경제 인문사회연구회기획협동연구총서 ( 안전관련종합정책연구 ) 14-25-01 안전혁신마스터플랜 기본방향및주요해외사례 한국행정연구원정지범, 윤건
경제 인문사회연구회협동연구총서 안전관련종합정책연구 안전혁신마스터플랜 기본방향및주요해외사례 1. 협동연구총서시리즈 협동연구총서일련번호 14-25-01 연구보고서명 안전혁신마스터플랜 기본방향및주요해외사례 연구기관 한국행정연구원 2. 참여연구진 연구기관연구책임자참여연구진 주관연구기관한국행정연구원 정지범연구위원 ( 총괄책임자 ) 윤건초청연구위원임인선연구원이정욱위촉연구원 협력연구기관 한국조세재정연구원 이원희소장 하세정책임연구원이승혜연구원김재성연구원 부경대학교서재호교수 - 한국지방행정연구원 김건위수석연구원 전대욱수석연구원최인수수석연구원
안전관련종합정책연구 과제리스트 과제명 연구수행기관 1 안전혁신마스터플랜기본방향및주요해외사례한국행정연구원 2 안전관련국가체계의거버넌스재설계방안한국조세재정연구원 3 민간위임 위탁안전점검현황및개선방안한국행정연구원 4 국민안전의식실태분석및안전문화기반조성방안한국행정연구원 5 안전부담 비용수용문화확산방안연구한국교통연구원 6 해양재난수색구조체계개선방안한국해양수산개발원 7 안전산업국내외시장분석및향후과제산업연구원 8 재난발생시취약계층사회보장대책한국보건사회연구원 9 기술사회시스템의회복탄력성향상을위한기술영향평가개선방안과학기술정책연구원 10 재난안전관리분야별현장종사자들의직업능력강화방안한국직업능력개발원
제출문 경제 인문사회연구회이사장귀하 본보고서를 안전혁신마스터플랜 기본방향및주요해외사례 최종보고서로제출합니다. 2014 년 10 월 한국행정연구원 원장이은재
국문요약 이연구는안전혁신마스터플랜의기본방향과주요해외사례를제시하는것을목적으로하였다. 구체적으로안전의개념과범위를살피고, 안전혁신의이론적논의를검토하며, 안전혁신마스터플랜의의의를살펴보았다. 그리고우리나라와해외주요국 ( 미국, 독일, 일본 ) 의최상위계획사례를분석하여최상위계획이갖추어야할요건을분석하였다. 마지막으로이러한이론적논의와사례분석을기초로하여안전혁신의기본방향을제시하였다. 이를위해우선적으로세월호사건에대한대통령담화문을분석하였다. 그리고안전혁신의총체적접근을위해안전문화논의를살펴보았다. 마지막으로안전문화관점에서안전혁신마스터플랜의기본방향을제시하였다. 연구방법으로는문헌분석방법, 비교사례분석방법, 전문가인터뷰방법등을활용하였다. 안전이나안전관리개념은여러유사개념과함께사용되고있다. 이로인해안전혁신의대상으로서의범위확정에일정한혼란이있을수있다. 이연구에서는안전이나안전관리개념을재난및안전관리기본법에기초하여재난이나재난관리의범위까지포괄하는광의적의미로사용하였다. 혁신은새롭게하는것으로, 안전혁신은안전이국가사회가추구해야할최상위가치가되도록정부, 기업, 시민사회를포함하는전국가적요소들이새롭게되는것을의미한다. 마스터플랜은최상위계획을의미하며안전혁신마스터플랜은안전혁신을이루기위한기본적청사진으로서의최상위계획으로서안전혁신의다양한요소가포괄적으로담기게된다. 우리나라의최상위계획은 1968년자연재난중심의방재기본계획에서시작하였다. 이후인적재난중심의국가재난관리계획이수립되었고, 노무현정부에서는두계획이국가안전관리기본계획으로통합되어현재에이르고있다. 국가안전관리기본계획은두번수립되었으며, 제1차기본계획은정부주도, 재난중심의계획이었으며, 제2차기본계획은거버넌스 ( 민관협치 ) 관점, 안전관점이
보다강화되었다. 이러한안전관련최상위계획은총체성, 실행성, 통합성및조성성, 협력성, 전문성등이부족하였다. 미국은국토안보부의국가대비가이드라인, 국토안보를위한국가전략등의계획과이러한계획의실행전략적성격을갖는 NIMS나 NRF 등이있다. 이는우리나라와같은종합적재난안전계획은아니다. 미국사례의특징은민간의역할과임무, 계획이후의평가가강조된다는것이다. 독일은주정부내부장관회의 (IMK) 의국민보호신전략사례가있다. 이는철저하게지방정부중심으로계획이수립되는것을보여준다. 그리고이전략의내용은실제정책에반영되고있어실행력이매우높다. 일본의방재기본계획은통합성과개별성의조화, 실효성확보, 직관성및간소성, 미래지향성등을특징으로한다. 공통수행사항뿐만아니라지역의특수성을반영하며, 상위계획간연계성이높고, 최소한의기준만을담고있으며, 미래위험을고려한다. 이러한국내외사례분석의결과는안전혁신마스터플랜이총체성과실행성, 통합성과협력성, 미래지향성, 전문성등이강화될필요성을제시하고있다. 특히대통령의세월호담화문에서도이러한제도적측면, 인프라적측면, 의식 행태적측면을포괄적으로담고있어총체적관점의안전혁신을의도하고있는것으로보인다. 안전혁신마스터플랜이이러한방향으로나아가기위해본보고서에서는안전문화패러다임을제시하였다. 기존의안전문화논의는단순한안전관점의의식 행태적측면이강조되었지만최근의안전문화논의는제도와인프라적측면까지포괄하는총체적개념으로발전하고있다. 이는행정기관간통합성, 민관협력성, 계획수립의전문성, 미래지향성등이이루어지는기초를제공할수있다.
Abstract This report aims to propose basic directions for the master-plan for safety-innovation in Korea and concerning cases of other countries. More specifically, it investigates diverse concerning concepts and scope of safety, reviews theoretical background of safety-innovation, and suggests the concept of safety-innovation master-plan used in this paper. And then, it analyses some cases of top plan for safety or disaster management in three countries of the United States, Germany, and Japan and draw some requirements for desirable top-plan of the national safety or disaster management. Lastly, based on some results from this analysis, it recommends some basic directions. For this, it examines the presidential statement just after the Sewol ferry disaster and discusses the safety culture in order to develop existing top-plans for the safety or disaster management. This research uses several methodologies including analysis of literature, multiple comparative analyses, and in-depth interview with some experts. The concept of safety or safety management is used in different meanings in several different contexts. Additionally similar concepts such as disaster, emergency, crisis, accident, and so on are found in concerning papers. This could make researchers investigate the safety or safety management theoretically. This report defines the concept of safety involving the meaning of disaster, which is the same way as the Framework Act on the Management of Disasters and Safety. The safety-innovation in this paper means making the whole national system new and helping it to consider the safety as the most important value in Korea. A master-plan means a top-plan and the safety-innovation master-plan means a kind of blue print for national safety-innovation. Consequently, it might include essential
elements comprehensively. Korean top-plan for safety started in 1968 in the name of the Framework Plan for Disaster Protection which covered just natural disaster. After this, the National Plan for Disaster Management which dealt with human disaster was established. In 2004, the government tried to integrate two top-plans to the Framework Plan for Safety Management (FPSM) which involved both of them. The FPSM has been established two times and it has several problems in the aspect of integration, enforcement, coordination, cooperation, and expertise. The US disaster management concerning top-plan emphasizes private actors role or duties and evaluation after enforcement of the plan. In Germany, the states are considerably important in the process of top-planning and the plans are enforced smoothly. Japanese government s top planning is toward harmony between integration and uniqueness, good enforcement, simplicity, and preparedness for new challenges. These results from analysis of the domestic and foreign cases give some lessons for the safety-innovation master-plan where it should involve some characteristics of integration, good enforcement, cooperation, future preparedness, and expertise. These are confirmed in the analysis of the presidential statement on the Sewol ferry disaster which includes several alternatives in the institutional, infrastructural, and conscious or behavioral aspects. Eventually this paper tried to find out a new strategy and met the new concept of safety culture. Traditionally it meant the aspect of human consciousness or behavior but now develops in the direction to include institutional and infrastructural meaning which we think is more original concept of the culture. We argue that the safety culture can be used main concept for more desirable top-planning than before and so be the most appropriate for the safety-innovation master plan.
핵심정책제안 1) 과정적측면에서안전혁신마스터플랜의효과적추진을위해서통합성및조정성, 협력성, 유연성및미래지향성, 전문성등의강화가필요하다. 즉모든종류의재난과재난관리의단계, 모든이해당사자들을종합적으로고려한여러재난관리책임기관들을통합 조정하고, 민간과협력적네트워크를구축하며, 현장중심의유연한대처와미래의새로운위기에의대응능력이필요하고, 각분야의전문성을바탕으로조직의전문성을제고할필요가있는것이다. 2) 실질적으로국가안전도를개선할수있는실체적계획의제시가필요하다. 최상위계획의수립이단순한종이계획에머무는것이아니라실제전국가적안전혁신이라는최종의목표를달성하는실체적수단이되어야하는것이다. 이를위해서가장중요한것은계획의실행력을확보하는것이다. 이러한관점에서국가리더십의과감하고적극적인추진력, 지방자치단체나공공기관등직접적인대응주체의적극적, 주도적참여, 계획의집행과정과결과에대한끊임없는모니터링과평가, 그결과의정책과정에의지속적인환류가이루어져야할것이다. 3) 계획의현장적용성을높이는것이필요하다. 현재우리나라의재난관련법, 계획, 매뉴얼간관계가매우불분명하고역할이중복되거나사각지대가발생하는경우가많다. 기본계획은서류상계획으로현장적용성이매우낮고위기관리매뉴얼은수천가지로난립되어있으나실제현장적용이어렵다. 미국과같이전략계획 ( 국가안전관리기본계획, 안전마스터플랜등 ) 과실행계획 ( 매뉴얼 ) 을명확히구분하고서로간의관계를정립해야한다.
4) 안전관리계획과재난관리계획은분리하여운영하는것이바람직하다. 주요국사례를볼때우리나라와같이재난계획과안전계획을모두포함하여백화점식으로운영한사례는없었다. 국가적차원에서기본계획은재난계획중심으로운영하고안전계획은각부처에서전문성을가지고개별적으로진행하도록할필요가있을것이다. 5) 안전혁신마스터플랜과제3차국가안전관리기본계획간의관계를명확히할필요가있다. 둘간의관계에대하여는두방안이가능할것이다. 하나는기본계획이마스터플랜의역할을병행하도록기본계획의위상과역할을확대하는것이고, 다른하나는마스터플랜의위상을강화하여기본계획의체계개정, 재난기본법의개정방향까지제시하도록하는것이다. 전자는별도계획수립으로인한낭비나혼란을막을수있고후자는 9/11 이후미국의 국가대비가이드라인 의사례와같이최상위계획으로지침의역할을하도록하는것이다. 6) 종합적으로정부와민간의협력적거버넌스구축을통해통합성및조정성, 협력성, 유연성및미래지향성, 전문성의원칙을추구하며안전제도, 안전인프라, 안전의식및행태등의지속적인평가와개선을통해총체적이며실제적인안전혁신을이루어내야한다.
목차 i 목차 제 1 장서론 3 제 1 절연구의목적과필요성 3 제 2 절연구의내용과범위 5 제2장안전혁신에관한이론적논의 9 제1절안전의개념과범위 9 1. 안전과안전관리 9 2. 안전의범위 16 제2절혁신과안전혁신 32 1. 혁신과변화의개념 32 2. 혁신의기법과역대정부의혁신추진 35 3. 혁신의영향요인 37 4. 안전혁신에대한이해 39 제3절안전혁신과마스터플랜 40 제3장우리나라안전관련최상위계획사례분석 45 제1절우리나라국가안전최상위계획 45 1. 안전관련최상위계획의변화 45 2. 안전관련최상위계획의구조 51 3. 기존안전관련최상위계획의한계 55 4. 풍수해방재계획의사례 57
ii 제2절우리나라국가안전최상위계획과지방자치단체안전계획의연계 63 1. 개요 63 2. 지방자치단체안전관리계획현황분석 65 3. 지방자치단체안전관리계획사례분석 70 4. 지방자치단체안전관리계획환경분석 80 5. 지방자치단체안전관리계획의실효성확보방안 95 6. 소결 112 제3절우리나라국가안전최상위계획과공공기관안전계획의연계 114 1. 개요 114 2. 우리나라공공기관관련안전기본계획개관 114 3. 공공기관관련안전기본계획실효성평가 126 4. 공공기관관련안전기본계획의실효성확보방안 148 제4장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 159 제1절미국안전관련최상위계획사례 159 1. 개요 159 2. 재난안전관리계획체계 174 3. 재난안전관리최상위계획의실효성평가 181 4. 시사점 184 제2절독일안전관련최상위계획사례 186 1. 개요 186 2. 재난안전관리계획체계 205 3. 최상위계획의실효성평가 213 4. 시사점 220
목차 iii 제3절일본안전관련최상위계획사례 221 1. 개요 221 2. 재난안전관리계획체계 229 3. 재난안전관리최상위계획의실효성평가 239 4. 시사점 246 제5장안전혁신마스터플랜의기본방향 253 제1절세월호사고이후의대통령담화문의내용 253 1. 대통령담화문의개요 253 2. 대통령담화문의내용 254 3. 대통령담화문의함의 261 제2절안전혁신을위한안전문화논의검토 263 1. 안전문화의개념 263 2. 안전문화의구성요소 266 3. 우리나라의안전문화정책 269 제3절안전문화논의를활용한안전혁신프레임워크의구성 275 1. 안전혁신프레임워크의구성요소 275 2. 안전혁신마스터플랜의요건 276 3. 안전혁신마스터플랜의기본방향체계 279 제 6 장결론 285
iv 표목차 < 표 1> 안전관련개념검토 11 < 표 2> 안전관리및유사개념검토 14 < 표 3> 재난및안전관리기본법상안전의범위 17 < 표 4> 안전기준의분야와범위 20 < 표 5> 안전관련법 21 < 표 6> 제1차국가안전관리기본계획내용 22 < 표 7> 제2차국가안전관리기본계획내용 23 < 표 8> 안전행정부안전관리본부기능 25 < 표 9> 안전행정부의안전관련정책개요 27 < 표 10> Porras & Peterson의조직변화개입기법분류 36 < 표 11> 조직혁신의영향요인 38 < 표 12> 신국가방재시스템구축 (2007) 내용 59 < 표 13> 주요수해방지대책비교 62 < 표 14> 전국지방자치단체올해재난관련예산현황 82 < 표 15> 연도별재난관리재정투입계획과경제성장률 86 < 표 16> 재난관리사업변동내역 86 < 표 17> A도주요업무계획상의전략과제사례 103 < 표 18> A도주요업무계획에서목표-수단간부조화사례 104 < 표 19> 성과평가에있어서의제약요인 104 < 표 20> 전략계획수립시고려해야할주요환경요인 ( 예시 ) 110 < 표 21> 전략계획수립시고려사항 112 < 표 22> 국가교통안전기본계획관련법령 115 < 표 23> 시설물의안전및유지관리기본계획관련법령 118
표목차 v < 표 24> 철도안전종합계획관련법령 120 < 표 25> 국가해사안전기본계획관련법령 122 < 표 26> 가스안전관리에관한기본계획관련법령 124 < 표 27> 공공기관관련주요안전기본계획개관 125 < 표 28> 국가교통안전기본계획에대한평가 131 < 표 29> 시설물안전및유지관리기본계획에대한평가 136 < 표 30> 철도안전종합계획에대한평가 141 < 표 31> 국가해사안전기본계획에대한평가 145 < 표 32> 공공기관관련안전기본계획의실효성평가 146 < 표 33> 미국의재난안전관련주요법령제정의흐름 161 < 표 34> 국토안보부참여기관과테러중심의관심이슈변화 171 < 표 35> 버락오바마대통령의 PPD 내용 177 < 표 36> 독일의연방법과주법의관계 187 < 표 37> 연방과주의입법권한의배분 187 < 표 38> 연방의회와연방참사원의기능 189 < 표 39> 연방정부재난관련법체계 190 < 표 40> 튜링엔주재난안전관련법체계 192 < 표 41> 독일재난관련연방 / 주 / 지차체간역할분담 194 < 표 42> 독일재난관련주요기관의기능 194 < 표 43> 독일연방내무부의조직 196 < 표 44> 독일연방내무부위기관리국조직구성 197 < 표 45> BBK 조직구성 198 < 표 46> 독일 IMK 각분과위원회의업무내용 202 < 표 47> 독일보호위원회의전공자그룹구분과위험보고서분야구분 203 < 표 48> 독일위기대응본부의구성 204 < 표 49> 주정부재난관련조직체계 205
vi < 표 50> 민방위구성요소의각기능 207 < 표 51> 국민보호 의구성요소 208 < 표 52> 재난관리상연방 / 주 / 지자체간기능비교 208 < 표 53> 국민보호신전략의발전 210 < 표 54> 국민보호신전략내용 211 < 표 55> 2002년홍수와 2013년홍수의규모비교 214 < 표 56> 2013년엘베강홍수주체별인력동원일 215 < 표 57> 독일연방정부와주정부의긴급구조협약 217 < 표 58> 엘베강 2002년홍수와 2013년홍수비교 219 < 표 59> 일본의재난안전관련법 230 < 표 60> 일본의방재계획체계 233 < 표 61> 대통령담화문구조와내용 253 < 표 62> 대통령담화문분석 _ 정부조직의책임과조직재설계 254 < 표 63> 대통령담화문분석 _ 정부와민간관리기관간유착문제해결 255 < 표 64> 대통령담화문분석 _ 공무원전문성강화 257 < 표 65> 대통령담화문분석 _ 사고책임자처벌강화 258 < 표 66> 대통령담화문분석 _ 국가안전처설치 259 < 표 67> 대통령담화문분석 _ 국민안전의날지정 260 < 표 68> 대통령담화문분석종합 261 < 표 69> 안전문화에대한정의 265 < 표 70> 안전문화의개념적구성요소 269 < 표 71> 안전행정부안전문화운동실천과제 272 < 표 72> 안전관리의원칙 277
그림목차 vii 그림목차 < 그림 1> 연구체계도 6 < 그림 2> 각국의안전분야범위설정 29 < 그림 3> 미국토안보정책의정책레짐 30 < 그림 4> 우리나라국가위기관리체계의정책레짐 31 < 그림 5> 조직의혁신과변화 33 < 그림 6> 정부혁신의단계모형 34 < 그림 7> 조직혁신의영향관계모형 38 < 그림 8> 안전혁신마스터플랜의역할 42 < 그림 9> 국가재난안전기본계획의발전단계 46 < 그림 10> 제 1, 2차국가안전관리기본계획기조의변화 51 < 그림 11> 서울시중점관리대상재난및사고 71 < 그림 12> 서울시안전관리기본계획수립과정 71 < 그림 13> 서울시안전관리기본계획구성체계도 72 < 그림 14> 서울시의재난및사고발생이력관리 73 < 그림 15> 서울시의재난및안전관련환경분석 73 < 그림 16> 서울시와해외도시와의재해위험도비교 74 < 그림 17> 서울시와해외도시와의도시방재수준비교 75 < 그림 18> 국가안전관리기본계획과국가위기관리표준매뉴얼 75 < 그림 19> 지역주민의참여강화 ( 서울시 ) 77 < 그림 20> 올해안전관련예산부처 기준별차이에따른결과 84 < 그림 21> 전략계획과평가의연계구도 105 < 그림 22> 환경분석과전략목표와의연계개념도 109 < 그림 23> 국가교통안전기본계획의수립과정 128
viii < 그림 24> 국가교통안전기본계획의비전체계도 130 < 그림 25> 시설물의안전및유지관리기본계획의비전체계도 134 < 그림 26> 철도안전종합계획의비전체계도 140 < 그림 27> 국가해사안전기본계획의비전체계도 143 < 그림 28> 안전관련마스터플랜작성을위한거버넌스재구조화방안 152 < 그림 29> 전략체계도 ( 예시 ) 153 < 그림 30> 계획실행평가강화방안 155 < 그림 31> FEMA 조직도 (2014년 10월 ) 168 < 그림 32> 미연방재난관리청중앙본부및지역사무실 169 < 그림 33> 국토안보부조직도 (2014년 10월 ) 173 < 그림 34> 국가대비가이드라인 (2007) 에서제시한주요내용 176 < 그림 35> 미국재난안전관리주요계획예시 178 < 그림 36> NIMS 체제에서의지방정부-FEMA-민간협력의흐름 181 < 그림 37> 미국국토안보관리시스템 (Homeland Security Management System) 183 < 그림 38> 일본의재난안전대책추진체계 225 < 그림 39 중앙방재회의구성및체계 > 226 < 그림 40> 내각부방재담당구성및체계 227 < 그림 41> 상호적안전문화모형 (Cooper, 2000) 267 < 그림 42> 안전문화피라미드모형 (Patankar et al., 2012) 268 < 그림 43> 안전보건공단의안전문화 3요인모델 274 < 그림 44> 안전혁신프레임워크 275 < 그림 45> 안전혁신마스터플랜기본방향체계도 279
안전혁신마스터플랜 기본방향및주요해외사례 제 1 장 서론 제 1 절연구의목적과필요성제 2 절연구의내용과범위
제 1 장서론 3 제 1 장서론 제 1 절연구의목적과필요성 세월호사건을계기로우리나라재난안전의전반적취약성이드러나면서이에대한해소가전국가적우선순위가되고있다. 정부의경우, 재난안전추진체계의분산 ( 자연재난과사회재난으로분리 ), 조직이기주의로인한기관간협업 ( 정부간, 중앙정부와지방정부간, 정부와민간간 ) 역량미흡, 재난안전관리담당공무원의낮은전문성 ( 순환보직, 낮은교육훈련 ), 재난안전관련조직과인력및예산의부족등, 수많은문제를나타내고있다. 민간기업은이윤극대화관점에서재난안전에대한인식이매우미흡하여관련규제미준수혹은저항, 규제기관포획등이만연하여있다. 기업을운용함에있어규제를준수함으로써희생해야하는비용을줄이기위해혹은규제를준수하지않음으로써얻는이익을극대화하기위해노력한다. 이러한차원에서관련규제에대하여소극적으로준수하지않거나, 적극적으로저항내지는규제기관을포획하는등의행동을나타낸다. 일반국민의경우에도재난안전에대한인식이낮고, 실제재난상황에서의대응능력이부족하다. 우리나라의안전관련문화는국민안전을위한규제의준수가중장기적으로인간적삶의전제조건이된다는인식보다는단기적인효용의감소를보다크게인식하는쪽으로구조화되어있다. 이러한문화적조건하에서안전에대한교육도형식화되어실제구체적재난상황에적합한대응이내면화되어있지않다. 이제는국내외적으로재난안전의패러다임이변화하고있다. 우선재난안전은국민행복의가장기본적인전제조건이된다. 예를들어, 세월호사건의직접이해당사자인희생자나희생자유족, 생존자, 구조자는물론이고일반국민들까지도상당한정신적외상을경험한바있다. 그리고사후처리보다사전준비에보다초점을맞추고있다. 따라서전체적예산증가에있어특히예방과대
4 비관련예산이크게증대되어야할것이다. 이를위해관련시설지원및규제관련예산, 정부및민간인력의교육훈련을위한예산, 정확한예측을위한관련시스템예산등이대폭증대되어야할것이다. 또한제도의성공적집행을위한사람의변화가중요해지고있다. 우리나라는제도의구축보다제도의실행이보다문제이다. 관련규제가있어도실제지켜지지않는것이다. 이것은다분히사람의문제이다. 즉제도자체에서사람으로의관점과초점, 패러다임의변화가필요하다. 뿐만아니라단편적접근에서총체적접근으로의변화가필요하다. 이제는계층제와네트워크를통합적으로고려하는사고가필요하다. 예를들어사고대응에있어명령과통제가제대로작동해야할뿐만아니라관련이해당사자들간협력도필요하다. 마지막으로인프라측면에서, IT 기술을재난안전분야에서적극활용하여야한다. 재난안전정보시스템에서부터최근의사물인터넷과빅데이터논의까지 IT 기술의적극적활용을통해재난안전의목적을효과적으로달성할필요가있다. 이와같이세월호사건에서드러난우리나라의재난안전의총체적문제를해소하고변화하는재난안전패러다임에적극적으로대응하기위해정부는혼신의노력을기울여야할것이다. 이러한정부차원의총력대응을위해서는이의기초가되는청사진으로서의 안전혁신마스터플랜 이우선적으로구축될필요가있다. 이에본연구에서는국가전체적으로재난안전분야의중장기적도약을위한정책목표와주요과제제시로서의 안전혁신마스터플랜 구축을위한기본방향제시를목적으로하였다. 이연구에서는안전혁신마스터플랜의기본방향으로서안전문화에초점을맞춘다. 안전문화는안전과관련된인간의의식적산물의총체로서가치, 규범, 행태, 제도, 기술의전측면을포괄하는개념으로활용된다. 우리나라는국가적사건이나사고가발생할때마다근본적인문제해결을목적으로한총체적계획이수차례제시되었다. 그러나이전의계획들은제도와기술과같은시스템적인물리적인프라에초점을맞추면서이것이인간의식의의도적산물임을
제 1 장서론 5 간과하였다. 그결과는지속적인대형사건 사고의지속이었고수많은이들의계속되는희생이었다. 이러한문제를근본적으로해결하기위해서이논문에서는안전에대한총체적접근으로서의안전문화에초점을맞추고자한다. 안전문화의본질에대한이해를바탕으로안전문화의강화를위한전략적방안을모색할필요성을제시하고자한다. 제 2 절연구의내용과범위 이러한연구목적을달성하기위한연구내용은다음과같다. 첫째, 안전혁신마스터플랜의기초작업으로서안전혁신에대한이론적논의를살펴본다. 둘째, 안전과관련된기존의최상위계획들을검토하여한계를분석한다. 셋째, 안전혁신을위한안전문화논의를검토한다. 마지막으로안전혁신마스터플랜의기본방향을제시한다. 이연구는연구방법으로문헌및사례조사방법을활용하였다. 국내외안전및안전관련최상위계획과관련된다양한문헌자료를분석한다. 각종학술논문, 연구보고서, 법령 계획등의각종정부문서, 신문자료, 인터넷자료등을광범위하게수집하여그내용을분석한다. 우리나라와재난안전선진외국의안전관련최상위계획사례를분석하여안전혁신마스터플랜수립에활용한다.
6 < 그림 1> 연구체계도
제 1 장서론 7 안전혁신마스터플랜 기본방향및주요해외사례 제 2 장 안전혁신에관한이론적논의 제 1 절안전의개념과범위제 2 절혁신과안전혁신제 3 절안전혁신과마스터플랜
제 2 장안전혁신에관한이론적논의 9 제 2 장안전혁신에관한이론적논의 제 1 절안전의개념과범위 1. 안전과안전관리 1) 안전개념정의안전 (safety) 이란한사람의신체나재산상피해로부터자유로운상태를의미한다. 권봉안 정순광 (2001) 은안전이란사고에의한개인적피해나재산적손실을없애는것이라는 Morz의정의, 인간행동의변화, 위험가능성을줄이는물리적환경의조정등을통해사고를줄이는것이라는 Strasser et al. 의정의를제시하면서, 이를종합하여위험에서오는사망이나상해, 질병혹은재산상의손실등의손해를방지하거나최소화시키려는상태라고정의하고있다. 권창기외 (2012) 는안전이란위험이없는것으로서, 우리가일상생활에서접하는모든위험을방지하고자하는것이라고규정한다. 안전을위험의가능성이나사고를제거하는등의목적을위한인간행동형태, 물리적환경의설계등으로보면서결과적으로고통으로부터자유롭게되는것이라고하였다. 예를들어, 기업에서의안전목표의달성은사람 재료 설비 제품등이손해나손상이없는것이고향후에도그러한가능성이없도록잘관리되는이상적상태라는것이다. 결국안전이란인간에게주어질수있는정신및육체상의위험가능성을제거하고사고와위험요소들을없애기위한인간의내적 외적행동에서나타나는상태라고한다. 1) 1) 권창기외 (2012) 에의하면, 안전사고란고의가아닌일정한불안전행동 상태로인해작업활동을방해하거나작업의능률을낮추는것으로직 간접적으로인간의생명이나재산상손실을일으키는사건을의미한다. 안전사고는사고원인에따라인적사고와물적사고, 자연적재해와인위적재해등으로구분된다. 인적사고는사고발생으로사람에직접적상해를입히는것이다. 이는사람의동작에의한사고, 물건의운동에
10 안전개념은사고개념을활용하므로사고에대한우선적이해가필요하다. 권봉안 정순광 (2001) 은미국의국가안전위원회 (the National Satety Council), 국가보건조사 (the National Health Survey) 와세계보건기구 (WHO) 의사고 (accident) 에대한정의를제시하였다. 국가안전위원회는사고를인간의사망이나상해, 재산상손실등을일으키는예측하지못한사건으로, 국가보건조사는최소한하루정도평상적활동이제한되는상태로, 세계보건기구는한번에그것을상해라고볼수있는예기치못한사건으로정의하였다. 권봉안 정순광 (2001) 에의하면, 사고는대개예측하지못한상태에서갑작스럽게손상이나손해를가져오는요인을가질때나타난다고하면서, 사고를인간이자신의고유한체질과정기, 정서나이념을가지고추구하는목표를달성하지못하도록하는모든내면적, 외면적상해와손실로정의하고있다. 사고는안전을위협하는것으로만일사고가예방되거나완화된다면사람의안전이보장될수있다. 권봉안 정순광 (2001) 은사고예방 (accident prevention) 과사고완화 (accident prevention) 을구분하는데, 사고예방은예측하지못한사고가발생하도록하는요소를제거하는것이고, 사고완화는실제예측하지못한사고가발생하는경우의손해를줄이는것을의미한다. 예를들어전기소켓이지나치게과열되지않도록하는것은사고예방이며, 화재소화기를설치하여탈출계획을수립하는것은사고완화라고할수있다는것이다. 이외에도안전개념의이해를위해재난, 위기, 위험등의개념을살펴볼필요가있다. 이러한용어들이실제안전개념과밀접하게연결되어있기때문이다. 정지범 서재호 (2009) 는재난 (disaster), 위기 (crisis), 위험 (risk) 등의개념을비교하여설명하고있다. 재난및안전관리기본법제3조에의하면재난이란국민의생명과신체, 재산과국가에있어실제피해나그가능성이있는것을의미한다. FEMA는일정한공동체에서재산손실, 인명피해등을불러일으키는 의한사고, 접촉흡수에의한사고로분류될수있다. 물적사고의경우사람의상해에간적으로관련되는경우가많지만, 상해없이도사고로취급될수있는것들이있다.
제 2 장안전혁신에관한이론적논의 11 사고로정의한다. UN은지역공동체의자력에의한극복이불가능할정도의광범위한인명, 재산, 환경등의피해를가져오는사회기능의심각한붕괴로정의한다. 재난및안전관리기본법이나 FEMA의재난개념은국민과국가에피해를가져오는것으로넓게정의하는반면 UN의경우자력에의한극복이불가능할정도의심각성만을재난으로보아좁게정의한다. 위험에대한정의는미래의불확실성이포함되어정의된다. 2002년의 UK Government Handling Risk Report에서위험은일정한행동혹은사건의결과가긍정적일지부정적일지불확실한상황으로정의하였고, UN Living with Risk Report에서는자연적 인위적위해와그취약성간상호작용으로인해나타나는부정적결과나기대되는손실로정의하였다. 전자는긍정적결과와부정적결과를모두포함하여정의하지만, 후자는부정적결과에초점을맞추고있음을알수있다. 위기는중대성, 심각성, 전환점등이포함되어정의된다. D&E Reference Center(1998) 의정의에의하면위기는단시간의극도의위험, 심각한비상사태를의미한다. 이종열외 (2004) 는절박하게중대한변화가필요한불완전한상태혹은일정한사건혹은행동과정의지속적진행혹은수정내지는종결여부가결정되는전환점으로정의한다. < 표 1> 안전관련개념검토 구분내용특징 사고 (accident) 인간을사망케한다거나손상케한다거나재산에손실을준다거나하는예측하지못한사건 ( 미국국가안전위원회 ) 적어도하루정도평상활동이제한되는상해 ( 미국국가보건조사 ) 첫눈으로보고그것을상해라고알수있는예기치못한사건 ( 세계보건기구 ) 인적 물적손실, 비예측성 인적손실, 일정정도이상의손실 인적손실, 일정정도이상의손실, 비예측성
12 구분내용특징 국민의생명 신체 재산과국가에피해를주거나줄수있는것 ( 재난및안전관리기본법제 3 조제 1 호 ) 국가차원피해 재난 (disaster) 위험 (risk) 위기 (crisis) 위해 (hazard) 공동체에재산의손실혹은인명피해를불러일으키는사고 (FEMA) 피해를당한지역공동체스스로의힘으로는극복할수없는광범위한인명, 재산혹은환경피해를불러일으키는심각한사회기능의붕괴 (UN Glossary) 백만마르크이상의피해, 또는 1,000명이상의인명피해 (German insurance industry) 행동이나사건이긍정적기회가될지부정적위협이될지결과가불확실한상황 (UK Government Handling Risk Report) 자연혹은인위적위해의취약성의상호작용의결과로발생하는부정적결과나예상되는손실 (UN Living with Risk Report) 짧은시간의극한위험, 중대한비상사태 (D&E Reference Center) 중요한변화가절박하게요구되는불완전한상태이거나혹은하나의사건또는행동과정이계속진행되어야하는지아니면수정또는종결되어야하는지의여부가결정되는순간으로서의전환점 ( 이종열외 ) 취약지역에재난을일으킬수있는위험한자연및인위현상 (D&E Reference Center) 인명및재산피해, 기반시설의파괴, 농업의손실, 환경피해, 사업의중단등을유발시킬가능성이있는사건혹은상황 (FEMA) 재난상황을유발할정도로인류의생명과재산, 각종활동에부정적영향을주는자연혹은인위현상 (WHO) 주어진시간과장소에피해를줄가능성이있는위협요인 (UN) 광의의개념 중대하고심각한피해 중대하고심각한피해 중립적불확실성 부정적불확실성 예상되는중대하고심각한피해 중대한변화혹은전환점 취약지역재난발생위험요소 피해유발가능성 재난유발정도의부정적요소 피해유발가능성, 특정시간및장소 출처 : 권봉안 정순광 (2001), 이종열외 (2004), 정지범 서재호 (2009), 정지범 (2009), 재난및안전관리기본법등참조
제 2 장안전혁신에관한이론적논의 13 2) 안전관리개념정의재난및안전관리기본법상안전관리란재난이나이외의각종사고로부터인간의생명이나신체, 재산상안전을확보하기위한모든활동을의미한다 ( 재난및안전관리기본법제3조제4호 ). 2) 성기환 (2006) 에의하면안전관리개념은주로산업현장에서사용된개념으로사업의운영에수반되는산업재해의근절을위해경영자가행하는합리적이고조직적인계획, 조직, 시행, 협조, 통제및조정하는일련의과정을의미한다. 비상관리는기존의조직이나조건으로문제해결이불가능하거나비능률적인경우신속한문제해결을위해특별인력으로구성된조직으로대응하는과정을의미한다 ( 성기환, 2006). 이러한정의에의하면비상관리는특별한상황에서의특별한대응의의미가강하다. 보안관리는안보, 보안, 경호등의보호등을의미한다 ( 정지범, 2009). 통상적으로외교나국방분야에서활용되며최근에는정보통신분야에서도많이활용된다 ( 정지범 서재호, 2009). 위험관리는미래의불확실성에대한대응을의미한다 ( 정지범, 2009). 실제상황이발생되기이전의확률과가능성에초점이맞추어져있고위험요소식별, 위험분석, 위험대처, 사후평가및환류등의과정을거친다 ( 정지범 서재호, 2009). 재난관리는재난발생시피해의최소화를위해혼돈상황에질서를부여하는과정 ( 성기환, 2009), 혹은재난의예방, 대비, 대응, 복구를위한모든활동 ( 재난및안전관리기본법제3조제3호 ) 을등을의미한다. 위기관리는재난및전쟁, 테러와같은폭넓은상황의관리를의미하며 ( 정지범, 2009), 부정적사건의통제로서민간부문에서는순손실의최소화, 공공부문에서는사회의부정적위험을인지하고통제하는것이다 ( 이종열외, 2004). 2) 재난및안전관리기본법에서는안전개념이아닌안전관리개념을정의하고있다.
14 < 표 2> 안전관리및유사개념검토 구분내용특징 안전관리 비상관리 보안관리 위험관리 재난관리 위기관리 재난이나그밖의각종사고로부터사람의생명 신체및재산의안전을확보하기위하여하는모든활동 ( 재난및안전관리기본법제 3 조제 4 호 ) 사업의운영에수반되는산업재해의근절을위해경영자가행하는합리적이고조직적인계획, 조직, 시행, 협조, 통제및조정하는일련의과정 ( 성기환, 2006) 기존의일반행정조직이나인적, 물적조건으로는외부적또는내부문제를해결할수없을때나비능률적인상황에신속하게적응하여문제를해결하기위하여특별한담당인력을조직하여대응하는일련의노력및과정 ( 성기환, 2006) 안보, 보안, 경호등의보호 ( 정지범, 2009). 일반적으로외교나국방분야에서많이사용되며, 또한정보보호의의미를가지기에정보통신분야에서도많이사용 ( 정지범 서재호, 2009) 미래의불확실성에대한대응 ( 정지범, 2009). 확률과가능성이라는개념이포함. 실제상황 ( 위기나재난 ) 의발생전, 혹은선택상황. 위험요소의식별, 위험분석, 위험대처의과정과이를사후평가하고피드백하는일련의절차로구성 ( 정지범 서재호, 2009) 재난발생시피해를최소화하기위해혼돈된상황에질서를부여하는과정으로일상적비상대응기관들의자원을관리하고, 조직간의의사소통을원활히하며체계적인사고지휘체계를구성함으로써인적, 물적피해를최소화하기위한일련의과정 ( 성기환, 2006) 재난의예방 대비 대응및복구를위하여행하는모든활동 ( 재난및안전관리기본법제 3 조제 3 호 ) 재난및전쟁, 테러등폭넓은상황의관리 ( 정지범, 2009). 여러용어중가장폭넓게사용되며행정학에서는광의의재난관리라는함의를가짐 ( 정지범 서재호, 2009). 바람직하지않은사건의통제에대한좀더넓은접근방법. 민간부문에서는순수손실의최소화를목적으로하고, 공공부문에서는사회에악영향을줄수있는자연적, 인위적사건의위험을인지하고통제하는것 ( 이종열외, 2004) 출처 : 정지범 (2009), 정지범 서재호 (2009), 성기환 (2006), 이종열외 (2004) 등발췌및수정 산업분야에서의안전관리개념 특별한상황에서특별한조직으로의대응 ( 협의의비상관리 ) 외교, 국방, 정보보호분야에서활용 ( 협의의보안관리 ) 실제상황발생전미래불확실성통제 ( 협의의위험관리 ) 재난발생시대응 ( 협의의재난관리 ) 예방, 대비, 대응, 복구의전과정 ( 광의의재난관리 ) 다양한상황에폭넓게활용 ( 광의의위기관리 )
제 2 장안전혁신에관한이론적논의 15 3) 안전과관련개념들과의관계이러한개념들은광의의의미로는상호중복하여사용된다. 그러나협의의개념으로보면일정한구분이가능하다. 비상관리는특별한상황에서의특별한대응관리, 보안관리는국방이나외교분야에서의관리, 위험관리는사고발생전관리, 재난관리는상황발생후관리, 위기관리는상황발생직전, 직후관리를의미한다. 안전유사개념들과안전혹은안전관리개념과의관련성을살펴보면다음과같다. 안전은인적, 물적피해로부터자유로운것이고, 안전관리란사람이안전하도록관리하는것을의미한다. 사고는인적, 물적피해를가져온다. 재난역시인적, 물적피해를가져온다. 따라서광의의의미에서의재난은사고개념과구별되지않는다. 그러나일반적으로재난은협의의의미에서심각한정도의인적, 물적피해로이해되므로, 여러사고중에서도일정규모이상의특별사고에해당한다고볼수있다. 따라서협의의재난은사고개념에포함된다고할수있다. 안전은인적, 물적피해가없는것으로서재난이나사고가발생하더라도안전조치가제대로되어있었다면피해가없거나최소화된다. 이러한의미에서협의의안전관리는사전 ( 事前 ) 적이고, 이러한측면에서협의의위험관리와유사하다. 다만협의의위험관리는위험예측이나분석에초점이맞추어져있지만협의의안전관리는물리적안전조치 ( 방어적, 방호적, 보호적, 표시적안전조치 ) 3) 에초점이맞추어져있다. 그리고협의의재난관리나협의의비상관리는 3) 권창기외 (2012) 는안전조치의의의와유형을제시하고있다. 안전조치란여러형태의위험을근본적으로제거하는것을의미한다. 그러나근본적인위험의제거는용이하지않으므로위험에의한사고발생확률을예측해어떻게사고위험을완화할것인가하는것이관건이된다고한다. 위험성의감소는안전성의증가를가져온다는것이다. 이러한안전조치는시스템설계시위험인자를구조적 성능적으로변형혹은대체함으로써근본적으로위험하지않도록설계하는근원적안전조치, 위험에너지의격리와차단관점에서일정한장치를통해위험인자의사람으로의영향을막는방호적
16 사후 ( 事後 ) 적이므로협의의안전관리와분명하게구별된다. 또한협의의위기관리는사건직전혹은직후의관리이므로사전적인협의의안전관리와일정한구분이가능하다. 협의의보안관리는국방이나외교, 정보통신분야에서활용되는특수한경우로서협의의안전관리개념에포함될수있다. 그리고재난이나사고발생시안전조치를신속하게취할수있다면피해를제거하거나최소화할수있고또한복구시다음사고에대비하여안전조치를취할수도있다. 재난관리에서예방과대비는분명안전관리의영역이다. 대응시에도승객의안전과구조자의안전을고려해야한다. 복구시에도예방과대비차원을고려해야하므로안전관리의영역이다. 이러한측면에서재난관리는안전관리를포함한다. 재난은일반적으로일정정도이상의피해를의미하지만안전은작은피해도중요하다. 재난관리의영역에포함되지않는영역이있다. 범죄는일반적으로재난까지이르지않는다. 경미하거나소규모사건, 사고는모두협의의재난관리의영역에포함되지않는다. 2. 안전의범위 1) 법령상안전의범위현재재난및안전관리기본법 4) 상안전은재난의개념을포괄하는것이일반적이다. 예를들어안전관리, 안전문화, 안전교육, 중앙안전관리위원회, 안전정책조정위원회, 국가안전관리기본계획, 안전관리헌장, 안전정보등의개념은모두재난의의미를포함하고있다. 그러나그렇지않고좁은의미의안전개념만을활용하는경우도있으며, 심지어는재난개념에한정되어사용되는경 안전조치, 작업자로하여금보호장구등을착용하게하여자신을보호하도록하는보호적안전조치, 위험에대한표시를통해위험정보를고지하는식으로위험을간접통제하는표시적안전조치등으로구분될수있다. 4) 법률제11994호
제 2 장안전혁신에관한이론적논의 17 우도있다. 예를들어중앙및지역재난안전대책본부, 재난안전상황실, 안전지수, 지역축제시안전관리계획및안전관리조치, 안전사업지구등의개념은재난개념을포함하지않는다. 특히긴급안전점검이나긴급안전조치개념은재난의상황에한정되어사용된다. < 표 3> 재난및안전관리기본법상안전의범위 범위조항및주제내용 제 3 조 ( 정의 ) 제 4 호 안전관리 란재난이나그밖의각종사고로부터사람의생명 신체및재산의안전을확보하기위하여하는모든활동을말한다. 제 3 조 ( 정의 ) 제 9 의 2 호 안전문화활동 이란안전교육, 안전훈련, 홍보등을통하여안전에관한가치와인식을높이고안전을생활화하도록하는등재난이나그밖의각종사고로부터안전한사회를만들어가기위한활동을말한다. 제 66 조의 5( 대국민안전교육의실시 ) 중앙행정기관의장및지방자치단체의장은안전문화의정착을위하여대국민안전교육및학교 사회복지시설 다중이용시설등안전에취약한시설의종사자등에대하여안전교육을실시할수있다. 재난, 안전 제 66 조의 6 ( 안전교육전문인력양성등 ) 국가및지방자치단체는안전교육전문인력의양성을위하여다음각호의사항에관한시책을수립 추진할수있다. 제 9 조 ( 중앙안전관리위원회 ) 제 10 조 ( 안전정책조정위원회 ) 재난및안전관리에관한다음각호의사항을심의하기위하여국무총리소속으로중앙안전관리위원회를둔다. 중앙위원회에상정될안건을사전에검토하고다음각호의사무를수행하기위하여중앙위원회에안전정책조정위원회를둔다. 제 12 조의 2( 안전관리민관협력위원회 ) 조정위원회의위원장은재난및안전관리에관한민관협력관계를원활히하기위하여중앙안전관리민관협력위원회를구성 운영할수있다.
18 범위조항및주제내용 제 22 조 ( 국가안전관리기본계획의수립등 ) 제 32 조 ( 정부합동안전점검 ) 제 66 조의 2( 안전문화진흥을위한시책의추진 ) 제 66 조의 4( 안전관리헌장 ) 제 66 조의 7( 안전정보의구축 활용 ) 제 75 조 ( 안전관리자문단의구성 운영 ) 제 76 조의 2( 안전책임관 ) 국무총리는대통령령으로정하는바에따라국가의재난및안전관리업무에관한기본계획의수립지침을작성하여관계중앙행정기관의장에게시달하여야한다. 국무총리또는안전행정부장관은재난관리책임기관의재난및안전관리실태를점검하기위하여대통령령으로정하는바에따라정부합동안전점검단을편성하여안전점검을실시할수있다. 중앙행정기관의장과지방자치단체의장은소관재난및안전관리업무와관련하여국민의안전의식을높이고안전문화를진흥시키기위한다음각호의안전문화활동을적극추진하여야한다. 국무총리는재난을예방하고, 재난이발생할경우그피해를최소화하기위하여재난및안전관리업무에종사하는자가지켜야할사항등을정한안전관리헌장을제정 고시하여야한다. 안전행정부장관은재난및각종사고로부터국민의생명과신체및재산을보호하기위하여재난이나그밖의각종사고에관한통계, 지리정보, 안전정책등에관한정보 ( 이하 안전정보 라한다 ) 를수집하여체계적으로관리하여야한다. 지방자치단체의장은재난및안전관리업무의기술적자문을위하여민간전문가로구성된안전관리자문단을구성 운영할수있다. 국가기관과지방자치단체의장은해당기관의재난및안전관리업무를총괄하는안전책임관및담당직원을소속공무원중에서임명할수있다. 안전 제 14 조 ( 중앙재난안전대책본부등 ) 대통령령으로정하는대규모재난의예방 대비 대응 복구등에관한사항을총괄 조정하고필요한조치를하기위하여안전행정부에중앙재난안전대책본부를둔다.
제 2 장안전혁신에관한이론적논의 19 범위조항및주제내용 제 16 조 ( 지역재난안전대책본부 ) 제 18 조 ( 재난안전상황실 ) 제 66 조의 3( 안전점검의날등 ) 제 66 조의 8( 안전지수의공표 ) 제 66 조의 9( 지역축제개최시안전관리조치 ) 제 66 조의 10( 안전사업지구의지정및지원 ) 제 3 조 ( 정의 ) 제 4 의 2 호 제 34 조의 6( 안전기준의등록및심의등 ) 해당관할구역에서재난및안전관리에관한사항을총괄 조정하고필요한조치를하기위하여시 도지사는시 도재난안전대책본부를둘수있고, 시장 군수 구청장은시 군 구재난안전대책본부를둘수있다. 다만, 해당재난과관련하여제 14 조제 3 항에따라대규모재난을수습하기위한중앙대책본부의대응체계가구성 운영되는경우에는시 도지사나시장 군수 구청장은시 도대책본부나시 군 구대책본부를두어야한다. 안전행정부장관, 시 도지사및시장 군수 구청장은재난정보의수집 전파, 상황관리, 재난발생시초동조치및지휘등의업무를수행하기위하여다음각호의구분에따른상시재난안전상황실을설치 운영하여야한다. 국가는대통령령으로정하는바에따라국민의안전의식수준을높이기위하여안전점검의날과방재의날을정하여필요한행사등을할수있다. 안전행정부장관은지역별안전수준과안전의식을객관적으로나타내는지수 ( 이하 안전지수 라한다 ) 를개발 조사하여그결과를공표할수있다. 중앙행정기관의장또는지방자치단체의장은대통령령으로정하는지역축제를개최하려면해당지역축제가안전하게진행될수있도록지역축제안전관리계획을수립하고, 그밖에안전관리에필요한조치를하여야한다. 안전행정부장관은지역사회의안전수준을높이기위하여시 군 구를대상으로안전사업지구를지정하여필요한지원할수있다. 안전기준 이란각종시설및물질등의제작, 유지관리과정에서안전을확보할수있도록적용하여야할기술적기준을체계화한것을말하며, 안전기준의분야, 범위등에관하여는대통령령으로정한다. 안전행정부장관은안전기준을체계적으로관리 운용하기위하여안전기준을통합적으로관리할수있는체계를갖추어야한다.
20 범위조항및주제내용 재난 제 30 조 ( 재난예방을위한긴급안전점검등 ) 안전행정부장관, 소방방재청장또는재난관리책임기관의장은대통령령으로정하는시설및지역에재난이발생할우려가있는등대통령령으로정하는긴급한사유가있으면소속공무원으로하여금긴급안전점검을하게하고, 안전행정부장관또는소방방재청장은다른재난관리책임기관의장에게긴급안전점검을하도록요구할수있다. 이경우요구를받은재난관리책임기관의장은특별한사유가없으면요구에따라야한다. 제 31 조 ( 재난예방을위한긴급안전조치 ) 안전행정부장관, 소방방재청장또는재난관리책임기관의장은제 30 조에따른긴급안전점검결과재난발생의위험이높다고인정되는시설또는지역에대하여는대통령령으로정하는바에따라그소유자 관리자또는점유자에게다음각호의안전조치를할것을명할수있다. 출처 : 재난및안전관리기본법 ( 법률제 11994 호 ) 또한재난및안전관리기본법시행령은안전기준의분야와범위를제시하고있다. 안전기준이란각종시설이나물질을제작하고유지하는등의관리과정에서안전이확보되도록적용해야하는기술적기준을체계화한것을의미한다 ( 재난및안전관리기본법제3조제4의2 호 ). 우리나라의안전기준은크게건축시설, 생활및여가, 환경및에너지, 교통및교통시설, 산업및공사장, 정보통신 ( 사이버안전제외 ), 보건 식품등의 7개분야로구분하고있다. < 표 4> 안전기준의분야와범위 안전기준의분야 1. 건축시설분야 2. 생활및여가분야 안전기준의범위 다중이용업소, 문화재시설, 유해물질제작 공급시설등관련구조나설비의유지 관리및소방관련안전기준 생활이나여가활동에서사용하는기구, 놀이시설및각종외부활동과관련된안전기준
제 2 장안전혁신에관한이론적논의 21 안전기준의분야 3. 환경및에너지분야 4. 교통및교통시설분야 5. 산업및공사장분야 6. 정보통신분야 ( 사이버안전분야는제외한다 ) 7. 보건 식품분야 8. 그밖의분야 안전기준의범위 대기환경 토양환경 수질환경 인체에위험을유발하는유해성물질과시설, 발전시설운영과관련된안전기준 육상교통 해상교통 항공교통등과관련된시설및안전부대시설, 시설의이용자및운영자등과관련된안전기준 각종공사장및산업현장에서의주변시설물과그시설의사용자또는관리자등의안전부주의등과관련된안전기준 ( 공장시설을포함한다 ) 정보통신매체및관련시설과정보보호에관련된안전기준 의료 감염, 보건복지, 축산 수산 식품위생관련시설및물질관련안전기준 제 1 호부터제 7 호까지에서정한사항외에제 43 조의 9 에따른안전기준심의회에서안전관리를위하여필요하다고정한사항과관련된안전기준 출처 : 재난및안전관리기본법시행령 ( 대통령령제 25139 호 ) [ 별표 1] 이와더불어재난및안전관리기본법이외의안전관련법을검토해보면다양한안전의범위를확인할수있다. 기술및산업분야, 교통분야, 보건분야뿐만아니라재난, 안보의영역까지도확대된다. 법상안전개념은기술 산업분야에특히많이활용되고있음을확인할수있다. < 표 5> 안전관련법 구분 기술 산업 교통 내용 고압가스안전관리법, 송유관안전관리법, 승강기시설안전관리법, 액화석유가스의안전관리및사업법, 전기용품안전관리법, 품질경영및공산품안전관리법, 제품안전기본법, 고압가스안전관리법, 시설물의안전관리에관한특별법, 한국원자력안전기술원법, 다중이용업소의안전관리에관한특별법 교통안전법, 해사안전법, 교통안전법, 철도안전법
22 구분보건재난안보 내용 인체조직및안전관리등에관한법률, 경찰공무원보건안전및복지기본법, 소방공무원보건안전및복지기본법, 식품안전기본법 소방시설설치유지및안전관리에관한법률, 위험물안전관리법 국가안전보장회의법 출처 : 법무부법령정보센터 (www.law.go.kr, 2014 년 8 월 21 일검색 ) 2) 국가안전관리기본계획상안전의범위제1차국가안전관리기본계획의경우초점이재난에맞추어져있고, 재난개념이안전개념을포괄한다. 유형별재난관리대책, 해외재난관리대책, 기타중요재난관리대책등재난관리를중심으로제시되며, 총칙의내용도재난환경변화, 재난정의, 재난관리, 재난관리체계에대한내용이대부분을차지한다. 안전을좁은의미로보면횡적범위는해외재난관리대책상의북한방문국민안전대책, 해외건설현장안전대책, 해외관광객안전대책과기타중요재난관리대책상유 도선안전대책, 문화재안전대책, 문화 레저관련시설안전대책, 교통안전대책, 보육시설등안전대책등을포괄한다. 안전을넓은의미로보아재난과구별없이사용한다면풍수해대책에서산업재난대책에이르기까지광범위한범위를갖는다. < 표 6> 제 1 차국가안전관리기본계획내용 구분 총칙 내용 21 세기재난환경여건변화와전망 ( 해외 / 국내 ), 재난의정의및책무, 안전관리계획의개요 ( 의의, 절차및분야 ), 국가재난관리체제 ( 재난관리체계, 안전관리위원회, 재난안전대책본부, 긴급구조통제단, 재난관리책임기관, 긴급구조기관및긴급구조지원기관 ), 제 1 차국가안전관리기본계획의추진계획 ( 계획의기조, 계획의기본방향, 재난관리기반구축, 계획의추진전략, 재난관리대책 )
제 2 장안전혁신에관한이론적논의 23 구분 유형별재난관리대책 해외재난관리대책 기타중요재난관리대책 내용 풍수해대책, 설해대책, 가뭄재난대책, 지진재난대책, 해일대책, 항공재난대책, 철도재난대책, 도로재난대책, 해상재난대책, 방사능방재대책, 전기 유류 가스재난대책, 폭발 대형화대대책, 건축물등시설물재난대책, 통신재난대책, 독극물 환경오염사고대책, 산업재난대책 재외공관등해외재난대책, 북한방문국민안전대책, 해외재난사상자지원대책, 해외건설현장안전대책, 해외관광객안전대책, 해외진출기업체재난대책 재난방송대책, 방재기상대책, 유 도선안전대책, 생물재난대책, 산불방지대책, 문화재안전대책, 수리시설및방조제재난대책, 문화 레저관련시설안전대책, 교통안전대책, 보육시설등안전대책, 어린이안전종합대책, 군인력 장비지원및자체시설재난대책 출처 : 중앙안전관리위원회 ( 소방방재청 )(2004) 5) 제2차국가안전관리기본계획의경우재난보다는안전에초점을맞추면서안전개념이재난개념을포괄하고있다. 제2차계획의비전은 OECD 수준의안전선진국실현 이며, 다섯가지의목표중세가지가 선진안전문화정착, 안전한국민생활환경보장, 재해로부터기업안전확보 등, 안전과관련된다. 추진전략이나중점추진과제를보아도안전에초점을맞추어져있음을확인할수있다. < 표 7> 제 2 차국가안전관리기본계획내용 구분 재난및안전관리여건전망 내용 사회 경제환경변화에따른위험증대, 국민의안전욕구증대, 세계화로위험이동성및상호의존성증대, 재난 안전기술의발전으로대응능력증대, 재난 안전정책의패러다임변화, 기후변화에따른재해증가 5) 중앙안전관리위원회 ( 소방방재청 ). (2004). 제1차 (2008~2009) 국가안전관리기본계획 자연 인적재난 -.
24 구분 내용 국가재난및안전관리기본방향 비전 목표 추진전략 OECD 수준의안전선진국실현 선진안전문화정착, 안전한국민생활환경보장, 재해로부터기업안전확보, 안정적국가기반체계유지, 효율적인재난관리체계운영 국민의안전의식제고, 안전디자인개념의전영역확산, 예방중심의국가재난안전관리정책추진, 자치단체중심의자율적안전관리체계마련, 기업의안전관리참여와활동영역확대, 능동적인국가기반체계관리, 신속 정확한재난상황보고체계정립, 즉각대응및긴급복구체계확립, 미래재난환경변화에적극대응 중점추진과제 재난및안전관리대책 안전의식제고를위한기반구축, 교육 홍보를통한국민안전의식강화, 민관협력을통한자원의효율적활용, 사회각영역에안전디자인적용확대, 재난및안전관리기반확충, 재난취약계층에대한생활안전강화, 종합적안전사고예방대책추진, 안전도시사업추진, 재난으로부터안전한기업경제활동지원, 민간기업의재난안전관리사업참여활성화, 국가기반시설보호와안정적관리, 통합적 포괄적상황관리체계구축, 재난대응및복구의실효성확보, 기후변화대비재난안전강화, 재난 안전평가를통한환류 재난관리대책, 국가기반체계보호대책, 안전관리대책, 전염병대책 출처 : 중앙안전관리위원회 행정안전부 (2009) 6) 3) 안전행정부안전기능및정책검토안전행정부안전관리본부 7) 는안전정책국, 재난관리국, 비상대비국으로구성되어있어 8) 협의의안전기능뿐만아니라, 재난관리, 비상대비기능까지수행하여광의의안전개념을활용하고있음을확인할수있다. 안전정책국은협의 6) 중앙안전관리위원회 행정안전부. (2009). 국가안전관리기본계획 [2010-2014]. 7) 안전행정부는제1차관하의창조정부조직실, 인사실과제2차관하의안전관리본부, 지방행정실, 지방재정세제실로구성된다. 8) 안전정책국은안전정책과, 안전개선과, 생활안전과, 승강기안전과, 재난관리국은재난총괄과, 재난관리과, 재난협력과, 비상대비기획국은비상대비정책과, 자원관리과, 비상대비훈련과등으로구성된다.
제 2 장안전혁신에관한이론적논의 25 의안전관리기능을수행한다. 재난관리국은협의의재난관리기능을수행한다. 비상대비국은협의의비상관리기능을수행한다. < 표 8> 안전행정부안전관리본부기능 구분 안전관리본부전체기능 안전정책국 재난관리국 내용 재난안전및위기상황종합관리에관한사항 자연재난및사회재난상황의접수 전파, 상황판단및초동보고등에관한사항 위기징후분석 평가 경보발령에관한사항 국방정보통신망소통및비상대비상황파악 조치에관한사항 소산전 ( 충무 3 종사태까지를말한다 ) 정부종합상황실시설및장비운영 안전관리정책의기획 총괄 조정및관련법령의제정 개정에관한사항 중앙안전관리위원회 ( 조정위원회를포함한다 ) 운영및국가안전관리계획의수립 관리에관한사항 안전관련정책에관한중앙행정기관간조정 지원및중앙행정기관 공공기관의안전기준협의 조정 안전전문인력관리 교육훈련및안전관리연구기관의육성 지원 국립재난안전연구원운영지원에관한사항 어린이 노인 장애인보호구역안전시설개선사업총괄 지원 어린이보호구역, 도시공원, 놀이터등에대한영상정보처리기기의설치 운영에관한사항 보행안전및편의증진정책기획 제도개선 도로교통사고예방여건조성사업추진 안전문화활동관련종합계획의수립및제도개선 생활안전정책총괄 지원및다수중앙행정기관관련복합안전정책의조정및제도개선 생활안전취약요인의실태조사점검및평가 SOS 국민안심서비스지원및교육 홍보 어린이놀이시설및승강기안전관리정책총괄및제도개선 승강기시설안전관리법 제 16 조의 4 에따른사고조사판정위원회의사무지원에관한사항 재난관리정책의기획 총괄 조정및관련법령의제정 개정에관한사항 중앙재난안전대책본부운영및소방방재청과의업무협조 지원 국가재난관리체계개선에관한사항
26 구분 비상대비국 내용 정부합동재난원인조사단운영및재난관리에관한중앙행정기관간업무협의및조정 재난사태선포및특별재난지역선포건의에관한사항 재난안전통신망의구축 운영에관한사항 지방자치단체재난관리역량강화지원 적등의도발등에의한피해의조사및복구지원 국가기반체계보호및감염병 가축전염병의재난관리에관한총괄 조정및제도개선에관한사항 국가기반시설지정및관리, 지정 취소관련전문위원회운영 재난관리자원관리체계구축총괄 조정 테러대비관련기관지원 재난관리매뉴얼총괄 운영및평가 사회재난훈련기획 총괄및평가 중앙행정기관, 지방자치단체재난관리담당자교육계획의수립 시행 정부합동안전점검단운영, 재난취약분야및지역에대한현장점검기획 총괄 재난관련유관기관및민 관협력체계구축지원 비상대비관련정책의기획및제도개선의총괄 조정 비상대비지침및기본계획의수립, 각중앙행정기관등의비상대비계획의작성지도및점검 전시관계법령의제정 개정및예산편성에대한협의 전시정부기능유지업무의종합 조정 비상대비시행태세의확인 점검및정부합동평가에관한사항 민방위계획의수립및제도개선의총괄 조정 국가동원업무의총괄 조정 비상대비비축물자의관리및사용승인에관한사항 비상대비업무담당자인사및제도의관리 제 1 문서고정부소산시설및정보통신시설운영 비상시국민행동요령의교육및홍보에관한사항 비상시국가지도통신망소통 통제 비상대비훈련에관한정책의수립 운영및비상대비훈련의기획 통제 실시등훈련전반에관한사항 비상대비업무의확인 점검 평가계획수립및운영 비상대비교육에관한사항 출처 : 안전행정부와그소속기관직제 ( 대통령령제 25286 호 )
제 2 장안전혁신에관한이론적논의 27 다음으로안전행정부의안전관련정책을검토하면다음과같다. 9) 안전행정부는안전한사회, 유능한정부, 성숙한자치를실현하고자한다. 안전행정부는안전한사회를실현하기위해크게국민안전컨트롤타워구축, 4대악근절, 취약계층안전대책마련, 재난및위기상황신속대응등을목표로한다. 이는협의의안전정책뿐만아니라재난정책, 위기관리정책, 심지어복지적관점의정책까지포괄하고있음을알수있다. 보다구체적인정책들을보면협의의안전정책관점에서국민안전통합컨트롤타워구축, 안전인프라, 생활안전지도, 안전지수, 안전문화운동, 자살예방, 산업시설안전진단, 화재예방, 교통환경, 폭력방지, 불량식품근절등의정책들이시행되지만, 이외에도지진재난, 붕괴사고, 유해물질유출등의재난상황이나국가적인비상상황에서의대비나대응과같이재난관리나위기관리의영역까지포괄하고있다. 특히아동이나여성성폭력, 가정폭력, 학교폭력의문제에대한대책이나, 어린이나노인을위한교통환경, 쪽방촌등에대한소방안전서비스등의정책은안전의범위가복지까지포괄하고있음을확인할수있다. < 표 9> 안전행정부의안전관련정책개요 구분 내용 비전 안전한사회 목표 국민안전컨트롤타워구축 4 대악근절 취약계층안전대책마련 재난, 위기상황신속한대응 정책 국민안전통합컨트롤타워구축 안전인프라및현장대응력강화 아동, 여성대상성폭력근절및예방 가정폭력방지및피해자보호강화 보행자중심의교통환경조성 ( 어린이, 노인 ) 인명피해를최소화하는화재예방대책 국가적인비상상황대비즉각대응체계유지 신속한대응으로국민피해와불편최소화 9) 안전행정부홈페이지기관소개참조 (www.mospa.go.kr, 2014 년 8 월 22 일검색 )
28 구분 내용 ( 단독 다가구주택, 쪽방촌등 ) 생활안전지도, 안전지수등생활안전정보공개 학교폭력및학생위험제로환경조성 산업노후시설에대한정밀안전진단실시 ( 중소기업 ) 범부처공조로지진재난및붕괴사고방지대책마련 범국민안전문화실천운동전개체험형안전교육강화 불량식품근절로먹거리안전확보 자살예방통합서비스제공 원전및유해화학물질유출사고대응체계마련 출처 : 안전행정부홈페이지 (www.mospa.go.kr, 2014 년 8 월 22 일검색 ) 4) 국외안전논의검토국외의여러나라들은각나라의맥락에따라안전의개념을다양하게이해하고있고따라서안전의범위도서로상이하다 (< 그림 1> 참조 ). 뿐만아니라각국에서도안전의개념이나범위에대한논의는다양하게이루어지고있다. 예를들어, 미국은 911 사태이후테러를방지하는것이국가안전 (homeland security) 이가장큰이슈가되었는데, 이때국가안전의개념에대한혼란이많아각부처마다안전의범위를상이하게해석하였다. 이에학계에서도논란이되었고많은학자들이그범위를규정하기위해노력하였다.
제 2 장안전혁신에관한이론적논의 29 < 그림 2> 각국의안전분야범위설정 출처 : 정지범 (2009) 이러한맥락에서 May et al.(2011) 10) 은 정책레짐 (policy regime) 개념을활용하고있다. 정책레짐의개념은제도주의적시각에서정책결정을이해하기위해제시된개념이다. 정책레짐은 어떤주어진정책의제영역 (Policy Issue-Area) 에있어서정책결정을둘러싼참여자들간에근사적으로공유되고있는암묵적혹은명시적인원리, 규범, 규칙, 그리고의사결정절차들의집합 을의미한다 ( 김정수, 1996). 정책이사회문제에대한해결책이라면, 정책레짐은개별적인정책하나하나와는구별되는, 정책과정전체의반향과특징을규정하는거시적틀 이라고할수있다 ( 김정수, 1999: 84). 10) May, Peter J., Jochim, Ashley E., and Sapotichne, Joshua. (2011). Constructing Homeland Security: An Anemic Policy Regime. Policy Studies Journal Vol. 39 No. 2. 285 307.
30 < 그림 3> 미국토안보정책의정책레짐 출처 : May et al.(2011: 289) 안전의범위는인권이나인도주의의영역까지넓어지기도한다. 스웨덴의안전정책사례를통해이를확인할수있다. 11) 스웨덴은 2010년 기능화사회 (functioning society) 개념에입각하여 필수적사회기능보호를위한국가전략 (National Strategy for the Protection of Vital Societal Functions) 을제시하였다. 기능화사회 (functioning society) 에서는사회의모든기능이제대로작동하여민주주의, 법질서, 인권, 자유등의근본가치가유지되어시민의삶과건강이보호되는사회를말한다. 필수적사회기능이란특히어떠한기능에문제가생겼 11) 이하의논의는이정희 (2014) 의논의를참조하였다.( 이정희. (2014). 안전혁신마스터플랜의기본방향및주요해외사례토론문. 안전관련종합정책연구세미나 자료집. 경제 인문사회연구회 2014년 8월 18일세미나.)
제 2 장안전혁신에관한이론적논의 31 을때상당한사회적위험과위해가발생하여시민의삶과행복이침해됨으로써사회시스템이제대로기능하지못하거나사회의주요가치가훼손되는기능을말한다. 오늘날새롭고다양한사고, 재난, 재해등의지속적발생과전례없는전세계적초연결성으로인해위험성이극대화되고있다. 기능화사회는위험상황에서도신속한통제와이전상태로의복원이뛰어난강한사회의개념을포괄한다. 즉기능화사회는사회적재난이나재해가없거나적절한통제로사회적기능의지속성이유지되는사회를의미하는것이다. 이러한스웨덴의안전전략은위험에서출발하지만그결과로서민주주의나법질서, 인권이나자유와같은인류보편적가치가유지되는차원으로까지확장되고있는것이다. < 그림 4> 우리나라국가위기관리체계의정책레짐 출처 : 정지범 (2012: 82)
32 제 2 절혁신과안전혁신 1. 혁신과변화의개념브리태니커사전은혁신 (innovation) 을 묵은풍속, 관습, 조직, 방법따위를완전히바꾸어새롭게함 으로정의하고있다. 혁신의어원은라틴어인 innovare이며새로운것을만든다 (to make something new) 는의미를가지고있다 ( 김철의등, 2008). 혁신은새로운아이디어를도입해과거의것을변화시키려는시도를의미하며, Van de Ven(1986) 은과거질서를변화시키는구조, 관리방식등의조합을통해새로운아이디어를조직에도입하는것으로혁신을이해한다. 조직혁신은조직의효과성을높이기위해현재의조직상태를바람직한미래상태로변화시키는과정을말한다 (Jones, 2010). 조직이혁신을추진하는이유는새로운아이디어를도입함으로써조직을변화시키고목표를달성하기위함이기때문에혁신의목적은변화자체에있는것이아니라변화를통한성과달성에있다. 조직의변화는조직발전과밀접하게관련된다. 위키피디아한국어판은발전 (development) 의개념을 무엇인가를보다쓸모있거나향상된상태로변화시키는행위 로정의하였다. 조직발전을구현하기위해서는조직을변화시켜야하는데, 이과정에서변화와혁신은을한다. 혁신을완성하기위해서는조직을변화시켜야하고, 혁신을통해변화를완성한다. 따라서일반적으로조직에서의혁신과변화는같은개념으로이해된다 ( 오세덕등, 2013: 376). 두개념의공통점은의도적인조직의변화를통해조직의성과를개선하는것을목적으로한다는점이다.
제 2 장안전혁신에관한이론적논의 33 < 그림 5> 조직의혁신과변화 혁신 변화 목표달성 ( 조직성과 ) 조직혁신개념을공공행정차원에서확장시킨것이정부혁신 (government innovation) 이다. 조직혁신에비해정부혁신이라는용어는널리쓰이지않았다. Pierre & Peters(2000) 는정부혁신을고객중심의행정서비스를제공하고성과지향적공공서비스의창출을위해벌이는일련의창조적활동임과동시에공공서비스의생산및전달체계의효율성제고와정책고객들의요구에반응하는제도, 전략, 기법을강구하는것이라고정의하였다 ( 김한창외, 2007). 우리나라의경우김대중정부이후부터정부에서통용되었는데, 초기에는정부조직의구조개혁에서출발하여노무현정부에서는정부조직을변화시키기위한다양한프로그램들을정부혁신의이름하에추진하였다. 정부혁신은공공분야에새로운아이디어를도입하여공공부문에변화를일으키기위해도입되었으며, 일반적인조직혁신과마찬가지로일차적으로는정부내부의변화를일으키고, 이를토대로행정서비스와정부의정책산출에효과성을높이기위해도입된다. 이근주등 (2007) 은정부혁신의효과 ( 성과 ) 를정부의생산측면과국민의행정수요로구분하였으며, 국민이원하는생산측면의공공서비스의생산과공급에있어서정부내부의효율성을확보하고, 산출하는정책의효과성을높이는것을정부혁신의정부측성과로제시하고있으며, 정부혁신을통해성과가향상되면이는결국정책대상집단으로서국민의욕구 (needs) 충족으로성과가이어진다는점을지적한바있다.
34 < 그림 6> 정부혁신의단계모형 출처 : 김판석외 (2011) 일반적인조직혁신과정부혁신을위한기법상차이는크게나타나지않는다. 다만조직혁신은조직의내부의변화에초점이있는데비해정부혁신은공공부문내부의변화를통해국가를구성하는제 ( 諸 ) 집단과국민의변화를변화의범주에넣고추진된다는점에서보다광범위하고근본적이다. 정부조직이든기업조직이든혁신을추진하기위해서는조직을변화시켜야한다. 조직의변화과정을 Levwin(1947) 은해빙 (unfreezing), 변화 (changing), 재결빙 (refreezing) 의 3단계로나누어설명한다. 해빙은조직원이변화의필요성을인식하고변화를수용하는자세를갖춤으로변화를받아들이는자세를갖도록하는단계이다. 변화는도입된새로운아이디어자신의것으로받아들이고내면화하는단계이다. 재결빙은변화된아이디어가행동과가치판단, 성격에반영되어고정되는것이다. 조직의변화과정은조직을구성하는개인과조직모두에게일어나는과정이므로개인뿐아니라조직에도해빙, 변화, 재결빙의단계로변화가이루어진다. Daft(2013) 는조직의변화와혁신이성공하기위해서공통적으로요구되는것을창의적인아이디어의존재, 변화의필요성인지, 대안의채택, 대안의집
제 2 장안전혁신에관한이론적논의 35 행, 변화에필요한자원확보라는다섯가지로제안한바있다. 바람직한조직은목표를달성하는조직으로, 환경변화에대응하는개방체제로서조직은조직의목표를보다원활히달성하기위해새로운아이디어를조직에도입하는혁신과아이디어를통해조직을개선하는의도적인변화의노력을기울인다. 변화된조직을만들기위한혁신의틀을구성하기위해서는 변화와혁신의기법 과 변화와혁신의성공요인 으로구분하여검토할필요가있다. 2. 혁신의기법과역대정부의혁신추진조직을변화시키고혁신시키기위한방법은다양하게제시되었다. 우선 French & Bell(1998) 은대상집단의규모와수준에기초한변화기법을제시한바있다. 이들은대상집단을개인수준, 2-3인수준, 팀및집단수준, 집단간관계, 조직전체로구분하고각집단의효과성을제고하기위한다양한변화수단을제시한바있다. Porras와 Robertson(1992) 는조직의편제, 사회적요인, 기술, 물리적환경을조직의구성요소로제시하면서각요소에적합한조직변화의기법과수단을재분류할수있다는점을지적하였다 ( 김병섭외, 2008: 523). 이들은조직의네가지구성요소에대한조직변화의기법은조직의규모에따라다르게적용된다는점을지적하면서조직의규모와조직의구성요소를결합한조직의변화기법을제시하였다.
36 < 표 10> Porras & Peterson 의조직변화개입기법분류 조직편제사회적요인기술물리적환경 개인수준 집단과업팀 직원소유제도 탄력근무시간제 MBO 기타 경력계획 개인상담, 지도 감수성훈련 스트레스관리 기타 직무설계 기술교육및훈련 공간설계 개인간 직무대기법 역할분석기법 역할협상 직무대기법 역할분석기법 제 3 자상담 기타 직무대기법 역할분석기법 역할협상 공간설계 집단 품질관리 (TQM) 가족집단진단회합 집단목표설정개발 과정상담 팀형성 기타 자율적작업집단 자율관리작업집단 공간설계 집단간 상황적합적조직설계 집단간갈등해결 집단간관계회합 기타 공간설계 조직전체 병렬조직 MIS 조직구조설계 전략기획 기타 의사소통네트워크 재설계 서베이환류 기타 정보기술설계 사회기술학적조직설계 공간설계 출처 : 김병섭외 (2008: 524) 수정발췌. 우리나라역대정부는정부조직을변화시키기위해정부혁신을지속적으로추진해왔으며일정경로를거쳐발전하였다. 가장먼저김영상대통령시절에는정부혁신이형성되는단계였으며, 정부운영의효율성과투명성을혁신의주요목표로삼았다. 혁신을추진한계기는세계화와문민정부구축이라는정치경제적인요인과의조화요구였다. 주요한수단으로는구조개혁과정부규모축소를
제 2 장안전혁신에관한이론적논의 37 중심으로혁신이이루어졌다. 김대중행정부에서는혁신이확산되던시기였으며, 효율위주의균형을추구하였다. IMF 위기를극복하기위해주된혁신수단은경영진단을통한정부의효율성확보와감축이었다. 공공부문의전반적인변화를구현하는데치중했다. 노무현행정부에서는이념간조정과세대의변화를토대로효율성과민주적참여를모두확보하기위한정부개혁이추진되었다. 공직사회전반적인개혁에초점이맞추어져있었고, 다양한혁신수단의제도화를통한장기적인개혁효과확보에초점이맞추어져있었다. 역대정부의정부혁신추진은정부혁신의형성 확산 조정을거쳐제도화되었다고할수있다 ( 이종수외, 2012:605). 이러한정부혁신의전개를토대로현재정부에서추진해야하는정부혁신의방향은정부혁신이정부내부의개혁만으로머물러서는안되며, 대한민국의재창조를위한정부혁신추진으로혁신의방향이맞추어져야하는시점이이르렀다. 3. 혁신의영향요인조직의변화와혁신을위한프레임을구축하기위해서는조직변화와혁신의성공요인을도출해야하며, 혁신의성공요인은혁신의영향요인을전제해야한다. 조직혁신의성공요인은조직혁신을완성하는데영향을주는요인들로조직혁신을위해적절한아이디어가도입되고적합한수단이채택되는데영향을주는요인들이며, 도입된아이디어와기법이조직의효과성에긍정적인영향을주는데기여하는요인들이다.
38 < 표 11> 조직혁신의영향요인 출처 : 이기우 (1997) 변화와혁신의영향요인은다양하게논의된바있으며특히혁신을통한조직의전반적인성과향상을위한모델에서는조직문화와최고관리자의리더십이가장중요한조직성과의영향관계에있다. 정부혁신의경우에도조직의효과를확보하기위한영향요인으로문화와가치의공유를제시한바있다. < 그림 7> 조직혁신의영향관계모형 문화와가치공유 혁신도입 혁신실행 전반적인성과향상 혁신성과 리더십 출처 : 김철의외 (2008)
제 2 장안전혁신에관한이론적논의 39 4. 안전혁신에대한이해안전혁신이란정부혁신의연장에서안전이라는아이디어를정부내외의변화의목표이자내용으로두는것을말한다. 일반적인정부혁신은정부의구조와관리, 공무원의행태상변화를통해행정의효율성과민주성을증진시키기위해추진되었다. 이러한전형적인정부혁신의접근법과달리안전혁신은혁신의내용과목적을 안전 으로정해두고추진된다는점에서차별화된접근이다. 안전혁신은 안전 이라는아이디어를도입, 국가의근본적인개선을통해보다안전한대한민국을구현하는것을말한다. 우리나라는고도성장과정에서국가와국민의생리적욕구와경제적안정욕구의충족을위해많은투자를진행했으며그결과세계에서유례없는성장과눈부신발전을이룩했다. 생리적욕구와경제적욕구의충족이라는관점에서의성과는 원조받는나라에서원조하는나라 로국제사회에서의역할변화를통해확인된다. 고속성장의과정에서다양한가치들이후순위로밀려났는데현재우리나라의성장과발전을확보하기위한국가적인욕구는 안전 이다. 따라서고도성장한대한민국의지속적성장을확보하기위해서는안전혁신을통해안전한대한민국을구현해야한다. 앞서본연구는 안전 에대한개념을폭넓게탐색하였다. 안전혁신에서혁신을위한아이디어이자목표인 안전 은이미기존의법과제도, 이들을구현하기위한각종안전계획에반영되어있다. 그러나지금까지의안전관련법제와계획은고도성장의필요최소한의조건에머물러있었기때문에세월호사고와같은대형의인적재난이발생했다. 따라서안전혁신에서새로운아이디어이자목표로서안전은기존의법제도에이미도입된안전의개념을유지하되이들이포함된다양한정책들을실효성있도록변화시키는것에초점이맞추어져야한다. 이에따라안전혁신에서안전에대한개념과범위를다음과같이한정하고본연구의대상으로삼는다.
40 국민안전 개념 국민이위험이나각종사고의염려가없이평화로운상태를의미 넓은의미에서국가안전보장, 치안등을포함 국민안전 범위 재난및안전관리기본법 상의 안전관리 에관한사항으로현행안행부 ( 안전관리본부 ) 및방재청의주된업무를기준 국가안보나치안등주관부처가명확하고, 이미소관분야에따라사전예방및대응업무가체계화된분야는제외 - ( 국가안보 ) 군사또는비군사적위험으로부터국가의평화를수호하는업무 - ( 치안 ) 범죄예방 소탕및질서유지관련업무 - ( 기타 ) 식품및의약품안전, 학교폭력등 ( 재난관리법제3조 ) 재난이나그밖의각종사고 * 로부터사람의생명 신체및재산의안전을확보하기위하여하는모든활동 * 자연재난과사회재난 - 자연재난 : 태풍, 홍수, 풍랑등자연현상으로인하여발생하는재해 - 사회재난 : 화재, 폭발, 교통사고등에의한피해및에너지, 교통등국가기반체계의마비로인한피해 제 3 절안전혁신과마스터플랜 안전혁신이이루어진대한민국의변화된모습은정부는안전을최고의정책우선순위로두는것을의미한다. 정부는법률의범위내에서이를구현하기위한다양한정책을결정하고집행한다. 정책을집행하기위해서는집행을위한계획이필요하다. 계획은의도적변화를추진하기위한일련의계속적인결정으로변화의시기와내용등에대한예견된결정을말한다. 따라서대부분의계획은실행을염두에둔다. 계획수립을통해혁신을친할경우혁신을위한최적수단을선택할수있고, 장래목표와가치를반영할수있으며, 변화에대
제 2 장안전혁신에관한이론적논의 41 한적응력을확보하도록한다는장점이있다 ( 오세덕외, 2013: 73). 계획은다양한형태로존재한다. 대상기간별로는 1년이하의단기계획, 3-7년기간의중기계획 10년-20년기간의장기계획으로구분된다. 지역수준에따라서도하나의행정구역단위에서이루어지는지방계획 (local planning), 수개의권역을범위로이루어지는지역계획 (regional planning), 국가전체를대상으로하는국가계획 (national plan), 복수의국가와국제적수준에서이루어지는국제계획 (international planning) 으로구분된다. 또한계획의위계에따라서가치와규범을선언하고하위계획들을조정하는최상위의마스터플랜 ( 근본계획 ), 실행의구체적인내용을정하는실행계획, 실행의구체적인내용을실제실천하는행동계획등으로구분할수있다. 안전혁신마스터플랜은최상위의계획을말하는것으로안전혁신마스터플랜은고도성장한대한민국을안전한대한민국으로혁신하기위한최상위의근본계획을말한다. 마스터플랜은다양한실행계획과행동계획이반영해야할가치와근본규범들을정립하여하위계획의방향을제시해주고, 이들하위계획간의정합성과체계성을높이기위한기본언어와용어를정비하며, 각위계간체계를정비하기위한기본원칙들로구성되어있으며, 특히안전한대한민국으로의재창조라는목표를달성하기위한안전혁신이라는점에서안전의근본가치를다루고있는안전문화의요소들이반영되어있어야한다.
42 < 그림 8> 안전혁신마스터플랜의역할 고도성장불안한대한민국 안전한대한민국 지속적성장 안전문화 안전혁신 ( 변화 ) 안전혁신마스터플랜 [ 안전혁신 ]
제 2 장안전혁신에관한이론적논의 43 안전혁신마스터플랜 기본방향및주요해외사례 제 3 장 우리나라안전관련최상위계획사례분석 제 1 절우리나라국가안전최상위계획제 2 절우리나라국가안전최상위계획과지방자치단체안전계획의연계제 3 절우리나라국가안전최상위계획과공공기관안전계획의연계
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 45 제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 제 1 절우리나라국가안전최상위계획 1. 안전관련최상위계획의변화 12) 1) 방재기본계획과국가재난관리계획우리나라안전관련최상위계획의효시는자연재해중심의방재기본계획이라고할수있다. 우리나라중앙정부의방재업무는 1963년에건설부수자원국에방재과가설치되면서시작된다 ( 이종열, 2008). 방재과의주요업무는풍수해에관한것이었다. 이때방재계획은국토계획의일부로존재하였다. 시도의경우에도방재업무는건설행정과에서총괄하였는데, 이와같이우리나라에서의방재업무는건설이나토목분야의부속업무로시작되었다고할수있다. 1967년에는 풍수해대책법 이제정되면서방재기본계획제도가확립되면서중앙정부의방재업무계획, 지방자치단체의지역별계획까지수립되기에이른다 ( 이종열, 2008). 방재기본계획은 1968년부터수립되지만이는형식적계획에지나지않았다. 이는 1977년 국토와국민의생명및재산을재해로부터보호하기위한방재기본계획의수립및조사연구 를수행하는 방재계획관실 이신설되면서 ( 대통령령제8793호 ) 전환점을맞게된다. 이시기의방재기본계획은국가방재정책의중장기적기본방향을제시하고하위의집행계획과지역방재계획수립의지침으로서기능하였다 ( 이종열, 2008: 178). 특히이는경제계획과주기를같이하였다. 즉제1차방재기본계획의시기는 1977년에서 1981년까지로이는제4차경제사회발전 5개년계획과기간이일치한다. 또한방재기본계획은풍수해나가뭄과같은자연재난이대상이되었다. 12) 정지범 (2012: 102-116) 의내용을일부발췌하여정리하였다.
46 < 그림 9> 국가재난안전기본계획의발전단계 출처 : 중앙안전관리위원회 행정안전부. (2009). 제 2 차국가안전관리기본계획. 이러한방재중심의기본계획은 1990년대이후큰변화를겪게된다. 1990년대각종대형인적재난이발생한것이다. 13) 정부는이러한문제의해결을위해 1995년 재난관리법 을제정하고다양한제도적변화를꾀하였다. 이에따라내무부민방위본부는민방위재난통제본부로확대개편되고중앙정부와지방자치단체에재난관리전담인력과기구의설립, 종합적계획수립기능이강조되었다. 뿐만아니라정부는삼풍백화점사고이후공공과민간의제반시설물에대한대대적인안전점검실시, 위험시설의보수를추진하였다. 그리고기존의 60 여개의다양한재난관리법령을재정비하고자하였다 ( 이종열, 2008). 이와함께기존의방재기본계획이 국가재난관리계획 으로확대 개편되어체계화된다. 국가재난관리계획은국무총리가위원장으로있는 중앙안전대책위원회 가중심이되어수립되었다. 그리고각부처장관들이마련한각소관분야의예방및수습대책을종합화하였다. 광역및기초자치단체의경우단체장중심으로유관기관과단체가포함된 지역안전관리위원회 를설치하고지역의 13) 1995년 4월에는 대구지하철공사장도시가스폭발사고 발생하였고, 그해 6월에는 삼풍백화점붕괴사고 가발생하였다.
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 47 재난관리계획을수립하게되었다 ( 이종열, 2008). 이러한국가재난관리계획은방재기본계획과분리되어수립되었다. 즉국가재난관리계획 (1996-2004) 은화재나붕괴, 폭발과같은인적재난중심이었고, 방재기본계획은자연재난대응중심으로수립되었다 ( 중앙안전관리위원회 행정안전부, 2009). 2) 제1차국가안전관리기본계획태풍루사 (2002년), 대구지하철사고 (2003년) 와같은초대형재난이지속적으로발생하자, 2003년출범한노무현정부는다시한번재난안전과관련한정부차원의대대적인제도적혁신을꾀하게된다. 초기에노무현정부는기존의재난관리체계의획기적개혁을위해주무관청으로서의 재난관리청 을설립하고자하였다. 이를위해 2003년 3월행정자치부에 국가재난관리시스템기획단 ( 이하기획단 ) 을설치하여국가재난관리전담부처설립, 재난관리종합대책수립등을논의하였다. 설치를계획하였다. 기획단은인적재난과자연재난의통합적관리, 선진화된재난관리과정으로예방 / 대비 / 대응 / 복구의단계도입등을제안하였다. 이에따라 2004년 6월 재난및안전관리기본법 이제정되고소방방재청이출범하였다. 그리고기존의방재계획과재난관리계획이 안전관리계획 으로통합되었다. 중앙부처에서는기본계획과집행계획이수립되고시도와시군구안전관리계획, 재난관리책임기관의세부집행계획으로구분하여수립되도록하였다. 이에따라 2005년부터 2009년의 5년을기간으로하는 제1차국가안전관리기본계획 이수립되었다. 국가안전관리기본계획은 재난및안전관리기본법 제22조에의해수립되는법정계획으로중앙안전관리위원회가 5년마다수립하게되는모든중앙부처, 지방자치단체, 공공기관등의각종안전계획의기본이되는최상위계획이다. 국가안전관리기본계획에따라관계중앙행정기관은집행계획을세우고지방자치
48 단체들은시도및시군구안전관리계획을수립한다. 노무현정부의제1차국가안전관리기본계획은 국민이편안하고안전한사회구현 을목표로하였으며, 기본방향으로 종합적예방대책수립, 통합적대비대책구축, 신속한대응대책강화, 항국적복구대책강구 등을제시하고이에따라구체적인정책을적시하였다. 이러한제1차계획은재난관리의 4단계로서예방 / 대비 / 대응 / 복구의단계적과정을분명하게정리하였다는점에서한단계진화한의미가있다고할수있다. 제1차국가안전관리기본계획은국가의자연 인적재난및국가기반체계보호를위한체계적인대책을마련하는데기여하였으며, 이에따른중앙행정기관의집행계획및지방자치단체의안전관리계획이수립될수있는토대를제공했다. 제2차계획에서는 1차계획의세부성과를다음과같이명시했다 ( 중앙안전관리위원회, 2010). 첫째, 재난및안전관련인프라구축을위한계획의토대를제공하였으며, 국가안전관리를위한정보망구축, R&D 사업추진을활성화하는계기마련, 둘째, 개별안전관리계획을효율적으로추진하기위한교육및모의훈련을실시할수있는근거마련, 셋째, 재난및안전관리유형별실무매뉴얼개발을위한근거를제공하였으며, 이에따라분야별실무매뉴얼을작성하여중앙및지자체등재난관리책임기관에서적극활용등이다. 그러나 1차기본계획은다른안전관리계획과의연계성이부족하고실질적인실효성이부족하다는비판도많았다. 2차계획에서제시한 1차계획의문제점은다음과같이정리할수있다 ( 중앙안전관리위원회 행정안전부, 2009). 첫째, 국가안전관리계획간의연계성이부족했다. 기본계획과집행계획, 그리고지역안전관리계획이내용이방대하고상호연계성이부족하여, 평상시및재난발생시계획의활용도가낮았다. 둘째, 재난및안전관리정책방향제시등계획의전문성제시가미흡했다. 기본계획의경우집행계획등하위계획또는행동매뉴얼을작성하기위한, 상위계획으로서의방향설정을해야하는데이기능이미흡했다. 셋째, 재난발생시실행력이부족하여실효성이떨어졌다. 재난
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 49 및안전관리기본법 에의한기본계획, 집행계획등국가안전관리계획은법적사무로서계획을수립하는데만의미를부여하는경향이있었으며, 평상시및재난현장에서의실제활용되는낮았다. 넷째, 실효성있는재정투자계획수립이미흡했다. 국가재정법에의한국가재정운용계획과의상호연계를통한계획의실효성및예산집행여부를확인 평가하는후속조치가부족했다. 다섯째, 평가를통한개선노력이부족했다. 따라서국가재난및안전에대한기본계획으로서지속적평가와집행계획등하위계획에대한외부 자체평가를통한개선노력과평가결과에대한환류강화가필요하다는지적이있었다. 3) 제2차국가안전관리기본계획제2차국가안전관리기본계획 ( 중앙안전관리위원회 행정안전부, 2009) 은이명박정부에서수립되었다. 이계획은 2010년부터 2014년까지의 5년간우리나라의전반적재난안전관리의지침을제공하는계획으로서지난 1차기본계획의성과와한계를진단하고, 최근의국내외상황을반영하여수립된것이다. 제2차국가안전관리기본계획은 OECD 수준의안전선진국실현 을비전으로설정했다. 이는이명박정부가국가비전으로제시한 선진화를통한세계일류국가 와밀접한관계를가지고있다. 이명박정부는국가비전수립에있어선진화및일류와같은상대적인비교개념을채용했고, 국가안전관리계획역시 OECD의평균정도인안전수준을이룩하는것으로구체적인정책목표를수립했다고볼수있다. 이는물론우리나라의각종안전지표가선진국에비하여매우미흡한현실을반영했다고해석할수도있다. 다음의그림은제2차국가안전관리기본계획의비전, 목표, 전략을나타내고있다. 이명박정부는 국민이안심하고살수있는안전한사회건설 을재난안전관리분야의목표로정하고이러한목표를 5대국정지표중의하나인 능동적복지 영역에포함시켰으며, 이를구체적으로구현하기위한과제로재난관리
50 체계의통합, 환경및식품안전보장, 산업재해줄이기, 여성및아동보호, 교통사고줄이기등을제시했다. 이러한국가정책기존에의거하여제2차국가안전관리기본계획역시구체적인정책으로총 15개 14) 를제시하였다 ( 중앙안전관리위원회 행정안전부, 2009). 제2차계획의전반적기조를살펴보면, 기존 1차계획이가지고있는자연 인적재난대응중심의관리의범위가 전반적안전분야 로확장되었음을쉽게알수있다. 그리고 1차계획이 통합적재난대비대책의구축 및 신속한재난대응대책강화 등을통해정부조직의일사분란한명령과통제시스템 ( 계층제 ) 의강화를강조한반면, 2차계획은 자치단체중심의자율적안전관리체계마련, 국민의안전의식제고, 기업의안전관리참여와활동영역확대 등의전략을천명하면서, 재난안전관리에있어다양한이해당사자의 참여 ( 네트워크 ) 를강조한측면이크다. 결국이러한변화는우리나라역시, 서구의국민방위의관점에서국민보호의관점으로패러다임이전환되었다는것을의미하며, 과도한계층제의강화에서네트워크의강화라는방향으로이전이표현되었다고볼수있다. 다음의그림은 1차와 2차계획의주요기조변화를나타내고있다. 14) 1. 안전의식제고를위한기반구축 2. 교육 홍보를통한국민안전의식강화 3. 민관협력을통한자원의효율적활용 4. 사회각영역에안전디자인적용확대 5. 재난및안전관리기반확충 6. 재난취약계층에대한생활안전강화 7. 종합적안전사고예방대책추진 8. 안전도시사업추진 9. 재난으로부터안전한기업경제활동지원 10. 민간기업의재난안전관리사업참여활성화 11. 국가기반시설보호와안정적관리 12. 통합적 포괄적상황관리체계구축 13. 재난대응및복구의실효성확보 14. 기후변화대비재난안전강화 15. 재난 안전평가를통한환류
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 51 < 그림 10> 제 1, 2 차국가안전관리기본계획기조의변화 2. 안전관련최상위계획의구조첫째, 국가의안전관리기본계획의수립등과관련해서는재난및안전관리기본법 ( 이하기본법 ) 제22조에서 1항에서국무총리는대통령령으로정하는바에따라국가의재난및안전관리업무에관한기본계획 ( 이하 국가안전관리기본계획 이라한다 ) 의수립지침을작성하여관계중앙행정기관의장에게시달하여야한다고되어있다. 수립지침에는부처별로중점적으로추진할안전관리기본계획의수립에관한사항과국가재난관리체계의기본방향이포함되어야한다. 관계중앙행정기관의장은제1항에따른수립지침에따라그소관에속하는재난및안전관리업무에관한기본계획을작성한후국무총리에게제출하여야한다. 국무총리는제3항에따라관계중앙행정기관의장이제출한기본계획을종합하여국가안전관리기본계획을작성하여중앙위원회의심의를거쳐확정한후이를관계중앙행정기관의장에게시달하여야한다.
52 이후중앙행정기관의장은확정된국가안전관리기본계획중그소관사항을관계재난관리책임기관 ( 중앙행정기관과지방자치단체는제외한다 ) 의장에게시달하여야한다. 이러한국가안전관리기본계획을변경하는경우에는기본법의제1항부터제5항까지를준용하도록되어있다. 국가안전관리기본계획과제23조의집행계획, 제24조의시 도안전관리계획및제25조의시 군 구안전관리계획은 민방위기본법 에따른민방위계획중재난관리분야의계획으로본다고되어있고, 국가안전관리기본계획의구체적인내용은대통령령으로정하도록되어있다. 둘째, 집행계획과관련해서는기본법제23조에서관계중앙행정기관의장은시달받은국가안전관리기본계획에따라그소관업무에관한집행계획을작성하여조정위원회의심의를거쳐국무총리의승인을받아확정하도록되어있다. 관계중앙행정기관의장은확정된집행계획을안전행정부장관에게통보하고, 시 도지사및재난관리책임기관의장에게시달하여야한다. 그리고재난관리책임기관의장은시달받은집행계획에따라세부집행계획을작성하여관할시 도지사와협의한후소속중앙행정기관의장의승인을받아이를확정하여야한다. 이경우그재난관리책임기관의장이공공기관이나공공단체의장인경우에는그내용을지부등지방조직에통보하여야한다. 셋째, 국가안전관리기본계획등과의연계와관련해서는관계중앙행정기관의장은소관개별법령에따른재난및안전과관련된계획을수립하는때에는국가안전관리기본계획및집행계획과연계하여작성하여야한다. 넷째, 시 도안전관리계획의수립은기본법제24조에서안전행정부장관은소방방재청장의의견을들어국가안전관리기본계획과집행계획에따라시 도의재난및안전관리업무에관한계획 ( 이하 시 도안전관리계획 이라한다 ) 의수립지침을작성하여이를시 도지사에게시달하여야한다. 시 도의전부또는일부를관할구역으로하는재난관리책임기관의장은그소관재난및안전관리업무에관한계획을작성하여관할시 도지사에게제출
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 53 하여야한다. 시 도지사는시달받은수립지침과제출받은재난및안전관리업무에관한계획을종합하여시 도안전관리계획을작성하고시 도위원회의심의를거쳐확정한다. 그리고시 도지사는확정된시 도안전관리계획을안전행정부장관에게보고하고, 재난관리책임기관의장에게통보하여야한다. 다섯째, 시 군 구안전관리계획의수립과관련해서는기본법제25조에서시 도지사는확정된시 도안전관리계획에따라시 군 구의재난및안전관리업무에관한계획 ( 이하 시 군 구안전관리계획 이라한다 ) 의수립지침을작성하여시장 군수 구청장에게시달하여야한다. 시 군 구의전부또는일부를관할구역으로하는재난관리책임기관의장은그소관재난및안전관리업무에관한계획을작성하여시장 군수 구청장에게제출하여야한다. 시장 군수 구청장은제1항에따라시달받은수립지침과제출받은재난및안전관리업무에관한계획을종합하여시 군 구안전관리계획을작성하고시 군 구위원회의심의를거쳐확정한다. 시장 군수 구청장은확정된시 군 구안전관리계획을시 도지사에게보고하고, 재난관리책임기관의장에게통보하여야한다. 이러한안전관리계획의수립절차를도식적으로나타내면아래의그림과같다. 국가안전관리기본계획은 5 년마다작성해야한다. 지침작성 시달계획작성 제출심의 확정 국무총리 관계중앙부처 ( 청 ) 관계중앙부처 ( 청 ) 국무총리 중앙안전관리위원회국무총리 중앙부처 ( 청 )
54 국가안전관리집행계획은 1 년마다작성하도록되어있다. 계획작성 기본계획에따라관계중앙부처 ( 청 ) 국무총리 행안부협의 계획승인 확정 국무총리 중앙부처 ( 청 ) 계획시달 중앙부처 ( 청 ) 시 도및재난관리책임기관 시 도안전관리계획은 1 년단위로작성해야한다. 지침작성 시달계획수립심의 확정 보고 안행부 ( 소방방재청의견수렴 ) 시도 시도재난관리책임기관계획종합 시도안전관리위원회시도 안행부 시 군 구안전관리계획역시 1 년마다작성해야한다. 지침작성 시달계획수립심의 확정 보고 시도 시군구 시군구재난관리책임기관계획종합 구안전관리위원회구 시 중앙행정기관은국가안전관리기본계획수립지침에따라해당하는안전관리업무에대해 국가안전관리계획 을작성하여국무총리에게제출하도록되어있다. 또한재난관리책임기관으로지정되어있는산하기관의세부집행계획을취합하여 국가안전관리집행계획 을수립하고있다. 중앙행정기관이국가안전관리집행계획을수립하는데소요되는시간은재난관리책임기관으로지정되어있는산하기관이작성한세부집행계획을취합하여, 국가안전관리집행계획을수립하는데약 3개월정도의계획수립기간이소요되는것으로추정된다. 또한산하기관은세부집행계획을수립하는데약 1개월정도의계획수립시간이소요되는것으로나타나고있다. 따라서매년수립하고있는중앙행정기관의국가안전관리집행계획은부서별,
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 55 산하기관및소속사업소에서작성한내용을취합만하고있는실정임을판단할수있다. 또한연도별국가안전관리집행계획구성내용은차이는거의없으며, 수정된사항만보완하고있다. 그리고중앙행정기관에서작성한국가안전관리기본계획에대한관련공무원들의인식은행정적인체계로구성될뿐이며, 계획내용이실제재난에대한대응체계구성에는미흡한실정이기때문에중앙행정기관과시도및시군구가재난관리업무를수행하는데참조를제대로할지에대해서는의문이든다. 즉, 국가안전관리기본계획은재난관리를위한지침수준으로볼수있다. 따라서중앙행정기관의재난관리업무담당자에게재난관리업무에대한교육을실시하는데활용할수는있을것이다. 3. 기존안전관련최상위계획의한계기존안전관련최상위계획을검토해보면다음의문제를확인할수있다. 첫째, 기존안전관련최상위계획은총체적접근이부족하였다. 우선제도중심의계획이라는한계가있다. 기존의최상위계획들은다른요소들에비해제도에초점을맞추었다. 여러대형사건 사고를겪으면서우리나라는여러계획을양산하였고, 그러한계획들은각종정부와민간을규율하는제도가중심이되었다. 또한안전관련최상위계획에는제도, 의식및행태, 인프라등이단순히물리적으로포함되어있을뿐하나의일관된시너지적융합성이부족하였다. 기존의계획들은여러요소의단순한조합에불과하였다. 제도, 의식및행태, 인프라등의측면이편린처럼흩어져있어단순한물리적결합에불과하였다. 안전혁신마스터플랜의수립은거시적인패러다임의전환점으로서역할을하여야하며, 국가사회의모든측면을포괄하는총체적인계획이만들어져야한다. 즉안전혁신마스터플랜에는제도, 의식및행태, 인프라등의측면이
56 화학적융합을이루어야한다. 각각의요소가일정한패러다임하에역동적상호작용을이루어낼수있어야한다. 둘째, 계획의통합성과조정성이매우떨어졌다. 법적으로는최상위계획으로국가안전관리기본계획이있고, 각부처와지방자치단체및공공기관에서는이계획의기조에따라집행계획을수립해야한다. 그러나대부분의집행계획들은단지문서상의계획으로아무런실행력이없었고, 실제부처단위의안전관리계획은별도로작성하는일이많았다. 셋째, 이러한계획들은다양한이해당사자들을포괄하는협력성이부족했다. 재난관리책임을맡고있는다양한공공기관들사이의협력도부족했지만, 특히민간과의협력은매우부실했다. 이는지금까지안전의영역이순순한공공의서비스로인식되어민간에게적합한역할과의무 (role and responsibility) 를부여하지않은측면이강하다. 그러나허베이스피리트호기름유출사고와같은초대형재난현장에서민간의역할은때로는국가보다중요했음을고려하면향후계획수립에있어민간과의협력관계구축은매우중요할것이다. 넷째, 계획의전문성이부족했다. 안전관리에는상당한전문성이필요하지만, 대부분의계획입안작업이행정관료중심으로진행되면서, 안전에대한전문적고려보다는행정편의적계획이양산된측면이강하다. 이러한문제는계획의유연성및미래지향성을떨어뜨렸고, 궁극적으로계획의실행력을약화시켰다. 다섯째, 가장중요한문제로계획의실행력이매우약했다. 국가안전관리기본계획과다양한타계획과의연계가부족했고, 평상시및재난발생시계획의활용이매우미흡한서류상의계획이었다. 실효성있는재정투자가이루어지지않았고계획의실효성및예산집행여부를확인 평가하는후속조치역시부족하였다. 평가를통한개선노력이부족했고지속적평가와집행계획등하위계획에대한평가와환류가없었다.
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 57 4. 풍수해방재계획의사례우리나라에서가장빈번하게발생했던풍수해계획을예로들어현국가계획의문제점을살펴보고자한다. 우리나라안전계획의이러한문제점들은풍수해계획에서그대로나타났다. 풍수해방재계획은우리나라재난관리계획중가장중요한계획으로국가안전관리기본계획의전신인방재계획이 1977년도에수립되면서본격화되었다. 그러나이미방재계획이있음에도불구하고대규모풍수해가발생할때마다국가단위계획이세워졌고, 이계획들역시국가안전관리기본계획의한계를극복하지못했다. 1) 수해방지종합대책 (2000-2009) 방재계획이마련되어있음에도불구하고우리나라는지속적홍수피해가발생해왔다. 특히 1996년, 1998년, 1999년경기, 강원지역임진강연안의집중호우로인하여큰피해가지속적으로발생했다. 정부발표에따르면당시피해액은 1996년이 4,257억원, 98년이 6,010억원, 99년이 6,769억원에이르러점점더피해가커지는것으로나타나문제의심각성을보여주었다 15). 이에정부는대통령비서실이직접나서수해방지대책기획단 ( 단장조원철 ) 을발족하고, 근본적인대책을수립하여수해피해를근절시키고자했다. 특히본보고서 16) 에서는기존의수해대책을획기적개선을표방하고수해방지의 4대패러다임을제시했다. (1) 수해를근원적으로예방하기위한제도개선과사전투자를확대하는예방 노력에역점 (2) 홍수에대한예측능력을제고하고기민하게대응하여수해발생시피해를최소화 15) 대통령비서실수해방지대책기획단. (1999). 수해방재대책 ( 안 ) 공청회자료. 16) 대통령비서실수해방지대책기획단. (1999). 수해방지종합대책백서.
58 (3) 수해발생시원상복구에그쳐수해재발이되고있으므로신속하고완벽한복구로동일지역피해재발을억제 (4) 정부. 지자체. 국민이역할을분담하고동참하는범국민적수해대응체제의구축 그리고현장조사 (6 회 ), 공청회 (2 회 ) 등을통하여수립한총 119 개의세부실 천과제를제시하여 2000 년부터 2009 년까지 10 년간지속추진하겠다고밝혔다. 2) 범정부적수해방지대책 (2003) 대통령비서실까지나서서근원적수해방지대책을내놓았으나이러한종합대책은불과 3년을가지못했다. 이는특히 2002년발생한태풍루사의영향이컸다. 태풍루사는한반도가경험한최대급규모의태풍이었고, 이로인한피해역시역사상가장컸다고볼수있다. 전국적인피해규모는인명피해가 321명에달했고, 재산피해역시 5조원을넘어섰다 17). 이러한대형피해에대하여이번에는국무총리실중심으로수해방지대책기획단이꾸려졌고 (2002년 11월 ), 역시근원적인대책수립을위한국가계획이추진되었다. 기획단은행자부, 건교부, 농림부등 13개부처국장급으로구성하고, 대책수립의전문성제고를위해민간전문가를위원장 ( 尹龍男고려대교수 ) 으로하는자문위원회구성 운영했다. 이대책역시근원책대책을표방하면서다음과같은원칙을바탕으로했다. (1) 수해지역의복구실태를정밀분석하여현장의사실에근거한실효성있는대책추진 (2) 수해예방을위해물적 제도적기반을구축 (3) 범국민적수해대응시스템및신속 철저한복구체계를확립 17) 국가재난정보센터 (http://safekorea.go.kr)
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 59 3) 신국가방재시스템 18) (2007) 2003년의범정부적수방대책이후에도수해피해는지속적으로발생했다. 특히 2006년 7월에발생한태풍 에위니아 와집중호우로전국 16개시도에서사망및실종 62명, 이재민 1,087세대 2,790명, 1,834,428백만원의피해액이발생했다 19). 정부는이피해를계기로풍수해피해전과정을점검하고, 다시한번근원적예방대책을강구하고자국가방재시스템전반에대한개선방안을마련하기위해 2006년 9월기획단을발족하고신국가방재시스템구축을선언했다. 신국가방재시스템백서 (2007) 가제시한 3대기본방향은아래와같다. (1) 국가방재제도인프라선진화 (2) 지방방재현장인프라확충 (3) 국민자율방재역량강화 그리고이를실현하기위한 4 대전략으로예방방재, 과학방재, 통합방재, 자 율방재를제시했고, 핵심전략과제로제시한것은아래의표와같았다. < 표 12> 신국가방재시스템구축 (2007) 내용 대분류 예방 과학형국토방재구조재편 중 / 소분류 방재시설관리시스템선진화 - 통합적방재시설관리시스템구축 - 국가방재기준체계재설정 반복재해차단예방복구제도화 - 피해원인관리형예방복구전화 - 예방복구시스템구축의법적제도화 18) 소방방재청. (2007). 신국가방재시스템백서. 19) 국가재난정보센터 (http://safekorea.go.kr)
60 대분류 계획예방투자확대 - 안정적예방투자재원확보 - 예방투자관리시스템구축 중 / 소분류 통합 자율형방재행정시스템구축 과학방재체제강화 - 과학방재연구개발기반확충 - 과학적재난관리시스템구축 통합적재난관리체계개편 - 국가방재계획 조직관리통합조정력강화 - 재난관리단계별통합관리체계화 자율 책임형방재역량증강 - 재난관리평가체계강화 - 재난관리공시제도도입 - 국민참여자율방재관리환경조성 4) 기후변화대응재난관리개선종합대책 20) (2011) 2011년 7월갑작스러운집중호우가한반도를덮쳤다. 이로인하여전국 12개시도에서사망 61명, 실종 6명, 이재민 27,588세대 63,885명, 재산피해 37,680백만원이발생했고, 우면산산사태, 광화문침수피해등대형피해가발생했다. 정부는이러한갑작스러운피해가기후변화의영향이라고판단했고, 다시한번근본적대책수립을위해국무총리실산하에재난관리개선민관합동 TF를구성하고재난관리개선종합대책을수립했다. 이종합대책을통하여 5대기본전략, 9개분야, 163개세부개선과제를제시했는데, 여기서제시한전략으로서의기본방향은다음과같다. (1) 기상 재해예측능력향상 (2) 재해로부터안전한도시 20) 중앙재난안전대책본부. (2011). 기후변화대응재난관리개선종합대책.
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 61 (3) 맞춤형투자를통한재해에강한국토조성 (4) 통합적재난관리시스템구축 (5) 미래대비재난관리체질개선 이와함께이대책에제시한주요개선과제는다음과같다. 빠르고정확한기상및재해예측 도시빗물처리기능확충 도시방재강화및생활권주변위험정비 홍수, 가뭄대비수자원관리 산사태예방 안전한영농기반마련 통합적재난대응시스템구축 재난복구및인프라강화 5) 주요수해방지종합대책비교및시사점도출앞서제시된주요수해방지종합대책들은그수립주체가대통령비서실혹은국무총리실 ( 중앙재난안전대책본부 ) 였고, 수해관리와관련된주요정부부처및민간전문가들이참여했다. 제시된모든계획은모두근원적대책을표방하고반복되는수해피해의예방과효과적인대응 복구를목표로했던공통점이있다. 그러나대부분의계획들은그실행력및실효성에서많은문제를드러냈고, 근원적인대책이되기보다는반복적인대책이되었다고볼수있을것이다. 국가재난안전관리시스템전체에대한대책이었던신국가방재시스템구축안을제외하고나머지 3개의수해방지종합대책의핵심정책들을비교하면그사실을쉽게확인할수있다.
62 특히하천에대한유역관리, 수해방지와도시계획간의연계, 예측능력강화, 보험등시장과민간을활용한방재, 통합적재난관리체계구축은모든대책에서지속적으로반복되었으나아직까지도제대로개선되지않은고질적인문제라고볼수있을것이다. < 표 13> 주요수해방지대책비교 수해방지종합대책 (2000) 범정부적수해방지대책 (2003) 기후변화대응재난관리개선종합대책 (2011) 하천유역별종합치수및관리 유역종합치수계획수립및하천유역별치수관리체계구축 홍수, 가뭄대비수자원관리 재해위험실태전면재조사및조기정비 호우예측장비보강및전문인력조기확보 중소및도시하천까지홍수예경보시설확충 전파매체를통한방재정보의신속한전달체계구축 이재민들에대한특별위로금지급기준의일관성유지 자연재해보험제도도입을통한국민의수해예방참여유도 유관기관, 민간단체, 주민이함께참여하는총체적방재협력체제구축 재해위험요인조기제거 ( 재해위험지구지정기준개선및정비사업 ) 사전예측능력및수해방지기술개발강화 재해대응및복구체계개선 ( 구호물자, 자연재해보험제도등 ) 범국민적수해대응체계확립 도시빗물처리기능확충 도시방재강화및생활권주변위험정비 ( 도시계획수립시재해취약성분석, 방재지구지정의무화등 ) 빠르고정확한기상및재해예측 재난복구및인프라강화 ( 기후변화대응방재기준선진화, 풍수해및농어업재해보험활성화등 ) 통합적재난대응시스템구축
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 63 수해방지종합대책 (2000) 수해를근원적으로방지하는제도개선 수해재발방지를위한항구적인개량복구확대, 수해복구공사의조기집행 연안및농경지침수방지대책강구 범정부적수해방지대책 (2003) 하천시설물유지관리강화및설계기준재정비 기후변화대응재난관리개선종합대책 (2011) 도시방재강화및생활권주변위험정비 ( 도시하천유역종합치수계획수립 ) 안전한영농기반마련, 산사태예방 제 2 절우리나라국가안전최상위계획과지방자치단체안전계획의연계 1. 개요기후변화에따른자연재해, 그리고인간의안이함등으로인한인재등최근의재난및안전사고의빈발은과거와비교할수없을정도로다양해지고정도가심화되고있다. 하지만이에따른정부의대응은그한계를나타내주고있다. 이러한재난및안전사고의다양화, 예측불가능성등은과거의어느때보다도빈번하며, 이에대한정부의대응능력향상의필요성은그어느때보다도높다하겠다. 재난및안전사고의대응방안과관련해서는추진방법과내용에있어서추진주체, 참여자들의권한과책임, 그리고여건에따라추진방법에차이가있을수있다. 이러한차이에도불구하고공통적으로인식되는것은재난및안전사고에대해무엇보다도정부를중심으로대응능력향상이지속적으로강화되어야한다는것이다. 이는재난및안전에대한서비스가공공재이기때문이다. 재난및안전관리와관련하여제기되는이슈는어떻게재난및안전관리를해야하는것인가, 또한재난및안전관리를통하여나타나는현상들을어떻게
64 이해하고대처해야하는가에대해최적의방안을모색하고적용하는것이라할수있다. 이와관련해서우리나라는재난및안전관리기본법을통하여재난및안전관리의제도적기반을어느정도갖춘상태라고할수있다재난및안전관리의계획과관련해서는국가단위중앙계획과지역단위의지방계획의연계체제를도입하고있다. 하지만우리나라의경우중앙과지방의재난및안전관리의진정한연계라기보다는엄밀한의미에서는중앙단위의계획과유리된상태의중앙정부위주의계획수준이라할수있다. 상기의문제는안전관리계획수립의경험이중앙부처에비해상대적으로적은지방자치단체에서많이나타나고있는현상이라고할수있다. 그간중앙정부주도하에수립되는각종의계획등이하향적으로이루어졌던관계로지방자치단체차원에서의계획수립은효과성을거양할수있는정도로이루어지지않았다고할수있다. 또한과거와달리지방자치단체에영향을미치는외부환경은그내용면이나속도에서급격한변화를보이고있어기존의계획수립접근방식에대한변화를요구하게되었다. 따라서이연구에서는형식적기본계획수립의원인과그에따른문제점을분석하고이에대한개선방안을도출하고자한다. 이를위해서 2장에서는안전관리계획의현황과문제점, 3장에서는지방자치단체안관관리계획사례분석, 4장에서는안전관리계획에영향을미치는환경의분석, 5장에서는안전관리계획의실효성확보를위한전략계획수립방안, 그리고마지막으로연구의정리및한계의순으로내용을전개하였다. 이를통해재난및안전사고에대한준비및대응능력을궁극적으로개선하고자한다.
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 65 2. 지방자치단체안전관리계획현황분석 1) 시도및시군구안전관리계획의운용현황중앙부처의일종의양식화된지침으로지방자치단체에하달되는안전관리계획에따라지방자치단체역시중앙부처의경우와도유사하다고볼수있다. 첫째, 시도안전관리계획은관할재난관리책임기관이제출한안전관리에관한계획을종합하여시도안전관리계획을작성하고있다. 시도안전관리계획은매년 9월정도에시작하여 12월에마무리하기때문에, 약 3~4개월정도가소요되고있으며, 시군구안전관리계획은수립하는데 2~3개월정도소요되고있는것으로보인다. 이를확인하기위하여 2013년시도안전관리계획수립지침 을분석하였다. 먼저추진일정과관련한내용은다음과같다. 2013년시도안전관리계획수립지침확정 : 12. 12. 18. 시도별안전관리계획수립 : 13. 1. 31. - 시도에서는본지침과제2차기본계획, 부처별집행계획등을참고하여안전관리계획작성 - 시도안전관리위원회개최, 심의 확정 (1. 20일까지 ) 관련공문, 시도안전관리계획파일, 인쇄책자등 시군구안전관리계획수립병행 : 12. 12. 20. 13. 3. 31. - 시도안전관리계획수립과병행하여시군구안전관리계획도함께수립될수있도록관련지침조기시달조치 - 시군구안전관리위원회개최, 심의 확정 (3. 20일까지 ) - 시군구안전관리계획수립결과통보 (3. 31일까지 ) 시도에서는시군구안전관리계획파일을취합하여행정안전부에통보 시도안전관리계획수립업무는지방자치단체의특성을반영하는것이부족 하기때문에업무의비중이높지못한실정이다. 왜냐하면수립된안전관리계
66 획의내용자체가지방자치단체의특성을반영하지않고, 연도별수립된계획이 변함이없으며, 담당자의연락처정도만수정하고있는실정이다. 이를알수있 는내용을 2013 년시도안전관리계획수립지침에서수립지침을보면알수있다. 총칙 계획목표, 추진방향, 기관별역할과책임, 재난안전관리체계 재난및안전관리대책 재난관리대책 : 자연 인적재난, 국가기반체계보호, 전염병분야에대한예방 대비 대응 복구대책을주요내용중심으로작성 지역의지리적여건, 사회구조, 재난발생빈도등을고려하여대책수립대상을적의선정하고핵심대책위주로작성 안전관리대책 : 안전관리에관한예방 대비대책을주요내용중심으로작성 재난대응업무별상호협력계획 정의 - 재난유형에관계없이재난대응에서요구되는주요재난대응업무별로수립하는지역내유관기관간상호협력계획 주요내용 - 수색구조 구급계획, 의료방역계획, 재난구호계획, 응급복구계획, 사회질서유지계획, 재난현장환경정비계획, 국민생활필수기능보호계획, 재난수습계획, 자원봉사관리계획등 9개상호협력계획 - 재난대응훈련계획 재난대응계획결의서 - 관할구역내군부대, 소방, 경찰, 유관기관, 민간단체등이본계획에부여된임무를성실히수행할것을확인 재정투자계획 2013년예산서에따른투자계획 행정사항 시도안전관리계획을시행하는데필요한사항 재난유형별대응책임조직및수습조직목록, 연락체계 지역별취약시설, 보호필요중요시설현황
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 67 특히, 시도및시군구의재난관리부서의타부서대비상대적위상약화와인력의잦은이동으로인해안전관리계획수립뿐만아니라재난관리업무수행에어려움이있는것은누누이지적되고있는상황이다. 안전관리계획의내용자체가복잡하고, 내용이매우어려우며, 실질적으로재난관리업무를수행하는데필요한실무적인내용과는상이하게수립되고있는실정으로파악된다. 이는 2013년시도안전관리계획수립지침의작성시착안사항을통해알수있다. 실질적으로현장에서활용될수있는재난대책마련 - 기존계획 ( 매뉴얼형식 ) 의내용답습을지양하고실제추진할변경된주요내용중심으로작성 - 재난대응업무별상호협력계획을내실있게수립하고, 유관기관간협력체계가구축될수있도록훈련계획도수립 최근발생되거나사회적이슈가되고있는재난분야에대한새로운대책내용수립 - 유독물환경오염사고, 가뭄, 폭염, 도시홍수, 원자력발전소, 방사능유출, 한파, 대규모정전 ( 에너지기반마비 ), 지진해일, 산사태 급경사지등 부처별추진중인안전관리대책발굴 - 생활, 교통, 산업, 시설, 식품, 자전거, 어린이안전등국민일상생활과관련된안전관리전반에대한대책마련 지역에서발생하는모든재난유형을적극적으로발굴 - 지역특성이나새로운재난및안전환경을감안하여필요한대책마련 - 지역축제, 신종플루, AI 등기존발생사례등참고 주요기반시설피해경감대책마련 - 국가기반시설및취약시설등지자체차원의관리가필요한주요기반시설에대하여취약성 상호의존성분석을통한피해경감대책마련 - 분임토의그룹구성등사전준비와워크숍을통하여재난취약성과상호의존성을분석 - 분석결과를통하여어떤대책이전반적인취약성을감소시키는데가장큰영향을미치는지검토하고대책수립 도출된대책은 2014년시도안전관리계획에반영할수있도록사전준비철저 주요기반시설취약성 상호의존성분석방법은 참고 3 참조
68 지역재난관리책임기관의안전관리계획은별도관리 - 관할구역내재난관리책임기관의안전관리업무계획은유형별대책에개략적인내용으로포함 계획후반부기관별주요내용으로수록 - 구체적인계획은재난관리책임기관별로별도관리 둘째, 시도및시군구안전관리계획운용실태의가장문제점은이러한계획의실효성이없다는것이다. Plan-DO-See-Feedback의체계가아닌계획만있고이에따른평가와환류가없기때문이다. 즉, 지금의안전관리계획은실효성이떨어질수밖에없는구조를갖고있는것이다. 재난이많이발생하는시도및시군구인경우안전관리계획의구성및활용도가높을수도있지만거의대부분의시도및시군구에서는안전관리계획의활용도가낮은것이현실이다. 따라서시도및시군구에서는기계적으로안전관리계획을수립하고참고자료정도로만활용하고있는실정일것이다. 재난관리업무는다양한상황이발생하는데따른적절한의사결정, 판단이매우중요하다. 그러나현행시도및시군구안전관리계획은그러한활동을수행하는데한계가있으며, 시도및시군구에서는여름철, 겨울철자연재난대비행동매뉴얼을참조하여재난대응활동을하고있는것으로기존의보고서를통해짐작할수있다. 그러한이유는안전관리계획이너무포괄적이며, 재난유형별로구분되어있어실제재난관리업무를수행하는데현실적으로반영하는데문제점이있기때문이다. 따라서시도및시군구의안전관리계획은지방자치단체의특성등을고려하여유연성있게작성할수있는일종의여지를줘야한다.
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 69 2) 시도및시군구안전관리계획운용의문제점안전관리기본계획은재난관리지침서수준으로현재의체계및방식으로는실효성을담보키힘들다고할수있다. 형식적인지침하달과이에따른짧은기간내의취합, 이러한상황에서실효성을담보하기는사실상불가능한다. 또한이를어떻게활용할지에대해서도현재로서는나타난것이없다. 상기의현황을통해안전관리기본계획의구성및수립체계에대해다음과같은시사점을도출할수있다. 첫째, 기존의안전관리계획은재난및안전관리업무를수행하는데한계가있을것으로판단된다. 해당기관이이러이러한계획을가령, 1년동안수립하고이에따른예산을세웠다는내용이기때문에어찌보면일반적인계획수준이라할수있다. 따라서공통적인측면외에도해당기관의특성을담아낼수있는안전관리계획을수립함으로써재난대비활동을수행하는데국가안전관리기본계획및집행계획, 시도및시군구안전관리계획의실효성을확보할수있으리라본다. 둘째, 국가안전관리계획수립은중앙행정기관의재난관리부서가직접작성하는것이아니라관련부서와산하기관이작성한안전관리계획을취합하고있기때문에, 수립된계획내용의연계성이부족하고작성한내용이부서나산하기관별로상이한실정이다. 따라서국가안전관리계획수립시계획수립과관련된 TF 또는협의회구성과전문가활용을통해체계적으로수립해야한다. 이는시도안전관리계획과시군구안전관리계획의상황역시동일하다고판단된다. 셋째, 국가안전관리집행계획과시도및시군구안전관리계획을매년수립하고있으나안전관리계획내용이차이가없으며, 17개이상의재난유형별, 재난관리단계별로수립하고있기때문에모든재난유형에공통적으로활용할수있는안전관리계획수립이필요하다고본다.
70 넷째, 시도안전관리계획수립지침의개선을위해서는시도안전관리계획은국가안전관리기본계획을기반으로하되, 지역의특성을반영할수있어야한다. 결국하향적인계획의수립은활용등에있어유연성이떨어질개연성이높다고할것이다. 다섯째, 해당기관의특성과관련된계획은중앙행정기관, 시도및시군구가개별법에의해수립해야하는안전관리계획을수립하는것으로대체하거나매년시도및시군구에서작성하고있는주요업무추진계획을통해주요업무에대해서계획을수립할것을검토할수있다. 즉, 현재의형식적인안전관리계획을해당기관의주요업무추진계획상의계획과연계 통합시키는것이다. 3. 지방자치단체안전관리계획사례분석 1) 시도사례 : 서울시안전관리기본계획 (1) 서울시안전관리기본계획개요서울의중장기예방적도시안전망구축을목표로풍수해, 기상이변같은자연재난, 시설물붕괴와같은사회재난은물론시민안전사고등을아우르는지자체최초로수립한안전관리기본계획이라할수있다. 즉, 서울시는기존의페이퍼워크식의방식을지양하고시민까지아우르는안전관리계획을세우고있다고할수있다. 서울시안전관리계획의성격은각종재난및사고로부터시민의생명 신체 재산을보호하기위하여재난및안전관리의기본방향을설정하는서울의특성인도시에적합한도시안전분야중장기종합계획이라할수있다. 안전관리수립의범위는시민안전과관련된모든재난및사고총 66종으로발생빈도와피해규모가크고, 집중적인대비가필요한재난및사고를 17종으로분류하여중점관리대상으로선정하여특별관리할계획이다.
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 71 이러한서울시안전관리기본계획의법적근거는서울특별시재난및안전 관리기본조례제 34 조 ( 도시안전기본계획 ) 이며, 전국최초로도시안전기본계획 수립을위해조례를개정 (2012) 한것으로알려져있다 < 그림 11> 서울시중점관리대상재난및사고 서울시안전관리기본계획수립과정을보면기존의담당자가시간에쫓겨 취합만을하는방식에서좀더진화하여내외부환경분석을통한핵심적사안 에집중하고있는것이특징으로판단된다. < 그림 12> 서울시안전관리기본계획수립과정 상기안전관리계획작성과관련하여총46개유관부서 기관 단체, 시민 전문가참여하여전문가자문, 의견수렴등총 17회를시행한것으로나타나고있다. 서울시안전관리기본계획구성체계를보면 4대추진전략과서울시에서발생가능한각종재난및사고유형 66종에대한종합대책으로구성되어있다.
72 66 개분야중에서발생빈도와피해규모가크고, 집중적인대비가필요한재 난및사고 17 종 ( 풍수해, 산사태, 기상이변, 시설물안전사고, 화재등 ) 에대해 서는집중관리대상으로특별관리해나갈예정이다. < 그림 13> 서울시안전관리기본계획구성체계도 (2) 서울시안전관리계획의특징첫째, 그간의주요재난및사고발생이력을체계적으로분석하고있다고할수있다. 즉, 서울시의재난및안전사고에대한이력을파악하고있다고할수있다.
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 73 < 그림 14> 서울시의재난및사고발생이력관리 또한서울시의재난및안전과관련된환경을분석하고이에대처하기위한 서울시의현재수준을진단하고있다. < 그림 15> 서울시의재난및안전관련환경분석
74 서울시와해외도시의비교를통해서울시가전세계 633 개도시 ( 인구 75 만이 상 ) 가운데자연재해위험도가높은수준임을파악하고있는것이다. < 그림 16> 서울시와해외도시와의재해위험도비교 상기의자연재해위험도가높은수준에대응한서울시가처한도시방재수준을비교하여현황파악이나름건실하다고볼수있다. 즉, 서울의도시방재수준은 70.7점으로북경 (63.1점) 보다는높으나도쿄, 뉴욕, 파리등에비해낮은수준임을분석하고있는것이다.
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 75 < 그림 17> 서울시와해외도시와의도시방재수준비교 둘째, 기존안전관리계획의하향식방법의문제점을개선하고자시도하고있다. 우선적으로재난및안전관리기본법의국가안전관리기본계획의실효성이부족한점을국가안전관리표준메뉴얼을통해보완하는것으로판단된다. < 그림 18> 국가안전관리기본계획과국가위기관리표준매뉴얼
76 우선서울의안전에관한중장기비전및목표의부재를꼽을수있다. 국가안전관리기본계획은 5년단위중기계획으로수립되나시의안전관리계획은단년도집행계획으로수립되어서울시의실정에적합한중장기비전과목표를세우는한계가나타나고있다. 재난및사고의종류가다양 (66종) 하고세분화되어있어안전관리목표와수준등에편차가발생할수있다. 즉, 재난및안전관리기본법에서는 27종, 국가및서울시의안전관리계획은 51종, 위기관리표준메뉴얼과현장조치행동메뉴얼에서는 55종으로분류되고있다. 다음으로안전관리계획간연계 조정이미흡하다는것이다. 안전관리계획이소관부서별로분산되어수립되어수립되고있어대형복합재난에대한대응이미흡할수있고, 예산의중복투자등도우려될수있다. 따라서안전사각지대의해소를위한서울시자체의종합계획수립과아울러중장기기본계획수립을시도한것이다. 이러한계획의실효성을담보하기위해도시안전분야의정책 계획을총괄하는컨트롤타워를구성하고운영할것으로알려져있다. 서울시안전관리계획에서무엇보다괄목할만한부분은지역주민의참여를강조하고있는점이다. 지역주민이참여하는지역복구위원회를구성하여운영할계획인데, 복구계획의수립, 설계, 실행등에재난피해자, 지역주민의참여를보장하는내용을담고있다. 그밖에도주민주도형안전마을조성, 지역안전일꾼들의활동지원, 재난대응네트워크강화등을통해참여와소통을통한도시안전을강화하고있다.
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 77 < 그림 19> 지역주민의참여강화 ( 서울시 ) 2) 시군구사례 : 구청사례여기서제시하는 구청의 2013년안전관리계획서의내용은해당지자체만의특별한내용이아닌기초자치단체의일반적실태를보여주기때문에그자치단체만의문제는아니다. 중앙부처의일종의양식화된지침으로지방자치단체에하달되는안전관리계획에따라 구청에작성한안전관리계획서의경우도지침에충실하여작성되고있다. 첫째, 기초자치단체의안전관리계획은관할재난관리책임기관이제출한안전관리에관한계획을종합하여안전관리계획을작성하고있다. 우선적으로안전관리계획서의분량이 A4로 592쪽에이르고있어빠듯한작성시간을감안한다면기존의내용을답습할가능성이크다고할수있다. 이를나타내주는것은 구안전관리계획의목차이다.
78 제1편총괄 제1장안전관리계획개요 6 제2장전년도실적평가 9 제3장재난안전관리정책목표및방향 12 제4장재난안전관리여건과전망 13 제5장재난안전관리추진방향 15 제 2 편재난안전관리체계 16 제3편재난안전관련주요현황 59 제1장일반현황 61 제2장책임기관역할및연락체계도 72 제4편재난및안전관리대책제1장풍수해대책 77 제35장문화재안전대책 467 제36장사이버안전대책 473 제5편재난대응업무별상호협력계획 475 제1장지역재난대응체계 477 제2장업무별상호협력계획 492 제3장계획의개발및유지관리 509 제 6 편재정투자계획 529 제7편재난관리책임기관안전관리업무계획 533 제1장유역환경청 535 제34장 KT 지사 581 제35장 KT 지사 583 제 8 편행정사항 587
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 79 둘째, 안전관리계획의내용자체가복잡하고, 내용이상당히많아실질적으로재난관리업무를수행하는데필요한실무적인내용과는상이하게수립되고있는실정으로파악된다. 기초지자체의안전관리계획수립업무는지방자치단체의특성을반영하는것이부족하기때문에업무에서비중이높지못할것으로판단된다. 수립된안전관리계획의내용자체가지방자치단체의특성을반영하지않고, 연도별수립된계획에서특별한변함이없기때문이다. 한마디로그짧은시간내에방대한계획을세운다는것은물리적으로불가능하다고볼수있다. 3) 시사점안전관리기본계획은재난관리지침서수준으로현재의체계및방식으로는실효성을담보키힘들다고할수있다. 형식적인지침하달과이에따른짧은기간내의취합, 이러한상황에서실효성을담보하기는사실상불가능한다. 또한이를어떻게활용할지에대해서도현재로서는나타난것이없다. 먼저우리의계획체계에있어계획수립주체, 계획과정, 계획내용, 계획집행에있어전략적인계획방식의도입이필요함을지적된다. 전략계획은무엇보다도지도자나의사결정자로하여금전략적으로사고하고행동할것을강조하고있다. 이는민선시대인상황에서지방의지도자들이보다적극적으로관심을가져야하며, 지역사회내의다양한집단과대표가실제적인계획주체로서끝까지참여할것을권하고있다. 계획과정에있어전략계획은외부와내부의탐색과조직이나지역사회의영향을많이끼치는요인들의분석이강조될필요가있다. 환경탐색분야에 SWOT를분석해서지역사회의장점을살리고기회를활용해야한다. 그리고미래예측에있어장기추세분석뿐만아니라새로운경향, 불연속성, 다양한사건을인정하는우연성과질적인변화를인정해야한다. 아울러다수의공개적
80 인공청회와간담회의개최, 시민들에대한홍보와의견조사등을적극적으로도입해야한다. 계획내용에있어경쟁이나문제해결을강조해야하며, 성공의비전의제시로유용한긴장을조성해서, 장애를극복하며계획의실현성을높이도록해야한다. 이를위해보다단기적이며, 시민중심적이며, 동의에바탕을둔계획내용이어야한다. 집행에있어전략계획방식의도입이필요하다. 전략계획은결정적이슈에희소자원의배분을중시하기에집행지향적이다. 집행의기초로작용하는행동계획을공개적으로수립해야한다. 또전략과평가과의연계, 전략계획체제속에서참여와학습등이필요하다. 4. 지방자치단체안전관리계획환경분석 1) 제도적측면주요선진국에서의재난관리업무의기본적인공통수행절차는원칙적으로 보충성원칙 에따른업무수행이기본이다. 즉, 안전에관한사고및재난이발생할경우가장먼저개인이책임을지고, 개인적으로조치를취하는것이어려운규모로확대된사고와재난일경우에는그지역의재난관리책임기관인기초자치단체가책임진다. 기초자치단체의책임범위와기술수준등을넘어서는대규모재난으로판단될때에는광역자치단체가즉각관여하고, 최종적으로필요시국가가지원하게되어있다. 우리나라재난및안전관리기본법상지역수준에서의재난관리책임기관을지명한것을보면, 한관할행정구역내에해당지방자치단체뿐만아니라그지역에위치한국가의여러지방행정기관에대해서도재난관리책임기관으로지정하여복수의재난관리책임기관제를운영하고있는것을알수있다.
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 81 지역에서자연재해및재난 사고등의발생에대비한예방및재난관리활동을주관하는지방자치단체가재난관리책임기관이기도하지만, 기본법제3조제5호에의거대통령령으로정한재난관리책임기관들이관할행정구역내에상대적으로많이지정되어있어서이들기관간의상호협력과재난관리업무에대한총괄 조정등임무수행이쉽지않은상황이라할수있다. 또한재난지역에서쓸모있는계획서가되도록법상규정하고있는국가안전관리기본계획과집행계획간상호연계성이부족한것으로나타나고있는것은앞에서지적한사항이다. 안전관리계획과연계된평가기능역시실질적으로부재하여계획의실효성담보가미흡한실정이라할수있다. 2) 재정적측면최근의세월호참사이후중앙정부의대처방식과사고수습이제역할을다하지못해피해규모를키웠다는비난이컸었고지금도진행중인상황이다. 따라서중앙정부에만기대는일종의하향식재난대처방법을지양하고재난수습의주요주체로지방자치단체가역할을찾아야한다는의견이나타나고있다. 이러한배경에는중앙정부가재난관리에투입하는예산보다지자체가투입하는예산이많은것도한몫을하고있다고보여진다. 중앙정부는총세출예산의 0.31%(9641억원 ) 를재난관리에투입하는것으로알려져있다. 반면에시 도는 6배가넘는평균 1.9% 가량 (2조531억원) 을재난방재예산으로할당하고있어지방자치단체가기존과달리좀더적극적인역할을맡아야한다는것은설득력있는의견이라할수있다. 전국지방자치단체홈페이지에공개된올해세출예산표 ( 기능별 ) 를통해보면 17개광역시 도는올해전체예산의 1.89% 를재난방재에투입하고있다.
82 < 표 14> 전국지방자치단체올해재난관련예산현황 구분 전체예산 재난방재 민방위예산 비중 (%) 서울 24조4133억 1485억 0.61 인천 7조8372억 314억 0.4 부산 7조7120억 1261억 1.64 대구 5조5692억 692억 1.24 대전 2조5221억 274억 1.10 울산 2조7851억 329억 1.18 광주 3조6179억 217억 0.60 경기 14조1164억 1333억 0.94 경남 6조6143억 1352억 2.05 경북 6조9939억 3406억 4.87 전남 5조8031억 1914억 3.80 전북 4조5891억 1106억 2.41 충남 4조7926억 2276억 4.75 충북 3조638억 1826억 5.96 강원 3조9965억 1345억 3.37 제주 3조5824억 1301억 3.63 세종 7604억 100억 1.32 합 108조7693억 2조531억 1.89 중앙정부 309조6924억 9641억 0.31 출처 : 뉴스 1(2014.04.30) (http://news1.kr/articles/1655109) 의내용을토대로정리 시 도의전체세출예산은 108조7693억원이며이중 2조531억원이 공공질서및안전 항목의 재난방재 민방위 세출예산으로잡혀있다. 올해중앙정부가 309조원의세출예산 ( 일반 특별회계 ) 가운데 공공질서및안전 부문에서 재난관리 항목으로 0.31% 에해당하는 9641억원을배정한것과비교하면액수는두
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 83 배이상으로비중이높다고할수있다. 하지만상기의지방자치단체의기능별세출예산분류는안전행정부의예산편성지침에따라지자체가동일항목을집계하게되는데, 도시지역보다풍수해가다양하고규모도큰지역이예산비중이더높은것으로해석된다. 이는도시보다는농촌지역이많은道의특성상지역이넓고발생할수있는자연재해, 이에따른 1차산업의피해가크기때문에재난예산비중이일반적으로더크다고볼수있다. 반면에서울, 인천등도시는기능별세출예산의 재난방재 항목에들어가지않는시설물관리나수방관련예산이더많다고볼수있어단순한비교는무리가있다. 다음으로안전예산에대해살펴보자. 재해와재난에대처하는안전예산이얼마나되는지정부도모른다고한다. 각부처별로안전에대한개념을정의하지않고일관되지못하게예산을사용해왔다는할수있다. 때문에안전과관련해선그동안어디에얼마를썼는지, 파악이용이치않을수밖에없다. 이는지방자치단체역시마찬가지로보여진다. 안전주무부처인안전행정부가만든국가안전기본계획에는올해재해 재난예산이 9조4535억원에이른다. 하지만세월호참사이후정부는올해재난안전예산이 9840억원이라고밝혀서무려 10배가까이차이가나타나고있다. 이러한차이가나는이유는안행부는재난기본법규정에따라화재, 산불, 교통사고등재난대응예산을모두포함한반면, 정부의중기재정계획을짜는기획재정부는소방방재청예산만집계하기때문이다. 그동안국가안전시스템과관련된예산은이렇듯일관되지못하게운용되었다고할수있다. 즉, 안전관련예산은정부부처간에개념도없고협의도이루어지지않은것이다.
84 < 그림 20> 올해안전관련예산부처 기준별차이에따른결과 구분안전예산산정기준 국가안전관리기본계획 ( 안행부 ) 재난안전예산 ( 중기재정운용계획 ) (9,840 억 ) (9 조 4,535 억 ) ( 단위 : 원 ) 재난기본법상모든재해대비예산총합 소방방재청유관예산만포함 기획재정부내부추정 (3 조 8,000 억 ) SOC 관련안전예산제외한재난재해예산 출처 : 조선일보 (2014.5.15.A02 면 : 계획따로, 배정따로, 집행따로 ) 정리 상기의그림에서보듯이안전예산실태를보면그동안정부의안전시스템이제대로운용되지않았는지실증적으로나타나고있다. 이에대한통합적인기준과운용방안이필요한이유이다. 그동안재난관련예산은지방자치단체살림에서찬밥신세를면치못했다고볼수있다. 재정지출이늘어나는속도에비해현상유지에만급급한측면이크다고할수있다. 즉, 태풍과호우등자연재해처럼가시적인사안들에만관심을갖고대형인명사고가발생하면매뉴얼은실질적으로무용지물되어온현실은누구나인정하는사실이다. 결국, 재난안전관련예산은그때그때터진사고대응에만급급하여통합시스템이없는예산편성이이루어지고있는것이다. 즉, 재난안전예산에대한기본설계도를마련하지못한점을지적하지않을수없다. 가령, 1993년서해페리호참사나 2003년대구지하철참사처럼 10년에한번꼴로대형참사를겪으면서도상황은변하지않았다고할것이다. 대형사고나피해가발생해도개별분야를해결하는데만급급했다.
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 85 2007년 12월충남태안에서발생한기름유출사고는해양오염사고의심각성을일깨웠다. 이후정부의중기국가재정운용계획에는해양오염사고대응이중점과제로선정된다. 전임정부시절독도를둘러싼일본과의갈등, 중국어선의불법조업이이슈로떠오른이후에는어김없이해경의해양감시역량을강화하는것이중요과제로선정됐다. 태풍 곤파스 가막대한피해를몰고왔던 2010년처럼대형태풍이지나간후에는자연재해예방예산이늘어나곤했다. 하지만세월호참사에서보듯해묵은안전불감증이수년간반복되는와중에도정부는사회적재난에대응하는방안에대해서는상대적인관심이덜했다고볼수있다. 반복되는가시적인사안에는예산이편성됐지만대형사고가났을때신속한인명구조를할수있는시스템에는투자가제대로이루어지지않은것이다. 그렇다면지방자치단체에게지식과기술면에서조언을해줄수있는역량이있다고간주되는중앙정부는그간어떠한행태를보였는지살펴보자. 정부는사전예방을강조하면서도정작재난관리투자에는인색했다고판단된다. 그이유는향후 5년간재정지원방향을담은중기국가재정운용계획을보면재난관리분야연평균투자율은극히미미한수준이기때문이다. 지난 5 년동안의중기국가재정운용계획을보면재난관리분야연평균재정지출증가율은극히미미했다. 새로운정부출범이후처음작성한 2013년중기국가재정운용계획을보면 2017년까지재난관리분야재정지출은연평균 4.9% 줄어들예정이다. 2009년과 2010년에는향후 5년간재난관리분야예산을각각 0.5% 와 0.1% 씩늘리는데그친점또한이를실증적으로나타내주고있다.
86 < 표 15> 연도별재난관리재정투입계획과경제성장률 중기국가재정운용계획 연도 재정투입계획 ( 억원 ) 연평균증가율 (%) 연도별경제성장률 (%) 2005-2009 2598-3850 2006-2010 3093-4528 2007-2011 3305-5362 2008-2012 3940-6448 2009-2013 6290-6416 2010-2014 7370-7400 2011-2015 8300-1조1011 2012-2016 9670-1 조 350 2013-2017 9840-8040 10.3 10 12.9 13.1 0.5 0.1 5.1 1.7-4.9 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 3.9 5.2 5.5 2.8 0.7 6.5 3.7 2.3 3.0 출처 : 국민일보 (2014. 05.08); 21) 기획재정부. 가장큰문제는정권이바뀜에따라재난관련예산이일정하지않은것이다. 이는 4년마다선거를치루는지자체의경우도비슷할거라추정된다. 재난관리예산은 2008년 3758억원에서 2009년 7194억원으로급증한다. 전임이명박정부가 4대강사업을본격적으로추진하던시기와맞닿아있다. 이와맞물려소하천정비사업예산은 2008년 668억원에서 2009년 1901억원 ( 추가경정예산기준 ) 으로늘어난다. < 표 16> 재난관리사업변동내역 ( 단위 : 원, %) 구분 2013년 2014년 증감률 재해위험지역정비 3793억6000만 3523억5000만 -7.1 소하천정비 2384억6100만 2093억5500만 -12.2 우수저류시설설치 633억800만 655억 3.4 풍수해보험 125억4500만 142억4100만 9.8 민방위시설장비확충 63억5100만 62억4300만 -1.7 민방위교육훈련 24억2400만 21억2200만 -12.5 출처 : 국민일보 (2014.05.08.: 성장만찾는정부이윤만좇는기업 ). 22) 기획재정부 21) http://news.kukinews.com/article/view.asp?page=1&gcode=kmi&arcid=0008301676&cp=nv 22) http://news.kukinews.com/article/view.asp?page=1&gcode=kmi&arcid=0008301704&cp=nv
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 87 정권교체따라재난관리를 乙 로보는예산편성이결국에는참사가되풀이되는상황을더욱악화시켰다고도볼수있다. 따라서최근의지방선거를통해새롭게구성된지자체장과의원들은이를관심을기울여야하며이를놓고시민들은관심을가지고지켜보아야할것이다. 지방자치단체재난관리에있어재정적측면을보면, 재난관리에필요한비용은안전관리계획에서정하는바에따라그시행의책임이있는자가부담하도록규정하고있고, 응급지원에필요한비용과관련되어서는응원을받은자는그응원에드는비용을부담하여야한다고규정하고있다. 손실보상과관련하여, 지방자치단체는재난관리활동으로인하여손실이발생하면보상하여야하고, 국가는재난관리를원활하게실시하기위하여필요하면대통령령으로정하는바에따라그비용전부또는일부를국고에서부담하거나지방자치단체, 그밖의재난관리책임자에게보조할수있도록하고있다. 이밖에도지방자치단체는재난관리에드는비용에충당하기위하여매년재난관리기금을적립하여야한다. 그러나, 지방자치단체의재난관리에투입되는예산은미래에나타날수있는피해에대한사전적인투입이라는점에서가시적이지않고, 현실적이지도않기때문에국가자원배분에있어서항상후순위에있었다. 실제로재난관리현장근무자들에의하면, 기초자치단체의재난관리예산의부족을심각한문제점으로지적하고있으며, 또한복구보다는재난예방에대한예산의중요성을일관되게주장하고있고, 이는기초자치단체의예산편성시재난예방및대비에필요한예산은새로운사업에대한예산으로간주되어지방재정자립도가열악한실정에서신규로예산을편성하기어렵고, 또한유형화된효과가발생하지않기때문에예산편성에포함하는것이현실적으로어렵다고한다. 그러나복구예산은전년도에책정되어예산반영이재난대비예산에비해비교적용이한결과를초래하게된다. 결과적으로풍수해등각종재난에대비한소하천정비사업, 재난대비교육훈련비등예방예산의부족문제가대두되는것이다. 아울러재난관리기금도기초자치단체의재난대비및예방예산으로
88 사용할수있음에도불구하고, 예산사용의경직성등책임문제등으로효율적 으로활용하지못하고있는실정이다. 3) 조직적측면조직및인력적측면에서, 재난관리조직이정기적으로산출물을만들어내는조직이아닌까닭에평상시업무가적어보이고, 이로인하여지자체재난관리관련부서의경우다른부서에비하여소외내지기피부서화되는경향이강하다. 현행지방자치단체재난관리방식이통합관리를지향하고있으나실질적으로는분산대응방식을취하고있어자칫부서간할거주의 (sectionalism) 로인해대응기관의이질성, 지휘체계의혼선, 정보공유및협조체계의미흡, 업무중복에따른자원및행정력의비효율성, 현장활동지원및전문성의부족등의문제를더욱심화시킬우려가크다. 지방자치단체의상시재난관리기관으로서광역자치단체인시도의경우에는재난안전관련부서와시도소방본부가재난관리활동을펼치고있고, 기초자치단체의경우에는시군구재난관련부서가상시적으로재난관리활동을하고있다. 아이러니컬하게도재난관리조직의가장이상적인상태는공공서비스를생산하지않는상태라고한다. 즉, 재난관리에있어서는비상사태가적을수록더성공적인조직이다. 아울러, 재난관리조직이갖는중요한특성의하나는해결하여야할과업의내용이일정하지않다는점이다. 이처럼재난관리조직은정기적으로산출물을만들어내는조직과는그성격을전혀달리한다. 왜냐하면일반행정조직은매일그들에게주어진과업을수행하며, 그활동에따라업적을평가받는다. 반면에재난관리조직은매일일상화된정해진업무가있는조직이아니기때문이다. 즉, 재난이발생하지않으면이조직이제대로활동을하는지혹은하지않는지알기가매우힘들다. 그렇다고재난관리조직이재난
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 89 발생을대비하여만반의대비를소홀히하거나경각심을늦추는경우재난발생시이는대형사고로발전될가능성이높다. 때문에재난은예측의불확실성과재난관리 ( 예방, 대비, 대응, 복구 ) 의상호작용성이라는특성으로인해분산관리보다는통합관리가더효율적일수있다. 분산관리방식은부처간할거주의 (sectionalism) 로인해대응기관의이질성, 지휘체계의혼선, 정보공유및협조체계의미흡, 업무중복에따른자원및행정력의비효율성, 현장활동지원및전문성의부족등을더욱심화시킬수있기때문이다. 4) 협력적측면지방자치단체재난관리의협력적측면에서보면, 시장 군수 구청장은응급조치를하기위하여필요하면다른시 군 구나관할구역에있는군부대및관계행정기관의장에게소속공무원등의파견등필요한응원 ( 應援 ) 을요청할수있고, 이경우응원을요청받은군부대의장과관계행정기관의장은특별한사유가없으면요청에따라야한다. 현장지휘와관련하여재난현장에서는시 군 구긴급구조통제단장이긴급구조활동을지휘하고, 다만, 치안활동과관련된사항은관할경찰관서의장과협의하도록하고있다. 그러나지방자치단체의재난에대응하는기관은지역재난안전대책본부와지역긴급구조통제단뿐만아니라소방서, 지방경찰청, 기상대, 기타재난유형에따라관여하는기관들이많다. 홍수와태풍의경우에는시 도재난관리담당부서와한국전력공사, 수자원공사등많은부서가활동하게된다. 즉지방자치단체의경우에는중앙과같이재난유형에따라대응하는기관들이달라진다. 한마디로많은지방의재난대응기관들이존재하게되는데, 이들기관들은자신들만의고유영역을고집하다보니간섭과지시를받는것을기피하여부처이기주의가발생하게된다.
90 정리하면, 지방자치단체의재난에대응하는기관은지역재난안전대책본부와지역긴급구조통제단뿐만아니라소방서, 지방경찰청, 기상대, 기타재난유형에따라관여하는기관들이많기때문에이들부서간협력체계구축이필요한데, 실상이들기관들은자신들만의고유영역을고집하다보니간섭과지시를받는것을기피하여부처이기주의가발생하여협력체계구축이어려워진다는문제점이있다. 5) 환경분석의시사점상기에서나타난제반환경의문제점을조금이나마완화하기위해서는우선적으로법제도적인측면의문제점개선이바탕이되어야한다. 기존의재난및안전관리기본법의내용에서나타나고있는짧은기간의계획수립에대해서는근본적인대책이마련되어야할것이다. 또한지침을통해많은분량의안전관리계획의내용을무작정담기보다는핵심적인측면만을제외하고는과감히내용을줄일것이필요하다. 이와더불어중앙과기초지자체의중간조정역할을하는시도의역할에강화되어야할것으로보인다. (1) 시도의역할재정립중앙과기초의중간에서조절을해줄수있는광역시도는본래의기능에충실해야할것이며이와관련해서다음과같이설명할수있다. 첫째는광역행정기능의본래의기능에충실해야한다. 광역행정기능이란 2개이상시 군의구역에걸치는광역적사무를계획하고집행하는기능을의미한다. 예컨대지방도로의건설, 지방하천의관리, 제방, 치산 치수, 운송, 관광개발등의기능을들수있다. 즉, 공동처리의욕구가박약하기때문에시 군간의의사소통과협력을촉진하고주민의관심을유발하면서처리하여야한다. 단순한안전관리계획에대한기초지자체상대의자료취합보다는핵심적인부분과
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 91 더불어지자체특성에맞도록일종의보완된지침을만드는것도생각해봐야할것이다. 둘째, 보완 대행기능에충실해야한다. 보완 대행기능이란시 군의능력으로는적절히처리할수없거나처리하기곤란한사무, 또는시 군이처리하는것이비경제적 비능률적이거나행정의질을저하시킬우려가있는사무를道가처리함을의미한다. 이는시 군의규모와재정적 기술적능력의한계로인하여발생하기도하고, 또는대상의편재성으로말미암아필요하기도한다. 예컨대, 병원, 연구소, 중 고등학교, 시험장, 식품검사시설, 직업안정소와같은사회복지에관한기능을들수있다. 도의이러한보완 대행기능은보편적으로영세한시 군에는필요하지만대도시에는그자체가처리능력을가지고있으므로불필요하며, 이로인하여도리어二重行政의폐해만낳을우려도있다. 안전관리계획과관련해서는기초지자체의능력을벗어나는부분에대한보완대행기능에대한관심을기울여야할것이다. 셋째, 연락 조정기능의강화이다. 연락 조정기능이란중앙정부와시 군사이에서양자간의의사소통을원활히하고, 시 군간의정책의상충을해소하며행 재정의불균형을시정하는기능을의미한다. 특히오늘날모든개발계획을수립 집행함에있어서는국가의개발기능과시 군의개발기능간에조정을할수있도록양자의중간에자치단체를설치하는것이꼭필요하다고인식되고있다. 이중간분권화정책 (la politique de decentalisation intermediaire) 을채택함에있어최초로제기된문제는가장효율적인경제행정구역을설정하는데있어서의기술적어려움이었다. 연락 조정기능의예로는중앙정부의명령과지시의이첩, 시 군으로부터의보고의접수및중앙에의보고, 분쟁의조정, 2개이상의시 군에걸치는개발계획과정책의조정에관한사무를들수있다. 즉, 안전관리계획과관련해서는시도는기초지자체뿐만이아니라해당지역의여타다른재난관련기관과의연락조정기능을실효성있게체계화하고구성해야할것이다.
92 넷째, 최소화의지휘 감독기능이다. 우선도와시 군은다같이대등한공법인이고, 그사이에는원칙적으로상 하관계가존재하지않다. 법률이 특별시와광역시및도, 특별자치도 ( 이하 시 도 라한다 ) 는정부의직할하에두고, 시는도의관할구역안에, 군은광역시나도의관할구역안에두며, 자치구는특별시와광역시의관할구역안에둔다 ( 지방자치법제3조의제2항 ) 고규정하고있지만, 광역시또는도의관할구역내에둔다는의미는도와시 군이행정구조상으로상 하급단체의관계에있다는뜻이아니라, 단지시 군의관할구역이도의관할구역내에위치한다는뜻이다. 다음으로도와시 군은넓은의미에서국가행정조직의일부분으로서계층관계있다. 따라서도와시 군은한편으로는법률상대등한관계에있으면서다른한편으로는상하관계에있는것이다. 법률이시 군에대한도의지도 감독권을인정하는경우란바로양자가상하관계에놓일때에한하는것임을유의할필요가있다 ( 지방자치법, 제156조, 제157 조, 제157조의 2 참조 ). 안전관리계획과관련해서는결국업무를기초지자체에떠넘기기보다는광역시도가처한상황과환경을나름분석해서기초지자체를조력할수있어야할것이다. 상기의내용을정리하면, 안전관리계획과관련하여시도의네가지기능가운데우리나라의도가수행하고있는기능별비중을보면, 지도 감독기능이가장높고, 다음으로연락 조정기능, 셋째가보완 대행기능, 넷째가광역행정기능일것으로판단된다. 앞으로지방자치가발전함으로써자치사무의범위가확대되고, 이에비례하여특히기관위임사무의범위가축소되면道의지도 감독기능은점차감소되어야하며, 연락기능은시도가하나의매개 경유기관으로서행하는기능이고, 도의본질적기능은아니므로그비중을줄여나가야할것이다. 시도의본래적기능은보완 대행기능과광역행정기능이므로, 이두기능을수행하는한에서만도의본래의존재이유가있다고할수있다. 따라서우리나라의도가본래적기능보다도지도 감독및연락기능과같은감찰 매개기능을주로수행하고있다는점을근본적으로시정해야할것이다.
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 93 (2) 서울시사례를통한벤치마킹앞서서울시의안전관리기본계획수립과관련한사례를살펴보았다. 이에대한구체적인추진상황에대한질적보완을위해당시안전관리기본계획작업에참여했던연구진과의인터뷰를통해다음과같은시사점을도출할수있었다. 1 재난안전조직의열악한조직위상우선적으로서울시의경우계획의실행력을강화하기위하여평가와연계하려했으며목표치를가령 5% 를했다. 즉, 정량적목표치를만들었다고볼수있다. 이러한 Plan-Do-See의흐름을나름구성하려고애쓰고있다고할수있다. 하지만이러한도식적인흐름이자연스레이어지는가는별개의문제라할수있다. 첫째, 서울시에서원래추진했던과업은안전관리기본계획이라는명칭이라기보다는도시안전마스터플랜이었다. 즉, 법정계획이라아니라임의계획이라고할수있다. 따라서서울시추진함에있어전략계획이새로운분야인만큼관주도적이고현황분석도일종의합집합적인취합수준을벗어나기는쉽지않았다고보여진다. 둘째, 초기의장애요인이의외로많은것으로보여진다. 초기의계획은법정계획도아닌상태이기때문에시작단계인만큼큰틀을잡아주겠다는것이초반의계획이었다고보여진다. 하지만이와관련하여관련공무원들은이해가쉽지않고, 해당부서의책임자도순환보직으로임기가짧은상황이라단기간내에실효성을담보해내기쉽지않았다고여겨진다. 즉, 순환보직으로인한짧은기간내의관련자들에대한이해와설득이용이치않았다고할수있다. 셋째, 서울시의경우안전총괄부서가있으나, 물관리와시설안전에중점을두는조직상황이며, 이러한조직대부분의직렬이토목직중심이어서행정직렬이상대적으로우세한지자체여건상전략계획차원의안전관리계획의효율적
94 은쉽지않은상황이라할수있다. 이것을방증할수있는것이처음에초안을내놓았을때이것에대해일부에서다소냉소적인반응이있었을것으로보여진다. 하지만현재는시장의강력한지원으로나름추진의동력은갖고있다고보여지며, 이를통해지자체장의의지가중요하며이를추진하는실무진과전문가는실무성과대표성모두충족해야하는해당목적을달성할수있어서재난및안전과관련되서는효과적인추진이쉽지않은상황이라할수있다. 2 새로운계획수립에대한설득의지난함서울시에서추진했던전략계획방식의안전관리계획은공무원차원에서는법정계획이아니어서, 기존계획에성과물을넣어서하자는입장이우세했던것으로보여진다. 즉, 점증주의적방식을선호했다고보여진다. 하지만한번틀을잘잡아놓으면좋다고해당연구진은판단한것으로보여진다. 즉, 한번틀을잘짜서실질적으로매년조금씩바꿀수있는일종의합리주의적점증주의방식이중요하다고할수있다. 이를통해매년큰부담없이안전과관련하여모니터링을할수있으며, 이를통해서울이라는대도시상황을점검할수있는것이다. 즉, 기존의문제점을제로베이스에서하는것이아니라예전경험상에서출발하여관련계획에반영하는것이중요하다고할수있다. 이와더불어안전백서의발간도적극적으로검토하는것이중요하다고볼수있다. 즉, 재난및안전사고에대한철저한분석과이력관리가중요하기때문이다. 하지만여전히소방과시설직렬외에는안전과재난분야를주도적으로이끌수없는처지는여타의지자체와유사하다고할수있다. 즉, 서울시의도시안전실이주도하기어렵다고할수있다. 가령, 새로운계획에대해여타부서와의협의 검토를요청할경우이러한일은한계가있을수밖에없는것이현실이다. 이러한문제를조금이나마완화하기위해서는사전협의제도의도입이라든가, 리더십의한계를극복하기위한사전조정회의제도의적극적도입도검토해야할것으로보인다.
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 95 3 재난및안전에대한재정투자에대한인식변화지난재난및안전과관련된재정투자역시중요한데, 지자체의매년업무계획은예산이정확한반면, 중기재정계획에들어가야하는상황에서는실행력을확보할수있을정도의협의가중요하다고볼수있다. 즉, 예산을잡는방법과아울러안전을보는측면에따라다르게예산이책정될수있는것이다. 소위안전에대한투자는손해라는인식을불식시키기위해서는가령, 서울시의안전투자에따른수혜자수를따져보는방안을검토할필요가있다고보여진다. 하지만서울시는재정여건이여타의지자체보다나은상황이라재정지원을받기가어렵다고할수있어서녹녹치않은상황으로보여진다. 또한조직인력과관련해서는증원등이쉽지않고, 해당부서는안전관리기본계획과모니터링과관련해업무가늘었다고싫어할수있을것이다. 기타재난관리기금은서울시의경우하천관리과에서운용하게되어있는데, 관리하는부서를확장하자고시도를했으나절차가복잡하고복잡하여이또한여의치않은것으로나타났다. 이를보완하기위해서는안전관리기본계획수립절차나방법과관련된조례를수립하여이를지원할수있어야한다. 5. 지방자치단체안전관리계획의실효성확보방안 1) 지방자치단체의안전관리전략계획수립필요성상기에서논의한안전관리계획을둘러싼환경을분석하였다. 이부분에서는단지관주도적 하향식으로안전관리계획을수립하는기존의방식이문제를나타내고있다고판단하고, 단순한계획수립차원에서전략계획적차원으로의계획수립이필요하다고보고이에대한실효성확보방안을모색하고자한다.
96 (1) 전략계획논의검토전략적관리 (strategic management) 는전략계획에비해좀더포괄적인개념이라할수있다. 즉, 전략적관리는전략계획을포함하여, 자원관리 (resource management), 집행 (implementation), 통제 (control) 및평가 (evaluation) 까지를포괄하는개념이기때문이다. 따라서개념상전략계획은전략적관리에주요한요소이긴하지만그자체 (the essence) 는아니며 (Poister & Streib, 1999:310), 전략적관리의기초가되는부분이라할수있다 (Vinzant & Vinzant, 1996). 전략계획을어떻게정의하느냐에따라전략계획의본질과방향, 그리고전략계획을구축하는접근방법이달라진다 ( 나태준외, 2003:11). 전략계획의개념은학자에따라다양하게정의되고있다. 전략계획의개념과관련되어기존연구자들이논의한내용을살펴보면다음과같다. 국내학자들의개념정의를살펴보면, 구체적으로전략계획은조직을환경과조화시키는방법 ( 김정호, 2000), 조직이생존과발전을위해반드시생각하고수행해야할일들이무엇인가를찾아내는데활용할수있는개념 절차 도구 ( 김신복, 1990), 그리고조직의사명과목표를달성하기위해미래의환경조건을예측 활용하고조직내부의능력을정확히진단하여계획과정과집행성과의극대화를추구하는계획과정 ( 김인호, 1984), 변화를관리하고가장그럴듯한미래를형성하려는하나의체계적인접근방법이며, 조직이미래에의도하고자하는것을달성할수있는가를결정하는과정 ( 안태환, 2002) 으로정의하고있다. 외국학자들의개념정의를살펴보면, 헌법이보장하는테두리안에서정부활동의성격과방향을설정하는근본적인의사결정을하는훈련된노력 (Olson & Eadie, 1982), 조직의성격, 나아갈방향, 그리고그에따른조직활동및조직이그러한활동을해야할이유등을밝혀줌으로써, 조직이외부의환경변화에잘대처하여올바른결정을하고적절한조치를하도록돕는노력 (Bryson, 1989) 이라고정의하고있다.
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 97 국내외학자들의정의를종합해보면, 개념정의에대동소이한내용을담고있다고할수있다. 연구자들이공통적으로정의하는개념을보면전략계획은하향적인계층구조를가진다고할수있다. 즉, 전략계획은상위단계에서는조직의사명 (mission) 을규명하고사명에맞게목표를수립하고, 중간단계에서는목표달성을위한환경을분석한후내부역량을파악하여실행에옮기려는과정이라고할수있다. 이러한전략계획은다음의특징을갖는다. 23) 첫째, 참여를강조하고있다는것이다. 전략계획은기존의계획과관련된관료위주의일방적인계획의수립에서더한층진일보해서보다광범위하고다양한참여를요구하고있다. 둘째, 조직의사명 (mission) 과목적의명확한방향설정이다. 당면한현안에대해새로운접근이나새로운서비스를제공하기위해기회와이슈를확인하고이를통한조직의사명과목적에대한명확한방향설정이수반된다. 셋째, 목표를달성하기위해내부의역량과외부여건의점검을강조하고있다. 즉, 조직내 외의환경에대한분석 (SWOT) 을기초로하는것으로, 내부및외부의강점, 약점, 기회, 위협, 자원적한계등을분석한다. 넷째, 전략과제의도출및우선순위의결정이다. 이를통해사명과목적의달성을위한구체적인행동계획을개발하고, 정책및사업의우선순위를결정하게된다. 다섯째, 전략계획과연계된평가지표의개발및평가수행이다. 따라서이론적논의를바탕으로지방자치단체의성과관리전략계획수립에반드시고려하여야할요소로는구성원들의참여, 조직의사명과목적의명확한방향설정, 조직내 외의환경에대한분석, 전략과제의도출및우선순위의결정, 전략계획과연계된평가지표의개발및평가수행임을알수있다. 23) Kaufman과 Jacobs(1988:38) 는전략계획을특징을첫째, 행동, 결과, 집행지향성의강조, 둘째, 계획과정에보다광범위하고다양한참여의요구, 셋째, 외부와관련한지역사회이슈의이해, 넷째, 환경적인탐색을통한기회와위협, 장단점의결정, 다섯째, 점검과수정을들고있다.
98 다음으로전략계획과관련된선행연구들을살펴보자. 우선국외의전략계획논의는다음과같다. 24) Bryson과 Roering(1988) 은미국미네소타주에소재한다섯개의작은시정부와군 (country) 정부및군의 2개부서의전략계획을분석하였다. 결과적으로강력한후원자, 성공에대한확신을가진잘훈련된행정가가있는경우, 실제적전략계획에대해신축적으로대응하는경우, 전략계획이시작되는동안적절한때에만족감과진행감을자아내는능력을갖춘행정가가있는경우에성공가능성이높았다고주장하고있다. Barkdoll(1992) 은연방정부의한부처인식품위생성 (FDA: Food and Drug Administration) 의전략계획을살펴보았다. 식품위생성은그당시국민들의신임을잃어가고있었으며그임무를수행하는데필요한자원의수준이어느정도인가에대한설득력있는답변을해야할처지에놓여있었다. 결과적으로그동안소홀히되어왔던조직의중요한기능들을파악하고제시함으로써예산협상에서효과적으로대처할수있었다. 즉, 조직의존재이유에대해재확인을했다고할수있다. Kemp와동료학자들 (1993) 은미국의고용기회균등위원회 (EEOC: Equal Employment Opportunity Commission) 의전략계획경험을설명했다. 당시고용기회균등위원회는서비스에대한수요의증가, 생산성향상압력, 재원의삭감, 불확실한공공의이해및후원등심각한도전에직면해있었다. 이에대해고용기획균등위원회는자신들의독특한요구와환경에적합한전략계획의 3단계를구상하여이를수행하여여러측면에서높이평가받고있다. 국내에서는아직까지우리나라에적실한구체적인전략계획수립방안에대한관련연구가많이이루어지고있지는않은것으로사료된다. 최근에논의되고있는지방자치단체를대상으로여건을진단하는차원의전략계획연구에초점을맞추어선행연구들을검토하면다음과같다. 24) 이하정윤수 (1994:307-349) 의내용을토대로재구성했음을밝힌다.
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 99 노화준 (1999) 은기존의전략계획이전략설정에만초점을맞추고있다고지적하고전략평가단계의도입을강조하고있다. 그리고대안으로서복잡적응적시스템 (Complex Adaptive System: CAS) 하에서의적합도지형변화에대한평가의도입을주장하였다. 또한노화준 (2000) 은공공조직의혁신을위해서조직의임무와임무를달성할수있는성과측정수단을정착시킬것을논의하고있다. 안영훈 장은주 (2000) 는국내자치단체의현황과외국의전략계획사례들을소개하고시사점을도출하고있다. 이를통해전략계획을도입함에있어단계별매뉴얼을제시하고있다. 이환범 (2001) 은신공공관리시각과공공조직관점에서전략계획및전략관리가고려해야할점들을비판적으로논의하고있다. 나태준 김성준 김용운 (2004) 은미국지방정부사례에대한검토를통해국내지방정부에전략계획을도입하는경우에고려해야할요인들을제시하고있다. 또한나태준 김성준 (2003) 은서울시를중심으로전략계획의체제를분석하고있어서긍정적인효과를논의하고있다. 다만권자경 (2005) 의경우서울시의전략계획방법에대해구체적이고실증적으로접근해서논의를하고있어기존의연구와는차별성을보이고있다. 국외의경우를살펴보면, 공공조직이전략계획을적용하는상황이각기다름을알수가있고, 처한환경과조건에적합한독특한형태의전략계획과정이각각적용됨을알수있다. 무엇보다도어려운여건과환경을극복하기위해핵심적인부문에집중함으로써소기의성과를낳고있다고판단할수있다. 국내의경우, 기존연구들은우리공공부문에의전략계획도입의필요성을주장하거나, 전략계획도입을전제로바람직한접근법, 성공조건, 고려요인, 도입방안등을제시하는것들이주를이루고있다고볼수있다.
100 (2) 지방자치단체의전략계획수립시고려요인 1 구성원의참여체계적인전략계획을수립하기위해서는조직에관심을가지거나임무의성공에관여하는사람이나조직원들의참여가필수적일것이다. 지방자치단체에서구성원의참여에관하여박종민 (2000) 은후견주의네트워크관점을바탕으로지방정치에있어서시장은시의원, 행정관료, 기업인과후견인- 고객이라는개별적인교환관계와유대관계를형성하여사적연결망을구축하여지방행정을수행하고있다고분석하였다. 안태환 (2002:5-6) 의연구에서는계획의수립과정에있어참여의경우계획수립기관도아주폐쇄적이고제한적이며, 위원회나공청회도형식적이고의례적인경우가많으며, 관여자들은대부분형식적으로시정에참여하고, 시장이독주하고있다고분석하였다. 따라서지방자치단체의전략계획수립은대부분시장의사적연결망을통해정치적으로이루어질수있는개연성이존재하며, 광범위한구성원들의의견수렴절차가다소부족한실정임을추론할수있다. 2 환경의탐색민간부문의전략계획이공공계획에기여하는것중의하나가환경의탐색을강조하는것이다. Denhardt는조직은진공상태에서존재하는것이아니라, 조직의목적과이러한목표를달성하기위하여환경이제시하는제약과자원을관련해서봐야한다고주장하고있다 (Kaufman & Jacobs, 1988:40). 현재전략계획을수립한자치단체는서울시가거의유일한사례로판단되므로서울시 SWOT 분석관련현황을우선적으로살펴보면다음과같다. 나태준외 (2005) 의연구를보면, 실제로는 SWOT분석을하고있지는않은것으로나타나고있다. 다만인식조사결과를보면외부환경 ( 대상고객, 법령및규제, 동일한기능을담당하는타지자체 ) 을어느정도고려하느냐는질문에
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 101 대해서는평균이 3.19로나타나고있다. 25) 또한내부환경 ( 실국별권한및기능, 물적자원, 인적자원, 미래자원변화 ) 에대한인식조사결과는평균 3.29 정도가나타나고있었다. 결국, 이를종합하면평균, 즉 보통 이라는답이대부분이라할수있다. 이러한결과는 SWOT분석이구체적으로실시되고있지않음을알수있으며, 인식조사결과역시만족할수준은아니라고판단된다. 전통적계획은예측된미래가기계적으로달성가능하다는전제하에환경적요인의변화와영향가능성에대해서는거의고려를하고있지않다고해도과언이아니다 ( 안영훈 장은주, 2000). 또한상위계획이나법적인검토에있어서도지역의특성이라는맥락속에서검토가이루어지는것이아니라거의대다수의보고서가내용을획일적으로요약 기술하는데그치고있는실정인것으로판단된다. 3 조직의사명과목표의명확성조직의사명과목표의명확성과관련해서기존의관련문헌을보면, 목표는선출직공무원의정치적고려나몇몇전문가의선험적결정에의해주어지는데, 피상적이고장밋빛일색의미래상제시로일관하는경우가대부분이다. 왜그러한목표가설정되었는지, 지역주민의소망 (vision) 과제시된목표의관계는무엇인지에대한설명이부족하다. 게다가대부분의계획보고서가거의유사한목표를슬로건으로제시하고있다. 대부분의보고서에서 첨단산업유치, 쾌적한생활환경조성 등의유사하고피상적인슬로건을목표로제시하고있다. 목표란계획이최종적으로성취해야할결과물이라고했을때, 이러한부실한목표설정은계획전체를무의미하게만들수있다. 조직의사명과목표설정이부실할경우조직목표에대한모호성이야기될수있기때문이다. 즉, 동일한상황이나현상에대해다수의지각방식이존재하기때문에, 조직의사명과목 25) Likert척도를이용해서분석한결과로 매우낮음- 낮음-보통-높음-아주높음 의척도를사용하고있다.
102 표에대한의미를부여하는과정에서다양한해석이가능한혼란한상황이도 출될수있는것이다 ( 전영한, 2004:53-54). 4 전략과제및우선순위 [ 전략과제의도출 ] 전략계획은제한된자원을가장큰효과를기대할수있는한정된부문 ( 쟁점 ) 에투입하는것을기본원리로한다. 따라서기존의계획처럼모든부문을지침에의거하여백화점식으로다루기보다는지역사회의핵심부문을전략쟁점으로도출하기위해노력한다. 전략쟁점의파악은지역사회에서주민들이가장바라는것이무엇인가를파악하는과정이며, 동시에쟁점간에우선순위를부여하는과정이다 ( 김신복, 1990). 한정된자원을핵심적인부문에집중할수밖에없는상황에서쟁점을도출하고도출된쟁점간에우선순위를선정하는것은 최적의자원배분노력 으로, 전략계획의실천력을제고하는측면이다. 기존에자치단체주요업무계획과보고서에서발췌한전략과제를보면과제선정에문제점이나타나고있음을알수있다. 첫째, 기술하는언어들이너무미사여구적이다. 즉자치단체실 국수준의전략적문제를문학적으로표현함으로써문제의식을흐르게할여지가있다. 따라서보다명확하고목표가분명한용어로표현하는것이요구된다. 둘째, 각부문을종합적으로포괄하고있다. 가령, 도시구조, 교통, 산업, 문화, 사회복지, 생활환경, 행 재정등각부문에서제기되는개별적인이슈들을종합화하여포괄적으로기술하고있다. 셋째, 주요전략적과제들이너무나일반적이고개략적이다. 주요업무추진계획상의전략적과제들이막연하고어느때나제기될수있는원론적인것들이다. 전략적과제의선정은그자체에초점을맞추어야하기때문에그시기에가장부각되는이슈만을선정해야한다.
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 103 < 표 17> A 도주요업무계획상의전략과제사례 201x 년도 A 도주요업무계획 도정에대한공감대확산 의욕넘치는근무분위기조성 인적자원의효율적운영및육성 농산물유통구조개선 불합리한수도권정책의개선추진 etc [ 우선순위의결정 ] 우선순위를결정한다는것은특정시점에서어떤목표가다른목표보다우선권을갖고있음을밝히거나혹은최소한목표들이수단-목표의연계를통하여수직적으로정렬되는목표계층을형성하는것을의미한다 (Richards, 1986). 전략계획에서우선순위는경쟁의강조, 소수의전략, 공식적합의를중시하므로소수의전략을선정하여집중적으로실천하는데중점을두고있다. 따라서전략은특정분야에실천성을지니면서지역사회를변화시키는역할을한다. 이러한우선순위를통해선정된전략이가지는독특한의미를공공계획의세부방향이나정책과서로대비시켜보는것은당연하다고볼수있다. 전략의경우수준과시간의틀에따라큰전략, 프로그램또는서비스전략, 기능적전략으로계층성을이루며, 전략들간에도목표와수단으로연결고리를형성하게끔하여야한다. 물론지방자치단체의일부보고서에서도각부문계획의기본구상, 기본방향, 실천방안, 세부실천방안으로목표와수단이고리를형성하면서시책들을제시하는것도많다고보여진다. 하지만현수준에서우리나라지방자치단체의전략이나하위의세부적시책의실천적제시가미약하다고판단된다. 그단적인사례를 < 표 2> 에제시하였다. 그내용을보면정책, 시책, 사업간의어떠한위계적구조도살펴볼수가없다. 21세기를선도하는정보화를완성하기위해서
104 가장먼저시급한시책은무엇인지, 각시책별로집중적으로실천해야만하는 구체적인사업들은무엇인지에대한계층적우선순위가도출되어있지않기 때문이다. < 표 18> A 도주요업무계획에서목표 - 수단간부조화사례 201x 년도 A 도주요업무계획 1. 정책 (Policy) 21 세기를선도하는정보화완성 2. 시책 (Program) 지역정보화역량의고도화 전자지방정부조기실현 산업정보화시스템촉진 3. 사업 (Project) 도민편의향상을위한정보화 전자지방정부구현 전자상거래활성화 etc [ 전략계획과연계된평가 ] 기존연구에서평가와관련하여가장큰애로점이무엇인지를묻는질의에대해서는단연코지표개발이라는의견이대다수를차지하고있다. 이러한결과가나타나는원인은무엇인지를고려해봐야할것이다 < 표 19> 성과평가에있어서의제약요인 내 용 빈도 % 자치단체장및직원의관심부족 13 10.7 평가역량 ( 조직, 인력, 전문성등 ) 부족 18 14.9 평가수행상문제 ( 과제선정, 지표개발, 목표설정등 ) 75 62.0 평가결과의환류미흡 5 4.1
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 105 내 용 빈도 % 평가위원회의역할미흡 - - 여타성과관리도구 ( 목표관리제등 ) 와의연계부족 8 6.6 기타 2 1.7 계 121 100 * 자료 : 박희정외 (2004) 지표를개발하는절차가쉽지않은까다로운작업이라는사실과함께, 지표를개발함에있어모든업무보다는핵심적인업무를선정하는작업이선행되어야하기때문이다. 또한지표를개발한후에는측정의문제가남는데이를위해목표는과연어떻게설정해야하는가의문제도남는다. 이러한문제의기저에는조직의방향성을인식하지못하는데서출발한다고판단한다. < 그림 21> 전략계획과평가의연계구도
106 2) 구체적적용방안앞서살펴본조직구성원의참여, 환경탐색, 조직의사명과목표의명확한설정, 전략과제및우선순위의도출문제는모두가하나의과정으로판단할수있다. 즉, 조직성원이참여하여조직이처한현실을외부의환경과비교하여판단하고그후조직이나아갈방향에대해명확한설정이이루어진후, 이에따라한정된자원을집중할수있는전략목표설정및우선순위를도출하는것이하나의과정인것이다. 그렇다면결과는어찌보면간단할수있다. 즉, 과정에의해나타난성과를측정하기위해지표를선정하고평가하면되는것이다. 하지만현실에있어서는이러한조직의사명과목표를인식하고지표를개발하려는자치단체의담당자에대한경험을거의하지못하였다. Wildavsky(1972:517) 와 Boyne et al(2004) 의연구에의하면평가대상과제수가많을경우조직에위험을안겨다줄가능성이높은것으로주장하고있다. 즉, Boyne et al(2004) 의연구에서는실증적분석을통하여부 (-) 의영향이있는것으로조사되고있다. 가령, 과제선정부터방향성을상실할경우지표의수는늘어날수밖에없다. 왜냐하면무엇을지표로삼아야할지모르기때문이다. 지나친것은부족한것보다못하다는말이있다. 관리할능력도없으면서수많은지표를개발해서스스로어려움을자초하는경우가있다. 따라서전사, 사업부서, 실과소, 개인수준마다적정한과제를선정하여지표를개발하는것이관건이될것이다. 결국고민은조직의사명과목적에얼마만큼부합하는전략과제를선정하여성과관리를위한지표를개발하는지의여부가될것이다. (1) 조직의방향설정조직의방향설정은전략계획을수립하기위한첫번째단계로당해자치단체가지향하는신념과핵심가치가무엇인지에대한방향성을설정하는단계이다. 이러한조직의방향설정에있어가장중요한고려사항은누가신념과가
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 107 치관을설정하는가하는것이다. 우리나라의경우지방자치단체의역할과권한이대부분관련법에의해명시적으로제시하고있어자치단체별로방향성을설정하는데는한계가있을수밖에없다. 그러나자치단체별로처한상황이나여건이동일하지않기때문에조직의방향설정은중요한의미를지닌다. 조직의방향설정과관련하여가장큰문제는누가방향설정을해야하는가하는것이다. 대개의경우의사결정의최고위치에있는자치단체장 ( 또는지방의회 ) 의수준에서이루어질수밖에없을것이다. 그러나계획수립을담당하는추진조직에서는다양한이해관계자들로부터의견을수렴하고전략계획이그들에게미치는영향을고려해야한다. 이를위해서는방향설정과정에서도출된다양한의견을지속적으로이해관계자들에게알리는피드백 (feedback) 과정을유지하면서, 다양한의견속에서바람직한조직의방향설정을유도해야한다. (2) 미션및비전제시미션및비전은조직의방향설정결과를함축적으로표현한것으로써, 해당자치단체별로설정한방향성을구체적으로목표화한것이다. 따라서미션및비전은시 공간적변화, 주요환경요인의변화에도적절하게대처할수있도록포괄적이어야한다. 또한자치단체구성원모두가쉽게이해하고공감할수있도록간결하게제시해야한다. 그이유는조직의목적을지역사회에서공유함으로서, 이를달성하기위한목표및실행계획에대한정당성과지지를이끌어내는원동력으로활용하는데있다. 따라서미션및비전은조직의방향에부합하는구체적인목표설정및실행계획수립을위한등대와같은역할을수행하는것이라할수있다. 이러한조직의미션및비전을제시하기위한방법론으로는지역내및조직내부의핵심
108 집단에대한의견수렴을일반적으로활용하는것이다. 의견수렴은개별면접, 워크숍, 설문조사등의방법을활용할수있으나, 핵심그룹별워크숍이보다다양한의견개진을유도할수있을뿐만아니라도출된결과에대한수용성을제고하는데유리하다. (3) 환경분석흔히 SWOT분석이라고하는환경분석은자치단체를둘러싼환경요인을내부적인강점과약점, 그리고외부적인기회와위협으로분석하여조직의역량을강화하기위한수단으로활용되는것이다. 이때사용되는기준은강점 (strength) 과약점 (weakness), 기회 (opportunity) 와위협 (threat) 등의 4개요소로구성되는데, 내부강점은조직내부의역량을기초로지역사회또는주민들에게강점으로인식되는것은무엇인지, 내부약점은조직내부의역량을기초로지역사회또는주민들에게약점또는한계로인식되는것은무엇인지찾아내는것이다. 다음으로기회는외부환경에서유리한기회요인은무엇인지, 위협은외부환경에서유리한혹은불리한위협요인은무엇인지를찾아내는것이다. 이러한 SWOT분석을적용한전략계획의수립에는다음과같은특성을고려하여전략목표설정에반영하여야한다. 1 SO전략 ( 강점-기회전략 ): 지역사회의발전기회를활용하기위해조직의강점을활용하기위한전략, 2 ST전략 ( 강점 -위협전략): 지역사회발전에서예상되는위협을회피하기위해내부강점을활용하는전략, 3 WO전략 ( 약점-기회전략 ): 조직내부의약점을강화또는극복함으로써지역사회발전기회로활용하는전략, 4 WT전략 ( 약점-위협전략 ) 지역사회의발전에당면한위협요인의최소화와조직내부의약점을보완하기위한전략을도출하여이를구체적인목표로설정할수있도록하는것이다. 이러한환경분석결과는전략계획수립시비전달성을위한전략목표의설정과연계시켜구체적인실행계획수립에반영될수있도록해야한다.
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 109 < 그림 22> 환경분석과전략목표와의연계개념도 출처 : 이병기 김건위 (2006: 97) 환경분석의기법이나모형은매우다양하여전략계획수립을어렵게하는요인으로작용하는경우가있다. 특히우리나라의경우민간부문에서활용하는방법론을공공부문에그대로적용하는경우가많아불필요한요인까지고려하여환경분석을더욱어렵게하는사례가많이있다. 즉, 자치단체의경우민간부문과달리그설립목적등대부분의요인은고려대상이될수없음에도고려대상에포함하여분석하거나, 이와는반대로반드시고려해야할요인을누락시키고분석하는경우이다. 이연구에서는지방자치단체의전략계획수립에필요한환경요인을국내외환경분석에나타난사례에서도출하여핵심적인주요요인을예시적으로소개하였다. 그내용은다음의표와같다.
110 < 표 20> 전략계획수립시고려해야할주요환경요인 ( 예시 ) 구분내부요인외부요인 인구 사회 경제 / 재정 공간 제도 인구증감및지역내인구이동 연령, 성별구성비 취학, 실업및취업률구성비 지역내생활수준차이 지역사회갈등및범죄유형 지방세수및세출추이 서비스유형별세출구조 산업별구조및변화추이 공공서비스시설및접근성 신규또는재개발관련계획 보전, 휴양, 관광시설및지역 지방의회의협력수준 공무원들의역량 지역의이해관계그룹이추구하는이슈 지역간인구이동 경쟁지역과의인구구성비 인구변화패턴 지역간갈등유형 국가의지원및보조추이 경쟁지역의서비스유형별세출구조 지역간기업유치패턴 인근지역에영향을미치는환경요인 지역간서비스시설 국가차원의공간계획 중앙정부의법 제도의변화추이 지역간법률적문제 지역외이해관계그룹이제기하는이슈 (4) 전략목표설정전략계획수립을위한환경분석을통하여나타난결과를종합적으로검토하여이를전략목표로설정하는단계이다. 이단계는지차단체의구체적인상위전략목표 ( 정책 ) 를제시하여이를토대로하위목표에대한추진계획인성과관리시행계획으로연계시킬수있도록해야한다. 따라서이단계에서는목표와추진조직의연계, 계획기간및재정수요의고려등구체적인내용을포함해야한다. 전략목표란자치단체가장래에도달코자하는개괄적인설명이라고할수있다. 따라서지방자치단체의상위계획인전략목표의적정화가필수적이다. 전략목표가너무많으면자원조달에문제가있고, 너무적으면지역사회의수요를충족시키지못하는문제가발생한다. 또한너무쉽게달성할수있는전략목표는구성원들이최선을다하지않고도달성할수있으며, 너무과중한전략
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 111 목표는구성원들에게좌절감을줄수있다. 전략목표의적정화를위해서는환경분석에서도출된결과를자치단체의조직별 ( 국 / 실단위 ), 분야별로세분화하여구체적인전략목표로제시하는노력이필요하다. 다음으로전략목표를어떻게함축적으로기술해야하는가의문제이다. 자차단체에서작성한전략목표의기술방식을보면 활기찬지역경제, 안전한환경조성 등과같이구호나슬로건형식으로제시하고있어이를달성하기위한활동이나결과가무엇인지를정확하게파악하기어렵다. 즉, 무엇을위해어떤활동을하는지가전략목표에나타나고있지않다. 따라서전략목표의기술방식을 ~ 을위해 ~ 을한다., ~ 을 ~ 한다. 와같은완결형문장으로전략목표를설정해야한다. (5) 고려사항성과관리를위한전략계획을외부용역또는자체적으로수립하는지의여부와관계없이전략계획수립을담당하는부서또는담당자는계획수립과정에대한지속적인모니터링과점검을수행해야한다. 이러한활동은계획수립과정에서발생할수있는오류와문제점을보완하는데필수적인요건이다. 계획담당자가성과관리를위한전략계획수립과정에서고려해야할사항에는단지계획수립의문제점개선뿐만아니라, 수립과정에구성원들의참여유도, 일정관리, 행 재정적지원등전반적인사항을관리해야한다. 계획수립담당자가고려해야할사항으로는다음의표와같은내용을포함해야한다.
112 < 표 21> 전략계획수립시고려사항 고려사항 전략계획도입목적은명확한가? 전략계획수립체계를구성하였는가? 전략계획수립전담부서나담당자를지정하였는가? 전략계획수립에기관장의관심과지원이있는가? 전략계획수립에광범위한의견수렴을하였는가? 전략계획의수립취지를조직내구성원들에게설명하였는가? 전략계획에대한지방의회의의견은청취하였는가? 전략계획수립을위한행 재정적지원은충분한가? 전략계획의세부추진일정을마련하였는가? 전략계획추진에필요한재원의확보가가능한가? 6. 소결이연구는중앙과지방의재난및안전관리의진정한연계라기보다는중앙단위의계획과유리된상태의중앙정부위주의계획수준이라할수있다. 이러한문제는안전관리계획수립의경험이중앙부처에비해상대적으로적은지방자치단체에서많이나타나고있는현상이라고할수있다. 그간중앙정부주도하에수립되는각종의계획등이하향적으로이루어졌던관계로지방자치단체차원에서의계획수립은효과성을거양할수있는정도로이루어지지않았다고할수있다. 또한과거와달리지방자치단체에영향을미치는외부환경은그내용면이나속도에서급격한변화를보이고있어기존의계획수립접근방식에대한변화를요구하게되었다. 따라서이연구에서는형식적기본계획수립의원인과그에따른문제점을분석하고이에대한개선방안을도출하였다. 연구결과를토대로지방자치단체안전관리기본계획의수립시우선적으로고려해야하는사항들을몇가지로정리하였다.
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 113 첫째, 조직구성원들의참여문제로, 이를위해서는단체장이적극적으로관심과의지가필요하다는것이다. 이를위해서는안전관리계획의탄력적운용을조례화하는등의무와권한에대해서도구체화할필요가있다. 또한계획수립은전담조직에서주도하면서주민, 지방의회, 지역시민단체등이해관계자들의의견청취뿐만아니라자문이나승인도필요하다. 둘째, 해당자치단체의임무와목표의명확한설정이다. 이를위해서는논란꺼리가적고, 명료한임무및목표를설정해야하며, 분명하고공감대형성이가능한용어로기술되어야한다. 특히단체장이관심을가지고임무를설정해야하며, 해결책의강조보다는이슈그자체를중시해야한다. 목표는해결되어야할방법에유용한단서를제공하며, 유용한긴장을조성하기에목표선정에신중을기해야한다. 셋째, 환경탐색의강화이다. 이를위해서는관련법규나상위및관련계획의의도와내용을잘파악해서계획이나정책에반영되어야한다. 지역경제흐름과지표의변화를잘파악하고, 국내외정치, 경제, 사회등의흐름에대한객관적인조사와분석을통하여계획수립의기조로삼아야한다. 넷째, 전략적과제의개발및우선순위의결정이다. 이를위해서는전략적사고와경쟁을추구해야하며, 한편으로는협조와타협을중시해야한다. 또한합의나동의의형성에바탕을두고전략적과제의개발및우선순위를수립하는동시에지역실정에맞아야한다. 그리고계획상호간에인과관계가유지될수있도록해야하며, 전략의평가기준에적합해야한다. 다섯째, 평가체계와의연계이다. 이를위해서는안전관리계획에따른평가지표의구성이필요할것이다. 평가지표의구성은자치단체의미션과비전의달성정도를측정할수있는핵심과제의도출및평가지표화가필수적이다.
114 제 3 절우리나라국가안전최상위계획과공공기관안전계획의연계 1. 개요기본계획은 5년을단위로해서수립되는중장기계획이며이와함께매년시행계획이발표된다. 각부처에서작성하는기본계획중에서공공기관이수립에관여하는안전관련계획은크게국가교통안전기본계획, 시설물의안전및유지관리기본계획, 철도안전종합계획, 국가해사안전기본계획, 가스안전관리에관한기본계획의 5개로나눌수있다. 국토교통부가주무부처인국가교통안전기본계획은 1982년에제1차교통안전기본계획이세워진이래현재제7차국가교통안전기본계획이세워져있다. 시설물의안전및유지관리기본계획은 2003년에첫번째계획이수립되어 2013년에세번째계획이수립되었다. 철도안전종합계획은제1차계획이 2006년부터 2010년까지, 제2차가 2011년에수립되어오고있다. 국가해사안전기본계획은해사안전법이제정되면서해양수산수가국토해양부시절인 2012년에제1차가수립되었다. 가스안전관리에관한기본계획은고압가스안전관리법이개정되면서 2014년 1월 21일신설된조항에포함되어있어현재계획이수립중에있다. 이하에서는국가교통안전기본계획, 시설물의안전및유지관리기본계획, 철도안전종합계획, 국가해사안전기본계획총 4가지기본계획에대해실효성이있는지살펴보기로한다. 2. 우리나라공공기관관련안전기본계획개관 1) 국가교통안전기본계획국가교통안전기본계획은교통안전법제15조에따라수립하는도로, 철도, 항공, 해양등교통분야의안전계획중최상위계획으로국토해양부를중심으로
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 115 한관계부처가합동으로수립한다. 제7차국가교통안전기본계획은교통안전공단, 한국철도기술연구원, 한국항공진흥협회, 선박안전기술공단등이참여하였으며교통안전공단이메인역할을하고있다. 제7차기본계획은도로교통사고사망자수 40% 로감소등 교통안전 Global Top 10 달성을위해 교통이용자행태개선, 안전한교통인프라구축, 스마트교통수단의운행, 안전관리시스템강화, 비상대응체계고도화라는 5개추진전략을제시하고있다. < 표 22> 국가교통안전기본계획관련법령 구분 교통안전법 내용 제 15 조 ( 국가교통안전기본계획 ) 1 국토교통부장관은국가의전반적인교통안전수준의향상을도모하기위하여교통안전에관한기본계획 ( 이하 국가교통안전기본계획 이라한다 ) 을 5 년단위로수립하여야한다. < 개정 2008.2.29., 2013.3.23> 2 국가교통안전기본계획에는다음각호의사항이포함되어야한다. 1. 교통안전에관한중 장기종합정책방향 2. 육상교통 해상교통 항공교통등부문별교통사고의발생현황과원인의분석 3. 교통수단 교통시설별교통사고감소목표 4. 교통안전지식의보급및교통문화향상목표 5. 교통안전정책의추진성과에대한분석 평가 6. 교통안전정책의목표달성을위한부문별추진전략 7. 부문별 기관별 연차별세부추진계획및투자계획 8. 교통안전표지 교통관제시설 항행안전시설등교통안전시설의정비 확충에관한계획 9. 교통안전전문인력의양성 10. 교통안전과관련된투자사업계획및우선순위 11. 지정행정기관별교통안전대책에대한연계와집행력보완방안 12. 그밖에교통안전수준의향상을위한교통안전시책에관한사항 3 국토교통부장관은국가교통안전기본계획의수립을위하여지정행정기관별로추진할교통안전에관한주요계획또는시책에관한사항이포함된지침을작성하여지정행정기관의장에게통보하여야하며,
116 구분 교통안전법시행령 내용 지정행정기관의장은통보받은지침에따라소관별교통안전에관한계획안을국토교통부장관에게제출하여야한다. < 개정 2008.2.29, 2013.3.23> 4 국토교통부장관은제 3 항의규정에의하여제출받은소관별교통안전에관한계획안을종합 조정하여국가교통안전기본계획안을작성한후국가교통위원회의심의를거쳐이를확정한다. < 개정 2008.2.29, 2009.4.22., 2013.3.23.> 5 국토교통부장관은제 4 항의규정에따라확정된국가교통안전기본계획을지정행정기관의장과시 도지사에게통보하고, 이를공고 ( 인터넷게재를포함한다. 이하같다 ) 하여야한다. < 개정 2008.2.29, 2013.3.23> 6 제 3 항내지제 5 항의규정은확정된국가교통안전기본계획을변경하는경우에이를준용한다. 다만, 대통령령이정하는경미한사항을변경하는경우에는그러하지아니하다. 7 제 1 항내지제 6 항의규정에따른국가교통안전기본계획의수립및변경등에관하여필요한사항은대통령령으로정한다. 제 10 조 ( 국가교통안전기본계획의수립 ) 1 법제 15 조제 3 항에따라국토교통부장관은국가교통안전기본계획의수립또는변경을위한지침 ( 이하이조에서 수립지침 이라한다 ) 을작성하여계획연도시작전전년도 6 월말까지지정행정기관의장에게통보하여야한다. < 개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 2 지정행정기관의장은수립지침에따라소관별교통안전에관한계획안을작성하여계획연도시작전년도 2 월말까지국토교통부장관에게제출하여야한다. < 개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 3 국토교통부장관은법제 15 조제 4 항에따라제 2 항의소관별교통안전에관한계획안을종합 조정하여계획연도시작전년도 6 월말까지국가교통안전기본계획을확정하여야한다. 소관별교통안전에관한계획안을종합 조정하는경우에는다음각호의사항을검토하여야한다. < 개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 1. 정책목표 2. 정책과제의추진시기 3. 투자규모 4. 정책과제의추진에필요한해당기관별협의사항 4 국토교통부장관은제 3 항에따라국가교통안전기본계획을확정한경우에는확정한날부터 20 일이내에지정행정기관의장과시 도지사에게이를통보하여야한다. < 개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 제 11 조 ( 경미한사항의변경 ) 법제 15 조제 6 항단서및법제 16 조제 4 항
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 117 구분 내용 단서에서 대통령령이정하는경미한사항을변경하는경우 란각각다음각호의어느하나에해당하는경우를말한다. 1. 국가교통안전기본계획또는국가교통안전시행계획에서정한부문별사업규모를 100 분의 10 이내의범위에서변경하는경우 2. 국가교통안전기본계획또는국가교통안전시행계획에서정한시행기한의범위에서단위사업의시행시기를변경하는경우 3. 계산착오, 오기 ( 誤記 ), 누락, 그밖에국가교통안전기본계획또는국가교통안전시행계획의기본방향에영향을미치지아니하는사항으로서그변경근거가분명한사항을변경하는경우 국가교통안전기본계획은국가교통위원회의심의를거쳐확정되는데국가교 통위원회는국토교통부장관이위원장이며위원은총 25 명으로당연직 13 인, 위촉직 12 인으로구성된다. (2) 시설물의안전및유지관리기본계획시설물의안전및유지관리기본계획은시설물의안전관리에관한특별법제3조와 4조에따라시설물의안전및유지관리에관한기본시책을마련하는법정계획으로시설물의안전및유지관리에필요한기술개발 인력양성등을효율적으로추진하는계획이다. 제1차기본계획은안전점검및정밀안전진단세부지침작성, 설계도서제출 관리전산화, 안전점검및정밀안전진단기술자경력관리시스템구축등 시설물의안전및유지관리체계구축을위한기반조성 에역점을두었다. 제2차기본계획은안전진단및유지관리업체기술자역량강화, 신기술기반기술수준향상, 안전및유지관리체계개선을통해 시설물안전및유지관리선진화달성 실현을위한계획이었다. 제3차기본계획은시설물의안전확보를통하여국민생명과재산이보호되는안전사회를넘어시설물의성능향상을통해행복한삶까지영위하는 행복사회구현 을목표로하고있다.
118 < 표 23> 시설물의안전및유지관리기본계획관련법령 구분 내용 시설물의안전관리에관한특별법 제 3 조 ( 시설물의안전및유지관리기본계획의수립 ) 1 국토교통부장관은시설물이안전하게유지관리될수있도록하기위하여 5 년마다시설물의안전과유지관리에관한기본계획 ( 이하 기본계획 이라한다 ) 을수립 시행하고, 이를관보에고시하여야한다. 기본계획을변경하는경우에도또한같다. < 개정 2013.3.23.> 2 기본계획에는다음각호의사항이포함되어야한다. 1. 시설물의안전과유지관리에관한기본방향 2. 시설물의안전과유지관리에필요한기술의연구 개발 3. 시설물의안전과유지관리에필요한인력의양성 4. 시설물의유지관리체계의개발 5. 시설물의안전과유지관리에관련된정보체계의구축 6. 그밖에시설물의안전과유지관리에관하여대통령령으로정하는사항 3 국토교통부장관은기본계획을수립할때에는미리관계중앙행정기관의장과협의하여야하며, 기본계획을수립하기위하여필요하다고인정되면관계중앙행정기관의장및특별시장 광역시장 도지사또는특별자치도지사 ( 이하 시 도지사 라한다 ) 에게관련자료를제출하도록요구할수있다. 기본계획을변경할때에도또한같다. < 개정 2013.3.23.> [ 전문개정 2009.12.29.] 제 4 조 ( 시설물의안전및유지관리계획의수립 시행등 ) 1 관리주체는기본계획에따라소관시설물에대한안전및유지관리계획을수립 시행하여야한다. 2 공공관리주체는제 1 항에따른안전및유지관리계획을다음각호에해당하는관계행정기관의장에게보고하여야한다. 1. 공공관리주체가중앙행정기관의소속기관이거나감독을받는기관인경우에는소속중앙행정기관의장 2. 제 1 호외의공공관리주체는시 도지사 3 민간관리주체는제 1 항에따른안전및유지관리계획을특별자치도지사 시장 군수또는구청장 ( 자치구의구청장을말한다. 이하같다 ) 에게제출하여야한다. 4 제 3 항에따라안전및유지관리계획을제출받은시장 군수또는구청장은국토교통부령으로정하는바에따라그제출현황을관할
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 119 구분 시설물의안전관리에관한특별법시행령 내용 시 도지사 ( 특별자치도지사는제외한다 ) 에게보고하여야한다. < 개정 2013.3.23.> 5 제 2 항부터제 4 항까지의규정에따라안전및유지관리계획을제출받거나보고를받은중앙행정기관의장과시 도지사는그현황을국토교통부장관에게제출하여야한다. < 개정 2013.3.23.> 6 특별자치도지사 시장 군수또는구청장은제 3 항에따라시설물의안전및유지관리계획을제출받은때에는그시행여부를연 1 회이상확인하여야한다. 7 제 1 항에따른안전및유지관리계획의수립시기 대상 내용등에필요한사항은대통령령으로정한다. [ 전문개정 2009.12.29.] 제 4 조 ( 시설물의안전및유지관리기본계획의수립 ) 법제 3 조제 2 항제 6 호에서 대통령령으로정하는사항 이란다음각호의사항을말한다. 1. 법제 9 조제 1 항에따라등록을한안전진단전문기관 ( 이하 안전진단전문기관 이라한다 ) 의육성 지원에관한사항 2. 시설물의보수 보강등안전및유지관리에관한기준의작성 변경과그운영에관한사항 [ 전문개정 2008.9.18.] 제 5 조 ( 안전및유지관리계획의수립 시행 ) 1 관리주체는법제 4 조에따른안전및유지관리계획을소관시설물별로매년수립 시행하여야한다. 다만, 공동주택의경우에는제 2 항제 1 호및제 2 호의사항에대하여는관리주체단위로수립할수있다. 2 제 1 항에따른안전및유지관리계획에는다음각호의사항이포함되어야한다. 1. 시설물의적정한안전과유지관리를위한조직 인원및장비의확보에관한사항 2. 긴급상황발생시조치체계에관한사항 3. 시설물의설계 시공 감리및유지관리등에관련된설계도서의수집및보존에관한사항 4. 안전점검또는정밀안전진단실시계획및보수 보강계획에관한사항 5. 안전과유지관리에필요한비용에관한사항 [ 전문개정 2008.9.18.]
120 (3) 철도안전종합계획철도안전종합계획은고속철도 일반철도 도시철도등대상철도를총망라하여철도에서발생하는교통사고를비롯한인적재난, 자연재해, 테러등각종사고에대한종합적인안전대책을수립한계획이다. 그전까지철도교통사고에대해서는교통안전기본계획중철도부문으로, 국가재난관리기본계획중철도재난및재해로각종정부계획으로수립한개별안전대책을철도안전종합계획으로체계화했다. 2005년제정된철도안전법제5조에따라철도안전관리를통합하는중장기계획으로마련되었다. 2013년에철도안전법이개정됨에따라제2차철도안전종합계획이수정되어발표를앞두고있다. < 표 24> 철도안전종합계획관련법령 구분 철도안전법 내용 제 5 조 ( 철도안전종합계획 ) 1 국토교통부장관은 5 년마다철도안전에관한종합계획 ( 이하 철도안전종합계획 이라한다 ) 을수립하여야한다. < 개정 2013.3.23.> 2 철도안전종합계획에는다음각호의사항이포함되어야한다. < 개정 2013.3.23.> 1. 철도안전종합계획의추진목표및방향 2. 철도안전에관한시설의확충, 개량및점검등에관한사항 3. 철도차량의정비및점검등에관한사항 4. 철도안전관계법령의정비등제도개선에관한사항 5. 철도안전관련전문인력의양성및수급관리에관한사항 6. 철도안전관련교육훈련에관한사항 7. 철도안전관련연구및기술개발에관한사항 8. 그밖에철도안전에관한사항으로서국토교통부장관이필요하다고인정하는사항 3 국토교통부장관은철도안전종합계획을수립할때에는미리관계중앙행정기관의장및철도운영자등과협의한후기본법제 6 조제 1 항에따른철도산업위원회의심의를거쳐야한다. 수립된철도안전종합계획을
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 121 구분 철도안전법시행령 내용 변경 ( 대통령령으로정하는경미한사항의변경은제외한다 ) 할때에도또한같다. < 개정 2013.3.23.> 4 국토교통부장관은철도안전종합계획을수립하거나변경하기위하여필요하다고인정하면관계중앙행정기관의장또는특별시장 광역시장 특별자치시장 도지사 특별자치도지사 ( 이하 시 도지사 라한다 ) 에게관련자료의제출을요구할수있다. 자료제출요구를받은관계중앙행정기관의장또는시 도지사는특별한사유가없으면이에따라야한다. < 개정 2013.3.23.> 5 국토교통부장관은제 3 항에따라철도안전종합계획을수립하거나변경하였을때에는이를관보에고시하여야한다. < 개정 2013.3.23.> [ 전문개정 2012.6.1.] 제 4 조 ( 철도안전종합계획의경미한변경 ) 법제 5 조제 3 항후단에서 대통령령으로정하는경미한사항의변경 이란다음각호의어느하나에해당하는변경을말한다. 1. 법제 5 조제 1 항에따른철도안전종합계획 ( 이하 철도안전종합계획 이라한다 ) 에서정한총사업비를원래계획의 100 분의 10 이내에서의변경 2. 철도안전종합계획에서정한시행기한내에단위사업의시행시기의변경 3. 법령의개정, 행정구역의변경등과관련하여철도안전종합계획을변경하는등당초수립된철도안전종합계획의기본방향에영향을미치지아니하는사항의변경 [ 전문개정 2012.11.30.] 철도안전종합계획은확정 고시되기전에철도산업위원회의심의를거치게된다. 철도산업위원회는국토교통부장관이위원장이며위원은기획재정부차관, 미래창조과학부차관, 교육부차관, 안전행정부차관, 산업통상자원부차관, 고용노동부차관, 국토교통부차관, 해양수산부차관및공정거래위원회부위원장과한국철도시설공단의이사장, 한국철도공사의사장그리고철도산업에대한전문성이있는사람중위원장이위촉하는 25인이내로구성된다.
122 (4) 국가해사안전기본계획국가해사안전기본계획은 2011년개정된해사안전법제6조에따라 5년마다수립하게되며, 그동안법령별 기관별로시행되고있는해사안전개별정책을일원화된법에따라체계적으로수립하도록한것이다. 지금까지법적근거가미비하여전정부부처와기관의참여 협력하는국가적차원의대책마련의어려움을해결하고, 국제해사기구 (IMO) 의회원국감사제도에대비하기위해국가해사안전기본계획이수립되었다. < 표 25> 국가해사안전기본계획관련법령 구분 해사안전법 해사안전법시행령 내용 제 6 조 ( 국가해사안전기본계획 ) 1 해양수산부장관은해사안전증진을위한국가해사안전기본계획 ( 이하 기본계획 이라한다 ) 을 5 년단위로수립하여야한다. 다만, 기본계획중항행환경개선에관한계획은 10 년단위로수립할수있다. < 개정 2013.3.23.> 2 해양수산부장관은제 1 항에따른기본계획을수립하는경우관계행정기관의장과협의하여야한다. < 개정 2013.3.23.> 3 제 1 항에따른기본계획의수립및시행에필요한사항은대통령령으로정한다. 제 3 조 ( 국가해사안전기본계획 ) 1 법제 6 조제 1 항에따른국가해사안전기본계획 ( 이하 기본계획 이라한다 ) 에는다음각호의사항이포함되어야한다. < 개정 2013.3.23.> 1. 해사안전정책의추진목표및기본방향 2. 해사안전정책환경의변화및전망에관한사항 3. 선박 해양시설및여객 승무원등의안전증진에관한사항 4. 수역의설정, 교통환경조사및사고위해요소개선에관한사항 5. 선박의항행관련항행보조시설 장비 정보통신체제등의설치 운영에관한사항 6. 해사안전관련인력의양성 수급에관한사항 7. 해사안전지식의보급및문화의증진에관한사항 8. 해사안전관련기술의연구 개발에관한사항 9. 해사안전관련산업의육성에관한사항
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 123 구분 내용 10. 해사안전관련국제협력에관한사항 11. 해사안전관련제도 여건의개선에관한사항 12. 해사안전관련투자및재원조달에관한사항 13. 부문별 기관별 연차별사업계획의추진및시행에관한사항 14. 그밖에해사안전에관한사항으로서해양수산부장관이필요하다고인정하는사항 2 해양수산부장관은기본계획을수립하거나변경하기위하여필요하다고인정하는경우에는관계중앙행정기관의장, 특별시장 광역시장 도지사 특별자치도지사 ( 이하 시 도지사 라한다 ), 시장 군수 구청장 ( 자치구의구청장을말한다. 이하같다 ), 공공기관의운영에관한법률 제 4 조에따른공공기관의장 ( 이하 공공기관의장 이라한다 ) 또는해사안전과관련된기관 단체또는개인에대하여관련자료의제출, 의견의진술또는그밖에필요한협력을요청할수있다. < 개정 2013.3.23.> 3 해양수산부장관은기본계획을수립하거나변경한경우에는관보에고시하여야한다. < 개정 2013.3.23.> 다른계획들과달리국가해사안전기본계획은해사안전법상으로는국가해사안전기본계획에대한구체적인내용을담고있지않고, 해사안전법시행령에서계획에포함될내용을적시하고있다. 다른안전계획과달리전문위원회의심의과정을거치지않고있다. (5) 가스안전관리에관한기본계획가스안전관리를위해 5년단위로수립하는가스안전관리에관한기본계획은 2014년고압가스안전관리법개정으로신설되어현재계획수립중에있다. 기본계획에관한내용은고압가스안전관리법제3조의 2에의거해수립된다.
124 < 표 26> 가스안전관리에관한기본계획관련법령 구분 고압가스안전관리법 내용 제 3 조의 2( 가스안전관리에관한기본계획의수립 ) 1 산업통상자원부장관은가스로인한위해방지및체계적인가스안전관리를위하여 5 년마다가스안전관리에관한기본계획 ( 이하 기본계획 이라한다 ) 을수립 시행하여야한다. 2 기본계획에는다음각호의사항이포함되어야한다. 1. 고압가스, 액화석유가스의안전관리및사업법 제 2 조제 1 호에따른액화석유가스및 도시가스사업법 제 2 조제 1 호에따른도시가스 ( 이하 고압가스등 이라한다 ) 에대한중기 장기안전관리정책에관한사항 2. 고압가스등안전관리제도의개선에관한사항 3. 고압가스등으로인한사고를예방하기위한교육 홍보및검사 진단에관한사항 4. 고압가스등의안전관리를위한정책및기술등의연구 개발에관한사항 5. 그밖에고압가스등의안전관리를위하여필요한사항 3 산업통상자원부장관은기본계획을수립하거나변경하려면미리관계중앙행정기관의장과협의한후 에너지법 제 9 조제 1 항에따른에너지위원회의심의를거쳐야한다. 다만, 대통령령으로정하는경미한사항을변경하려는경우에는협의및심의절차를생략할수있다. 4 산업통상자원부장관은기본계획의수립 변경또는시행을위하여필요한경우에는관계중앙행정기관의장, 특별시장 광역시장 특별자치시장 도지사 특별자치도지사 ( 이하 시 도지사 라한다 ) 또는 공공기관의운영에관한법률 제 4 조에따른공공기관의장에대하여관련자료의제출이나협력을요청할수있다. 이경우요청을받은자는특별한사유가없으면이에따라야한다. 5 산업통상자원부장관은기본계획을수립또는변경한경우에는관계중앙행정기관의장, 시 도지사및 공공기관의운영에관한법률 제 4 조에따른공공기관 ( 가스안전에관한업무를수행하는공공기관에한정한다 ) 의장에게통보하고, 공고 ( 인터넷게재를포함한다 ) 하여야한다. 6 제 1 항부터제 5 항까지의규정에따른기본계획의수립 변경및시행에필요한사항은대통령령으로정한다. [ 본조신설 2014.1.21.]
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 125 구분 고압가스안전관리법시행령 내용 제 2 조의 2( 경미한사항의변경 ) 법제 3 조의 2 제 3 항단서에서 대통령령으로정하는경미한사항을변경하려는경우 란다음각호의어느하나에해당하는경우를말한다. 1. 법제 3 조의 2 제 1 항에따른가스안전관리에관한기본계획 ( 이하 기본계획 이라한다 ) 에서정한부문별사업규모의 100 분의 15 의범위에서그규모를변경하려는경우 2. 기본계획에서정한부문별사업기간의 1 년의범위에서그기간을변경하려는경우 3. 계산착오, 오기, 누락또는이에준하는명백한오류를수정하려는경우 4. 그밖에기본계획의목적및방향에영향을미치지아니하는것으로서산업통상자원부장관이고시하는사항을변경하려는경우 [ 본조신설 2014.7.21.] 가스안전관리기본계획은에너지위원회의심의를거쳐야하며, 에너지위원회는정부의주요에너지정책및에너지계획에관한사항을심의하기위해운영되고있으며산업통상자원부장관이위원장으로 25명이내의위원으로구성된다. 당연직위원은관계중앙행정기관의차관급공무원중대통령령으로정하며, 위촉위원은에너지분야에관한학식과경험이풍부한전문가중산업통상자원부장관이위촉한다. < 표 27> 공공기관관련주요안전기본계획개관 법령명부처명공공기관명계획명 교통안전법 국토교통부 시설물의국토안전관리에교통부관한특별법 교통안전공단 한국시설안전공단 하부계획명 국가교통안전기본계획시행계획제15조 ( 제7차 : 2012-2016) 시설물의안전및유지관리기본계획시행계획제3조 ( 제3차 :2013-2017) 조항비고
126 법령명부처명공공기관명계획명 철도안전법 해사안전법 고압가스안전관리법 국토교통부 철도공사, 철도시설공단, 한국철도기술연구원 해양 한국해양수산개발원, 수산부 선박안전기술공단 산업통상자원부 한국가스안전공사, 한국가스공사 하부계획명 철도안전종합계획시행계획제5조 ( 제2차 :2011-2015) 조항비고 국가해사안전기본계획시행계획제6조한국해양수산개발원용역 ( 제1차 :2012-2016) 가스안전관리에관한기본계획 2014년개정, 제3조의신설된기본계획 2 조항으로계획수립중 3. 공공기관관련안전기본계획실효성평가 26) 1) 국가교통안전기본계획 (1) 계획수립의안정성국가교통안전계획은교통안전법제15조에근거하여 5년단위로수립해야하는교통분야의상위기본계획이다. 같은법에근거하여국토부교통부장관이계획수립의주체가되며, 국토교통부가계획수립전반을주관하고, 교통안전공단에서수립연구를수행하는체계를갖추고있다. 교통안전공단은도로, 철도, 항공안전을담당하는종합교통안전기관으로서국토교통부로부터기초연구를의뢰받아계획수립을위한연구보고서를작성한다. 철도, 항공, 해사분야의연구기관들도자체작성한기본계획을바탕으로교통안전계획의해당분야계획 26) 이하에서는국가교통안전기본계획, 철도안전종합계획, 시설물의안전및유지관리기본계획, 국가해사안전기본계획에대한실효성평가분석을위해질문지 ( 설문 ) 조사및심층면접 (FGI) 를시행하였다. 각안전기본계획및시행계획을운영하거나계획수립에관여하는대표적인 4개의기관을대상으로 2014.9.18.~10.17에인터뷰를수행하여관련쟁점을분석, 정리하였다.
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 127 수립에참여하고있다. 전문성추가확보를위해학계, 산업계전문가로구성된자문단을구성하여운영한다. 경찰청등관련기관과는교통사고통계를공유하는등비교적원활히업무협조가이루어지는편이다. 하지만교통안전업무 70% 이상인현장업무를담당하는지방자치단체는교통안전사업추진의주요주체임에도불구하고, 예산, 전문성, 관심부족으로계획수립단계에서부터참여가저조한편이다. 기본계획이수립되면국토교통부장관이위원장인국가교통위원회의심의를거쳐국가기본계획으로확정되고, 국회에도보고되고있다. 국회보고는법적절차에따라계획의수립여부에대한검증을위한것으로계획시행에대한협조나지원과는다소거리가있다. (2) 계획수립과정의적절성계획수립의추진체계에대해서는교통안전법제 15조에수립주체, 절차, 계획에포함되어야할내용이적시되어있다. 기본계획수립은국토교통부장관이지정행정기관별로추진할교통안전에대한주요계획, 시책이포함된지침을통보하고, 통보받은지침에따라계획을작성하여제출, 국토교통부장관은이를종합하여기본계획안을작성한후, 국가교통위원회의심의를거쳐확정하는과정을거친다. 수립을위한준비기간은 1년정도로, 과제선정, 유관기관의계획수립, 수립된내용의종합조정작업에가장많은시간과자원이투입되고있다. 수립과정에서참여주체간의의사소통의기회가많은편으로, 착수, 중간, 최종보고회등공식적인보고회가있고, 각참여주체및유관기관사이에서수시로문서및대면협의를통해협업과제추진방법, 추진과제선정을두고의견교환이이루어지고있다. 최종계획안에대해대국민공청회를열고, 의견을수렴하여계획을최종확정하게된다. 의견청취회의, 자문회의, 공청회등은교통안전공단이주관하고있다.
128 < 그림 23> 국가교통안전기본계획의수립과정 (3) 계획의집행력국가교통안전기본계획은제7차에걸쳐수립되어왔기때문에현황에대한분석과과거실적에대한정리도체계적으로잘되어있다. 특히예산의집행에대한실적이잘정리되어있다. 도로교통, 항공, 해상, 철도를총괄하는상위계획이긴하지만특히철도, 항공, 해상은기존의자료를요약한것에가까워, 이들을통합한종합보고서로서의성격이짙다. 도로교통을제외한각각의안전계획이작성되고있는상황에서본계획의독립성은전반적으로약할수밖에없다. 기본계획에서각참여주체들의역할은명확하게나뉘어져있는편이며, 주체들역시맡은역할을잘인지하고있다. 예를들어, 기본계획에따라교통안전공단은도로교통안전분야에서사업용운송사업의안전관리, 운행차의안전확보를위한자동차검사, 제작차안전성시험및평가등에대한과제를수행하
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 129 거나, 수행예정이다. 안전기본계획의구체적인실행은매년작성하는시행계획을바탕으로한다. 시행계획은참여기관들이기본계획에따라위탁된과제에대하여작성하는데, 시행계획수립시유관 협조기관과의의견조정회의를거친다. 작성된시행계획은국토교통위원회의심의를거쳐확정된다. 기본계획의가장큰문제점중하나는수립시에예산에대한고려가부족하여계획의실효성이의문시된다는점이다. 이에따라기본계획에포함되어있는사업추진도예산확보가곤란한경우가발생하고있다. 기본계획에포함되어있는과제중심으로매년시행계획을수립하고있으나계획수립시기가 4~5월경이기때문에, 예산에반영되어있는과제중심의계획이되는한계가있다.
130 < 그림 24> 국가교통안전기본계획의비전체계도 * 2010 년대비 2016 년목표
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 131 (4) 계획의실행에대한평가국가교통안전기본계획의실행에대한감독, 평가, 사후성과관리는총리실과국토부가맡고있다. 우선국가안전계획인만큼안전관리를책임지는총리실에서도매분기추진실적을점검하고있다. 주무부처인국토부는교통안전 TF 회의를통해서 2개월정도의주기로산하공공기간의추진실적을점검하고있다. 점검은각과제주체들의실적보고서를바탕으로하는서면중심의평가방식이다. 또한매년시행결과를종합 분석한후교통안전연차보고서를작성하여국회에제출하고있다. 형식상으로는다수의평가주체, 평가주기등평가체계는잘갖추어져있으나, 서면평가로한정된점, 계획미이행에대한조치명령이현실에서이루어지지않는점등의한계가있다. (5) 요약 국가교통안전기본계획을장점과단점으로평가하면다음의표와같다. < 표 28> 국가교통안전기본계획에대한평가 교통안전 장점 : 잘된점 현황에대한분석 과거실적치 ( 예산집행실적 ) 에대한정리 보고서로서의완결성 단점 : 문제점과쟁점 항공, 도로, 철도, 해상의안전을물리적으로통합한것에불과함 이해관계자참여절차 ( 공청회 ) 여부 ( 공식적인 ) 부처간의협의과정여부 사후모니터링여부
132 2) 시설물안전및유지관리기본계획 (1) 계획수립의안정성시설물안전및유지관리기본계획은시설물의안전관리에관한특별법 ( 시특법 ) 제3조에의거해수립한다. 국토교통부건설안전과가주무부서로계획수립을주도하며, 한국시설안전공단에서실질적인계획수립을위한기초연구를수행하고있다. 관련예산은 1억 ~1.5억원정도로책정되어있고, 계획수립을위한기초연구부터국토부의고시까지 1년정도의기간이소요되고있다. 한국시설안전공단 ( 이하시설공단 ) 은공공시설물의안전관리를담당하는주요공공기관으로서, 업무연관성과전문성을인정받아, 2003년의 1차기본계획을시작으로가장최근계획인 3차계획까지수립연구를담당하였다. 시설공단은전문성보완을위하여국토부와협의를통해공동연구진을구성하는데, 3차계획수립에는대한건설정책연구원이참여하였다. 공동연구진외에도건축, 토목분야의학계, 연구소, 협회, 민간기업출신 14인의전문가그룹을자문위원단으로위촉하여전문성제고를위해노력하였다. (2) 계획수립과정의적절성기본계획의시행 1년전부터국토부가계획수립에착수하면, 시설공단과공동연구기관에계획수립을위한연구를요청한다. 국토부는수립과정에서계획의방향성을제시하고, 최종결과를승인하는등계획수립전반을관장하고, 수립후에는계획의고시, 시행, 관리 감독을책임진다. 시설공단과공동연구진은과거계획의성과와문제점평가, 주요해외국의시설물안전관리정책분석, 국내의시설물안전과관련된환경변화에대한전망, 현실태와문제점진단을통해중장기적인안전관리계획의비젼, 목적, 세부추진과제를국토부에제안하고, 협의를통해확정하는역할을하고있다. 자문위원단은각종회의에참석하
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 133 여공동연구진의제안에대해조언하고, 학계와산업계의의견을전달하는역할을맡았다. 계획수립기간동안공식적, 비공식적의견소통의기회는충분히담보되는것으로판단된다. 착수보고, 중간보고, 워크숍, 최종보고등 4회의공식적인보고회를개최하였고, 수립초기단계에서시설물유지관리업체간담회, 안전진단전문기관간담회, 시설물관리주체간담회를개최하여각그룹에서세부추진과제를추천받았다. 기본계획수립을위한전체기간중준비단계에서계획의방향성을결정하기위하여, 계획수립참여그룹사이에서가장활발한의견교환및조율활동이있었으며, 가장많은시간과자원이투입되는과정이었다. 특히, 정책적으로안전관리의필요성과방향을이해하고있는국토부와안전관리에대한기술과경험을가진시설공단사이에서의견조율의필요성이가장높았으며, 이를위해수시로회의와보고가이루어졌다. 계획에투입되는요소들이계획으로전환되는과정에서각주체들의역할이명확히나누어져있고, 각주체들간의의사소통도활발히이루어진것으로보인다. 시설물안전관리와관련된여러그룹과의간담회를통해후보과제를발굴하는성과를내는등의사소통의기회를실질적으로활용하고있다고판단된다. (3) 계획의집행력 5개년의기본계획은비전, 목표, 성과지표순으로달성목표가구체화되고, 목표달성을위한 4대전략과각전략당 2개씩총 8개의중점과제, 각중점과제당 2개씩총 16개의세부추진과제로구성되어, 목표와수단의짜임새, 연결성은외관상으로큰문제점이발견되지않는다.
134 < 그림 25> 시설물의안전및유지관리기본계획의비전체계도 기본계획의도출은전회의기본계획에대한평가, 시설물안전및유지관리분야에대한전망, 현황과문제점을국토부와연구진이종합 분석하여도출한비전, 목표후보안을마련하고, 20인의외부전문가의의견을받아확정하는과정을거쳤다. 이를통해 3차계획의가장큰목표라할수있는계획의비전은 시설안전관리의 Blue화를통한행복사회구현 으로정해졌다. 하지만, Blue라는외국어의모호함때문에, 3차계획의비전의의도가쉽게파악되지않는다는문제점이있다. 계획에서는 Blue를 미래, 새로운변화, 가능성, 자발성, 희망,
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 135 약속, 신뢰, 소통, 조화, 평화, 안정, 휴식, 편안함, 보호, 치료, 재생의의미 를가진다고제시하는데, 어느것이주된개념인지불명확하고, 국민상당수가 Blue라는단어에서계획이제시하는방향성을쉽게연상할수있을지도의문이다. 비전보다하위개념인계획의목표는 안전한시설물 (safe), 자연과함께하는시설물 (sustainable), 스마트한시설물 (smart) 로비전과의연계성이약해보인다. 목표달성을위한구체적인성과지표로는시설물무사고지속, 안전등급시설물비중 95% 유지, 시설안전에대한국민불만족율개선등구체적이고, 정량적인기준을제시하였으나, 역시비전이나목표와의뚜렷한논리적연관성을찾기힘들다. 비전-목표-성과지표와이들의달성수단인전략과세부추진과제의연관성도약해보이며, 계획상에서관련된설명을찾아볼수없다. 가장구체적인수준의대안인세부추진과제도구체성이약한편이다. 이는 5년이라는중기적인기한을가진기본계획의특성때문으로이해할수있지만, 기본계획을연단위로구체화시킨시행계획에서도계획의구체성이확연히개선되지않고있어, 전반적인시행가능성에의문이생긴다. 기본계획에는 16개세부과제의주관기관과협조기관이명시되어있는데, 국토부가모든과제에대해서주관기관이되고, 시설공단이나민간부문의시설물유지관리협회가협조기관으로지정되어있다. 하지만각과제에대해서국토부와협조기관의역할분담까지는명확히드러나있지않고, 각기관이자신의임무와역할을인지하고있는지알수없다. 또한, 각과제에대한예산배정여부나구체적인액수, 조달방법또한누락되어있어실효성을떨어뜨리는요인으로작용하고있다. 전반적으로계획의유기성, 논리성, 구체성이낮다고평가된다. 이는계획이형식적으로수립되었거나, 투입과전환과정의노력이계획서상에제대로표현되지못했을가능성을의미한다. 어느쪽이원인이든계획의실효성을위한조치가필요하다고판단된다.
136 (4) 계획의실행에대한평가현행기본계획의성과에대한종합적인평가는차후계획수립시이루어진다. 3차계획수립시에 1, 2차계획의평가를통해지속사업을선정하는등의방식으로평가와환류가이루어진다. 성과지표의달성여부는정량적인평가가능하나, 세부추진과제는주로정성적인평가가이루어진다. 매년시행계획도평가의대상이기는하나대부분의과제가목표를달성하고있는것으로평가가되며, 미진한과제에대해국토부의제재등은공식적으로없는것으로파악된다. (5) 요약시설물안전기본계획에대해장점과단점으로나누어분석해보면다음표와같다. < 표 29> 시설물안전및유지관리기본계획에대한평가 시설물안전 잘된점 현황에대한분석 과거실적치에대한정리 투입요소의적절성 의사소통, 여론수렴과정의운영 문제점과쟁점 계획대안의구체성부족 목표와성과지표의연계성이부족 과제의단순나열 예산규모의추계없음 사후관리와모니터링부재 3) 철도안전종합계획 (1) 계획수립의안정성철도안전종합계획은철도안전법제5조, 교통안전법 15조에근거하여작성된다. 또한, 철도안전법의전반적인내용을반영하여작성되며, 2013년도철도안전법의개정에따라제2차종합계획 (2011~2015년) 은대규모의수정이필요하게
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 137 되어 2013년부터수정계획이준비되었고, 2014년 11월발표를앞두고있다. 기본계획수립을위해국토부와코레일, 서울메트로, 지방철도공사와같은철도운영기관과철도시설공단, 교통안전공단, 철도기술연구원과같은유관기관이참여하는기본계획수립운영위원회를설치하게되고, 위원회가기본계획수립과시행을위한전반적인운영을담당하게된다. 국토부를중심으로연구용역발주를통해계획수립전문기관을선정하는데, 2005년의 1차계획과 2010년의 2 차계획, 2013년의 2차계획수정안의수립은철도기술연구원에서담당하고있다. 운영위원회를보좌하는자문위원회가설치되는데, 관련학계, 연구기관, 해외전문기관의전문가들이활동한다. (2) 계획수립과정의적절성기본계획수립과정에서주무부처인국토부가계획의틀과정책적방향성을제시하면, 철도기술연구원에서는기술적분석과검토를통해방향성을구체화시키는작업을담당하고있다. 국토부의지원아래철도기술연구원에서는운영기관과유관기관으로부터기본계획수립에필요한각기관의능력, 기능, 예산, 인력현황등에대한자료를협조받고있다. 계획이완성되면, 국토부장관의심의를거쳐, 철도안전관련국가기본계획으로고시후국회에보고하게되어있다. 투입과정에서기본계획을작성을위한법적근거, 정책적관심도, 전문성등은적절하게준비되어있는것으로판단된다. 국토부의주도하에 14개에달하는유관기관들이참여하는위원회가기본계획수립주체로명시되어있다. 수립을위한예산도국토부가지원하고있으며, 유관기관들로부터자료지원도적정하게이루어진것으로보인다. 안전관리기본계획작성을위한준비기간은철도기술연구원에서수행하는연구기간이 1년정도되고, 연구보고서에대한의견수렴을거쳐고시될때까지
138 추가적으로 6개월이소요되고있다. 국토부, 철도기술연구원, 철도운영기관들이참여하는운영위원회를통해공식, 비공식적인협의가이루어지고있고, 이를통해이견을조정하여계획을최종적으로확정하고있다. 기본계획수립시국토부, 철도기술연구원, 운영기관간에자료협조및의견조정회의등이수시로이루어지고있고, 착수, 중간, 최종보고회등공식적인보고회가 4회이루어지고있어서, 모든관계자가모인자리에서의견교환이이루어지며, 보고서에반영되고있는것으로파악되었다. 기본계획시행예산의 40% 가정부예산이기때문에, 기재부와의긴밀한협의도필요한상황이다. 국토부가안전계획시행의필요성을기재부와협의하여예산을확보하거나조정하여야하며, 확정된예산을반영하여시행계획을수립하고있다. 대국민공청회는최종계획안단계에서이루어지는데, 일반시민, 관련단체의참여가매우미미한편이다. 이는교통사망자수에서철도가차지하는비중이낮기때문으로풀이된다. 사망자가가장많고, 교통사망자중비율도가장높은도로분야의기본계획공청회는많은관심이쏠리는것과대조적이다. 주무부처인국토부와철도운영기관의담당자의교체주기및시기가기본계획과시행계획수립에어려움을야기하고있다. 교체주기면에서담당자가안전관련된전문성을추구하기어려운구조이며, 기본계획및시행계획수립시스템을이해하지못하거나, 인력교체기에바뀐내용에대해숙지하지못하는경우가발생하고있다. 민간운영기관의경우는안전관리자, 전문가의보직이동이거의일어나지않는반면, 지자체공공기관의경우전문가의육성등에대한고민없이일반적인인사원칙에따라안전담당자가주기적으로교체되고있는상황이다. 시행계획을검토하는전문가들은민간과공공기관사이에서안전관리자의전문성과시행계획의품질차가발생하고있다고평가하고있다. 전환과정에서계획수립참여기관간에의견조율을위한체계가잘잡혀있고, 활발히일어나고있는것으로보인다. 다만, 국민을대상으로하는공청회는참여저조로유명무실한편인데, 이는철도사고비율에비해서도매우낮다고
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 139 볼수있다. 따라서국민의관심이전무하다기보다는의견수렴절차가국민들에게편리하거나, 관심을받을수있는방법이아니라는해석이가능하다. 기본계획에대한국민의생각과반응을알아보기위한방법상의개선을위해노력해야할부분이있는것으로판단된다. (3) 계획의집행력철도안전종합계획은현황에대한분석이잘되어있으며과거실적부분에대한정리도잘되어있는편이다. 특히예산집행실적까지정리하고있으며, 외국의동향에관해서도정리하였다. 목표치의설정근거가있어정책수단과의정합성이강하게제시되고있다. 또한매우자세하게프로젝트를소개함으로써대안의구체성이매우높다. 주체별로재원확보방안을제시하여실효성확보방안을정리하였으며타계획과의연계성에대해서도잘분석하고있다. 국가교통안전기본계획에서철도분야계획이전문화, 고도화되어 2006년부터는별도로철도안전종합계획을수립하고있다. 하지만, 여전히국가교통안전기본계획에도철도분야및해사, 항공분야의계획이포함되고있다. 국가교통안전기본계획에서철도, 해사, 항공분야가독립하면서, 계획의비중은도로에쏠려있다. 국가교통안전기본계획에참여하는 188개기관의대부분이도로관련기관인것으로파악된다. 교통안전기본계획과철도안전종합계획을이중으로작성함에서있어서내용상차이점이나충돌점은발생하지않지만, 혼란을야기할수있는문제점들이발생하고있다. 우선교통안전기본계획은철도외에도도로, 항공, 해사관련계획이포함되기때문에, 4개분야의형평성과비교가능성을위해철도안전종합계획에서사용하는통계치를그대로전용하기어려운점이있다. 따라서교통안전기본계획의철도분야사상자통계와철도안전종합계획상의사상자통계가다르게나타난다. 또한, 철도안전계획에는 46개세부계획이포함되어있
140 는반면, 교통안전기본계획에는 30 개의과제만이포함되어있어두계획의차 이점과관련성을이해하지못할경우, 오해의소지가있을수있다. < 그림 26> 철도안전종합계획의비전체계도 (4) 계획의실행에대한평가기본계획과이를연단위로구체화시킨시행계획의수행에대한점검을국토부에서매년실시하고있다. 시행계획수행현황을운영기관들로부터제출받아예산집행실적을확인하고, 현장실사를진행하기도하여, 미진한부분에대해서는보완을지시하고, 이행상태를점검한다. 2013년까지는철도종합안전심사를
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 141 통해서그결과를기관들의경영평가에반영하여왔다. 2014년 3월부터관련법개정으로별정직공무원인철도안전감독관이안전관리대책을계획대로유지하고있는지를상시적으로점검하고있다. 또한, 새로운기본계획수립시과거의안전계획수립과시행을평가하고있다. 제2차기본계획수정안을위한연구보고서에도 1차계획과 2차계획의전반부의성과를평가하였다. 철도안전종합계획에는기관의설립취지, 역할에따라수행해야하는안전관리업무가잘반영되어있는편이다. 2005년 1차계획수립시에는운영기관에게계획을제출받아작성하였는데, 이러한방식때문에계획에안전과관련된기관들의원래업무들이자연스럽게포함되었다. 하지만각기관이제출한과제의수가많고, 기관간의일관성, 통일성이없는결과를초래하였다. 이후 2차계획작성부터는국토부와철도기술연구원에서 top-down 방식으로계획의큰틀을마련하고, 틀안에서기관들의고유안전관련의무를포함시키고있다. (5) 요약 철도안전계획을장점과단점으로분석한내용을정리하면다음표와같다. < 표 30> 철도안전종합계획에대한평가 철도안전 잘된점 현황에대한분석 과거실적치 ( 예산집행실적 ) 정리 외국동향정리 목표치설정의근거제시 대안의구체성 실효성확보방안 ( 주체별재원확보방안 ) 의제시 타계획과의연계성 문제점과쟁점 대국민공청회의활성화노력부족 상위계획과의중복성 주무부처안전담당자의전문성확보문제
142 4) 국가해사안전기본계획 (1) 계획수립의안정성국가해사안전기본계획은해사안전법제6조에따라수립되고있다. 제1차국가해사안전기본계획은해양수산부해사안전국에서연구기관인한국해양수산개발원 (KMI) 에수립연구를의뢰한후, 연구보고서를바탕으로해양수산부에서계획을확정하여고시하였다. 한국해양수산개발원이주축이되어선박안전, 선원안전, 시스템통합, 해상교통, 국제협약, 비상대응등의각분야별로관련되는기관의전문가자문회의를거쳐기본계획을수립하였다. 하지만, 처음시도된계획수립이었던한계때문에, 적절한예산확보가어려웠고, 이에따라의견수렴등에있어서제약이있었던것으로판단된다. (2) 계획수립과정의적절성기본계획수립에약 10개월의기간이소요되었다. 전환되는단계에서해수부, 한국해양수산개발원, 자문단사이의공식적인협의과정이있었다. 다만, 예산의제약으로인해이해관계자와전문가들의의견을충분히수렴하지못하고있다. 특히, 선박안전기술원과같이해사안전과관련된대표적인공공기관의참여와기여가예상보다낮은것으로나타나고있어, 기본계획수립과집행의실효성에의문이생긴다. 또한각분야별로산재되어있는해사안전국내의담당과간, 유관기관과의협조가유기적으로이루어지지않는것으로판단된다. (3) 계획의집행력국가해사안전기본계획은현황에대한분석과과거실적에대한정리도잘되어있다. 해사안전정책패러다임의변화를통해새로운방향을모색하는노력을하였으며, 자세하게프로젝트를소개하여대안의구체성은매우높은편
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 143 이다. 법률정비, 재정확보의중요성을강조하는등실효성확보방안을별도로 정리하였다. < 그림 27> 국가해사안전기본계획의비전체계도
144 하지만몇가지개선이필요한부분도눈에띈다. 우선계획이제시하는목표치설정의근거가부족하다. 구체적으로주요사고 20% 감소의논리적근거가없으며, 사망자수 20% 감소의목표치에대한근거도없다. 이로인해달성하려는정책수단의정합성이부족해보인다. 사전예방적인차원에서사고감소등의목표만설정했기때문으로이해된다. 또한 6개전략을실현하면 3개의목표가달성된다는인과관계의논리가부족하다. 과제는자세히소개되어있으나프로젝트간의연계성이없다는문제점도있다. 재정확보의중요성을강조하였으나, 실제로계획의실행가능성을담보하기에는배정된예산의크기가작은편이고, 증가폭도전년대비소폭의증가에그치고있어, 규모가큰안전사고에대처하기어려울것으로예상된다. (4) 계획의실행에대한평가사후모니터링이되고있지않으므로모니터링체계구축과중간점검을하는주체를정하는부분이필요하다고판단된다. 예를들어, 세월호사고후대응과정상문제점이드러났는데 6가지전략에서사고후대응시스템에대한내용은 비상대응체계선진화 뿐이다. 이에대해민관해양사고수색, 구난능력을제고해인명구조율 98%, 사고대응시간 20분이하를유지하겠다고하지만 어떻게 대응할것인지장비확충방안, 인력지원, 민간지원방안마련등에대해서형식적인언급만있다. (5) 요약 국가해사안전기본계획을장점과단점으로분석한내용을정리하면다음표 와같다.
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 145 < 표 31> 국가해사안전기본계획에대한평가 해사안전 잘된점 현황분석 과거실적치정리 외국동향정리 해사안전정책패러다임의변화, 방향제시 대안의구체성 : 프로젝트소개 실효성확보방안별도제시 : 법률정비, 재원확보방안 문제점과쟁점 여론수렴과정부족 부처간협의부족 목표치설정의근거없음 전략과목표간의인과관계, 논리적연계성부족 프로젝트간의연계성부족 사고후대응시스템부족 사후모니터링부재
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제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 147 위의 < 표 32> 는평가의단계별고려요소에대해각각종과횡으로점수화한것이다. 이분석표는본연구진에서계획서와설문지그리고인터뷰를통합해본결과를주관적인관점에서산출해낸것이다. 총점 100점을만점으로하여계획수립의안정성은 20점으로법적근거 (5점), 정치적지원 (5점), 관심도 (5점), 전문성확보 (5점) 를, 계획수립과정의적절성 (20 점 ) 은갈등조정 (5점), 의사소통 (5점), 참여 (5점), 준비기간 (5점) 을, 계획의집행력 (30점) 은구체성 (7점), 재원확보 (8점), 기간의적합성 (8점), 역할분담 (7점) 으로두었고마지막계획실행에대한평가 (30점) 에서는성과평가체계 (8점), 예산과의연계 (8점), 연간업무연계 (7점), 사후조정과정 (7점) 으로설정했다. 4개의안전기본계획은각각국가교통안전기본계획 59.25점, 시설물의안전및유지관리기본계획 58.25점, 철도안전종합계획 67점, 국가해사안전기본계획이 52점으로평균 59.12의점수를받았다. 100점을총점으로했을때중간을조금넘기는정도로높지않을점수이다. 총점에서어떤계획이제일높은점수를받았는가도하나의평가요인이되겠지만그보다는각고려요소들의점수평균이실효성을평가하는데더중요하게작용될것이다. 계획수립의안정성과계획수립과정의적절성은각요소들의점수가모두 5점이기때문에함께살펴보면, 정치적지원 2.88점과관심도가 3점으로가장점수가낮으며그다음으로참여가 3.31로취약함을볼수있다. 계획의집행력의경우재원확보가 8점만점에 2.69로겨우 1/3을받았음을보여준다. 계획의실행에대한평가에서는각요소별만점이 8점과 7점중에모두 3점대로받아어느한부분이취약하다기보다전반적으로부족하다는점을보여주고있다. 무엇보다계획의실효성을담보하는재원확보가전체고려요소중에서가장낮은점수를받았다는점은기본계획이계획그자체로만존재할뿐실질적으로정책에반영되기가쉽지않다는점을여실히나타내고있다. 또한평가모형으로분석한실효성외에공공기관이관여하는안전관련기
148 본계획이각각의연관성및상위계획과의연계성의경우, 안전분야의최상위계획인국가안전관리기본계획과는연관성이거의없이개별적으로진행되고있었다. 국가안전관리기본계획은국민의생명과재산보호를위해재난및안전관리의기본방향을설정하는계획으로안전기본계획의기본방향을제시하고있다. 특히재난과관련된기후변화, 전염병, 교통분야등의안전대책을망라하고있다. 그러나가장최상위에있는국가안전관리기본계획과타법령의안전관련계획들이연계가되어국민의안전을지켜주는보호막의역할을한다고는볼수없다. 각각의법령이존재하고이에따른부처별관할권갈등으로각부처와지자체그리고관련공공기관간의유기적인연계성이부족하다. 각계획마다실제집행에관련되는많은유관기관과지자체와의협의가가능하도록거버넌스의재설계가필요하다. 게다가부처중심으로수립하는기본계획은하나의잘만들어진문서로서의기능은할수있겠지만실질적인정책이나예산의반영으로연결되지못하고있다. 특히국가해사안전기본계획의경우한국해양수산개발원에전문적인용역을주어보고서로서의지원을받기는했지만선박안전관리공단을비롯한집행을담당하는유관기관과의협의는원활하지못했던것으로보인다. 4. 공공기관관련안전기본계획의실효성확보방안 1) 기본방향공공기관관련안전기본계획의발전을위해서는우선적으로안전과규제, 창조경제의선순환이필요하다. 공공기관이작성에관여하는 4가지안전관련기본계획을살펴보니, 전반적인목표설정이나정책방향을제시하는데에는문제가없으나이를구체화하는예산의확보와실질적으로담당하는집행기관 ( 지
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 149 자체, 공공기관등 ) 의의견이나역할이상대적으로담보되어있지않다. 국민의생명과재산보호를위한안전관리의측면에서실행력을확보하지못한계획은문서로서의존재감만있을뿐국민에게실질적인안전관리시스템이작동한다는확신을줄수없기때문이다. 안전관리를위해서는규제가불가피하고, 그렇기때문에각각의법령에서정의하고있는요소들과관할부처들을유기적으로통합할수있는체계가마련되어야할것이다. 가격, 진입장벽등과관련한경제적규제는완화가필요하다. 그러나안전, 환경보전, 사회적약자등을보호하기위한사회적규제는강화가필요하다. 그러나규제를강화하는과정에서비용이유발되기때문에규제에따른비용 편익분석이필요하다. 특히규제는도달해야할수준내지기준을의미한다. 그리고그러한기준을달성하기위해연구개발을통한기술발전이필요하다. 이러한과정에서창조적경제를달성할수있는계기를마련할수있을것이다. 그리고이를위해서는안전전반에대한거버넌스의재구조화가필요하다. 첫번째는중앙정부와공공기관과의관계부터명확히해야한다. 기본적인목표와정책설정은중앙정부가해야하지만이를구체적으로실행하기위한프로젝트단계로가서는집행기관의역량특히재원확보를위한예산의반영이필요하다. 또한지방자치단체와의연계도중요한데지역적인특성을고려해실행력을높일수있다. 해양관련해서는지방해양항만청과지자체의역할이중요하고, 시설물의경우지방자치단체가관리권한을가지고있으므로중앙정부와지방정부의긴밀한협조체계를구축할수있도록해야할것이다. 이에대해서는역할의유기적인분담이필요하다. 재난관리 4단계중에서 1 단계와 2단계의예방과대비의역할은중앙정부가큰그림과계획을세우고, 3 단계대응하는역할은집행의성격을가진공공기관과유관기관에서맡으며, 마지막 4단계인복구에서는중앙정부와유관기관모두가함께공조할수있도록체계적인구조가수립되어야할것이다.
150 2) 구체적실천전략 (1) 계획수립의안정성제고 1 법규정의개정사항안전관련계획은수립부터변경 고시까지모두법률로규정되어있다. 그러나일부계획의경우법률로는일반적인규정만제시해놓고나머지는대통령령 ( 시행령 ) 으로정할수있도록해놓고있다. 이에대해서는중요한내용은법률에반드시명시해둘필요성이있을것으로보인다. 또한국가교통안전기본계획은국가교통위원회의심의절차가있고, 철도종합계획은철도산업위원회의심의가있으며가스안전관리에관한기본계획도에너지위원회의심의가있어야수립된다. 그러나시설물의안전및유지관리기본계획과국가해사안전기본계획에는위원회의심의절차가없어모든안전에관한기본계획수립에있어서는위원회의심의가필요하다는규정이적용되어야할것이다. 그리고계획작성단계에서참여의활성화가필요하다. 이는전문가와이해관계자의참여를포괄한다. 이를통해안전관련중장기계획이몇몇소수의아이디어차원이아니라현실을반영하도록하는노력이필요하다. 2 매뉴얼의제시앞서살펴본 4개의안전기본계획의내용이나구성이작성하는주체에따라달리작성되고있다. 각각의부처별, 담당과별로포함하고있는구성상에일관성이없어, 전체적으로형식의통일성을갖추어야할필요가있다. 이에기본계획의표준안을만들면효과적으로전반적인내용을파악할수있을것으로보인다.
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 151 < 표준매뉴얼의예시 > 과거의성과평가현행수준평가환경분석현행의역량진단방향성제시비전-전략-성과목표- 프로그램재원추계 TIME TABLE 제시 (2) 계획수립과정의적절성확보 1 전문연구원의활용해외선진국의사례조사나성과지표등을만들기위해서는전문적인연구원의참여가필요하다. 물론지금도철도계획은한국철도기술연구원에서해사안전계획은한국해양수산개발원의용역을통해기술적인부분에대해서는이들전문연구원들이활용되고있다. 2 위원회심의몇몇안전기본계획은자문위원회의성격을갖춘위원회의심의를거쳐계획이수립되고있으나, 이와같은위원회의심의조차없이수립되고있는기본계획들도있다. 위원회의심의역할을강화해서안전계획에전문적인지식이뒷받침될수있도록활용해야할것이다. 그리고위원회본회의도기본계획수립이나변경시한번개최하는것이아닌최소한 1년마다개최해계획이어떻게진행되고있는지를확인해봐야할것이다.
152 3 기관협의안전기본계획들이수립주체인부처가작성하면서타부처와의협의는거의이루어지지않고있는것으로보인다. 특히나국가안전관리기본계획을수립하는안전행정부와의큰틀에서국가안전과교통, 철도, 해사, 시설물과의안전에대한교집합이있음에도불구하고어떻게연계가되고있는지알수가없다. 이는현재논의중인국가안전처의설립과도연관이있는것으로, 재난및안전관리업무조정에관한사항이나재난발생시관계기관협력에관한사항등관계부처조정이필요한안건을논의하고결정하는컨트롤타워의기능과도연결성이있다. < 그림 28> 안전관련마스터플랜작성을위한거버넌스재구조화방안 (3) 계획의집행력제고 1 논리적연계각계획들의 5년간비전과전략적목표와이를추진하는과정에서의성과지표간의논리적인연계성이요구된다. 이들이유기적으로적절하게조합되어있는계획들도있지만각요소들간의연결성이없는계획들도있다. 아래의
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 153 [ 그림 10] 처럼계획을위해서는전단계의정책과전략에관한가이드에따라계획을작성한다. 이때계획단계에서는필수요소와능력을고려해어떤자원이공적 사적인공급과정을거쳐임무수행을할수있는지, 그리고종합적이고전문적인발전을위해훈련과교육단계를거쳐사용가능하며실행적인계획으로만들어진다. 이와같은과정이논리적이고합리적으로연계가되어야만집행과실행과정에서문제가발생할때에도충분히보완할수있다. 이에 < 비전 전략 성과목표 프로그램 > 의논리적연계가이루어지도록구성되어야한다. < 그림 29> 전략체계도 ( 예시 )
154 2 재정추계도전적인계획이실행되지않는주된이유는예산으로뒷받침되지못하기때문이다. 이에반드시주요사업에대한소요예산이추계되도록해야한다. 그리고이의실행력을제고하기위해연도별 time table에따라관리되도록할필요가있다. (4) 계획실행에대한평가강화 1 안전관리의 DB 구축중장기안전관련계획의실효성을제고하기위해서는안전과관련하여 DB 구축이필요하다. 이를통해장기적인재난재해에대한예측이가능하도록할필요가있다. 이에통계적으로예측가능 (probability statistical Analysis) 한시스템을구축할필요가있다. 2 연간예산에계획의반영 ; 국가재정운용계획과의연계성강화계획에연도별예산이배정되어있다면이를효율적으로실제예산에배정되도록하여야한다. 예산에반영되지않는계획은허구이다. 이에연도별예산에배정되도록노력을강화할필요가있다. 이를위해 top down 방식의예산관리체계에서매년결정되는국가재정운용계획에사업이포함되도록하는사전노력이필요하다. 3 성과평가계획은반드시실행여부와성과를평가해야한다. 이를통해다음계획에반영될수도있기때문에계획에대한성과평가가필요하다. 이를위해서는자기평가보다는외부전문가에의한컨설팅을통한평가가필요하다. 그리고그결과가다음의계획에반영되는환류체계를구축할필요가있다.
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 155 4 우수사례 (Best Practice) 의확산및정보의공유중장기계획의실효성을제고하기위해우수사례를발굴하고이를확산하는공동의노력이필요하다. 이러한과정에서정보가공유되는기회를마련할수있다. < 그림 30> 계획실행평가강화방안
제 3 장우리나라안전관련최상위계획사례분석 157 안전혁신마스터플랜 기본방향및주요해외사례 제 4 장 주요외국의안전관련최상위계획사례분석 제 1 절미국안전관련최상위계획사례제 2 절독일안전관련최상위계획사례제 3 절일본안전관련최상위계획사례
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 159 제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 제 1 절미국안전관련최상위계획사례 1. 개요연방국가로서의미국은단방제국가들과는다른특성을가진재난안전관리시스템을가지고있다. 대부분의공적업무들과마찬가지로재난안전관리업무역시주정부와지방정부중심으로수행된다. 만일어떤재난이발생하면그재난이발생한지역의지방정부 (local government) 산하소방, 경찰및지방공무원들이 1차적인대응을수행하며, 주정부와연방정부는지방정부의대응이어려운경우에한하여개입한다 27). 따라서연방정부는지역의재난관리에직접적으로개입하기보다는외부에서자금지원등을통한간접적정책방향유도에집중하곤한다. 그러나최근미국연방정부는국토안보및재난안전관리에있어 방관자에서즉각적인대응자로, 재난예산의후원자로, 그리고결과적으로재난안전관리의최고책임자 로변화하고있다 (Schwab, Eschelbach, and Brower, 2007, 김은성 정지범 안혁근. (2009: 69) 재인용 ). 이는미국이 2001년 9/11테러, 2005년허리케인카트리나를겪으면서국토안보및재난안전관리가무엇보다도중요한연방의의무임을깨닫게되었음을의미한다. 본절에서는미국의재난안전관리법체계와계획체계를살펴보고우리나라의안전혁신마스터플랜수립의시사점을얻고자한다. 27) 어떤지역에재난이발생해서, 그재난을해당지역의지방정부가감당할수없을때 (local governments are (or are expected to be) overwhelmed), 주정부가개입하고, 주정부도감당할수없다면연방정부가개입하는식이다 (US Senate, 2006, 정지범, 2013 재인용 ).
160 1) 재난안전관리법체계 28) 미국재난안전관련주요법변화과정의가장큰특징은연방의지원및통제권한이점차강화되어왔다는것이다. 미국풍수해방재의경우에도 1927 년미시시피대홍수이전까지는연방의역할이거의없었다. 홍수로이재민이생긴다하더라도연방의지원보다는미국적십자등민간의역할이더큰경우도있었다. 그런데 1927년미시시피대홍수로수많은이재민과엄청난피해가발생하면서, 이후풍수해예방을위한연방의책임이상당히높아졌다. 최초홍수예방은주로미국공병단 (Army Corps of Engineers) 을활용하여, 제방과댐등구조물건설을통해이루어졌다 (Plat, 1999; 정지범, 2013 재인용 ) 29). 1950년대이후연방의지원더욱강화되었다. 연방지원근거를마련한 연방재난방지법 (1950), 재난구호법 (1970), 그리고연방의공식적인지원을제도화한 재난구호및비상지원법 ( 일명스태포드법 30) ) (1988) 등연방의개입은보다분명해졌다. 이러한법들은대부분자연재난및인적재난에대한연방의지원을명시한것이다. 한편, 9/11 테러이후연방국가위기관리의중심이대테러작전으로옮겨가게된다. 이때 테러대책법 (2001), 국토안보법 (2002) 등이수립되었고국토안보부가창설되었다. 국토안보부의창설은연방의재난관리기능을약화시키고 FEMA의위상을축소시켰다. 이후미국은초대형자연재난인허리케인카트리나를겪으면서엄청난피해를입었고, 이후다시자연재난에대한대비를강화하는법으로 포스트카트리나재난개혁법 을제정하게된다. 이러한개념상의변화와주요법률의제정현황을아래의표에제시하였다. 28) 본내용은김은성 정지범 안혁근. (2009: 75-80) 의내용을발췌하여재정리한것이다. 29) 한편이러한연방의개입은홍수방어를위한것이었지만, 당시대공황 (Great Depression) 극복을위한뉴딜 (New Deal) 정책의일환이라는의견도있다 (Plat, 1999; 정지범, 2013 재인용 ). 30) 미국의재난관리기본법성격을띠고있는가장잘알려진법령으로볼수있다.
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 161 < 표 33> 미국의재난안전관련주요법령제정의흐름 연도법규제정주요내용 1934 1950 1968 1970 치수법령 (Flood Control Act) 연방재난방지법 (Federal Disaster Act) 국가홍수보험법 (National Flood Insurance Act) 재난구호법 (Disaster Relief Act) 미국공병부대에치수조절계획을수립권한부여 정규적인재해기금을마련, 연방정부의지원의근거를마련 시장의기능을활용한국가홍수보험 (NFIP) 제도도입 공공기관뿐만아니라민간의손실에대한지원을제도화 1988 재난구호및비상지원법 (Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act) 주와지방정부, 그리고지역주민들이재난을당하여그들의역량만가지고는대응할수없을때, 이에대한연방의지원을제도화 2000 2001 2002 2006 재난경감법 (Disaster Mitigation Act) 테러대책법 (Anti-Terrorism Legislation) 국토안보법 (The Homeland Security Act) 포스트카트리나재난개혁법 (The Post-Katrina Emergency Reform Act) 재난예방과재난경감기금에대한계획수립. 주정부와지방정부의책임부분을강화 9/11 테러이후, 테러및범죄수사에관한수사권강화 9/11 테러이후, 정부조직개편으로국토안보부설립근거제공 국토안보부설립이후축소되었던 FEMA 의위상과역할을허리케인카트리나이후다시강화 출처 : 김은성 정지범 안혁근. (2009: 76) 의내용을수정 이상의법내용을보다자세하게살펴보면아래와같다 ( 김은성 정지범 안혁 근. (2009: 77-80).
162 (1) 1934년, 치수법령 (Flood Control Act) 1934년치수법령 (Flood Control Act) 은미국공병부대 (U.S. Army Corps of Engineers) 에치수조절계획을수립할수있는권한을부여하였다. 이법은미시시피대홍수 (1927) 이후홍수예방사업에연방의지원을공식화하였다. (2) 1950년, 연방재난방지법 (Federal Disaster Act) 통합적이고체계적인재난관리체제구축을목적으로약 128개의안전관리관련법령을통폐합하여제정된법이다. 기존법들은재해발생이후제정지원을원칙으로하고있었으나, 이법의신설로연방이재해발생전예방적인재정지원이가능해졌다고볼수있다. 이법을통하여정규적인재해기금을마련되었고, 연방정부의지원이필요한재해 / 재난을지정할수있는재량권이대통령에게부여됐다. (3) 1968년, 국가홍수보험법 (National Flood Insurance Act) 연방정부는 1968년국가홍수보험법 (National Flood Insurance Act) 을제정하여국가홍수보험 (National Flood Insurance Program; NFIP) 제도를도입했다. 이는재난예방의책임이정부에만있는것이아니라민간에게도있다는것을강조한법이다. 홍수보험을통하여민간이스스로준비하고위험을분산시킬수있도록제도화한것이다. 미국홍수보험은지역의홍수위험을분석하고, 지역별로보험요금을다르게책정하여주민들이위험지역에거주하지않도록유도하는것을목적으로한다. 이는재난시복구비를민간보험사에서분담하게하여국가의재정을보조할뿐만아니라, 보험요율의조정및보험금지급조건으로서지방정부및개인들이스스로재난예방을위해노력하도록유도했다고볼수있다.
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 163 (4) 1970년, 재난구호법 (Disaster Relief Act) 1970년의회는새로운재난구호법 (Disaster Relief Act) 제정을통하여공공기관의손실뿐만아니라민간의손실에대한연방의지원을공식화했다. 이법은이후스태포드법으로개정되면서연방의재난구호기능을보다강화하게된다. (5) 1988년, 재난구호및비상지원법 (Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act) - 일명스태포드법 1988년구 재난구호법 을확대, 개정한재난구호및비상지원법 ( 스태포드법, Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act) 의통과로, 연방은주및지방정부에서발생한재난지원을위한자금을확보하게되었다. 스태포드법은주와지방정부, 그리고지역주민들이재난을당하여그들의역량만가지고는대응할수없을때, 이를지원하는것을목적으로한다. 이법으로대규모재난으로인하여주정부나지방정부가자체적으로대응하기어려운경우, 연방에지원을요청할수있게되었고관련절차가공식화되었다. 또한대통령은이법을통하여대규모재난시비상사태를선포할수있게되었다. (6) 2000년, 재난경감법 (Disaster Mitigation Act; DMA) 2000년미국은재난예방과재난으로인한피해감소를목표로주와지방정부의책임을강화하는것을목적으로이전의 재난구호및비상지원법 을개정한 재난경감법 을제정했다. 이법을근거로연방은재난예방과재난경감기금을확보했고, 이를이용하여재난발생전과후에재난예방을위한자금을지원할수있게되었다. 이법이가진중요한특징중하나는지방정부에게재난예방에대한노력을강조했다는것이다. 즉, 재난경감법에따라지방정부가연방으로부터재난구호기금을받기위해서는재난예방계획을수립해야한
164 다는것이제도화되었다. 또한이러한계획의수립에있어적용되는엄격한가이드라인을제시하였고, 주정부, 지방정부, 지역인디안원주민들은이를반드시따라야한다. FEMA는이런가이드라인에따라수립된지역의예방계획을검토하고승인하는역할을수행한다. (7) 2001년, 테러대책법 (Anti-terrorism legislation) - 일명애국법 (Patriot Act) 미국은 9/11 테러이후테러및범죄수사에관한수사편의제공을위해미국시민의자유권제한이가능한 테러대책법 을제정하였다. 테러대책법 은미국정부가범죄행위의증거없이도종교단체와정치단체에대한감시를가능하게했고, 기소전또는반론전단계에서피의자를구속할수있도록했다. 또한테러범으로의심될경우, 명확한증거가없어도개인소유의서류나소유물을수색 압수할수있도록했다. 이법은재판없이미국민을무기한으로구속할수있는법적근거를제공했기때문에비판의대상이되기도했다. (8) 2002년, 국토안보법 (The Homeland Security Act) 국토안보법은미국의위기관리기관들을통폐합하여국가의취약성을예방하고국토안보를강화하기위해제정되었다. 특히테러위협을최소화하기위해관련역량과조직들을통폐합하는것을골자로했다. 이법은미국국토안보부 (Department of Homeland Security : DHS) 설립의근거가되었다. (9) 2006년, 포스트허리케인재난개혁법 (the Post-Katrina Emergency Reform Act) 2006년 10월 4일, 부시대통령은 포스트허리케인재난개혁법 에서명하였다. 카트리나사태이후, 국토안보부산하 FEMA의위상하락및역량저하의문제가비판의대상이되었고, 이법은 FEMA의권한을다시강화하는내용을포
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 165 함했다. 이법에근거하여, FEMA 청장은차관급 (the deputy secretary level) 으로격상되었고, 대통령, 국토안전위원회, 그리고재난관련부서에정책자문관역할을수행하도록하였다. 그리고재난발생시각료의멤버로활동할수있게되었다. 2) 재난안전관리조직체계미국의재난안전관리를총괄하는가장중요한조직은연방재난관리청 (Federal Emergency Management Agency; FEMA) 이다. FEMA는우리나라소방방재청설립시벤치마크기관이었으며, 이는소방방재청의영문이름이 NEMA(National Emergency Management Agency) 임을보면쉽게알수있다. 소방방재청이안전행정부의외청인것처럼 FEMA도미국국토안보부의외청형태이다. 여기서는미국국토안보부와연방재난관리청의설립과정과현재의조직체계를살펴본다. (1) 연방재난관리청 (Federal Emergency Management Agency; FEMA) 미국은 1950년이후연방재난방지법 (Federal Disaster Act) 을제정하면서정규적인재난기금을마련했고, 연방정부의지원이필요한재난을지정할수있는재량권을대통령에게부여했다 ( 정지범, 2012: 47). 그리고, 1961년에는국가의비상사태를다루기위해비상대비실, OEP(Office of Emergency Preparedness) 가창설되었다 (Schwab, Eschelbach, and Brower, 2007; 정지범, 2012 재인용 ). 이후미국연방정부는연방의재난관리전반에대한역할을지속적으로확대했다. 1969년 248명의인명피해를낸카밀 (Camille) 허리케인사태에대응하여, 1970년의회는새로운재난구호법 (Disaster Relief Act) 제정을통하여공공기관의손실뿐만아니라민간의손실에대한연방지원을제도화 했다 ( 정지범, 2012: 47). 이시기에는홍수예방을위한재난예방조직과국가위기상황대
166 비를위한민방위부서등국가위기관리를위한 100여개이상의다양한연방기관들이존재했다. 우리나라에서도대구지하철사고이후분산된국가재난관리기관의문제가지적된것과같이미국에서도이러한기관의통합필요성이제기되었다. 특히각기관들이고유의업무를수행했지만, 그누구도전반적인재난의 예방 에대해서는관심을두기않았다 (Schwab, Eschelbach, and Brower, 2007; 정지범, 2012 재인용 ). 이러한문제점을개선하고자 1979년에지미카터대통령은 FEMA를창설했고, 분산된재난및국가위기관리의책임을단일한하나의조직으로통합했다 (Schwab, Eschelbach, and Brower, 2007; 정지범, 2012 재인용 ). FEMA는대통령직속기관으로자연및인적재난을전담하는전문기관으로운용되었으나, 설립초기에는그기능이미비했다 ( 김은성 정지범 안혁근, 2009). FEMA가미국재난관리의대표조직으로미국민들의신뢰를얻기시작한것은클린턴행정부때 FEMA 청장제임스리휘트 (James Lee Witt) 의영향이크다고할수있다. 1993년클린턴행정부집권이후, FEMA는휘트의지휘아래과감한개혁을시도했다. 그는 FEMA 내의예방이사회 (Mitigation Directorate) 창설을포함, 재난복구와함께예방을위한여러프로그램을도입했다. 예를들어휘트는위험한지역에거주하는주민을이동시키는재산인수 (Property Acquisition) 프로그램과지역사회의다양한이해당사자들의참여를통한예방작업으로서의프로젝트임팩트 (Project impact) 사업을도입했다 ( 정지범, 2012: 55-56). 특히 PI 사업은현재우리나라안전행정부에서실시하고있는안심마을사업과매우유사하다고볼수있다. 이와함께 FEMA는 1995년재난에대한공공의인식제고와생명의손실과손상의최소화라는목표와함께, 예방을재난관리의초석으로선언하고있는국가예방전략 (National Mitigation Strategy) 을처음으로발간하였다 ( 김은성 정지범 안혁근, 2009; 정지범, 2012 재인용 ). 2001년 9/11 테러의영향으로미국연방정부는 22개의분산된위기관리연방
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 167 조직을하나의조직으로통합한국토안보부 (The Department of Homeland Security; DHS) 를창설한다. 국토안보부는 9/11 테러의영향으로테러에대한대응에집중했고, 이를위해테러가발생할수있는모든위험관리부문의위기관리주체들을모으고자노력 한결과물이었다 ( 정지범, 2012: 48). 그러나국토안보부의설립은재난관리및현장대응중심기관이었던 FEMA를국토안보부소속조직으로재편하면서그위상을크게하락시켰다. 우리나라소방방재청의설립및활동의근거가되는법이 재난및안전관리기본법 인것처럼 FEMA의활동근거는스태포드법으로볼수있다. 이법에근거하여대통령은재난지역을선포할수있고 FEMA는지방정부및주정부에물적, 재정적지원을수행한다. FEMA의역할중가장핵심적인것은직접적지원이라기보다는미국전체재난관리책임기관들의총괄조정 (coordinating government-wide relief efforts) 이라고볼수있다. 이와함께 FEMA의역할은주정부와지방정부로하여금광범위한재난대비계획을수립하도록유도하고, 재난시정부간협력을원활하게하는것이라고볼수있다. 또한풍수해보험등을활용하여민간의재난대비및복구를지원하는것도매우중요한역할이다 (http://www.fema.org). 결국 FEMA의총괄적기능은재난의예방및완화, 대비및교육훈련, 대응 복구, 보험, 소방, 현장활동지원, 10개지역사무소관리등으로요약할수있다. 2014년 4월기준, FEMA의본부 지역사무소 소속기관등을모두포함한총인원은 14,844명으로집계된다 (www.fema.org). FEMA의주요부서는재난대비본부, 외무실, 지역운영실, 장애통합조정실등이며, 소속기관으로임무지원청, 연방소방청 (USFA), 10개지역사무소, 연방보험완화청 (FIMA), 대응복구청 (ORR) 등을두고있다. 이중연방소방청은화재예방 안전관련기술 연구 데이터분석및공공교육 훈련등을수행하고있다. 아래의그림은 2014년 10월현재 FEMA의조직도이다.
168 < 그림 31> FEMA 조직도 (2014 년 10 월 ) 출처 : www.fema.org FEMA 는지역사무소를통하여지역재난관리의통합조정업무를수행하다. FEMA 는권역별로 10 개의 Joint Field Offices 를설치하여주정부, 지방정부, 민 간의협력관계를구축하고있다. 다음의그림은지역사무소의위치이다.
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 169 < 그림 32> 미연방재난관리청중앙본부및지역사무실 출처 : www.fema.org (2) 국토안보부 (Department of Homeland Security : DHS) 31) 2001년 9/11 테러이후미국은테러를방지하고각종재난을통합관리하기위해국토안보부 (Department of Homeland Security : DHS) 를설립했다. 국토안보부는기존의자문기구성격인국토안보국을모태로국가국토안보전략 (National Strategy for homeland Security) 과 2002년국토안보법 (Homeland Security Act of 2002) 을근거로설립되었으며 22개의연방기관을통합한것이다. 국토안보부의설립연혁을정리하면다음과같다. 31) 이내용은김은성 정지범 안혁근 (2009: 82-85) 의내용과정지범 (2012) 의내용을발췌, 재정리한것이다.
170 국토안보부설립연혁 2001.9.11 : 9/11 테러발생, 국토안보대책요구 2001.10.8 : 백악관에국가안보사무소 (OHS) 창설 2002.7 : 외회에새로운조직에대한창설을제안 2002.11 : 국가안보법안의회통과 2002.11.25 : 국가안보법대통령승인 2003.3.1 : 국토안보부 (DHS) 설립 국토안보부의 임무는미국의영토와국민을위협하는국내외의모든위협 (All Hazards) 을미리미리예측하고예방하여국민과국토를보호하는것이다. 백악관의 2002년보고서 (White House, OHS, 2002:2; 는국토안보를 테러리스트의공격을예방할수있는공동의노력 32) 으로명시했다 ( 정지범, 2012 재인용 ). 국토안보부는 9/11의영향으로테러를가장중요한대상으로삼고있었지만, 대형재난및다른비상사태 (major disasters and other emergencies) 를포괄하는전재해대비 (all-hazards preparedness) 의중요성을강조했고다양한연방기관과주정부및지방정부의참여를요구했다 (White House, OHS, 2003; May, Jochim, and Sapotichne, 2011; 정지범, 2012 재인용 ). 2010년국토안보부평가보고서 (U.S. DHS, 2010:12) 는 국토안보 를 미국의이익, 목표, 삶의방식에대한테러나기타위해로부터미국의국토를안전하고, 확실하며, 복원력있게보호할수있는공동의국가적노력 33) 이라고정의했다 ( 정지범, 2012 재인용 ). 결국전통적위협요인과새로운위협요인이결합하면서미국국토안보부가포괄하는위기관리분야는폭넓게확장되었다. 테러가가장중요한관심사였지 32) a concerted national effort to prevent terrorist attacks 33) a concerted national effort to ensure a homeland that is safe, secure, and resilient against terrorism and other hazards where American interests, aspirations, and way of life can thrive
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 171 만, 이와함께 식품안전 (food safety), 방재 (emergency preparedness), 응급의료 (public health emergency), 사이버안전 (information security), 교통안전 (transportation safety), 국경보호 (border protection), 기술재난 (technological accident) 등을포괄 하게되었다 ( 정지범, 2012: 42). 국토안보부는전재해위협 (All Hazards Approach) 를지향했지만본질적으로테러에대부분의역량을집중했다. 이를위하여테러관련국가위기를담당하는각부처의다양한인력들을국토안보부로이관했다. 불법이민자및외국으로부터의마약반입을담당했던미국국무부영사국 (Bureau of Consular Affairs) 및재무부관세청 (U.S. Customs Service) 의해당기능이국토안보부로이관된것역시이러한예로볼수있다 ( 정지범, 2012). 이러한조직적통합은다양한부분에서일어났으며구체적은내용은다음의표와같이정리할수있다. < 표 34> 국토안보부참여기관과테러중심의관심이슈변화 하위부문구분위험정부기관관심이슈 국경경비 Border security 일반위험테러위험 마약밀수범 테러리스트입국 미국국무부영사국및관세청 국토안보부 (DHS) 에흡수 국경보호 (protection) 국경경비 (border security) 국내보안 Domestic security 일반위험테러위험 대량살상무기및시민소요 테러로인한시민혼란 연방재난관리청국내비상대응국 국토안보부에흡수 민방위 (civil defense) 국내보안 식품안전 Food safety 일반위험테러위험 식중독 식품테러 농무부 : 식품안전및검역서비스, 동식물검역소 국토안보부에부분흡수 식품안전 농업안전포함 (agro security)
172 하위부문구분위험정부기관관심이슈 정보보안 Information security 자연재해대비 Natural disaster preparedness 응급 Public health emergencies 기술적위험 Technological hazard 교통안전 Transportation safety 일반위험 테러위험 일반위험 테러위험 일반위험 사이버시스템및 Y2K 로인한혼란 사이버테러혹은통신망공격 자연재해 모든재해에대한사후대응관리 공중보건위험 상무부 : 통신정보관리청 국토안보부에흡수 연방재난관리청대비, 대응, 완화 국토안보부에흡수 질병대응센터 (CDC) ( 보건사회복지부 (HHS)) 사이버보안 (Cyber security) 정보보안 재난 ( 인적, 자연 ) 모든재해 (All-hazards) 응급 테러위험바이오테러바이오테러 일반위험 테러위험 대규모기술사고 핵발전소및관로, 타시설에대한테러공격 에너지부산하환경보호국 (EPA), 원자력규제위원회, 교통부 국토안보부에흡수 기술적사고및오류 기반시설보호 일반위험교통체계오류및사고교통부산하다수국교통안전 (safety) 테러위험 항공, 대중교통, 철도및항구에대한테러공격 국토안보부에흡수 교통안보 (security) 출처 : May, Jochim, and Sapotichne, 2011:307; 정지범 (2012: 49-50) 재인용. 한편, 허리케인카트리나이후, 국토안보부를중심으로한명령과통제시스 템의강화, 그리고테러에중심을두는국토안보전략은 FEMA 의기능을약화 시키는계기가되었다는비판이많았다 (Birkland, 2009; 정지범 2013 재인용 ).
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 173 국토안보부는 2014년현재 240,000명의직원을거느리고있는초대형부처이다 (http://www.dhs.gov). 국토안보부는국토안보와관련된다양한기능을수행하고있는데대표적으로테러방지, 재난 비상대책수립, 국경및사이버보안, 여행객보안등을들수있다. 국토안보부의주요부서는관리국, 과학기술국, 정책국, 보건관리국, 정부간협력국, 정보분석국, 작전조정 기획국, 국내핵감시실등이다. 국토안보부에는국토안보관련다양한기관들이소속되어있다. 주요소속기관은다음과같다. 1 연방재난관리청 2 세관및국경수비대 3 이민청 4 해안경비대 5 이민세관단속청 6 보안국 7 항공운송안전청. 아래의그림은 2014 년 10 월현재미국토안보부의조직도이다. < 그림 33> 국토안보부조직도 (2014 년 10 월 ) 출처 : 미국토안보부홈페이지 (www.dhs.gov)
174 2. 재난안전관리계획체계 1) 재난안전관리계획의역사적변천우리나라는 1977년자연재난예방중심의방재계획이수립되면서국가적차원의재난안전관리계획이수립되기시작했다. 그리고 2004년소방방재청이신설되면서국가안전관리기본계획이종합적안전계획으로수립되었다. 한편, 미국은 1979년 FEMA가설치되기전까지는연방차원의종합적계획이없었던것으로보인다. 이후 FEMA가개청되고, 스태포드법이제정되면서종합적계획의필요성이요구되기시작했다. 특히 1989년미국이경험한 dual disaster 상황 (Hurricane Hugo와 Loma Prieta Earthquake가동시발생 ) 에대하여 FEMA가효과적으로대응하지못하면서, 지방정부- 주정부- 연방정부뿐아니라적십자등다양한기관들이효과적으로협력할수있는방안으로서의종합적계획의필요성이강하게대두되었다 (Phillips, Neal, Webb, 2012). 이결과로만들어진것이연방대응계획 (Federal Response Plan; FRP, 1999) 이다. 대형재난이발생하여주지사가연방에지원을요청하면, 대통령은 FEMA의자문을얻어주와지방정부에필요한자원을제공하게된다. FRP는이러한대형재난상황에서연방- 주-지방정부의다양한재난관리책임기관들의역할과임무를명확히하고, 재난관리활동을어떻게수행해야하는지에대한골격을제공했다. 특히 FRP에서는교통, 통신, 소방등 12개의 Emergency Support Function을명시했다 ( 현재는 NIMS에서 15개의 ESF 제공 ). 그이후 9/11 테러는미국전체위기관리의관심을예방에서대응으로바꾸는결정적계기가되었다. 9/11 이후소방, 경찰등 1차대응기관의신속한대응능력은그어느때보다더강조되었고, FEMA는국토안보부하에서대응 (response) 중심의기관으로인식되었다. 이와함께 FEMA가총괄했던연방대응계획 (Federal Response Plan; FRP) 은 9/11 이후국가대응계획 (National Response Plan; NRP) 과국가사고관리체계 (National Incident Management System; NIMS) 로
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 175 바뀌었다. 허리케인카트리나재난시, 미국에서 NRP는매우초기적단계로서, 소규모재난에활용되기는하였으나대규모재난에는거의검증되지않은상태였다 (McGuire and Schneck, 2010). 이러한상황은카트리나를대재난으로발전시킨토양이되었다 ( 정지범, 2013: 57-58, 재인용 ). 카트리나를경험하면서재난관리단계의문제점을인식한미국정부는 2006 년 10월 4일, 포스트카트리나재난개혁법 (Post Katrina Emergency Reform Act) 을통하여 FEMA의권한을다시금강화했다. 이법에따라 FEMA의청장은차관급으로격상되었고, 대통령, 국토안전위원회, 그리고재난관련부서의정책자문관역할을수행하도록하였다 ( 김은성 정지범 안혁근, 2009). 재난대응역량의강화뿐만아니라재난대비 (preparedness) 에있어이전에 FEMA가가졌던기능을회복시켰다 (Birkland, 2009). 또한국토안보부는 NRP를대폭개정하여, 다양한이해당사자들이위기관리과정에참여할수있도록문호를개방하였다 (McGuire and Schneck, 2010; 정지범, 2013: 58 재인용 ). 2007년 NRP는국토안보부가발표한국가대응체계 (National Response Framework; NRF) 로바뀌게된다. 2) 현재재난안전관리계획체계분석현재미국의재난관리계획의뼈대는국가대응계획 (National Response Framework; NRF) 과국가사고관리체계 (National Incident Management System; NIMS) 이다. 이계획은 9/11 테러이후 FRP를대체하면서나타나게되었는데, 이에대한기초가되었던것은대통령명령 (HSPD, Homeland Security Presidential Directives 34) ) 이었다. 미국에서대통령명령은대통령이국가안보회의 (National Security Council) 의자문을얻어내리는것으로국가안보관련정책을담고있으며, 법과동일한효력을지닌다. 이대통령명령은국가안보와관련된것이많기때문에상당수는비밀로관리되곤한다. 34) 현오바마대통령은대통령명령을 Presidential Policy Directives(PPD) 란이름으로사용하고있음
176 9/11 이후부시대통령은 HSPD-8을통하여국가적대비 (National Preparedness) 의중요성을강조했고, 국토안보부로하여금관련계획의수립을명령했다. 이후국토안보부는 2007년국가대비가이드라인 (National Preparedness Guidelines, 2007) 을작성하여향후국가계획을어떻게만들어나갈지에대한가이드라인을제시했다. 이가이드라인에서는대비역량, 국가재난계획시나리오, 목표역량목록, 공통업무목록등을제시했고, 이를바탕으로 NIMS, NRP 등주요국가계획수립의방향을제시했다. 국가대비가이드라인 (2007) 이담고있는주요내용은다음과같다. < 그림 34> 국가대비가이드라인 (2007) 에서제시한주요내용 현미국대통령버락오바마는다음과같은 PPD 를발표했고, 이중재난관리 와관련된것은 PPD 8 (National Preparedness) 이다.
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 177 < 표 35> 버락오바마대통령의 PPD 내용 Number Presidential Policy Directive Title Date PPD 1 Organization of the National Security Council System 02/13/09 PPD 2 Implementation of the National Strategy for Countering Biological Threats (National Strategy) 11/23/09 PPD 3 PPD 4 National Space Policy (Fact Sheet) 06/29/10 PPD 5 PPD 6 Global Development (Fact Sheet) 09/22/10 PPD 7 National Terrorism Advisory System (NTAS) 01/26/11 PPD 8 National Preparedness 03/30/11 PPD 9 PPD 10 US Ballistic Missile Defenses PPD 11 [terms of reference for Nuclear Posture Review implementation study] PPD 12 PPD 13 Political and Economic Reform in the Middle East and North Africa PPD 14 Procedures Implementing Section 1022 of the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2012 (Fact Sheet) 02/28/12 PPD 15 Implementation of the Treaty on Open Skies 03/01/12 PPD 16 U.S. Strategy for Sub-Saharan Africa 06/14/12 PPD 17 Countering Improvised Explosive Devices PPD 18 National Strategy for Maritime Security PPD 19 Protecting Whistleblowers with Access to Classified Information 10/10/12 PPD 20 U.S. Cyber Operations Policy (Fact Sheet) 10/16/12 PPD 21 Critical Infrastructure Security and Resilience 02/12/13 PPD 22 PPD 23 Security Sector Assistance (Fact Sheet) 04/05/13 PPD 24 [nuclear weapons employment guidance] PPD 25 PPD 26 PPD 27 United States Conventional Arms Transfer Policy 01/15/14 PPD 28 Signals Intelligence Activities 01/17/14
178 PPD-8이담고있는내용은다음과같다. 테러, 사이버공격, 전염병, 대형자연재난등에대해국가의안전을보장할수있도록체계적준비를통해미국의안전과복원력을강화해야한다. 미국의안전을위해정부, 민간, NGO, 국민들이책임을공유해야한다. 이명령은재난관리에책임을공유하는모두의협력을증진하기위함이다. 국가의안전을위협하는거대위험을예방-대응-복구할수있는대비목표를설정하고이를달성할수있는핵심역량을길러야한다. 이러한대통령명령에따라국토안보부는국가대응계획 (NRP) 과국가사고관 리체계 (NIMS) 등을관리하고있다. < 그림 35> 미국재난안전관리주요계획예시
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 179 3) 현재계획의내용현재미국의재난관리체계를운영하는핵심계획은국가대응체계 (NRF) 와국가사고관리체계 (NIMS) 이다. 이중 NRF는주 지방정부및 NGO 민간간의유기적협업및역할 책임조정하는프레임웍의역할을하고있고, NIMS는단계별재난대응을위한국가표준으로볼수있다. 미국은 NIMS에따라재난현장의사고지휘체계 (ICS) 를구성하고, 정부및관계자의대응순서및지휘계통 용어표준화했다. 각각의내용을보다자세히살펴보면다음과같다 35). (1) 국가대응체계 (National Response Framework: NRF) 국가대응체계는기본적인재난관리협력체계구축을위한기본원칙과구조, 그리고역할을정의하고있다. 여기서는어떻게지역, 지방정부, 주정부, 연방정부, 심지어비정부부문과민간부문들이협력적으로효과적인대응을할수있는지를기술하고있다. 특히이러한체계에는주요한재난관리대응역량과필수지원요소등을위기관리기능별로상세히정의하고있다. 국가대응체계 (NRF) 문서는어떻게국가가아주조그만사고에서부터심각한재난에이르기까지모든종류의재난을다룰것인가에대한안내지침역할을목적으로한다. 이러한국가재난대응체계는국가적대응을조직할수있는역할과체계는물론주요한대응원칙을정의한다. 특히, 이문서는어떻게지역공동체, 주정부, 연방정부, 민간부분, 그리고비정부부문이이러한원칙들을보다잘적용하고재난관리를효과적으로수행할수있는지를기술하고있다. 뿐만아니라어떠한상황에서연방정부가주또는지방정부를지원할수있으며, 통일된국가대응체계를지원하기위한초기대응조직들, 의사결정자, 그리고지원그룹들을위한기초적인작업들을나열하고있다. 35) 이내용은김은성 정지범 안혁근 (2009: 80-81) 의내용을발췌재정리한것이다.
180 (2) 국가사고관리체계 (National Incident Management System: NIMS) 국가사고관리체계는재난등비상사태에대응하여공공기관들이어떻게대응할지에대한국가적표준의역할을한다. 이는비상사태에대한이해와대응을위한전반적인체계로서, 국토안보부는국가사고관리체계를 모든단계에서효과적이고, 능률적이며, 협력적인재난대응을위한공식원칙 (doctrine and principles), 용어 (terminology), 조직프로세스 (organizational processes) 의중심 (core set) 이라고정의하고있다 (DHS, 2004, ix; Monyhan, 2007). 국가사고관리체계는협력적재난대응을위한표준으로서국가대응체계 (NRF) 에포함된다. 미국재난안전관리체계의핵심은지방정부이다. 대부분의소규모재난은지방정부에서자체적으로처리하며, 만일대규모의재난이발생하여스스로극복이어렵다고판단되는경우에만주정부에지원을요청한다. 그리고주정부에서도감당이힘들다고판단되는경우연방재난관리청 FEMA에지원을요청한다. 이와함께미국은재난안전관리에있어적십자등민간 NGO의역할도매우중요한데이들은현장의재난관리를측면지원한다. NIMS에따르면, 재난발생시주요행위자는다음과같이움직이게된다. 일단소방, 경찰등현장관리자들은재난현장에서단일화된현장지휘체계 (ICS) 를구성하고직접적대응을한다. 그리고지방정부의비상대응센터 (Emergency Operation Center; EOC) 가지역단위의총괄조정을담당한다. 지방정부 EOC는지원이필요한경우주와연방에지원을요청하게되는데이경우 FEMA의지역별합동현장사무소 (Joint Field Office) 가총괄조정역할을수행한다. 그리고타주및 NGO 등의민간단체는 NRF에규정된역할과임무를바탕으로재난현장을측면지원한다.
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 181 < 그림 36> NIMS 체제에서의지방정부 -FEMA- 민간협력의흐름 출처 : FEMA NIMS 교육과정 36) 3. 재난안전관리최상위계획의실효성평가미국은 1979년 FEMA 설립이후대형재난에효과적으로대응하고재난관리책임기관들간의협력관계강화를위해연방대응계획 (FRP) 을만들었다. 9/11 테러이후대응역량강화를위한국가대응계획 (NRP) 과국가사고관리체계 (NIMS) 로바뀌게된다. 그런데 NRP가자리잡기도전에카트리나가발생하면서계획의실효성이의심받게되었고, 이후 포스트카트리나재난개혁법 을통해재난대비 (preparedness) 의중요성을강조했고, NRP를국가대응체계 (National Response Framework; NRF) 로재편하면서민간단체등다양한이해당사자들과의협력관계를강조했다. 36) http://emilms.fema.gov/is700anew/nims01summary.htm
182 초창기국가재난계획으로서의실효성을의심받았으나, 최근 NRF와 NIMS는허리케인샌디등에효과적으로적용되면서좋은평가를받고있다. 국토안보위원회 (Homeland Secuority Council) 가 2007년발간한 국토안보를위한국가전략 (National Strategy for Homeland Security) 에서는국가대비능력에대한지속적관리를강조하면서, 국토안보관리시스템 (Homeland Security Management System) 을제시하고있다. 이에따르면, 미국의재난관리국가계획은대통령명령등의 가이던스 계획 ( 전략계획 (strategic planning), 운영및전술계획 (operational and tactical planning)) 실행 평가 의사이클에따라움직이고있다. 국토안보관리시스템의개요도는아래의그림과같다.
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 183 < 그림 37> 미국국토안보관리시스템 (Homeland Security Management System)
184 4. 시사점미국재난관리체계는스태포드법및기타관련법들을바탕으로, 국토안보부와연방재난관리청이중심이되어 NIMS와 NRF 중심의국가재난관리계획을운영하는형태이다. 미국국가재난안전관리계획의특징을종합하면다음과같다. 첫째, 미국의국가재난관리계획은그특성상종합적전략이라기보다는우리나라의위기관리매뉴얼과유사한형태로, 현장에서의실천적적용을위한것이다. 관련계획의핵심이라고볼수있는 NIMS와 NRF는장기적발전모델을지향하는전략계획의성격이라기보다는현장에서각자의역할과임무가무엇이고, 어떤식으로현장지휘체계및지원체계를구성해야하는지를명시하고있는현장적용매뉴얼로볼수있을것이다. 대신미국의재난대비체계를어떻게강화해야할지에대한방향 (Guidance) 은대통령명령 ( 부시행정부의 HSPD-8, 오바마정부의 PPD-8) 을통해제시되었고, 2007년이를구체화한가이드라인으로국토안보부는국가대비가이드라인 (Natioanl Preparedness Guidelines, 2007) 을제시했고, 이를바탕으로국토안보를위한국가전략 (National Strategy for Homeland Security, 2007) 을작성했다. 현재의 NIMS와 NRF는이러한방향과전략이구체화된전술계획 (tactical plan) 의일종으로볼수있을것이다. 둘째, 미국에서는우리나라와같은종합적재난안전계획은없다. 미국의 NIMS와 NRF는철저하게재난대비매뉴얼의성격을가지고있으며, 여기에다양한분야의안전관리에대한내용은없다. 대신각분야의안전관리계획은각전문분야별로분산되어개별부처에서담당하고있다. 예를들어미국의교통안전계획의경우, 미국교통부 (US Department of Transportation) 가 5년마다전략계획 (STRATEGIC PLAN) 을수립하고있다. 셋째, 국가재난관리에서민간의역할과임무를매우강조하고있다. 발전소,
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 185 도로, 공항등다양한국가기반시설을민간에서관리하고있고, 대규모재난으로구호품이필요한경우에도월마트등대형쇼핑센터들의역할이매우중요하다. 또한각종자원봉사단체, 종교단체등 NGO의역할도역시중요하다. 따라서미국정부는이러한점을고려하여 NIMS와 NRF에서민간의역할과책임을명시하고있다. 넷째, 국토안보관리시스템 (Homeland Security Management System) 을통해작성된계획의실효성을평가하고지속적개선을위해노력하고있다. 미국의재난관리국가계획은 방향제시 계획 ( 전략, 실해 ) 실행 평가 의사이클에따라운영되면서계획의실효성을지속적으로평가하고있다. 미국의재난계획이우리나라의안전혁신마스터플랜혹은국가안전관리기본계획에주는시사점은다음과같다. 첫째, 계획의현장적용성을높일필요가있다. 현재우리나라는재난관련법, 계획, 매뉴얼간의관계가매우불분명하고서로간의역할이중복되거나사각지대가발생하는경우가많은실정이다. 국가안전관리기본계획의경우서류상의계획으로현장적용성이매우떨어지며, 각종위기관리매뉴얼은수천가지로난립되어있으나실제현장에서적용하기에는적합하지않은실정이다. 미국의예와전략계획 ( 국가안전관리기본계획, 안전마스터플랜등 ) 과실행계획 ( 매뉴얼 ) 을좀더명확히구분하고서로간의관계를정립할필요가있다. 둘째, 현재국가안전관리기본계획과같은백화점식, 나열식계획은지양해야한다. 현재국가안전관리기본계획은지방자치단체및공공기관의안전관리계획의근간이되고있는데, 이러한백화점식계획을모든지자체및공공기관에서따라하기는매우힘든것이현실이다. 특히안전관리계획과재난관리계획은분리하여운영하는것이업무를명확히하고계획의실효성을높이는데도움이될수있을것이다. 그리고안전관리계획의경우에는각부처에서전문성을가지고개별적으로진행하는것이더나을것으로판단된다. 셋째, 재난관리의주체로서민간의역할과책임을보다명확히할필요가있다.
186 이는재난상황에서자신의생명과재산을지키는개인적역량뿐만아니라국가적재난상황에서이웃을돕고, 국가대응을지원할수형태가되어야한다. 넷째, 국가재난안전관리계획의평가시스템을명확히해야한다. 우리나라최상위안전계획의가장큰문제는실효성이없는서류상의계획이라는것이다. 따라서미국의사례와같이국가계획을지속적으로평가하고개선할수있는시스템을구축하고운영할필요가있다. 제 2 절독일안전관련최상위계획사례 1. 개요 1) 재난및안전관리법체계 (1) 독일의법적구조박영도 (2009: 20) 에의하면독일의법령체계에는연방국가의특성이반영되어있기에각정부의입법관할권도그에따라이단계구조를가진다. 어떠한사항이연방의입법관할권에포함되는지를단언할수는없다. 다만다원성과획일성, 분권과집권이런제요소들을감안하여연방정부와주정부의입법관할권은동태적인상호관계에있다는것을이해해야한다. 주의입법관할권에포함된사항이라할지라도연방이해당사항을규정할수있는광범위한방법이있어연방의입법관할권은매우광범위하다.
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 187 < 표 36> 독일의연방법과주법의관계 구분 내용 연방법 (Bundesrecht) 주법 (Landesrecht) 연방헌법인 기본법 (Grundgesetz) 이규정한범위내에서연방정부가입법권을행사 기본법제 73 조는전속적인연방입법권한을규정 37) 기본법제 71 조는연방의전속적입법사항을규정하고있는바이사항에서는주는연방법률이명시적으로수권한것에한해서입법관할권행사가능 38) 기본법제 72 조에경합적입법권을규정. 여기에해당하는분야는연방이입법관할권을행사하지않을경우에만주가입법관할권을행사할수있음 39) 연방법률과저촉되는이미유효한주법률조차무효화됨. 연방입법관할권이외의사항은전부주의입법관할권영역 연방의입법관할권에열거되지아니한것이주의입법관할권에속한다는형식으로규정되어있다.( 소극적규정 ) 연방의입법권에속하지않는것과경합적입법권사항중연방이입법관할권을행사하지않는것이주의입법관할권에속하게된다. 연방법률의집행은원칙적으로주의고유한권한이다.( 독일기본법제 83 조 ). 독일연방공화국은연방과주로이루어진 2 단계의국가이기에, 자치단체는주 의내부조직에편입되어주의집행권을담당하는기관이다. < 표 37> 연방과주의입법권한의배분 구분 연방의전속적입법사항 내용 국가의통일적처리가당연히요구되는것을대상으로하고 ( 제 73 조 ) 연방이배타적으로입법관할권을행사하고주는연방법률이명시적으로수권한것만행사할수있다 ( 제 71 조 ). 37) 정재각외 (2013: 109) 38) 정재각외 (2013: 109) 39) 정재각외 (2013: 109) 40) 정재각외 (2013: 109)
188 구분 연방및주의경합적입법사항 연방의대강적입법사항 (Rahmengesetzgebung) 주의입법권한에속하는사항 내용 기본법제 74 조가한정열거하는사항을대상으로하고연방이입법권한을행사하는한, 주의입법관할권이배제되게된다 ( 제 72 조 ) 주에맡기고있는영역에대한연방입법 이는 2006 년도에폐지됨. 40) 대신이탈권 (Abweichungskompetenz) 이부여됨. 연방법과합치되지않는내용의법을제정할수있는권리가주에게부여. 사항은명시적으로는열거되어있지않으며연방의입법관할권대상으로서열거되어있지아니한사항으로 ( 소극적인형태로 ) 규정됨 기본법제 74 조에규정되어있지아니한이라는형태로입법권이주에유보되어있는사항중주된것으로는교육, 신문및지방자치등이다 연방의입법권한은이와같이기본법제73조및제74조에열거된사항에관해서만존재할수있는것이나기본법제74조의항목은매우다양한분야에걸쳐있기에모든사항이연방의입법관할권영역에포함되어있다고해도과언이아니다. 독일의입법과정엔연방정부 (Bundes-regierung), 연방의회 (Bundestag), 연방참의원 (Bundesrat) 의상호협력하여야법안이만들어질수가있다. 독일의연방의회 (Bundestag) 를미국의하원으로이해하거나연방참의원 (Bundesrat) 을미국의상원같은존재로이해하는것엔무리가따르게된다. 양기관은상하원같은관계에있는것이아니다. 독일의연방의회가통과시킨법률안중일부는연방참의원의동의 (Zustimmung) 를요하는경우가있는데이런경우는두기관이마치미국의상원과하원같은관계에놓이지만그렇지않은경우즉해당법률안이연방참의원의동의를요하는법률이아닌경우도있고연방참의원은기본적으로주정부의구성원으로구성되는주정부의의회며각주정부의이익을독일전체의의사결정에반영시키기위한기관이다. 연방참의원 (Bundesrat) 은주정부의구성원으로조직되며, 기본법을변경하는중요한안건이나주의이해와관계되는사항에관하여연방과협력하도록규정하고있다. 법제상연방참의원은이른바양원제의회의제2원으로서위치되어
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 189 있지는않더라도입법과정중특히연방참의원의동의를요하는법률 (Zustimmungsgesetz) 에서연방참의원의협력은불가결하다. 이런경우연방의법률안은연방의회에서의결되지만법률이최종적으로성립하기위해서는연방참의원의협력을얻어야한다.( 기본법제76조제1항 ) 연방참의원의동의를요하는법률 (Zustimmungsgesetz) 41) 이별도로지정되어있다. 연방의기타경합적입법, 법규명령. 주의연방위임행정연방고유의중급및하급행정관청설치, 연방과주의경비부담, 재정, 행정, 부담조정, 조세문제, 주간의재정조정, 공동업무주의영역변경, 유럽연합에서주의권리에해당되는사안, 방위상의긴급사태, 입법비상사태등이다. < 표 38> 연방의회와연방참사원의기능 구분 연방의회 (Bundestag) 연방참사원 (Bundesrat) 42) 내용 최고의입법기관으로서연방법률을의결 ( 기본법제 77 조제 1 항 ) 연방의중심기관이며, 그권한과임무는기본법에유래한다 국민이총선으로 4 년주기로선출 연방의회는법률을제정하는권한외에예산의확정권도보유 기본법에규정된기타의권한에의해서연방각기관에다양한영향력을행사하고있다. 기본법을변경하는중요한안건이나주의이해와관계되는사항에관하여연방과협력하도록규정 - 주 (Land) 가연방의입법이나행정에협력하기위한기관 주정부의구성원으로구성되며주정부가임면 ( 주수상주장관등, 전체 69 명주인구에따라 2 명,4 명,5 명,6 명할당 ) 주정부구성원을주선거를통해이미선출하였기에, 별도선거없음 법률의발안권, 연방의회가의결한법률에대한동의권 (Zustimmung) 및이의제출권 연방대통령이입법의긴급사태를선포하는경우의동의권과법률을성립시키는권한 41) 정재각외 (2013: 95) 42) 주정부들이모인주정부의의회라고할수있다. (http://www.bundesrat.de/de/bundesrat/verteilung/verteilung-node.html, 2014년 9월24일검색 )
190 (2) 독일의재난안전관리법구조 43) 독일의재난안전법체계는독일연방공화국기본법 ( 헌법 ) 과연방정부재난관련법그리고주법의형태로구성되어있다. 우선독일공화국기본법 ( 헌법 ) 제 35조, 제70조 ~ 제74조까지재난대응에대한입법관할권을규정하고있다. 이는재난방어에대한입법관할권은주가갖는것이원칙이며이중및보충체계 (Dual and Subsidary system) 의근거규정이다. 전국가적인규모의재난에있어서연방이추가적지원을제공하며최적화, 총괄조정할법적근거도있다. 연방기본법제35조에의하면자연재난및대형참사시사고에대해각주는다른주의경찰력이나타행정기관병력의지원을요청할수있다. 연방수준에서재난관련법률에는시민보호및재난지원법, 연방기술지원단설치법, 연방국민보호및재난지원청설립법등이있다. 시민보호및재난지원법은총 12장으로구성된다. 제1장총론에서는시민보호의의무와행정위임, 국제법적지위및국민보호임무에서의연방의관할권이규정되어있다. 제2장부터제11장까지는자구책, 국민에대한경보, 대피시설, 긴급대피, 연방의재난지원, 보건정책, 문화재보호, 자원봉사자, 비용분담등의내용을규정하고있다. < 표 39> 연방정부재난관련법체계 법령명 독일기본법 내용 제 35 조및제 70 조부터 74 조조항 Dual and Subsidary system 의근거규정 전국가적인규모의재난에있어서연방의추가적지원제공및최적화나총괄조정권한규정 자연재난및대형참사시사고에대해각주는다른주의경찰력이나타행정기관병력의지원을요청할수있는권한규정 43) Meyer-Teschendorf(2009) 44) THW( 연방기술지원단 ) 설치법은 1990 년제정됨
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 191 법령명 시민보호및재난지원법 (Gesetz ueber Zivilschutz und katastrophenhilfe) 연방기술지원단설치법 44) (THW) 연방국민보호및재난지원청설립법 (BBK 설립법 ) 내용 제 1 장 : 총론 ( 시민보호의의무, 행정위임, 국제법적지위, 국민보호임무에서연방의관할권 ) 제 2 장 : 자구책제 3 장 : 국민에대한경보제 4 장 : 대피시설제 5 장 : 체류및퇴거에관한명령 ( 긴급대피 ) 제 6 장 : 시민보호에있어서재난보호및연방의재난보호지원 ( 재난보호관청의의무, 지원자원관리등총괄조정, 연방의주지원과연방과주간의협력, 연방의지원 ) 제 7 장 : 보건을위한정책수단제 8 장 : 문화재보호위한정책수단 ( 보호위원회등 ) 제 9 장 : 자원봉사자제 10 장 : 시민보호비용분담제 11 장 : 비용구상제 12 장 : 종결조항 ( 문화재보호, 민간단체와의협업등 ) 1. 조직과임무 - 재난기본법에의한기술및장비지원, 연방정부의명에의해해외재난원조기술및장비지원 2. 자원봉사자 3. 사회보장 - 자원봉사자의봉사활동으로인한업무영역에서의불이익금지 4. 협력 - 연방주지자체단위의의사소통 5. 내무부안에 THW 자문위원회설치 6. 비용문제 - 재난지원요청한관청에비용구상청구등규정 1. 연방국민보호및재난보호지원청설립 2. 본관청의임무 3. 기존법의변경사항 4. 효력발생에관한내용 자치입법권이보장되어있는각주들역시재난과관련된여러법들이제정되어있다. 예를들어튜링엔주의경우튜링엔주재난기본법, 튜링엔주소방대조직법, 튜링엔주긴급구조대법등을제정하여시행하고있다. 튜링엔주재난기본법에는화재방지, 재난보호, 보건, 시민의의무, 비용등이규정되어있다.
192 < 표 40> 튜링엔주재난안전관련법체계 구분 튜링엔주재난기본법 45) (ThuerBKG) 튜링엔주소방대조직법 46) 튜링엔주긴급구조대법 47) 내용 제 1 장 : 목적및적용범위의무사항제 2 장 : 화재방지및일반적의무제 3 장 : 재난보호제 4 장 : 보건제 5 장 : 시민의의무제 6 장 : 비용제 7 장 - 제 8 장 : 보충규정경과규정등으로이루어짐. 제 1 장 : 소방대구조및조직제 2 장 : 광역적위험방어제 3 장 : 교육제 4 장 : 명예직소집제 5 장 : 직업소방원제 6 장 : 경과규정종결조항등 제 1 장 : 일반조항제 2 장 : 조직및기관제 3 장 : 비용제 4 장 : 승인절차제 5 장 : 구조자의의무제 6 장 : 개인정보보호제 7 장 : 경과규정종결조항등 출처 : Dingreiter(2011: 33-41) 45) Dingreiter(2011: 33-37). 화재보호, 재난보호, 다른재난진압등을통일적으로한법체제에서규율하며동주의경찰법보다우선적용됨. 46) Dingreiter(2011: 33-40). 2009년 1월 27일에발효되어튜링엔주재난기본법의조직적측면을보충하는법령의성격을지니며소방대의조직을규율함. 대규모화재시지자체의의무, 의용소방대의교육소집등을규율함 47) Dingreiter(2011: 33-40). 튜링엔주재난기본법의의료서비스를보충하는성격이며긴급구조대의임무는긴급구조와환자긴급후송임. 해당업무의임무자는지자체임.
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 193 2) 재난안전관리조직체계 Meyer-Teschendorf(2009) 에의하면독일의재난관리는기본적으로이중및보충체계 (Dual and Subsidary system) 원칙이적용되고있다. 연방정부는전시시민보호를책임지며 (Zivilschutz) 평시재난방어를책임지고 ( 이중구조 ), 평시재난방어는주의역량이부족할때연방정부가보충적으로지원한다. 48) 주및연방의관할영역이상호배타적이지않으며두주체는상호적으로상대방의능력이나자산을사용할권리가있다. 예를들어전시시민보호시연방은주의자원, 자산을이용하며역으로평시재난보호시연방은주의자원, 자산을이용할수있다 ( 이중사용의원칙-Doppelnutzen). 즉상호보충하는구조라고할수있다. 2001년도발생한 911테러및 2002년 Elbe강홍수로인해신재난및신위험에대응하는체제가논의되었고, IMK( 연방및주내무장관회의컨퍼런스 ) 에서 2002년도에국민보호를위한신전략 (Neue Strategie zum Schutz der Bevoelkerung) 을의결하였다. 해당계획에따라비통상적이며전국가적인재난 개념이도입되었고이것에맞춰법적구조 개편하기에이름. 이후지속되는 IMK에서국민보호를위한신전략을계속해서구체화하며각주및연방정부의당계획실천이행사항을평가하는등의조치를취하고있다. 정권교체 (2006년도에 SPD에서 CDU) 와는무관하게순조롭게진행되고있고, 이후재난관련제법령들의개정시당계획을규범력을철저히따르고있으며, 해당계획의구체화과정에대한논의가집중되고있다. 48) 독일헌법-독일기본법제30조및 70조, 재난관련기본법에의해재난방어에대한입법관할권및재난방어실행을할권한은주의권한으로규정됨
194 < 표 41> 독일재난관련연방 / 주 / 지차체간역할분담 원칙 구분 예외 내용 연방 국제적재난및전시시민보호 (Zivilschutz- 민방위의일부 ) 주 지자체 재난관리의책임관계법령제정입법관할권 지자체의능력을넘는위기발생시지원의무 재난보호의실행집행담당 (katastrophenschutz) 일상적위기관리및재난방지집행 화재진압응급구조등의일상적직무 비통상적인재난, 전국가적의미가있는재난 (aussergewoehnliche, national bedeutsame Gefahren und Schadenanlage) ( 예를들면 2002 Elbe 강홍수등 ) 이는새로운형태의재난. 연방및주, 지자체의총력적통합적대응 이경우전 / 평시여부는의미거의없고 ( 통합재난관리 ) 연방및주정부그리고지자체가협력행정을하게됨 이는 2002 년 IMK 에서채택된국민보호신전략에서소개된개념 오늘날통합적재난대응이점차강조되기에전시냐평시냐의구분등보다는예외적인경우즉새로운형태의재난에대한통합대응이강조되고있다. 각주의권한을철저히존중하며다만협력행정 (Mischverwaltung) 을강화하는취지가국민보호를위한신전략의기본이며각종권한의급격한관할변화를수반하지않는다. < 표 42> 독일재난관련주요기관의기능 구분기능비고 연방내무부 49) 내무장관각료회의 (IMK) 50) 재난안전관리정책의주무부서 독일연방내무부의위기관리국에서해당임무수행 연방내무장관및각주의내무장관이모여국민보호신전략을의결하고구체적이행상황점검
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 195 구분기능비고 보호위원회 (Schutz -Kommission) 51) 연방국민보호및재난지원청 (BBK) AKNZ(BBK1 국담당 ) - 재난아카데미 GMLZ(BBK4 국담당 ) - 공동종합상황센터 THW - 연방기술지원단 각주 소방대 (Feuer-wehr) 구조대 (Rettungswesen) 자치단체 시민보호및재난원조법제 19 조에근거하여존립 학자들이독립적으로독일의안전문제전반에대해자문하는기관 연방재난안전주무관청 (2004 설립 ) 국민보호새전략에의해설립됨예전의시민보호청은독립된관청이아니었고위상매우낮음. 내무부의지휘감독을받음. 각기관들전문인력양성 Luekex( 재난대응훈련 ) 기획및실시시민들자구능력향상교육 대형참사시연방및주정부가재난상황등에대한정보를공유하는기능 ( 인공위성사진등 ) 인력 ( 자원봉사자포함 ) 및자원배분, 첨단장비수요조정및분배 연방의 Zivilschutz( 전시시민방어중심 ) 의센트랄 재난상황시기술및중장비지원 80000 만명가까운자원봉사자가중심인조직 ( 구냉전기에는이곳에서 10 년간자원봉사하면병역의무이행간주 52) ) 재난관련제법령의입법관할권 일상적재난관리집행 : 화재진압응급서비스등 BBK 소속 연방내무부소속 주요총괄조정 49) http://www.bmi.bund.de/de/home/startseite_node.html 2014년 9월23일검색 50) http://www.innenministerkonferenz.de/imk/de/homepage/homepage-node.html 2014년 9월 20일검색 51) http://www.schutzkommission.de/subsites/sk/de/home/home_node.html 2014년 10월12일검색 52) BMI(2006:22-30)
196 (1) 독일연방내무부 53) 독일연방내무부는연방경찰 (38,000명, 이들은국경수비대역할 ) 포함하여 5 만명의인력으로이루어진조직이며연간예산은 58억유로에달한다. 장관 1 명사무차관 2명정치차관 2명으로지휘부가구성된다. 치안유지및외국인정책, IT정책의일부 ( 전자정부사이버보안등 ), 헌법수호 ( 나치주의자처벌등 ), 총무처기능및행정자치지원, 재난보호스포츠등의임무를담당하고있다. 외청으로국민보호및재난지원청, 헌법수호청, 연방형사청등을두고있다. < 표 43> 독일연방내무부의조직 구분중앙국원칙국총무국정보통신국행정혁신국스포츠국행정법등제규정담당국공공안전국연방경찰국위기관리국출입국이민통합국평등정책관장애인정책관청소년정책관연방인사위원회정보보호정책관 주요기능 조직예산등 유로연합및국제문제사회통합종교자치 급여등 사이버안전등 행정혁신 스포츠 행정규제 공공안전 경찰 재난안전관리 출입국, 이민관리 남녀평등 장애인 청소년 공무원이익보호등 개인정보보호등 출처 : 독일연방내무부홈페이지 54) 53) http://www.bmi.bund.de/de/ministerium/struktur-abteilungen/struktur-abteilungen_node.html, 2014년 9월24일검색
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 197 위기관리국은위기관리및국민보호를주임무로하고있는부서이다. 위기관리 (Krisemanagement) 는위기및재난을회피하는것으로준비, 탐지, 관리, 추후평가까지포함하는개념이다. 2007년정부조직개편에따라위기관리국민보호임무위기관리국으로일원화되었다. 국민보호는전시시민보호및평시재난보호를포괄하는개념이다. < 표 44> 독일연방내무부위기관리국조직구성 부서명 제 1 과 ( 위기관리과 ) 제 2 과 제 3 과 제 4 과 제 5 과 제 6 과 (Lagezentrum, 상황센터 ) 주요기능 위기관리총괄조정및각주및연방정부와의재난대응총괄조정 BBK( 연방국민보호및재난보호지원청 ) 업무및국제무대에서독일대표 ( 유로연합, 나토등 ) THW ( 연방기술지원단 ) 주무부서 주요인프라방어임무 무기등관리 내치치안확보및재난시국민보호센터의역할을함 ( 국내국제차원의정보교환등중심 ) 24 시간내내가동되며연방과주그리고국제사회에서의지속적인정보교환 안보관련중요한정보가수집및평가 출처 : 독일연방내무부홈페이지 54) http://www.bmi.bund.de/de/ministerium/struktur-abteilungen/struktur-abteilungen_node 2014년 9월24일검색
198 (2) 연방국민보호및재난지원청 55) 연방국민보호및재난지원청 (BBK: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe) 은연방정부의재난안전주무부서이다. 인력은 265명이다. 2013년도예산은 10억유로에조금미달하는 9억9700만유로에달하고있다. 50% 이상의예산은최신오염제거차도입등에투입되어특수장비보강에기여하였다 (2013년도연례보고서 ). 청장및부청장포함하여 4개의국으로구성되어있다. 주요기능은위기관리부터주요인프라방어, 재난대비교육, 재난대응기술개발등을아우르고있다. 비통상적인재난, 전국가적의미가있는재난대처의핵심부서이다. 국민보호신전략의핵심실천사항이다. 이는국민보호를위한신전략 (Neue Strategie zum Schutz der Bevoelkerung) 을실행하기위한핵심조치이며 2004년도에기존에있던연방시민보호청 (Bundesamt fuer Zivilschutz) 을확대개편하여설립되었다. 전시민방위의하위개념인시민보호 (Zivilschutz) 를넘어넘어전평시따지지않고통합적복합적인재난대응체제를갖추기위한핵심조직이라할수있다. < 표 45> BBK 조직구성 구분 주요기능 1국 위기관리 GMLZ( 공동상황정보센터 ) 2국 위기대비비축및대비, 국제문제, 주요인프라방어 3국 연구및기술문제 4국 인력양성및자구교육, 위기사태기획 AKNZ( 재난대학 ) 55) http://www.bbk.bund.de/de/dasbbk/unserleitbild/unserleitbild_node.html 2014년 9월24일검색
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 199 (3) 연방기술지원단 56) 연방기술지원단 (THW: Bundesanstalt Technisches Hilfswerk) 는청장 1인, 차장 1인으로구성된다. 중앙본부는 2개국으로구성되며, 1국은투입국 (Einsatz) 이고 2국은중앙국 (zentrale Dienstleistungen) 이다. 1국은총괄과, 해외과, 능력개발과, 물류과, 기술과로구성되며, 2국은인사과, 조직과, 재무과, 정보및통신과등으로구성된다. 8개의주에주기술지원단이설치되어있고, 668곳의지방자치단체기술지원단이설치되어있다. 본에본부가있다. 인력은 8만명으로구성되어있는데 1% 에해당하는 800명정도만이직업공무원이며, 대부분명예직기술전문가 ( 자원봉사자 ) 들로구성되어있다. 명예직의경우휴가시간을이용하여구조활동에임하고있다. 4만명정도가직접투입되는인력이며그중 15000명이청소년이고, 여성은 9900명정도에달한다. 내무부소속이다. THW는다음과같은기술지원을수행한다. 위험방어에있어서기술적지원, 구조및치료, 폭발작업지원홍수대비, 물류및통신복구, 투입자급양제공및지원, 주요인프라기술지원 ( 전기공급식수공급하수처리다리건설 ), 환경보호기술제공 ( 유류오염제거등 ), 인도적긴급지원 ( 구조치료식수제공펌프제공피난캠프건립 ), 주요인프라재건등이다. THW의평시위험방어기능은다음네가지종류가있다. 첫째, 재난방어로이는주정부수준의성격을지니는재난으로주정부의관할권있는기관의요청을전제로지원한다. 둘째, 대형규모의사고에대한대응으로사고로인한손실이일상적인사고의범주를넘어상당한물적손해가발생하거나생명등이위협받는경우인정된다. 셋째, 긴급상황으로사람들의생존기반을위해필요한물건이부족한경우이다. 넷째, 행정기관에대한지원으로해당기관은 THW의행정응원을청구할권리가없지만 THW는요건이충족되면지원의무가있다. 56) http://www.thw.de/de/thw/thw_node.html 2014 년 9 월 24 일검색
200 THW는연방정부의위탁에따라해외원조기능을수행하기도한다. 인도적차원에서해당국이원조를부탁하고독일연방공화국이원조를수행할수있다면해외원조는충분히가능하다. 1953년도네덜란드홍수지원, 미국카트리나허리케인, 아이티지진등많은사례에서 THW는식수지원, 복구원조등의사업을통해독일의소프트파워형성에큰역할을수행하였다. THW는 1000개의전문가그룹과 1,440 구조단을 730개기술분야로소유하고있으며 8,400개가넘는전문차량을보유중이다. 외국긴급투입을위해특별조직인기동팀인해외구조단과수해구조팀을갖고있어재난에대비하고있다. (4) 연방및주공동상황및보고센터 57) GMLZ는국민보호신전략을실천하기위한핵심적기능인연방및주정부등의재난방어임무를총괄조정하기위해 2002년수립되었다. BBK 제1국에소속되어있으며각재난지원단체및주와 24시간연결되어운영된다. 이는대규모재난등이경우전국가적자원분배조절, 각종보고및정보를조정하고수집하며, 필요한자에게분배, 각종기관정보교환의중심이며재난방어총괄조정기능, 해외기관및타국과협력및정보교환기능 ( 글로벌재난대응 ) 등을수행한다. 2013년엘베강대홍수시국제협력의매개중심이고자원봉사자인력분배를포함하여여러인력을분배조절하였고, 재난대응을위한자원분배의중심역할을성공적으로수행하였다. 독일재난방어정책을총괄조정하는핵심기구이다. 국민보호신전략을수행하는상징이라할수있는기구이다. 57) http://www.bbk.bund.de/de/aufgabenundausstattung/krisenmanagement/gmlz/gmlz_einstieg.html 2014년 9월20일검색
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 201 (5) 연방및주내무각료회의 58) 연방및주내무각료회의 (IMK) 는내무부의주요업무들 ( 치안, 헌법수호, 재난관리, 이민및사회통합 ) 은전문성을갖춘관료들로만처리하지않고민주적정당성을갖춘정치권에서해당문제를다룰목적으로 1954년도에설립되었다. 59) 각주의내무부장관및연방내무부장관이참여한다. 연방내무부장관은표결권을제외하고는동등한참여권을향유하며게스트의자격으로참석한다. 각주장관이번갈아의장의역할을수행하며의장은표결권이없다. 일년에두번이원칙이나내적치안등에특이사항시특별회합이가능하다. 의사결정은만장일치로이루어진다. 16개주내무부장관들이만장일치해야하며다만기권할수있다. 이유부분등에다른견해를표명할수있는권리도있다. 다만표결은만장일치로해야한다. 공개가원칙이며, 각업무분과에는각주및연방내무부의부서장들도참여하고 2분과에는연방형사청장및독일경찰대학장도참여한다. 4분과에는연방헌법수호청장도참여한다. 58) http://www.innenministerkonferenz.de/imk/de/homepage/homepage-node.html 2014년 9월 20일검색 59) 독일의특수성에의한제도로각료회의를들수있다. 독일은수많은정책분야에각료회의를운영하고있으며해당분야연방장관및주장관이보통구성원이다. 예를들어농업장관회의보건장관회의내무장관회의환경장관회의등을설치해서연방및주의해당장관등이해당각료회의에출석하여사안을의결하고 ( 예를들면연방농무부장관과각주의농무부장관들 ) 이를기반으로독일의의사결정을추진해나간다. 예를들어입법을진행하거나국가기본계획을세우며, 해당계획의실천상황을점검해나간다. 주의입장이연방의정책에충분히반영되도록하고있다. 주와연관이있는법등엔주정부구성원등으로구성된연방참의원의동의를얻도록하는것과일맥상통하는특성이다. 재난정책영역에서는내무장관각료회의 (IMK) 가있다. IMK 자체는구속력있는결정을내릴권한이없고연방참의원에부속된기관이나연방참의원은독일각주의대표들이참석하고의사진행해서표결하고, 의결하기에이는사실상구속력을갖는다고볼수있다.
202 < 표 46> 독일 IMK 각분과위원회의업무내용 분과 내용 제1분과제2분과제3분과제4분과제5분과제6분과 행정법외국인법등국법사항내무안전- 경찰테러제압지방자치헌법보호 -나치즘제거등등소방대긴급구조민방위와재난보호공공기관및복무규율및인사사항 IMK는사실상연방참의원내무위원회와동일인들이참여하게되며, 따라서재난안전기본계획을의결하고해당계획의구체적실천정도를점검하는등재난안전기본계획을실행하는최고단계기구이다. IMK( 연방및주내무각료회의 ) 의결사항중다른부서 ( 예를들어보건복지부 ) 에영향미치는것이있다면해당부서각료회의에도관련사항을제출하여심의하게한다. IMK의의결사항중재난시환자치료체계등에대한의결안은보건복지부와연관이있고이런경우GMK 즉연방및주보건각료회의에서도해당의결안을다루게된다. (6) 보호위원회 60) 시민보호및재난지원법제19조에근거하여내무부에보호위원회 (Schutzkommission) 가운영되고있다. 이는시민보호및재난안전에대한자문에응하는민간독립위원회로, 공식적으로 BBK가관리한다. 연방내무부는보호위원회의위험보고서 (Gefahrenbericht) 를연방의회에보고할의무가있다. 보호위원회는각학문의저명한학자들로구성되며 35명을넘을수없다. 이 60) http://www.schutzkommission.de/subsites/sk/de/dieschutzkommission/fachbereiche/ fachbereiche_node.html 2014년 10월3일검색
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 203 들의독립성은철저히보장된다. 1인의의장과 2인의대리인으로의장단을구성한다. 5년에 1번씩위험보고서 (Gefahren Bericht) 를작성하여보고한다. 독일내위험및위기요소를분석하고자문한다 (Dingreiter, 2011: 24). 1996년도에제1차위기보고서 (Gefahrenbericht) 를제출하였고 2001, 2006, 2011년도에 2, 3, 4 차 Gefahrenbericht를보고하였다. 2006년의위험보고서에서는연방정부가권한을대폭확대할것을주장하였다 (Dingreiter, 2011: 25). < 표 47> 독일보호위원회의전공자그룹구분과위험보고서분야구분 구분 내용 전공자그룹 (Fachgruppen) 제 1: 의학분야 제 2: 자연과학분야 제 3: 사회과학분야 위험보고서 (Gefahren Bericht) 분야 출처 : Dingreiter(2011) A B C D E F Atom: 원자력안전 Bio: 생물학적안전 Chemie: 화학적안전 Data: 개인정보등보호 Elektro : 전자관련 Freisetzen : 고속교통수단등이통제를벋어나거나기타자연력을인간이통제못할때 (7) 위기관리본부 61) 주무부서에는단기의위기를극복하기위해위기관리본부가설치된다. 위기관리본부는연방부서간조정이나재난발생주들간총괄 조정역할을수행 61) http://www.bevoelkerungsschutz-portal.de/bvs/de/zustaendigkeiten/bundland/bundland node.html;jsessionid=306240d3bc75764b36a2513411cbd6ac.1_cid295 2014년 9월24일검색
204 한다. 여러연방관청이연관된전국가적위기의경우에는공동위기대응본부가 설치되기도한다. 그리고주정부에도대형재난의경우위기대응본부가설치될 수있다. < 표 48> 독일위기대응본부의구성 구분 위기대응본부 ( 주무부서 ) (Der Krisenstab des federführenden Ressorts) 공동위기대응본부 (Gemeinsame Krisenstäbe) 주위기대응본부 (Krisenstäben. land) 내용 주무부서에서는위기극복을위해단기로운영되는위기대응본부를창설 위기대응본부는연방부서끼리의조정그리고재난발생한주들의총괄조정역할을수행 다른부서는필요인력파견 예를들어내무부와환경원자력부, 내무부와보건복지부 ( 대형전염병 ) 내무부위기관리본부의예를따라공동위기본부를구성 여러연방관청이연관된전국가적위기에대한대처방법통일 큰규모의재난이거나참사에있어서는재난보호실행을총괄조정하기위해위기본부를구성 주는재난관련법령을제정할입법관할권이있고각지자체는재난진압을실행할권한이있음 각지자체별로감당하기힘든대형재난의경우주는재난진압활동을총괄 조정 (8) 주정부의조직 62) 주정부역시재난관련조직체계는내무부를중심으로이루어진다. 주정부내무부는재난보호관청중최상급기관으로서재난보호와전국가적재난에대한관할권이있고재난보호수행시총괄조정의책임이있다. 주정부행정청은재난보호를실행하며주내부의여러지자체에관련되는재난이발생하는경우에총괄조정의무가있다. 그리고주정부행정청은재난보호장비등을마련 62) Dingreiter(2011: 38-40).
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 205 하고재난실행기구를감독할의무도있다. 마지막으로지자체는재난대응을실 행하는조직으로주정부행정청의하위기관이라고할수있다. < 표 49> 주정부재난관련조직체계 구분주정부내무부주정부행정청지자체 내용 재난보호관청중최상급기관 ( 재난보호자체는주의권한임 ) 재난보호및전국가적재난에있어관할권이인정되며재난보호재난진압실행시에총괄조정책임 재난보호교육기관설치및운영의무 ( 소방학교운영 ) 재난보호실행 여러지자체에관련되는재난시총괄조정의무 재난보호장비등마련하고재난실행기구들감독의무 재난진압실행 주정부행정청의하위기관 2. 재난안전관리계획체계 1) 재난안전관리계획의역사적변천 63) 제2차세계대전에서패망하고 1949년도에독일연방공화국 ( 서독 ) 이출범하였으나전범국으로서주권이제약되었다. 군사적기능을할수있거나행정의중앙집권에기여할수있는관청을설립하는데큰제약을받았다. 50년대에들어오면서한국전의발발로인해연합국의대서독 ( 독일 ) 점령정책등이급변하게된다. 1952년연합국은순수방어적목적의방공을승인하였고, 1955년서독이 NATO에가입하게되는등, 국제정치적환경변화에따라서독정부는재난방어체제를수립하게되었다. 63) BMI(2006:22-30)
206 내무부를중심으로연방형사경찰청, 연방헌법보호청, 시민보호청 (Bundesamt fuer zivilschutz), 민방위아카데미 (Akademie Fuer zivile Verteidigung), THW 등을설치하고, 자구방위협회 (Bundesverband fuer Selbstschutz) 를민간기구로설립하였으며, 보호위원회 (Schutz Kommission) 를관으로부터독립한민간자문기관으로설립하여각학문전문가들 ( 의학공학사회과학법학박사등등 ) 이서독의위기관리및재난방어등에있어전문성있는자문에응하게하였다. 연방정부의특성을살려민방위의하위개념인시민보호 (Zivil Schutz) 는연방정부가직접담당하지만, 재난보호 (Kastrophenschutz) 는주정부가주체가되어화재진압및소방대설치법등을주가제정하고통상적인재난관리는각지자체가관리하는구조가형성되었다. 1952년에순수방어적목적의방공은연합국에의해승인되었기에연방방공협회 (Bundesluftschutzverband) 등이창립되었고이단체는자구방위협회로 (Bundesverband fuer SelbstSchutz) 진화하고민간영역에서의재난안전관리가시행되었다. 공습상황시행동지침등을전파하는역할을주된기능으로수행하던연방방공협회 (Bundesluftschutzverband) 는방공개념 (luftschutz) 에서민간국민보호 (Ziviler Bevoelkerungsschutz) 가도출되며발전함에따라자구방위협회 (Bundesverband fuer Selbstschutz) 로진화했고해당조직은 1997년도에해산하였다. 해당기능은현행재난관리주무관청인 BBK가인수하였다. 자구방위협회 (Bundesverband fuer Selbstschutz) 는시민들에게공습대비만이아니라모든영역에서국가등에의한보호를기대할수없는경우등을대비하여시민스스로가자신을지킬수있는역량을갖게하도록교육하는기능 ( 식량및식수비축, 의약품비축, 공습시안전행동요령, 화재진압교육등 ) 을수행하였다. 이시기의재난안전관리는민방위를중심으로하였다. 1964년도까지사용된시민긴급상황계획 (zivile Notstandplannung) 이민방위 (Zivile Verteidigung) 개념으로대체되었고민방위는전면전과핵전쟁등을상정하는개념이다. 연방정부의
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 207 특성을살려민방위의하위개념인시민보호 (Zivil Schutz) 는연방정부가직접담당하지만, 재난방어 (Kastrophenschutz) 는주가주체가되어화재진압및소방대설치법등을주가제정하고통상적인재난관리는각지자체가관리하는구조가형성되었다. 냉전시절의재난안전및시민보호는민방위의개념이었다. 즉국방의하위개념으로서냉전시기전면전및핵전쟁에대비하여민간사회를보호하는개념이민방위라할수있다. 서독에서총괄적의미에서의 국방 은통합방위의차원에서군사력을통한방위와민방위 (Zivile Verteidigung) 를포함하였다. 민방위는국가및정부시스템보존 (Aufrechterhaltung der Staats und Regierungsfunktion), 시민보호 (Zivilschutz), 생필품확보 (Sicherstellung der lebenswichtigen Versorgung), 시민에의한군사력지원 (zivile Unterstuetzung der StreitKraefte) 을포함한다. 민방위는나토각회원국이일차적으로책임지고나토가보충적으로개입하는구조였다. < 표 50> 민방위구성요소의각기능 민방위구성요소국가및정부시스템유지시민보호 (Zivil Schutz) 생필품확보시민에의한군사력지원 기능 정부의각종시스템보호재난대비, 자구책강화대피소설치경보, 공중보건체제보호, 문화재보호 개인들의필수품조달 - 식량, 교통, 용수확보 군대의전투력발휘를지원 서독의재난방어는크게보아국민보호 (Bevoelkerungsschutz) 라는개념으로이해할수있다. 국민보호는시민보호와재난보호로구분된다. 시민보호는전시상황이전제된것으로민방위의하부개념이다. 재난보호는평시상황이전제되는것으로자연재난등에대비하는것이다. 시민보호는연방정부의책임이지만, 재난보호는주정부와지자체의책임이다.
208 < 표 51> 국민보호 의구성요소 구분 시민보호 (Zivil Schutz) 재난보호 (katastro phenshutz) 내용 전시상황전제 연방정부의책임 이는민방위의하부개념 평시상황에서자연재난등대비 주정부와지자체의책임. 연방국가의특성상수직분할구조및보충구조의형태로서주정부가재난방 어의주된책임을지고연방정부는보충적으로개입하는것이원칙이었다. 연 방및주그리고지자체수준으로관할을정리하면다음표와같다. < 표 52> 재난관리상연방 / 주 / 지자체간기능비교 주체연방정부주정부지자체 기능 주로국제정치나군사적영역에서의재난 테러, 전쟁등전시시민보호 (Zivil Schutz) 관련법령제정, 지자체의능력초과하는재난관리지원 재난보호 (katastrophenshutz) 의주무관청이며재난보호의실행 일상적인재난 응급구조, 화재진압등일상적인재난진압실행 최근에는통합적이고복합적인위기관리체제로발전하였다. 64) 몰타회담및베를린장벽의붕괴로냉전체제는붕괴되었기에전면전이나핵전쟁의위협은사실상사라졌으나새로운위협이대두되기시작하였다. 2001년 09월 11일에발생한 911테러는새로운위협의실체를드러냈으며새로운위기는다음과같 64) BBK(2010:19-25)
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 209 은특징을갖고있음을인식하게되었다. 첫째, 전면전의위협은거의사라졌으나자국종교근본주의자, 국제범죄조직, 민족간의갈등격화등에의한테러위협은더욱커졌고, 이러한테러는국제법등도일체무시하며예측이거의불가능하다는특징이있다. 이러한테러가발생시에전국가조직및민간단체가협력해야위기를수습할수있으며특정관청하나의힘만으로는위기를극복할수가없다. 둘째, 기술발전등에의해국가사회가기술에고도의존하고있으며사회각부분의상호의존성심화로인해사회가너무취약하다. 하나의인프라만파괴되어도그파급효과는상상을초월한다. 셋째, 세계화가심화되고있고, 전지구적재난이빈발하고있다. 넷째, 기후변화로인한자연재난이극단화되었다. 2) 국민보호신전략분석 (1) 국민보호신전략의성립과발전독일정부는기존의체제, 즉전시와평시를구분하고각기관의관할이엄격히나누어져있는시스템으로는대처가불가능하며통합적 복합적재난관리시스템을구축할필요성을확신하게된다. 65) 결국독일연방공화국에서는 911테러등을검토하고, 새로운형태의위험에대비하여국민보호를효과적으로수행하기위해통합적재난관리시스템을구비하게되었다. 이에따라 2002년독일연방정부는 IMK를개최하고 국민보호신전략 (Neue Strategie zum Schutz der Bevoekerung) 을제시하게된다. 국민보호신전략에서는 비통상적인위험과손실상황 (aussergewoehnliche, national bedeutsame Gefahren und Schadenanlage) 개념이추가되었다. 이로인해기존의분리된시스템의제약을탈피하여연방정부및주정부, 지자체의역량이통합적으로국민보호에동원되게되고, 연방정부에의한주정부, 지자체지원과각정책의총괄조정가능성이대폭커졌다. 65) BBK(2010:17-19)
210 국민보호신전략은골격계획으로서시민보호에있어원칙을서술하고전국 가적의미가있는위기와재난에대비하여, 연방과주의통합을최적화하는데 목적이있다. (2) 국민보호신전략수립주체 66) 와방식 2001년도에발생한 911테러및 2002년도엘베강홍수를계기로 2002년도 IMK에서국민보호신전략이의결되었다. 이후 IMK는해당계획실천사항을점검하고독일내재난안전을평가하며, 국민보호신전략의구체적실천사항을토론, 결정, 평가하고있다. 본계획은 2002년도 IMK에서의결하였으며, 계속해서다른계획을세우는것이아니라기회있을때마다 IMK가신전략의실천을점검하는방식으로행해진다. 2002년 IMK 의결이후이계획의수많은제안이현실화되거나최적화되었고, 일부는현실화되어가는과정에있다. 2010년까지실천된주요사항은다음과같다. 67) < 표 53> 국민보호신전략의발전 주요과정 68) 2002 년 03 월및 12 월 IMK 회합 2002 년가을 주요내용 국민보호신전략도입 이는관할권변경의차원이아니라주와연방의협력행정및공동책임강조하는것임 2002 년 12 월회합에서는국민보호신전략법제화에합의함. GMLZ 수립 ( 공동상황정보센터 ): 연방정부등에의한총괄조정능력향상도구확보 2003 년 3 월주수상회합 국민보호신전략구체화구현에주수상들합의 66) http://www.innenministerkonferenz.de/imk/de/homepage/homepage-node.html 2014년 9월 30일검색 67) BBK(2010:8-10)
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 211 주요과정 68) 2004 년 BBK 설치 2006 년봄 IMK 회합 2007 년 2008 년 IMK 회합 주요내용 국민보호신전략실행상태점검하고이행상태에대한긍정적중간평가도출 내무부위기관리국설치 연방과각주정부새장비개념도입 69) ( 연방정부가주정부에재난대처장비를공급할책임부여 ) 새로운재난보호법에대하여 IMK에서승인 (2009년부터해당법발효 ) 및입법절차착수 (3) 국민보호신전략의내용국민보호신전략은변화필요성, 재난관리에있어서의자원과능력그리고결점, 취해진긴급조치및시행되고있는프로젝트, 지속적인시민보호를위한정책도구들과개념적틀그리고기획수단등을포함한다. < 표 54> 국민보호신전략내용 구분 변화의필요성 재난관리에있어서의자원과능력, 결점 내용 위협및리스크분석 종합재난관리에대한요구 ( 법규정체계, 유럽기준의 Civil Protection 의미로서의시민보호, 시민보호의주요요소, 위기대비생필품확보, 민간과군의협력과총체적인방위 ) 일상적인위험관리 부족한보호목표설정과사전계획 특별한문제 ( 테러 ) 경보망의부족과부족한정보관리 국민들의자구능력문제 비통상적재난시행정기관간의사소통의부재 68) Meyer-Teschendorf(2009:3-8). 69) Dingreiter(2011: 8).
212 구분 내용 취해진긴급조치및시행되고있는프로젝트 지속적인시민보호를위한정책도구들과개념적틀그리고기획수단 재난보호에사용하는차량의지속조달 화생방식별차량신속하게조달 인공위성기반경보시스템인 MECOM 시스템도입 재난및시민보호연구기금및재난및시민보호를위한재정수단축척 ( 비축 - 기금마련등 ) 주정부내재난보호및화생방방어진보를위한전문가그룹설치 응급처치교육 ( 일반인대상기초교육 ) 촉진프로그램다시실시 백신등저장소등설치 denis( 독일긴급사태사전준비정보시스템 ) 를유사시정보센터로활용 대규모위기시총괄조정기구재가동하고기존의개념들을오늘날수요에맞춰재평가하기 AKNZ( 긴급계획및시민보호아카데미 ) 연방및주그리고지자체의관할권센터로이용 ( 총괄조정센터로활용하겠다는의미 ) 독일연방기술단 (THW) 와소방대의협력을최적화하고독일연방기술단 (THW) 과연방경찰 ( 국경수비대의기능임.) 의수송능력협력을최적화하기 보호위원회 (Schutzkommission) 와의조정하에시민보호및재난보호연구프로젝트를강화하기 외부전문가를기용하여시민보호의추가진보를위한개념모델개발에협력시키기 연방및주정부그리고유럽연합간의정보교환및총괄조정개선. 유럽연합에서도위기 Management 도입 계획메니지먼트 리스크및취약성분석 보호목표및재난보호실행범위등설정 시나리오와연습 주와연방정부및지자체사이에서의협력정보, 의사소통 리스크카테고리와리스크존 보호단계설정 ( 의학부문, 비통상적위기시의약품조달 ) 테스크포스 긴급철수수용정보 자구능력확보
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 213 3. 최상위계획의실효성평가 1) 재난안전관리최상위계획의집행력평가 IMK에의해의결된국민보호신전략의내용은대부분실제정책으로구체화된다. 2010년국민보호신전략에는실제정책으로구체화된내용이상세하게기록되어있다. 첫째, 주정부와연방정부의리스크분석획득및리스크분석에있어서통일적방법을개발하였다. 둘째, 부상자대량발생사태및회생방위험에중점을둔현대적인장비무장개념 ( 테스크포스모델 : MTF( 의료태스크포스 ) 70) 와 ATF( 물질분석태스크포스 ) 71) ) 을개발하였다. 셋째, GMLZ( 주연방공동상황센터 ) 및독일재난정보시스템 (denis) 을통한연방정부와주정부간의협력정보의사소통을개선하였다. 넷째, 인공위성에의해지원되는경보시스템을구성하고추가적으로발전시켰다. 다섯째, LÜKEX를통한시나리오및훈련이정착되었다. 여섯째, 시민보호및재난지원법이개정되었다. 일곱째, 가장핵심적인것으로서 2004년에 BBK가설치되었다. 70) BBK(2010) 에의하면 의료태스크포스 (MTF: Medizinische Taskforce) 는국민보호신전략에따라개발되었으며 61개의팀이있다. MTF는특수전략팀이며일반재난진압자를지원하기위해특별한능력이나특수장비 ( 부상자의제독등포함 ) 를보유하고있다. MTF의목적은 3이나 4와같은상황 (4는가장심각한위기상황 ) 에서초지역적으로투입되어임무를문제없이수행하는것이다. 특수한장비를갖추는것이외에도특별한수송능력을갖추고있으며각장비는수송장비의유형에따라형성되고소대단위로형성된다. 이는소수의다양한차량유형이동시에준비될수있음을의미한다. 61개의 MTF( 특별지원팀 ) 이 1243대의차량을보유하고있다. 71) BBK(2010) 에의하면 분석전문태스크포스팀 (ATF: Die Analytische Task Force) 는국민보호신전략에의해개발되었다. 이는가장심각한제4단계에서화학전혹은화학오염상황의신속한분석이요구되는경우화학분석에탁월한능력을가지고특별한기동성을갖춘팀이다. 각지자체의능력을벗어나는화학전 ( 오염 ) 상황을처리한다. 2002년 6월 IMK의결의에따라위기단계4( 최고위기 ) 에서위험방어를위한조직으로설립된이후 2007년 6월회의에서전문능력이있으며적절한해결책으로인정된바있다.
214 2) 재난안전관리최상위계획의효과성평가 (1) 2013년엘베강홍수사례 2013년엘베강홍수는 500년만에한번있는강수량이라는평가를받았다. 최고강수량은 400mm에이르렀고, 1342년홍수이래가장많은강수량을기록하였다. 이는 2002년엘베강홍수와비교하여훨씬강도가높다고평가받는다. 8주에서 85,000명정도의인원이홍수침수를피하기위해대피하였다. < 표 55> 2002 년홍수와 2013 년홍수의규모비교 구분 2002 년도홍수 72) 2013 년도홍수 73) 피해지역 ( 독일내 ) 8 개주동일 8 개주동일 홍수의강도에대한평가 강수량 100 년만최고강수량 최고강수량 300mm 1342 년, 1501 년, 1787 년, 2005 년의알프스지역홍수, 2013 년엘베강홍수를제외하고가장많은강수량 평상시 2m 정도의수량인엘베강이 9.4m 에이름 500 년만에한번있는강수량 2013 년이훨씬강한홍수임. 최고강수량 400mm 1342 년홍수이래로가장많은강수량 도나우강 Pegel Passau/Donau 는 12.89m 에이를정도였음 500 년만에한번있을사건임 (2) 독일정부의적절한대응 74) 재난의성격상댐강화조치및홍수피해제거, 식수확보, 시민대피확보등에초점이맞춰졌다. 소방대및경찰, 자원봉사자, 연방의인력 ( 예를들면 THW, 연방경찰, 연방군 ) 이동원되었고, 각단계별로구성된위기대응본부 (Krisenstaebe) 72) http://de.wikipedia.org/wiki/hochwasser_in_mitteleuropa_2002 2014 년 9 월 20 일검색 73) BMI(2013) 74) BMI(2013)
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 215 에의해조율되었다. Baden-Württemberg주, Bayern주등은자신의능력및상호협정에의한지원으로사태를극복하할수있었지만, 대부분의다른주들은연방의 GMLZ의지원을받아야했다. 피해를입은주와그렇지않은주가상호협력하여위기를극복하였다. 피해를당한주정부사이에서도상호물적 인적지원이이루어졌다. 예를들어, Niedersachsen, Schleswig-Holstein주가 Sachsen-Anhalt주에인력을지원하였다. 이는연방전체의전국가적재난지원 (Das Konzept der bundesweiten länderübergreifenden Katastrophenhilfe) 의적절성이확인된사례라할수있다. 170만명에달하는자원봉사자들의노력및의용소방대등은재난극복에큰도움을주었다. 연방정부는주와지자체를적절하게지원하였는바연방군, 연방경찰, THW의지원절차가제대로작동하였다. 연방정부안에서는내무부가연방군, 연방경찰, THW의활동을잘조율하였다. 연방이동원한인력을따지면 21,7000명분의인력동원일급 75) 에달하였다. 연방의활동은주로댐폭파 ( 붕괴위험등판단하여 ) 및식수조달, 홍수우회로구축, 보호벽구축하고유류를건져내어환경오염방지, 수백만개의모래주머니벽을구축하는활동등이었고자원봉사자는길에서진흙제거, 유독물제거등의작업에집중하였다. 연방정부는 3억6천만정도의비용이발생하였으나주에대한구상을포기하였다. < 표 56> 2013 년엘베강홍수주체별인력동원일 구분 인력동원일 연방군 134,000 THW 70,000 연방경찰 13,000 공공기관총합 217,000 지자체소방대및자원봉사자 870,000 75) 1 인이 1 일일하면 1 인력동원일
216 2002년도에있었던엘베강홍수사건이후재난을복합적으로대응하기위한조치등이취해져온바이러한재난대응시스템의중추적역할은 BBK가맡았다. 특히 GMLZ의역할이결정적이었다. GMLZ는각주의지원요청을통합적으로파악하였고이로인해연방국민보호청의자원분배의최적화가가능하였다. 2002년도엔그러한가능성이없었다. 모래주머니가희소재였는데 GMLZ가피해를입지않은주및이웃국가들에게서모래주머니를받아서전달하였다. 500만개의샌드백중 50만개는덜란드, 15만개는룩셈부르크, 20만개는벨기에, 80만4천개는덴마크등에서조달하였다. 연방내무부는독일우주항공센터와협동계약을맺고내무부내모든관청및구호단체등에인공위성사진정보를제공하였고이를통해상태파악이용이하였다. GMLZ는재난상황을파악할수있도록상태도를작성하여홍수의상태, 전개등에대한정확한정보를제공하였다. 재난대응훈련 (Luekex) 에의한훈련도성과를발휘하였다. 2002년홍수사태경험을 AKNZ의교육이반영하여합동위기대응본부를창설운영하는것에집중하였는바신속한합동위기대응본부의창설능력및운영능력이입증되었다. THW의고능력펌프투입능력및중장비투입능력도발전하였으며새로운민군협동체제도잘운영되었음이입증되었다. 군구조가개편되고병역의무가폐지되었음에도불구하고충분한인력투입, 중장비투입, 수송능력등을갖춰각주의요구를충족할수있음이입증되었다. 연방경찰도긍정적인평가를받았다. 적절한재난관리덕에최악의손실은면했지만큰손실이발생하였다. 보험학회의평가에의하면 20억유로의손실이발생하였다. 18만건의손해가확정되었는데이는 2002년보다 3만개가더많은것으로시민들이자연재난특히홍수관련보험에대거가입한것에기인하였다. 2002년의경우 19% 의건물만이보험에가입하였다면, 2013년의경우 32% 의건물이보험에가입하였다. 도로및철도, 수로등의연방재산이손실을입었고이손실복구를위해 13.2억유로의기금이계획중이다.
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 217 연방정부는임시적으로홍수대책차관위원회를설치하였고내무부의주관하에재무부와긴밀히협력하여긴급구조및재건지원조정을하였다. 홍수위원회는유로연합솔리다리티펀드에지원요청을조정하였고손해발굴및내무부보고업무를수행하였다. 재무부를통해 10주이내에유로연합에보고되었고내무부는홍수구조대책본부를구성하였다. 홍수지원및성금배분조율을위해내무부와재무부는민간단체와협의하여 1억유로정도의기금이조성되었다. 연방정부는긴급구조협약을바이에른등과체결한바있는데이협약에따라긴급예산지원, 주택손실보상농업손실보상등이제공되었다. 긴급구조시각주의규정및필요상황평가에따라긴급구조비가배분되었다. 관료제적요소를없애고신속하게몇시간내에긴급구조비가배분되었다. 연방정부는각주정부에게개인별생활비등위한긴급구조자금을위해충분한자금을전달하였다. < 표 57> 독일연방정부와주정부의긴급구조협약 주체 협약내용 협약의수 연방정부지원 내무부 주거재건 9 121.5억유로 건설교통부 인프라재건 4 67억유로 농업소비자부 농임업손실보상 7 62억 3500만유로 경제기술부 기업및자영업 7 209억유로 긴급구조이후에는중장기적인재건원조가이루어지도록되어있다. 연방정부와주정부는 80억유로의재건지원펀드를구성하였는바, 이는연방및주정부들이각각절반씩분담하는구조이다. 재건지원법은특수재단으로서의재건지원펀드를결성하는것에대한것이며지급정지유예등도담고있다. 해당법에의해홍수로인한손실을재거하고인프라를재건하는것이목적이다. 연
218 방인프라재건을위한 15억유로는연방이부담한다. 각주는 32.5억유로를구성하는바일년에 2억2백만유로를 20년간내고 2014년부터 2019년까지는거래세의분배가연방에유리하게조정하는방식으로해당금액을지불하며 2020 년부터 2033년까지는연방에주가직접납입하여야한다. 이조치를위해추가경정예산을결정하였고연방의신규채무는 171억유로에서 251억유로로향상되었으나이는연방채무한도내이고, 세금인상조치는없을예정이다. 재건법시행을위해재건령이제정되어 2013년 8월 18일발효되었다. 규정내용중가장중요한것은재건법에의해구성된재원을분배 사용하고손해조사를실시하는것, 각주에얼마나분배할것이냐등이다. 아직손해가확정된것은아니기에 50% 는분배지침에따라나누고나머지 30% 는전손해에대한조사가더욱진행되어보다분명해지면분배된다. 그과정은연방정부와피해입은주의합의등에따라분배될계획이다. 나머지는연방주협약에따라분배될것이다. 이규정의나머지부분은펀드의경제계획이다. 10억3200만유로규모의연방자금이연방인프라재건을위해할당된다. 4억500만유로정도는연방도로, 9천만유로는연방수로, 7억2,500만유로는철도등에쓰인다. 50% 는연방재건법에의한분배에연방과주는합의하였다. 유로연합에서유럽연대성펀드의독일지원을결정하면이돈도재건지원펀드에유입될것이고관리된다. (3) 독일정부대응의효과성 2002년엘베강홍수와 2013년엘베강홍수사례를비교하면인명피해도훨씬줄었고재산손실도적음을알수있다. 2013년도홍수가더욱강력한홍수임을고려하면 2001년 911테러와 2002년엘베강홍수를계기로종합적 복합적 총력적재난방어체제를구축한독일의재난관리정책은어느정도성공적이었다고평가된다. 2002년국민보호신전략이전체제와이후실질적인집행력을바탕으로꾸준히발전시켜온 2013년의국민보호신전략체제사이에는일
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 219 부공통점 ( 재난대응실행권한은여전히주정부가보유, 재난대응시여전히주정부간협약등은유효하며각주정부간상호지원 ) 에도불구하고근본적인변화가있었음을부인할수없다. 즉주의권한을존중하면서도연방정부등에의한협력총괄조정가능성을높여기존의평시재난방어는주가책임지고전시시민보호는연방이책임지는식의이분법을넘어군사와비군사영역등의구별이모호해지고규모등에있어서기존의범주를초월하는신재난을효율적으로대응할수있게된것이다. < 표 58> 엘베강 2002 년홍수와 2013 년홍수비교 구분 2002 년도홍수 76) 2013 년도홍수 77) 인명피해 45 명 ( 독일에서 21 명 ) 25( 독일 8 명 ) 재산손실 91 억유로 67 억유로 투입인력 평가 27000 명의병력, 경찰, 국경수비대, 소방대, DLRG, THW, DRK 등 위기관리본부가때때로조정잘못해서해당지역잘모르는소방대가출동지역분배기다리며소중한시간낭비. 19,000 명의병력 (BBK 의지원요청, 400 명네덜란드군, 독불여단소속프랑스군, 체코군등포함 ), 75,000 명의소방대 (2 차대전이후로는최고규모 ), 경찰, 국경수비대, 소방대, DLRG, THW, DRK 등 징병제폐지등에따라병력이줄었으나군이잘대응함. 국제협력이보다강화됨소셜미디어등에의해보다많은자원인력을동원하고효율적으로활동 연방국민보호청의요청에의해 20 만개의모래주머니세척기계등유럽연합이지원 홍수시모래주머니수요량 500 만개중 50 만개는네덜란드 15 만개는룩셈부르크 20 만개는벨기에 80 만 4000 개덴마크지원 76) http://de.wikipedia.org/wiki/hochwasser_in_mitteleuropa_2002 2014년 9월20일검색 77) BMI.(2013). Bericht zur Flutkatastrophe 2013 Katastrophenhilfe, Entschaedigung, Wiederaufbau. ( 독일연방내무부재건보고서 )
220 4. 시사점최근독일정부의최상위계획운용사례를통해안전혁신마스터플랜의기본방향제시에있어몇가지시사점을제시하면다음과같다. 첫째, 독일의최상위계획으로서국민보호신전략은다분히상향식의접근을갖는다. 우리나라의경우중앙정부의계획수립시지방정부의참여가있을수있지만이는그다지실질적이지않다. 독일의경우국민보호신전략의수립주체는주정부이다. 연방내무부장관은참석하지만표결권이주어지지않는다. 계획이세부적인정책이나사업으로구체화되지못하면형식화되고그의미를상실한다. 우리나라국가안전기본계획의실효성이부족한것은이것이하위계획이나정책에실질적인지침이되지못한다는것이다. 그것은하위계획이나정책, 사업의수립및수행주체가실질적으로결정하거나결정에참여하는것이어려운계획수립의구조를띄고있기때문일것이다. 둘째, 독일의최상위계획의상향식접근은계획의실행력을높이는것으로보인다. 즉국민보호신전략은실제정책으로구현되는많은사항을담고있다. 대표적인것이 BBK의설립이다. 이는단순히의결에그치는것이아니라실제적인정책으로반영되고있음을나타내는것이다. 셋째, 독일의최상위계획은 1년에두번씩업데이트된다. 국가안전관리기본계획은 5년의시계를가지고있기에한편으로경직적이다. 5년동안기본계획의변화는불가능하다. 다른계획의지침이되는기본계획의개념을가지고있는우리로서는잦은변화가지침의실효성을방해할수도있다. 그러나 5년간변화하지않는계획은오늘날과같이빠른환경변화하에서는현실과동떨어진계획이되어형식화되는주요원인이될수도있는것이다. 넷째, 최근의독일의최상위계획에는비통상적인상황에서의총체적접근이보다강화된것으로보인다. 오늘날재난이나안전사고가예측하지어려운경우가많은데이경우주체간의역할분담은자칫적절한대응을어렵게할수
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 221 있는문제가있다. 즉책임소재를서로미루며관할권회피경쟁이가능한것이다. 주정부관할권이우선적용되지만이경우골든타임에의적절한대응이늦어질수도있는것이다. 연방정부의적극적인관여가필요한것이다. 안전혁신마스터플랜의기본방향에있어서도열악한재정환경의지방정부에전적으로책임을묻기보다중앙정부의적절한개입의중요성을강조하는것이필요할것이다. 제 3 절일본안전관련최상위계획사례 1. 개요 1) 재난안전관리법체계 (1) 기본법 1 재해대책기본법 (1961년법률제223호 ) 2 해양오염등및해상재해방지에관한법률 (1970년법률제136호 ) 3 석유콤비나트등재해방지법 (1975년법률제84호 ) 4 대규모지진대책특별조치법 78) (1978년법률제73호 ) 5 원자력재해대책특별조치법 (1999년법률제156호 ) 6 도난카이 난카이지진과관련된지진방재대책추진에관한특별조치법 (2002년법률제92호 ) 79) 7 일본해구 치시마해구주변해구형지진과관련된지진방재대책추진에관한특별조치법 (2004년법률제27호 ) 78) 일본내각부, 도카이지진대책, http://www.bousai.go.jp/kazan/kakonotaisaku/sinkasai/s302.htm 79) 일본내각부 : http://www.bousai.go.jp/jishin/tonankai_nankai/pdf/gaiyou/gaiyou.pdf http://www.skr.mlit.go.jp/bosai/bosai/tounannkai/jishinntoha.html
222 (2) 재해예방관련법 1 사방법 (1897년법률제29호 ) 2 건축기준법 (1950년법률제201호 ) 3 삼림법 (1951년법률제249호 ) 4 특수토양지대재해방제및진흥임시조치법 (1952년법률제96호 ) 5 기상업무법 (1952년법률제165호 ) 6 해안법 (1956년법률제101호 ) 7 산사태등방지법 (1958년법률제30호 ) 8 태풍상습지대에있어서의재해방제에관한특별조치법 (1958년법률제72호 ) 9 대설지대대책특별조치법 (1962년법률제73호 ) 10 하천법 (1964년법률제167호 ) 11 급경사지의붕괴로인한재해의방지에관한법률 (1969년법률제57호 ) 12 활동화산대책특별조치법 (1973년법률제61호 ) 13 지진방재대책강화지역에있어서의지진대책, 긴급정비사업과관련된국가재정상의특별조치에관한법률 (1980년법률제63호 ) 14 지진방재대책특별조치법 (1995년법률제111호 ) 15 건축물의내진개수촉진에관한법률 (1995년법률제123호 ) 16 밀집시가지에있어서의방재시가지블록정비촉진에관한법률 (1997년법률제49호 ) 17 토사재해경계구역등에있어서의토사재해방지대책추진에관한법률 (2000년법률제57호 ) 18 특정도시하천침수피해대책법 (2003년법률제77호 )
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 223 (3) 재해응급대책관련법 1 재해구조법 (1947년법률제118호 ) 2 소방조직법 (1947년법률제226호 ) 3 해상보안청법 (1948년법률제28호 ) 4 소방법 (1948년법률제186호 ) 5 수방법 (1949년법률제193호 ) 6 경찰법 (1954년법률제162호 ) 7 자위대법 (1954년법률제165호 ) (4) 재해복구 부흥관련법 1 삼림국영보험법 (1937년법률제25호 ) 2 이재도시차지차가임시조치법 (1946년법률제13호 ) 3 농업재해보상법 (1947년법률제185호 ) 4 농림수산업시설재해복구사업비국고보조의잠정조치에관한법률 (1950년법률제169호 ) 5 중소기업신용보험법 (1950년법률제264호 ) 6 공공토목시설재해복구사업비국고부담법 (1951년법률제97호 ) 7 공영주택법 (1951년법률제193호 ) 8 어선손해등보상법 (1952년법률제28호 ) 9 철도궤도정비법 (1953년법률제169호 ) 10 공립학교시설재해복구비용국고부담법 (1953년법률제247호 ) 11 천재로인한피해농림어업자등에대한자금융통에관한잠정조치법 (1955년법률제136호 ) 12 공항법 (1956년법률제80호 ) 13 소규모기업자등설비도입자금조성법 (1956년법률제115호 )
224 14 극심재해에대처하기위한특별재정원조등에관한법률 (1962년법률제150호 ) 15 어업재해보상법 (1964년법률제158호 ) 16 지진보험에관한법률 (1966년법률제73호 ) 17 방재를위한집단이전촉진사업과관련된국가재정상의특별조치등에관한법률 (1972년법률제 132호 ) 18 재해조위금의지급등에관한법률 (1973년법률제82호 ) 19 재해피해시가지부흥특별조치법 (1995년법률제14호 ) 20 재해피해구분소유건물의재건등에관한특별조치법 (1995년법률제43호 ) 특정비상재해피해자의권리이익보전등을도모하기위한특별조치에관한법률 (1996년법률제85호 ) 이재민생활재건지원법 (1998년법률제66호 ) 주식회사일본정책금융공고법 (2007년법률제57호 ) 2) 재난안전관리조직체계일본의방재체계는예방, 응급, 복구 부흥등재난상황단계별에따라중앙정부와지방공공단체등의권한과책임이명확히정해져있다. 특히, 2011년동북부대지진이후최근에는민관의관련주체의연관성에대한중요성이더욱강조되고있어재난관련조직에대한민간전문가의역할이더욱확대되고있다. 일본의재난안전조직체계는재해대책기본법에준하여국가- 도도부현-시정촌으로각각의조직체계로구성되어있다. 내각부를중심으로하는중앙에서는방재기본계획에근거하여, 도도부현은지역방재계획에근거하여각각임무와역할이분배되어있다.
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 225 < 그림 38> 일본의재난안전대책추진체계 (1) 중앙방재회의중앙방재회의는내각의중요정책에관한회의를주재하고총리를비롯한모든각료와지정공공기관대표, 학식이있는유경험자로구성되어있다. 특히, 방재기본계획작성과방재대책에대한중요한사항을의결심의하는역할을수행한다.
226 < 그림 39 중앙방재회의구성및체계 > (2) 내각부방재담당방재에관련한행정각부의시책을종합하고특명대신으로방재담당대신을두고있다. 방재담당대신아래로는광범위한분야에서정부전체의재난관리에관한협력을이끌어내는역할을수행한다. 특히, 정책총괄관 ( 방재담당 ) 은방재에관한기본정책, 대규모재난에대한대처와방법에대한기획과입안에대해종합적으로정리하는역할을수행한다.
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 227 < 그림 40> 내각부방재담당구성및체계
228 (3) 지역방재회의일정규모이상의재난이발생하거나우려가있다고판단될때지자체 ( 도도부현, 시정촌 ) 에서경계를강화하고방재활동을신속정확히운영하기위해도도부현지사혹은시정촌장이재해대책본부를설치한다. 재해대책기본법등에근거하여사무를집행하고소방조직법에따라서시정촌을지도하게된다. 시정촌의경우는방재담당과또는소방본부가방재회의, 방재계획등에관한사무를관장하고방재대책도종합적이고계획적으로추진하게된다. (4) 지정행정기관재해대책기본법과무력공격사태법등의법률에근거한내각부총리대신이지정하는행정기관으로국가적재난발생시상호협력및재난관리책임기관으로그임무를수행하게된다. 내각부, 국가공안위원회, 경찰청, 금융청, 소비자청, 총무성, 소방청, 법무성, 재무성, 문부과학성, 문화청, 후생노동성, 농림수산성, 경제산업성, 자원에너지청, 중소기업청, 국토교통성, 국토지리원, 기상청, 해상보안청, 환경성, 원자력규제위원회, 방위성등 24개기관으로구성된다. (5) 지정지방행정기관지정행정기관의지방지분부국또는다른나라의지방행정기관으로지정된조직기관을말한다. 이들기관은국가적재난발생시지방의재난관리에대한업무협조및책임업무를담당한다. 오키나와종합사무국, 관구경찰국, 종합통신국, 오키나와종합통신사무소, 재무국, 미토원자력사무소, 지방후생국, 도도부현노동국, 지방농정국, 홋카이도농정사무소, 산림관리국, 경제산업국, 산업보안감독부, 나하시산업보안감독사무
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 229 소, 지방정비국, 홋카이도개발국, 지방운송국, 지방항공국, 관구기상대, 오키나 와기상대, 관구해상보안본부, 지방환경사무소, 지방방위국등 23 개기관이지 정되어있다. (6) 지방공공기관국가와지방공공단체와협력하여국가긴급사태발생시대응하는기관을말한다. 의료, 전기, 전기통신, 방송, 가스, 운송사업자등으로구성되어있으며, 재해대책기본법, 국민보호법, 무력공격사태법등으로각각지정되어있는기관을말한다. 방재과학기술연구소, 방사선의학종합연구소, 원자력연구개발기구, 국립병원기구, 농업 임업산림종합연구소, 수산종합연구센터, 토목연구소, 건축연구소, 해상기술안전연구소, 항만공항기술연구소, 수자원기구, 일본고속도로보유책무반제기구, 지역의료기능추진기구, 일본은행, 적십자등 63개기관으로지정되어있다. 2. 재난안전관리계획체계 1) 재난안전관리계획의역사적변천일본의재난관련법령은 1946년난카이 ( 南海 ) 대지진을계기로재해구조법 ( 災害救助法 ) 을제정을계기로관련법령이비로서정비되기시작한다. 그이후, 1959년이세완 ( 伊勢灣 ) 태풍을계기로종합적이고계획적인방재체제의정비를위해 1961년에재해대책기본법 ( 災害對策基本法 ) 을제정하면서재난관련법령의기반을마련하게된다. 1976년도카이 ( 東海 ) 대지진이후에는대규모지진대책특별조치법 ( 大規模地震對策特別措置法 ) 을제정하게되고, 1995년한신 아와지 ( 阪神 淡路 ) 대지진이후지진방재대책특별조치법 ( 地震防災對策特別措置法 ) 을제정하게된다.
230 당시재난관리총괄기능의강화를위해책임권자인총리의기능을강화하는등방재기본계획을전면수정하게된다. 총리는재난현장에서재해대책본부를설치할수있는권한을갖게되었으며지방정부차원에서는방재담당자의정책커뮤니티가강화되었고, 주민을방재정책네트워크에포함시켜민 관의협력체계를강화하게된다. 2001년에는중앙부처를개편하면서방재대책과관련한권한과책임을강화하기위해방재담당대신이라는특임장관을임명하고재난관리의컨트롤기능을강화했다. 제2차대전이후최악의사태를가져온 2011년동일본대지진 ( 東日本大地震 ) 이후에는방재기본계획에 쓰나미재해대책편 을신설하고, 내각관저에있는위기관리센터의기능강화와컨트롤타워의원스톱정보집약과공유체계를정비하는등재난정보의신속한수집과활용능력기능을강화하고있다. < 표 59> 일본의재난안전관련법 시기계기가된관련재난재해대책주요법제도방재계획및체제 1940 년대 1950 년대 1960 년대 마쿠라자키태풍 ( 45) 난카이지진 ( 46) 캐슬린태풍 ( 47) 재해구조법 ( 47) 후쿠이지진 ( 48) 이세완태풍 ( 59) 수방법 ( 49) 건축기준법 ( 50) 치산치수긴급조치법 ( 60) 대설 ( 61) 재해대책기본법 ( 61) 방재의날창설 ( 61) 극심재해에대처하기위한특별재정원조등에관한법안 대설지대대책특별조치법 ( 62) 중앙방재회의설치 ( 62)
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 231 시기 계기가된관련재난 재해대책주요법제도 방재계획및체제 방재기본계획 ( 63) 니가타지진 ( 64) 지진보험에관한법률 ( 66) 1970 년대 사쿠라지마섬분화 ( 73) 아사마산분화 ( 73) 도카이지진발생가능성연구발표 ( 지진학회 )( 76) 미야기현앞바다지진 ( 78) 활화산주변지역피난시설등에관한법률 ( 73) 대규모지진대책특별조치법 ( 78) 활화산대책특별조치법 ( 78) 효고현남부지진 ( 한신아와지대지진 )( 95) 지진방지대채특별조치법 ( 95) 건축물의내진개수촉진에관한법률 ( 95) 재해대책기본법일부개정 ( 95) 대규모지진대책특별조치법일부개정 ( 95) 도카이지진지진방재계획 ( 79) 방재기본계획전면수정 ( 95) 방재와자원봉사의날창설 ( 95) 1990 년대 특정비상재해피해자의권리이익보전등을도모하기위한특별조치에관한법률 ( 96) 밀집시가지에있어서방재지구정비촉진에관한법률 ( 97) 이재민생활재건지원법 ( 98) 히로시마집중호우 ( 99) JOC 임계사고 ( 99) 원자력재해대책특별조치법 ( 99)
232 시기계기가된관련재난재해대책주요법제도방재계획및체제 2000 년대 도카이집중호우 ( 00) 니가타 / 후쿠시마집중호우등 ( 04) 니가타현추에쓰이진 ( 05) 토사재해경계구역등에있어서의토사재해방지대책추진에관한법률 ( 00) 수방법일부개정 ( 01) 내각부설치 ( 01) 도난카이 / 난카이지진과관련된지진방재대책추진에관한특별조치법 ( 02) 특정도시하천침수피해대책법 ( 03) 일본해구. 치시마해구주변해구형지진과관련된지진방재채개추진에관한특별조치법 ( 04) 수방법일부개정 ( 05) 토자재해경계구역등에있어서의토사재해방지대책추진에관한법률일부개정 ( 05) 건축물의내진개수촉진에관한법률일부개정 ( 05) 택지조상등규정법일부개정 ( 06) 토카이지진대책대강 ( 03) 도난카이 / 난카이지진대책대강 ( 03) 토카이지진방재대책추진기본계획 ( 03) 도난카이 / 난카이지진방재대책추진기본계획 ( 04) 토카이지진방재추진전략 ( 05) 도난카이 / 난카이지진방재전략 ( 05) 수도직하지진대책대강 ( 05) 일본해구 / 치시마해구주변해구형지진대책대강 ( 06) 일본해구 / 치시마해구주변해구형지진방재대책추진기본계획 ( 06) 수도직하지진의지진방재전략 ( 06) 재해피해를경감하는국민운동추진에관한기본방침 ( 06) 일본해구 / 치시마해구주변해구형지진의지진방재전략 ( 08) 중부권 / 긴키겐직하지진대책대강 ( 09)
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 233 2) 현재재난안전관리계획체계분석일본의방재계획의체계는크게방재기본계획, 방재업무계획, 지역방재계획으로분류및정의할수있다. 이후, 대규모지진대책특별조치법에근거하여지진방재기본계획과강화계획, 응급계획이추가되었으며, 석유컴비나트등의방재계획이강화되어왔다. < 표 60> 일본의방재계획체계 근거법계획명주요내용작성주체 재해대책기본법 방재기본계획 방재업무계획 일본의재난대책의근간 방재분야의최상위계획 재해대책기본법에근거하여중앙방재회의에서작성 방재기본계획에근거하여지정된행정기구및공공기관에서작성 중앙방재회의 지정행정기관장 지역방재계획 방재기본계획에근거하여지자체 ( 도도부현, 시정촌 ) 방재회의에서지역실정에맞게작성하는방재계획 도도부현방재회의시정촌장 대규모지진대책특별조치법 지진방재기본계획 지진방재강화계획 국가지진방재에관한기본근간 지진방재강화계획, 지진방재응급계획근간 종합적방재훈련에관한사항 지진방재응급대책관련조치사항 피난지, 피난로등시설정비에관한사항 방재훈련및교육홍보에관한사항 중앙방재회의 지정행정기관장지정공공기관도도부현 / 시정촌장 지진방재응급계획 지진방재응급대책에관한조치사항 방재훈련및교육홍보에관한사항 병원, 극장, 화약류등관리운영자 석유컴비나트재해방지법 석유컴비나트등방재계획 석유컴비나트등특별방재구역사항 방재체제, 조직, 예방대책에관한사항 석유컴비나트방재본부 / 협의회
234 (1) 방재기본계획방재기본계획은일본의재해대책의근간을이루며, 재해대책기본법제34조에의거중앙방재회의가작성하는방재분야최상위계획이다. 방재체제의구축, 방재사업의촉진, 재해부흥의신속하고적절한추진, 방재에관한과학기술보급및연구의진흥, 방재업무계획및지역방재계획에서중점을두어야할사항에대해기본방침을제시한다. 방재기본계획에근거하여지정행정기관및지정공공기관은방재업무계획을지방공공단체는지역방재계획을작성한다. 특히, 1995년한신 아와지대지진의교훈을바탕으로내용이전면수정되었으며중앙정부, 지방공공단체, 공공기관등이수행하는시책에대해각각의책무를명확히정함과동시에재해유형별로예방, 응급, 복구 부흥의단계별로필요한대책을규정하고있다. 방재기본계획에서대상이되는재난유형으로는크게자연재해와사고재해로분류한다. 자연재해에는지진대책, 풍수해대책, 화산재해대책, 설해대책이있다. 사고재해에는해상재해대책, 항공재해대책, 철도재해대책, 도로재해대책, 원자력재해대책, 위험물등재해대책, 대규모화재재해대책, 임야화재대책, 그밖의재해에공통된대책이포함된다. (2) 방재업무계획방재기본계획에근거하여각지정행정기관의장혹은지정공공기관의장이재난관리에관한업무계획을작성한다. 지정행정기관은방재와관련하여내각부총리가지정한국가기관으로 23개의성청이지정되어있으며, 지정공공기관으로일본방송협회, 일본은행, 방재과학기술연구소등재난발생시중요한역할을담당하는공공기관으로내각총리가지정한 63개의기관이있다. 이들기관들은방재기본계획에근거하여재난발생시소관업무에있어서취해야할사항을정의해야하고, 지역방재계획의작성기준이되어야할사항에대
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 235 해서상세히정의한방재업무계획을작성한다. 재해유형별로지진대책편과풍 수해대책편으로구성되어있으며, 각각재난발생시재해예방, 재해응급대책, 재 해복구 부흥에관련해시계열로수행해야할내용을기술하고있다. (3) 지역방재계획방재기본계획에근거하여지방공공단체가해당지역의재난관리에관한사항을정의한계획을말한다. 지방방재회의인도도부현방재회의와시정촌방재회의에서작성하게되며, 각각도도부현지역방재계획과시정촌지역방재계획으로구분하여작성한다. 각각의지역방재계획에서는도도부현혹은시정촌의범위에서재난관리에관한사항을규정하고있다. 재난발생시중요한시설관리자가처리해야할업무절차와내용에대해규정하고있다. 또한, 방재시설의신설, 개량, 재난관련조사연구, 교육, 훈련, 정보수집등에관한사항을정의하고있다. 그밖에도재해응급대책, 피해복구에관한사항과노무, 시설, 설비, 물자, 정비, 비축, 조달등종합적인측면에서지역단위의방재업무내용을작성한다. 재해유형별로지진대책편과풍수해대책편으로구성되어있으며, 각각재난발생시재해예방, 재해응급대책, 재해복구 부흥에관련해시계열로수행해야할내용을기술하고있다. (4) 계획수립의장단점제시일본의재난안전체제및운영은중앙정부, 도도부현, 시정촌그리고주민이포함된종합적인재난안전체제를구축하고있다. 재난대책을위해중앙방재회의가중심으로방재기본계획을작성하게되고, 각성 청등의지정행정기관과지정공공기관이저마다의담당소관업무를중심으로재난대응에관한업무를수립하고있다.
236 일본의재난관리대책은우리나라와유사하게각종안전관련조직이분산되어있다. 그러나내각제의특성을살려내각총리가중앙정부의재난안전에관한모든사항을총괄적으로조정및운영할수있는권한을가지고있다. 이른바거시적차원의컨트롤타워의역할을수행하고있다. 또한광역지자체 ( 도도부현, 시정촌 ) 는중앙정부조직의기능에맞추어방재업무계획, 지역방재계획을수립함으로서중앙정부와지자체간의조직적틀을같은맥락으로유지하고있어재난관리의사전예방대책수립과기능을극대화하고있다. 하지만기후변화의심화와재난양상의다변화에따라재난관리조직및계획의내용이탄력적으로운영되지못하는것은여느나라와같은문제점을안고있다. 예를들어 2011년 3월있었던동북부대지진의경우에서도이러한기능적, 조직적장점에도불구하고전혀작동하지못했던점은일본의새로운극한개념의방재계획재수립에대한계기가되었다. 또한, 우리나라와마찬가지로방재계획에는행정의역할만나열되어있으며, 실제적으로는예방과응급대책이중심으로기술되어복구 부흥부분에는상대적으로역할과임무가애매하게기술되어있다. 그밖에도 1차적인재해에대해서만기술되어있으며, 2차재해, 복합재난과같은다양한재난양상에대한검토가부재한다. 3) 현재계획의내용 (1) 동일본대지진이후의큰체제의변화 2011년 3월에발생한동일본대지진으로그동안수도직하지진과동해지진에대해서만피해상정에대한고민을확장하여일본의지진해일대책, 원자력방재대책이큰틀에서의변화를갖게되었다.
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 237 1 새로운광역지원체제의확립그동안에는중앙부처, 지자체 ( 도도부현, 시정촌 ), 지정행정기관의장등이각지역마다개별적으로재난지원을결정 지시했기때문에효율적 효과적인지원에차질을빚었다. 앞으로대규모지진에대해서는내각부내에전속조직을두고주도적으로지자체의지원을포함한타지역에파견등에대해서지원및조정 지시를일원적으로수행하도록한다. 또한지방자치단체의지원에서는도도부현이그관내의시읍면등과연계하여동일한재해지에대해집중적인지원하도록하고, 지방의재난지원에있어서소요된경비전액을국가가부담하도록한다. 2 미일간의방재협력체제의정비동일본대지진의구출및구조작업등에서미군으로부터의지원이큰성과를나타냄에따라, 향후대규모재해발생시에는미군과연계한공조를취할수있도록미일간에방재협정을맺는등의협력체제를정비하도록한다. 3 대규모지진에대한광역방재거점정비수도직하지진이나토카이지진등의판경계형지진등의대규모지진발생시국가와지방간긴밀한연계로각종지원을신속히실시할수있도록구호물자등의수송거점이나현지재해대책본부의기능을가진광역방재거점을정비토록한다. 특히, 기존의광역방재거점이피해를입었을때대체기능을확보하기위해관동, 관내또는동북, 호쿠리쿠, 간사이등각지역별교통요충지와공항 항구주변에복수의방재거점을정비토록한다. 4 종합적인지진및지진해일대책추진 지진및지진해일대책에서의새로운구조기준을마련하고현재정비중인 지진해일대책시설의조기완공을포함한지진대책긴급정비사업등의종합적
238 인지진및지진해일대책을추진한다. 또한, 수도직하지진이나토카이지진에 의한피해상정에 지진해일방재지역만들기에관한법률 을시행하여지방자치 단체가지진해일대책시설등의신설, 개량정비사업에중점투자하도록한다. 5 방재 감재를위한내륙부의지역만들기추진방재 감재기능의내실강화를위해해안에서의지진해일대피로의정비등과더불어연안에위치한기업이나주거등이전에필요한규제완화, 세제, 재정등의지원조치를강구한다. 6 대규모재해에대응한생활재건지원제도의창설 이재민생활재건지원기금으로대규모재난발생시특별입법을통해생활 재건을재정적으로지원한다. 7 건축물등의내진화의촉진주택 건축물의내진화는주택 건축물의붕괴로주민등의목숨을지키고, 부상자나피난자를감소시켜재난발생후의응급대응이나부흥의사회적비용을줄이는데효과적인만큼조기시행및추진이중요하다. 따라서주택 건축물의내진보강에대한보조금액수를상향조정하고지방공공단체의지원을확충한다. 특히, 노인가구에서목조주택의내진화를추진하기위해내진보강을행할경우에는그비용을소득세에서공제하는제도를창설하여지원한다. 그밖에도대피소, 학교시설, 병원, 탁아소, 사회복지시설, 고속도로의내진대책을강화한다. 8 원자력발전소안전확보와방재대책강화후쿠시마원자력발전소사고에대해사고의발생원인과사고확대를막지못한원인규명, 방호대책이나주민등에대한정보제공의검증등그전모를온라인 / 오프라인에공개하고관련된교훈을바탕으로원자력안전대책및원자
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 239 력방재대책을근본적으로재검토한다. 원자력안전대책과관련된기초내진설계심사지침을포함하는안전설계심사지침을재수정하여전국의원자력발전소를대상으로적합성을조속히심사한다. 원자력재난에동반하는광역피난방식에대해후쿠시마사태의원인규명과개선방안을철저히도출후, 국가, 지방공공단체, 방재관계기관등이사전에협의하여전면재검토한다. 신속방사능영향예측네트워크시스템의유용성을재검토하여원자력방재대책상에설치위치와활용방안을명확히규정한다. 9 긴급방재 감재사업부채에관련된지방교부세조치동일본대지진을교훈으로대규모재난발생시전국적으로긴급실시할필요성이있는즉각적인방재, 감재등의사업을대상으로부채를줄여주는재원과교부세를지원하여조기복구및이재민의생활복귀에최선을다한다. 3. 재난안전관리최상위계획의실효성평가 1) 계획의집행력평가 (1) 최상위계획과하위계획간연계성분석일본의방재기본계획은재해대책기본법에근거하여중앙방재회의가작성하는계획으로방재업무계획과지역방재계획의근간이된다. 지정행정기관과지정공공기관은방재업무계획을작성하게되고, 지자체 ( 도도부현, 시정촌 ) 의방재회의는지역방재계획을작성토록규정하고있다. 방재기본계획은각재해대책편별로재해예방 재해응급대책 재해복구 부흥대책등 3장으로구성하여각주체별역할분담을명확히하고있다. 또한, 방재기본계획은제1편총칙을시작으로재해유형별로구성되어있다. 총16편으로방재업무계획, 지역방재계획에대해중점적으로투자및수행해야할업무를기재토록하고있다.
240 종합적인재난관리에있어서는사전대책과사후대책에대해구체적인방안의제시가중요하다. 일반적으로모든계획에는예산상의제약이따름에따라특히, 재난상황이라는점에서는더욱재난위험의범위와규정이중요하다. 방재기본계획상의어디에중점적으로투자할것인지에대해분석하고그범위와역할을명확히규정하도록하고있다. 2011년동일본대지진을계기로 2회에걸쳐대대적수정을하게되고, 지진해일재해대책이추가되고, 원자력재해대책부분을강화했다. 방재기본계획및지역방재계획내에서는사용자로하여금추진해야할항목과내용의검색이간단명료해야한다. 실제로방재계획작성이나재난관리업무를담당하는인력은한계도있으며전문성도낮다. 따라서작성내용과절차, 그리고상세계획수립의지침이매뉴얼화되고, 표준화되어있지않으면실효성있는계획의완성은기대할수없게된다. 특징으로, 재난관리에관한종합적이고장기적인계획적의미에따라구체적인기간을설정하지않고있으며, 계획간의연계성과중요성을고려하여우선순위를별도로지정하지않고있다. 그이유는방재기본계획의작성시필요한총시책을총망라하고지역방재계획, 방재업무계획을작성할때지역적특성에따라각지자체에서우선순위를결정하도록배려하고있다. 또한계획에근거한지역방재매뉴얼및훈련을지정행정기관과지방공공단체등이효과적으로추진할수있도록결정권한을주고있으며, 각지역마다중요과제를파악하여기본계획에우선반영할수있도록하고있다. 방재업무계획에서는모든재해에공통적으로적용될사항에대해기본대책편과개별재해에대한대책으로개별재해대책편을명시하도록하고, 지방공공단체에있어서지역방재계획을작성토록하고있다. 예를들어일본전신전화회사 (NTT) 에서는그룹공통으로방재업무계획을작성하고, 일반업무계획과지진별계획 ( 동해지진등 ) 을구성하여비상시의회사체제와재해예방및재해응급대책등에대한상세한업무분장을기술하고있다.
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 241 (2) 하위계획과정책 / 사업간연계성분석일본은 1995년한신 아와지대지진을교훈으로지진재해위험을중점적으로대비한방재도시조성계획을수립하게된다. 특히, 지역내지진재해이후화재로인한확산방지를위해연소차단대의형성, 구조 구급이용이한긴급수송도로의기능확보, 일시 광역피난장소확보등에초점을둔방재도시계획을수립하고있다. 일본은방재기본계획에따라각지역별도시계획내에방재도시조성계획을충실히운영하기위한장치를마련하고상 하위계획간의차별화를두면서연계성을띄고있다. 일본의방재도시계획상에서도도시계획구역마스터플랜 -시정촌도시계획마스터플랜 - 도시계회 집행계획등의도시계획체계상계획속에서운영되고있다. 지방자치단체 ( 도도부현, 시정촌 ) 의방재도시계획에서도도시계획구역마스터플랜 - 시정촌도시계획마스터플랜으로운영하여상위계획과의연계및정합성유지를경주하고있다. 특히, 방재도시계획과도시계획체계와직접적인연계가어려운경우도시계획법상에있는지역 지구나도시계획사업, 도시계획시설, 지구계획등다양한형태의도시계획실현수단을활용하는시책을제시하고있다 80). 2) 계획의효과성평가 (1) 방재기본계획의변화 81) 현재방재기본계획은 2011 년 3 월동북부대지진을계기로작성의항목과범 위가다소바뀌었다. 제 3 편에쓰나미재해대책편이추가되어상정외의대규모 80) 심우배, 일본지방자치단체의방재도시조성계획에대한법제연구 - 일본사례시사점을통한정책과제를중심으로 -, 녹색성장연구 11-19-2, 한국법제연구원, 2011.12.30. 81) 방재기본계획신구대조표, http://www.bousai.go.jp/kaigirep/chuobou/29/pdf/29_siryo1-3.pdf
242 쓰나미에대한대책이강화되었다. 또한 2014년도재해대책기본법의개정에따라지역주민과사업자들의방재활동을활성화시키기위한노력으로지구내주민들에의한자발적방재활동에관한제도로지구방재계획제도가신설되었다. 방재기본계획작성의내용을살펴보면, 제1편은총칙에대해서, 제2편지진재해대책편, 제3편쓰나미재해대책편, 제4편풍수해대책편, 제5편화산재해대책편, 제6편설해대책편, 제7편해상재해대책편, 제8편항공재해대책편, 제9편철도재해대책편, 제10편도로재해대책편, 제11편원자력재해대책편, 제12편위험물등재해대책편, 제13편대규모화재재해대책편, 제14편임야화재대책편으로구성하여각각예방, 응급, 복구 부흥에관한구체적대책을작성하도록하고있다. 제15편에는그밖의공통의재해대책편으로구성하고, 제16편에는방재업무계획과지여역방재계획에있어중점적으로기술되어야할항목을열거하고있다. 각항목별주요수정및추가된사항을정리하면아래와같다. 제1편총칙 - 도시부의인구밀집, 위험장소거주, 고층빌딩증가에대비한대책마련 - 재난에강한도시만들기, 방재토지이용계획, 위험물정보공개, 고층빌딩안전확보마련 - 인구감소에취약한산간지역, 농어촌지역정보전달및케어시스템마련 - 방재보런티어활동활성화, 지역산업활성화방안마련 - 재난시요원호자소재지파악, 외국인에대한배려, 대도시권방재체제강화, 라이프라인등지역특성에따른방재대책마련등 제2편지진재해대책편 - 최대규모의지진을상정한지진대책추진 - 지진상정에있어고문서자료분석, 지형, 지질등과학적인대책작성 - 구체적인피해산정을위한정량적피해조사
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 243 - 지역특성및자연재해부정확성을고려한피해상정시나리오마련 - 원자력발전소설치지역에대한상세한피해상정마련 - 해구형거대지진을상정한전국토대상의도로, 철도, 항만등인프라검토 - 긴급운송경로조기확보를위한주요시가지, 고속도로통행기능강화 - 도로정보네트워크시스템, 도로방재대책을통한안전성, 신뢰성확보 - 액상화가예상되는지역 ( 매립지, 구하도등 ) 에대한시설, 기술기준확보 - 방재대책연구를통한국제적정보제공등 제3편쓰나미재해대책편 - 과학적으로모든경우의수를바탕으로근거된최대규모의쓰나미상정 - 국가, 지방정부에대한피해규모의전체상을명확하게하는방재대책마련 - 구체적이고정량적인쓰나미시나리오와한계를상정한대책마련 - 원자력발전소등이설치된지역에대한안전성을고려한쓰나미대책 - 지진및쓰나미의동시발생에대한대규모지진을상정한대책마련 - 발생빈도는적으나최대규모의피해를상정한쓰나미계획수립 - 최대규모의피해를상정한방재훈련및방재교육과훈련강화등 제4편풍수해대책편 - 홍수범람, 고조침수등대규모풍수해대책에대한마스터플랜수립 - 대규모재해발생에따른교훈, 재해문화전승의방안마련 - 대규모재해발생에대한정확한정보를국제적으로제공및연대 - 기상경보, 주의보등정보가필요한지역에정확한정보의제공 - 대규모재해발생시인근지역간의료활동지원에대한철저한대책마련 - 수도권등대도시권에대한귀택곤란자에대한사전예방적대책마련등
244 제5편화산재해대책편 - 적절한토지이용유도, 경계피난대책추진등시나리오에따른화산대책마련 - 대체에너지시스템을활용한자가발전설비정비및연료비축추진 - 대규모이재민발생시물자요청체제및운송체제정비 - 행방불명자에대한도도부현관계기관의정확한정보제공및공조등 제6편설해대책편 - 응급가설주택의운영관리, 광역피난수용시설확보와운영대책마련 - 대규모귀택곤란자에대한사전예방적대책마련 - 피해지역범죄, 도난이나사이버공격에대한정보제공과억제방안마련등 제7편해상재해대책편 - 재해파견의료팀의충실화및실천적훈련을통한지원체제정비 - 재난시신속한파견및대응이가능한의사, 간호사대상교육훈련실시 - 탐색, 구조, 구급에따른직원등의스트레스해소및전문가파견둥 제8편항공재해대책편 - 국토교통성, 고속도로회사는고속도로서비스지역을경찰, 소방, 자위대등의거점으로활동가능토록함 - 탐색, 구조, 구급에따른직원등의스트레스해소및전문가파견둥 제9편철도재해대책편 - 국토교통성, 고속도로회사는철도서비스지역을경찰, 소방, 자위대등의거점으로활동가능토록함 - 탐색, 구조, 구급에따른직원등의스트레스해소및전문가파견둥
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 245 제10편도로재해대책편 - 국토교통성, 고속도로회사는고속도로 / 일반도로서비스지역을경찰, 소방, 자위대등의거점으로활동가능토록함 - 탐색, 구조, 구급에따른직원등의스트레스해소및전문가파견둥 제 11 편원자력재해대책편 - 피해지역범죄, 도난이나사이버공격에대한정보제공과억제방안마련등 - 탐색, 구조, 구급에따른직원등의스트레스해소및전문가파견둥 제12편위험물등재해대책편 - 위험물지역피해지역범죄, 도난이나사이버공격에대한정보제공과억제방안마련등 - 탐색, 구조, 구급에따른직원등의스트레스해소및전문가파견둥 - 사회적피해파급이큰위험물로인한피해발생시관저에서직접지휘등 제13편대규모화재재해대책편 - 대규모화재에따른피해지역범죄, 도난이나사이버공격에대한정보제공과억제방안마련등 - 탐색, 구조, 구급에따른직원등의스트레스해소및전문가파견둥 제14편임야화재대책편 - 임야등피해지역범죄, 도난이나사이버공격에대한정보제공과억제방안마련등 - 탐색, 구조, 구급에따른직원등의스트레스해소및전문가파견둥
246 4. 시사점일본의최상위계획의특징은다음과같다. 첫째, 일본은재해대책기본법에근거해중앙정부는재해예방, 응급대책, 재해복구 부흥대책에관한기본계획을수립및집행하고지자체 ( 도도부현, 시정촌 ) 나지정공공기관등의방재정책을종합적으로조정 집행한다. 둘째, 상위계획인방재기본계획에따라지정행정기관인각성청은국가의책무를충실히수행하기위해상호협력하고하위계획인지역방재계획과지구방재계획에반영될사안에대해구체적인세부계획을마련해야한다. 셋째, 재난관리조직에있어서중앙정부는중앙방재회의가총리내각직할로운영되고있으며, 최상위계획인방재기본계획을수립및집행한다. 중앙방재회의의주요임무로는수상의자문, 재난관련중요사항의심의, 재해긴급사태의공포등이있다. 넷째, 중앙방재회의에서작성된방재기본계획에는재해유형별수행및집행해야할대책을상세히규정하고있으며, 크게자연재해대책과사고재해대책으로분류하여구분하고있다. 각항목에는재해예방 사전대책, 재해응급대책, 재해복구 부흥대책으로분류하여각각기술하고있다. 다섯째, 각지자체 ( 도도부현, 시정촌 ) 에서는소장사무에관련시켜재난관리기능을충실히수행하기위해방재업무계획을수립하고, 최상위계획인방재기본계획에따라작성한다. 특히, 방재업무계획에작성에있어대원칙은각지자체의특성과필요성을반영할수있도록자율권을보장하고있다. 여섯째, 우리나라와마찬가지로일본도재난관리의책임주체는지자체이다. 지역방재계획이정한바에따라재해대책본부를설치하고운영한다. 지역방재계획은도도부현방재회의와그이하시정촌방재회의에서결정된다. 일곱째, 중앙정부의방재기본계획과방재업무계획, 도도부현지역방재계획, 시정촌지역방재계획, 최근에신설된지구방재계획으로계층제적관계를유지하고있다. 방재기본계획은일반적인총론의사항을규정하고, 방재업무계획은재난관리시필요한업무중심의계획, 그리고지역방재계획은상세한실천내용
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 247 을규정하고있다. 선진외국의방재계획을살펴보면공통적인특징으로국가차원의관심과투자를지속적으로추진하여왔고인명을중시하여긴급구조및응급의료체제가잘구비되어있다는점이다. 재난피해규모와빈도가상대적으로높다는점도있겠으나, 충분한예산부여와전문인력을구성하여재난에효과적으로대응할수있는체제가구축되어있다. 1 통합관리체계및개별성우리나라도일본과마찬가지로개별재난유형별재난관리대책을수립하고있다. 하지만방재기본계획에서는모든재난유형에대해공통적으로수행해야할내용을별도로규정하고있으며, 특히방재업무계획및지역방재계획수립시지역적특성을반영하고상대적실천상하위세부계획에대한자율권을보장함으로서지역적재난유형에대한방재계획의배려를담고있다. 2 강력한지휘권확보우리나라의경우유관기간간의긴밀한협조가부족하다는지적이매번반복되고있다. 최근에는정부3.0이라는취지로당연히되어야할기관간의정보소통에대해별도시책을마련하여강조하고있을정도이다. 그만큼현장지휘체계의한계와조정권이부족하다는반증이다. 일본의방재기본계획에서는일반적인목표제시만이아니라상세매뉴얼이가져야할특성과성격에대해서도규정하고있다. 3 계획간의연계와합리성다양한유형에대한정의는방재계획에대한양적증대와내용이중복되는모순을범하게된다. 일본의경우지역방재계획이사전협의에서사후보고로개정됨에따라, 방재기본계획에서는지역방재계획에서의작성기준을표기하는데
248 있어서하위계획과상위계획간의부분적조정을필요로하게된다. 이점은지역의특성을반영하는점에서합리적인면을나타내고있다. 방재기본계획은최상위계획으로서하위계획과의계획간조정을해야만하는불편도있으나관련분야간지역의특성을반영한다는점에서매우의미있는실효성있는계획구성이가능하다는장점이있다. 4 계획의직관성및간소화일반적으로하위계획은상위계획에근거하여작성하게된다. 일본의경우방재기본계획에서지자체 ( 도도부현, 시정촌 ) 의지역방재계획이담아야할내용을제시하고있다. 이때지역의방재계획수립에필요한담당인력의한계, 과중한내용, 재난유형별작성지침에따른내용간의중복등다양한문제점이발생할수있다. 따라서최상위방재기본계획에서는최소한지역이담아야할기준, 지역의특성을반영해야할부분적할애, 지역에서도사후신고부분에담아야할최소한의항목만규정함에따라서방재계획자체가간략하고명쾌하게이해될수있도록작성하는것이중요하다. 우리나라의경우도기존의중앙집권일변도로에서지방화시대의요구수준에부응하는차원에서의적절한지역적업무배분과자율권보장이필요한부분이다. 5 연구및개발일본의경우재난대국의의미에부합하듯재난관리기관에충분한예산부여와전문인력투자비율이높다. 재난경감이라는과제를풀기위해서는그만큼기초연구부터실무연구를수행하는기간을배제할수없다는국가적가치관이반영된점이라고볼수있다. 적극적이고장기적인재난대책을외치는반면에그에필요한시책과예산은턱없이부족하다. 재난대책에대한연구범위는기존의토목위주의하드웨어적대책뿐만아니라사회심리, 도시계획, 정보통신등다양한분야와소프트웨어적인연구분야의융합이필요하다. 효율적인재
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 249 해 재난에대비하고작동할수있는재난대책마련을위해서도장기적이고광 범위한안목에서정부차원의노력이절실히요구된다. 6 복합성과다양성이반영된계획재난대응과방침을설정에있어서활동내용을정하는것에는단순히행정계획만으로는불가능하다. 현행의방재기본계획에서도지진대책편을강조할정도로상세한세부계획을마련하고있으나최근의재난유형과빈도가복잡다양하게전개됨에따라한편으로는단순화된재난유형에국한된것은아닌가라는반성의목소리도높다. 따라서장기적인재난위험에대한배려가필요하다. 특히, 재난유형을명확히하되재난규모 ( 소, 중, 대 ), 복합재난 ( 지진 + 화산, 풍수해 + 설해 ) 등다양한형태의재난상황을가정한지역적특성을반영한탄력적인계획수립이필요하다. 또한, 이러한항목들은하부계획및지역간사업에반영하여보다실효성있고검증된정책적제도기반마련이요구된다. 7 강력한권한과책임일본은방재계획상지역별개별대응책은지자체의책무로규정하고있다. 다만, 재난상황시지역간, 행정간의종합적인재난관리와대응능력이신속 정확하게발휘될수있도록하는것이내각의중요기능으로정의하고있다. 다시말해, 국민들로하여금재난관리에있어서정부가완전히파악하고장악하고있다는점을통해안심감을확보하고국가사령탑으로서역할을명확히하기위함이다. 방재기본계획상에도이러한점이내포되어하위계획의지역적특성을반영해조정함으로서보다지역의실정이반영된국가방재계획이마련되고, 근거를통한방재기본계획의실천여부를강력하게점검함으로서실효성있는재난관리체계의정비가가능하게된다. 특히, 일본의경우우리나라와마찬가지로재난관련조직이각성청으로분산되어있어최근에제기되고있는전담조직의부재에단점을보이고있으나, 내각부에서중앙정부의재난관련각종사고에대한조직과기능을총괄 운영함으로서이러한점을보완하고있다.
제 4 장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 251 안전혁신마스터플랜 기본방향및주요해외사례 제 5 장 안전혁신마스터플랜의기본방향 제 1 절세월호사고이후의대통령담화문의내용제 2 절안전혁신을위한안전문화논의검토제 3 절안전문화논의를활용한안전혁신프레임워크의구성
제 5 장안전혁신마스터플랜의기본방향 253 제 5 장안전혁신마스터플랜의기본방향 제 1 절세월호사고이후의대통령담화문의내용 1. 대통령담화문의개요박근혜대통령은 2014년 5월 19일에세월호관련대국민담화문을발표하였다. 이는세월호사건에서드러난수많은문제를지적하고각각에대한대안을제시하기위함이었다. 이러한대통령의담화문은안전혁신마스터플랜의기본방향을제시함에있어하나의이정표가될것이다. 이하에서는안전혁신관련대통령리담화문내용을분석함으로써안전혁신마스터플랜의기본방향에일정한함의를주고자한다. 담화문은크게정부조직재설계, 공직자취업제한강화, 공무원전문성강화, 사고책임자처벌강화, 국가안전처설치, 국민안전의날지정등의여섯가지주제를다루고있다. < 표 61> 대통령담화문구조와내용 구분 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ 정부조직재설계공직자취업제한강화공무원전문성강화사고책임자처벌강화국가안전처설치국민안전의날지정등 내용
254 2. 대통령담화문의내용 1) 정부조직의책임과조직재설계박근혜대통령은우선적으로해양경찰청과안전행정부, 해양수산부등, 정부조직의미흡한대응의문제를제기한다. 초기구조과정에서해양경찰청은제대로대응하지못했고, 안전행정부는국민안전의최종책임자로서의역할을제대로하지못했으며, 해양수산부역시해양경찰청의지휘 감독부처로서의기능을제대로수행하지못했다는것이다. 이에해양경찰청의해체, 안전행정부와해양수산부기능의이관을대안으로제시하였다. < 표 62> 대통령담화문분석 _ 정부조직의책임과조직재설계 구분 해양경찰청의구조업무실패 외형적성장치중, 해양안전인력및예산부적절 해양경찰청조직재설계 안전행정부의국민안전역할소홀 내용 이번세월호사고에서해경은본연의임무를다하지못했습니다. 사고직후에즉각적이고, 적극적으로인명구조활동을펼쳤다면희생을크게줄일수도있었을것입니다. 해경의구조업무가사실상실패한것입니다. 그원인은해경이출범한이래, 구조 구난업무는사실상등한시하고, 수사와외형적인성장에집중해온구조적인문제가지속되어왔기때문입니다. 해경의몸집은계속커졌지만해양안전에대한인력과예산은제대로확보하지않았고, 인명구조훈련도매우부족했습니다. 저는이런구조적인문제를그냥놔두고는앞으로도또다른대형사고를막을수없다고판단했습니다. 그래서고심끝에해경을해체하기로결론을내렸습니다. 앞으로수사 정보기능은경찰청으로넘기고, 해양구조 구난과해양경비분야는신설하는국가안전처로넘겨서해양안전의전문성과책임을대폭강화하겠습니다. 국민안전을최종책임져야할안전행정부도제역할을다하지못했습니다. 안전행정부 안전행정부의핵심기능인안전과인사 조직기능을안행부에서
제 5 장안전혁신마스터플랜의기본방향 255 구분 조직재설계 해양수산부의지휘감독소홀 해양수산부기능이관 내용 분리해서안전업무는국가안전처로넘겨통합하고, 인사 조직기능도신설되는총리소속의행정혁신처로이관하겠습니다. 그래서안행부는행정자치업무에만전념토록하겠습니다. 해경을지휘감독하는해수부도책임에서자유롭지못합니다. 해수부의해양교통관제센터 (VTS) 는국가안전처로넘겨통합하고, 해수부는해양산업육성과수산업보호및진흥에전념토록해서각자맡은분야의전문성을최대한살려내는책임행정을펼쳐나가도록하겠습니다. 2) 정부와민간관리기관간유착문제해결둘째, 정부와민간관리기관사이의고질적인유착문제를제기하였다. 선박의안전권리권한을가진해운조합에정부의퇴직공무원들이취업함으로써정부와민간관리기관간에유착관계가형성되고이로인해관리감독이부실해졌다는것이다. 이러한문제의해결을위해공직유관단체의기관장이나감사직에대한임명을금지하고, 퇴직공무원의취업제한대상기관수및제한기간확대, 업무관련성판단주체의기존소속부서에서소속기관으로의변경, 퇴직공무원의취업정보공개, 전현직공무원간부정청탁금지등의대안을제시하였다. < 표 63> 대통령담화문분석 _ 정부와민간관리기관간유착문제해결 구분 정부와해운사간유착관계 내용 평소에선박심사와안전운항지침등안전관련규정들이원칙대로지켜지고감독이이루어졌다면이번참사는발생하지않았을것입니다. 해운사들의이익단체인해운조합에게선박의안전관리권한이주어지고, 퇴직관료들이그해운조합에관행처럼자리를차지해왔습니다. 선박안전을관리 감독해야할정부와감독대상인해운사들간에이런유착관계가있는한, 선박안전관리가제대로될수없었던것은자명한일입니다.
256 구분 공직유관단체기관장등공무원임명금지 퇴직공무원취업제한대상기관수확대 취업제한기간확대및소속기관의업무관련성판단 취업이력공시제도도입 전현직관료간유착고리근절 내용 안전감독업무, 이권이개입할소지가많은인허가규제업무, 그리고조달업무와직결되는공직유관단체기관장과감사직에는공무원을임명하지않을것입니다. 다른기관에대한취업도더욱엄격하게제한할것입니다. 현재퇴직공직자취업제한규정이있지만, 최근 3 년간심사대상자중 7% 만이제한을받을정도로규정의적용이미약한실정입니다. 이번사고와관련이있는해운조합이나한국선급은취업제한심사대상에들어있지도않았습니다. 앞으로이와같이취업제한대상이아니었던조합이나협회를비롯해서퇴직공직자의취업제한대상기관수를지금보다 3 배이상대폭확대하겠습니다. 또한, 취업제한기간을지금의퇴직후 2 년에서 3 년으로늘리고, 관피아의관행을막기위해공무원재임때하던업무와의관련성판단기준도고위공무원의경우소속부서가아니라소속기관의업무로확대해서규정의실효성을대폭높일것입니다. 고위공무원에대해서는퇴직이후 10 년간취업기간및직급등을공개하는취업이력공시제도를도입할것입니다. 그리고전현직관료들의유착고리를끊는것이중요한데, 지금정부가제출한일명김영란법으로불리는 부정청탁금지법안 이국회에제출되어있습니다. 3) 공무원전문성강화셋째, 공무원의폐쇄적이며무사안일의공직문화의문제를제기하면서개방성과전문성을갖춘창의적인공무원문화를형성하기위한여러대안을제시하였다. 우선민간경력채용을강화하고궁극적으로는직위분류제를확립함으로써전문가채용을통한전문성강화를제안하였다. 그리고직위공모시민간전문가채용을증가시키기위해부처별선발위원회를대신하여중앙선발시험위원회를설치하기로하였다. 마지막으로업무의연속성과전문성을위해순환보직제를개선하고공무원의동기부여를위해인센티브를강화하기로하였다.
제 5 장안전혁신마스터플랜의기본방향 257 < 표 64> 대통령담화문분석 _ 공무원전문성강화 구분 폐쇄적이며무사안일한공무원문화 개방성과전문성을갖춘공직사회로의혁신 직위분류제확대를통한전문가채용강화 중앙선발시험위원회의설치를통한민간전문가채용활성화 순환보직제도개선 내용 지금우리공직사회는폐쇄적인조직문화와무사안일이라는문제를안고있습니다. 창의성에기반한 21 세기경쟁에서살아남으려면우리공직사회를근본적으로바꾸기위한개혁이필요합니다. 저는관피아의폐해를끊고공직사회를근본적으로개혁하기위해공무원이되는임용부터퇴직에이르기까지개방성과전문성을갖춘공직사회로혁신하려고합니다. 민간전문가진입이보다용이하도록 5 급공채와민간경력자채용을 5 대 5 의수준으로맞춰가고, 궁극적으로는과거고시와같이한꺼번에획일적으로선발하는방식이아니라직무능력과전문성에따라필요한직무별로필요한시기에전문가를뽑는체제를만들어가겠습니다. 현재과장급이상의직위에민간전문가가들어올수있도록개방형충원제도를시행하고있지만, 결국공무원들만다시뽑아서무늬만공모제도라는비판을받고있습니다. 이런잘못된관행은현재부처별로선발위원회를두고공모제도를시행하고있기때문입니다. 앞으로는중앙에별도의 중앙선발시험위원회 를설치해서공정하게민간전문가를선발해서부처로보낼것입니다. 이와함께공직사회의문제점으로계속지적받아온순환보직제를개선해서업무의연속성과전문성을유지할수있도록하겠습니다. 전문성을가지고국가와국민을위해헌신하는공무원들은더욱자긍심을갖고일할수있도록인센티브와함께보다나은여건을만들어갈것입니다. 4) 사고책임자처벌강화넷째, 비정상적으로사익을추구하여사고를유발시키는민간기업에대한것이다. 이러한문제를해결하기위해제시된대안은부당이득환수및기업폐쇄, 본인및관련제3자재산환수, 신속한피해자보상과구상권행사, 민관유착등의부패척결, 특검등을통한진상조사, 대형참사책임자에대한처벌강화등이다.
258 < 표 65> 대통령담화문분석 _ 사고책임자처벌강화 구분 민간기업의무리한사익추구문제 부당이득환수및기업폐쇄 본인및관련제 3 자재산환수 신속한피해자보상과구상권행사 민관유착등의부패척결 특검등을통한진상조사 대형참사책임자에대한처벌강화 내용 이번사고의직접적인원인은선장과일부승무원들의직무유기와업체의무리한증축과과적등비정상적인사익추구였습니다. 앞으로기업이국민의생명과재산에큰피해를입히면서탐욕적으로사익을추구하여취득한이익은모두환수해서피해자들을위한배상재원으로활용하도록하고, 그런기업은문을닫게만들겠습니다. 이를위해, 범죄자본인의재산뿐아니라, 가족이나제 3 자앞으로숨겨놓은재산까지찾아내어환수할수있도록하는입법을신속하게추진할것입니다. 이번사고와관련해서는국가가먼저피해자들에게신속하게보상을하고, 사고책임자에게구상권을행사하는특별법안을정부입법으로즉각국회에제출하도록하겠습니다. 이번에청해진해운이문제가되면서많은국민들이청해진해운의성장과정에서각종특혜와민관유착이있었던것을의심하고있습니다. 이를비호하는세력이있었다면그것역시명백히밝혀내서그러한민관유착으로또다시국민의생명과안전이위협받지않도록우리사회전반의부패를척결해나갈것입니다. 이를위해필요하다면특검을해서모든진상을낱낱이밝혀내고엄정하게처벌할것입니다. 그리고여야와민간이참여하는진상조사위원회를포함한특별법을만들것도제안합니다. 거기서세월호관련모든문제들을여야가함께논의해주기바랍니다. 이번참사에서수백명을버리고도망친선장과승무원의무책임한행동은사실상살인행위입니다. 선진국중에서는대규모인명피해를야기하는중범죄를저지른사람에대해서는수백년의형을선고하는국가들이있습니다. 우리도앞으로심각한인명피해사고를야기하거나, 먹을거리갖고장난쳐서많은사람들에게피해를준사람들에게는그런엄중한형벌이부과될수있도록형법개정안을제출하겠습니다. 이렇게해서앞으로대한민국에서부당하게이득을취하는것이결코이득이되지않고, 대형참사책임자가솜방망이처벌을받지않도록만들겠습니다.
제 5 장안전혁신마스터플랜의기본방향 259 5) 국가안전처설치다섯째, 국가안전처설치이슈이다. 안전과재난관련기능이정부부처에분산되어신속한대응이이루어지지못했으며컨트롤타워도작동하지않았다는것이다. 이러한문제의대안으로박근혜대통령은국가안전처신설을제안하였다. 국가안전처는육상과해상의모든안전과재난기능을통합하여지휘체계를일원화하고현장대응력을강화하도록하였다. 안전관련예산에관한권한과재해예방특별교부세배분권한을가지며, 순환보직의제한과전문가채용을중심으로하여인력의전문성를강화한다. 그리고전문가들의견해를모아안전혁신마스터플랜을수립한다. < 표 66> 대통령담화문분석 _ 국가안전처설치 구분 안전 재난기능분산과컨트롤타워문제 국가안전처설치 현장중심의대응체제구축 특수재난본부설치 내용 그동안국민의안전과재난을관리하는기능이여러기관에분산되어있어서신속하고일사불란한대응을하지못했습니다. 컨트롤타워의문제도발생했습니다. 이런문제를해결하기위해국가안전처를만들어각부처에분산된안전관련조직을통합하고, 지휘체계를일원화해서육상과해상에서일어나는모든유형의재난에현장중심으로대응할수있는체제를만들겠습니다. 육상의재난은현장의소방본부와지방자치단체, 재난소관부처가신속하고효율적으로대응할수있는시스템을만들것이며, 해상의재난은해양안전본부를두어서해 남해 동해 제주 4 개지역본부를중심으로현장의구조, 구난기능을대폭강화할것입니다. 각부처에서주관하고있는항공, 에너지, 화학, 통신인프라등의재난에대해서도특수재난본부를두어적극대응할것입니다. 특수기동구조대설치 특히첨단장비와고도의기술로무장된특수기동구조대를만들어전국어느곳, 어떤재난이든즉각투입할수있도록하고군이나경찰특공대처럼끊임없는반복훈련을통해 골든타임 의위기대응능력을획기적으로높이겠습니다.
260 구분 안전관련예산권한부여 전문가채용및순환보직제한 안전혁신마스터플랜수립 국가재난안전통신망구축 내용 국가안전처의이러한기능을실질적으로보장하기위해안전관련예산사전협의권과재해예방에관한특별교부세배분권한을부여할것입니다. 안전처를재난안전전문가중심의새로운조직으로만들기위해선발을공채로하고, 순환보직을엄격히제한해서국민과전문가들이함께공직사회를변화시키는시범부처로발전시켜나갈생각입니다. 앞으로국가안전처가신설되면, 국민여러분과재난안전전문가들의제안을광범위하게수렴하여 안전혁신마스터플랜 을만들어나갈것입니다. 11 년째진전이없는국가재난안전통신망구축사업도조속히결론을내서재난대응조직이모두하나의통신망안에서일사불란하게대응하고견고한공조체제를갖추도록하겠습니다. 6) 국민안전의날지정등마지막으로박근혜대통령은세월호사건발생시구조를위한민간의적극적참여에감사하고의사자들의자기희생정신을강조하였다. 그리고세월호사건희생자들의넋을기리고안전의중요성인식을강화하기위해추모비를건립하고 4월 16일을국민안전의날로지정할것을제안하였다. < 표 67> 대통령담화문분석 _ 국민안전의날지정 구분 민간의적극적참여 의사자들의자기희생 추모비건립과국민안전의날지정 내용 이번세월호사고에서한명의생명이라도구하기위해생업을제쳐놓고달려오신어업인들과민간잠수사들, 각계의자발적인기부와현장을찾아주신수많은자원봉사자들이계셨습니다. 어린동생에게구명조끼를입혀탈출시키고실종된고권혁규군, 구명조끼를친구에게벗어주고또다른친구를구하기위해물속으로뛰어들어사망한고정차웅군,...( 중략 )... 님의모습에서대한민국의희망을봅니다. 앞으로희생자의넋을기리고, 안전의중요성을되새기기위해추모비를건립하고, 4 월 16 일을국민안전의날로지정할것을제안합니다.
제 5 장안전혁신마스터플랜의기본방향 261 3. 대통령담화문의함의이러한대통령담화문내용의가장큰특징은안전과관련된제도적측면, 의식 행태의측면, 인프라의측면을모두포괄하는총체적안전혁신을의도하고있다는것이다. 우선담화문은제도적측면에서정부의조직혁신이주요한주제가되고있다. 해양경찰청을해체하고안전행정부의안전기능, 해양수산부의해양교통관제센터 (VTS) 기능을신설되는국가안전처로이관의문제, 신설되는국가안전처는안전 재난기능을통합적으로수행하며안전컨트롤타워로기능하고, 현장중심의대응체제로운영되며, 특수재난본부와특수기동구조대등이설치되고, 예산사전협의권, 재해예방특별교부세배분권등이부여되는내용은모두정부의제도적측면에초점을맞추는것이다. 다음으로의식 행태적측면에서정부대응의미흡을공무원의낮은전문성에서원인을찾아민간전문가의채용을강화하고순환보직을제한하는것과정부와민간간관계에대한내용으로퇴직공무원의업무관련민간조직에의취업을제한하고사고에대한민간기업처벌을강화하는것, 전국가적차원의국민안전의날지정을통해국민적안전인식확산노력등이제시되었다. 마지막으로인프라측면에서도국가재난안전통신망의조기구축노력등이제안되었다. < 표 68> 대통령담화문분석종합 구분정부조직재설계공직자취업제한강화공무원전문성강화 내용 정부조직 ( 해경, 안행부, 해수부 ) 의책임과조직재설계 ( 해경해체, 안행부및해수부기능이관 ) 정부와민간관리기관간유착 ( 관피아 ) 문제해결을위한공직자취업제한등강화 폐쇄적이며무사안일의공직문화쇄신을위한전문가채용확대및순환보직제한
262 구분사고책임자처벌강화국가안전처설치국민안전의날지정 내용 사고책임자의부당이득환수를위한본인및가족등제 3 자재산환수, 신속한피해자보상과구상권행사, 특검등을통한진상조사, 대형참사책임자처벌강화 안전 재난기능분산과컨트롤타워문제해결을위한국가안전처설치, 현장대응력강화, 예산권부여, 전문가채용, 안전혁신마스터플랜, 국가재난안전통신망 민간의적극적참여, 의사자들의자기희생, 추모비건립과국민안전의날지정 안전혁신마스터플랜의기본방향의설정에있어이러한대통령담화문의내용이하나의이정표가되어야할것이다. 세월호사건과같은대형사고가다시는일어나지않도록하기위한다양한방안이담겨야할것이다. 정부의변화방향과민간의변화방향이모두담겨야할것이다. 특히안전혁신관점에서제도, 의식 행태, 인프라차원이총체적으로담겨야할것이다. 정부조직의근본적재설계, 예산증대와같은제도적안전혁신, 공무원의전문성강화, 민간의사고책임성강화, 전국민적차원의인식제고노력과같은의식 행태적안전혁신및통신망과같은기술적 산업적인프라측면의안전혁신등이포괄적으로담겨야할것이다. 결국이러한논의는전국가적으로제도, 의식 행태, 인프라등모든면에서 안전을최우선의가치 로삼는 국가적차원의총체적안전혁신 을강조하는것으로해석할수있을것이다.
제 5 장안전혁신마스터플랜의기본방향 263 제 2 절안전혁신을위한안전문화논의검토 82) 1. 안전문화의개념안전문화는너무도익숙한단어로사용되고있으나그에대한정확한정의는쉽지않다. 일반적으로 문화 는 자연상태에서벗어나일정한목적또는생활이상을실현하고자사회구성원에의하여습득, 공유, 전달되는행동양식이나생활양식의과정및그과정에서이룩하여낸물질적 정신적소득을통틀어이르는말 로정의된다 ( 표준국어대사전 ). 이러한정의를통해안전문화를유추한다면 안전을위한행동양식이나생활양식의과정과그결과물 로볼수있을것이다. 그러나학술적으로본다면안전문화 (safety culture) 는다양한유래와정의를가지고있다. 안전문화는일종의조직문화 83) 로볼수있다. 학술적으로볼때조직문화란조직의특성을보여주는조직구성원들의 공유된행태, 신념, 태도와가치 를의미한다 ( 오영민, 2014: 53). 안전문화는조직문화의일종으로서조직의구성원들이공유하고있는 안전에대한공유된행태, 신념, 태도와가치 를의미할수있다. 안전문화 (safety culture) 가공식적인용어로등장하기전에는학술적개념으로서의 안전분위기 (safety climate) 라는용어가사용되었다. 안전분위기는 안전과관련된조직내의정책, 절차, 관행에대한조직구성원의공유된지각 이라고볼수있다 ( 문기섭 장영철, 2013: 27). 그리고 Zohar(1980) 는조직내에는안전분위기가있으며, 이는 1 경영진의안전문제에대한개입, 2 안전교육훈 82) 본보고서에서는안전혁신의수단으로새로운 안전문화 개념을활용하고자한다. 83) Schein(1984: 3) 은 조직문화란특정집단이외부환경에적응하고내적으로통합하는과정에서고안, 발견되거나개발된일정한패턴을갖는기본가정으로서, 이러한가정들은오랜기간동안조직구성원들이타당한것으로여겨왔기에당연한것으로받아들여지며새로운구성원들에게도조직의문제를해결하는올바른방법으로학습되어지는것 이라고한다 ( 문기섭 장영철, 2013: 27 재인용 ).
264 련, 3 안전관리자의지위, 4 안전행동의승진에대한영향, 5 작업장의위험정도, 6 작업속도, 7 안전행동의사회적지위에대한영향 8 안전위원회지위 등으로구성된다고주장했다 ( 문기섭 장영철, 2013: 27 재인용 ). 안전문화 라는용어가본격적으로사용되기시작한것은 1986년체르노빌원자력발전소사고이후원자력계에서시작되었다고볼수있다. 사고이후 1987년 OECD 원자력위원회의보고서에서는 안전문화 의저하가 중대사고 를야기하는원인으로제시되었다 ( 오영민, 2014). 이후국제원자력기구 (IAEA) 의국제원자력안전자문단 International Nuclear Safety Group(INSAG) 에서는체르노빌사고의원인과개선방안에대한보고서들을발간하게되는데여기서안전문화에대한공식화가이루어졌다. 특히 1991년에발간된 INSAG-4 보고서는안전문화 (Safety Culture) 라는이름으로출간되어안전문화에대한개념의체계화와공식화가이루어진계기가되었다 ( 최광식, 2006). INSAG-4에서는원자력안전문화를 원자력발전소의안전문제에대하여그중요성에상응하는만큼우선적으로관심을기울이는개인과조직의자세와품성의총체 라고정의했다 ( 최광식, 2006: 22). 한편, 2000년대들어안전문화의개념과구성요소에대한이론적근거가부족하다는비판이있었고, 이에 IAEA는조직심리학적문화모델에근거하여안전문화모델을정립하기위해노력했다 ( 최광식, 2006). 따라서 IAEA는당시조직문화이론의대가였던 MIT 경영대학원 (MIT Sloan School of Management) 의 Edgar Schein 교수의 3 계층문화모델에근거한안전문화모델을개발하게되었다. 이모델에서는안전문화를가시적유형물 (artefacts) 과행동 (behavior), 공유가치 (shared value), 기본가정 (basic assumption) 으로설명했다 ( 김근영, 2012). 이후이모델은발전을거듭하여안전문화를진단하는서비스 (Safety Culture Assessment and Review Team; SCART) 형태로발전했는데, 여기서는다음과같은 5가지의차원을사용한다 ( 최광식, 2006; 김근영, 2012: 12). 1 안전성이조직내에서명확하게인지되는가치인가? 2 조직내에서안전성에대한책임은
제 5 장안전혁신마스터플랜의기본방향 265 명확한가? 3 안전성이조직내의모든활동에골고루잘퍼져있는가? 4 조직내에안전성리더십과정이존재하는가? 5 안전문화가조직내에서학습에의하여추구되고있는가? 안전문화의개념과체계화는원자력분야에서시작되었지만, 안전과관련된다양한다른분야에서도이기본개념을활용하여각분야의전문성및조직의특성에알맞게안전문화의개념을발전시켰다. 예를들어미국의 CCPS( 미국화학공업협회 ) 에서는안전문화를 공정안전관리를정확히실시하기위해모든구성원이공동으로안전의식을가지고참여하는것이다 이라고정의하고있다 ( 김근영, 2012: 11). 이외에도다양한분야에서다음과같은다양한안전문화의개념을활용하고있다. < 표 69> 안전문화에대한정의 출처 Cox & Cox(1991) Ciavarelli & Figlock(1996) Cox & Flin(1998), Lee(1998), Wilpert(2000) Eiff(1999) Flin et al.(1998) Mearns et al.(1998) 정의 안전과관련되어근로자들이공유하는태도, 믿음, 인지및가치 안전에대한개인및집단적태도뿐만아니라조직적의사결정을좌우할수있는공유된가치, 믿음, 가정및규범 조직의보건안전경영에대한몰입, 유형및역량을규정하는개인및집단의가치, 태도, 인지, 역량, 행위유형의산물 각개별근로자가자신의위치와무관하게조직내에서과실방지를위한적극적역할을수행하고, 이러한행위가조직에의해지원받을때에만가능 집단에속해있는사람들이안전과관련해공유하는태도및견해. 모든성원들이집단의안전규범을기꺼이지지하고공통의목적을위해다른성원들을지원하는공유된이해 특정한집단의성원들이위험및안전과관련해공유하는태도, 가치, 규범및믿음 Minerals Council of 경영자, 관리부서, 경영체계및조직의인식과관련되어기업
266 출처 Australia(1999) Cooper(2000) Pidgeon(2001) Fang et al.(2006) 정의 내에서제기되는공식적안전문제와관계됨 조직의지속적인보건및안전활동과관련되어있는구성원의태도와행동에영향을미치는조직문화의하위요소 위험과안전과관련되어형성되어지는일련의가정및이와관련된관행 안전과관련하여조직이소유하고있는지표, 믿음및가치 출처 : 박계형 (2001). 김근영 (2012) 재인용 이러한다양한정의들을종합하면결국안전문화는 최고의우선순위 (number one priority) 로서안전이이해되고받아들여지는조직문화 라고할수있을것이다 ( 오영민, 2014: 53). 실제로최근의미국원자력규제위원회에서는안전문화를 조직의리더와종사자들이대중과환경을보호하기위하여, 여러가지의경쟁하는가치들중안전을강조하는집합적인몰입 (collective commitment) 에서비롯되는핵심적인가치와행동들 이라고정의하고있다 (USNRC, 2011; 오영민, 2014: 53 재인용 ). 2. 안전문화의구성요소안전문화의개념이점차다양한위험산업분야로확대되면서, 조직의안전분위기와구성원행태에집중되었던초기안전문화개념은 보다근원적이고, 영향력있는요인들을구조화하는방향으로확대 되었다 ( 오영민, 2014: 56). 예를들어 Cooper(2000) 는상호적안전문화모형 (reciprocal safety culture model) 으로서의 3요인모형을제시했는데, 그는 안전문화가주관적인개인의심리와관측가능한안전행태나외적인상황 (situation) 으로서의안전관리시스템 (safety management system) 과같은객관적인실체 로구성되어있다고주장했다 ( 오영
제 5 장안전혁신마스터플랜의기본방향 267 민, 2014: 56). 이는안전문화의영역이개인의내재적심리에서외부적행태, 심지어안전관리시스템으로까지확장되고있음을의미하는것이다. < 그림 41> 상호적안전문화모형 (Cooper, 2000) 출처 : 오영민 (2014: 56) 이와함께최근에제시된흥미로운모형중하나로 Patankar et al. (2012) 이제시한안전문화피라미드 (safety culture pyramid) 모형을들수있다 ( 오영민, 2014). 이모형에서안전문화는내재적가치와가정등의안전가치, 조직미션, 리더십, 전략, 규범, 역사, 전설, 영웅등의안전전략, 태도와의견등의안전분위기, 행태로서의안전성과의네가지영역이피라미드형태로구성되어 4요인모형이라고할수있다. 특히안전가치가안전전략을, 안전전략이안전분위기를, 안전분위기가안전성과를떠받히는식으로구조화되어있어 Cooper(2000) 의상호작용모형과는다른식의구조화를보여주고있다.
268 < 그림 42> 안전문화피라미드모형 (Patankar et al., 2012) 출처 : 오영민 (2014) 한편김근영 (2012) 은안전문화에대한다양한문헌분석을통하여안전문화를구성하는요소로서가치, 규범, 행동, 시스템등의 4요인모형을제안했다. 가치는안전문화에대한중요성을인식하는것이, 규범은안전문화관련규칙을준수하는것, 행동은안전문화의유지와발전을위한실천적행동을하는것, 시스템은안전문화를위한제도를의미한다. 이또한가치나규범과같은내재적요인을실제외부로나타나는행동과분리시키며, 특히외부요인으로서시스템을구별하여제시함으로써 Cooper(2000) 의논의와유사함을알수있다.
제 5 장안전혁신마스터플랜의기본방향 269 < 표 70> 안전문화의개념적구성요소 ( 김근영, 2012) 구분의미구체적내용 가치 안전문화에대한뜻, 의미, 중요성인식 의사결정, 커뮤니케이션에서안전에대한우선순위부여 자원배분에서안전의우선적고려 사업운영계획시안전목표, 안전전략반영 안전과성과 ( 생산 ) 의밀접한관계에대한구성원들의확신 안전에대한공식적 비공식적지원 관리자의안전에대한헌신과조직통솔 규범 ( 책임 / 권한 ) 행동 시스템 출처 : 김근영 (2012: 13) 안전문화에대한가치판단의기준, 원리, 규칙준수 안전문화유지및향상을위한실천행동 안전문화위한체계 / 조직 / 제도등요소의집합및요소간집합구축 운영 안전에대한책임과권한을명확하게규정하고이해 안전규제와절차에대하여엄격하게준수 안전순응에대한적절한보상및공시 안전위반에대한적절한처벌및공시 안전에대한지속가능한학습체계구축 안전과모든활동간의통합 안전사고위험도분석 비형식적안전문화시스템 ( 정책, 규정, 평가, 조직, 협조체계등 ) 의구축 운영 형식적안전문화시스템 ( 시설, 시스템, 장비, 물품등 ) 의구축 운영 3. 우리나라의안전문화정책 1) 안전문화정책의흐름 84) 우리나라에서안전문화관련업무는산업재해를담당하는노동부에서주도했다고볼수있다. 이후 재난및안전관리기본법 이제정되면서소방방재청이관련업무를수행했고, 이어서행정자치부가행정안전부로바뀌면서안전문 84) 안전보건공단홈페이지 (http://www.kosha.or.kr) 내용참조
270 화총괄업무는행정안전부로넘어갔다. 그리고행정안전부가안전행정부로부처명이변경되면서안전문화관련업무는더욱강화되었다. 그리고향후국가안전처가신설된다면안전문화관련업무는더욱더강화될가능성이높다. 1990년대초반에는노동부의활동이두드러진다. 노동부와매일경제신문사는공동으로 1991년 8월 20일부터 1992년 8월 20일까지 무재해천만명서명운동 을전개하였다. 이는재해예방을위한것이었고국민안전문화에대한인식제고를촉진하는계기가되었다. 1995년 2월 7일부산한진중공업선박화재사고이후정부는 범국민안전문화운동 을전개하게된다. 5월에는 안전문화추진중앙협의회 제1차회의가국무총리주최로개최되고 7월에는노동부에안전문화추진위원회, 8월에는한국산업안전보건공단에안전문화추진본부중앙사무국, 9 월에는지방자치단체에단체장을의장으로하는안전문화추진지역협의회, 한국산업안전보건공단산하기관에지역사무국이설치되었다. 이듬해인 1996년 4월부터는매월 4일을 안전점검의날 로지정하였다. 이를통해전국민적인안전문화활동에의참여를유도하고지역사회의안전문화지도자를육성하며시민단체의참여를지원하고자하였다. 2003부터는소방방재청이 재난및안전관리기본법 을근거로하여안전문화사업을전개하였으며, 2009년부터는행정안전부에재난안전실이신설되면서각부처의안전문화사업을총괄하게되었다. 이하에서는안전보건공단과안전행정부의안전문화논의를분석하여함의를제시하고자한다. 2) 안전행정부의안전문화운동 2008년기존의행정자치부가행정안전부로전환되면서안전총괄기능이추가되었다. 이에따라행정안전부는새로운사업영역으로서생활안전및안전문화에대한총괄기능을수행하게되었다. 2013년출범한박근혜정부는안전기능을보다중시하여기존의행정안전부를안전행정부로전환시켰다. 안전행
제 5 장안전혁신마스터플랜의기본방향 271 정부는 재난및안전관리기본법 에안전문화업무를구체적으로적시하면서 안전문화운동 이추진하고있다. 기본법에서는 안전문화활동 을 안전교육, 안전훈련, 홍보등을통하여안전에관한가치와인식을높이고안전을생활화하도록하는등재난이나그밖의각종사고로부터안전한사회를만들어가기위한활동 으로정의한다 ( 제3조 9의2). 또한안전문화의진흥과관련된장을추가했고 ( 제8장안전문화진흥 ) 안전문화진흥을위한시책의추진방향을제시하고있다. 85) 이는부산과같은지방자치단체는적절한안전문화운동을추진할경우중앙정부로부터국고보조를받을수있는근거가되고있다. 이에따라안전행정부에서는 안전문화운동 을추진하고있다. 안전행정부는안전문화운동을 기존의의식, 행동의변화를통해국민생활전반에안전에대한태도와관행, 의식이체질화되어가치관으로정착되도록하는것 으로정의한다. 안전행정부는안전문화운동추진을위해 2013년 5월 30일관련부처, 공공기관, 민간단체등 80여개기관 단체가참여하는 안전문화운동추진중앙협의회 ( 중앙안문협 ) 를발족시켰고, 7월 4일총회에서안전문화운동로고와 9개실천과제를발표했다. 안전문화운동추진중앙협의회는안전행정부장관과민간대표가공동위원장이되고부처, 민간단체, 공공기관등이위원으로참여한다. 협의회내부에는 85) 재난및안전관리기본법제8장안전문화진흥제66조의2( 안전문화진흥을위한시책의추진 ) 1 중앙행정기관의장과지방자치단체의장은소관재난및안전관리업무와관련하여국민의안전의식을높이고안전문화를진흥시키기위한다음각호의안전문화활동을적극추진하여야한다. 1. 안전교육및안전훈련 2. 안전의식을높이기위한캠페인및홍보 3. 안전행동요령및기준 절차등에관한지침의개발 보급 4. 안전문화우수사례의발굴및확산 5. 안전관련통계현황의관리 활용및공개 6. 안전에관한각종조사및분석 7. 그밖에안전문화를진흥하기위한활동 2 안전행정부장관은제1항에따른안전문화활동의추진에관한총괄 조정업무를관장한다. 3 국가와지방자치단체는국민이안전문화를실천하고체험할수있는안전체험시설을설치 운영할수있다. 4 국가는지방자치단체및그밖의기관 단체에서추진하는안전문화활동을위하여필요한예산을지원할수있다.[ 본조신설 2013.8.6.]
272 기획홍보분과위원회와네개의분야별 ( 사회안전, 생활안전, 교통안전, 산업안전 ) 분과위원회가있다. 분과위원회에는 42개의민간단체와 13개부처, 14개공공기관이참여하고있다. 예를들어기획홍보분과위원회에는안전생활실천시민연합, 한국방송협회, 한국신문협회, 한국기독교총연합회, 한국교회연합, 한국불교종단협의회, 새마을운동중앙회, 바르게살기운동중앙협의회, 한국자유총연맹등의 9개민간단체와안전행정부, 문화체육부, 방송통신위원회등의 3개부처, 공공기관으로서한국언론진흥재단이참여한다. 그리고구체적인실천을위하여각분야별로슬로건과실천운동과제를제시하고있다. 예를들어사회안전분야의경우 안심사회 (Safe Society) 를슬로건으로하고안심마을만들기, 클린인터넷, 불량식품근절등의실천운동과제를제시하고있다. < 표 71> 안전행정부안전문화운동실천과제 분야슬로건실천운동과제 사회안전 생활안전 교통안전 안심사회 (Safe Society) 안심생활 (Safe Life) 안심운전 (Safe Traffic) 1. 우리동네안심마을만들기성 가정 청소년폭력없는마을, 어두운곳밝하기, 건전음주문화등 2. 클린인터넷 ( 폭력 음란물 NO) 인터넷, 스마트폰, SNS 건강하게사용하기등 3. 불량식품안사먹고안만들기불량식품근절, 식품표시바로알기등 4. 1 가정 1 안전요원가정안전점검, 심폐소생술등응급조치습득, 소화기갖기등 5. 비상구확인하기안전통로 비상구가어딘지, 작동하는지확인등 6. 보행자배려운전하기정지선 표지판 (Stop sign) 지키기, 보행자와수신호하기등 7. 생활도로 30km/h 이하서행하기어린이 노인 장애인보호구역, 이면도로등에서서행
제 5 장안전혁신마스터플랜의기본방향 273 분야슬로건실천운동과제 산업안전 안심일터 (Safe Work) 8. 직업전후안전점검습관화점검요령및점검표에의한안전점검및정리정돈 9. 작업장안전보호구착용생활화안전보건지킴이활용하여보호고착용확인, 내안전모갖기운동등 3) 안전보건공단의안전문화논의 86) 안전보건공단에서는안전문화라는용어는 1986년소련체르노빌원자력누출사고에따른국제원자력안전자문단 (insag) 의보고서에처음사용되었고, 여기서전통적인안전문화를다음과같이정의한다고밝히고있다. ( 전통적 ) 안전문화는조직과개인의자세와품성이결집된것으로모든개인의헌신과책임이요구되는것으로정의 된다. 그런데 1995년삼풍백화점붕괴사고이후안전에대한국민의관심이고조되고안전문화에대한정부주도의접근이시도되었다. 삼풍백화점붕괴사고이후 1995년 10월당시국무총리실에설치되었던안전관리자문위원회에서국내처음으로안전문화를 안전제일의가치관이개인또는조직구성원각자에충만되어개인의생활이나조직의활동속에서의식, 관행이안전으로체질화된상태로서인간의존엄과가치의구체적실현을위한모든행동양식이나사고방식, 태도등총체적인의미를지칭 하는것으로정의하였다. 이후안전보건공단의안전문화개념은 IAEA가 3계층문화모델을차용하여개념구조의확장과체계화를추진한것과같이체계화를시도했고, 이에따라다음과같은 새로운안전문화개념 을제시하고있다. 안전문화를 안전을실천하는 의식, 안전을유도하는 제도, 안전을가능하게하는 인프라 가결합 86) 아래의내용은안전보건공단 (http://www.kosha.or.kr) 의사업안내웹페이지중안전문화홍보에대한내용을재정리한것이다.
274 해만들어내는사회적 문화적산물 로정의하면서안전의식, 안전제도, 인프라의 3요인모델을활용한다. 안전의식은 안전제일의가치관이개인의생활이나조직의활동속에체질화된상태, 안전제도는 안전한활동을이끌어내고인프라를구축할수있도록유도하는법, 제도등, 인프라는 불안전한상태를제거한시설물및안전활동을가능하게하는사회적시스템 으로정의한다. < 그림 43> 안전보건공단의안전문화 3 요인모델 안전보건공단은안전문화의필요성을법과기술에의존한기존예방활동이한계에이르렀기때문이라고설명한다. 산업구조 ( 서비스산업화등 ) 취업구조 ( 비정규직 여성 외국인근로자의증가등 ) 및산업현장의변화 ( 신기술개발 신규화학물질사용등 ) 로사업장내의유해 위험요인이다양화되고있는반면, 사업주는안전관리를투자보다는비용의개념으로인식, 사업장내자율적안전보건활동저조한상황이라는것이다. 따라서향후안전문화선진화를이루어야하는데, 이단계에서는각종안전예방활동이문화로정착되는것을지향한다.
제 5 장안전혁신마스터플랜의기본방향 275 제 3 절안전문화논의를활용한안전혁신프레임워크의구성 1. 안전혁신프레임워크의구성요소안전혁신이란세월호이전과이후가완전히다른시대로구분되도록 안전관리전분야에대한근본적혁신 을의미한다. 전국가적으로제도, 의식 행태, 인프라등모든면에서 안전을최우선의가치 로삼는 국가적차원의안전혁신 을강조한다. 안전혁신은안전제도, 안전의식 행태, 안전인프라의세개요소로구성된다. 안전제도는안전관련정부내부의조직설계, 정부의안전규제등을포함한다. 안전의식 행태는국가사회를구성하는개인들의내적 외적특성을의미. 개인이안전에대해가지는내부의규범과가치와그것의결과물로서외부로드러나는개인의외적행태등을포함한다. 안전인프라는안전관련산업과기술등을포함한다. < 그림 44> 안전혁신프레임워크
276 2. 안전혁신마스터플랜의요건안전혁신마스터플랜은대상과주체, 과정등을포함하여야한다. 첫째, 안전혁신마스터플랜은자연재난및사회재난 ( 인적재난, 기반시설마비, 전염병 ) 을대상으로한다. 자연재난은태풍, 홍수, 호우 ( 豪雨 ), 강풍, 풍랑, 해일 ( 海溢 ), 대설, 낙뢰, 가뭄, 지진, 황사 ( 黃砂 ), 조류 ( 藻類 ) 대발생, 조수 ( 潮水 ), 그밖에이에준하는자연현상으로인하여발생하는재해를의미한다. 인적재난은화재 붕괴 폭발 교통사고 ( 항공, 해운사고포함 ) 화생방사고 환경오염사고등으로인하여발생하는대통령령으로정하는규모이상의피해를의미한다. 기반시설마비는에너지 통신 교통 금융 의료 수도등국가기반체계의마비를의미한다. 전염병은 감염병의예방및관리에관한법률 에따른감염병또는 가축전염병예방법 에따른가축전염병의확산등으로인한피해를의미한다. 둘째, 안전혁신마스터플랜의주체적측면으로정부뿐만아니라민간 ( 시민, 기업, NGO) 의역할도중요하다. 헌법제34조 6항및재난기본법제4조에서는국가등의책무를규정하고있으나, 국민의책무에대한규정 87) 은소극적인수준에머무르고있다. 민간이주체적으로참여하고주도할수있는역할배분이필요하다. 셋째, 과정적측면에서안전혁신마스터플랜의효과적추진을위해서통합성및조정성, 협력성, 유연성및미래지향성, 전문성등의강화가필요하다. 즉모든종류의재난과재난관리의단계, 모든이해당사자들을종합적으로고려한여러재난관리책임기관들을통합 조정하고, 민간과협력적네트워크를구축하며, 현장중심의유연한대처와미래의새로운위기에의대응능력이필요하고, 각분야의전문성을바탕으로조직의전문성을제고할필요가있는것이다. 87) 재난및안전관리기본법제5조 ( 국민의책무 ) 국민은국가와지방자치단체가재난및안전관리업무를수행할때최대한협조하여야하고, 자기가소유하거나사용하는건물 시설등으로부터재난이나그밖의각종사고가발생하지아니하도록노력하여야한다.
제 5 장안전혁신마스터플랜의기본방향 277 < 표 72> 안전관리의원칙 구분 통합성및조정성 ( 통합적위기관리체계구축 ) 협력성 ( 네트워크중심의협조체계구축 ) 유연성및미래지향성 전문성 정의 통합성 : 모든종류의재난, 모든재난관리단계, 그리고관련이해당사자들을종합적으로고려하여중앙정부및지방정부, 각정부부처및다양한재난관리책임기관들을가능한높은수준으로통합 - 예 ) 자연재난과사회적재난통합대응, 통합적위기관리부처신설, 일관성있는위기관리관련법으로개정등 조정성 : 공유된목적을중심으로관련된모든조직들을조정하고활동을통일시켜나가는것을의미 - 예 ) 중앙 - 지방업무협조체계구축, 대응 복구단계에서다양한조직들간의사소통및조정능력증진등 재난안전관리를담당하는개인과조직간의사소통을원활히하여, 상호신뢰및합의를잘이룰수있도록광범위하고우호적인관계를유지. 일반시민과기업등민간과의협조체계를원활히구축 - 예 ) 정보의투명한공개, 조직간회의 웍크샵정례화 실효화, 지역사회자원봉사단체의효과적활용, 시민주도의복구활동, 각종민간기업과의협조증진등 사전에정의된표준화된방식이실제상황에적절하지않은경우유연하고현장중심적인판단을통해위기를극복하며, 미래의새로운위기를예측하고그에대한적절한예방및대비방안을마련 - 예 ) 새로운전염병에대비한모의훈련, 원자력발전소가상사고대응훈련, 매뉴얼이없는가상의신종 복합재난대비 ( 후쿠시마원자력발전소사고현장에서의응급대응 ) 등 위기관리각분야및과학적 기술적전문성을바탕으로현장에서효과적인위기관리업무를수행하며각위기관리조직의전문성을지속적으로제고 - 예 ) 소방서에서가지고있는도심지역화재진화의전문성, 산림청에서가지고있는산불진화의전문성, 해양경찰청의해양선박화재에대한진화전문성등 뿐만아니라실질적으로국가안전도를개선할수있는실체적계획의제시 가필요하다. 안전혁신마스터플랜의실행은실제적이이어야한다. 실제이러 한최상위계획의수립이단순한종이계획에머무는것이아니라실제전국가
278 적안전혁신이라는최종의목표를달성하는실체적수단이되어야하는것이다. 이를위해서가장중요한것은계획의실행력을확보하는것이다. 위에서논의한바와같이기존의안전관련최상위계획들이가진가장큰문제는실행력없는형식적계획이었다는것이다. 계획의실행력을확보하기위한노력이전제되지않으면비슷한계획이무한반복되고결국계획이당초목표한목표의달성은불가능한것이다. 따라서안전혁신마스터플랜역시그실행력을확보하는방안을최우선적으로고민해야할것이다. 이러한관점에서국가리더십의과감하고적극적인추진력, 지방자치단체나공공기관등직접적인대응주체의적극적 주도적참여, 계획의집행과정과결과에대한끊임없는모니터링과평가, 그결과의정책과정에의지속적인환류가이루어져야할것이다. 이처럼안전혁신마스터플랜의실행력을높이기위해서는특히다음사항을더고려할필요가있다. 첫째, 계획의현장적용성을높이는것이다. 현재우리나라의재난관련법, 계획, 매뉴얼간관계가매우불분명하고역할이중복되거나사각지대가발생하는경우가많다. 기본계획은서류상계획으로현장적용성이매우낮고위기관리매뉴얼은수천가지로난립되어있으나실제현장적용이어렵다. 미국과같이전략계획 ( 국가안전관리기본계획, 안전마스터플랜등 ) 과실행계획 ( 매뉴얼 ) 을명확히구분하고서로간의관계를정립해야한다. 둘째, 안전관리계획과재난관리계획은분리하여운영하는것이바람직하다. 주요국사례를볼때우리나라와같이재난계획과안전계획을모두포함하여백화점식으로운영한사례는없었다. 국가적차원에서기본계획은재난계획중심으로운영하고안전계획은각부처에서전문성을가지고개별적으로진행하도록할필요가있을것이다. 셋째, 안전혁신마스터플랜과제3차국가안전관리기본계획간의관계를명확히할필요가있다. 둘간의관계에대하여는두방안이가능할것이다. 하나는기본계획이마스터플랜의역할을병행하도록기본계획의위상과역할을확대하는것이고, 다른하나는마스터플랜의위상을강화하여기본계획의체계개
제 5 장안전혁신마스터플랜의기본방향 279 정, 재난기본법의개정방향까지제시하도록하는것이다. 전자는별도계획수 립으로인한낭비나혼란을막을수있고후자는 9/11 이후미국의 국가대비 가이드라인 의사례와같이최상위계획으로지침의역할을하도록하는것이다. 3. 안전혁신마스터플랜의기본방향체계 < 그림 14> 는안전혁신마스터플랜의프레임워크과구성요소를반영한종합적인안전혁신마스터플랜의개요도가제시되어있다. 정부와민간의협력적거버넌스구축을통해통합성및조정성, 협력성, 유연성및미래지향성, 전문성의원칙을추구하며안전제도, 안전인프라, 안전의식및행태등의지속적인평가와개선을통해총체적이며실제적인안전혁신을이루어내는것이다. < 그림 45> 안전혁신마스터플랜기본방향체계도
280 우선주체의관점에서거버넌스적관점이중요하다. 즉정부와민간간거버넌스구조를어떻게적절하게만들고운용할수있을것인지가매우중요할것이다. 안전혁신을이룰수있는것은단순히정부의일방적노력으로는한계가있다. 따라서민간과의협력이절대적이다. 88) 다음으로원칙과전략적측면에서통합성과조정성, 협력성, 유연성과미래지향성, 전문성등이중요하다. 안전분야에서행정기관간통합과조정은매우중요하다. 상황발생시행정기관간적절한역할분담을통해빠르게문제를해결해야한다. 지방정부에서는현장대응에집중하고, 중앙정부에서는지원을위해최선을다한다. 총괄부처중심으로대응하되, 필요한경우다른부처의지원을적시에받아야한다. 평시에는대비훈련에적극적으로관련부처들이참여해야한다. 이와함께민간과의협력이필요하다. 민간의인적자원으로서자원봉사자, 민간전문가들을효율적으로활용해야한다. 민간의물적자원도효율적으로동원할수있어야한다. 그리고새로운유형의재난안전사고가발생할수있으므로미래지향적으로유연한대응이가능하도록해야한다. 마지막으로계획수립하고집행하는재난안전공무원들의전문성을강화해야한다. 이를위해순환보직관행을조정하여야한다. 전문직위의도입이나민간전문가의채용을강화하는등직위분류제적요소를강화하고중앙과지방의재난안전공무원들의인사교류등을통해총체적관점의재난안전전문성을강화해야한다. 영역혹은대상적측면에서새로운안전문화적관점에서안전제도, 안전인프라, 안전의식 / 행태등의전측면에대한총체적계획이되어야한다. 단순한 88) 그러나협치의가장큰문제는책임성의문제이다. 국민의대리인으로서의정부가책임을지는것은민주주의원리의기본이다. 그러나협치시민간에책임을전가하는문제가발생할수있다. 따라서결과에대한책임은여전히정부에게남아야할것이고, 이러한책임을완수하기위해정부는일정한권한을가져야할것이다. 이러한권한과책임의재설계문제를반드시풀어야할것이다.
제 5 장안전혁신마스터플랜의기본방향 281 안전제도, 단순한안전인프라, 단순한안전의식 / 행태만으로는계획의실효성을담보하기어렵다. 기존계획들은물리적통합은이루었으나, 화학적융합은이루지못한계획으로는한계가있다. 안전의식은안전행태에영향을미치고, 안전행태는안전제도와안전인프라에영향을미친다. 그리고안전제도와안전인프라는다시안전의식에영향을미친다. 이러한세요소간순환적고리의중요성을인식할필요가있다. 마지막으로안전혁신마스터플랜은실행력을가질때만진정한안전혁신을이루는데실질적으로기여할수있다. 즉안전혁신마스터플랜이기존의최상위계획들과같이단순한형식적계획에머물러서는실제적인안전혁신은요원하다고할수있다. 주요국사례에서보았듯이러한실행력은하향식계획보다는상향식계획과정이요구된다. 지방자치단체나공공기관의실질적참여, 실질적의사결정주체화가이루어져야안전혁신마스터플랜의실행력을담보할수있을것이다.
제 5 장안전혁신마스터플랜의기본방향 283 안전혁신마스터플랜 기본방향및주요해외사례 제 6 장 결론