영국 뉴딜정책 시행 10년 : International Labor Trends 평가와 전망 국제노동동향 ② - 영국 하세정 (영국 LSE 경제지리학 박사과정) 머리말 지난 1월 영국 노동당 노동복지정책의 핵심을 이루는 뉴딜(New Deal)계획 시행의 10주년을 맞 아, 고든 브라운 총리가 그 성공을 자축하는 평가를 내놓았다. 노동당 집권과 거의 동시에 시행되 어 우여곡절을 겪으면서도 10년간 꾸준히 시행되어 온 정책으로서 당시 경제정책의 수장이었던 고든 브라운에게는 정책에 대한 남다른 자신감과 애정이 담긴 평가로 보인다. 브라운 총리의 주장 대로 영국 노동시장이 10년간 고용이 늘어나고 실업이 줄어들어, 외적으로 성장한 것은 틀림없어 보인다. 하지만, 뉴딜계획을 반대하는 그룹들의 주장은 노동자들의 기술력 향상 및 근로의욕 고취 등 질적인 면에서 뉴딜계획의 개선효과가 없다고 비판하고 있다. 본문에서는 뉴딜계획의 내용을 간략히 소개하고, 10년이 지난 시점에서 다방면의 평가를 들어보고, 정부가 가지고 있는 뉴딜의 미 래를 살펴보고자 한다. 뉴딜계획 도입 배경 및 목적 경제적으로 암울했던 1980, 90년대 초를 거치며, 적체된 실업인구 때문에 노동당이 집권을 시작 한 1997년 당시, 1979년과 비교하여 실업급여 신청자가 2배를 넘어선 550만명에 달했고, 경제적 지원을 받는 편부모(lone parents)의 수도 70만명 이상 증가했다. 1997년까지 경제상황이 조금씩 개선되면서, 실업자수가 4년간 줄어들었음에도 불구하고, 1년 이상 장기 실업급여 신청자가 50만 68_ <<
International Labor Trends 명을상회했고, 특히장기청년실업자가 8만 5천명으로청년층이총인구에서차지하는비중을크게넘어섰다. 심각한실업난은국민들의경제수준에도고스란히반영되어, 저소득계층이소득면에서큰타격을입었고, 빈곤아동도 1979년과비교할때두배이상늘어났다. 실업자복지에대한국가의부담은늘어나고, 이에반해장기실업자들의노동시장성적은기대치를맴도는상황에서노동당은 근로연계복지 (welfare-to-work) 라는슬로건을내걸고, 장기실업자들을노동시장에복귀시켜복지에대한정부부담경감과노동력확보라는두마리토끼를동시에잡는근로복지정책을도입했다. 뉴딜계획은이정책의핵심프로그램으로서퍼주기식실업급여지급을지양하고, 실업자들에게실업급여에대한반대급부로직업교육과훈련참석을의무화하여, 경제적자립심을길러준다는복안이었다. 뉴딜계획세부프로그램 1998년특히심각했던청년실업을타파할목적으로청년실업자를위한뉴딜계획이시범적으로운영됐고, 이를모태로청 중년층 (25세이상 ), 장년층 (50세이상 ) 등연령대별프로그램과편부모, 장애인등구조적불이익이더심각한계층들을위한프로그램이순차적으로도입됐다. < 표 1> 에서보는것과같이, 뉴딜계획은프로그램을세분화시켜각그룹의특성과필요에부응하는근로복귀방안을제공하고있다. < 표 1> 뉴딜계획주요세부프로그램 프로그램명 New Deal for Young People New Deal 25 plus New Deal 50 plus New Deal for Lone Parents New Deal for Disabled People 프로그램내용 18~24 세사이의청년층장기실업자에게적용. 6 개월이상실업급여를받았을경우, 계속적인지급신청을위해서는직업교육등의적극적인구직활동여부를증명해야함. 25 세이상의장기실업자에게적용. 최근 21 개월중 18 개월이상실업급여신청자는계속적인지급신청을위해적극적인구직활동여부를증명해야함. 50 세이상의노령장기실업자들을위해특화된프로그램. 6 개월이상특정실업급여신청자에게적용. 편부모의구직활동을돕기위해특화된프로그램. 구직활동을강제하기보다는육아등의편부모와관련된구직애로사항을돕기위해마련됨. 장애를가진구직자를위해특화된프로그램. 정부조직보다는대체로자원봉사단체등에서관련프로그램제공. >> _69
다양한세부프로그램이존재하나뉴딜계획의일반적인적용절차는비슷하다. 우선뉴딜계획에등록이되면개인상담원과연결이되어취업이불가한원인과이유, 조건등에대한상담을받게된다. 초기단계의상담에서는구직인터뷰기술부족이나간단한업무능력부족등단기간에해결할수있는문제점들이있는지확인하고, 이문제점들이해결될경우취업가능성이높아지는지를점검하여해결책을제시한다. 청년실업을위한프로그램 (NDYP) 의경우, 약 3분의 2 정도가이단계에서구직에성공한것으로보고되고있다. 초기인터뷰를통해구직문제가해소되지못할경우, 18~24세 및 25세이상 프로그램해당자는실업급여연장신청을위해서는의무적인직업교육이나정부의임금보조를받는직장등에취직해서근로복귀를위한훈련을받아야한다. 뉴딜계획은무엇보다도현장경험이장기또는영구적인노동시장으로복귀에필수적이라보고, 프로그램참가자들이원하는현장에서근무할수있는기회를갖도록독려하고있다. 이를위해서는고용주측의적극적인참여를성공의열쇠로보고있다. 기업들의참여를독려하기위해뉴딜계획하에서고용주들은주당 30시간이상근무하는전일제근로자한명당약 60~75파운드의임금을보조해주고있으며, 교육비로 750파운드까지지원하고있다. 이에대한반대급부로고용주는최소 26주이상근로기간을보장하도록되어있다. 뉴딜계획의성과와문제점및개선안 브라운총리가뉴딜계획의성공을주장하는가장큰근거는 1997년이래로호전된영국의노동시장상황이다. 지난 10년간뉴딜계획의도움을받아근로자로복귀한실업자의수가약 185만명에달한다. 동기간취업자는 280만명증가했으며, 취업률은사상최고기록을이어갔고, 실업급여신청자는 100만명이상감소하여, 2007년실업급여신청자는지난 30년중최저치를기록했다. 1년이상장기실업급여신청자수도 50만명이상줄어현재 12만 5천명수준으로떨어졌고, 정부가뉴딜계획에서가장공을들인 18~24세의장기청년실업자는 1997년의 8만 5,000명수준의 10분의 1이채안되는7,000여명수준으로급감했다. 임금보조를받는편부모의수도 25만명이상줄어들었고, 취업률역시 12.5% 가증가했다. 장애인특화프로그램도 15만명을취업시킨것으로나타났다. 근로불능급여 (Incapacity Benefit) 수급자의급격한성장세도멈추면서, 수십년만에처음으로감소세로돌아섰다. 근로불능급여신규신청건수도 3분의 1 이상줄어들고, 총수급자수 70_ <<
International Labor Trends 도 8년만에최저치를기록했다. 동시에장애인취업률이눈에띄게성장해, 1998년봄부터 2007 년여름분기까지 9% 의성장세를보였다. 노동시장의활황이어느정도뉴딜계획에의존함을짐작할수있지만, 모든결과를그공으로돌리기는어려워보인다. 보다직접적인연구들이뉴딜계획의성과를다양한측면에서증명하고있다. 재정연구소 (Institute of Fiscal Studies) 의한연구는뉴딜프로그램참여가구직확률을 20% 정도높인다는결론을내놓았다. 하지만, 연구대상기간이뉴딜시행직후인 1999년이라장기적인성과로받아들이기에는무리가있어보인다. 국립경제사회과학연구소 (National Institute of Economic and Social Research) 는 2000년에발표한보고서에서 뉴딜 18~24(NDYP) 프로그램이경제에기여하는가치가 5억파운드 ( 한화 9,000억원 ) 에달한다고보고했다. 사회정책연구센터 (Centre for Research in Social Policy) 는뉴딜장애인프로그램에투입되는매 1파운드마다 4~5파운드에달하는사회적순이익이발생한다고추정했다. 고든브라운총리의회견에서알수있듯이, 뉴딜계획의성과는대부분실업상태를탈피하여구직에성공한근로자수로평가받고있다. 하지만, 뉴딜계획은사후적인직장유지를지원해주는기능이빈약하다는문제점을안고있다. 한해약 240만여건의실업급여신청이발생하는데, 이중약 3분의 2는상습적인신청으로파악되고있다. 구직에성공한근로자들의 40% 는 6개월이내에다시실업급여신청을하는것으로조사됐다. 직업을유지하지못하고, 다시실업급여를신청하는패턴이새로운것은아니다. 1980년, 90년대를비교할경우, 2001~2006년사이의상습신청자의수가늘어나지않았고, 위에서본바와같이실업급여신청자수는급격히줄고, 실업급여에의존하는기간역시짧아졌다. 다만, 현재낮은실업률성취를위해지나치게취업시점에만프로그램의관심과자원이집중되어있는데, 이를적절히직장유지를보살피는데에도사용해야한다는주장이나오고있다. 뉴딜계획의반대론자들이지적하는다른문제점은뉴딜계획의강조점이직업교육보다는지원을볼모로직장경험이나직업교육을강제하는데에있다고주장한다. 이로인해참여자는참여자대로진로에대한고민할시간없이반강제적인결정을하며구직스트레스에시달리고, 프로그램참여고용주들은의욕없는구직인을임금이보조되는의무기간이상으로고용하지않으려하고, 정부는구직후얼마지나지않아다시실업급여를신청하는참여자들을맞아야하는악순환이반복되고있다는것이다. 뉴딜계획의가장두드러진특징중하나가정부가실업급여지급을거부할 >> _71
수있다는점이라는것을생각하면, 이들의주장이일리가있어보인다. 게다가, 연일쏟아져나오는기술력부재위기에대한목소리는교육과훈련이영국에서전반적으로잘이뤄지고있지않음을말해주고있고, 이는뉴딜계획참여자들역시제대로된교육훈련을받기어려우리라는점을암시하고있다. 전반적으로뉴딜계획의근본적인취지는취업률을높이기보다는실업률을낮추려는시도에있다고볼수있다. 이런취지는뉴딜계획이처음도입됐던 1997년의고실업률, 고복지비용이라는경제상황때문에노동시장정책이실업률을낮추는데맞춰질수밖에없었기때문으로짐작된다. 뉴딜계획의미래 2007년 11월영국경협 (CBI) 에서한연설에서, 고든브라운총리는구시대에노동시장의고민은실업 (unemployment) 이었지만, 새시대엔취업가능성 (employability) 이될것이고, 과거엔일자리부족해소가가장우선시됐지만, 현재에는기술력부족해소가될것이라고주장했다. 작아보이는차이이기는하지만, 실업을낮추고일자리를창출하는, 상대적으로소극적인노동정책에서구직자들의기술력을향상시켜개인들의취업가능성을높여취업률을높이는적극적인정책으로옮아가겠다는의지를표출한것으로보인다. 이는취업률이약 74~76% 대로 OECD국가들중에서도상위권에랭크되어있음에도불구하고, 완전고용이라믿어지는 80% 대진입이라는현목표달성을위해서는단순히취업에만전력투구하는것만으로는부족하다는인식때문인것으로보인다. 이에따라 2007년가을에는구직뿐만아니라직장유지및직장내에서성취역시뉴딜계획의핵심적인목표로간주하겠다는영국정부의발표가있었다. 뉴딜계획의창시자이자옹호자인현정부도뉴딜계획이직장유지면에서취약함을드러내고있음을인정하고있는셈이다. 앞서적시한목표를이루고, 뉴딜계획을이에적합하게개혁하기위해, 영국정부는 5개의핵심개혁원리를발표했다. 첫째, 현재실업급여신청의권리와적극적구직활동의무간의교환관계를강화시켜급여신청자를소극적인수혜자에서적극적인구직자로변모시킨다. 둘째, 개인상담자들의권한을강화시키고, 구직도우미서비스제공자들의자유재량을강화시켜구직자들의개별적필요에더빨리대응토록한다. 셋째, 공공, 민간및제 3섹터참여자들의동반자적인관계를구축해혁신을추구하여, 개인들의구직에대해최상의결과를내놓토록한다. 넷째, 유지가능한고용이지역재개 72_ <<
International Labor Trends 발및발전의핵심임을인식하고, 지역의노동시장문제를지역고유의방식으로해결토록한다. 중앙정부는향후 3 년간빈곤이가장심한지역에 15 억파운드를지원할방침이다. 다섯째, 단순히 일자리로의이동이아닌, 충분한보수와전망을제시할수있는일자리로의이동을지원한다. 맺음말 뉴딜계획은근본적으로국가의복지부담을줄이고, 구직자들에게는자립할수있는힘을길러주겠다는목표를이루기위한핵심정책으로고안됐다. 노동시장활황이라는긍정적인효과를냈고, 거시경제에도도움이됐다고볼수있다. 하지만, 개인구직자에대한배려가아쉬워보인다. 지금까지는복지급여신청을줄이고, 취업으로유도하는데에전력투구해왔기때문에, 직장유지와직장내발전이라는사후적관리에는취약함을드러냈다. 또한, 직업교육과훈련을통해적극적인취업의욕과자신감을고취시키기보다는지원을끊음으로써준비되지않은상황에서도일단취업으로내몰리는부작용이보고되고있다. 이러한시점에서정부는노동정책의방향을실업률억제보다는취업률고취라는적극적인목표로돌리고있고, 뉴딜계획또한새로운개혁의시기를맞이하고있다. 앞으로뉴딜계획에어떤실질적인변화가있을것인지, 이변화가노동시장및복지정책에어떤영향을끼칠것인지지켜볼일이다. 참고문헌 보고서 Department for Work and Pensions (2008), Transforming Britain s labour market : Ten years of the New Deal, London. National Audit Office (2007), Sustainable Employment : supporting people to stay in work and advance, London. 신문기사 Personneltoday.com, 1월 3일, Prime minister Gordon Brown marks 10-year success of New Deal getting jobless into work >> _73