치경찰보조인력소요판단현황 247 Abstract 255
xiv 지방경찰제확대및강화방안 표목차 < 표 2-1> 자치경찰제구분에따른국가 18 < 표 2-2> 행정경찰기능중심의자치경찰임무 27 < 표 2-3> 스페인자치경찰의수행사무 28 < 표 2-4> 이탈리아자치경찰의수행사무 30 < 표 2-5> 주민수에따른자치경찰인력배분비율 (2003년기준 ) 36 < 표 2-6> 자치경찰계급별인력비율 (2004년기준 ) 37 < 표 2-7> 스페인기초자치정부주민수에따른자치경찰평균인력수 41 < 표 2-8> 유럽3국과주요선진국의자치경찰법및자치경찰직무 ( 정리표 ) 56 < 표 2-9> 자치경찰법안주요내용 ( 총 36조 ) 82 < 표 2-10> 특별사법경찰권부여기준및관련사례 85 < 표 2-11> 분야별관련법상의특별사법경찰권대상범죄 85 < 표 2-12> 자치경찰이수행가능한특별사법경찰사무의내용 (17여종 ) 86 < 표 3-1> 주민수에따른자치경찰인력배분비율 (2003년기준 ) 102 < 표 3-2> 자치경찰계급별인력비율 (2004년기준 ) 103 < 표 3-3> 스페인기초정부주민수에따른자치경찰평균인력수 (2004) 110 < 표 3-4> 스페인기초정부주민수에따른자치경찰평균인력수 111 < 표 3-5> 마드리드시자치경찰인력및계급체계 118 < 표 3-6> 마드리드시자치경찰의임용자격 118 < 표 3-7> 자치경찰제유형별비교 138 < 표 3-8> 제주자치경찰의주요사무 142 < 표 3-9> 조직구성원의직무 142
표목차 xv < 표 3-10> 제주특별자치도자치경찰이처리하는특별경찰사무내용 144 < 표 3-11> 제주자치경찰의기구 145 < 표 3-12> 정원표 146 < 표 3-13> 서귀포자치경찰인력 146 < 표 3-14> 제주시자치경찰인력 147 < 표 3-15> 제주자치경찰특별채용 149 < 표 3-16> 제주자치경찰인력확충 150 < 표 3-17> 제주자치경찰채용지원현황 150 < 표 3-18> 제주자치경찰임용시험 151 < 표 3-19> 신규임용자의위탁교육 152 < 표 3-20> 제주특별자치도신규자치경찰공무원최종합격자학력별분석 155 < 표 3-21> 제주자치경찰공무원특별채용의필기시험과목 156 < 표 3-22> 제주특별자치도자치경찰공무원특별채용모집과정현황 157 < 표 3-23> 중앙경찰학교에서의자치경찰교육에관한교과편성 158 < 표 3-24> 지방공무원인력개발원에서의교과편성및내용 159 < 표 3-25> 제주시자치경찰대배치인력 (40명) 의활동상황 162 < 표 3-26> 서귀포시자치경찰대배치인력 (25명) 의활동상황 163 < 표 3-27> 제주국제공항관광질서및교통질서확립등처리실적 163 < 표 3-28> 공항호객행위단속등공항질서유지에대한자치경찰기여도에대한주민인식 165 < 표 4-1> 자치경찰관할지역의생활환경및행정환경현황분석 181 < 표 4-2> K시자동차등록현황 (2008년 3월 ) 190 < 표 4-3> 국가경찰인력이수행하는자치경찰직무수행의배분비 (2005년기준으로산정 ) 192 < 표 4-4> K시초기자치경찰예상인력 193 < 표 4-5> K시자치경찰의주요활동지역 ( 예시 ) 197
xvi 자치경찰제확대및강화방안 < 표 4-6> K시자치경찰의교대근무방식 ( 예시 ) 198 < 표 4-7> 관광지관리사업소직원현황 209 < 표 4-8> 자치경찰사무수행개선방안 214 < 표 4-9> 자치경찰범죄수사처리 217
그림목차 xvii 그림목차 < 그림 1> 연구의분석틀 6 < 그림 2-1> 스페인중앙정부-지방정부경찰행정협력체계도 50 < 그림 2-2> 자치경찰법안구성 : 8장제36조 83 < 그림 2-3> 자치경찰의주요활동내용 95 < 그림 2-4> 자치경찰일상활동에따른기본조직도 96 < 그림 3-1> 2006년이후 ( 상단 ) 변화된자치경찰계급체계 ( 프랑스 ) 104 < 그림 3-2> 니스시자치경찰조직도 108 < 그림 3-3> 마드리드시자치경찰조직도 117 < 그림 3-4> 제주자치경찰단기구 145 < 그림 3-5> 제주자치경찰제복의흉장및표지장 148 < 그림 3-6> 제주자치경찰기구 (2008년 11월현재 ) 154 < 그림 4-1> 자치경찰의인력, 기구편성고려요인 173 < 그림 4-2> 자치경찰의조직편성시고려요인 176 < 그림 4-3> 자치경찰제확대및강화를위한구성체계 179 < 그림 4-4> 자치경찰활동계획의운영체계 183 < 그림 4-5> 자치경찰의조직편성기본구성도 186 < 그림 4-5> K시의도농복합형구성비율 189 < 그림 4-6> K시의주택구성유형 189 < 그림 4-7> 도농복합지역인 K시의자치경찰기본조직도 195 < 그림 4-8> 제주도관광지관리사업소관할관광지현황 (7개사무소 19관광지 ) 209 < 그림 4-9> 국가경찰에의한교통법규위반사례처리과정 214
xviii 자치경찰제확대및강화방안 < 그림 4-10> 자치경찰의직무수행과연계된국가경찰과의연계사무처리예상도 1 217 < 그림 4-11> 국가경찰의사무처리과정 218 < 그림 4-12> 자치경찰의직무수행과연계된국가경찰과의연계사무처리예상도 2 220
제 1 장서론 1 제 1 장서론 제 1 절연구의목적 1. 연구의배경 정부의자치경찰제시행은시 군 자치구에자치경찰기구의창설을근간으로하였으며자치경찰의조직규모는 1) 인구및지역특성을고려하여결정하고, 자치경찰의신분은특정직지방공무원으로단체장이인사권을행사하도록하며그규모는최저 20명, 최고 102명수준에서고려하고있다. 자치경찰의수행사무는주민생활과밀접한사무와현재자치단체가보유하고있는산림보호, 식품, 환경등특별사법경찰사무의수행이중심이되고있다. 그리고자치경찰을운영하는재정부담은원칙적으로자치단체가부담하나제도의정착을위해서지방교부세, 국고보조금, 범칙금등으로국가가일정기간, 일정부분을지원하는것을원칙으로정한바있다. 자치경찰기구를처음출범시킬때자치경찰인력은총 9,315명으로추정했고이중 32%(3,000명 ) 는국가경찰에서이관하고나머지 68%(6,315명 ) 는신규채용하는것을원칙으로하였다. 그리고국가경찰과의인사교류의의무화를규정하였으며국가경찰과자치경찰간협력강화를위해시 도에는치안행정위원회, 시 군 구에는지역치안협의회를설치및운영하도록정한바있다. 이와같은원칙하에 2006년 7월1일제주특별자치도가출범되면서우리나라 1) 자치경찰기구 인력편성방안연구보고서 (2005.9, 한국지방행정연구원 ) 참조.
2 자치경찰제확대및강화방안 에서는최초로제주자치경찰이설치 운영되었다. 하지만처음운영되는제주자치경찰의경험에비추어자치경찰의인력부족및지역주민과의네트워크활용의어려움등문제점들이제기되고있어이에대한해결방안마련을위하여자치경찰제의확대및강화방안을연구하게되었다. 자치경찰제도의확대방안은 2008년새정부의 섬기는정부 36개국정과제 중공약과제이자인수위법무 행정분과가주관하는일반과제로 자치경찰도입 으로정한추진과제의하나로설정되어있는만큼지방자치발전과주민안전을위한주요한분권과제의하나로여겨지고있다. 특히새정부는자치경찰제도실시시범단체의수를 2~30개정도로확대및강화하는방안을고려하고있는바, 기초중심뿐만아니라시 도광역자치단체차원에서의자치경찰기능과역할을고려한새로운자치경찰제운영체제를모색하고있다. 지난정부에서시군구기초자치단체중심의자치경찰제운영초안을마련한자치경찰법 ( 안 ) 에근거하여 2007년 3월부터제주특별자치도에서자치경찰제가시행되고있으나광역자치단체중심으로변형되었고, 사전제도시행준비부족, 인력과재정지원의부족등문제점이나타난상황에서보다발전된자치경찰제운영방안을제안할필요성이대두되었다. 2. 연구의목적과범위 이에본연구는시군구기초자치단체를중심으로제정되었던자치경찰법 ( 안 ) 을근간으로이루어지는제주자치경찰제의실제운영체계를살펴본뒤, 아직시행되지않고있는시군구중심의자치경찰제운영체제에관해개선되고적합한운영모델을검토해보고자한다. 따라서현재시행되고있는유럽 3국인프랑스, 스페인, 이탈리아중심의자치경찰제운영체제를심도있게분석한뒤, 우리나라제주자치경찰제운영실태와비교하여보다세부적인자치경찰제기본운영틀을도출하고그에근거하여현재정부법 ( 안 ) 중심의제주자치경찰제운영상의문제
제 1 장서론 3 점을파악하여지적된문제점들을개선할수있는대안을제안하고자한다. 특히우리나라에적합하다고사료되는자치경찰제의기본운영틀의도출을위하여자치경찰에관련된이론적논의를먼저한뒤, 우리나라시군구자치경찰법 ( 안 ) 의기초가되었던프랑스, 스페인, 이탈리아자치경찰제의운영실태를구성요소별로분석하고, 이를다시우리나라의제주자치경찰제운영현황과비교분석해보다폭넓고자율적인자치경찰제운영틀을제시하고자한다. 이렇게함으로써향후새정부가제주특별자치도이외의본토지역에도자치경찰제를확대및강화할경우에고려대상이되는자치경찰구성요소인자치경찰의인력책정기준, 기구편성근거, 자치경찰의사무수행내용등을기본분석요소로설정하고사례분석의중심내용으로는프랑스, 스페인, 이탈리아, 우리나라의제주자치경찰제등을연구대상으로한정하고자한다. 이러한비교분석을통해서향후우리나라본토에본격적으로자치경찰제도입을위해필요한내용을보완하고, 실무적으로활용할때현재보다개선된운영체제를제안하려는데직접적인연구목적을갖고있다. 우리나라자치경찰제의시군구운영단위를확대한시도단위에서의자치경찰제안에대해서는현재정치권에서자치계층체제개편과관련한여러논의가진행되고있기때문에후속연구에서다루기로하고, 여기서는주로내년에정부가추진하고자하는자치경찰제확대실시에대비한개선된대안을제시하는연구로한정하고자한다. 제 2 절연구의방법과분석틀 1. 연구의방법 자치경찰제라는새로운제도운영을위해서참고해야될사항들을다양하게주장할수있겠으나, 본연구는우리나라자치경찰제의도입및운영상에가장기본적으로지방자치원리에충실한자치경찰제의시행을제안하고자한다. 종
4 자치경찰제확대및강화방안 종우리가외국으로부터제도를받아들이고자할때우리나라의정치, 경제, 사회적환경을충분히고려해서우리실정에맞는제도적사전맞춤작업이필요하다고하지만가장중요한것은그제도가갖고있는본질적인기본원리와취지를무시하는데에따르는제도운영과정에서문제점이발생한다는점이다. 현재우리의지방자치제도에서새로운제도로써 자치경찰제 ' 를확대강화하려는시점에와있기때문이다. 즉, 자치경찰제라는새로운제도를만들어확산시킬때에는반드시이제도가의미하는기본원리를이해하고그기본틀의원형 (Prototype) 에충실히따르면서합리적인선에서우리실정에맞추는변화가필요하다고할것이다. 이러한문제의식하에본연구는먼저자치경찰제가의미하는개념과기본모형의도출을위하여자치경찰과관련된국가경찰, 사법경찰과행정경찰의개념, 보충성의원칙적용등에관하여논의한후, 현행우리나라경찰제도현황및운영상의장 단점분석을위하여제주자치경찰사례를중심으로국가경찰과자치 ( 광역-기초 ) 경찰간사무배분실태와현황을분석한다. 그리고이러한우리나라의사례는특히유럽지방자치선진국인프랑스, 스페인, 이탈리아의자치경찰제운영체제를참고하고제도를설계했다는점에서이나라들의자치경찰제운영체제를구성요소별로비교분석한후우리에게주는시사점과그운영상의교훈을정리할필요가있다고판단하였다. 그리하여이내용들을우리나라제주자치경찰의운영실태와구성요소별로다시비교하여현재제주자치경찰및정부법 ( 안 ) 에근거한자치경찰제의문제점을이해한후개선방안을도출하고자한다. 또한제주자치경찰의운영체제를분석하기위하여주요쟁점사안별로제주자치경찰에관한현장조사, 제주자치경찰관들과의심층인터뷰등을통해서현재적용 운영되고있는자치경찰법 ( 안 ) 의유용성과문제점등도실무적인경험을통해서검증해개선방안을제안하고자한다. 이상의연구방법을요약하면다음과같다. 먼저문헌분석방법에의존하여자치경찰제의확대및강화방안을모색하기위하여이와관련된논문, 보고서, 정부기관의관련자료, 국내외관련법규등을분석하는문헌분석적인방법을활
제 1 장서론 5 용하였다. 문헌분석은각연구대상의국가들이역사적, 법적, 정치제도적으로형성된자치경찰의운영사례등의기본원리와그운영틀의내용을상세히밝혀주고각국의상이한특징도들어내줄수있기때문이다. 또한비교연구의시각을채택하였는바, 이는우리실정에적합한자치경찰제운영을위한개선안을모색하기위하여주요선진국이면서우리나라와법체계및행정체계를같이하는프랑스, 스페인, 이탈리아자치경찰의운영사례를조사및비교분석한후시사점을도출하였다. 비교연구에있어서 1차적으로 현상학적인조사 에의거하게되면실증자료와경험적사례를중심으로비교연구를하기때문에적어도각국의다양한자치경찰활동에관한현실적합성등을관찰할수있게하기때문이다. 이어서우리나라의사례를현장조사를기초로하여현행제도운영의틀이되는자치경찰법 ( 안 ) 을기준으로관찰하게되면, 관찰결과로부터자치경찰제의개선이가능한여러개선방향을살펴볼수있다. 구체적으로제주자치경찰단및제주시와서귀포시의자치경찰인력에의한운영경험등을직접심층조사하고, 현장조사도십여차례다녀왔다. 또한자치경찰법 ( 안 ) 을입안했던행정안전부의자치경찰제실무추진단, 경찰청등관계자들과의면담, 이들정책수립및집행책임기관이해관계자들과의심층면접조사결과도참고하여현재보다발전된자치경찰확대및강화방안을찾고자하였다. 2. 연구의분석틀 본연구보고서의기본적분석요소는자치경차제를구성하고있는요인들을중심으로비교연구를진행하였다. 먼저자치경찰제의골격이되고있는자치경찰법 ( 안 ) 의내용을토대로그운영체제를살펴보았으며, 다시이를기준으로자치단체의인구규모에따른자치경찰운영인력의확대가가능한방안을살펴보았다. 이러한인력확대는당연히자치경찰기구편성의다양성을추구할수있다는가정하에유연하고확대가능한자치경찰조직을구성하기위한자치경찰기능확대방안도동시에심도있게분석하였다.
6 자치경찰제확대및강화방안 실무적으로는주로프랑스, 스페인, 이탈리아의자치경찰제운영내용을검토하여필요한인력충원및교육, 인적역량의확대방안등에대한대안들을찾고자하였다. 특히지역주민과함께밀접한관련성내지는민원접촉의현장으로작용해야하는자치경찰보조인력확대를통한지원방안등도심도있게검토하였다. 현재제주자치경찰이수행하고있는사무범위의한계로인한주민들의평가가만족스럽지않은상황에서향후자치경찰제확대및강화를위하여가장시급히보완해야할내용의하나인자치경찰사무수행의개선방안도중점적으로검토하였다. 이와같이도출된개선방안이유용하도록실무적용이가능한사례들도제시하여개선방안의실효성을높이고자하였다. 이상으로연구추진내용과분석틀을정리하면다음그림과같다. < 그림 1> 연구의분석틀
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 7 제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 제 1 절자치경찰제의원리와의의 1. 지방자치원리와자치경찰 가. 자치권 (local autonomy) 의의미와자치경찰지방자치의기본원리에충실한자치경찰제를도입한다는것은무엇을의미하는가? 그것은지방자치의원리와지방자치정부의 2) 구성및운영원리를살펴보면더자명할것이다. UN의세계인권선언문제21조에는자치분권의기본적가치인지방자치정부의자율성이갖는중요성에대하여국민의의지가국가, 지방정부의기초가되어야한다고언급하면서이를상기시켜주고있다. 그리고 1985년유럽회의 (Council of Europe) 가제정하고유럽 30여개국이상의회원국국회가인준한유럽지방자치정부헌장 (European charter of local self-government) 에는더욱자세하 2) 지방 ( 자치 ) 정부와지방자치단체의용어사용 : 지방자치단체 의용어는독일및프랑스에서사용하던용어를일본이 지방공공단체 로직역하여사용했다. 이를우리나라지방자치법상법적용어로차용하면서우리나라에국한할때에는 지방자치단체 로사용하였다. ( 기초, 도, 지역 ) 자치정부 의용어사용은유럽지방자치정부헌장 (European charter of local self-government) 의제 3 조 2 항에서규정한 지방자치정부는직접평등비밀선거에의해서자유롭게선출된대표들로구성된대의기구에의하여, 그리고이대의기구에대하여책임을질수있는집행기구를통해서자율적으로권리와능력이행사 되는지방정부를의미하므로이정신에따라본연구도미래지향적의미에서지방자치단체와같은의미로서 지방 ( 자치 ) 정부 를구분없이사용하고자한다.
8 자치경찰제확대및강화방안 게지방자치 (local autonomy) 의원리와이를실현하는지방자치정부의구성및운영에관한기본원리와조건을제시하고있다. 이헌장이유럽상황을배경으로지방자치 ( 정부 ) 의주요원리에대하여천명하고있지만, 이미이러한내용은국제사회에서지방자치원리로인정받고있다. 이헌장의정신에따르면지방자치활성화를위해서는한국가의법률로지방자치정부가실질적인권한을행사할수있는수단제공이가능하도록규정해야한다고명시하고있다. 또국가와지방자치정부가각각의권한집행시에는양자의갈등과중복을피하고지역주민의이익을위해일할수있는방향에서법률적규정이되어야한다는것을강조하고있다 ( 헌장제3조1 항 ). 이와덧붙여, 지방자치가형식적인자유가아닌실질적인자유로써유익한효과를발생시킬수있도록하기위해서는다음의 4가지의조건들이동시에함께결집되어야한다고제시하고있다. 즉, 1 제1조건 : 지방자치정부는직접평등비밀선거에의해서자유롭게선출된대표들로구성된대의기구에의하여, 그리고이대의기구에대하여책임을질수있는집행기구를통해서자율적으로권리와능력이행사될수있어야한다 ( 제3조2 항 ). 2 제2조건 : 지방자치정부의기본적권한과책임범위는반드시헌법또는법률로규정되어야한다 ( 제4조1 항 ). 3 제3조건 : 지방자치정부에대한행정적통제는헌법과법률의근거에의하여헌법원리와적법성목적에맞게이루어져야한다 ( 제8조1~3항 ). 4 제4조건 : 지방자치정부는국가경제정책과일치되고, 자치권의범위와일치된조건하에자율적으로책임과권한을수행할수있는재정적자원 ( 제9조 ), 자율적인적자원의확보 ( 제6조 ) 등자치권행사에필수적인수단을가질수있어야한다고규정하였다. 재정적자율성에대해서는제9조에서규정하고있다. 자치경찰이라고하는지방자치의한기능과그권한에관한행사는주민이직접선출한집행기구를통해국가의법체계와합법성을준수하는범위내에서는자치정부의자율적의지인자치조직권, 재정자율권하에서행사할수있어야한다는점과직접적인관계가있고, 그러한원리를기본으로해야하는것이바로자치경찰의기본운영원리로작용되어야한다는점을상기하고자한것이다.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 9 이러한원리를뒷받침하는것이또한보충성의원칙일것이다. 나. 보충성의원칙 (principle of subsidiarity) 과자치경찰유럽연합의마스트리츠조약에서각회원국과유럽연합간권한배분의방향을유도하기위하여실질적인참고원리로써보충성의원칙이제시되었다 3). 이원칙은본래독일, 스위스등연방국가정치체제에서의정치적기본원리로서작용되어왔다. 독일에서는이원칙이정치적정당성의기본규범으로여겨지고또한조직규범혹은정치적목적을위한원칙으로 4), 나아가연방정부와주정부간권한배분에관련된헌법적전제로서여겨져왔다. 그리고스위스에서의보충성원칙은하위의정치체가기능을책임질능력이되지않을경우상위정치체가그임무를대신하는것을규정하고있다 5). 이러한원칙에는시민사회가일련의공공이익을위한임무수행의책임도담당할수있다는것을가정하고있으며, 시민사회가감당할수없는공백또는결함부분에대해서는공익을해치지않는방식으로공공기관이이를책임질수있다는것도가정하고있다 6). 이러한의미의보충성원칙에근거하면자치경찰의기능은시민사회와자치정부, 그리고다시자치정부와중앙정부사이에서의기능배분이되는것이바람직할것이다 7). 그리하여자치권실현이가까운곳에서부터자율적으로기능수행을할수있어야하고, 그러한기능수행의범위가커질때시민사회로부터 3) Alan Norton, International Handbook of Local and Regional Government: A Comparative Analysis of Advanced Democracies, Edward Elgar, 1994. p.28~30. 4) H. Kalkbrenner, Die rechtliche Verbindlichkeit des Subsidiarittsprinzips, in Recht und Staat, Berlin, 1972, p.515-539. 5) K. Cornevin-Pfeiffer, R. Jquier, La Suisse et ses institutions in L. Weber, Les finances publiques dun Etat fdratif, la Suisse, Genve, Economica, 1992, p.25. 6) C. Millon-Delsol, Le principe de subsidiarits, Paris, Puf Que-Sais-Je?, 1993, p.59. 7) 중앙권한지방이양촉진법역시 국가와지방자치단체간의사무를배분함에있어서는지방자치법제11조에규정된국가사무를제외하고는가능한한지방자치단체에배분하여야 ( 제 4조제1항 ) 한다 고명시적으로선언하고있다.
10 자치경찰제확대및강화방안 기초자치정부가, 기초자치정부로부터광역자치정부가, 광역자치정부로부터국가가기능을보충적으로수행할수있도록하는것이바람직한것으로볼수있는것이다. 경찰서비스를제공하는것은시민과경찰기관이공동으로경찰서비스를산출하는공동생산체제로확보될수도있다. 이것이바로현대국가에서경찰서비스가거버넌스의성격을갖는것을의미한다. 2. 자치경찰제의개념과종류 가. 경찰의개념경찰의개념은시대에따라의미가다르기도하였으나현대에와서점차넓은의미를갖게되었다. 본래 경찰 ' 이라는영어와프랑스어의 police는 polis 라는그리스말에서유래하였는데, 15세기부터나타난용어 police는 16세기왕의칙령에 공공질서유지를목적으로한제도 (Institution) 의의미로사용되기시작하였다 8). 본래의미는 18세기와 19세기에한국가또는한도시의내부사회질서행정또는내무행정을통칭하는의미를가졌으나 세금, 정부보조금, 전매권, 기업독점권등의문제에대한내부적규제활동 을포함하는의미를내포하기도하였다 9). 프랑스혁명을거쳐학설에의해서고정된고전적인의미에서의 경찰 ' 이란, 경찰법을준수하도록하는기능을수행하는공권력, 또는질서를유지시키려고하는활동으로이해되었다. 이후근대국가에서는공법의안녕, 질서에대한위험방지를의미하기도하였다. 8) H.Buisson, La police, son histoire, imp. Wallon, vichy, 1949, p.16. 어원의설명을보면다음과같다 : French, from Old French policie, civil organization, from Late Latin polta, from Latin, the State, from Greek politeia, from polits, citizen, from polis, city. (Excerpted from The American Heritage(r) Dictionary of the English Language, Third Edition (c) 1996 by Houghton Mifflin Company). 9) 브리테니카백과사전, 아담스미스, police 편.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 11 현대에서경찰이라는개념은행정권의권위하에법준수를책임지는것과동시에공공질서의유지및재정립의목적에있으며, 또한사법권의지휘, 감독, 감시하에사법경찰임무를수행하는행위및이를수행하는공무원들의조직화된공공서비스기관전체를의미한다 (Decocq, 1998:10). 즉, 현대적개념의 경찰 ' 은사회질서의유지와범죄수사를목적으로 특별임무 ' 를수행하는기능과특정한공직자인 경찰관 ' 의집합적조직인경찰기관 ( 조직 ) 을동시에의미한다. 나. 행정경찰과사법경찰의구별필요성 1) 구별의시작프랑스가 1795년죄와형벌법전 (Code des délits et des peines) 제18조에서경찰은행정경찰과사법경찰로나뉜다고규정하면서경찰기능이구분되어왔다. 행정경찰의본래적인목적은예방에있으며, 공공의질서유지를위한법규준수를지키도록하는것이었다. 따라서행정경찰은행정질서와관련되어행정재판에귀속되어왔다. 반면, 사법경찰의목적은공공질서유지를파괴하는행위에대한진압, 퇴치를목적으로하는경찰활동이라고할수있다. 파괴행위를한당사자를색출하고형사재판에기소하여처벌을받도록하는것이기때문에사법판사및검사에귀속되는분야로인식되어왔다. 그후, 행정법과형법, 형사소송법, 민법등공법학자와사법학자들의법학영역구분에따라서 경찰 ' 행위를구분하게되었던것인데, 사실상행정경찰, 사법경찰의개념적구분은본래올바른분류가아니었으며, 실제로현장에서그구별도쉽지않다. 2) 사법경찰기능의중요성 그러나우리가살펴볼프랑스, 스페인, 이탈리아유럽3국의자치경찰제도에서국가경찰과자치경찰간기능을배분하는기준에는행정경찰기능과사법경
12 자치경찰제확대및강화방안 찰기능을준거로두경찰의역할구분을하고있다. 즉, 유럽3국에서자치경찰을책임지는시장, 또는위임권을행사하는부시장 ( 시의원 ) 등은공통적으로유럽3국의형사소송법상사법경찰관의지위를갖는다. 반면, 국가경찰공무원경력을가진자치경찰관, 수사경찰관의경력을가진자치경찰관등일부특별한경우를제외하고, 자치경찰관은사법경찰관을보조하는사법경찰리 ( 보조 ) 의제한적인지위만을부여받고있다. 우리나라에서도사법경찰관과달리사법경찰리는검사의지휘하에범죄자를추적, 피의자소재탐문, 체포등에참여하는지원인력역할을수행하기도한다. 이와같이, 프랑스, 스페인, 이탈리아에서사법경찰관과일반경찰관을구별하는데에는충분한이유가있다. 국가경찰과달리자치경찰은기본적으로사법경찰리의지위에있기때문에사법경찰활동이시작되는범죄수사 ( 현행범수사, 초동수사, 정식수사, 사망확인수사등 ) 과정에서국가경찰과동일한수사지휘권등을가질수없는지위에있기때문에사법경찰활동은결과적으로국가경찰이전문적으로전담하게된다. 또는수사과정에서국가경찰이인력지원등의필요성이발생하게되면범죄수사가관련된관할행정구역내에서경찰임무를수행하는자치경찰에대하여지원요청을함으로써국가경찰에게보완적역할을충실히수행할수있다는장점도있다. 실제적인구별어려움이있다고하지만, 이처럼행정경찰과사법경찰의개념적, 법적, 물리적구분을통해서국가경찰과자치경찰상호간보완적경찰활동으로국민을위한경찰기능수행이다양해질수있다. 3) 자치경찰의주요기능은행정경찰기능수행자치경찰이사법경찰활동과정에서는국가경찰의보조역할을수행하도록되어있다면, 행정경찰분야에서는이와다르다. 즉, 행정경찰이라함은공공질서유지를확보하기위하여이와관련된법규범의제정, 이에대한준수를확보하는기능이기때문에도로교통, 주차질서, 운전면허정지, 거리통제를위한바리케이트설치, 시위감시, 신분증검사등과같은물리적인경찰활동이행정경찰기
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 13 능에속하고있다. 따라서이와같은행정경찰활동은국가적차원에서대통령 ( 또는수상 ) 의행정경찰권으로공공질서를확보할수있는조치가취해질수있다. 진정한지방자치제도가시행될경우에는, 자치정부가관할하고있는행정구역내에서이와같은기본적인행정경찰활동이수행될수있는바, 지방정부의관할행정구역내에서의책임자는시장이기때문에지역사회의공공질서유지를위한자치적행정경찰권한은시장에게부여되어있고, 시장은국가의보통지방행정기관의지위와자치정부의최고책임자인이중적지위를갖고경찰권한을수행하게되는것이다. 자치경찰조직이필요한것은기본자치원리에근거한자치정부의행정행위중경찰기능을수행하고자할때필요한것이고, 자치정부는완전한독립성을가진정부가아니라국가의보통지방행정기관으로서국가전체적으로는하나의일선행정기관의임무를수행하게되고, 이러한국가적임무수행에있어서주는국가경찰이이에대한보조는자치경찰이수행하고이러한관계는보충성의원칙 (Principle of subsidiarity) 에근거한다고볼수있다. 이러한맥락이다음외국사례중유럽 3국의자치경찰제도에서살펴볼내용이다. 자치경찰존재의필요성은바로기초정부수준에서시장단독으로자치정부의행정경찰법규의집행령인시장령을제정하여자치경찰로하여금이법규준수를위해관할구역내에서자율적인치안확보활동을하는것이다. 기초자치정부의관할행정구역내에서시민안전을위해중복적으로경찰활동을하는자치경찰과국가경찰은이와같이행정경찰과사법경찰의기능적구별을기초로각자의임무를충실히수행하게되고, 필요시에는공조체제를구축해서동일한목적의경찰활동을수행하게된다. 이것은결국행정경찰의기본목적이바로지역사회를중심으로지역주민의안전과공공질서를유지하는것이라고보면, 초기단계에서자치경찰이추구하는목적도이와동일한방향에서시행되기때문에국가경찰과자치경찰이수행하는행정경찰기능은중복된상황이발생할수있으며이러한중복을피하기위해서는두경찰간의역할분담을보다정확하게법으로규정을할필요가있는것이다.
14 자치경찰제확대및강화방안 4) 공공질서유지를위한국가경찰활동이러한유럽의경찰개념은우리나라실정법상경찰개념에서다음과같이이해되어왔다. 즉, 경찰은국민의생명, 신체, 재산의보호, 범죄예방, 진압과수사, 치안정보의수집, 교통단속, 기타 공공의안녕과질서유지 를위한행정작용으로이해할수있으며 ( 경찰법제3조, 경찰관직무집행법제2조 ), 경찰의정치적중립성을특성으로 ( 동법제4조 ) 하고있다 10). 즉, 우리나라에서경찰개념을 공공의안녕과질서유지 로명시하고있다. 이는 공공의안녕과질서유지 의학문적표현이되는 공공의안녕, 질서에대한위험의방지 라는의미에서유추할수있는바와같이 개인의생명, 신체, 재산과같은개인적법익 즉 ( 지방자치단체를포함한 ) 국가적공동체의존속과기능이위험에처할때, 이러한법익이파괴되고침해될개연성이있을때공권력 ( 경찰력 ) 을통해방지하는것을의미한다 ( 김남진, 1989 : 90). 또한공공질서를유지 확보한다는것은예방을목적으로하는조치를결정하고행동으로옮기는것을의미한다. 좀더자세히말한다면, 경찰이란개념은사고의위험, 재산보상등을규칙과적절한통제를통하여방지하고자하는것을의미하며, 이웃의고요를침해하는야간소동등으로인한무질서의위험으로부터, 그리고공공도로를점유하면서행하는시위가만들어내는무질서의위험등을예방하는것과관련이있다. 또한수질의위생상태를감시하고, 시장에유통되는음식의위생상태에이르기까지병의위험이없는지등예방을책임지는것이자치경찰의임무이다 (Chapus, 1996 : 638). 이러한의미를갖는경찰의기능에대해서는국가가독점할이유가없다고할것이다 ( 김남진, 1989: 90). 10) 경찰직무수행에있어서경찰권에관한일반법또는일반조항이결여하고있는것은사실이지만 ( 최우용, 자치경찰제도입을위한법적과제, 지방자치법연구, 자치법학회, 제 2 권 2 호, 2003, p.72), 이와 자치경찰 또는 경찰 ' 기능의본분, 내용을판단하는것은다른문제이기때문에현실적용에있어서개념적인적용, 판례등으로이를뒷받침하면된다. 이는우리나라판례가본조항을개괄적수권조항으로보고있는것으로도판단이된다 ( 대판 1986.1.28 85 도 2448 판결 ).
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 15 다. 자치경찰의의미나라에따라서는국가경찰과의기능분담에차이가있을수있지만기본적으로자치경찰과국가경찰과의관계는보충성의원칙 (Principle of subsidiarity) 에의해서이루어진다. 광역자치정부와기초자치정부간의경찰기능배분관계에있어서도지역사회경찰활동 (Community oriented policing and problem solving policing) 의개념이보여주는것과동일한맥락에서주민에게직접적인경찰서비스를제공할경우, 1차적으로자치경찰에임무를부여한다. 즉, 자치경찰의기능은주위의소란제거, 주민의생명및재산보호, 주민보건과청결유지, 장례장묘관련질서및보건확보, 건축허가위반감시, 통학로안전확보, 주차위반단속, 순찰, 경계활동, 범죄인지의경우국가경찰에통보, 거동수상자에대한직무질문, 임의동행, 신체수색, 기초정부축제감시관리, 기초정부시설및건물경비, 도로법상의도로법위반에대한조치 ( 조서작성및국가경찰에보고 ), 수렵과낚시감시등동식물보호와환경보호임무등을주요기능으로수행하고있다. 앞서본바와같이자치경찰의기능은근린의경찰서비스 (Security of proximity) 를제공하는데주임무가있고, 그임무는관할행정구역을경계로수행된다. 그러나지금까지우리나라에서의자치경찰이라는개념은다른의미로이해된경우도있었다 11). 또다른학자들의경우, 기존의자치경찰제에대한개념을다음과같이제시하고있다. 예를들면, 이황우는 지방분권의정치사상에따라경찰이지방자치단체의권한과책임하에지역주민의의사에기하여치안업무를자주적으로수행하는제도 ( 이황우, 1998 : 5) 로, 박진현은 치안행정업적에단체장이책임지며, 선거때주민의필요에따라지역실정에맞게치안행정을펼 11) 최종술교수는 중앙정부로부터부당한간섭과통제를방지하여자주성을확보하고, 자치단체장으로부터의정치적이용가능성을배제하여중립성을확보하기위하여자치단체장으로부터분리된독립기관이어야한다 ( 최종술, 1999 : 158) 로규정하여주민의대의기구에의한 자치경찰 의역할을강조한것이아닌경찰의자치, 지위의독립성에기초한 영국식지방경찰 개념을제시한바있다.
16 자치경찰제확대및강화방안 칠수있는지방자치이념의진정한구현을위한제도 ( 박진현, 2000 : 319) 로제시하였다. 이러한개념은지방자치원리에충실한개념이다. 그렇지만실제자치경찰을현실적인제도로써구현하고자할때에때로는지금까지우리나라에서는경찰기능의특수성에치중하였던관계로광역자치단체중심의경찰위원회형태를자치경찰제도의틀로우선하고논의를해왔다. 기존에제시되어왔던일본식광역자치단체중심의자치경찰제도는오히려자치경찰의중립성을강조한나머지자치경찰이자치단체장으로부터분리되는형태로써이것은지방자치원리와는맞지않는것이라고아니할수없다. 라. 자치경찰제의원형우리가사례로살펴볼스페인, 이탈리아, 프랑스의유럽 3국은지금까지언급한자치경찰임무를수행하기위하여예외없이주민의직접선거에의해구성된자치정부의회의자율적결정에따라자체예산과자체인력으로구성, 운영되는자치경찰기구를창설하여자치정부의최종책임자인시장의책임하에지역주민을위한자치경찰서비스를제공하고있다. 자치경찰제도는유럽 3국과미국지방정부의경우와같이 지방자치 ' 의기본원리에근거해서 지방자치정부 ' 가자치경찰서비스를제공하는제도이다. 정리하면, 자치경찰 ' 이란주민의직접비밀선거에의해선출된지방정부의회또는지방정부의장책임하에자율적으로자치경찰조직ㆍ인사ㆍ재정수단을갖고관할구역내에서주민을위한공공 ( 경찰 ) 서비스를제공하는활동이라고정의할수있다. 자치경찰은조직이아닌경찰작용의범위와성질에관련한자치경찰개념이더가까이실현되는것이고, 그리하여자치경찰의기본개념은자율적인행정행위를통하여주민에가까운주민생활중심의경찰서비스를확보, 제공해주는데더큰의의가있다고본다. 다만, 자치경찰과지방경찰의용어상사용은구분이필요하다. 자치경찰이반드시지방경찰이라고할수는없다. 지방경찰의개념에는, 우리나라행정조직체
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 17 계상지방에서의특별지방행정기관이국가의지방행정기관이듯이, 지방경찰에는자치경찰과국가의지방경찰이포함될수있다. 그리고지방경찰에는기초자치경찰뿐만아니라도자치경찰, 또는외국과같이지역자치정부의경찰 ( 주경찰 ) 도포함하는의미를갖는다. 따라서자치경찰과지방경찰의용어는항상동일한것은아니다. 마. 국가별자치경찰제의분류 1) 자치경찰분류기준본연구에서채택한자치경찰의정의는앞서밝힌바와같다. 유럽의회 (Council of Europe) 의 1985년지방자치정부헌장 (European Charter of the Local Self-Government) 에서선언하고있는자치원리에따르면, 지방자치정부는주민의직접평등선거에의해서자유롭게선출된대표들로구성된대의기구 ( 지방의회 ) 에의하여그리고이대의기구에대하여책임을질수있는집행기구 ( 시장 ) 를통해서자율적으로권리와능력이행사될수있어야한다 고하였다 ( 유럽지방자치정부헌장제3조2 항 ). 이에근거하여자치경찰이란지방자치정부가자치행정권을갖고관할지역주민을위한자치경찰서비스를자율적으로제공하는자치정부의한집행조직이라고한다면, 이것이바로지방자치정부의책임하에경찰활동을하는자치경찰 (Municipal police, police municipale, policizia municipale) 이된다. 구체적으로는자치경찰의기구, 인력및재정, 지휘체계등이직접적으로 ( 기초 ) 자치정부에귀속되는경우를의미한다. 이자치경찰정의에따르면영국의지방경찰 (Local police authorities) 은본연구의본래적 ( 협의의 ) 자치경찰정의에는해당되지않는다. 실제프랑스, 스페인, 이탈리아의기초자치정부가조직하여운영하는자치경찰기구는그자치경찰의인사권, 재정운영등이직접적으로기초정부의수장인시장에게귀속되어있고, 시장의행정경찰권하에서지역사회의이익을실현하는수단으로사용되고있다. 이러한시각에서지역자치정부또
18 자치경찰제확대및강화방안 는도자치정부의지방경찰과기초자치정부의자치경찰을구분하는경우에도이러한기준의적용이가능할것으로본다. 2) 자치경찰분류에따른국가유형 < 표 2-1> 자치경찰제구분에따른국가 12) 자치경찰조직의유무 국가 본래적의미의자치경찰조직이없는국가 ( 광의의지방경찰제국가 ) 영국, 네덜란드 자치경찰이중요한역할을하는국가 미국, 벨기에, 캐나다의퀘백, 스위스 자치경찰이보조적역할을하는국가 프랑스, 스페인, 이탈리아, 독일, 포르투갈 자치경찰법을제정, 운영하는국가 스페인, 이탈리아, 프랑스, 포르투갈, 본래적 ( 협의의 ) 자치경찰조직이없는국가 : 영국영국은경찰의분권이유지되는국가이지만, 경찰 ( 인사 ) 권은경찰서장 (chief constable), 경찰위원회, 내무부장관이관장하고, 경찰위원회가경찰서장을임명하지만내무부장관만이사임시킬수있다. 내무부가지역경찰의재정 51% 를지원하고, 나머지는소속자치정부가재정지원을한다. 자치경찰이중요한역할을하는국가 : 미국, 벨기에, 캐나다의퀘벡, 스위스벨기에 : 각기초자치정부는고유의자치경찰이있고, 일반적으로국가경찰기능을수행하기도한다. 그러나자치행정조직의원리에도불구하고자치경찰조직과기능은왕령에귀속되어있다. 캐나다경찰 : 캐나다는주정부중심의경찰체제를갖고있으며, 온타리오주와퀘벡주에서만주경찰을운영하고있다. 그리고오타와, 몬트리올, 토론토등은자치경찰을조직, 운영하고있다. 다만, 자치경찰이없는곳은 12) 위에언급한협의적개념에근거한자치경찰제기준에따른것임.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 19 캐나다국립경찰청 (RCMP) 과계약을통해서자치경찰기능을수행한다. 자치경찰이보조경찰기능을하는국가 : 프랑스, 독일, 스페인, 이태리, 포르투갈 ( 일본 ) 스페인, 이탈리아자치경찰은폭넓은경찰활동을하고있다. 독일의자치경찰기능을수행하는기초자치단체의안전공무원은순찰활동외에도, 신분증검사, 체포, 추방등의행위를집행한다. 무기를소지하지않으며, 복장을착용한다. 레나니- 팔라티나주의경우복장으로구분된다. 포르투갈은 1994년법으로자치경찰의권한을행정경찰기능으로만제한하고있다. 그결과, 방어를위한무기휴대를하고있으며, 국가경찰과구별되는자치경찰복장을착용한다. 이중에서스페인, 이태리, 포르투갈, 프랑스등은자치경찰에관한권한과사무를국가경찰과비교하여분명하게자치경찰법에규정하고있는나라들이다. 이상의분류내용을참고로자치경찰과지방경찰의구분을도식화하면다음과같이정리된다. 지방경찰 = 국가의지방경찰 ( 지방경찰청 ) + 자치경찰 ( 기초 ) + 자치경찰 ( 도수준 ) + ( 벨기에식 ) 혼합경찰 ( 자치경찰 + 국가의지방경찰 ) 등의의미를갖는다 3. 자치경찰활동의현대적의미 학문적의미의경찰활동은국민개개인의생명과재산을보호하고, 다양한사회적구원을응원하는공공서비스이다. 즉지역사회중심의경찰활동 (Community Policing) 이라는미국경찰개념도입은이미고객만족의운영철학이라는바탕하에경찰역할의변화, 지역주민과의파트너십, 지역문제해결자로서새로운경찰
20 자치경찰제확대및강화방안 서비스개념으로변화발전된것이다. 따라서이는국가만이독점을할수없으며, 지역사회중심인지방자치단체에서도경찰활동에대한공공책임성을가져야하고 ( 자치경찰활동 ), 지역주민은이에주체가되어야한다는것을의미한다. 자치경찰의활동도이와맥락을같이하고있다. 경찰의역할은법의집행을지원또는실천하고공공질서를유지하며범죄를예방하고범법자를체포하는것이다. 이들기능중에서우선순위를정하기는상당히어렵다. 그러나분명한것은효과적인경찰행정을위해서는국민과의협력이없이는경찰기능이제대로수행될수없다. 경찰권의행사는필연적으로국민개개인의자유를제한하는결과를가져올수있기때문이다. 경찰활동의핵심적인기능 (Core functions) 은경찰권에의해서만행사될수있는것이므로일반국민들이실행할수없는전문화를요구하는것이있다. 이러한전문적인임무를수행하는경찰로서는현대사회의발전에맞추어그에적절한공공서비스로서경찰활동을제공하고자노력을계속하고있다. 특히점차복잡해져가는경찰업무를위해서범죄예방과퇴치를하는방법에있어서새로운경찰활동상을정립하려고노력하며, 주민공동체와더욱가까운파트너가되어서업무를수행하고자한다. 경찰조직과경찰행정의경영을간소화하려는혁신노력과최신의기술을사용하는것등을경찰정책의최우선목표로설정하고실천해가고있다. 13) 다음은본연구의대상인프랑스, 스페인, 이탈리아주요유럽3국의자치경찰제에대하여살펴보고지금까지논의한의미를정리해보고자한다. 13) 혁신을위한경찰활동 등 2007 년경찰백서참조 : http//www.police.go.kr/main/index- info.do.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 21 제 2 절유럽 3 국자치경찰제의기본운영체제비교분석 1. 자치경찰비교요인 우리나라는새로운정부가들어서면서본토에시군구및시도중심의자치경찰제확대방안을준비하는단계이다. 따라서자치경찰조직및운영방식등에관해정확한기준이되는요인들을중심으로유럽국가의사례들을살펴보고이주요요인들이실제제도운영상제시하는의미들을도출하여비교연구를하게된다면우리나라자치경찰제확대및강화를위한시사점도출이가능할것으로본다. 따라서우리나라와외국의자치경찰을비교하기위해서는자치경찰을구성하고있는공통적인구성요소를중심으로비교해야할것이다. 그러므로자치경찰제를구성하는공통적인요소는다음과같은것으로서이를중심으로유럽3국의자치경찰사례를분석해보고자한다. 1 자치경찰설치와관련한법및제도적근거, 자치단체장의자치경찰권과관련한운영조례등 2 자치경찰의지위및수행사무 ( 권한 ) 3 자치경찰의기구편성 ( 조직 ) 4 자치경찰의인사관리 5 자치경찰의활동및국가경찰과의협력관계등이비교연구대상이다. 2. 자치경찰제관련법규 가. 프랑스 자치경찰의법적근거현재의자치경찰제도는 1977년 1월 27일의꼬뮨법 (Code des communes) 에
22 자치경찰제확대및강화방안 규정되어있고, 1999년 4월 15일자치경찰법에 14) 의거자치경찰제도를정비ㆍ운영하였다. 1993년 1월 13일의법률안과 1998년에통과된 < 자치경찰법 > 등을제정하면서국가경찰체제와시장책임하의자치경찰상호간명확한경찰활동관계를정립하기시작하였다. 자치경찰구성에관한규정은오래전부터꼬뮨법에, 자치경찰사법권은형사소송법 (Code de procédure pénale) 에, 자치경찰의무기휴대에관한규정은자치경찰무장에관한국사원령에 15) 규정하고있다. 자치경찰설치권주로인구 2만명이하의기초지방정부 (Commune) 수준에서국가경찰 ( 국립경찰 + 군인경찰 ) 의권한을침해하지않는범위내에서공공질서유지및기초정부의조례이행등제한적경찰업무를수행하였다. 자치경찰조직은기초정부에서시장이지방의회의동의를얻어창설하였다. 이때자치경찰기관설립이결정되면자치경찰을채용할때에는자치경찰채용에관한규정을준수해야하고검사의승인을받아야한다. 이경우시장은기초정부의대표일뿐만아니라국가의보통행정기관의장의지위를갖기때문에이중적지위에서중복사무를수행하였다. 나. 스페인 법적근거법적근거는 1978년헌법제148조제1항 22호이며, 여기서각자치지역정부는자치정부의건물과시설물의보호와경계, 국회가정하는법률범 14) Loi Relative Aux Polices Municipales, 1999. 4. 15. 15) 국사원령 2000년 3월 24일 (Décrêt no 2000-276 fixant les modalités d'application de l'article L. 412-51 du code des communes et relatif l'armement des agents de police municipale). 국사원 (Conseil d'etat) 은행정최고법원겸국가정책의법적, 정책적효과성을검토하여정책조언을제공하는기관이다.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 23 위내에서지방경찰 (Policia Local) 에대한조정및기타권한을가진다고규정하고있다. 이는지방 ( 기초자치 ) 경찰의활동범위는기초정부의도심지및농촌지역의관할행정구역에국한된다는점을제시한것으로이때부터주민 5천명이상의기초정부들이기초자치경찰을창설, 운영하기시작하였다. 지방경찰 (Policia Local) 은대부분기초자치정부의경찰로구성되며국가경찰로부터독립되어활동한다. 다만바스크지역과카탈루냐지역, 나바레지역에는지역단위의독자적인자치지역정부가지휘하는지역정부경찰이있다. 기초자치경찰의설치헌법근거규정에이어서, 기초자치정부는지방자치기본법 16) 및각자치지역의법률및시의조례규약등에근거하여자치경찰을창설, 운영하였다. 특히, 1986년 4월 18일국회시행령 ( 지방자치관련법 ) 에서주민 5천명이상의기초자치정부는자치경찰 (Policia Municipal) 을조직할수있다고규정하고, 자치경찰조직이없는자치정부는지방공무원이자치경찰기능을수행할수있다는점도명기하였다. 기초자치정부 (Municipio) 가창설한자치경찰은자치정부의관할지역내에서만권한을행사. 다만, 모든기초자치정부에대해의무적인자치경찰의창설을규정하고있지는않으며, 또한자치지역별로다양한자치규약체제와지역정부경찰법령이제정되어있고, 각기초자치정부 ( 시 ) 의조례규칙이다르기때문에그형태는다양하게나타나고있다. 다. 이탈리아 자치경찰의설치근거법 1986년기초자치경찰법 : 1986년 3월 7일법률제65호기초자치경찰법에 16) Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Regimen Local.
24 자치경찰제확대및강화방안 서 17) 자치경찰조직을규정하였고동법을기본법으로하여각자치정부별로자치경찰조직과관련된조례를제정 시행하고있다. 자치경찰의무장에관한내무부시행령 (n.145, 1987. 3. 4) 으로자치경찰법을보완하였으며, 동법제1조에서 기초자치정부는지방 ( 자치 ) 경찰의기능을수행할수있다 고규정하였다. 동법에근거하여전문직업공무원으로서자치경찰을인정하여 1986년이전에존재하였던기초자치정부의공안요원 (vigili urbani) 들은자치경찰로재편입되었고, 이에직업적신분의안전성을보장받게됨으로써자치경찰서비스의질적향상을가져왔다. 시장의자치경찰지휘권기본적으로자치경찰운영은기초정부의시장이책임자임. 이경우지방의회의동의를얻어자치경찰조직에관한시장령을제정하였다. 7명이상의자치경찰인력이있는경우에는자치경찰단 (Corpo di polizia municipale) 을설치할수있도록규정하였다. 자치경찰조직시조건지역의주민수, 유동인구수, 지역의특성을고려한자치경찰관의수, 경제성, 거주인구및유동인구밀집도, 관할지역의지리적형태, 도심지역의구획형태를고려한경찰조직을구성해야한다. 18) 시장또는시장에의해권한위임을받은지방의원은자치경찰업무를수행함에있어서기초자치정부의법규준수지침전달및업무수행을감독하며자치경찰활동과관련된규정을적용하게된다. 19) 17) LEGGE 7 marzo 1986, n. 65, Legge quadro sull'ordinamento della Polizia Municipale. 18) 1986년기초자치경찰법제1조및 7조. 19) 동법제2조.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 25 자치경찰에관한자치법규의내용자치정부의지역환경을고려하여자치경찰직무훈련에관한일반적규정내용을제정하였고, 자치경찰관의교육및훈련내용에대한규정, 다른자치정부와의공동행사및공동훈련등에관련한규정등을제정하였다. 자치경찰복장은국가경찰또는군대의제복과유사하지않도록그형태와계급장모양등을규정하였고, 자치경찰장비활용교육등에관한규정도제정한바있다. 20) 자치경찰의재정자치경찰의운영에대한재정부담은기본적으로국가예산의부담없이각자치정부의자체예산에서충당하고있다. 지역자치정부가도와기초단위의자치경찰에재정지원을하는경우가있다. 도자치경찰 (Polizia Provinciale) 지역정부관할내의법령준수및집행, 비상사태나재해에따른구호업무, 기타지역경찰로서의사법경찰, 교통경찰, 행정경찰등의임무를수행한다. 도행정구역수준에서설치, 운영되고있는도자치경찰은관할지역내의대기, 동물, 삼림, 하천, 호수등환경보호업무를수행하고, 고속도로순찰업무, 범죄예방및운전면허관리, 관광객보호등의업무도함께수행한다. 도로법 (Codice della Strada, Legge n.214 '03. 8. 1) 개정으로도자치정부가관할하는고속도로순찰업무가도자치경찰의기능으로이양된바있다. 20) 1986 년기초자치경찰법제 6~7 조.
26 자치경찰제확대및강화방안 3. 자치경찰의지위와직무 가. 프랑스 자치경찰의지위일반자치경찰 (Agent de police municipale) : 도심지역을중심으로지방공무원의자치경찰직군의지위를가지는자치경찰은시장의경찰명령권하에주민의공중위생, 안전, 질서유지확보를책임지며감시한다. 기초정부관할구역내에서시장령을준수케하며시장의경찰명령권내에서부여된지시사항 (directives) 을수행한다. 농촌 ( 전원 ) 자치경찰 (Garde-champtre) : 농촌지역에는특별하게농촌경찰 (police rurale) 이활동하는데오랜역사를갖고있는자치경찰관으로서일반적으로전원감시경찰이라한다. 이또한지방공무원직군에속하고있음. 농촌지역의자치경찰관의임무를수행하는것은도심지역의자치경찰관과동일한임무를수행한다. 자차경찰의기본임무기본적으로자치경찰은시장의책임하에지방자치법전, 자치경찰법등에근거한행정경찰기능을중심으로임무를수행한다. 자치경찰권에관한모든책임은시장이진다. 자치경찰은기초자치정부의장인시장의경찰령 (arrêtés de police) 을집행할의무가있다. 자치경찰은시장의경찰명령권하에서주민의공중위생, 안전, 질서유지를책임지며시장령을준수하도록하고, 시장경찰명령권에서부여된지시사항을수행한다. 시장의권한시장은자치경찰로하여금주민의평온을파괴할경우이를해결해야하고, 공공의장소에서의소요와소란, 이웃의소음등을제거해야하며, 시
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 27 장, 영화관, 축제장소등에서의질서유지, 판매하는화장품류의위생검사등을책임을진다. 또한사고, 재난, 오염, 화재, 홍수, 둑파손, 산사태, 전염병등을예방해야하며재난이발생할경우필요한응급과구조를조치해야한다. 산간지역이나해변지역의시장은지역적특성에맞는자치경찰기능과조직을설치하여스키가가능한지역, 수영이가능한지역등해안으로부터 300미터이내의지역을관할한다. 도심지내에서는주차규제를하며필요에따라서는소형자동차, 중형차등에대한교통순환을임시또는결정적으로통행금지를명할수있다. 화재와관련하여서도다른자치정부, 도자치정부등과협력을통하여화재예방책임을맡고있다. 행정경찰기능중심의자치경찰임무시장의경찰령에따른행정경찰기능을중심으로한자치경찰의주요임무를다시요약하면다음과같다. < 표 2-2> 행정경찰기능중심의자치경찰임무 자치경찰의사무 행정경찰기능 도로교통사무 내용 - 질서유지 : 군중집회장소에서의질서유지 - 공공의평온 : 주위의소란제거등 - 공공안전 : 인명과재산의안전과보호, 주민의주민보건, 청결유지, 장례식, 묘지정비, 음식청결등기초질서확립 - 도시계획분야 : 건축허가위반사항에대한감시, 검사에게위반사항보고, - 통학로안전확보, 주차위반단속 - 순찰, 경계활동, 범죄사실인지의경우국가경찰에즉시보고 - 거동수상자에직무질문, 임의동행, 신체수색 - 기초정부축제감시관리, 기초정부시설및건물경비 - 도로법규칙상나열된도로법위반에대한조서작성권및국가경찰에보고 - 수렵과낚시감시등동식물보호와환경보호업무 기초자치정부가제정한자치법규집행과이를위반한경범행위를조서로작성하며, 도로교통법위반행위에대해서도조서를작성한다 ( 지방자치법전제
28 자치경찰제확대및강화방안 자치경찰의사무 사법경찰리, 사법경찰리보조의임무 내용 2212-5 조 ). 형소법제 21 조 2 항규정에근거하여자치경찰관이사법경찰리, 사법경찰리보조의자격으로행정처분할경우운전자의음주상태또는음주측정거부시는관할국가경찰또는군경찰소속사법경찰관에게즉시보고한다. 이때사법경찰관은자치경찰로하여금해당운전자를즉시연행하도록명령할수있다. 범죄발생상황보고의무형사소송법에 21-2 조에따라자치경찰관은중죄, 경죄, 경범죄의발생을인지한경우즉시국가경찰에게보고하고, 이와동시에피의자의인적사항을조사하여관련보고서를작성해시장과관할지역내국가경찰소속사법경찰관을경유해서검사에게즉시보고한다. 자치경찰은법에명시되어있는규정을제외하고는일반적으로벌금조서를작성할권한은없다. 이때, 만일피의자가신분진술을거부하거나확인불가능할경우, 자치경찰관은국가경찰소속사법경찰관에게즉시보고하고, 사법경찰관으로부터즉시동행명령이없는경우에는피의자를구금할수없다. 사법경찰관이형소법 78-3 항에규정된조건아래신원확인을위한조치를할경우이에따른다. 범죄수사보조임무사법경찰과관련하여자치경찰은범죄및관련정보수집을위한행정조사시행과사법경찰의통제하에범죄와관련한수사에보조요원으로서협조한다. 나. 스페인 스페인자치경찰의수행사무를요약하면다음과같다. < 표 2-3> 스페인자치경찰의수행사무 경찰의종류 지역정부경찰의권한및임무 수행사무 1986 년경찰조직법제 5 권에서지방경찰은다음과같은임무를기본적으로수행한다고규정하고있다. 지방정부의기관, 시설과건물의보호, 관할지역내의교통통제및신호체계관리, 교통사고의처리및보고 ( 국가경찰에보고 ), 자치정부관할내의행정경찰사무수행및자치정부조례및시장령집행, 동법제 29-2 조에의거한사법경찰활동에의참여, 천재지변및재난활동과민방
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 29 경찰의종류 기초자치경찰의권한및임무 사법경찰기능 수행사무 위활동에관여, 안전사고등의예방조치 ( 국가경찰에보고 ), 집회및시위의경우공공장소의감시와국가경찰및지역경찰활동에협력, 접수된사건의경우사인간의갈등해결에협력등. 위의기능중에서 2 가지는국가경찰에보고하는것을의무적으로규정하였다. 스페인지방자치기본법에서자치경찰관련조항에다음과같이임무를규정하고있다. 즉, 제10조는 행정및기타공공행정조직은당해권한행사범위에있어상호정보, 협력, 조정및존중하여야한다. 그리고제21조는 1시장은협의체의의장이되며아래임무들을수행한다. i 시경찰본부의운영, 또한제25조는 2 기초자치정부 ( 시 ) 는국가와자치주가정한법령의범위내에서다음사안들에대한권한을가진다. a. 공공장소의치안유지, b. 도시지역에서의차량과주민에대한교통질서유지 에있다고규정하였다. 자치경찰의기능은기초정부의공공시설보호및감시와도심지내교통질서, 관할구역의공공질서유지, 교통사고보고, 기초정부의행정경찰업무, 재난및사고시지역주민지원, 범죄활동예방, 민간의사법적갈등해결등이다. 이를세분하면다음과같다. 공공장소에서의안전유지를위한중요인사의신변보호및자치정부소유물의보호, 범죄예방활동및집회시위시질서유지를위해국가경찰과협력한다. 도로상의안전유지활동을위해서는도심지내교통관리, 관할구역내에서발생하는교통사고사범처리를한다. 국가경찰과협력기능으로서사법경찰업무수행에협력하고, 기타법에서위임하는모든경찰기능을수행할수있다. 그러나기본적으로행정경찰기능이자치경찰의주임무이고, 사법경찰기능에는보조적인역할을하는것이자치경찰이다. 형사소송법제282조와 283조에근거한기초자치경찰의사법경찰기능으로는범인을체포하고중범죄의범행도구및증거를수집할수있으나, 국가경찰과의협약에근거해서체포한범죄자또는관련증거물등을즉시국가경찰에보고하고제출해야한다. 그러나일부빌바오자치시의경우와같이이러한보조적역할을거부하고자치시자체의마약퇴치특수경찰을창설하여국가경찰과직접선의의경쟁을하기도한다.
30 자치경찰제확대및강화방안 다. 이탈리아 자치경찰의법적지위 1986년자치경찰법제5조1 항a) 에서자치경찰관은사법경찰리의지위를가지며, 자치경찰책임자는사법경찰관의지위를가진다고규정하였다. 자치경찰장교는때로는공공안전경찰관 ( 공안경찰, la qualità di agente di pubblica sicurezza) 으로서의지위를가지며, 이때임명도지사가자치경찰장교를공공안전경찰관으로임명하게되면, 허가장없이업무시간이외에도무기소지가가능하게된다. 이러한내용은이탈리아내무부시행령에근거하여무기의종류와숫자, 사격연습장출입, 사격연습에관한사항도포함되어규정하고있다 (1986 년자치경찰법제5조의 5). 자치경찰장교가공공안전경찰관의자격을득하게된경우에는매년정기훈련과사격시험합격등일련의의무적훈련과정을거쳐야한다. 자치경찰의사무자치경찰은관할기초정부의자치법령준수여부의감시, 시민들의안전상태와시민생활의질에대한감시, 자연재해및재난, 개인의사고에대한구호조치, 법에의해위임된범위에서행정법규의집행및사법경찰의업무등을수행하고있다. 사법경찰의보조기능으로서는사법부 ( 검사 ) 책임하에범죄단소탕, 범인수색, 범죄상황보고등의주요업무를수행한다. 자치경찰사무분야 < 표 2-4> 이탈리아자치경찰의수행사무 내용 행정경찰의기능영업규제, 교통단속, 공공안전등을기본업무로수행한다. 교통사고예방, 교통범죄예방, 교통사고보고및교통규범제정등의교통경찰기능업무를수행한다. 공공안전 (public security) 은기본적으로국가경찰의기능이지만자치경찰이이업무와관련하여보조기능을수행한다.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 31 4. 자치경찰의기구 가. 프랑스 시장자치경찰의최고책임자는자치정부의대표자이면서국가의보통지방행정기관장으로이중적인지위를가진시장에게귀속된다. 시장은자치계층의기초단위이면서국가행정구역의기본단위 (Circonscription administrative de base) 인꼬뮨에서시민을위한국가의위임사무처리와자치사무를동시에수행하는최고행정책임자이기때문이다. 기초정부내에서시장은단독으로행정경찰명령권자이다. 시장은기초정부의행정구역내질서유지, 안전, 평온, 공중위생등공공도로에서의안전을책임지므로거리조명, 거리청결, 쓰레기및장애물제거, 붕괴위험이보이는건물의철거와보수등도총괄책임지고있다. 도시형및농촌형기초정부파리시와같이, 자치경찰을조직하지않고국가경찰로하여금범죄수사이외에도시장의명령에귀속된자치경찰기능을책임지게할수있다. 마찬가지로농촌지역에서는국가군경찰이자치경찰조직이없는경우, 이와유사한기능을수행하며필요시시장을보좌하여자치경찰기능을수행할수있다. 이러한자치경찰의임무수행을위하여시장이기초정부소속으로자치경찰을직접, 자치정부의자체예산으로자치경찰을조직하여경찰업무를책임진다. 시장은민원행정책임자, 시장은선거관리책임자이며동시에시장은사법경찰관이다. 시장과부시장은사법경찰관 (qualité d'officier de police judiciaire) 의지위를가진다. 사법경찰관의임무를수행함에있어서검사및검찰의통제를받게되며, 특히범죄수사에있어서검사와수사판사
32 자치경찰제확대및강화방안 (Juge d'instruction) 의지시에따라피의자에대한물질적, 가정적, 사회적상황등에대한조사에협조해야한다. 또시장은형사재판에서의배심원 (Jurés des cours d'assises) 모집에관한권한이있고, 또강제집행과같은사법적판결의집행에필요한지원을해야할의무가있다. 시장의고유경찰행정권시장은꼬뮨법제L.131-2조에따르면사회질서와안전, 시민보호, 공중위생등을확보, 유지할예방적수단으로총괄적인행정경찰권과도로교통, 관광보호등특별경찰행정권도가진다. 위의자치경찰관련권한과임무에서도언급한이와같은시장의자치경찰권을해태한경우에시장의행정적책임이발생되고, 임무가불이행하였을때에는임명도지사가대리권을행사함. 또는시장의이러한자치경찰권을남용할때에는행정판사관할하에판단을함으로써시장의권력남용또는경찰권의과도한사용에대한통제를가하게된다. 시장은자치경찰권을행사함에있어서최종적인책임자이지만, 이러한권한의일부를시의원의한사람인부시장에게권한위임에의한경찰권행사가가능하다. 즉, 시장이필요하다고판단할경우단독으로경찰권의일부위임에관한기간, 대상등을결정하여시의원의한사람또는여러사람에게위임할수있다. 이때시장의경찰권위임범위와대상등에대하여명확하게규정할것을법에서요구하고있으며 ( 꼬뮨법제L.122-9 조 ), 위임을받은부시장또는시의원은경찰권을담당하는공무수행자격을갖기때문에사법경찰권에대해서도위임받은것으로인정한다 ( 꼬뮨법제L.122-23조와 122-24조 ).
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 33 나. 스페인 지역정부의경찰권자민선지사가지역정부의경찰권을갖고있으며, 지역정부최고책임자의지휘를받는지역정부경찰의고위경찰직은의무적으로국가경찰공무원간부중에서임명한다. 지역정부경찰의고위직을맡고있는국가경찰은본인의요청등에의하여언제든지원소속경찰기관으로복귀가가능하다. 이러한점에서지역정부경찰간부중 1% 의직위만내부승진이가능하다. 지금에는바스크와카탈로니아의지역정부경찰은국가경찰권한을제외한모든경찰권을사실상수행한다. 바스크와카탈로니아지역정부경찰의권한은공공질서유지, 일반사법경찰업무, 시민안전, 교통질서유지등이며, 테러방지에관해서는국가경찰과지역정부경찰이공동으로경찰권을행사한다. 그리고자치지역정부관할하에위치한기초정부의경찰과는조정위원회를통해서조정, 감독등의권한을행사한다. 경찰인력을보면 2006년을기준으로바스크자치지역정부는 7,500명, 카탈로니아자치지역정부는 6,200명이지만앞으로 1,400명증가를예정하고있다. 갈리스, 안달루치아, 발란시아지역정부는국가경찰이자치지역정부의지역경찰임무를수행한다 ( 약 600명 ). 기초자치경찰권자 : 시장기초자치경찰의총책임자는시장이며, 시장이임명하는자치경찰의장 (Jefatura) 이직접지휘를한다. 자치경찰은국가일반경찰과같이계급제구조와조직으로이루어져있으며, 경찰조직법, 관할자치주의각종처분, 법규, 기타관할자치정부규칙에예속되어규정된복장을하고활동한다.
34 자치경찰제확대및강화방안 자치경찰이없는시는자치경찰권한을재산과시설을보호하는요원, 즉경비원 (Guarda), 감시원 (Vigilante), 경비요원 (Agente) 등해당시의회의결정에따라서기타근무요원으로활용하기도한다. 자치경찰이지켜야할의무규정등이 1986년조직법제5조에경찰복무규정으로서합법성, 중립성, 직무상의비밀유지, 책임성등의원칙을의무적으로지켜야한다고규정하고있다. 동법제6조 ~8조에서또한경찰의지위를규정하고있어이규정에공통적으로귀속된다. 국가경찰과마찬가지로자치경찰역시교육조건, 공권력수행선서등동일한법적지위에귀속되기때문에자치경찰에대해서도특별한법적보호를받는지위를인정하고있다. 다. 이탈리아 자치경찰책임자 : 시장시장은자치경찰조직의총책임자이자임명권자이며, 자치경찰업무와관련한시장령을제정함. 자치경찰은지역주민의수, 유동인구의수, 지역의특성등을고려하여경찰관수를결정하고, 인구밀집도및지역형태등을고려하여조직의형태를구성하게된다. 기본적으로적어도 7명이상의인력이있는경우에는자치경찰단의설치가가능하다. 시장이임명하는자치경찰장은시장을대신하여경찰조직구성원의교육및업무수행에대한제반책임을진다. 시장의자치경찰권을시의원에게일부권한위임을할수있다. 자치경찰은기본조직으로경찰책임자와관리부서, 지원부서로구성된경찰본부와지구대로구성하게된다. 이부서조직은행정구역별또는지역별로골고루분배되도록해야하며, 각부서또는분대는자율적기능을효과적으로수행할수있도록다양한자치경찰요원으로배치해야한다. 21) 21) 1986 년 3 월 7 일자치경찰법제 7 조.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 35 5. 자치경찰의인력관리 가. 프랑스 1) 도심지역자치경찰계급자치경찰의장 (Chef de police municipale) 과자치경찰부서장 (Brigadier-chef principal) 은자치경찰중간부급으로시장을대신해서자치경찰조직을직접지휘하고책임진다. 경위 (Brigadier-chef), 경사 (Brigadier), 순경 (Gardien principal), 순경보 (Gardiens) 등은자치경찰인력이최소 2명이상이되어야기초자치정부에서그기능을수행할수있게된다. 자치경찰부서장직급에서 10년이상의경력이되면, 자격시험을거쳐자치경찰장의직급으로승진이가능하다. 이와같이각직급 A, B, C별로승진하기위해서는필요한근무경력이외에도반드시자격시험에합격이되어야한다. 특히, A 직급으로승진하기위해서는자치정부가주관하는면접위원회의면접과정을거쳐최종승진이이루어진다. 2) 전원감시경찰 ( 농촌경찰 ) 계급전원감시경위 (Major des Gardes Champêtres Territoriaux) 전원감시경사 (Brigardier des Gardes Champêtres Territoriaux) 전원감시순경 (Garde Champêtre Principal) 전원감시순경보 (Garde Champêtre Territorial titulaire) 전원감시경찰시보 (Garde Champêtre Territorial stagiaire) 3) 자치경찰인력현황 현재약 3,000 개의기초자치정부들이자치경찰을설치하고있는데형사소송
36 자치경찰제확대및강화방안 법에따르면자치경찰은사법경찰관, 사법경찰관의보조자인사법경찰리 (Agents de police judiciaires adjoints) 의지위를갖는다 ( 형사소송법제21조 ). 2007년 1월 1일통계상으로는전체 15만명이상의자치경찰인력이있다. 이것은프랑스국가경찰을포함한전체경찰인력의 6% 가된다. 일반적으로자치경찰총인력의 56% 가대도시권중심으로근무하고있으며, 주민 8만명의자치정부에는평균적으로 73명의자치경찰인력이있다. 주민 2만명 ~7만 9천명의경우에는평균 16명의자치경찰등이근무하고있다. 이상의자치경찰인력배분비율을보면다음표와같다. < 표 2-5> 주민수에따른자치경찰인력배분비율 (2003 년기준 ) 22) 지방공무원중자치경찰인력비율 (%) 자치경찰평균인력수 주민 10 만명당자치경찰인력수 주민 1천명이하의자치정부 1 2 - 주민 1천명 ~3천5백명의자치정부 9 2 56 주민 3천5백 ~1만명의자치정부 22 3 42 주민 1만명 ~2만명의자치정부 17 7 46 주민 2만명 ~8만명의자치정부 30 16 37 주민 8만명이상의자치정부 21 73 38 자치경찰조직을설치, 운영하고있는기초지방정부들가운데, 부시장또는시장으로부터총괄지휘권을위임받은시의원등이자치경찰을지휘하는곳은약 56% 정도가되며, 국가경찰과긴밀한협력협약을체결한자치정부는 45% 이다. 다른 28% 의기초자치정부는국가임명도지사와기업대표등과지역사회발전협약을맺고지역사회의안전문제를사회정책적인차원에서해결하고자노력하고있다. 국가군경찰과자치경찰이활동하고있는지역은프랑스전체의 70% 이고, 국 22) 2003 년 4 월자치경찰통계 (reperes statistiques), 프랑스내무부.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 37 가일반경찰과자치경찰이활동하는지역은 24%, 나머지 4% 의지역은국가군경찰, 국가일반경찰, 자치경찰이함께활동하고있다. 다른나머지 2% 는자치경찰이단독으로치안활동을하고있다. 자치경찰기구를갖고있는 3천개의기초지방정부규모는모두주민 2만이상의기초자치정부로서사실상프랑스자치계층특성상전체 3만7천여개의기초자치정부중에서주민 2만이상기초자치정부가약 2% 정도에해당하므로실제로는파리시를제외하고인구규모로볼때규모가주민 2만이상의기초지방정부는모두개별적으로자치경찰조직을운영하는것으로봐야한다. < 표 2-6> 자치경찰계급별인력비율 (2004년기준 ) 자치경찰계급 인력비율 (%) 자치경찰서장 (chef de service) 2 자치경찰간부 (chef de police) 6 자치경찰부서장 (brigadier-chef principal, 경장 ) 19 경위 ( brigadier-chef) 22 경사 (brigadier) 3 순경 (gardien principal) 31 순경보 (Gardiens) 17 무기휴대를허용하고있는자치정부는 45% 이고, 이중에서권총사용은 6% 정도, 경찰봉및최류탄발사기, 가스총등을사용하는자치경찰이 21% 정도이고, 이두종류의무기를사용하는자치경찰은 13% 가되고있다. 23) 4) 임용과채용절차 자치경찰은자치정부지방공무원의한직군으로, 지방공무원채용에관한법규정에따라작성된지방공무원후보자명부에등재된자중에서자치경찰직자 23) 2003 년 4 월자치경찰통계 (repères statistiques), 프랑스내무부.
38 자치경찰제확대및강화방안 격을갖춘자를임용할수있다. 자치경찰공무원은과거에는임명도지사의승인을받던것을 1994년 8월 24 일정부령제5조에규정하여검사의승인을받은후에정식으로자치경찰의임무를수행할수있도록하고있다. 다만내무부장관의결정에의하면, 여러지방정부가공동으로하나의자치경찰을조직하는것은법규에어긋나는것으로인정하고있었으나, 법률개정을통해서현재는하나이상의자치정부가상호협력으로공동운영하는자치경찰을설치할수있도록하였다. 자치경찰시험에응시할수있는자격은일반적으로 16세이상이면가능하나, 정규직의자치경찰이되기위해서는 18세가되어야한다. 자치경찰채용을위한채용시험과목과교육등에관련하여 1994년 10월 25일내무부장관령과 24) 정부령등이구체적으로이에관해서명기하고있다. 자치경찰장은 B직급으로임용될때시험은외부채용및내부승진시 2차필기시험으로헌법, 행정법, 정치학, 행정조직, 유럽법, 경찰조직법등에관련한시험을통과해야함. 체력시험역시달리기, 높이뛰기, 투포환던지기등에합격해야한다. 자치경찰의 C직급인순경채용시험의경우먼저주관식필기시험에합격해야한다. 1차시험을통과한경우, 2차면접과체력시험을거쳐야함. 체력시험 1000미터달리기, 넓이뛰기, 높이뛰기, 6키로투포환던지기, 50미터수영등의시험종목을시행하고있다. 5) 직무교육자치경찰은각직급에따라서직무교육을받을권리가있다. 통상적으로자치경찰임용자에대해서최소한이론교육 67일, 소속자치정부에서의실무교육 34일, 국가경찰기관 ( 군경찰, 소방서, 국경세관, 경찰법원, 교도소등 ) 에서의현장 24) 2000 년 1 월 20 일개정 (Décret no 2000-48 du 20 janvier 2000 modifiant le décret no 94-932 du 25 octobre 1994 relatif aux conditions d'accès et aux modalités d'organisation du concours pour le recrutement des agents de police municipale).
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 39 교육 20일의기간을규정하고있다. 특히각자치경찰임용후보자에대하여자치정부수준에서자치경찰장교, 정신심리과의사등이참여하는교육위원회 (Comité pédagogique) 가최종적으로자치경찰후보자에대한적성, 성품, 공직자로서의태도등을평가한다. C직급의경우 5년동안최소 10일의직무교육으로자치경찰활동에관한교육, 경찰윤리강령에관한교육등을받아야하고, B직급의경우 3년동안 10일의직무교육이이루어지고, 교육수료증명이발급된다. 25) 이들교육은국가경찰과국가군경찰을교육하는국가공공기관과업무협약을맺은지방공무원교육원 (Centre national de la fonction publique territoriale) 에서실시한다. 연수원이제공하는교육서비스에대하여자치경찰소속의자치정부가교육비등실비사용료를지불한다. 자치경찰장에대한교육내용도 2000년 1월 20일정부시행령에서자세하게규정하고있다. 예를들면, 자치경찰장에대한직무교육으로 A직급으로승진한자치경찰장교를대상으로하여 31일간의이론교육, 17일간의실무교육및국가경찰기관에서의실습교육, 10일간의적응교육등을거쳐야하고, 이기간동안역시교육위원회의평가절차를거쳐야한다. 6) 사용무기의종류 26) 자치경찰에게허가되는무기소지종류는다음과같다. 38구경스페셜리볼버, 7.65미리소권총, 방어용경찰봉, 가스총, 마취발사기. 25) 1994년내무부시행령개정법령 2000년 1월 20일. 자치경찰교육규정안내, 지방공무원교육원발행, 2001. 26) 프랑스자치경찰의무기사용에관한정부시행령 2000년 3월 24일제2000-276호 (Décret n.2000-276 du 24 mars 2000 fixant les modalité d'application de l'article L. 412-51 du code des communes et relatif à l'armement des agents de police municipale, JO du 26 mars 2000, p. 4733).
40 자치경찰제확대및강화방안 7) 무기휴대허가조건자치경찰이기본적으로무기를휴대하는시간은근무시간동안으로주로오전 6시 ~23시까지정도이다. 공공장소, 공공지역, 시민의출입이허가되는개인소유지등에서순찰및안전활동을할경우, 시민또는개인재산에대하여공공의안전을해칠위험에노출되었을경우, 그리고특정한위험에노출될우려가있는시설또는공공건물에대한경비활동중, 배회하는위험한동물을체포할경우등총기휴대가가능한경우이다. 자치경찰이 23시 ~ 오전 6시까지경찰임무를수행함에있어서도이와마찬가지이다. 자치경찰은시장의요구에따라개입의성격상상황이정당할경우, 도지사에의해지방자치법 2212-6항 ( 도지사, 검사, 시장의협약 ) 을전제로총기휴대가개인별로지정, 허가된다. 이때시장은자치경찰이임무수행하는상황에대해서임명도지사와검사에게정확하게무기휴대의필요성을명기하여신청할때총기사용목적을밝혀야한다. 또한자치경찰과국가경찰상호간협력협약이체결되어있는조건에서만총기소지가허가된다. 필요한경우에는국사원령에서임무성격에따라자치경찰이총기를휴대할수있는조건과상황을규정한다. 허가가능한총기종류와등급, 취득조건, 자치정부의보관조건, 사용조건도결정한다. 또한이목적을위해경찰관이받아야할교육방식을규정한다. 자치경찰의무기사용교육에있어서는, 국가경찰주관하에매년최소한 2회실시하며, 자세한규정은협약에규정한절차를다르게되며, 적어도자치경찰은매년 50발의사격연습을해야한다. 교육이수는국가기관에의해증명서를발급하게되고, 이를발급받은자치경찰은소속자치정부와관할구역의임명도지사에게제출해야한다. 27) 27) 자치경찰의무기사용에관한시행령 2000 년 3 월 24 일제 2000-276 호, 제 5 조.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 41 나. 스페인 1) 지역정부경찰의인사관리체계지역정부가임명하는지역정부경찰지휘자는내무부전문직과정을이수해야함. 자치지역정부가지역정부경찰의선발, 승진및교육등자율적인책임을가진다. 28) 지역정부경찰역시국가경찰을대행하는일반경찰로써무장을할수있으며, 일반적으로경찰복을착용한다. 지역정부경찰의무기소지는중앙정부의허가사항이며, 필요에따라서중앙정부가지역정부경찰에대하여재정지원을할수있다. 2) 기초자치경찰의인사관리체계자치경찰의총인력 5만명은 1,700여개단위조직으로구성되어전체기초자치정부중 20% 이상의기초자치정부가자치경찰조직을갖는것으로나타나고있으며, 이는전체인구의 90% 이상에대한경찰서비스를제공하는상황에해당한다. < 표 2-7> 에서보는바와같이, 주민 10만명이상의시자치정부는모두자치경찰조직을구성하여평균 400명이상의자치경찰인력을고용하고있다. 법적최소기준인 5천명과그이상의기초자치정부인경우에는평균 9명정도의자치경찰인력으로활동한다. 예를들면, 마드리드시자치경찰은 2007년현재약 7,000명이상의자치경찰이있다. < 표 2-7> 스페인기초자치정부주민수에따른자치경찰평균인력수 주민수 자치경찰조직 평균활동인력 5천명 ~1만명 92% 9 1만명 ~2만명 97% 19 2만명 ~10만명 98.5% 54 10만명이상 100% 425 28) 자세한내용은아래의카탈로니아자역정부경찰사례에대해서참고.
42 자치경찰제확대및강화방안 1986년경찰조직법에서자치경찰직군을인정하고있고, 동법제39조에서자치경찰조직상의운영, 교육, 임용, 파견등직무조건등을규정하고있다. 3) 자치경찰의계급일반적으로자치경찰의직급은공무원규정제225-2조규정에따라 4계급 ( 장교, 경찰감사관 / 순경, 경사, 경감, 경정 ) 으로구분한다. 자치경찰인력을구성하는계층은자치경찰 4계급이외에도 Alguazils( 공익요원 ), Serenos( 야경단 ), 자치경찰보조등이있었다. 4) 자치경찰의임용및훈련기초정부의자치경찰책임자인자치경찰장 (Jepatura) 은시장이집행부의최고관리자층 (Escalatechnica) 에서임명한다. 자치경찰관의채용은최고 30세미만까지응시할수있으며, 최하위계급인순경 (Policia) 의일반채용과간부계급인경위, 경감, 경정계급의특별채용등으로이루어진다. 간부계급승진대상인원의최대 25% 를특별채용을통해선발하며, 나머지는내부승진을통해임용한다. 기타계급의승진은전원내부승진에의한다. 자치경찰간인사교류에있어서는관할자치지역정부내의자치경찰간상호인사교류가이루어지고있으며, 동일자치지역내타자치경찰조직의공석인상위계급에지원하는방식에의해서도인사교류가된다. 자치경찰관에대한교육훈련은관할자치지역의지역경찰학교, 시립경찰학교에서의훈련과보수교육이기본적으로이루어진다. 기본교육훈련과정으로순경신임과정및간부신임과정의신규임용과정, 내부승진을위한 3개월간의승진자기본교육과정, 전보를위한교육과정이있다. 5) 복장과무기사용 기초자치경찰의유니폼은지역조정위원회의사전보고서를토대로자치지역
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 43 부가정하는동일표준에의해만든 복장규정 에따라착용한다. 검은제복과흰셔츠를착용하는국가경찰과는달리기초자치경찰은청색과흰색의제복을착용하는것이보통이다. 일반적으로대부분의자치경찰은무기를소지한다. 보통 9미리구경의피스톨권총을소지하고있다. 그러나무기생산, 유통, 소지등무기에관한모든것은국가권한에귀속되고, 시행령에서자치경찰이사용할수있는무기에대하여규정하고있다. 따라서자치경찰의무기사용은국가경찰로부터허가를받아야하고, 시장이자치경찰의무기소지를결정할수있다. 그리고자치경찰의장은무기사용에대한자격요건을충족하는자에대해무기를소지하게할수있으며, 무기의보관책임, 보관을위한무기고설치 관리등을책임진다. 다. 이탈리아 1) 임용및직무교육자치경찰관임용은기초정부가자체자격요건및시의공무원채용방식에따르게된다. 자치경찰공무원시험응시자격은고등학교졸업자이상이다. 자치경찰관은임용되면경찰업무의기초교육과정을이수하여야하며, 정기적인재교육을받음. 정기적인재교육에는연간교육과재교육과정이있어자기방어및업무수행기술면이강조되는교육을받는다. 보수규정은자치경찰공무원노조를통한전국협정이적용될수있으며, 자치정부의예산에계정되어지급된다. 자치경찰에대한부가급여 ( 수당 ) 도자치정부예산으로지급한다. 2) 복무규정및복장 각자치경찰은자체규정에따라국가경찰기관의경찰관과구별되는다른형태의복장을착용하도록규정하고있다. 기본적으로자치경찰은제복을착용하
44 자치경찰제확대및강화방안 고임무를수행한다. 사복은특별한상황또는허가받은경우에만착용이가능하다. 3) 무기사용자치경찰법제5조와자치경찰의무기소지에관한내무부시행령에 29) 근거하여자치경찰에게무기소지에대한최소한의자율권을보장하고있다. 지역의도지사 ( 국가의대표 ) 가범죄율이나시민안전등과관련된문제점이노출될경우, 관할시장에게자치경찰에대한총기사용을요구할수있다. 현재거의모든자치경찰이무기를소지하고있다. 기초자치정부는자치경찰의무기소지에관한자치법규를제정해야하는데, 내무부시행령에서이에관한자치법규를제정할때다음과같은사항들에대한자세한법규정을의무화하였다. 즉, 무기의종류 ( 반자동권총, 피스톨 ), 자치경찰관의무기휴대총수, 사격훈련장관련규정등 ( 무기소지법제4조및제12조 ) 이다. 그리고도지사에게이를보고해야한다. 6. 국가경찰과자치경찰간협력관계 가. 프랑스 1) 국가경찰과자치경찰간협력체제 내국안전을위한경찰협력법 1995년안전에관한기본계획법에 30) 의하면, 국민의안전 (Security) 확보를위 29) 이탈리아의자치경찰무기소지에관한내무부시행령 n.145, 1987. 3. 4, DECRETO MINISTERIALE N. 145 DEL, 1987년 3월 14일, REGOLAMENTO CONCERNENTE L'ARMAMENTO DEGLI APPARTENENTI ALLA POLIZIA MUNICIPALE AI QUALI E' CONFERITA LA QUALITA' DI AGENTI DI PUBBLICA SICUREZZA. 30) 1995년 1월 21일법 95-73호, loi d'orientation et de programmation de la sécurité, LOPS.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 45 해서국가경찰과자치경찰의협력적활동을촉진하면서, 동법제8조는기초정부내에서활동하는국가경찰과관련하여꼬뮨법제 L.132-6조에다음과같이규정하고있다. 경찰조직은안전에관한요구에따라기초자치정부내에설치가가능하다. 기초의회의요구및국사원령에의해이기초의회가찬성하면자치정부내에서국가경찰의활동이가능하다. 1995년안전에관한기본계획법취지에따르면시장은대민치안의예방정책을결정하는데협력자로임명도지사 ( 파리시의경우는경찰청지사 ) 와협력해야한다고규정하고있다. 동법은경찰과국민의기본권과의관계를재정립하려고노력한법일뿐만아니라국가경찰과군경찰의협력관계, 자치경찰의중요성등에대하여중요성을강조한다. 2) 자치경찰과국가경찰간협력협약체결자치경찰이 5명이상일경우시장과국가대표인임명도지사는검사의의견을거친후국사원령 (Décret en Conseil d'etat) 으로규정한조정협약 (Convention de coordination) 을체결한다 ( 지방자치법전 L 2212-6조 ). 이협약에의해자치경찰의개입장소와개입원인등활동영역등에대해서규정하여국가경찰과조정된자치경찰의개입방식이결정된다. 협약이없을경우, 기초정부의시설경비, 기초정부가주관하는축제관리의경우를제외하고자치경찰의임무는 06:00 ~ 23:00까지수행하게된다. 자치경찰관수가 5명미만일경우에도시장이요구하면조정협약체결이가능하다. 기본적으로 5년의효력을갖는국가경찰과자치경찰간협약 (Convention de coordination de la police municipale et des forces de sécurité de l'etat) 이중요하게강조하고있는사항의하나가지역사회의공공질서유지를위한기본임무에대해서는우선적으로국가경찰에있는것임을강조한다. 협약제1조에서자치경찰과국가경찰이반드시정기적으로회의를갖고질서유지, 시민안전보호, 평온유지등의목적으로정기적인의견, 정보의교환도해야한다고규정하고있다. 자치경찰의장은관할지역을책임지고있는국가경찰
46 자치경찰제확대및강화방안 책임자에게자치경찰인력배치상황, 무기를소지하고있는자치경찰인력수, 무기소지의종류등을알려주어야한다. 또한자치경찰과국가경찰책임자는공동의경찰활동이필요할경우국가경찰책임자의지휘하에임무를수행하게된다는것을협약의내용에명기하고서명한다. 국가경찰은도난차량, 현상범등에대한정보를제공하고, 자치경찰이의심되는피의자, 도난차량등을발견하게되면반드시국가경찰에게이사실을보고해야한다. 도로교통관리, 음주운전자통제등공동으로임무를수행하는상황에서국가경찰책임자와자치경찰책임자는사전에어떤방법, 절차로공동협력을해야할것인지결정해두어야한다. 현협력협약의내용과추진상황에대한평가를위하여임명도지사와시장은매년회의를개최하며, 이에대한내용을필요시검사에게제출해야한다. 3) 자치경찰과국가경찰간협력활동공동경찰권의사용 : 중앙정부차원에서경찰권법령을제정할수있는수상, 장관, 임명도지사, 민선도지사, 시장등은경찰권한의수행을규정함에있어서서로협조하거나공동경찰령을제정하게된다. 예를들어, 수상이전국차원의경찰령을제정한후에임명도지사, 또는민선도지사, 시장도동일한내용의경찰령을발할수있다. 이때수상이제정한법령보다더제한적인경찰령을제정할수있다. 이것을일반행정경찰권의일치 (Concours de polices administratives générales) 라고한다. 즉, 상급행정청의경찰령법규정범위를월권하는경찰법규를제정할수없기때문에관할행정구역내에적용하기위하여지역적상황을고려하여동일한법적취지와규정하에보다제한된범위의경찰령을제정함으로써상급및하급행정청의일관된경찰권법규명령으로제정되어야한다는의미이다.
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 47 4) 경찰권의협력적배분활용국가경찰과자치경찰은경찰권을행사함에있어서법령의권한배분원칙에따라서임무를수행하게된다. 예를들면, 공공도로상의교통경찰권은도수준에서배분되어있는데, 우선임명도지사는국가를대표하여도심지외곽의국도상에서공공안전확보및유지에필요한조치를취할수있는경찰권을가진다. 그리고도심지외곽의도자치정부관할도로상의교통업무처리책임은도단위의법인격체를대표한도자치정부의장인민선도지사의경찰권에귀속되어있다. 기초자치정부의장인시장은기초정부의이름으로관할도로 (Voies communales) 상과도심지내도자치정부의관할도로, 국도등의일부에적용되는경찰권법령상의제한조치를제정할수있다 (Chapus, 1996:650). 5) 경찰시설의공동사용프랑스는몇년전부터국가경찰과자치경찰이동일한건물을사용함으로써공조체제를물리적차원에서부터시행하도록추진해오고있다. 현재국가경찰과같은건물을사용하는자치경찰은 3개지방정부로써파리일드프랑스지역내생그라티엥 (Saint-Gratien) 시, 아쥬드 (Agde), 우와피 (Woippy) 등이다. 6) 국가경찰의교육, 훈련지원여러기초정부에서는군경찰과지방공무원전국교육원 (Centre national de la fonction publique territoriale, CNFPT) 과협약을맺고이교육원교육프로그램의하나로신규자치경찰공무원의적응교육에국가군경찰이자치경찰의이론과실기교육에참여협조하도록했다. 이와같은협력관계의발전을통하여국가군경찰의기본임무인인명과재산을보호하는등의경찰활동을더욱효과적으로시행하고있다.
48 자치경찰제확대및강화방안 7) 자치경찰상호간협력자치경찰간의협력관계를구축할수있는근거는지방자치법전제2212-9조에근거한다. 예를들면, 하나이상의기초자치정부는특별한시위, 또는문화적, 유희적, 운동행사성격의경우, 대규모의인구집중이발생됨으로써질서유지를위한경찰력이상당수필요할경우, 아니면자연재해가발생하여인접또는동일한도지역내에있는기초자치정부들은공동으로특정된기한동안일부나전체자치경찰의지원이필요할때이를국가대표자인임명도지사에게요청할수있다. 또는사전에기초자치정부상호간자치경찰력의협력체제를구축할수있는데, 이때는반드시임명도지사에게통지해야한다. 8) 국가적차원의자치경찰자문위원회운영 1999년자치경찰법제정이후, 내무부장관산하에자치경찰의조직과기능에대한통일된기준을제정하고, 자치경찰관련문제에대한사전의견수렴및자문을하는자치경찰자문위원회 (Commission consultative des polices municipales) 를설치, 운영하고있다 ( 지방자치법전제L.2212-7조 ). 9) 위원회의구성지방자치법전시행령제R.2212-3조와 R.2212-4조에따라, 자치경찰자문위원회는 8명의시장과국가대표로는내무부, 법무부, 국방부, 건설교통부, 해외영토부등 8명의대표가참여하고있다. 즉, 자치경찰자문위원은관계부처장관과지방정부연합체에서대표로선출된위원들이 6년의임기로임명된다. 자치경찰의책임자인시장대표가 1/3, 국가대표 1/3, 자치경찰공무원노조대표 1/3로총 24명으로구성된다. 시장대표의경우주민 3,500명이하의시장 2명, 3,500명에서 2만주민의기초정부시장 2명, 2만 ~10만명주민의기초정부시장 2명, 10만주민이상의기초정부시장 2명등규모별구분에의한대표시장이 6년의위원임기를갖고참여
제 2 장자치경찰제의이론적논의및기본운영체제분석 49 한다. 또다른 8명의경우각자치경찰공무원노조를대표하는위원들인바, 이러한자문위원회의모든위원임명은내무부장관령에의해서공식적인임명절차를거치게된다. 각분야의대표자로써공식적으로 6년의임기를가지며, 대리인을지명하여운영하고있으며, 자문위원회에서의결정사항은비공개를원칙으로하고, 경비지급은실비보상을원칙으로한다. 위원장은그가운데선출된시장중에서맡고, 표결시가부동수일경우의결권을가진다. 위원회는위원장의소집요구나과반수위원의서면요구로소집되며, 위원장은위원회회의일정과내용을결정한다. 10) 기능자치경찰자문위원회는내무부장관이자치경찰서에대한조직및기능을감독, 확인하는경우사전의견을제안할수있으며자치경찰과관련한경찰복장의통일, 장비, 자치경찰차량등자치경찰관련법률및시행령제정에있어서사전의견을제안한다. 나. 스페인 1) 국가경찰과지역정부경찰간협력 : 권한배분 1986년경찰조직법은헌법원칙에근거하여국가경찰과자치경찰의권한배분을규정하고있으며, 국가경찰의특별권한에귀속되는내용은다음과같이규정하고있다. 무기확인, 항만시설및공항시설의감시, 국경과세관의수비, 국경의출입국에관한감독, 외국인출입국관리, 국내이민과외국이주, 여권관리, 주민등록증, 국가의재정보호, 밀수, 외국경찰과의협력등이다. 사법경찰권에있어서는, 국가주권적성격및통일성이요구되는사법경찰권의성격임에도불구하고, 자치경찰과의협력체계를규정하고있다. 따라서자치경찰은행정경찰기능이외에
50 자치경찰제확대및강화방안 도, 국가경찰과협력적으로사법경찰기능을수행할수있다. 사법경찰업무수행및공공질서유지를위한지역정부경찰과국가경찰의상호업무지원및협력체제를규정하고있으므로, 이를제도화하기위하여국가경찰, 지역정부경찰, 기초자치경찰상호간의협력촉진을위한지역치안회의를설치, 운영하고있다. < 그림 2-1> 스페인중앙정부 - 지방정부경찰행정협력체계도 정치적차원의협력기구 경찰청중심의협력기구 지역수준에서의협력기구 사법적협력기구 국가안전정책위원회 중앙정부 내무부장관 국가안전담당장관 중앙정부 국가사법경찰위원회 자치지역정부 자치지역정부내무부장관 자치지역정부안전위원회 자치지역정부 도행정부 지방경찰협력위원회 도지역안전위원회 도지역의회 도지역사법경찰위원회 기초자치정부 기초자치정부안전위원회 기초자치의회