현안연구 2017-19 해양경비여건분석과역량강화방안 Analysis on the Conditions of Korea s Coast Guard and its Capacity Building 2017. 9. 윤성순 최지현
보고서집필내역 < 연구책임자 > 윤성순 : 제 1 장, 제 2 장 2~3 절, 제 3 장 3 절, 제 4 장, 제 5 장 < 연구진 > 최지현 : 제 2 장 1 절, 제 3 장, 제 4 장 2 절
목차 요약 ⅰ 제 1 장 서론 1 1. 연구배경및필요성 1 2. 연구목적 3 3. 연구내용및방법 4 1) 연구범위및주요내용 4 2) 연구방법 6 4. 선행연구검토 6 제 2 장 해양경비의여건분석 10 1. 해양경비의개념 10 1) 해양경비법상개념 10 2) 본과제의해양경비의범위정립 11 2. 해양경비자원의현황 12 3. 한반도주변해역의해양경비여건 15 1) 국제적동향 15 2) 중국의해양경비력확보동향 18 3) 일본의해양경비력확보동향 21 4) 국내해양경비환경 28
제 3 장 해양경비의한계 40 1. 조직과기능의변화과정 40 2. 해양경찰청해체와문제점 42 1) 2014년해양경찰청해체 42 2) 해경해체에대한찬반 43 3) 해경부활의근거 : 해양주권수호 45 3. 해양경비의문제점 47 1) 해양경비관련법제재정비필요성검토 47 2) 해양경비일원화와해양안보 49 3) 해양경찰작용과국제해양법합치성 52 4) 해양경비자원의문제 53 제 4 장 해양경비력강화방안 56 1. 해양경비력강화의기본방향 56 2. 해양경비력강화추진방향 58 1) 조직및기능분야 58 2) 자원분야 70
제 5 장 결론및정책제언 79 1. 요약및결론 79 2. 정책제언 81 참고문헌 83
표목차 < 표 1-1> 선행연구의검토 9 < 표 2-1> 함정의분류및운용목적 13 < 표 2-2> 지방해양경찰청별해양경비세력보유현황 (2017년 4월기준 ) 13 < 표 2-3> 지방해양경찰청별경비함정배치현황 (2017년 4월기준 ) 14 < 표 2-4> 일본해상보안청의주요임무 21 < 표 2-5> 일본 해상보안체제강화에관한방침 주요내용과예산 24 < 표 2-6> 일본해상보안청의함정세력현황 26 < 표 2-7> 일본해상보안청항공기세력현황 27 < 표 2-8> 연도별불법외국어선단속현황 29 < 표 2-9> 중곡과일본해양세력의이어도와독도해역출현현황 32 < 표 2-10> 연도별해양경비업무수행현황 (2011~2015년) 36 < 표 3-1> 한국해양경찰조직의기능의역사적변천 41 < 표 4-1> 해양경찰업무의중요도분석결과 66 < 표 4-2> 한 중 일해경함정 (1,000톤이상 ) 보유현황비교 71 < 표 4-3> 해양경비첨단장비수요예상 73 < 표 4-4> 해역별해양경비수요특성 76
그림목차 < 그림 2-1> 유엔해양법협약발효에따른연안국해양경비영역확대 16 < 그림 2-2> 중국의세계최대해경함정제원 20 < 그림 2-3> 일본의관할해역범위 22 < 그림 2-4> 최근 5년간일본해상보안청예산변화추이 25 < 그림 2-5> 중국불법조업어선단속현황 28 < 그림 2-6> 불법조업어선의극렬저항형태 30 < 그림 2-7> 해경고속단정침몰사건 (2016년) 개요 31 < 그림 2-8> 한 중 일중간수역현황 33 < 그림 2-9> 한 중 일연근해어업생산량변화추이 34 < 그림 2-10> 한 일해저자원의경쟁 ( 빨대효과 ) 35 < 그림 2-11> 해양경비업무와보유경비함정변화추세 (2011~2015년) 37 < 그림 2-12> 무인도서현황 38 < 그림 4-1> 틸트로터무인기 (KUS_TR) 개략도 73 < 그림 4-2> 미국 Coast Gurad의 Deepwater Program의주요장비 75
요약 i 요약 해양주권수호를위한해양경비력증강필요 동중국해및남중국해에서촉발된최근의해양영토분쟁은우리에게도커다란위협으로다가오고있다. 최근해경국을창설하고급속도로해양경비세력을키우고있는중국은힘을앞세워여러분쟁대상국가들을제압하려하고있으며, 일본역시집중적인해양경비세력증강을추진하는등주변국의해양주권경쟁이심화되고있다. 우리나라도독도와이어도를중심으로중국, 일본과해양관할권갈등관계를유지하고있고, 중국불법조업어선들의끊이지않는침범, 해양자원개발 이용의치열한경쟁, 해역이용활동의증가로인한경비활동의장애극복등으로우리의바다를지키기위한해양경비력증강이시급한현안으로대두되고있다. 그동안우리나라의해양경비태세는전담기관인해양경찰청이해체되었다가부활하는내홍을겪으면서취약한모습을드러내, 당연한주권수호의임무를수행하던해경함정이외국민간인에의해공격받고위협받는사태를겪기도했다. 이제다시출발하는해양경찰청에게 해상에서의철저한주권수호 를지시한대통령과국민의기대를바탕으로주권수호에필요한경비력증강을꾸준하게실천해야할때이다. 이에본연구에서는해양경비력증강을위한전략적추진방향을제시하였다. 우선안정된해양경비조직의구축을위해 해양경찰조직법 제정을검토하고, 다양한상황대처매뉴얼개발및해양조사활동수행과같은조직과기능의강화가필요하다. 또한, 실질적인해양경비력증강을위해대형함정, 헬기와무인항공기, 워터제트방식함정등의경비자원을확충해야한다. 그리고주변국해양경비력과대등한세력을유지하기위해해 공의입체적작전수행체계를구축해
ii 해양경비여건분석과역량강화방안 야한다. 뿐만아니라, 해역별자연환경과임무환경에적합한장비개발이이루어져야하며, 함정정비등은외부아웃소싱을하는등해양경비에역량을집중하는방안이추진되어야한다.
요약 iii 한반도주변해역에서의해양주권경쟁심화 동중국해및남중국해에서의해양영토분쟁을계기로국가간해양영토확보경쟁이치열 - G2로급부상한중국이국력을바탕으로주변국과의해양영유권분쟁을적극적으로전개함에따라긴장이고조되고있음 - 동중국해에서는센카쿠 ( 다오위다오 ) 열도를두고중국과일본이상호충돌의위험성이증가되고있음 - 남중국해에서도중국을중심으로동남아사아국가들이도서의영유권을두고치열한경쟁을벌이고있으며, 중국이주장한 구단선 에대한국제상설중재재판소의판정으로긴장감은더욱고조됨 독도와이어도를중심으로한 중 일간의해양관할권갈등의지속및잠재적충돌가능성상존 - 중국, 일본과해상경계획정및대륙붕한계문제로갈등을겪고있지만해결이지지부진함 - 일본은독도에대한줄기찬영유권분쟁지역화요구로양국간의관계악화를초래하는반면, 대륙붕공동개발문제는소극적으로자국이익을위한전략적자세를견지함 - 중국은 EEZ 경계획정의부당한원칙을주장하면서자국해양경비세력을급속하게증강시키고있음 중국과일본의해양경비력강화경쟁이본격화 중국은해경국을창설하고해양영유권분쟁에서우위를점하기위한세력확장을급속도로추진
iv 해양경비여건분석과역량강화방안 - 분산된해양경비관련정부기능을통합하여 2013년에해경국을창설하고, 해양굴기 의기치아래해양세력확장을추진함 - 시진핑국가주석은 17년신년사를통해자국의핵심이익은결코타협이없으며, 강경하게대응하겠다고선언함 - 해경함정세력의양적질적증강이급속도로진행되고있으며, 함정의대형화와무장화가변화의특징으로분석됨 2016년에 220척의함정을보유함으로써계획보다조기에함정세력을확보하고, 세계최대규모해경함정을현장배치함 퇴역해군함정을개조하여대형화 무장화를함께추진함 - 영유권분쟁지역에서의자국의힘을과시하고상대국에게심리적위협과압박을가하고자함 일본은확장하는중국해양세력에대응하고, 자국해양경비역량강화를계획적으로추진 - '16년 12월에총리주재의 해상안보체제강화에관한관계각료회의 를개최하고, 자국의영해수호와관련된주변환경이심각하다고진단하고, 해상보안체제에관한방침 을정하여역량강화에집중함 해양경비세력증강을위해약 200억엔의예산투입계획을발표함 - 광역해양경비에적합한고속화 대형화를추진하면서항공기를적극활용할수있는기반을확대하고있음 우리나라의해양경비력증강필요성은더욱분명 중국불법조업어선의지속적인위협과단속에대해극렬히저항하는추세심화 - 영해침범과 EEZ 불법어로행위가끊이질않고전해역으로확대되고있으며, 연평균 360여건의단속이진행중임 - 처벌에대한두려움, 해경의퇴거전술, 도주의성공사례학습효과등으로
요약 v 단속에격렬하게저항하는경우가많아져단속임무가매우위험해짐 2016년불법조업단속중고속단정을중국어선들이공격하여침몰시키는사건이발생하였음 2008년과 2011년에는불법조업단속중단속대원이사망하는사건이발생하였음 한 중 일해양영토갈등이상존하여대상해역에서의경비수요발생 - 한 중간에는해양경계획정, 불법조업어선, 대륙붕한계확장, 이어도등의문제로얽혀있으며, 상호주장이대립하고있음 - 한 일간에는제주도에서포항까지를제외한모든수역에서해상경계가미확정상태이며, 독도의영유권갈등의지속되고있고, 대륙붕공동개발구역에대한상호주장이대립됨 - 잠정조치수역과중간수역에서의자원관리를위한경비력강화가필요함 그림 1. 한 중 일중간수역현황 자료 : 해양교육포털 (http://www.ilovesea.or.kr/edugarden/edutemplet.do?menucode=010204)
vi 해양경비여건분석과역량강화방안 한정된자원을두고더욱치열해지는해양자원확보경쟁 - 육지자원이고갈되어가고해양자원개발의가능성이높아짐에따라해양자원개발의중요성이고조되고, 개발경쟁이치열하게전개됨 - 한국과일본의어업생산량감소에도불구하고중국의어업생산량증가는불법조업단속강화를비롯한적정경비력확보의시급성을나타냄 그림 2. 한 중 일연근해어업생산량변화추이 자료 : 연합뉴스, 한일연근해어업생산량급감 (http://www.yonhapnews.co.kr/local/2017/05/09/0802010000akr20170509061500051.html) - 해양광물자원역시동일대륙붕에서의경쟁적자원개발은빨대효과로인해선점당하는피해발생이우려됨 - 해양생태계에서의다양한바이오자원들이발견됨에따라해양영토의확장이더욱절실함 해역이용집중과자연지형특성에따른해양경비취약요소극복필요 - 전체무인도서의 12% 를차지하는원격무인도서 1) 는상시관리의사각지대로외부침입의거점이될수있고, 소규모도서들은레이더감시에장애로 1) 육지로부터 20 km이상이격된도서를기준
요약 vii 작용함 - 해역이용이연안에서외해로확장되고대규모해상풍력발전단지개발과같은이용수요가증가함에따라선박통항의장애요소가증가함 우리의해양경비태세현황과문제 해양경찰청의해체와부활을거치면서해양경비의조직적안정성훼손과해양경비력약화우려 - 해양경비전담조직인해양경찰청이해체됨에따라한때해양경비태세의부실과외부세력의오해유발우려가있었음 - 해양경찰조직원들의사기가저하됨에따라적극적인임무수행환경을약화시킴 해양경찰청의해체에대한찬반논란에불구하고해양주권수호의필요성제기 - 정치적책임회피를위한과잉적조치 라는의견과 잘못된기능과역할에대한징벌적조치 라는찬반논리가대립함 - 다양한기능을수행하는조직으로서개선되어야할문제가누적된상태였지만, 해양경비력약화라는바람직하지않은상황이발생됨 해양경찰청부활을맞아해양경비의새로운전기마련필요 - 불법조업및해양경비력부실화의우려가조직부활의가장큰논리였던만큼해양경비를최우선임무로해야함 - 17년문재인대통령은 해경부활의의미를되새기며해상에서의주권수호를철저히할것 을강하게주문함
viii 해양경비여건분석과역량강화방안 해양경비력증강을위한방향 주권수호의국민적요구와해양자원개발경쟁심화에적극대응할수있는해양경비력증강의전략적추진필요 - 주변해양인접국과의해양경비력의균형을유지하고, 단호하고철저한경비임무수행으로위협세력에게심리적억제력발휘가필요함 - 해양경비에필요한적정자원을확충하고효율적운용체계를마련해야하며, 우리나라환경에맞는조직모델의개발이필요함 - 국민의신뢰를획득하여조직의안정과임무수행기반의강화로활용함 해양경비를위한조직과기능강화의추진 - 안정된해양경비임무수행을위해 해양경찰조직법 제정의공론화와추진의검토가필요함 2) - 남북간의평화적분위기유지시에충돌방지를위해 NLL 인근해양경비를해경이수행하는등의해군과의협력확대가필요함 - 타국의해양경비세력과의우발적충돌가능성에대비한대응매뉴얼개발이필요함 - 해상활동이매우빈번한함정에해양조사장비를탑재하여해양정보획득에활용하는방안을검토해야함 3) - 해양경찰의부활명분이었던굳건한해양주권수호를위해해양경비를가장우선하는조직으로의재편이필요함 해양경비자원확충과운용효율제고를위한다양한방안의추진필요 - 경비자원의첨단화 현대화를추진하여 양적확보보다질적개선 을달성함 2) 경찰청은행정조직법으로 경찰법 과행정작용법으로 경찰관직무집행법 이있고, 일본해상보안청도 해상보안청법 에조직설립의근거를가지고있음 3) US Coast Guard 와일본해상보안청을비롯한많은해양경비조직이해양조사업무를수행하고있음
요약 ix 으로써주변국세력과대등한수준을유지하고, 단속대원의안전확보를위한무인기와틸로이터도입을추진해야함 - 함정과항공기의해 공의입체적작전수행체계를강화하기위해항공자산의추가확보와정보통신체계를확대해야함 - 자연환경과임무환경의해역별특성에적합한함정모델을개발, 투입하고자원의효율적운용계획을수립해야함 - 함정정비와같은외부전문자원활용이유리한분야를아웃소싱함으로써해양경비를비롯한핵심임무수행에역량을집중해야함 표 1. 해역별해양경비수요특성 해역주요특성취약요소보유제원 ( 예 ) - 북한과인접한특정해역이있으며, 한 일중간수역이 동해 넓게위치 - 북한의우발적사태와독도해역에서의주변국과의해양영토갈등우려 - 중국의대규모조업선단이동으로불법조업우려 - 고파랑과넓은해역 - 기상극복, 기상영향으로소형함정임무수행제한적 - 내항성이우수한프로펠러방식 - 헬기와무인항공기운용 남해 - 통항량이많고레저활동증가에따른경비수요높음 - 한 일중간수역이접해해양영토갈등우려 - 불법외국어선조업증가추세로감시및단속강화필요 - 국제관광지로써밀입국사범등국제성범죄우려 - 북잡한해안선과밀집된어장, 많은도서 - 도서가많아레이더탐지취약 - 연중농무발생등경비취약해역상존 - 조종성능우수한워트제트방식 - 헬기기반의대형함정 서해 - 취약해역을통한밀입국용이 - 북한과입접한특정해역이있으며, 한 중중간수역이길게위치 - 불법외국어선의불법조업집중으로감시와단속강화필요 - 복잡한해안선과심한조차 - 도서가많아레이더탐지취약 - 밀집된어장과저수심으로항행제한 - 기동성과내파성이우수한워트제트방식 자료 : 해양경찰청, 해양경비체계발전방안연구, 2017.8, pp. 40~44. 를활용하여저자작성
x 해양경비여건분석과역량강화방안 국가의중대한이익보전과주권의수호를위해해양경비력증강은중단없 이시급하게추진되어야 해양자원과영토경쟁에서의세력균형을통해국익과주권수호의철저한이행 - 바다는지키는만큼자기것 이라는확고한인식을기반으로주변경쟁국과위협세력에적극대응할수있는능력을확보해야함 - 해양경비력증강장기전략과추진계획 을수립하고이행을담보할수있는국정과제수행의결연한의지가필요함 영토와주권의수호는국가와국민의자존심이며당연한의무 - 국민공감대를바탕으로국가의위상에걸맞는해양영토와주권수호의역량을확보해야함
제 1 장서론 1 제 1 장 서론 1. 연구배경및필요성 우리나라는중국과일본이라는강대국을이웃하고있으면서분단으로인해북한과의대치로위험한상황에직면해있다고할수있다. 이때문에강대국들을비롯한위험세력에맞서우리의주권을스스로지킬수있는힘을가져야만한다. 이미국제사회에서 G2로급부상한중국은강대해진국력을바탕으로이웃국가와의영토분쟁을키워가고있고, 일본은중국에맞서면서넓은해양영토를지키고자준비를강화하고있다. 이러한두나라사이에위치한우리나라는해군과함께바다를지키는양대축가운데하나인해양경찰청이 2014년에해체되면서해양경비의약화가우려되는상황을맞기도하였다. 2016년인천옹진군소청도인근해역에서중국불법어선을단속하던해경고속단정이중국어선들에의해전복되는사건이발생했다. 공권력을행사하던해경선박이불법중국어선들에게공격당한사건은당시국민들을분노하게만들었다. 주권국으로서자국의영해에서주권수호의임무수행중에발생한사건이기에더욱충격적이었다. 하지만이러한안타까운사건은해체되었던해경부활의계기가되었다. 우리바다를제대로지킬수있는힘을기르고준비해야한다는사회적공감대가더욱켜짐에따라해양경찰청은다시독립되기에이르렀다. 우리의영해를위협하는세력은중국의불법어선만이아니다. 분단된한반도의상황은남북이대치하고있는서해와동해의접경수역에서항상고도의긴장을유지할수밖에없게만든다. 게다가일본과의사이에서는관할해역과독도를둘러싼갈등관계가언제나양국간에풀어야하는숙제로지속되고있는상황이다. 최근까지도독도주변해역에수시로나타나는일본의순시선은영해수호의긴장을늦출수없음을일깨워주고있다.
2 해양경비여건분석과역량강화방안 세계의정세속에서도자국의영토를지키고자하는주장이강하게나타나고있는추세이며, 특히동아시아에서의긴장은가장높은수준으로전개되고있다. 남중국해에해양관할분쟁과관련한 2016년국제상설중재재판소의판결에서보듯이이해당사국간의영토문제가국제사회에서크게이슈화되고, 강대국들의충돌까지우려되는상황으로전개되기도했다. 이러한세계적분위기속에서각국가들은자국의영토와영해를지키고해양자원을지키기위해해양경비조직을적극활용하고있다. 자칫전쟁으로악화될수있는군사력의활용보다는덜민감한해양경비조직의활용이우선되고있기때문이다. 이에반해우리나라는 2013년에세월호사고대응실패의책임을물어해양경찰청을해체하여국민안전처의해양경비안전본부로조직을축소하였다. 같은해에중국이우리의해양경찰청을모델로하여 6개기관에흩어져있던해양경비관련기능을통합하여해경청을신설한것과는정반대의조치가진행되었다. 해양경찰청조직의해체는단순히외형적인모습의변화에그치지않는다. 비록기능, 인력, 장비등의환경이악화되지않았다하더라도해양경찰기능수행의핵심요소라할수있는조직원들의사기저하가가장우려되었다. 게다가우리나라영해내에서의안전을위협하는세력에게는우리의해양경비력이약화되었다라는잘못된신호를주게되어위협요소가증가될우려도있었다. 다행히문재인정부출범과함께해양경찰청이부활함에따라해양경비체계가이전보다강화될것으로기대된다. 부활한해양경찰청은한반도주변국가간의정세변화와영해내에서의환경에적극대응하기위한중추적인역할을수행해야한다. 해체이전의모습으로단순한회귀는바람직하지않다. 새로운조직체계와역할수행을위한변화가필요하다. 우연한사건에의해정치적목적을두고위기와혼란을돌파할기회로삼거나비난회피의수단으로활용되었다는의견이있지만, 조직해체의원인이사고대응, 즉해상안전분야에만국한되었다 4) 고할수는없을것이다. 그렇다면다시출범하는해양경찰은새로운모습을갖춰야할것이다. 영해및관할수역을지키기위한여러여건변화와요구 4) 윤희중, 역사적제도주의에입각한한국해양경찰조직개편에대한검토, 한국해양경찰학회보, 제6권제3호, 한국해양경찰학회, 2016. p.118.
제 1 장서론 3 에최적화된해양경비력의확보도빼놓을수없는과제가될것이다. 해양경비를담당하던해양경찰청의해체기간동안다소약화되었던기능들을시급하게회복하고, 더나아가더욱굳건한해양경비태세를갖추어바다에서우리의주권을철저히지킬수있는방안을고민해야한다. 따라서해양경비를담당하고있는해양경찰청의각종자원과체제를살펴보고, 취약하거나부족한부분을보완하면서강하게발전할수있는방안들을모색할필요가있다. 해양경찰청이부활한이시점이해양경비력을점검하고강화하는기회이기도하다. 2. 연구목적 국제사회에서는자국이익우선주의가팽배하고있고, 영토수호의의지가더욱강하게표출되고있다. 우리도역시주변해역에서주변국과의잠재적인충돌의위험성을인식하고, 어족자원을비롯한우리바다의자원들을지키며, 국민들의안전한해상활동을책임질수있도록국가의능력을갖춰야한다. 바다는보이지않는경계를두고이해당사국간의마찰이발생할수있는곳이다. 이러한위협으로부터우리의바다를우리스스로지킬수있는능력을갖추어야만국제사회로부터주권국으로인식될것이며, 국민으로부터도신뢰받는국가가될것이다. 따라서본연구에서는한반도주변해역에서의해양주권수호여건을점검하고, 부활한해양경찰청을통해해양경비력을강화시킬수있는방안들을제안하고자한다. 이를위해해양경찰이지나온과거를돌아보면서오류는수정하고강점은극대화하면서우리의주권을위협하는여러위험요소에확실하게대응할수있는능력을확보할수있는방안을찾는것이본연구의목적이다.
4 해양경비여건분석과역량강화방안 3. 연구내용및방법 1) 연구범위및주요내용본연구는해양을둘러싼각해양국가들이서로의경비력을증강하고있는정세속에서 2013년해체되었던해양경찰청의부활에즈음하여그동안해양경비의문제점을도출하고, 해양주권수호에필요한해양경비력증강의방안을제시하는것을내용적범위로정한다. 해양경비전반의대안을제시하기에는본연구의수행기간이짧으므로해양경비에필요한인력, 기능, 조직, 장비, 예산등의요소가운데기능과장비에집중하고, 구체적인정량적대안보다는정성적인개선방향을제시한다. 업무의대상영역은이민형 (2015) 5) 의분류체계를기준으로해양경찰청이수행하는해양경비안전업무가운데해상안전, 해양수색구조, 수상레저, 해상수사정보를제외한순수해양경비분야에한정하였다. 연구의주요내용은해양경비의개념에대해우선정리한다. 해양경비의개념은광의와협의의범위로정할수가있는데, 이는각연구의목적에따라달리해석할수있다. 따라서본연구에서다루고자하는해양경비의개념적범위를우선정하는것이다. 그리고우리가갖추고있는해양경비관련인적, 물적자원현황에대해살펴본다. 이는우리의해양경비력을판단하는중요한자료가될것이다. 해양경비의변화수요를파악하기위해우리나라영해와주변해역에서의해양경비여건들을살펴본다. 주변국들의해양경비력현황과동향을조사하고우리의해양경비력증강필요성을도출하고자한다. 제3장에서는해양경비임무의중추적역할을수행하는해양경찰청조직의문제와한계를분석하는것을중심으로우리나라해양경비체계의문제점을분석하고자한다. 조직, 기능, 장비, 운용시스템등의다양한영역에서의해양경비취약요소를도출할것이다. 5) 이민형, AHP 기법을활용한해양경비안전업무의중요도분석, 한국해양경찰학회보, 제5 권제2 호, 한국해양경찰학회, 2015., pp.149~150.
제 1 장서론 5 제4장에서는해양경찰청부활과새로운출발에즈음한중장기적관점에서의해양경비력강화의전략을우선설정하고, 조직및기능분야와자원분야로구분한해양경비력강화의추진방향과과제를제안하고자한다. 제5장에서는본연구의성과를정리하고, 향후정부가추진해야할정책개선의방향을조언하고자한다. 서론 연구의배경, 필요성, 목적 연구의범위와방법 해양경비의여건분석 해양경비의개념 해양경비자원의현황 해양경비여건분석 해양경비관련문제분석 조직과기능의변화과정 해양경찰의한계 해양경비체계의문제점 해양경비력강화방안 해양경비력강화전략 해양경비력강화추진과제 결론및정책제언 요약및결론 정책제언
6 해양경비여건분석과역량강화방안 2) 연구방법본연구에서활용한연구방법은크게문헌조사와관계전문가의면담을통해현황을파악하고문제를분석하였다. 해양경비라는기능은국가의기본적인사무에속한다. 그리고이를담당하는조직이일반행정조직이아닌경찰과군이담당하고있는영역이라다른일반행정분야에비해공개된자료가많지않다. 학술지논문은조직, 기능, 운용체계등다양한주제를다루고있지만, 연구보고서는다소부족한실정이다. 따라서본연구에서는해양경찰청의일부연구보고서와학술논문을조사, 분석하였으며, 언론에보도된여러기사들을포함하여해양경비관련문제를도출하였다. 자료의양적인부족을극복하고최신의상황을파악하기위해관련전문가와해양경찰청의담당자를면담하여정보수집과의견수렴을병행하였다. 4. 선행연구검토 해양경찰청 (2002) 은한반도주변해역의환경변화를분석하고해양주권수호와광역해양자원을보호하기위해필요한중장기적인해상치안의수요를전망하였으며, 효율적인광역경비임무수행에필요한치안세력의체계와조직운용방안을도출함으로써경비세력확충과근무환경개선방안을찾고자하였다. 6) 해양경찰청이수행하는해상치안의수요를파악하고그에적합한해상치안세력확보와효율적인해상치안세력운용방안을제시한매우의미있는연구였다. 특히, 함정의현장도달시간을시뮬레이션하여적정함정규모를도출하는방법은이후의다른연구에서도활용되는유용한방법론을제시한성과도있었다. 하지만동연구는이미 15년전의상황에따라연구한것이며, 최근의변화된한반도주변해역의상황에대처하기에부적합하다. 그리고해양경찰청의조직과장비들이이미많은변화를거쳤기때문에새로운분석과결과생산이필요하다. 6) 해양경찰청, 중장기해상종합치안수요전망과대응방안, 2002.7., p.2.
제 1 장서론 7 해양경찰청 (2013) 은해양경비의필수장비인함정과항공기의효율적운영을위한임무를도출하고, 각해역별특성과수요에적합한경비세력과장비도입추진방안을마련하고자하였다. 이를위해미래의해양치안환경과수요의예측을통해최적의장비도입마스터플랜을수립하였다. 7) 적정장비규모를산출하는방법으로해양경찰청 (2002) 의연구방법과유사하게함정의현장도달시간을시뮬레이션하는기법을활용하였다. 동연구는해상치안을위한장비선진화에필요한장비의수요와효과적인배치계획을도출하고함정과항공기가보유해야하는성능요구조건을제시하였지만, 장비운용의조직과체계에대해서는다루지않았다. 김홍희 (2016) 는동북아에서의한 중 일간해양갈등관련환경을분석하고, 해양주권과치안, 안전을확보하여해양영토의수호를위한방안을제시하고자하였다. 이를위해해양경비세력이갖춰야할역량강화를법 제도의개선을통해찾고자하였다. 김홍희 (2016) 는해양경찰청이해체되어국민안전처해양경비안전본부체제에서의해양경비관련연구이고, 한반도주변국과의해양갈등에대응한방안을제시한것은본연구와유사한내용적범위를가지고있다. 하지만김홍희 (2016) 는한 중 일간의해양갈등대응방안을국내법과국제법적대응방안으로내용범위를제한하고있다. 조직의운용이나대응자원에관해서는다루지않고법제적대응방안제시로한정되어있다. 해양경찰청 (2017) 은해양경찰청이부활된이후에수행된연구결과로써해양경찰의해양경비업무정상화또는강화를위한종합적연구성과를제시하였다. 한 중 일간의해양경비환경변화에따른경비세력의적정규모와배치모델을제시하고, 해양경비업무규모평가모듈을개발하여경비세력의성능과합리적인배치방안을제시하고자하였다. 이와더불어불법중국어선과의단속에필요한경비세력의요구성능과기능을제안하기도하였다. 하지만동연구에서제시하고있는해양경비세력은함정에대해서만배치계획을제시하고있다. 그리고동연구에서는해양경비의범주를해양범죄예방, 해양오염방제, 해양자원보호, 해상항해보호조치, 해양시설보호조치등공공안녕과질서영역으로매우 7) 해양경찰청, 선진치안장비시스템구축을위한장비선진화연구, 2013.11., p.6.
8 해양경비여건분석과역량강화방안 확대하여정하고이를연구대상으로하고있다. 즉광의적해양경비개념을적용한발전방안을제시한것이다. 본연구에서는우선, 선행연구들과달리해양경비의개념을좁게해석하였다. 선행연구들대부분이해양경비를해양치안, 해상치안등의용어로사용하면서경비, 안전, 오염방제등의복합적업무를포함하여광의의개념으로접근하고있으나, 본연구에서는영해에서우리국민과자원에위협을줄수있는외부세력에대한대응까지를해양경비개념으로정하고, 해상에서의범죄, 안전사고, 오염사고등에대응하는일련의현장에서의해양경찰기능은제외하였다. 그리고본연구는해양경찰청의부활에맞춰협의의해양경비력증강을위한방안을제시하고자하는시간적차별성을두고있다. 해양경비라는기능의변화는없지만이기능을수행하는조직과장비및운용체계의변화는물론최근의새로운해양경비여건을고려한해양경비력강화방안을모색하고자한다. 해양경찰청 (2017) 을제외한대부분의연구들은해양경찰청의해체이전과국민안전처해양경비안전본부체제에서이루어져해양경찰청이부활한지금의상황반영이필요하다. 게다가연구의내용측면에서도선행연구들이경비력강화를위해장비의수요를산출하고효율제고를위한적정배치계획위주의연구였다면, 본연구는해양경비력증강을위한논리적근거를정리함으로써조직의운용과장비의확보를원활하게추진할수있도록하고자한다. 해양경비력증강의기본적방향성은동일하지만, 이를추진하기위한여러상황의검토와논리적당위성을제시하는데서차별성을두고있다.
제 1 장서론 9 구분 주요 선행 연구 1 본연구 < 표 1-1> 선행연구의검토 선행연구와의차별성 연구목적연구방법주요연구내용 -과제명: 중장기해상종합치안 -문헌조사수요전망과대응방안 -현장조사 -연구자( 연도 ): 조동오외 (2002) -설문조사 -연구목적: 해양주권및 -시뮬레이션광역해양자원보호를위한해상치안대응방안제시 -과제명: 선진치안장비시스템 -문헌조사 구축을위한장비선진화연구 -현장조사 -연구자( 연도 ): 최종희외 (2013) -관계자인터뷰 2 -연구목적: 경비체계개념정립과장비도입마스트플랜수립을통한중장기장비선진화방안마련 -시뮬레이션 -과제명: 해양경비체계 -문헌조사 발전방안연구 -설문조사 3 -연구자( 연도 ): 이은방외 (2017) -현장조사 -연구목적: EEZ 바닷모래 -시뮬레이션 채취에의한해저지형변화 조사 -과제명: 한반도주변의 -현장조사 해양치안강화를위한법제적 -설문조사 연구 -문헌조사 4 -연구자( 연도 ): 김홍희 (2016) -연구목적: 해양치안강화를 위한국내및국제법제 개선방안제시 - 기존의연구는현장중심의기술적측면, 즉장비의선진화와배치에한정되어있으나, 본연구는경비력증강의논리적근거를바탕으로개선사항을제시하고함 - 해양경비의범위를광범위하게설정하지않고좁은의미로설정하여수행함 - 해상치안수요측정 - 해상치안수요대응방안 - 해상치안세력운용 - 함정근무방법및환경개선 - 긴급피난외국선박처리방안 - 해양치안환경분석 - 경비세력실태분석 - 해역별 임무별최적장비 - 장비선진화방안 - 수요전망및환경분석 - 외국해양경비실태조사 - 경비세력배치방안 - 해양경비체계개선방안 - 불법어선단속을위한장비최적화방안 - 한반도주변갈등현황및문제 - 주변국해양치안현황 - 해양치안활동과한계 - 법제적대응방안 - 해체이전또는해체시기에수행된연구들과달리조직부활시점에서새로운환경여건을감안하였으며, 기술적측면보다정책적측면에서의성과를많이제시함
10 해양경비여건분석과역량강화방안 제 2 장 해양경비의여건분석 1. 해양경비의개념 1) 해양경비법상개념해양경비법은 2012년 2월 22일에제정되고 2012년 8월 23일시행된법으로해양경찰권행사의근거규정이자해양경찰행정에있어서행정작용법이라고할수있다. 이법은경비수역에서의해양안보확보, 치안질서유지, 해양수산자원및해양시설보호를위하여해양경비에관한사항을규정함으로써국민의안전과공공질서의유지에이바지하기위하여 ( 제1조 ) 제정되었다. 해양경비법은해양경찰에관한행정작용에관한근거법이존재하지않던여러문제점을시정하기위하여제정된법이다. 8) 이법은제2조에서 해양경비 를 해양경찰청장이경비수역에서해양주권의수호를목적으로행하는해양안보및해양치안의확보, 해양수산자원및해양시설의보호를위한경찰권의행사를말한다 고하였다. 또한이법제7조는해양경비활동의범위에대해서더욱세분하여규정하고있다. 그범위를 1. 해양관련범죄에대한예방, 2. 해양오염방제및해양수산자원보호에관한조치, 3. 해상경호, 대 ( 對 ) 테러및대간첩작전수행, 4. 해양시설의보호에관한조치, 5. 해상항행보호에관한조치, 6. 그밖에경비수역에서해양경비를위한공공의안녕과질서유지 라고규정하고있다. 해양경비법에따르면 해양경비 란결국해양경찰이수행해야하는모든해양경찰작용을일컫는다는것을알수있다. 제7조는해양경비의내용을나열하고있으며, 제6호는 6. 그밖에경비수역에서해양경비를위한공공의안녕과질 8) 안병준, 해양경비법 에대한심의경과보고서, 법제, 2010.12. 참조.
제 2 장해양경비의여건분석 11 서유지 라고규정되어있어사실상해양경비의업무범위를제1항과제5항에한정하지않고해양에서공공의안녕과질서유지를위한모든행위를해양경비의범위로포괄하고있음을알수있다. 따라서해양경비법은해양경비의개념을 해양에서의공공의안녕과질서유지를위한활동모두를해양경비 라는광의의개념으로이해하고있다고할수있다. 2) 본과제의해양경비의범위정립하나의논의에따르면해양경비의개념을광의의개념과협의의개념으로정의하는논의가있다. 이논의는 광의의경비개념 을관할해역에서공공의안녕과질서를파괴하는상황이발생하거나, 사태가발생할우려가있는경우, 또는개인이나단체가불법행위를하면서공공의질서를파괴하는경우를예방하기위하여경비세력준비과정, 예방 / 대비과정, 사고 / 사건대응등처리과정전과정의활동으로정의하고있다. 반면 ʻ협의의경비개념ʼ 은관할해역에서해양사고 / 사건예방, 대비과정으로첩보수집, 순찰, 감시활동이중심이고해양경비위험과위협에대비하는행위로정의할수있다고하였다. 9) 이논의는광의의경비개념을해양경비법에서정하고있는경비의개념으로비정하고, 다시이에대비되는 협의의경비개념 으로 ⅰ) 해양사고사건예방과정, ⅱ) 첩보수집, ⅲ) 순찰, ⅳ) 감시및 ⅴ) 위의활동을대비하는행위로정의하고있다. 해양경비의개념이너무확대되어있다는측면에서해양경비의개념을협의의개념으로축소하여이해할필요가경우에따라서생길수있다는점에서의미있는개념분리라고할수있다. 다만, 이러한광의 / 협의개념구분의근거를명시적으로제기하지는못하고있다. 생각건대, 이논의가광의와협의를나누는기준이 해양경비체계 발전방안이라는연구과제의초점을맞추기위해서협의의개념으로다가간것이라고할수있다. 이러한사실은광의 / 협의해양경비개념이분화이후이논의가해양경비패러다임변화를전통적해양경비, 현대적해양경비, 미래적해양경비로 9) 해양경찰청, 해양경비체계발전방안연구, 2017.8., pp.16~17.
12 해양경비여건분석과역량강화방안 구분한사실에서도추론될수있다. 즉, 해양경비패러다임의시간의경과를두고변화는과정에서미래의해양경비를바라보고협의의개념으로경비의개념을좁혀서해양경비의발전방안을검토해야한다고본것이다. 10) 본현안과제도광의의경비개념을해양경비법상의경비개념으로보고이에대한협의의경비개념을토대로해양경비여건을분석하고자한다. 이에대비되는협의의경비개념은해양주권과관련한해양영토수호활동및해양안보활동으로제한한다. 이와같은이유는이과제가해양주권수호를위한해양경찰의장비및조직분야에대한검토를하는것을목표로한다. 따라서협의의해양경비개념을해양주권과관련한해양주권수호행위및해양경찰의해양안보활동으로제한하여이해한다. 이러한개념정의는일반적구분은될수없는것이며, 단지이과제의범위를해양주권수호를확보하기위한해양경찰의경비활동으로축소하여고찰함으로서대외관계에서이웃국가들및한반도외부해양위협요인에효과적으로대응할수있는해양경비발전방안을제시하는것을목표로한다. 2. 해양경비자원의현황 우리나라의관할해역 44만 851km2를경비하기위해해양경찰청이보유하고있는해양경비세력은함정 314척과항공기 23대를중심으로다양한장비들이운용되고있다. 이가운데함정의경우다양한크기별수행임무들이나뉘어져있는데, 200톤을기준으로기상의함정을 함, 미만의함정을 정 이라하며특수함정은톤수관계없이 정 이라한다. 11) 10) 상게서, pp.16~17. 11) 해양경찰청, 선진치안장비시스템구축을위한장비선진화연구, 2013.11., p.166.
제 2 장해양경비의여건분석 13 < 표 2-1> 함정의분류및운용목적 구분함정호칭운용목적 대형경비함 (1,000 톤이상 ) 경비함정 중형경비함 (200 톤이상 ~1,000 미만 ) 해상경비및민생업무등해상에서의전반적인업무를수행하는함정 특수정 소형경비정 (200 톤미만 ) 형사기동정 순찰정 소방정방제정예인정수리지원정 공기부양정 해상범죄의예방과단속활동을주요임무로하는함정 항 포구를중심으로해상교통및민생치안을주요임무로하는함정 해상화재진압을주요임무로하는함정해양오염예방활동및방제를주요임무로하는함정예인을주요임무로하는함정함정수리지원을주요임무로하는함정 천해, 갯벌, 사주등특수해역에서해난구조와테러예방및진압을수행하는함정 자료 : 해양경찰청, 선진치안장비시스템구축을위한장비선진화연구, 2013.11., p.166. 이들함정과항공기들은각지방해양경찰청별로배치되어있는데, 전체함정의약 53% 인 165척과항공기의약 52% 인 12대가해양경비수요가많은중부와서해지방해양경찰청에배치되어있다. < 표 2-2> 지방해양경찰청별해양경비세력보유현황 (2017년 4월기준 ) ( 단위 : 척, 대 ) 구분 동해 남해 서해 중부 제주 기타 계 함정 51 69 89 76 25 4 314 항공기 6 2 7 5 3-23 자료 : 해양경찰청, 해양경비체계발전방안연구, 2017.8, p.161.
14 해양경비여건분석과역량강화방안 함정들가운데해양경비에직접투입되는경비함정은총 184척이며, 이가운데대형함정은 35척, 중형함정이 39척, 소형함정이 110척이다. 각지방해양경찰청별해양경비면적과해양경비업무의수요및특성에따라함정이분산배치되어운용중에있다. < 표 2-3> 지방해양경찰청별경비함정배치현황 (2017년 4월기준 ) ( 단위 : 척 ) 구분 동해 남해 서해 중부 제주 계 대형함정 8 6 9 6 6 35 중형함정 6 5 11 14 3 39 소형함정 21 28 30 25 6 110 계 35 39 50 45 15 184 자료 : 해양경찰청, 해양경비체계발전방안연구, 2017.8, p.191을활용하여저자재작성 이러한해양경비세력의효과적인운용을위해해양경비구역을연안, 내해, 광역으로구분하여운용하는데, 경비함정의경우연안구역은소형함정이, 근해구역은중형함정, 원해구역은대형함정이배치되어임무를수행한다. 연안구역에서의소형함정 1척당경비면적은 333.3km2, 근해구역에서의중형함정 1척당경비면적은 1,851.6km2, 원해구역에서의대형함정 1척당경비면적은 7,382km2에이른다. 대형함정은전체적인작전지휘임무를수행하고넓은해역을담당하므로헬기를탑재하기도한다. 12) 항공세력은 1990년대부터도입이급증하는추세인데, 경비함정과연계하여해 공의입체경비활동으로해상범죄와불법조업단속등다양한임무를수행하는장점이있다. 회전익항공기는함정탑재용과육상기지용으로운용되고, 고정익항공기는광역순찰용과수색구조용으로운용된다. 보다구체적으로살펴보면, 회전익은인명구조, 항공방제, 오염감시, 수색및경비등의다목적임무를수행하며, 고정익은광역해상을수색및경비할수있고해난사고수색현장에단시간내에투입이가능하며, 주야간전천후임무수행이가능하다. 13) 12) 해양경찰청, 전게서, pp.162~163.
제 2 장해양경비의여건분석 15 3. 한반도주변해역의해양경비여건 1) 국제적동향도서국가를제외한모든국가들은자국과이웃하고있는국가와국경이라는영토의경계를가지고있다. EU와같이국경을자유롭게넘나들면서일반인들이국경을의식하지못하는경우에도엄연히나라간의경계는존재한다. 이러한국경은역사적으로상호이웃한국가간의분쟁의원인이되기도하고긴장의현장이되어왔다. 일부국가들을제외하면대부분국가들의영토분쟁은해결되면서안정화되었다고할수있다. 하지만 1994년에 유엔해양법협약 이발효되면서영해를확대하고배타적경제수역 (EEZ) 이인정되면서해양에서의경쟁이가열되기시작했다. 각국가의영해의범위가 12해리까지늘어났고, 200해리의 EEZ는물론이고 200해리를넘는대륙붕까지도관할권을주장할수있도록함에따라해양으로인접된국가간의경계가중첩될가능성이매우높아졌으며, 이는해양분쟁의발생가능성이현저히높아졌음을의미한다. 14) 이와같은세계적동향에서우리나라도예외가아니다. 중국, 일본과해양을두고경계획정문제가아직해결되지않아풀어야할과제로남아있다. 한반도주변은물론이고동남아시아권에서의해양영유권분쟁은매우첨예한수준으로진행되고있다. 2016년의국제상설중재소에의한중국구단선불인정판결관련과정을보면, 해당이해당사국들간의영유권분쟁이얼마나치열한지충분히알수있다. 과거에는무관심의대상이었던원격무인도서들은물론이고, 심지어해상의암초까지도섬으로인정받기위해억지주장까지펼치는것은자국의해양관할권범위를최대한확대하기위한것이며, 15) 이로인해얻게되는자원의가치는 13) 해양경찰청, 전게서, pp.167~184. 14) 이기범, 영토 해양분쟁의심화와새로운국제법적해결, 아산국제법인포커스 2016, 아산정책연구원, 2016.12., pp.11~12. 15) 국제해양법협약제121 조에따르면, 섬 (island) 의경우는반경 200 해리 EEZ 와그이상의대륙붕까지관할권을인정받지만, 암초 (rock) 의경우는 12 해리까지의영해만인정됨
16 해양경비여건분석과역량강화방안 엄청나게커질수있다. 이처럼세계는육지에서의경계분쟁을넘어해양에서의경계분쟁으로격화되고있는상황이다. < 그림 2-1> 유엔해양법협약발효에따른연안국해양경비영역확대 자료 : 양희철, 해상갈등의점증적제고와우리나라해양법집행세력운용방향, 해경정상화포럼발표자료, 해양환경안전학회, 2017.4., p.3. 자국에게주어진권리와자원을지키기위해해당국가들의대응도과감해지고있다. 인도네시아는자국의영해와 EEZ에서나포한불법조업외국선박들을해상에서폭파, 침몰시키는매우강경한조치를취하고있는데, 2017년상반기까지 317척의불법조업외국어선들을폭파해침몰시켰으며, 최근추가로 171척을침몰시키기위한절차를진행중인것으로나타났다. 16) 이러한조치에대해상대국으로부터강한항의를받지만자국의자원보호에큰효과가있다고평가하 16) SBS 뉴스, 인도네시아, 불법조업어선 191 척더폭파... 강경대응박차 (http://news.sbs.co.kr/news/endpage.do?news_id=n1004377436#openprintpopup, 2017/09/08 접속 )
제 2 장해양경비의여건분석 17 고있다. 심지어이러한강경조치로서의폭파장면을언론을통해공개하여경각심을조장하고불법조업이줄어드는효과를얻고있다고한다. 17) 남중국해에서중국과영유권분쟁을벌이고있는필리핀과베트남의경우는중국의불법조업선박을단속하기위해군함을동원하여기관총을발포하였다. 18) 러시아는자국 EEZ에서불법조업중이던중국어선에게함포사격을하면서나포하기도하였으며, 19) 아르헨티나역시불법조업중국어선에총격을가해선체에구멍을뚫어침몰시키기도하였다. 20) 한편, 미국은트럼프행정부가출범하면서 America First 를외치면서자국이익의최우선을주장하고있고, 이러한움직임은전세계로확산되는듯하다. 이처럼자국우선주의가팽배함에따라국가간의이해관계충돌가능성도높아지며, 분쟁지역에서는더욱위험한상황을초래할수있다. 국가간의충돌이군사력의충돌로나타난다면극단적인상황이며, 상호간에돌이킬수없는피해를감수해야한다. 따라서분쟁을사전에예방해야하지만필요에따라서는적정한대응세력을활용해야만한다. 이러한측면에서군사력과같은매우민감한수단을활용하기보다는우발적사태를방지할수있는해양경비대와같은해양경비세력의활용수요가더욱커지고있다. 21) 즉, 군사적충돌을배제하면서도최상의억제력을확보하기위한방안들이적극모색되어야하는데, 해양경비세력의준군사화또는세력증강이대안이될것이다. 17) 조선일보, 불법조업외국어선폭파 (http://premium.chosun.com/site/data/html_dir/2016/08/19/2016081900543.html, 2017/09/08 접속 ) 18) 조선일보, 베트남 필리핀, 불법조업줒ㅇ어선에발포불사 (http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2011/12/13/2011121300237.html?dep0= twitter&d=2011121300237, 2017/07/08 접속 ) 19) 중앙일보, 러시아경비함, 중어선에직격포날린뒤제안 (http://news.joins.com/article/8799703, 2017/09/08 접속 ) 20) 해양경찰청, 전게서, p.279. 재인용 21) 구자영, 동아시아의해양경찰역할증대와우발사태방지책필요성, KIMS Periscops, 제49 호, 한국해양전략연구소, 2016.7., p.1.
18 해양경비여건분석과역량강화방안 2) 중국의해양경비력확보동향 (1) 해경국개요중국의해양경비업무는 2013년해경국이창설되기전까지는여러기관으로분산되어있었다. 이로인해분야간의기능중복, 경비력의분산, 관리부실등의문제가노출되어국가해양국의조직개편을통해해역이용관리, 해양환경보호등의해양권익수호분야에서의법집행권한을강화하기위해국토자원부소속에해경국을신설하였다. 22) 해경국의주요임무는 1 해양범죄활동의예방, 단속, 제지, 수사하여국가안전과해상치안의질서를유지, 보호 2 해양재난구조및긴급조치등해양재난대응을통해공공재산과국민의안전을보호 3 해역사용, 해양과학조사등해양관련종합계획수립 4 해양기능을구분, 편성, 감독을책임 5 무인도서와해저지형의명칭관리, 영해기점및특수도서의보호관리방법지정및감독 6 해양생태계보호와해양기후변화에대한업무 7 해양산업정책의최적화를위한연구와제안 8 해양정책관련국제교류와협력으로구분된다. 23) (2) 해양경비최근동향중국은황하문명을기반으로하는번성했던역사와청나라말기부터시작하여문화혁명이후의쇠락한역사를가졌지만, 개방을통해급성장하면서국제사회에서미국과겨루는 G2의반열에올랐다. 이러한국력의신장은자국영토의확장과주장을강하게하고, 이웃국가들과의분쟁가능성을키워가고있다. 2013년의해경국창설과같은해양관리기구의개편은향후중국이동아시아해역에서의도서관리및영유권주장을더욱강하게나타낼것이며해양강국을향한기조속에서주변국과의해양분쟁이불가피한상황으로발전되고있음을의미한다. 24) 22) 상게서, p.145. 23) 상게서, p.146.
제 2 장해양경비의여건분석 19 시진핑국가주석의 2017년신년사에서도중국의해양세력강화의목적과의지가강하게나타나고있다. 그는 영토주권과해양권익을결연히수호할것이며, 그누가어떤구실을삼더라도절대로수용하지않을것 이라고밝혔다. 25) 이는중국과영토분쟁의당사국들에게영유권문제는절대양보할수없음을대내외에천명한것이다. 특히, 해양굴기 를내세우면서남중국해및동중국해일대에서의영유권분쟁에적극대응하기위해산호초에인공구조물을설치하여군사거점으로만들어나가는것과병행하여이를지키기위해해당주변해역에서의해양경비력을더욱증강시키고있다. 26) 게다가최근제19차공산당대회에서제시된바와같이해양강국건설이재차강조되고있으며이에따라해양에대한국가역량의지속적인투입이예상된다. 이처럼해양으로의팽창을위한국정운영의방향에맞춰해양경비력의증강을신속하게추진하고있으며, 해경국창설은시작에불과하다고할수있으며, 앞으로동아시아에서의해양주도권경쟁이가열될것으로판단된다. (3) 장비동향중국은국력의급성장과해양영토관련주변환경이악화됨에따라 1,000톤급이상의대형해경선을건조하여현장임무에투입하였다. 최근에는 12,000톤급 2척과 5,000톤급 4척이투입되었는데, 12,000톤급해경선은세계최대해경선이며, 이함정에는 76mm 속사포와 2개의 30mm 기관포, 무장헬기 2기가탑재가능한제원을가지고있다. 이처럼중국해경함정은퇴역한해군함정을해경함정으로개조하여대형화 무장화하고있다. 27) 또다른자료에의하면, 2014년중국해경의대형함정은 120척에달했으며, 24) 강신석, 2013 년중국해양관리기구조직개편의함의, 한국해양경찰학회보제 3 권제 2 호, 2013., p.26. 25) 연합뉴스, 중시진핑신년사, 영토주권 해양권익결연히수호 (http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2016/12/31/0200000000akr20161231051251083.html?input=1195 m, 2017/08/20 접속 ) 26) 이정태, 남중국해인공섬건설과국제상설중재재판소판결, 대한정치학회보, 24 집 4호, 대한정치학회, 2016. pp.169~171. 27) 중국超大新浪微博 (http://lt.cjdby.net/thread-2135876-1-2.html, 2017/01/23 접속 )
20 해양경비여건분석과역량강화방안 2020년까지 200척으로확대한다는계획이었지만 2016년초이미상기목표를달성하여 2016년현재약 220척의함정이투입되어있는것으로추정되기도한다. 28) 2015년의미해군정보국에의하면최근 3년간해경함정이무려 25% 증가한것으로파악되기도했다. 29) < 그림 2-2> 중국의세계최대해경함정제원 - 만재배수량 : 12,000 톤 - 시속 26 노트 - 76m 함포, 기관포및소구경포무장 - 헬기착륙장 자료 : 아시아경제, 중남중국해지배위해초대형해경경비함도입박차 (http://www.asiae.co.kr/news/view.htm?idxno=2016061710265480545, 2017/09/11 접속 ) 중국해경함정세력의확보동향에서관심있게살펴봐야할점은해경함정임에도불구하고선체의규모를키우고, 무기체계를강화하고있다는것이다. 중국은이미해경함정으로는세계최대규모인 12,000톤급의함정 2척을현장에배치하고있으며, 미사일이나어뢰와같은군사용무기는아니지만 76m 함포와자동포를장착하고반경 3,500km의광범위한작전범위를갖추고있다. 30) 이러한변화의의도는남중국해및동중국해에서영토분쟁의긴장감이고조되고있기때문에유사시군함에준하는기능수행이가능하도록함으로써상대를제압할수있는적극적대응준비를하고있는것이다. 실제로중국과영유권분쟁의당사국인인도네시아, 말레이시아, 필리핀등의 28) 아시아경제, 중남중국해지배위해초대형해경경비함도입박차 (http://www.asiae.co.kr/news/view.htm?idxno=2016061710265480545, 2017/09/11 접속 ) 29) 중국언론기사 (http://news.qq.com/a/20161215/012652.htm?_t_t_t=0.6007218617530383, 2017/01/23 접속 ) 30) 아시아경제, 중남중국해지배위해초대형해경경비함도입박차 (http://www.asiae.co.kr/news/view.htm?idxno=2016061710265480545, 2017/09/11 접속 )
제 2 장해양경비의여건분석 21 해군함정이나경비함에비해월등히큰중국의해경함정들은미해군에게도위협적이라는의견도제기되는상황이다. 31) 3) 일본의해양경비력확보동향 (1) 해상보안청개요일본해상보안청 (Japan Coast Guard) 은제2차세계대전이후해상기뢰제거, 항로표지및시설복구, 해난구조시설정비, 불법입국선박감시등의해양안전과해상치안업무를전담할조직을신설하기위해 1948년에제정된 해상보안청법 에따라같은해 5월에운수성산하에설립되었다. 32) 해상보안청의주요임무는해상보안청법제2조제1항에서명시되어있는데, 해상안전및치안, 해상방재, 국경경비, 해양조사등의수행하고있다. < 표 2-4> 일본해상보안청의주요임무 분야국경경비치안확보해난구조해양환경보전해상방재해양조사해상교통안전확보국제연계협력 주요활동내용국경주변해역경계, 해양권익보전, 의심선및공작성대응, 외국어선불법조업대책국내불법어획대책, 밀수및밀항대책, 해적대책, 해상분쟁경비해난의대응체제, 해양활동안전확보, 해난정보수집 분석해양환경보전을위한지도및계몽활동, 해상환경사범적발대규모유류 유해위험물질유출및배출사고대책, 지진및쓰나미등자연재해대책해도작성, 해저지형조사, 지진화산조사, 해류관측등항내, 연안지역등의안전대책, 항로표지시설의관리해외관련기관과의연계협력사업추진 자료 : 일본해상보안청홈페이지 (http://www.kaiho.mlit.go.jp/) 를참고로정리하여저자작성 해상보안청은군대가아니지만, 유사시나내각총리대신의명령에따라필요한경우에치안유지를위해출동할때는방위청장관의지휘를받을가능성도있 31) 아시아경제, 중남중국해지배위해초대형해경경비함도입박차 (http://www.asiae.co.kr/news/view.htm?idxno=2016061710265480545, 2017/09/11 접속 ) 32) 해양경찰청, 전계서 p.117.
22 해양경비여건분석과역량강화방안 다. 그러나방위청장관의지휘를받는경우에도그행동범위나활동권한은평상시와마찬가지로자위대의임무를보조하는경비활동등에만국한되는것으로판단된다. 해상보안청은동경에본청이있으며, 전국 11개해상보안관구로나뉘어조직되어있다. 현재인원은 13,744명이며, 2017년도예산은총 210,601백만엔으로나타났다. 33) (2) 해양경비최근동향일본은광활한관할해역면적을가진나라이다. 영해의면적은약 43만km2이고영해와 EEZ를합한수면의면적은약 447만km2인데, 34) 남으로는필리핀의동측해역까지, 동으로는태평양의중앙부근처에까지이르고있다. 일본은이러한광활한 EEZ를보유하고있기때문에해상보안청의활동범위도매우넓다. < 그림 2-3> 일본의관할해역범위 자료 : 조선일보, 일, 한반도 1.5 배바다영토추가확보주장 (http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2012/04/30/2012043000235.html?related_all, 2017/09/04 접속 ) 33) 日本海上保安庁, 日本海上保安庁パンフレット, 2017.3., pp.3~4. 34) 상게서, p.1
제 2 장해양경비의여건분석 23 센카쿠열도 ( 중국명다오위다오 ) 를중심으로중국과의해양영토분쟁이계속되고, 최근에는양국간의긴장이고조되고있어이에대한자국의해양영토수호준비를강화하고있다. 게다가중국이해경국을창설하고해경함정을대형화하면서무장을강화함에대해더욱민감하게대책을강구하고있다. 2016년 12월에아베총리가직접주재한 해상안보체제강화에관한관계각료회의 에서는자국의영해수호와관련된주변환경이심각하다고진단하고적절한대응방안을추진하기시작했다. 35) 이회의에서는 해상보안체제강화에관한방침 을결정하였는데, 해상보안관련중대사안으로센카쿠열도를두고중국해경국의세력이강화되고불법조업선박의출현과테러위협이증가함을인식하고이에대한전략적대응체제를구축하기위함이다. 해상보안체제강화에관한방침 에서는 5개의시책을추진할계획인데, 장비확충과인력증원계획을구체화하고있다. 긴장해역인센카쿠주변해역과관련해서일본정부는중국측의침범행위에대해지금까지전담경비체제정비를추진해왔으나, 중국공선의대형화, 무장화등에대응할수있는순시선정비를추진하여경비체제를더욱강화하기로했다. 또경비체제강화사업의일환으로필요한기지도함께정비하기로했다. 그리고중국공선이다수센카쿠제도주변해역에집결했을경우에는위의센카쿠제도주변영해경비체제를수행하면서, 각관구에서필요한임무도지장없이수행할수있도록하는체제를구축하여, 대규모사태가발생할경우라도대응할수있는체제를확보하면서전국에서긴급응원파견이가능하도록했다. 이러한체제정비를위해센카쿠제도주변해역의정세변화에기동적으로대응할수있도록기존의순시선배치, 운용에대한재검토를포함한체제강화를추진하기로했다. 전국의광대한해역에서외국공선, 외국어선, 외국해양조사선이나테러등의위협에대한감시체제를중점적으로강화하기위해서는항공기를활용한감시체제뿐만아니라감시거점정비를통한감시능력강화, 감시정보의집약, 분석등에필요한정보통신체제강화를추진하기로했다. 또광역해양감시방법 35) 일본해상보안청 (http://www.kaiho.mlit.go.jp/info/post-318.html, 2017/06/03 접속 )
24 해양경비여건분석과역량강화방안 에대한연구도추진하기로했다. 그리고자위대와역할분담을위한정보공유, 연계강화를추진하면서, 해역별로우선순위를붙여서비용대비효과도검토한후에단계적으로필요한체제를강화하기로했다. 해상보안청의중요기능가운데하나인해양조사의체제강화를위해서는타국의대륙붕연장신청이나중간선을넘어선해양경제주장에대하여일본의입장을적절한형대로주장하기위해외교당국과같은국내관련기관과협력및연계를추진하면서, 필요한해양조사를계획적으로실시할필요가있는것으로결정했다. 따라서타국의해양조사동향이나필요한조사대상해역의범위를고려하여필요한해양조사체제를강화하기로했다. < 표 2-5> 일본 해상보안체제강화에관한방침 주요내용과예산 5 개주요시책주요확충자원 센카쿠영해경비체제강화및대규모사항의동시발생에대응가능한체제정비 해양감시체제강화 - 헬리콥터탑재형순시선 3 척 - 대형순시선 2 척 - 신형제트기 1 기 - 감시거점정비 - 영상전송기능강화 - 비밀통신기능의강화 예산 ( 억엔 ) 123.3 원전등테러대처 중대사안대응체제강화 - 대형순시선 1 척 29.7 해양조사체제강화 - 기존선박고기능화 2 척 - 자율형해양관측장치정비 - 대형측량선 1 척 기반정비 - 소형헬리콥터 1기 - 교육훈련시설확충 4.7 계 198.7 자료 : 日本海上保安庁자료 ( 平成 29 年度海上保安庁関係予算決定概要, 2016.12) 참조저자작성 41 최근일본해상보안청의예산은느슨한곡선을그리며증가추세에있다. 이러한증가추세에는센카쿠제도주변정세에대응하기위한장비도입및기지신설, 노후장비교체가가장큰요인으로작용하고있는것으로판단된다.
제 2 장해양경비의여건분석 25 < 그림 2-4> 최근 5년간일본해상보안청예산변화추이 ( 단위 : 백만엔 ) 연도 2013년도 2014년도 2015년도 2016년도 2017년도 금액 173.854 205,864 208,569 214,643 210,601 자료 : 일본해상보안청홈페이지 (http://www.kaiho.mlit.go.jp/soubi-yosan/yosan/kaihoyosan.html) 를참고로저자가작성. 2017 년도예산은보정예산미포함금액임. (3) 장비동향일본은매우넓은관할해역을가진나라인만큼해상보안청의활동범위가매우넓다. 해상보안청의경비자원역시이러한광역해역에서의임무수행에적합하도록갖춰져있다. 해상보안청이보유중인함정은총 455척이며, 이가운데순시선과순시정 36) 을합친경비함정은 369척이며, 1,000톤이상의대형함정은 62척으로조사되었다. 37) 대형함정의경우효율적인광역경비를위해항공세력활용을위한시설을갖추고, 고속화대형화위주로건조하고있다. 헬기갑판시설을설치한함정을늘리면서광역구역에서의신속한현장대응력을확보하고유지비가높은 36) 배수톤수가약 200톤급이상경비정을순시선이라하고, 200톤급미만을순시정이라고함 ( 해양경찰청, 선진치안장비시스템구축을위한장비선진화연구, 2013.11., p.120.) 37) 상게서, p.6
26 해양경비여건분석과역량강화방안 함정의운용부담을줄여나가고있다. 이처럼항공자산의적극적인활용을위해대형함정에는항공갑판과격납고설치를지속적으로추진하고있다. 반면에중형함정과소형함정의경우는추진방식을워트제트방식으로개선하면서함정의속력을증가시켜기동력을제고하고있다. 38) 일본해상보안청의장비보유현황을보면, 측량선을 13척가지고있는데, 이는해상보안청이해양조사업무를수행하고있기때문이며, 방사능조사정을보유하고있는것은방사능위협이크기때문인데, 우리나라가관심을가져야할필요가있다. < 표 2-6> 일본해상보안청의함정세력현황 구분 종류 톤수 척수 대형 PLH-Type 3,500톤이상 14 PL-Type 1,000톤이상 48 순시선 중형 PM-Type 350~500톤 38 PS-Type 130~250톤 30 소방 FL-Type 250톤급 1 소계 131척 PC-Type 50~100톤 69 소형순시정 CL-Type 50톤이하 169 소계 238척 방사능조사정 50톤이하 3 특수경비정 10톤이하 2 경비감시단속정 5톤이하 58 구난정소계 63척 HL-Type 50톤급 5 측량선 HS-Type 50톤이하 8 소계 13척 등대순시선 LM-Type 50톤급 4 LS-Type 17~26톤 3 소계 7척 교육업무용선 15톤 /1.5톤 3 합 계 455척 자료 : 해양경찰청, 해양경비체계발전방안연구, 2017.8, p.135. 의표를日本海上保安庁パンフレット, 2017.3., p.6. 를참조하여최신정보로저자가수정 38) 해양경찰청, 전계서, pp.131~135.
제 2 장해양경비의여건분석 27 항공기의경우, 현재고정익항공기 26대와회전익항공기 48대를보유중이며, 39) 고정익항공기세력은늘어나지않지만첨단화를추진하고, 회전익항공기는함정과의합동작전수행을위해수를늘리고, 항속거리와승선인원도추가하여임무수행능력을키워가고있다. 40) 해상보안청이활동해야하는관할해역의범위를볼때, 항공기세력의의존도가상대적으로높은편이다. < 표 2-7> 일본해상보안청항공기세력현황 구분특성기종대수 ( 대 ) 속력 (knot) 항속거리 (NM) 고정익 (26 대 ) 제트기 (4 대 ) 터보프롭 (22 대 ) GULF-V 2 510 6,500 FALCON 900 2 500 4,170 SAAB 340 4 250 1,840 BOMBAR 300 9 266 1,630 BEECH 350 9 263 1,660 AS 332 3 140 500 회전익 ( 회전익항공기 ) (48 대 ) 단거리 (48 대 ) S-76D 11 - - BELL 412 5-497 EC 225 5 175 500 S-76C 3 155 607 AW 139 18 167 503 BELL 206B 3 130 368 자료 : 해양경찰청선진치안장비시스템구축을위한장비선진화연구, 2013. p.126 의표를일본해상보안청홈페이지 (http://www.kaiho.mlit.go.jp/) 를참조하여저자가 2017 년현재시점의자료로수정 39) 해양경찰청, 해양경비체계발전방안연구, 2017.8, p.137. 40) 해양경찰청, 선진치안장비시스템구축을위한장비선진화연구, 2013.11., pp.136~137.
28 해양경비여건분석과역량강화방안 4) 국내해양경비환경 (1) 지속되는중국불법조업한국과중국은서해를맞대고이웃하고있기에해양자원이용에있어상호밀접한관계에있다. 특히연안에서의어족자원고갈로근해까지어로행위의범위를확장하면서영해를벗어나상대국의 EEZ를침범하기에이르렀다. 중국과이웃하고있는우리관할해역으로침범하는중국어선들이끊이지않고있으며, 위협의강도가증대되고있다. 우리의영해침범과 EEZ에서의불법행위단속현황을보면, 연평균 360여건에달하고있다. < 그림 2-5> 중국불법조업어선단속현황 자료 : e 나라지표 (http://www.index.go.kr/potal/main/eachdtlpagedetail.do?idx_cd=1622, 2017/08/29 접속 )
제 2 장해양경비의여건분석 29 < 표 2-8> 연도별불법외국어선단속현황 연도 계 EEZ 소계무허가제한조건위반등 영해침범 2006 522 501 144 357 21 2007 494 467 79 388 27 2008 416 404 78 326 12 2009 366 343 86 257 23 2010 310 257 90 167 53 2011 344 312 129 183 32 2012 291 260 72 188 31 2013 300 266 115 151 34 2014 245 221 77 144 24 2015 378 367 69 298 11 자료 : 해양경찰청, 해양경비체계발전방안연구, 2017.8, p.263. 중국의불법조업선박의문제는출현빈도증가에그치지않고, 해상에서의단속환경이점차어려워지고있다. 과거에는단속시에폭력저항을한선박이일부에그치고대부분검문검색에순응하여물리적충돌이적었지만, 최근몇년전부터는출항전에등선방해물을설치하고흉기를소지하는등의치밀한계획에따라극렬하게저항하는경향이생겼다. 41) 불법중국어선의저항형태는집단계류저항 도주, 조타실폐쇄, 등선방해물설치, 흉기저항등의다양한방법들이동원된다. 41) 고명석, 중국어선폭력저항의실태와대응방안, 한국해양경찰학회보제 7 권제 1 호, 한국해양경찰학회, 2017, p.24.
30 해양경비여건분석과역량강화방안 < 그림 2-6> 불법조업어선의극렬저항형태 집단계류저항 도주 조타실폐쇄 등선방해물설치 흉기저항 자료 : 해양경찰청, 내부자료 불법조업중국어선들이이토록극렬하게저항하는원인은담보금상향에따른처벌에대한두려움, 나포의위험이수반할경우퇴거하는해경의단속전술, 현장에서저항하여도주에성공한사례전파에따른학습효과등이라는분석이있다. 42) 이처럼불법조업중국어선의극렬한저항은단속해경대원이사망하거나부상당하는사태가발생하기도하였으며, 급기야 2016년고속단정침몰사건으로이어졌다. 불법조업중국어선을단속하던해경의고속단정을어선이고의로충돌하여전복시킨사건인데, 당시국민적공분을살만큼충격적인사건이었다. 42) 상게서, pp.3~6.
제 2 장해양경비의여건분석 31 < 그림 2-7> 해경고속단정침몰사건 (2016 년 ) 개요 자료 : 중앙일보, 중국어선, 해경고속단정침몰시키려확인충돌까지 (http://news.joins.com/article/20699261, 2017/08/17 접속 ) 또한동해에서중국어선들이출몰하고있으며, 일부는허가를받고조업하고있는것이어서 43) 그단속이여의치않은상황이다. 이러한상황에서한일중간수역에는북한어선도조업을하고있는것으로알려져 44) 여러가지로우리나라해양경비에부담으로작용하고있는상황이다. (2) 한 중 일의해양영토갈등한반도를중심으로한 중 일 3국의바다가연결되어있다. 이러한지형적환경은한 중, 한 일간해양영토분쟁의배경이되기도한다. 우선한 중간의영토관련갈등은해양경계획정, 불법조업어선, 대륙붕한계확장, 이어도등의문제로얽혀있다. 우리나라와중국의해안선이격거리가 400해리보다짧기때문에양국이주장하는 EEZ와대륙붕이중첩이된다. 따라서양국이경계획정합의가필요한데, 우리나라는 중간선원칙 을주장하는반면중국은 형평의원칙 을주장하여상충이발생하고있다. 불법조업어선의문 43) KBS News, 독도앞중국어선 합법조업 동해어민 반발, 2016. `0. 26. http://news.kbs.co.kr/news/view.do?ncd=3367527. 44) JTBC News, 동해중간수역서북어선전복 일, 3명구조해북에인도., 2017. 11.16 http://news.jtbc.joins.com/html/021/nb11551021.html
32 해양경비여건분석과역량강화방안 제는앞에서자세히살펴보았고, 대륙붕한계확장의문제는유엔해양법협약에따라대륙붕의자연적연장선을경계로관할권을주장함에있어한 중양국의문제보다양국과일본간의문제가더욱민감하다. 이어도문제는이어도에종합해양과학기지를설치하면서제기되었다. 이어도가수중암초이기때문에영해나 EEZ를갖지못하지만대륙붕경계획정에따라한 중간의의견이일치되지않고있다. 45) 한 일간의영토관련갈등은독도와대륙붕공동개발구역문제가놓여있다. 한 일간에는해양경계가획정된제주도남동쪽에서포항동쪽까지의바다를제외한나머지모든수역은경계가미획정상태이다. 한 일양국은매년해양경계협상을진행하고있지만타결이쉽지않은상태인데, 동해에서 중간선원칙 적용은합의한것으로보이지만독도영유권갈등으로경계를합의하지못하고있는것이다. 한 일대륙붕공동개발구역문제는한 일대륙붕공동개발협정에따른대륙붕공동개발구역에대해양국의대륙붕이중첩되어양국간의영유권주장이대립되고있는것이다. 46) 한반도주변해역에서의한 중, 한 일간의해양영토문제갈등은당사국간의내재된위험성이라할수있으므로, 현재까지는물리적충돌이자제되었지만유사시발생가능한상황에대처할수있는경비력의증강이필요하다. < 표 2-9> 중곡과일본해양세력의이어도와독도해역출현현황 연도 이어도출현횟수 ( 회 ) 관공선 ( 척 ) 항공기 ( 대 ) 독도 ( 회 ) 2012년 61 25 36 99 2013년 50 10 40 100 2014년 46 8 38 101 2015년 33 17 16 100 2016년 28 28 0 93 자료 : 해양경찰청, 해양경비체계발전방안연구, 2017.8, pp.82~83 의표를활용하여저자재작성 45) 박영길외, 한 중 일간영토분쟁에대한갈등관계분석및전망, 한국해양수산개발원, 2015., pp.18~24. 46) 상게서, pp.25~37.
제 2 장해양경비의여건분석 33 이러한해양경계미획정으로인해우리나라가한 중, 한 일간잠정조치수역과중간수역을가지고있다는것도해양경비의수요를증가시키는요인이다. 이는해당해역에서양국어선의자유로운조업이이루어지고, 어업자원보존을위한조업척수제한등의조치가시행되고있지만, EEZ 내로의침범하여불법조업을할우려가상존하기때문에외국어선의접근감시, 우리나라조업어선의안전확보등의해양경비측면에서의관리가필요하다는것이다. < 그림 2-8> 한 중 일중간수역현황 자료 : 해양교육포털 (http://www.ilovesea.or.kr/edugarden/edutemplet.do?menucode=010204, 2017/09/11 접속 ) ( 위로올리기 ) 글자간격조절 (3) 해양자원확보경쟁육지의자연자원이고갈되어가고, 해양에서의자연자원개발에필요한기술이발전하면서해양자원개발의중요성이매우커졌다. 해양에서생산되는자원은수산물을비롯한해양생물과함께광물자원이대표적이다. 이러한해양자원을둘러싼국가간의개발경쟁이치열하게진행되고있는데, 해양자원의선점은해양영유권분쟁의가장큰원인요소라할수있다.
34 해양경비여건분석과역량강화방안 불법조업중국어선은서해와남해일부해역에나타나던과거와달리우리나라전해역에나타나고있으며, 2004년북한 중국간공동어로협약이후동해에까지도대규모로나타나고있다. 이로인해울릉도주변오징어어획량이급감했다는우려도제기되고있다. 47) 실제어업생산량통계에서도이러한문제는심각하게나타나고있다. 한 중 일 3국의최근몇년간의연근해어업생산량통계를보면, 한국과일본의어업생산량은감소하고있는반면에중국의어업생산량은증가하고있다. 이러한자료가불법조업의결과라고단정지을수는없지만, 자원량이제한된상황에서한 중 일 3국의해역에서의중국어선들의어획강도가과도하게높아지고있다는것은분명하다. < 그림 2-9> 한 중 일연근해어업생산량변화추이 자료 : 연합뉴스, 한일연근해어업생산량급감 (http://www.yonhapnews.co.kr/local/2017/05/09/0802010000akr20170509061500051.html, 2017/09/06 접속 ) 47) MBC 뉴스, 중국어선불법조업서해에이어동해울릉도까지점령, (http://imnews.imbc.com/replay/2014/nw1800/article/3569091_18437.html, 2017/08/17 접속 )
제 2 장해양경비의여건분석 35 이러한상황이전개되고있을볼때, 우리해역에서불법조업에의한어족자원의감소가심각하게우려되고있으며, 이에대응하여어족자원을확고하게지킬수있도록적정경비력을확보하는것은시급하다고판단된다. 해양광물자원역시우리해역에서지켜야하는소중한우리의자산이다. 영유권갈등을겪고있는한일대륙붕공동개발구역의중요성이잠재된매장자원에있는것처럼, 석유나천연가스같은광물자원이해저지층에매장된경우해당해역의영유권을갖는국가에게상당한이익이돌아갈것이다. 하지만해저지층속의광물은넓은범위에걸쳐분포하기도하고, 인접해상에서의개발로주변자원매장지의자원들이유입되어버리는일명 빨대효과 로인해자원가치를빼앗길우려도있다. 한 중 일과같이자원개발가능한대륙붕을공유하고있는경우는이러한빨대효과가현실화될가능성더욱높다. 이러한문제인식에따라각국가간의영토획정문제는민감한사안이될수밖에없다. < 그림 2-10> 한 일해저자원의경쟁 ( 빨대효과 ) 자료 : ( 左 ) 신동아, 2028년일본이영유권주장할 7광구의과거 현재 미래 (http://shindonga.donga.com/3/home/13/530953/1, 2017/09/05 접속 ), ( 右 ) 대전검찰청블로그 (http://blog.daum.net/_blog/blogtypeview.do?blogid=0qx0y&articleno= 75&categoryId=3®dt=20100818140916, 2017/09/05 접속 ) 재인용 최근에는해양자원이어족자원과광물자원만이아니라생태계에서의다양한바이오자원들이발견되고있고, 유전자의자원화도현실화중이기때문에해양
36 해양경비여건분석과역량강화방안 자원으로부터의엄청난이익을기대해볼수있다. 이러한해양자원확보를위한자국의해양영토를넓히고지키려는노력은더욱치열해지고있다. (4) 해상이용의집중현재해양경찰청의대부분함정은단일목적의임무수행만을하지않고다목적화되어있다. 현장에출동한함정이불법조업단속, 유류오염초동조치, 해양안전사고대응과구조 구난등의다양한필요상황에대응하고있는것이다. 이러한다목적활동은상황에신속하게대응하고경비자원활용률을극대화할수있지만, 단일함정의규모가커지고승선원의전문성이부족할수있다. 그리고해양경비만의측면에서는타임무와의중복성으로기동성이저하되거나신속한현장도달이곤란할수있다. 실제해양경찰청의수행한해양경비업무의현황을볼때도다양한임무상황들이발생하고있음을알수있다. < 표 2-10> 연도별해양경비업무수행현황 (2011~2015 년 ) 구분 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 해양범죄 해상항해안전 해상범죄발생건수 ( 건 ) 다중이용선박위반행위단속건수 ( 건 ) 음주운항단속건수 ( 건 ) 유도선이용객수 ( 명 ) 조난선박발생현황 ( 척 ) 조난자발생현황 ( 명 ) 조종면허취득인원 ( 명 ) 수상레저사업장등록수 ( 개 ) 동력수상레저기구등록현황 ( 대 ) 47,075 45,822 51,441 13,408 27,087 372 348 195 200 611 81 99 102 78 131 11,720,000 11,410,000 12,930,000 13,170,000 15,290,000 1,750 1,632 1,052 1,418 2,740 9,503 11,302 7,963 11,180 18,835 13,413 14,233 13,973 13,422 15,059 862 914 908 893 974 1,624 2,571 3,110 3,446 4,029
제 2 장해양경비의여건분석 37 해양오염방지 해상경호 기타 해양오염발생건수 ( 건 ) 해양오염지도점검 ( 회 ) 불법외국어선단속현황 ( 척 ) 중국어선나포현황 ( 척 ) 경비함정운용시간 (h) 경비함정경비거리 (n.m) 287 253 252 215 250 3,484 3,141 3,177 2,550 2,604 344 291 300 245 378 534 467 487 341 568 672,000 747,000 724,000 935,000 750,000 2,575 2,792 1,911 2,534 2,486 자료 : 해양경찰청, 해양경비체계발전방안연구, 2017.8, p.202. 해양경비업무의변화추세와이에대응한해경경비함정의변화를비교한결과에서보면, 해경의경비함정변화는거의없지만, 해양경비업무의수행량은지속적으로증하고있어, 경비함정을추가확보가필요하다는주장도있다. 48) < 그림 2-11> 해양경비업무와보유경비함정변화추세 (2011~2015 년 ) 자료 : 해양경찰청, 해양경비체계발전방안연구, 2017.8, p.203. 48) 해양경찰청, 해양경비체계발전방안연구, 2017.8, pp.202~204.
38 해양경비여건분석과역량강화방안 (5) 해양환경여건변화우리나라의연근해환경과해양경비의관계를살펴볼때, 해안선의굴곡이심하고도서가많은자연적지형과연안의양식어장이밀집되어있는해역이용환경은함정의임무수행에있어서는장애요인이될수있다. 지적에등록된무인도서수는 2,642개이며, 이가운데육지로부터 20km이상이격된무인도서가 318개로전체의약 12% 에해당한다. 그리고면적이적은소규모무인도서들이많은데, 3,000m2미만의무인도서가전체의 33.6% 를차지한다. 49) < 그림 2-12> 무인도서현황 < 면적규모별무인도서현황 > < 육지로부터거리구간별무인도서현황 > 자료 : 해양수산부연안포털 (http://uii.mof.go.kr/uii/intro/sub02.html, 2017/09/08 접속 ) 서 남해안에널리분포하고있는무인도서들은굴곡진해안선의지형특성과함께함정에의한레이더탐지에장애가되어경비취약해역이될수도있다. 게다가소규모의원격지무인도서의경우는상시적관리의사각지대이므로외부세력의침입거점으로활용될수도있다. 우리나라해역에서이루어지는양식어업은총 13,725건으로이들양식어업 49) 전체무인도서는 2,876개로조사되었으며, 미등록된도서 234개를제외하면 2,642개임. 해양수산부연안포털 (http://uii.mof.go.kr/uii/intro/sub02.html, 2017/09/08 접속 )
제 2 장해양경비의여건분석 39 이차지하는해수면의면적은 154,513ha에이른다. 50) 대부분의양식어업은수중또는수면에일정규모의시설을설치하고있는데, 이러한시설물들은함정들의안전하고신속한통항에위협이될수도있다. 50) 수산정보포털 (https://www.fips.go.kr/jsp/farm/farm_info4.jsp?menudepth=030102, 2017/09/08 접속 )
40 해양경비여건분석과역량강화방안 제 3 장 해양경비의한계 1. 조직과기능의변화과정 해양경찰은 1953년 12월 23일 불법외국어선단속및어업자원보호 를목적으로창설되었다. 초기소속은내무부치안국경비과소속이었으며이름은 해양경찰대 였다. 그이후경찰청으로승격된것은 1991년 5월 31일내부부소속의해양경창철이되면서부터이다. 이후 1996년 1996년 8월 8일해양수산부가신설되면서해양수산부의독립외청으로지위가격상되었다. 또한이후 2005년에는해양경찰청장이차관급으로승격하게되었다. 해양수산부가 2008년폐지되면서부처를국토해양부로변경하였으나독립외청으로서의지위에는변함이없었다. 2013년박근혜정부가해양수산부를부활시키면서해양수산부독립외청으로다시복귀하였다가세월호사건이후독립외청이아닌국민안전처소속해양경비안전본부로그지위가격하되었다가, 2017년문재인정부출범이후 2017년 7월 26일다시해양수산부산하독립외청으로부활하게되었다. 51) 해경은본래어업자원보호나영해경비를주요그임무로하였으나, 1962년에는관할수역 ( 해상 ) 내범죄수사, 해양오염감시및방제, 선박출입통제업무를맡게되었다. 이후 1996년해양수산부산하독립외청이되면서해양경찰청이되면서해양경찰사무 ( 수사 정보 ) 및수상레저안전업무까지맡게되었다. 국민안전처소속이되면서해양경찰사무 ( 수사 정보 ) 대부분을상실하게된다. 초동 51) 법률제14839호. 2017.7.26. 일부개정정부조직법제43조제43 조 ( 해양수산부 ) 1 해양수산부장관은해양정책, 수산, 어촌개발및수산물유통, 해운 항만, 해양환경, 해양조사, 해양자원개발, 해양과학기술연구 개발및해양안전심판에관한사무를관장한다. 2 해양에서의경찰및오염방제에관한사무를관장하기위하여해양수산부장관소속으로해양경찰청을둔다. < 신설 2017.7.26.> 3 해양경찰청에청장 1명과차장 1명을두되, 청장및차장은경찰공무원으로보한다. < 신설 2017.7.26.>
제 3 장해양경비의한계 41 수사권일부만당시해양경비안전본부에남기고나머지수사권은경찰이담당하게되었다. 이에따라서범죄수사초기에증거와신병확보등의업무를제외한나머지업무는경찰로이관되었다. 52) 이에따라수백여명의수사및정보인력이경찰로이동하게되었다. 2017년 7월독립외청으로부활하게되면서경찰에넘겨주었던수사및정보권능을대부분다시회복하게되었고, 이에따라수사업무및정보수집업무를다시행사할수있게되었다. 53) 이에따라육지에서해양관련수사및정보수집에관한사무가경찰청에서해양경찰청사무로이관되었고, 경찰청소속공무원 505명이해양경찰청으로이체 ( 복귀 ) 하였다. 54) 기간조직명소속 1953-1955 1955-1962 1962-1991 1991-1996 1996-2008 2008-2013 해양경찰대 해양경비대 해양경찰대 기능 A B C D E F G H I 권한 내무부 치안국경비과 V V 일반사법권 상공부 해무청수산국 V V V 특별사법경찰관 내무부장관직속 치안본부소속 V V V V V 일반사법권 해양경찰청내무부경찰청 V V V V V V 일반사법권 해양경찰청 해양경찰청 < 표 3-1> 한국해양경찰조직의기능의역사적변천 해양수산부외청 국토해양부외청 V V V V V V V V 일반사법권 52) 총리령제1105호, 2014.11.19. 제정국민안전처와그소속기관직제시행규칙 53) 대통령령제28217호, 2017.7.26., 제정해양경찰청과그소속기관직제제13조등참조 54) 대통령령제28217호, 2017.7.26., 제정해양경찰청과그소속기관직제부칙제2조등참조제2조 ( 기능이관에따른공무원의이체 ) 1 해양에서의경비ㆍ안전ㆍ오염방제및해상에서발생한사건의수사에관한사무이관등에따라이영시행당시국민안전처소속공무원 9,422명 ( 치안총감 1명, 치안정감 2명, 치안감 4명, 경무관 7명, 총경이하 8,327명, 고위공무원단 2명, 3급또는 4 급이하 1,079명 ) 은해양경찰청소속공무원으로보아이를해양경찰청으로이체한다. 2 육지에서의해양관련수사및정보수집등에관한사무의이관에따라이영시행당시경찰청소속공무원 505명 (3급또는 4급이하 3명, 총경이하 502명 ) 은해양경찰청소속공무원으로보아이를해양경찰청으로이체한다.
42 해양경비여건분석과역량강화방안 2013-2014 2013-2017 해양경찰청 해양경비안전본부 2017 해양경찰청 해양수산부외청 국민안전처 V V V V V V V 해양수산부외청 일반사법권 ( 제한적 ) V V V V V V V V 일반사법권 A: 어업자원보호 B: 영해경비 C: 항로표지보호 D: 관할수역 ( 해상 ) 내범죄수사 E: 해양오염감시및방제 F: 선박출입통제업무 G: 수색및구조업무 H: 해양경찰사무 ( 수사정보 ) I: 수상레저안전업무 자료 : 허진아 김도우, 한국해양경찰역량강화방안에관한연구 한국해양경찰학회보. 제4권제2호, 2014., p134 참조로 저자재작성 2. 해양경찰청해체와문제점 1) 2014년해양경찰청해체 2014년 4월 16일발생한세월호참사에서구조활동을제대로수행하지못했다는책임을지고해체되면서중앙행정기관의지위를상실했다. 당시박근혜대통령은사건발생이후한달이더지난시점에서대국민담화를발표하면서해경해체를선언하였다. 대국민담화에서당시대통령은해경의구조활동실패가수많은인명피해의직접적인원인이되었다고지적한뒤구조적문제를개선하고대형사고를막기위해해경을해체한다고하였다. 구조적문제로제시된점은다음과같다. ⅰ) 구조구난업무를등한시하고외형적성장만집중해온점, ⅱ) 해양안전에대한인력과예산확보불충실 ⅲ) 인명구조훈련미비이다. 55) 55) 2014 년 5 월 19 일대국민담화문중일부... 이번세월호사고에서해경은본연의임무를다하지못했습니다. 사고직후에즉각적이고, 적극적으로인명구조활동을펼쳤다면희생을크게줄일수도있었을것입니다. 해경의구조업무가사실상실패한것입니다. 그원인은해경이출범한이래, 구조 구난업무는사실상등한시하고, 수사와외형적인성장에집중해온구조적인문제가지속되어왔기때문입니다. 해경의몸집은계속커졌지만해양안전에대한인력과예산은제대로확보하지않았고, 인명구조훈련도매우부족했습니다. 저는이런구조적인문제를그냥놔두고는앞으로도또다른대형사고를막을수없다고판단했습니다. 그래서고심끝에해경을해체하기로결론을내렸습니다.... [ 출처 : 중앙일보 ] 2014.05.19. [ 박대통령대국민담화 ] 전문
제 3 장해양경비의한계 43 이에따라정부조직법이변경이추진되었고, 법률제12844호로정부조직법이 2014년 11월 19일개정되었다. 개정의주된이유는국무총리실소속국민안전처신설이며, 이신설된국민안전처에해양경찰청과소방방재청의업무가이관되었고, 관련조직도흡수되게된것이다. 56) 당시정부는세월호참사에있어해경의구조능력의전문성문제를지적하였다. 그리고이러한문제점타개를위하여해경조직의해양구조 구난전문성강화를해법으로제시하였고그결과나온결론이해경을국민안전처내부조직으로축소시킨것이었다. 2) 해경해체에대한찬반당시해경의해체와관련하여여러의견이분분하게된다. 해경해체를찬성하는의견이있었는가하면, 해경해체를반대하는의견도있었다. 대부분의의견개진형식은일반대중을위하여언론기관에서관련분야전문가들을인터뷰하는형식으로이루어졌다. 먼저 2014년 5월 20일 YTN라디오의 강지원의뉴스! 정면승부 에나온인터뷰내용을통해서양쪽의견의논리를검토한다. 57) 56) 법률제 12844 호 2014. 11. 19. 정부조직법제 22 조의 2 제 1 항, 제 3 항 1 안전및재난에관한정책의수립 운영및총괄 조정, 비상대비, 민방위, 방재, 소방, 해양에서의경비 안전 오염방제및해상에서발생한사건의수사에관한사무를관장하기위하여국무총리소속으로국민안전처를둔다.... 3 국민안전처에소방사무를담당하는본부장을두되소방총감인소방공무원으로보하고, 해양에서의경비 안전 오염방제및해상에서발생한사건의수사에관한사무를담당하는본부장을두되치안총감인경찰공무원으로보한다. 이법은정부조직법개정이유를다음과같이말하였다. 국가적재난관리를위한재난안전총괄부처로서국무총리소속으로 국민안전처 를신설하고, 현행해양경찰청과소방방재청의업무를조정ㆍ개편하여국민안전처의차관급본부로설치하며, 공직개혁추진및공무원전문역량강화를위하여공무원인사전담조직인인사혁신처를국무총리소속으로설치하고, 교육ㆍ사회ㆍ문화분야정책결정의효율성과책임성을제고하기위하여교육ㆍ사회ㆍ문화부총리를신설하려는것임 57) YTN 라디오, [ 강지원의뉴스! 정면승부 ], 2014 년 5 월 20 일방송. ( 전문확인 ) http://radio.ytn.co.kr/program/?f=2&id=30045&s_mcd=0263&s_hcd=01
44 해양경비여건분석과역량강화방안 (1) 찬성의견이재은교수는여러가지점을들어해경의해체가피할수없는어쩔수없는사실이라고하였다. 우선해경이그동안해난구조업무를준비하지않았다는사실이구조과정에서밝혀졌다고주장하였다. 그근거로 민간어선들의구조노력이라든지또는해군의구조시도, 또는바지선의활용과정에서나타난이해할수없는부분 들을지적하였다. 또한해경이현재자신에주어진임무를잘못수행하는것뿐만아니라오히려잘못된기능을갖고있다는점에서해경해체는 징벌적성향 이있다고하였고, 해경해체를통해서 잘못된기능과역할에대해서올바르게바로잡는과정 이라고하였다. 그리고해경이 우리국민의안전, 시민안전, 국민안전에대한도외시한부분들, 그리고또하나는민간기업과의유착관계 등의문제때문에새로운인력수급을통한인적쇄신을넘어서서조직자체의해체를통한기능재복원이필요하다고주장하였다. 58) (2) 반대의견세월호사건과관련하여해경의수색구조업무와관련해서문제가발생했다는점을지적하고, 중요한것은그문제가발생하게된원인이무엇인지를찾아서이를토대로관련당사자를처벌하고제도를정비하는등의노력을해야하는것인데 그런데이번해경해체같은경우는해경이수행하는임무에서수색구조와관련된임무인데요. 해경이수행하는임무에는여러가지가있지않습니까? 근데그수색구조상의문제점으로해경조직전체를해체한다는것은너무나과잉적인반응 이라고하여해경해체자체가문제해결을위한대응이아니라세월호사건의어마어마한참사에대한정부의과잉대응에불과하다고하였다. 또한수사나정보쪽의일에대한업무를가중시키고, 구난구조업무를도외시했다는지적에대해서는인사시스템을통하여극복할수있는사안이라고하였다. 특히나수사기능이별개로쪼개져다른기관으로나누어지게될경우에 58) 앞의주참조.
제 3 장해양경비의한계 45 는불필요한장비의 2중구입문제등이제기될수있다는점을지적하였고, 해상에서발생하는모든일들은함정중심이기때문에하나의함정을통하여여러사안에대응하는것이필요하다고하였다. 59) 3) 해경부활의근거 : 해양주권수호대통령탄핵이라는사상초유의사태로 2017년 5월 9일조기대선이벌어지게되었다. 이에따라주요정당들은후보자를내고이에따라자신의정책을및공약을발표하게되는데, 해경과관련하여서는주요 5개정당후보자가모두해경부활공약을내걸게된다. 더불어민주당문재인, 국민의당안철수, 자유한국당홍준표, 바른정당유승민, 정의당심상정후보는모두해경부활을자신의대선공약으로제시하였다. 60) 이러한점때문에해경부활은사실상정권의향배와다름없이기정사실이되었고, 이에따라실재새로운문재인정부에서는 2017년 7월 27일정부조직법을개정하고 [ 법률제14839호 ] 해양수산부의독립외청으로해경을부활시킨다. 그러나대통령선거이전부터해경부활에대한의견들이여러군데에서나타나게된다. 해경해체반대의견들의논의가계속해서이어져온측면도있지만, 사건으로는중국의불법어업에대한단속문제가가장큰부활논의의촉발제였다. 2016년 10월 7일인천옹진군소청도인근에서남서쪽으로 40해리해상에서불법조업중국어선 40여척이발견되었고, 해군함정이퇴거및나포작전을실시하였다. 고속단정이어선선미를밀며도주방향전환을시도하자다른중국어선둘이연달아고속단정을추돌하여고속단정이침몰하는사태가발생하였다. 61) 다행히인명피해는없었지만중국불법조업어선이우리나라법집행선박인해양경비안전본부의고속단정에고의적이며직접적인공격을가하여선박을침몰시켰다는사실때문에당시커다란논란의대상이되었다. 참고 59) 앞의주. 60) 한겨례신문, 대선후보 4명이 해경부활, 다시인천으로 2017.04.26. 일자 (http://www.hani.co.kr/arti/society/area/792366.html#csidx2417628ffc1e19e86e599841a12c74b) 61) 국민안전처보도자료 ( 공동 ), 불법중국어선단속강화대책, 2016.10.11. [ 참고자료 ]
46 해양경비여건분석과역량강화방안 로이후우리나라는 10월 11일국민안전처해양경비안전본부가단속강화대책을내놓았고, 해양경비법제17조제2항에 62) 따라공용화기사용을통한단속을강화하겠다고하였다. 63)64) 해양경비안전본부선박이침몰하자정치권에서는해경부활에대한목소리가나오기야당뿐만아니라당시여당에서도나오기시작하였다. 65) 우선국회농림축산식품해양수산위원회소속인새누리당홍문표의원이 삼면이바다고해양국가가돼야할상황에서이제는과거에있었던해양경찰청을부활할필요가있다 고하였다. 또한당시국민의당박지원비상대책위원장도국민의당원내대책회의에서해경함정침몰원인에대해 " 해경을해체한게가장큰원인 " 이라고지목하였다. 국민의당황주홍의원역시 10월 10일국감에서 " 해양수호차원에서해경부활이필요하다는데여야의공감대가있다 " 고하였다. 당시정부조직법을개편하여해양경찰청을없앤이후불법조업및우리나라해양경비력부실화우려등이해양경찰부활의가장강한논리이며이는해양주권수호를위한국민의기대와도관련되어있는부분이다. 실제문재인대통령은 2017년 9월 13일해양경찰의날기념식에참석하여, 해경에게해경부활의의미를되새길것을주문하면서, 해경의주요임무로해 62) 해양경비법제17조제2 항 1 해양경찰관은해양경비활동중다음각호의어느하나에해당하는경우에는무기를사용할수있다. 이경우무기사용의기준은 경찰관직무집행법 제10 조의4에따른다. 1. 선박등의나포와범인을체포하기위한경우 2. 선박등과범인의도주를방지하기위한경우 3. 자기또는다른사람의생명ㆍ신체에대한위해 ( 危害 ) 를방지하기위한경우 4. 공무집행에대한저항을억제하기위한경우 2 제1항의경우선박등과범인이선체나무기ㆍ흉기등위험한물건을사용하여경비세력을공격한때와대간첩ㆍ대테러작전등국가안보와관련되는작전을수행하는때에는개인화기 ( 個人火器 ) 외에공용화기를사용할수있다. 63) 국민안전처보도자료 ( 공동 ), 불법중국어선단속강화대책, 2016.10.11. [ 참고자료 ] 64) 이러한공용화기사용방침에따라추후공요화기를우리나라해경이사용하였지만, 중국외교부등당국이강력히항의하는등양국간의외교적마찰의빌미가되었다. 11 월 1일소청도인근남서쪽해역에서불법조업어선나포과정에서중국어선 30 여척이몰려들며함정을위협하고, 경비함의측면을들이받는위험한행동을하자, 해경은물리적경고방송뒤소화포로불리는물대포화 M60 기관총으로경고사격을하였다. 이러한우리나라해경의화춘잉 ( 華春瑩 ) 중국외교부대변인은 2일정례브리핑에서불법조업중인중국어선의강한저항에한국이처음으로공용화기를사용한것에대한중국의입장을묻자 " 중국은한국측의무력을사용한폭력적인법집행행위에대해강하게불만을표시한다 " 고밝혔다. 연합뉴스, 2017.11.02. 한겨레신문, 대선후보 4명이 해경부활, 다시인천으로, 2017.04.26. 65) 연합뉴스, 고개드는 ' 해경독립론 ' " 해양수호 " vs " 바뀐지얼마됐다고, 2017.10.12.
제 3 장해양경비의한계 47 상에서의주권수호를주문하였다. 또한 독도 이어도등외곽도서경비체계 문제를지적하고, 어민생계를위협하고어업자원을고갈시키는외국어선불법조업단속을지시하였다. 66) 이러한점에서해경부활의가장큰근거이자국민들의기대치는해양주권수호에있다는것을확인할수있다. 영토를수호하고이웃국가및다른나라로부터의불법행위로어민의생존권이침해받지않도록노력할것을대통령이주문한것에서이러한점을확인할수있다. 3. 해양경비의문제점 1) 해양경비관련법제재정비필요성검토 (1) 조직법적재정비필요성검토해경의지위재정립을위해서는조직법제정이필요하다는의견이있다. 67) 그근거는해양에서의경찰작용은외국상선을대상으로할뿐만아니라관할수역이주권이미치는영해뿐만아니라접속수역, 200해리배타적경제수역및경우에따라서는 200해리이원대륙붕에도미칠수있다. 이러한점때문에강력한법률집행을위해서는강력한조직법적근거가필요하다는것이그주장의근거이다. 현재해경조직의조직법은 정부조직법 ([ 법률제14839호, 2017.7.26. 일부개정시행 ] 의제43조의해양수산부장관소속의해양경찰청을둔다는것이가장기본적인내용이다. 이를기본으로해양경찰청의기본조직인해양경찰의직제에대해서규정하고있는 해양경찰청과그소속기관직제 ( 대통령령제28217호, 2017.7.26. 시행 ) 가있다. 해양경찰청과그소속기관직제 에서는해양경찰청의직무 ( 제3조 ), 해양경창철장과그직급 ( 제4조 ), 해양경찰청차장 ( 제5조 ), 해양경찰청하부조직으로서운영지원과, 경비국, 구족안전국, 수사정보국, 해양오염방제 66) 연합뉴스, 文대통령 " 세월호영원한교훈으로삼아야 해경에국민의명령 ", 2017.9.13. 67) 순길태, 해양경비안전본부지위재정립에관한연구 한국경찰연구 제14권제2 호, 2015, p.201.
48 해양경비여건분석과역량강화방안 국, 기술장비국을둔다는내용 ( 제6조, 제10조 ~ 제15조 ), 대변인 ( 제7조 ), 기획조정관과국제협력관의직급및역할 ( 제8조 ) 등에대해서규정하고있다. 이외해양경찰교육원 ( 제3장 ), 중앙해양특수구조단 ( 제4장 ), 지방해양경찰관서 ( 제5장 ), 공무원의정원 ( 제6장 ) 및한시조직및정원 ( 제7장 ) 에대해서규정하고있다. 이외하부법규명령인 해양경찰청과그소속기관직제 의하부시행규칙인해양수산부령인 해양경찰청과그소속기관직제시행규칙 ( 해양수산부령제250호 2017.7.26. 시행 ) 이있다. 이러한대통령령 ( 해양경찰청과그소속기관직제 ) 에따른조직법적근거가있음에도불구하고또다른조직법적근거를요구하는근거가무엇인지에대해서는이의견은규정하고있지않다. 다만이글이쓰일당시에는 해양경찰청과그소속기관직제 가아니라 국민안전처와그소속기관직제 ( 대통령령제 25753호, 2014.11.19. 제정 ) 및 국민안전처와그소속기관직제시행규칙 ( 국민안전처와그소속기관직제시행규칙 ) 에의하여해양경비안전본부의기본적인사항만규정되어있는상황이었기때문에이러한점을지적한것이라면현재해양경찰청이해양수산부소속독립외청으로그지위를회복하였고, 해양경찰청과그소속기관직제 및 해양경찰청과그소속기관직제시행규칙 이제정된상황에서는더이상이러한비판은타당하지않게된다. 한편으로미국과일본의경우처럼정부조직법에해당하는기본적인행정조직의기본법률을두고각각의부서마다행정조직법을국회입법법률로따라두어행정조직법정주의를실현해야한다는시각에서조직법적정비를주장한다면이러한주장은타당성이있는것이나, 이는해양경찰조직법측면에만해당하는문제가아니라우리나라해양조직법전반적인문제이므로우리나라행정조직법의개편과개선측면에서이를접근해야할문제라고할것이다. 다만경찰의경우 경찰관직무직행법 이라는행정작용법이외에 경찰법 이라는경찰조직의기본적인내용을규율하는행정조직법이국회입법으로법제화되어있다는점에서해양경찰과는차이가있다는점, 그리고해양경찰이세월호사건이후조직해체와관련하여이와관련된문제점등심층적진단없이대통령의지시만으로해체가가능했다는점때문에그조직법을국회입법으로규정해달라는요구는유의미한요구라고평가된다.
제 3 장해양경비의한계 49 (2) 작용법적재정비필요성검토또한해양경비법이해양경찰행정의기본작용법으로규정되었음에도불구하고, 해양경찰행정이작용법적인측면에서문제가있다는논의도있다. 68) 그이유는동법제5조 ( 다른법률과의관계 ) 제2항에서 해양경비법이규정한것을제외하고는경찰관직무집행법이적용된다 고명시하고있어경찰관직무집행법이보충적특별법적성격을가지고있다고규정하고있는데, 이는해양에서의법집행이선박을통해서이루어지는특별한성격을고려하지않은것이어서육상위주의작용법을적용하는것은무리가있기때문이라고하였다. 그러나과연해양경비법이일반법이고경찰관직무직행법이특별법의성격을가지고있는지의문이다. 오히려경찰관직무집행법이일반법이고해양경비법이특별법적인성격을가지고있다고보는것이타당하다. 해양경비법이해양에서이루어지는경찰작용의특별성을고려하여경찰관직무집행법에대해서특별법의성격을갖는다고규정한것이본제5조의입법취지라고보아야할것이다. 따라서특별법이규율하고있지못한경찰행정작용에대해서는일반법인경찰관직무집행법을통하여국민의권리를제한할수있는행정작용법적근거를마련해준것이라고할수있다. 따라서해상에서의법집행활동이라는특수성을고려하지못한입법이있다면경찰관직무집행법을개정하여이를검토해야하는것이아니라특별법인해양경비법을보충하여법의흠결을메꿔야하는것이다. 2) 해양경비일원화와해양안보 (1) 해양경비활동일원화 해양경비활동의일원화문제는해양행정의여러분야가해수부및기타다른 68) 상게서, p.203.
50 해양경비여건분석과역량강화방안 중앙부처와해양경찰로분산되어나오는문제이다. 세월호사건의여파로이러한점이많이제기된측면도있지만, 그이전부터제기되어왔던부분이다. 우선해상교통통제가해양수산부와해양경찰로이원화되어있다는점이다. 항만 VTS는해양수산부과관리하는반면, 연안 VTS는해경이관리하고있는이원화가문제로제기되었다. 하지만이부분은세월호사건으로해경으로관리가일원화되었기때문에문제점이해소되었다. 또한선박운용과관련하여일정기준의기술또는기능이있어특정한업무를수행할수있는해기사면허는그관리를지방해양수산청이하고있다. 다만동력수상레저및요트면허는해양경찰이하고있어이역시행정일원화에대한논의가제기되고있다. 이외에항만보안관리가지방해양수산청, 국정원, 경찰청등으로분산되어있는점도문제로지적되고있다. 69) 이러한문제점은여러군데에서나타나고있는데, 해양수산부와해양경찰청이해양경찰행정작용을같이하고있다는문제점때문에나타나는현상이고하면서동시에육상경창과해양경찰이나뉘어져서나오는현상이대부분이다. (2) 해양경비확대에따른문제이러한일원화문제는 ( 협의의 ) 해양경비분야에서는해군과의협력문제로나타나게된다. 1982년해양에서유엔해양법협약이제정되어연안국의관할권이확대되자해양경찰의임무는해적과해상범죄단속이라는전통적인경찰행정의임무에서해양주권및해양영토수호임무에강조점이놓이게된다. 해군의해양주권수호임무는형태로는외곽해양경계선경비및불법조업어선나포및검색등으로나타난다. 장소적으로는영해기선을중심으로 200해리경우에따라서는 200해리이원의대륙붕이있는지역까지먼바다로확대되었다. 이렇게해양주권수호임무가확대되고해경의임무에국가의통합성보호를위한해양안보적성격이가미되자해군과해양경찰의임무가중첩되는현상이발생하고상호협력의필요성이제기되고있다. 69) 최영출외, 신해양행정집행모델개발 ( 해양경찰청연구보고서 ), (2012.10), 59 쪽이하를참고로작성.
제 3 장해양경비의한계 51 해양에서해군과해양경찰의조우는한국가내에서는먼저협력의문제로귀결되어야한다. 물론상호협력문제뿐만아니라상호권한및관할권배분의문제로나타나기도한다는점도무시할수없는대목이다. 해양경비의확대로다른국가의해양경비력과해양에서조우할가능성도늘어나고있다. 해상에서다른국가의해양경비세력과의충돌은상호무력충돌가능성을내포하고있다. 다른국가와의관계에서는해양경찰상호간의충돌혹은더나아가서해양경찰과다른나라해군의충돌양상으로까지번질수있는상황이다. 따라서해양경비에있어서법집행력의행사는국제법과그중에서도유엔해양법협약에따라서이루어져야한다. 또한전시에해군과해경은협력하도록되어있으며통합방위법에따라해양경찰청은통합방위작전의수행에필요한 국가방위요소 가된다. 70) 적이침투 도발하여적의대규모병력이침투한경우 ( 갑종사태 ), 일부또는여러지역에서적이침투한경우 ( 을종사태 ), 적의침투도발이예상되거나, 소규모적이침투한경우 ( 갑종사태 ) 의경우에는통합방위작전이통합방위본부장에의하여시행된다 ( 제2조, 제15조등 ). 이때해양경찰역시통합방위를해군과함께해상에서시행하여야하나, 이에관한세부적사항이기술되어있지않다는점이문제이다. 통합방위법에는포괄적통합방위본부의구성에대해서만규정하고, 실제개별적인사항은추후통합방위에따라이행되도록너무포괄적으로규정되어있다. 70) 통합방위법제 2 조 ( 정의 ) 이법에서사용하는용어의뜻은다음과같다. 1. " 통합방위 " 란적의침투 도발이나그위협에대응하기위하여각종국가방위요소를통합하고지휘체계를일원화하여국가를방위하는것을말한다. 2. " 국가방위요소 " 란통합방위작전의수행에필요한다음각목의방위전력 ( 防衛戰力 ) 또는그지원요소를말한다. 가. 국군조직법 제 2 조에따른국군나. 경찰청 해양경찰청및그소속기관과 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 에따른자치경찰기구다. 국가기관및지방자치단체 ( 가목과나목의경우는제외한다 ) 라. 예비군법 제 1 조에따른예비군마. 민방위기본법 제 17 조에따른민방위대바. 제 6 조에따라통합방위협의회를두는직장
52 해양경비여건분석과역량강화방안 3) 해양경찰작용과국제해양법합치성해양경찰작용에서가장중요한것은선박에대한통제이며, 해양경비법제 12조는 ⅰ) 다른선박의항행안전에지장을주거나진로등항행상태가일정하지아니하고정상적인항법을일탈하여운항되는선박등, ⅱ) 대량파괴무기나그밖의무기류또는관련물자의수송에사용되고있다고의심되는선박등, ⅲ) 국내법령및대한민국이체결 비준한조약을위반하거나위반행위가발생하려하고있다고의심되는선박등에대해서해상검문 검색을할수있다고하였다. 다만단서를통하여우리나라선박이아닌외국선박에대해서는이법이아니라체결 비준한조약내지는일반적으로승인된국제법에의하여실시하는것으로하여기본적은유엔해양법협약에따라선박에대한검문 검색을할수있도록하였다. 또한위의선박이해상검문을따르지않을경우제13조는선박을추적나포할수있다고하였으며, 다만외국선박에대해서는유엔해양법협약에따라추적나포할수있도록하였다. 대체적으로유엔해양법협약을고려하여이를존중한입법이며, 유엔해양법협약에대한국내이행입법이라고할수있다. 하지만, 다음과같은점에서약간의문제가있다. 일단영해에서의해양경비의경우우리나라선박에대해서는해양경비법, 경찰관직무집행법및그리고형사소송법이정한요건에따라해양경찰법집행활동을하면충분하다. 유엔해양법협약을적용할필요가없다. 다만, 실질적으로우리나라선박이맞지만편의치적인경우에는국내법을적용해야하는것인지아니면이러한선박도외국선박으로보아체결 비준한조약내지는일반적으로승인된국제법, 즉유엔해양법협약에의하여이를집행해야하는지의문이제기될수있다. 이부분을입법적으로해결하는것이필요하다. 타국선박에대해서는무해통항권이적용된다. 따라서무해하지않는선박의통항에대해서는우리나라해양경찰이정선을명령할수있다. 다만이때에도나포를할수있는것인지에대해서는의견이나뉘어져있다. 접속수역에대해서는관세 재정 출입국관리또는위생에관한법령의위반방지및연안국의영토나영해에서발생한위의법령위반에대한처벌을
제 3 장해양경비의한계 53 위해서는필요한통제를할수있다. 이때에도선박에대해서정선명령을할수있으나나포를할수있는지에대해서는똑같이의견이나뉘어져있다. EEZ에서는기본적으로는기국주의가적용된다 ( 제94조, 제58조 ). 따라서해양경비법상 원해수역 에대해서는우리나라선박이외의선박에대해서는법집행권을행사할수없기때문에해상검문 검색이나추적 나포를할수없다. 다만, 공해자유원칙의예외에해당하는경우노예매매, 해적행위, 마약등불법거래, 무허가방송등의경우에만임검권 ( 제110조 ), 추적권 ( 제111조 ) 를행사할수있다. 그러나타국선박에대해서도배타적경제수역내우리나라가가지고있는주권적권리를침해한경우에는이에대해서우리가법집행관할권을행사할수있다. 그러나물리력을사용한검문 검색이나추적 나포를할수있는범위에대해서는유엔해양법협약자체가불분명한부분이있다. 이에대해서좀더명확하게규정할필요가있다. 이러한점을놓고보면개별수역에서해양경비활동을할경우특히외국선박을통해서관할권을행사할경우유엔해양법협약의내용에따라해양경비활동을해야하는데이에대한명확한규정이필요한부분이있다. 4) 해양경비자원의문제 해양경비의특성을살펴보면, 해양이라는넓은범위에서선박과항공기를기반으로활동하고있으며, 기상과같은자연환경의영향이크고, 단위경비세력이다양한임무를수행한다. 그리고함정, 항공기와같은장비의존성이높아활동의비용이높고고도의경비장비와시스템을필요로한다. 71) 이러한해양경비특성을볼때, 적정수준의해양경비력을확보하기위해서는무엇보다함정과항공기와같은장비를확충하고가용장비를효율적으로운용할수있는자 71) 해양경찰청, 해양경비체계발전방안연구, 2017.8., pp.18~21.
54 해양경비여건분석과역량강화방안 원활용체계를강화하는것이매우중요함을알수있다. 해양경비임무수행의특성을고려하면서우리나라해경이보유하고있는해양경비자원의현황과선진국의해양경비자원현황을비교할때우리의해양경비자원여건의문제점을제시하면다음과같다. 첫째, 광활한해양의공간범위를효과적으로경비하기위한입체적경비세력을확보하지못하고있다. 미국과일본등선진국의해양경비는 1990년대이전부터해 공의입체경비개념을기반으로세력을증강하고있으며, 미국과일본은이미함정위주에서해 공의입체적임무수행을위한해양경비용장비세력을적정한수준으로확보하고있다. 이에반해우리는함정에비해항공세력이열악한수준에머무르고있는실정이다. 72) 입체적임무수행을위해항공세력의추가확보가필요하지만, 기존함정과항공기의성능개선도함께추진되어야한다. 해경이보유한함정가운데약 20.3% 가내구연한을초과한노후함정이지만대체건조가늦어져함정자체의안전은물론임무수행이제한된다는지적이있었다. 73) 그리고현재해양경찰이보유하고있는헬기가운데 40% 가야간임무수행이불가능할정도이며, 필요항공자산의 50% 미만의세력확보에그치고있다는문제가제기되었다. 74) 따라서기존경비자원의현대화를통해경비세력의강화를추진해야한다. 둘째, 해양경비세력의증강에필요한예산확보가어렵고유지비용또한증가함에따라제한된해양경비자원의운용효율을제고할필요성이증가하고있다. 해양경비세력의증강과현대화를위한전력증강사업에막대한국가예산이소요되고획득기간도장기화되는등의문제 75) 를극복하기위해서는경비자원의운용효율화가병행되어야만한다. 셋째, 장비의존도가높고해양이라는전문성이요구되는해양자원운용의특성에비해새롭게충원되는해양경찰의해양전문성이부족하다는지적 76) 이있 72) 상게서 73) 뉴스 1, 세월호참사겪고도... 해경보유함정 5정중 1척은노후, 2015.9.1. 일자기사 (http://news1.kr/articles/?2400181, 2017/10/16 접속 ) 74) 뉴시스, 해경헬기 40% 야간임무수행불가능, 2017.10.24. 일자기사 (http://www.newsis.com/view/?id=nisx20171024_0000126317&cid=10818&pid=10800#, 2017/10/24 접속 ) 75) 해양경찰청, 선진치안장비시스템구축을위한장비선진화연구, 2013.11, p.269.
제 3 장해양경비의한계 55 다. 이러한문제는각종정비대상장비의정비불량과같은문제로이어질수도있다. 특히, 부산에소재한해경정비창이노후화되어확장하나제2정비창을추가하는등의요구를충족하기에많은예산이소요되어사업추진이지연되고있어해양경비에필요한모든영역의기능을해양경찰청이보유하기보다는전문화된조직을활용하는등의유연한대안의검토가필요하다. 76) 연구자의해양경찰청담당자면담 (2017.9.7) 결과
56 해양경비여건분석과역량강화방안 제 4 장 해양경비력강화방안 1. 해양경비력강화의기본방향 해양영토와관련한한반도및국제적동향을볼때, 주권국가로서해양경비력의강화필요성은충분히공감할수있을것이다. 해양자원의개발경쟁이심화되고영토수호에대한국민적요구가높아지면서해양경비세력의증강은필수적인조치이다. 이러한해양경비력의강화는신속하고지속적으로추진되어야하지만중장기적계획에따른안정적으로추진되어야할것이다. 이런관점에서해양경비력강화를위한추진을위한기본방향을제안하자면다음과같다. 첫째, 힘의균형을유지해야한다. 우리나라는중국과일본의사이에위치하고있고, 두나라와의해양경계획정이완전하게합의되지않은상태이기때문에분쟁발생의가능성이여전히존재한다. 이러한때에중국과일본은자국의해양경비를강화하고유사시대응능력을키우기위해조직, 장비, 인력등의모든면에서전력을증강시키고있다. 두강대국에맞서우리의해양자원과영토를지킴으로써해양주권을수호하기위해서는힘의균형유지가절실하다. 이는한 중 일간의해양분쟁이국제안보정세변화와역내국가들간의세력불균형이심화될경우군사적무력충돌발생의가능성도예상된다는측면에서더욱절실하다. 77) 특히, 자원의이용 개발경쟁이치열해짐에따라국가간의군사력충돌보다는그보다낮은수준의경비력의충돌가능성이높기때문에이에대한대비가필요한것이다. 둘째, 심리적억제력확보가필요하다. 중국의해경함정이대형화하면서무장까지강화하는것은유사시활용가능한화력을갖추기위함이지만, 상대에게 77) 강희각, 한 중 일해양분쟁심화요인과그함의에관한연구, 한남대학교박사학위논문, 2013., p.8.
제 4 장해양경비력강화방안 57 위압감을느끼게함으로써사전억제력을키우는효과도있기때문이다. 따라서사전예방력을제고하기위해서는외부세력으로하여금침범이불가하다고인식하게만들필요가있다. 이를위해서는언제어디로든침범할수없을만큼빈틈없는경비체계를갖추고단호하고철저한경비능력을보여줘야한다. 셋째, 해양경비에필요한적정자원을확충하고효율적운용체계를갖춰야한다. 해양경비수요에적정한수준의해양경비자원을확보하기위해부족한자원을확충함과동시에현대화및성능개선을통한자원의질적향상을추진해야한다. 우리의해역환경에적합한경비자원운용기법의개선을통해제한된자원의활용을극대화할수있는체계를지속적으로추진해야한다. 아울러물적장비뿐만아니라인적능력의향상과임무수행의안전을제고하는노력도필요하다. 이러한필요성은해양경찰청역시공감하면서최근해양경비의발전방안마련을위한별도의연구 78) 를수행하기도하였다. 넷째, 국민의신뢰를받아야한다. 오랜전통을가진해양경찰청이갑작스럽게해체되었던아픈과거는일시적인과오도있었지만, 해양경찰청에대한국민들의신뢰가약했기때문에일어날수있는사태였다. 확고한해양경비력을갖추기위해서는조직의안정이필요하고이를뒷받침하는것은국민의안정된지지라할것이다. 국가와국민의안전을가장우선으로하는조직으로거듭나면서신뢰를회복한다면, 조직의안정은물론임무수행기반의확장도쉽게이루어질수있을것이다. 해경의국민신뢰회복은최근해양경찰의기념식에서문재인대통령이해경의첫번째과제로제시한것이기도하다. 79) 다섯째, 적극적발전모델을개발해야한다. 세계각해양국가들은서로다른형태의해양경비조직을보유하고있다. 해군과유사한준군사적조직, 유사정부기능을집중한조직, 경찰조직의형태로구분될수있는데, 80) 각나라의경비여건과정부조직의특성에따라발전된것이다. 미국, 중국, 일본의해양경비조 78) 해양경찰청, 해양경비체계발전방안연구, 2017.8. 79) SBS 뉴스, 문, 해양경찰의날기념식참석... 국민신뢰회복해야, 2017.9.13. 일자방송 (http://news.sbs.co.kr/news/endpage.do?news_id=n1004392664&plink=ori&cooper=naver, 2017/10/10 접속 ) 80) 양희철, 해상갈등의점증적제고와우리나라해양법집행세력운용방향, 해경정상화포럼발표자료, 해양환경안전학회, 2017.4., pp.9~10.
58 해양경비여건분석과역량강화방안 직도서로차이가있는데, 우리나라의해경은경찰신분을지닌집중형이라할수있다. 해양경찰청이다시출발하는시점에서다양한상황과경비수요에최상의역량으로임무를수행할수있는적정모델을고민하고발전시켜야할것이다. 예를들면, 제2의해군역할이나원해에서의임무를수행할수있는조직으로의개선을검토하는것이될것이다. 2. 해양경비력강화추진방향 1) 조직및기능분야 (1) 협력강화및연락체계강화 가. 해군과의협력강화 : 해양경비법제10조개정필요성해군과의협력해양경비법제10조는해양경비활동과관련하여긴급한사안이있을경우협의체를운용하도록되어있는데, 여기에국방부 ( 해군 ) 가빠져있다. 81) 해양경비법의정비를통하여국방부특히해군과의협력을규정해야할필요가있다. 나. 다른국가해경및해군과의관계기본적으로법집행기관인해군은다른국가의해양경비세력과법집행을위한협력의관점에서이문제를접근해야한다. 실제우리나라해양경찰역시이러한관점에서다른나라해경과많은협력메커니즘을마련하고있다. 다만, 독도문제및이어도문제, 불법조업문제등으로우발적으로다른나 81) 해양경비법제 10 조 ( 협의체의설치및운영 0 1 해양경찰청장은해양경비활동과관련하여긴급한사안이있을경우신속한정보의수집 전파등업무협조를위하여외교부, 해양수산부및경찰청등관계기관과협의체를설치하여운영할수있다.
제 4 장해양경비력강화방안 59 라해양경비세력혹은더나아가서해군과충돌하는상황을완전히배제할수는없다. 따라서이러한충돌가능성을염두에두고충돌시매뉴얼을준비하는것이필요하다. 실제중국과일본의경우센카쿠 / 댜오위다오를두고상호충돌하고있으며, 현재시점에서중국은상시로중국공선 ( 公船 ) 이수백여척을중국어선을대동하고무리지어센카쿠 / 댜오위다오인근수역을 사실상 점령하는행태를보이고있다. 우리와이웃국가사이에서는이러한충돌이발생하고있지는않지만, 이러한긴장상황을비롯하여여러가지충돌시나리오를두고이에대비한대응매뉴얼을개발할필요가있다. 특히독도주변수역에서 2006년한국의해류조사선이독도인근해역해양조사에나서자일본정부가순시선을파견해대치국면이벌어진상황이있었고, 당시관방장관이던아베신조현일본수상이노무현전대통령의발포명령으로독도에서한일간총격전이벌어질뻔했다고말한바도있다. 82) 이러한점을상기한다면대응매뉴얼은반드시이를준비할필요가있는것이다. 다. 어업지도선과협력강화불법어업단속에있어서해양수산부소속어업지도선과함께협력할필요가있다. 현재해양수산부소속어업지도선은 68척 (2016년자료참조 ) 이며그중에서 10년이하의선박이약 20척에불과할정도로신규어업지도선이부족하지만그중절반에해당하는 10척은 1000천톤이상의선박일만큼규모가있으므로 83) 해양경찰과의협력을통하여단속의시너지효과를내는것이필요하다. 또한지자체소속어업지도선의경우노후화로그역할을제대로담당하지못하고있는것으로드러나고있다. 84) 노후화가문제이긴하나, 기본적으로단독 82) 2010 년 10 월 9 일도쿄도타쿠쇼쿠대학의창립 110 주년심포지엄에서아베신조현총리가당시에는이전총리의신분으로이같은비화를소개를한바있다. 머니투데이 ( 조철희기자 ), 2010.10.10 " 盧전대통령 ' 발포명령 ' 에일본함회항 " 참조 83) 해양수산부, 소통바다 > 행정정보공개 > 부서별사전공표정보, 국가어업지도선현황 참조 http://www.mof.go.kr/article/view.do?articlekey=9957&boardkey=2&searchetc5=code281&menukey=341&c urrentpageno=1 84) 수산경영신문, 지자체소속어업지도선방치수준 (2017년 11월 6일 ) 참조
60 해양경비여건분석과역량강화방안 으로단속하기어려운점이문제라고파악된다. 해수부소속의어업지도선과지방자치단체의어업지도선이해경의불법어업단속에함께협력한다면좋은결과를얻을수있을것이다. 따라서가장규모가큰해양경찰이주도하여불법어업단속에대한방안을마련하는것이필요하다. (2) 대양해군과해경의역할분담 가. 국가함대개념도입검토미국은국가함대 (National Fleet) 개념을운용하고있다. 국가함대란조직적실체가아니라해군과해양경비대의전력을통합적으로운용하는개념으로양기관의전력의공통성과상호운용성을극대화하는것을목표로하고있다. 미국이탈냉전이후제한된예산으로해양에서의최고도능력을국가에제공하기위하여해안경비대가함정항공기등전력 기반시설 인력등다양한분야에서해군과의맞춤형통합을위해협력하는과정에서탄생한것이다. 85) 미국은 1998년 1차국가함대정책공동성명서를발표한이후 3차례에걸쳐공동성명서를채택하였고, 2004년조지부시대통령은훈령을통하여국방부장관과국토안보부장관에게국가함대개념개발을지시하였다. 이에따라 2005년국가안보전략서 (NSMS: National Strategy for Maritime Security) 가작성되었다. 또한미해군참모총장과미해안경비사령관은국가안보전략서이행을위하여 2006년국가함대 (National Fleet) 개념을정립하였다. 86) 2014년에는 국가함대계획서 를공동발표하고, 매년국가함대계획추진상황을점검하고있다. 87) 국가함대개념은다음을특징으로하고있다. 첫째, 해경과해군의상호자원의운용가능성및보완성을확보하고함정, 선박, 항공기등의지휘통제가가능하도록한다. 둘째공통전력에작전기획및교육훈련, 군수지원을공통으 85) 양정승, 새로운해군 해경협력모델이될국가함대정책, KIMS Periscope 제15호 (2015년 10월 11일 ) 참조 86) 정삼만, 미국국가함대개념에대한오해와진실, 한국해양안보포럼, 2015년제1 호 (07월) 87) 앞의글.
제 4 장해양경비력강화방안 61 로기획한다. 셋째, 국가함대는전력투사및국토안보및방어에이르기까지광범위한국가안보적임무요소를지원한다. 다. 2016년 해경 해군정책서 우리나라해군과해양경찰은상호협력을위한기본적인토대마련을시작한상황이다. 해군과해양경찰사이의협력은해양경찰이국민안전처의해양경비안전본부로있을때추진된바있다. 2016년 9월 9일국민안전처와해군은 해경 해군정책서 를발간하고 공동비전및발전방향, 정책지침 을발표하였다. 88) 해경 해군정책서 는 2030년까지해군과해양경찰이추진해야할공동비전과발전방향, 정책지침및세부지침을제공하기위한목적에서작성되었다. 이문서의성격을본정책서는해군과해경의상호운용성을증진하고, 해양안보및해양안전분야의교류협력에관한지침을제공하기위한최상위기획문서라고설명하였다. 89) 기본적으로이정책서는현재의한반도해양안보안전상황을북한의위협이증대하고있으며, 주변국간해양경쟁이심화되고있는상황으로이해하고있다. 이러한환경에서해군의역할을북한및주변국의위협으로부터국가를방위하고, 해양활동과해상교통로를보호하며, 세계평화유지활동에참여하는것이라고보고있다. 90) 해양경찰의역할은어로보호활동과해양영토주권수호를그목적으로하고있다. 두기관의역할이다른가운데이보고서는해군과해양경찰의상호운용성이작전분야로한정되어있는점을지적하고 88) ( 참고 ) 국민안전처보도자료, 2016.9.9. 안전한바다를위해해경해군손을잡다. 이보도자료에따르면, 해경 해군정책서 는공동비전으로 국가보위와해양안전 권익을보장하는선진해경 해군 을채택하고, 공동발전방향으로 ⅰ) 해양영토를수호하고국민의자유로운해양활동을보장, ⅱ) 전방위적해양방위역량을구축하여해양안보 안전강화, ⅲ) 상호운용성을강화하여최고도의합동성을구현이라는 3가지발전방향을채택하였다. 그리고공동정책지침으로는 ⅰ) 비군사적해양위협대응협력체계강화, ⅱ) 전방위적해양안보 안전역량강화, ⅲ) 공고한파트너십구축, ⅳ) 해양안보 안전법령정비이다. 해군- 해경정책서 를발간하게된배경으로해군과해양경찰은북한의해상도발위협증대, 해양재난사고증가, 중국어선불법조및해양관할권문제심화등상호교류및공동대응의필요성이증가한때문이라고하였다. 이러한상호교류는작전분야위주의협력을넘어서서해양재난대응, 환경오염대응, 해양주권수호, 해양질서유지, 교육훈련, 군수물자표준화다양한분야로협력틀을넓혀나갈것이라고하였다. 특히현존전력은물론향후건조하는함정까지상호운용성을강화한다는계획도세웠다. 89) 해군본부 -해양경비안전본부, 해경 해군정책서 ( 국가해양력강화를위한 해경 해군정책서 (2016-2030)), 2-1 참조. 90) 위의정책서, 2-6-1 참조. 3-8-2 참조.
62 해양경비여건분석과역량강화방안 이를확대하고교류를활성화시키는것을목표로제시하였다. 91) 이를위한세부추진계획으로 ⅰ) 해양재난대응협력체계강화, ⅱ) 해양주권수호및국민권익증진, ⅲ) 해양환경오염방제체계발전, ⅳ) 국제해양안보 안전협력발전을제시하였다. 92) 해경 해군정책서 가미국의국가함대개념을추구하고있는것인지알수없으나, 일단우리나라역시해군과해양경찰모두가상호운용성을강화하고협력을강화하자는점에대해서는어느정도목표를같이하고있다는점을확인할수있다. 다만, 세부적계획추진을위한청사진과분야별계획은아직세세하게마련하지못한상황이다. 이러한협력관계는지속적으로추진되는것이필요하며해양경찰이다시독립외청으로서의지위를회복하여해양수산부소속으로돌아온이후에도지속되는것이필요하다. 2016년에이미시작한바와같이 NLL 북한접경지역에대한불법조업어선의합동단속과같이해군과해경의협조가필수인부분이있다. 이러한분야에서는지속적으로협력을확대해나가는것이필요하다. 라. 현재의협력수준점검해군과해양경찰은 통합방위법 에따라서유사시에는해군이해경을통제하고, 수상에서의수색구조등에관한법률 에따라서재해재난시에는해양경찰이해군전략을통제할수있도록법제화되어있다. 그러나세부적으로정교하게작성된협력방안은존재하지않는것으로파악된다. 통합방위법에따르면해경은통합방위작전수행에필요한 국가방위요소 가됨에도불구하고, 해양경비법제10조는해양경비활동과관련한협의체구성대상에서해군을제외하고있는등실제법제도측면에서해군과해경의협력은상당히지지부진한상황이다. 해경 해군정책서 는미래상호운용성을강화하기위해서는해군과해양경찰의전력건설이필요함에도불구하고, 법적근거가부재하고있다는점을지적 91) 위의정책서, 3-8-2, 3-8-7 참조. 92) 위의정책서, 4-32-1, 4-32-10, 4-32-25, 4-32-31 참조.
제 4 장해양경비력강화방안 63 하고있다. 93) 해군과해양경찰의협력이아직미비한상황이라는점을확인할수있는대목이다. 특히현재상황에서는국가위급상황이생긴다고하더라도해군과해경은상호간에정보교환및명령전달도어려운상황이다. 해군과해경이평시합동작전때상호교환하는음성통신망의도달거리가제한되는등상호운용성이상당히떨어지기때문이다. 또한통합방위상태가선포되더라도해군과해경간의합동교리및교범도존재하지않고있는상황이다. 94) 마. 대양해군과해양경찰의역할분담현재우리나라해군과해경의협력은상당히낮은수준임을알수있다. 우선해군과해경의상호협의기능을강화하는것이선행되어야할것이다. 하지만더나아가, 해군과해경의역할이날로강화되고장비도계속적으로고도화선진화되어가고있는상황에서상호간의운용성을강화하기위하여 해경 해군정책서 에따라두기관의지속적인협력관계를추진하는것을고민해야할것이다. 또한필요하다면우리나라도국가함대개념을도입하는방안을검토해야한다. 이와더불어서해군과해경의협력중 장기적과제로고민해야할부분이바로이북접경지역해양경계경비임무이전이다. 추후한반도긴장완화와평화장착을위해서는접경지역에서의군사충돌완화가필수적으로요구된다. 따라서장기적관점에서는서해 5도지역및서해 NLL 그리고동해 NLL 인근지역의해양경비및해양경계선경비활동에대해서는해경이이를수행하는방안을검토하는것이필요하다. 이경우해군으로서는대양해군으로나아가기위한발판을마련할수있을것이다. 다만이경우해양경찰및해군의함정운용과관련하여협력체계가마련해야할것이며, 장비개선방안도논의되어야할것이다. 이러한운영은해군의대양해군추진전략과도일맥상통하며, 동시에대양해군전략을공허한전략으로만들지도않을뿐만아니라, 해경을우리나라 93) 위의정책서, 2-6-6 참조. 94) 경향신문, 해군과해경, 합동작전때음성통신망상호운용성부족, 2015.09.16. 일자
64 해양경비여건분석과역량강화방안 안보를위한또하나의전력축으로상정하는것이어서그의미가크다고할것이다. (3) 새로운업무영역일본해상보안청은영해및 EEZ에서의해양권익을확보하기위해그기초가되는해양정보를정비하기위해해저지형조사를추진하고있다. 측량선에탑재한멀티빔계측기를통하여해저지형및지각구조를탐사하고있다. 95) 이러한멀티빔계측기는석유탐사를위하여사용되며, 사실상일본은해상보안청이석유탐사및자원탐사를시행하고있다. 우리나라의경우해도제작은국립해양조사원이담당하고있으며, 해양과학조사는주로한국해양과학기술원이담당하고있다. 다만, 석유및천연가스의탐사를위한탄성파검사는한국지질자원연구소가담당하고있다. 해양과학조사의측면에서석유및천연사스의탐사를진행하고있지만, 실질적으로중간선부근이나그너머까지해양석유및천연자원의탐사가어려운상황이다. 이러한점에서해상법집행기관인해양경찰이석유탐사를진행할경우다른나라로부터의압력을뚫고도자원탐사를할수있다는이점이있다. 현정부의국정과제가운데하나인해양공간계획체계의도입이추진되고있는데, 이를위해서는해양관리를위한다양한조사정보를필요로한다. 현재국립해양조사원을비롯한해양조사전문기관에서의조사정보가축적되고있지만, 대부분해양조사가선박에의존하기때문에많은정보를수시로획득하는데어려움이있다. 해양경비함정은우리나라의관할해역곳곳을수시로항해하면서항시경비활동을수행하고있으므로빈번한항해를하는함정에조사장비를탑재한다면보다많은해양정보를수집할수있다. 이는부족한해양조사역량을보완할수있는매우유용한방안이될것이다. 미국이나일본의해양경비조직이해양조사업무를수행하고있는것도참고할수있다. 95) 해상보안청은선박의안전항행을위해필수적인해도및항해용전자해도를제작하여제공하고있다.
제 4 장해양경비력강화방안 65 (4) 업무중요도의조정앞에서살펴본바와같이해양경찰은해양경비뿐만아니라다양한임무를수행한다. 해상안전, 수사정보, 해양오염방제등여러분야의임무들이제각각의중요성을갖고철저하게수행되어야한다. 하지만특정기능의과도한성장이문제로지적되기도하였는데, 세월호사고이후해양경찰의수사권에대한지적이그예가될수있다. 해경조직이점차수사업무를중시하는조직으로바뀌면서현장직에비해수사와정보계통이우대받는구조로변질되어구조구난이홀대받고해상안전임무수행이약화되었다는것이다. 96) 정부조직법개정으로해양경찰청의조직과인력은부활하였지만수사관할권에대해서는아직명확하게정리되지못했다. 해양수사권을두고현재로서는경찰청과해양경찰청이선수사착수기관이수사하는것으로협의한상태이지만, 97) 수사의공백또는중복으로인한혼란을방지하기위해조속한정리가필요하다. 해양경찰청의수사권에대한의견은해체전해양경찰청의수사권을완전하게회복해야한다는의견과현재처럼해상수사권만을유지하거나축소해야한다는의견이대립된다. 전자의경우는국민인식도조사결과를근거로수사 정보기능의복원을지지하는의견이많음을내세우고, 해상범죄단속강화의필요성을제기하였다. 98) 후자의경우는 해양경찰이수사 정보에치중하면해양경비 안전이소홀해질수있다 는지적 99) 과각종사건 사고에잘대응하기위해현재체제를유지해야한다 100) 는것이다. 96) 이데일리, 뭍으로나온해경, 수사권 식탐... 구난구조실종, 2014.5.6. 일자기사 (http://www.edaily.co.kr/news/news_detail.asp?newsid=01833526606086296&mediacodeno=257&outlnkc hk=y, 2017/10/11 접속 ) 97) 뉴스 1, 경찰청장 해양수사권경계, 선수사착수기관이맡기로, 2017.6.19. 일자기사 (http://news1.kr/articles/?30246232017/10/11 접속 ) 98) 순길태, 해양경찰수사 정보권에대한대선공약검증과합리적개선방안, 한국해양경찰학회학술대회자료집, 2017. pp.25~33. 99) 영남일보, 수사 정보치중하면해양경비 안전소홀, 2017.06.08. 기사 (http://www.yeongnam.com/renew/common/printpage.jsp, 2017/10/11 접속 ) 100) 연합뉴스, 해경청부활... 경찰 해경수사권놓고 신경전, 2017.6.15. 일자기사 (http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2017/06/14/0200000000akr20170614124400065.html?input=119
66 해양경비여건분석과역량강화방안 이와같은경찰청과해양경찰청의수사권관할문제는국민을최우선으로고려해관할권을조정해야한다. 육상에서발생한해양관련수협비리는경찰청이, 선박회사비리는선박에대한이해가높은해양경찰청이수사를분담하는방식이적절하다는것이다. 101) 이러한관점에서의추가적인검토와공론화과정을거쳐상세한수사관할범위를결정하는것이바람직할것이다. 수사권의이관문제가논란이되기보다는부활한해양경찰의기능우선순위에대해검토하는것이보다시급하고중요하다. 지금은해양경찰청이지만부활전의해양경비안전본부의업무기능별중요도를분석한연구결과를보면, 총 15개로세분한업무기능가운데해양경비가가장중요도가높게평가되었으며해상안전이다음순으로나타났다. 102) 2014년세월호사고이후에해상안전에대한인식과중요성이크게강조되던상황에서조사한결과임을감안한다면해양경비의중요성이얼마나크게인식되고있는지를충분히가늠할수있다. < 표 4-1> 해양경찰업무의중요도분석결과 해양경비안전 수사정보 구분 중요도 순위 해양경비 0.1572 1 해상안전 0.1172 2 해양수색구조 0.0653 5 수상레저 0.0498 10 수사 0.0831 4 형사 0.0902 3 정보 0.0623 8 외사 0.0629 7 해양장비기술해양장비관리 0.0589 9 5m, 2017/10/11 접속 ) 101) 연합뉴스, 해경청부활... 경찰 해경수사권놓고 신경전, 2017.6.15. 일자기사 (http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2017/06/14/0200000000akr20170614124400065.html?input=119 5m, 2017/10/11 접속 ) 102) 이민형, AHP 기법을활용한해양경비안전업무의중요도분석, 한국해양경찰학회보 제 5권제2호., 한국경찰학회, 2016., pp.154~159.
제 4 장해양경비력강화방안 67 해양항공 0.0383 14 해양정보통신 0.0405 12 해상교통관제 0.0639 6 방제기획 0.0258 15 해양오염방제 기동방제 0.0385 13 해양오염예방 0.0461 11 자료 : 이민형, AHP 기법을활용한해양경비안전업무의중요도분석, 한국해양경찰학회보 제 5 권제 2 호., 한국경찰학회, 2016., p.159. 이러한조사결과와함께앞에서살펴본중국불법어선단속을포함한한반도주변의해양경비여건들을고려할때, 부활한해양경찰의업무기능중에해양경비를가장우선하는조직으로거듭나야함을알수있다. 특히, 현재의해양경찰청이 Police 가아닌 Coast Guard 로서미국의해양경비대와같이준군사화된다면해양경비는가장우선되는기능이되어함은당연하다. (5) 법제정비필요성 가. 해양경찰조직법제정필요성검토해양경찰이해양경찰조직법이필요한지에대해서검토한다. 일단이미지적한바대로 ( 육상 ) 경찰은행정조직법으로경찰법과행정작용법으로경찰관직무집행법이있다. 다른부처와달리경찰이경찰법을가지고있는것은 1991년경찰의민주적인관리운영및효율적임무수행을위하여경찰의기본조직과직무범위를정하려는목적에서제정되었다. 다른중앙행정부처와달리행정조직법이있는특이한경우이다. 다른중앙부처의경우국회입법이아니라대통령령으로그조직의임무와업무분장을규정하고있다는점에서특이한경우라고할수있다. 민주화요구등시대적상황에따른조치라고평가된다. 일본의경우에도일본해상보안청법이있다. 이법이일본해상보안청의조직법으로작용하는것이다. 미국해안경비대는미국연방법 (United States Code;
68 해양경비여건분석과역량강화방안 U.S.C) 에설립근거를마련하였으며 미군해군소속으로서운용되는경우를제외하고평시에는미국국토안보부소속이된다 고규정하고있다. 다른중앙부처와달리해양경찰에대해서만그행정조직에관한법을국회입법으로둘필요가있는지의문이제기될수있다. 그러나해양경찰청이세월호사건으로해체될당시여론수렴절차및행정비용편익분석, 행정공백을메울수있는합리적대안등에대한절차없이진행되었다는점을상기한다면, 해양경찰청에관한행정조직법이국회입법으로만들어질경우다시는일순간의판단으로행정조직자체가사라지는상황은다시는발생하지않을수있다. 실제입법을하게될경우대통령령인 해양경찰청과그소속기관직제 및해양수산부령인 시행규칙 의내용을국회입법으로제정하면충분하다. 나. 해양경비법개정사항제기해양경비법제13조는추적및나포의대상으로선박만을명시하고있을뿐체포의대상으로범인을명시하고있지않고있다. 103) 다만, 제17조무기의사용에서범인의체포를위한무기를사용할수있다고하여, 간접적으로범인체포가가능하다고규정하고있으나, 법조문의체계정합성측면에서검토가필요하다. 104) 103) 해양경비법제13 조 ( 추적ㆍ나포 ) 해양경찰관은다음각호의어느하나에해당하는선박등에대하여추적 나포 ( 拿捕 ) 할수있다. 다만, 외국선박에대한추적권의행사는 해양법에관한국제연합협약 제111조에따른다. < 개정 2014.11.19., 2017.7.26.> 1. 제12 조에따른해상검문검색에따르지아니하고도주하는선박등 2. 해당경비수역에서적용되는국내법령및대한민국이체결 비준한조약을위반하거나위반행위가발생하려하고있다고확실시되는상당한이유가있는선박등 104) 제17조 ( 무기의사용 ) 1 해양경찰관은해양경비활동중다음각호의어느하나에해당하는경우에는무기를사용할수있다. 이경우무기사용의기준은 경찰관직무집행법 제10조의 4에따른다. < 개정 2014.5.20., 2014.11.19., 2017.7.26.> 1. 선박등의나포와범인을체포하기위한경우 2. 선박등과범인의도주를방지하기위한경우 3. 자기또는다른사람의생명 신체에대한위해 ( 危害 ) 를방지하기위한경우 4. 공무집행에대한저항을억제하기위한경우 2 제1항의경우선박등과범인이선체나무기 흉기등위험한물건을사용하여경비세력을공격한때와대간첩 대테러작전등국가안보와관련되는작전을수행하는때에는개인화기 ( 個人火器 ) 외에공용화기를사용할수있다.
제 4 장해양경비력강화방안 69 현재선박내에개인에대한체포등구인은상황상영장없는개인에대한인신구속에해당하는경우가대부분이다. 따라서형사소송법상긴급체포 ( 제200 조의 3) 105) 혹은현행범체포 ( 제211조, 제212조 ) 106) 에해당한다. 문제는체포이후에제200조의4( 긴급체포와영장청구기간 ) 에따라서 48시간내에구속영장이청구되어야한다. 그러나불법조업의경우멀리우리나라 EEZ에서체포한경우 48시간내에구속영장청구가이루어지기어렵다. 이러한점때문에 임의동행 으로관할항구까지인도한이후이시점부터긴급체포가시작되었다고보아 48시간이내사후구속영장을청구하는것이실제실행인것으로판단된다. 107) 이러한실행을해양경비안전법에명문화하여 수사를위한보호조치 혹은 수사를위한신변인도조치 라고하여인신구금행위에대한법적근거를마련해주고동시에이에대한일정한제한을두어선원들에대한인신구인행위에대해서법률에따른통제장치를마련하는것이필요하다. 108) 105) 제200조의 3( 긴급체포 ) 1 검사또는사법경찰관은피의자가사형 무기또는장기 3년이상의징역이나금고에해당하는죄를범하였다고의심할만한상당한이유가있고, 다음각호의어느하나에해당하는사유가있는경우에긴급을요하여지방법원판사의체포영장을받을수없는때에는그사유를알리고영장없이피의자를체포할수있다. 이경우긴급을요한다함은피의자를우연히발견한경우등과같이체포영장을받을시간적여유가없는때를말한다. < 개정 2007.6.1.> 1. 피의자가증거를인멸할염려가있는때 2. 피의자가도망하거나도망할우려가있는때 2 사법경찰관이제1항의규정에의하여피의자를체포한경우에는즉시검사의승인을얻어야한다. 3 검사또는사법경찰관은제1항의규정에의하여피의자를체포한경우에는즉시긴급체포서를작성하여야한다. 4 제3 항의규정에의한긴급체포서에는범죄사실의요지, 긴급체포의사유등을기재하여야한다. [ 본조신설 1995.12.29.] 106) 제211조 ( 현행범인과준현행범인 ) 1 범죄의실행중이거나실행의즉후인자를현행범인이라한다. 2 다음각호의 1에해당하는자는현행범인으로간주한다. 1. 범인으로호창되어추적되고있는때 2. 장물이나범죄에사용되었다고인정함에충분한흉기기타의물건을소지하고있는때 3. 신체또는의복류에현저한증적이있는때 4. 누구임을물음에대하여도망하려하는때제212조 ( 현행범인의체포 ) 현행범인은누구든지영장없이체포할수있다. 107) 임채현, 불법조업중국어선에대한해양경찰의단속에관한고찰, Journal of the Korean Society of Marine Environment & Safety, Vol. 20, No. 1, (2014), p.54. 108) 참고로국제판례는기본적으로선박과선상의사람및물체는모두하나의 일체 (a unit) 로 보아야한다고판시한바있다. M/V Saiga 호 (No.2) 사건과 M/V Virginia G사건, Arctic Sunrise 사건, 2016년 The Duzgit Integrity 중재재판사건이다. 물론이러한판단은국제법상국내구제완료원칙과관련된판시이기때문에선박에대한체포및나포권한이선박내에있는개
70 해양경비여건분석과역량강화방안 해양경비법개정사항과관련하여외국선박에대한검문 검색, 나포및추적행위와관련하여이를좀더구체적으로적시할필요가있는지고민할필요가있다. 법치주의원칙을엄격하게적용하는의견의경우이사안은내국인이아니라외국인에대한인권문제이므로법률에구체적으로선박에대한강제조치및인신에대한구속행위등에대해서규정할필요가없다는의견이있을수있으나, 법에의한지배 및법치주의원칙은유엔및국제사회에서지속적으로관심을가지고있는사안이므로외국선박에대한검문 검색, 나포및추적행위와관련행위를영해, 접속수역, 배타적경제수역, 공해로구분하여어떠한권한을가지고있는지이를명시적으로규정하는것도필요하다. 이경우해양경비법제12조제1항단서의 다만, 외국선박에대한해상검문검색은대한민국이체결 비준한조약또는일반적으로승인된국제법규에따라실시한다 라는규정부분, 그리고제13조단서의 다만, 외국선박에대한해상검문검색은대한민국이체결 비준한조약또는일반적으로승인된국제법규에따라실시한다 는부분을개정하여, 좀더자세하게규정할필요가있다. 2) 자원분야 (1) 자원확보를위한검토사항해양경비자원을확보함에있어우리해역의해양경비여건과해양경비자원의일반적특성을먼저고려해야한다. 우리나라해양경찰이보유하고있는해양경비자산가운데가장핵심인함정의경우현재양적인면에서는부족하지않은상태로판단된다. 한 중 일 3국의해양경비함정현황과각국의관할해역면적을비교해볼때, 우리의함정보유량이훨씬많다는것을알수있다. 인에대한체포및나포권한으로까지이어진다는의미는아니라는점에서한계가있다. 선박과선사의사람및물체가하나의일체라는판단이연안국이선박을나포할경우그일체로개인에대한체포및구금도할수있다는의미로이어질수있을것인지에대해서는추후판례의발전을지켜보아야한다.
제 4 장해양경비력강화방안 71 < 표 4-2> 한 중 일해경함정 (1,000 톤이상 ) 보유현황비교 구분함정수 ( 척 ) 관할해역면적 ( 만km2 ) 척당면적 ( 만km2 ) 한국 34 44 1.3 중국 111 300 2.7 일본 62 405 6.5 자료 : 해양경비안전본부내부자료와 Edward Miles et. al, The Management of Marine Regions : The North Pacific, Univ. of California Press, 1982, p.19. 를참조하여저자작성 하지만관할해역면적대비함정척수의단순비교는우리나라해역의상황을제대로감안하지않은것이다. 앞에서살펴본바와같이몇가지특성이고려되어야한다. 우선, 우리해역은남북이대치되어있어해상에서의긴장감이매우높다. 따라서접경수역에서는유사시해군을지원할수있는준비가필요하다. 전세계해역에서골치를앓고있는중국의불법조업어선들이가장가까운위치에서항상위협을가하고있고, 연안에서의어업활동을중심으로해상이용이밀집되어있다. 즉전해역에서해양경비수요가높게유지되어야하는상황이다. 반면에, 중국과일본은관할해역면적이우리나라에비해훨씬넓지만전해역에서우리와같은높은강도의해양경비수요를필요하지않는다. 특히일본의경우는분쟁해역인센카쿠를중심으로일부해역에서는해양경비수요가높지만오키노노리시마와같은태평양의먼해역에서는경비수요가높지않다. 두번째고려요소는해양경비세력을확보하는데는준비기간이많이필요하다는것이다. 육상경찰의세력증강에비해해양경찰의세력증강에는상대적으로긴시간이필요하다. 대부분의해양경비세력이함정에의존하고있는데, 함정을건조하고배치하는데는수년의시간이소요된다. 따라서장기적관점에서의계획과추진이필요한것이다. (2) 경비자원의현대화 세계각국의해양경비조직은세력을증강시키기위해각종장비를첨단화하
72 해양경비여건분석과역량강화방안 고있다. 미국의해안경비대는 Deep Water Program을통해경비함정의척수만을증가시키는것이아니라현대전에맞추어첨단장비로함정을업그레이드하고있다. 109) 구체적으로는장거리운용전략에의거경비함과항공기간의연계임무수행을위한신형장비들의도입을추진하고있다. 무인기를운용할신형함정의건조계획을추진하고, 대형함정과연안경비함에무인기탑재를계획하고있다. 경비세력의상시배치가곤란한해역에배치할무인선박을개발중이며, 악천후대응력을강화하고임무수행에유리한새로운연안경비함디자인을개발하고있다. 110) 일본해상보안청과중국해경국도무인기도입을추진함으로써영토분쟁이고조되는해역에서활용하는등해양경비자원을고도화하고있다. 111) 일본이최근수립한 해상보안체제강화방침 에의하면대형순시선의신규도입, 헬리콥터를탑재형순시선의추가도입, 신형제트기도입, 영상전송및통신기능강화등을통해장비현대화가추진되고있다. 112) 이처럼각국의해양경비여건에적합한새로운첨단장비들을개발, 투입하고있는추세에맞춰우리의해양경비장비역시 양적확보보다는질적개선 을서둘러야할것이다. 우리해역의경비에필요한첨단장비를개발하여투입함으로써, 주변국가의함정에비해상호대등한수준의성능을보유해야함은물론이고, 해양경찰청의임무가추후북구항로개척, 국제해적대응, 재외국민보호등으로확대될경우경비함정의해외파견과같은활동영역의확장이예상되므로 10,000톤급이상의대형함정확보도검토되어야한다. 이와더불어, 국방개혁진행에따른전투경찰인력의감축또는폐지등을고려하여인력의존도를낮추고자동화를확대해야한다. 113) 109) 해양경찰청, 선진치안장비시스템구축을위한장비선진화연구, 2013.11, p.111. 110) 해양경찰청, 해양경비체계발전방안연구, 2017.8, pp.229~232. 111) 상게서, pp,233~235. 112) 日本海上保安庁, 海上保安体制強化に関する方針, 2016.12. 113) 해양경찰청, 전게서 pp.241~243.
제 4 장해양경비력강화방안 73 < 표 4-3> 해양경비첨단장비수요예상 구분함정수 ( 척 ) NLL 해역 남해제주도, 울릉도 - 고위협대비 / 대응가능한밀폐형선형과방탄기능탑재 - 무인기, 무인선도입 - 드론활용 - 기상및외부환경조건극복장비개발 자료 : 해양경찰청, 해양경비체계발전방안연구, 2017.8, pp.244~246. 을참조하여저자작성 장비현대화를추진함에있어반드시고려되어야할것이있다. 앞에서언급한바와같이불법조업중국어선들이단속과정에서극렬하게저항함에따라단속대원들이위험에크게노출되어있다. 실제불법조업중국어선을단속하던해경대원이사망하거나부상을당하는경우들이발생하고있다. 불법조업단속의임무수행도중요하지만단속대원의안전을담보할수있는방안마련이우선되어야할것이다. 이러한측면에서서해지역해양경찰을우선으로틸트로터 114) 와무인기의도입이적극검토되어야한다. < 그림 4-1> 틸트로터무인기 (KUS_TR) 개략도 자료 : 동아일보, 미도중도포기한 틸트로터무인기 떴다 (http://news.donga.com/3/all/20131018/58294858/1, 2017/09/13 접속 ) 114) 한국항공우주연구원과대한항공에서순수국내기술로 틸트로터무인기를개발중이며, 2013년 10월에시험비행에성공함. ( 해양경찰청, 선진치안장비시스템구축을위한장비선진화연구, 2013.11, p.343.)
74 해양경비여건분석과역량강화방안 (3) 입체적임무수행체제로전환해양경비는주로함정에의한해상활동으로이루어지고있다. 따라서함정과같은선박의의존도가높다. 하지만광범위한해상에서효율적으로임무를수행하기위해서는항공기와같은공중의자원들이동원되어야한다. 해양이라는광활한활동범위를효과적으로경비하기위해서는항공자원의활용이필수이다. 이는항공기의활동범위가선박에비해훨씬넓고신속하게접근할수있기때문이다. 게다가함정보다비용대비경비의효과도높다고할수있다. 하지만항공세력만으로는불법조업과같은침범을억제할수없고, 현장에서의함정의역할이필수이다. 따라서 EEZ까지의광범위한영역을효과적으로경비하기위해서는해 공의다양한자원들이연계운용필요한것이다. 미국해안경비대가추진하고있는 C4ISR(Command, Control, Communication, Computers, Inteligence, Surveillance, and Reconnaissance) 체계구축이대표적인사례가되는데, 노후장비를최신의통합정보망으로개량하는사업으로서유인항공기, 무인항공기, 선박의정보망을상호연결하는것이다. 115) CSISR 프로그램은전자센서, 컴퓨터네트워크, 데이터처리, 정보공유장비들을통합하고해양경비현장에서운용자들에게임무수행, 상황인식 평가를가능하게한다. 116) 115) C4ISR 체계구축사업인 Deep Water Program 은 1996 년부터 2027 년까지총 242 억달러의예산을투입하여원해에서의작전수행능력확보를비롯한경비세력의현대화사업임.( 해양경찰청, 해양경비체계발전방안연구, 2017.8, pp.113~114.) 116) 해양경찰청, 해양경비체계발전방안연구, 2017.8, p.247
제 4 장해양경비력강화방안 75 < 그림 4-2> 미국 Coast Gurad 의 Deepwater Program 의주요장비 자료 : Defense Industry Daily(http://www.defenseindustrydaily.com/us-coast-guards-deepwater-effort-hitsmore-rough-sailing-02863/, 2017/09/11 접속 ) 이와같은입체적해양경비체계의구축은최근해양경찰청이부활하면서취임한신임해양경찰청장의취임사에서도강조되었으며, 117) 입체적임무수행체계를확보하기위해서는현재상대적으로부족한항공자원의확충을추진해야한다. 일본해상보안청과우리해양경찰청의경비함정대비항공기보유율을비교하면우리의해양경비세력이일본에비해함정에의존도가높음을알수있다. 118) 입체적임무수행체계에서항공과함께필요한것이인공위성이다. 위성에서획득된정보들이항공과함정으로연결되어제공되는체계가필요하다. 입체적임무수행체계가구축된다면현재함정의경비영역을기초로시뮬레이션된해양경비세력배치방안을추가되는항공자원을포함하여보완해나가야할것이다. 117) 박경민신임해양경찰청장취임사전문 ( 중앙일보 2017.7.27. 일자기사 ) 118) 표2-2, 표2-3, 표2-6, 표2-7 의자료를활용하여함정대비항공기비율을산정하면해양경찰청은 12.5% 해상보안청은 19.5% 로나타남.