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1 고령자 고용안정 및 고용촉진을 위한 노동법정책의 개편방안 연구 * A Study on Reorganization Plan of Labor Law System and Policy for the Aging Employment Security and Promotion 이 승 길 ** (Lee, Seung-Gil) < 차 례 > Ⅰ. 문제의 제기 Ⅱ. 고령자의 현황 및 실태 Ⅲ. 기존 고령자 고용대책 효과분석 Ⅳ. 선진국의 고령자 고용안정ㆍ촉진제도 Ⅴ. 고령자의 고용안정 및 고용촉진방안 Ⅵ. 결론 주 제 어 : 고령자, 고령자의 고용안정, 고령자의 고용촉진, 정년제, 임금피크제, the elderly, the elderly employment stability, facilitate the employment of the elderly, mandatory retirement system, peak wage system. I. 문제의 제기 급속한 저출산ㆍ고령화는 고령자 비중의 증대, 총인구의 감소세, 생산가능인구 * 본고는 한국연구재단의 고령자고용 안정 및 고용촉진을 위한 노동법정책 개편방안연구 (2010 년도 신진연구자지원사업(인문사회), 과제번호 B00524), )의 연구로 수행되었음을 밝혀둔다. 또한 본고의 완성과 관련해 내용과 형식 등에 관한 유익한 코멘트를 주신 익명의 심사위원들에게 감사를 드린다. ** 아주대학교 법학전문대학원 교수 / 법학박사. (투고일자: , 심사일자: , 게재확정일자: )

2 慶 熙 法 學 제48권 제1호 2013 의 감소세 및 인력부족 현상, 노동생산성 저하, 저축율 하락, 소비 위축, 재정수 지의 악화, 청년층의 고용률 저하, 비정규직화의 확산, 피부양인구의 증가에 따른 복지비용 증대 등은 국민 경제에 있어 노동력의 양과 질의 변화를 유발시킬 것 이다. 저출산ㆍ고령화 자체가 경제성장을 둔화시키기보다는 연금 의료제도, 복지 서비스 및 노동시장 구조 등 기존의 제도가 저출산ㆍ고령화 시대에 따라가지 못 함으로써 경제성정이 저해되는 측면이 더 클 것으로 전망된다. 고령화의 주된 원 인으로는 영양상태의 개선, 의학의 발달 및 의료혜택의 확대로 인한 수명의 연장 과 그로 인한 고령인구의 증가, 저출산 등을 들 수 있다. 이 중에서도 인구 고령 화의 상승은 국가마다 속도와 정도의 차이가 있지만, 21세기 선진국에서 공통된 사회적 현상으로 해결해야 할 국가적 아젠다로 국민적 관심의 대상이 되었다. 이 러한 인구 고령화 현상이나 이에 따른 국가재정 불안의 우려 등을 고려할 때, 기 업 내부 인력도 지속적으로 고령화된 고령 인력을 제대로 활용하는 것은 노동시 장의 중요한 과제이다. 1) 우리나라는 노동력의 고령화 시대에 기업의 빠른 정년과 실질적인 조기퇴직 추세로 인한 고령자 노동시장의 구조적인 문제가 있다. 또한 인구 및 노동력의 고령화는 한국전쟁 직후인 1955년부터 산아제한정책이 도입되기 직전인 1963년 사이에 태어난 이른바 베이비붐 세대에 의해서 추동되고 있다. 앞으로 본격화될 베이비붐 세대의 집단적 퇴직은 우리나라의 사회ㆍ경제에 큰 영향을 끼칠 전망 이다. 현행 노동법제도는 고령화시대에 사회적ㆍ경제적 충격을 완화해 적응하는데 불 합리하고 비현실적인 부분이 많다. 현안의 고령화의 문제를 해결하기 위하여 고 령화의 노동력과 노동시장의 변화 전망을 통하여 향후 고령자에 대한 노동법정책 의 개편방안을 수립하는 것은 필수적이다. 고령사회에서 고령자가 계속 일할 수 1) 고령사회가 되면서 다양한 문제가 나타난다. (ⅰ) 인구ㆍ사회학적 측면에서 저출산ㆍ인구 고령화의 심화, 노후보장을 둘러싼 세대강등 첨예화, 취약계층과 독거노인 증가, (ⅱ) 보건ㆍ 복지 측면에서 노인의료비 및 요양서비스 수요 증대, 요보호 노인케어를 위한 사회비용 증 가, 자녀양육 및 노인부담의 책임문제 대두, (ⅲ) 경제 산업 측면에서 경제성장의 둔화, 재 정ㆍ금융 및 산업구조의 변화, 세입기반의 약화, 노동시장의 변화, (ⅳ) 노인 개인적 측면 에서 수입감소, 긴 여가시간, 역할 상실, 건강 약화와 보호, 부양 및 보호, 사회적ㆍ심리적 고립과 소외 문제 등을 들 수 있다. 본고에서는 주로 위의 (ⅲ) 경제ㆍ산업 측면의 노동시 장의 변화의 관점에서 고령자 고용안정 및 고용촉진을 위한 노동법정책의 개편방안을 살 펴본다. 238

3 고령자 고용안정 및 고용촉진을 위한 노동법정책의 개편방안 연구 이승길 있도록 고용안정ㆍ촉진 시스템의 정비는 국가로서는 안정된 균형 상태를 유지하 는데 필수 조건이다. 이는 국내ㆍ외의 연구 성과를 고려해 국가의 현안 과제로서 일자리 창출의 하나의 방안인 것이다. 우리나라 노동시장에 맞는 고용안정 및 고 용촉진을 위한 구체적인 노동법정책에 접목해 활용 가능한 개선방안을 제시할 필 요가 있다. 최근 들어 정부는 종합계획으로 정년이 국민연금 개시연령의 연계를 통한 점진적 은퇴와 정년 폐지를 중장기 과제로 채택하고, 정년연장의 법제화를 제19대 국회에서 고령자법 개정안으로 발의된 상황이다. 2) 본고에서는 위와 같은 문제 인식을 가지고서, 다음과 같이 논의를 전개하고자 한다. 먼저 고령자의 현황, 기업의 고령자 실태를 살펴본다(Ⅱ). 또한 기존 고령자 의 고용대책에 대한 효과 분석을 살펴본다(Ⅲ), 그리고 선진국의 고령자 고용안정ㆍ 촉진제도를 검토한다(Ⅳ), 아울러 우리나라에서 고령자의 고용안정 및 고용촉진방 안을 살펴본다(Ⅴ). 마지막으로 결론에서는 논의를 요약ㆍ정리한다(Ⅵ). 아무쪼록, 본고가 고령자 고용촉진 및 고용안정의 실태와 제도에 대한 문제점을 규명하고, 그 기능적 한계를 개선하기 위한 고령자 고용안정ㆍ촉진을 위한 노동시장정책을 추진할 경우에 입법정책이나 노동정책대안으로 활용할 수 있기를 기대해 본다. II. 고령자의 현황 및 실태 우리나라에 있어서 고령화의 진입과 관련해 고령화의 현황, 고령자의 고용실태, 고령자 고용의 미스매치의 실태조사 등을 살펴본다. 2) 본고와 관련해 기존의 연구성과는 고령자의 노동력 활용이 현안인데, 노동경제학과 노동정 책의 입장에서 실증분석과 정책제언, 고령사회를 대비하기 위한 노동법제 개선 연구(정년연 장을 중심으로 법리 검토, 합리적인 임금체계의 개선, 중장기의 종합적 접근 방안의 방향성 제시), 또는 연금제도가 성숙단계인 유럽의 고령사회에 대비한 법제도적 개선방안을 통한 노후소득보장체계의 구축을 위한 시사점, 고령자의 노후보장제도 등 사회안전망의 기본 틀 에 대한 재평가를 통하여 노후보장체계와 관련된 법제 정비의 기본방안만을 제시하고 있다. 239

4 慶 熙 法 學 제48권 제1호 고령화의 현황 우리나라에서 고령화의 현황은 2000년에 고령화 사회, 2017년 고령사회, 2026 년 초고령사회로 각각 진입할 예정이다. 이러한 변화 추세는 세계에서 역사적으 로 가장 빠른 속도이며, 일본보다도 더 빨리 고령사회로 진입할 것으로 전망된 다. 그리고 인구구조의 변화를 2017년부터 본격적으로 감소할 전망이다. 그런데, 2011년 현재 50세 이상의 생산가능인구는 전체(41,052천명)의 36.6%(15,014천명) 로 계속 늘어나고 있다. 물론 1997년 IMF 외환위기 이후 명예퇴직이라는 명목 하에 중고령층의 근로자들의 반강제적인 조기퇴직이 상시화되고 있는 실정이다. 고령화 추세에서 기업의 내부인력도 고령화되면서 고령 근로자들의 고임금과 인 사적체 문제를 안고 있다. 나아가 고령인구를 부양하기 위해 국민연금, 복지 의 료비 등 사회적 부담이 급증할 것으로 예상하고 있다. 연금수급자의 증가 및 노 인 의료, 복지 비용 등 고령자에 대한 국가 및 사회의 재정 지출 및 부담의 급증 으로 이어져 국가재정 수지에 악영향을 미칠 것이기 때문이다. 또한 생산가능 인구는 2015년을 기점(73.%, 50,617천명)으로 점차 떨어져서 2050년 및 2060년경에는 약 50%(43,959천명) 수준으로 떨어질 것으로 예상된다. 저출산ㆍ고령화의 심화로 인하여 2015년부터는 노동력의 절대 규모가 감소가 예 상되는 가운데 현재의 경제활동참가율을 전제할 경우에 부족한 노동력의 문제에 대한 해결방안을 강구할 필요가 있다. 이는 경제활동의 둔화로 이어질 가능성이 높다. 3) 잘 알다시피, 국제비교를 통해 고령화의 속도를 비교해보면, 우리나라는 2040 년이 되면 세계 주요 국가 중에서 가장 늙은 국가가 될 가능성이 크다. 이러한 추세는 우리나라의 저출산의 사정과 연관이 있다고 본다(<표 1> 참조). 4) 우리나 라는 이른바 베이붐 세대 ( 년 생)의 정년직 등과 맞물려 인구 고령화가 급속도로 진행되고 있다. 5) 이 세대가 주된 일자리로부터 은퇴와 저출산 현상과 3) 또한 저출산에 따른 근로인구의 감소는 조세수입 및 사회보장기여금 등의 수입을 지속적으 로 감소시킬 것이다. 4) OECD 회원국 중 우리나라가 전체 인구에서 외국인 이 차지하는 비중은 가장 낮다. 5) 베이붐 세대는 약 712만 명(2010년 전체인구의 14.6%, 생산가능인구의 18.0%)이고, 그 중 취업자는 549만 명(전체 취업인구 23.2%, 고용률 75.8%)이다. 베이비붐 세대가 은퇴하면서 이들을 대체해 노동시장에 진입하게 될 세대( 년생, 587만명 추산)의 인구 규모가 240

5 고령자 고용안정 및 고용촉진을 위한 노동법정책의 개편방안 연구 이승길 맞물려, 장년층 주된 일자리 퇴직자(50세 이상 근속기간 2년 이상 퇴직자)수가 청년층 노동시장의 신규 진입자(전문대졸 이상 졸업자)수를 초과하는 시기는 2020년 이후 발생할 것으로 추정된다. 6) 특히, 베이붐 세대의 급격한 퇴직은 생산 인력의 부족을 보다 심화시키고, 숙력의 단절을 초래할 가능성이 크다. <표 1> 고령화의 단계 및 소요 연수의 국제 비교 도달 연도 증가 소요 연수 구분 고령화사회 고령사회 초고령사회 (고령화 7%) (고령화 14%) (고령화 20%) 7% 14% 14% 20% 일 본 미 국 영 국 프랑스 한 국 자료 : 일본 국립사회보장 인구문제연구소, 인구통계자료집, 통계청, 장래인구추계, UN World Population Prospects 주 : ( )안의 숫자는 전체 인구 대비 65세 이상 고령인구의 비율. 2. 고령자 고용의 실태 연령별, 직종별에 따라 각 기업에서 고령자에 대한 고령자의 고용실태를 분석하 기 위해 기업의 고령자 고용정책의 선호도, 고령자의 정년실태로 구분해 살펴본다. 작아 노동력 공급의 불균형이 발생할 우려가 있다. 대부분의 베이비붐 세대가 노동시장에 서 은퇴하는 2020년부터 생산가능인구의 고령화는 가속화 될 것이다. 노동시장에서 베이비 붐 최후 세대인 1963년생이 60세로 은퇴하는 2023년부터는 정부의 재정 부담이 과중될 것 으로 전망된다. 6) 57세 퇴직예정자는 장래인구추계의 해당 연령에 55~59세 고용률 67.4%(2010년 7월 현재)를 곱하여 추정, 대졸자는 국가인력수급전망의 대졸 취업자 전망에 취업비율 78.4%( 년 평균)로 나눈 값으로 추정한 결과이다(이지만, 고령자 고용연장 제도 연구, 고용노동부 용역보고서, 2011, 92면). 241

6 慶 熙 法 學 제48권 제1호 ) 기업의 고령자 고용정책의 선호도 기업의 고령자고용정책의 선호도 실태를 파악하고자 한다. 구체적으로 기업에서 고령자를 고용하도록 하는 정부정책이 실효성을 갖기 위해서는 우선적으로 (ⅰ) 고령자고용의 기피원인, (ⅱ) 고령자 연령별, 직종별 등 선호도를 살펴본다. (1) 고령자 고용의 기피원인 가속화되는 경제계의 세계 경쟁과 고령화 문제는 우리나라 기업으로 하여금 고령자 고용에 대하여 기피원인으로는 경제성장이 둔화되면서 조직의 성장도 정 체되면 고령자는 기업의 무거운 부담이 된다. 기술의 변화 및 조직의 슬림화, 경 영환경의 불확실성의 증대로 인한 기업의 유연성을 확보하는 것이 필요하다. 그 런데 기업의 입장에서 고령자가 청년층 근로자에 비해 일에 대한 동기부여가 적 거나 건강이 좋지 않을 확률이 높은 점, 고령자의 생산성이 낮은 반면에 연령증 가에 따른 임금 상승폭이 크다는 점, 고령인력이 많으면 기업의 인력에 대한 유 연성을 확보하는 점 등을 지적할 수 있다. 7) 우리나라는 최근 연봉제 및 성과배 분제 등 성과주의 임금체계가 확산되고 있는 추세이며 실제 최근 호봉제를 유지 하면서도 그 운영을 능력주의 혹은 성과주의 원칙에 따라 행하는 기업이 늘어나 고 있지만, 여전히 연공급 중심의 호봉제 임금체계가 우세한 편이다. 기존의 기 업은 고도성장 시대의 연공서열형 인력 중심의 인적자원관리의 틀 속에서 급변 하는 경영환경의 변화와 전통적인 인적자원관리 간의 불일치 현성도 고령자의 인적자원관리를 어렵게 하는 원인이다. 이러한 연공형 임금체계가 정년연장의 장 애로 거론되며 고령자 고용의 기피원인이기도 하다. 이러한 임금체계의 경직성은 연공급제로 늘어난 인건비 부담, 인사의 적체, 경직된 인력구조를 타파하기 위하 여 노동시장 유연화의 전략 등에 따라 비정규직의 확산, 중고령자의 고용회피 및 직급정년제, 조기퇴직, 명예퇴직의 압력 등이 나타난다. 대체로 전문성이 높고 대 체가능성이 낮은 기술직이나 기능직의 경우보다는 일반관리직은 대체로 정년 이 전에 자발적이거나 비자발적으로 퇴직하게 된다. 7) 김준영, 일본의 베이비 붐 세대의 은퇴와 고령자 고용확보 조치에 관한 연구: 한국에의 시 사점, 한일경상논집 제50권(2011), 3-35면. 242

7 고령자 고용안정 및 고용촉진을 위한 노동법정책의 개편방안 연구 이승길 (2) 고령자 연령별, 직종별 등 선호도 인구의 고령화에 따라 취업인력과 기업 내부 인력도 그동안 지속적으로 고령 화가 진행되어온 것으로 추정되어 심각해지고 있다. 기업인력의 고령화를 연령별 구성변화를 보면, 30대, 40대, 50대의 비율이 장기적으로 증가해온 반면에, 50대 의 증가율이 가장 가파르다. 이러한 증가는 20대 인력의 급속한 비중 감소에 기 인한다. 현실적인 기업의 정년퇴직연령이 평균 54세로 그 이후의 계속 고용되어 있는 인력이 제도적으로 적은 것으로 추정하면 기업 인력의 잠재적 고령화 속도 는 더 빠를 것으로 판단된다. 8) 2010년 현재 300인 이상 사업체의 상시근로자수는 3,109천명이고, 고령근로자 수는 254천명(8.2%)이다. 고령근로자는 2006년 5.5%에서 2010년 8.2%로 2.7% 포 인트가 증가하였다. 1,000인 이상의 사업체보다는 300~499인 및 500~999인 사업 체의 고령근로자의 비율이 각각 14.0%와 13.7%로 1,000인 이상 사업체의 5.5%보 다 높았다. 기업규모가 작을수록 고령자의 취업비율이 높은 것을 알 수 있다. 사실 우리나라의 베이비붐 세대의 은퇴시기에 따라 산업에 따라 영향의 크기가 다를 수 있다. 개인적 숙련이 중요한 산업(조선, 철강)은 베이비붐 세대의 은퇴가 중요한 문제로 정년연장에 대한 관심이 높지만, 상대적으로 새로운 산업군으로 기 술의 발전 속도가 빠르고, 자동화되기 쉬운 업종인 반도체 IT 산업(반도체 업종, 휴대폰 업종) 등은 고령화의 영향이 상대적으로 적어 정년연장에 대해 부정적일 수 있을 것이다. 9) 2) 고령자의 정년 실태 한국노동연구원의 2011년 고령인력 인적자원관리 실태조사 에 의하면, 정년제 도는 조사대상 민간부문 100인 이상 기업 1천개 중 877개의 기업의 도입률은 87.7%를 차지해, 대부분의 기업에서 정년제도를 도입하고 있음을 알 수 있다. 기 업의 정년연령은 최저 50세에서 최고 65세까지 다양하게 분포되어 있으며, 평균 정년연령은 57.9세이다. 10) 이 중에서 정년연령을 55세로 정한 기업의 비율은 8) 방하남/어수봉/유규창/이상민/하갑래, 기업의 정년실태와 퇴직관리에 관한 연구, 한국노동 연구원, 2012, 18-21면(방하남 집필부문). 9) 김주영/조진환, 제조업 인력 고령화와 정년연장, 산업연구원, 2012, 7면, 27-28면. 10) 한편, 공무원의 정년은 2008년 6월 법개정으로 직급에 관계없이 60세(2009년 58세, 2011 년 59세, 2013년 60세)로 통일되었으나, 공기업은 57-58세 정년이 일반적이다. 243

8 慶 熙 法 學 제48권 제1호 %, 58세가 24.2%, 60세가 22.8%, 57세가 10.1%, 65세가 3.6%를 차지하고 있 다. 11) 한편 연금수급개시연령은 현재 60세에서 2013년 61세, 2033년 65세로 5년 마다 1세씩 높아지도록 법개정이 있었다. 이에 의하면, 기업의 정년연령이 현재 와 같은 상태를 유지된다면 정년연령과 연금수급 개시연령 사이의 차이는 앞으 로 지속적으로 확대될 것으로 전망된다. 대부분 OECD 국가에서는 시장은퇴연령이 연금수급연령보다 빠르거나 거의 일 치한다. 하지만 우리나라는 연금수급연령보다 훨씬 높은 연령까지 노동시장에서 은퇴하지 못하고 잔류하고 있다. 이는 준고령자들이 주된 일자리에서의 조기 퇴 직 이후 낮은 임금대체율 때문에 연금수급 이후에도 시장에 계속 참여하고 있음 을 반증한다. 그리고 우리나라는 학교 졸업 후 노동시장에 진입하는 연령시점이 상당히 늦지만, 퇴직시점도 빨라 선진국과 비교해 10년 이상 짧은 근로생애를 통 해 소득활동과 노후준비를 할 수 밖에 없는 실정이다. 물론 자영업자를 포함한 전체 노동력의 은퇴시점은 68세로 추정되어 오히려 OECD의 평균에 비해 긴 편 이지만, 이는 생애 주된 일자리에서 퇴직한 후 대부분 생계형 자영업으로 제2의 근로생애를 보내는 기간을 포함한 것이며, 그 기간 동안의 소득수준은 퇴직 이전 에 비해 상당히 낮은 것으로 조사 분석되는 것이 일반적이다. 12) 3. 고령자 고용의 미스매치 실태 고령자고용의 미스매치 조사를 해, (ⅰ) 사업주가 고령자 고용하는 이유, (ⅱ) 미스매치의 원인을 분석한다. 1) 사업주가 고령자를 고용하는 이유 대체로 고령인력을 활용의 관점에서 기업이 고령자를 고용(선호)하는 이유는 노동력의 확보와 기능의 전수, 장기간 축적되어온 기능의 외부 유출의 방지 및 지식망이나 사회적 연결망의 활용, 여러 직무에 유연한 대처 가능, 업무 특성상 청년층이 기피하거나 고령자에게 적합한 업종, 고령층의 근무태도가 상대적으로 성실하고, 이직율이 낮고 정착률이 높다. 위기에 직면했을 때 신뢰할 수 있거나 11) 한국노동연구원, 고령인력 인적자원관리 실태조사, 참조. 12) 방하남/어수봉/유규창/이상민/하갑래, 전게서(주 8), 4-6면(방하남 집필부문). 244

9 고령자 고용안정 및 고용촉진을 위한 노동법정책의 개편방안 연구 이승길 회사에 대한 충성심이 높다. 산업 및 직무, 직책의 특성에 따라 상이할 수 있지 만 대체적으로 전문성이 높고 대체가능성이 낮은 기술직이나 기능직 등은 기술 전수, 자문, 경험과 연륜이 많은 업무와 관련된 지식의 전수, 고충이나 문제해결 및 직장 정착을 위한 도우미, 교육ㆍ연수의 담당, 청년층의 휴직 등에 대한 대체 인력 등으로 활용하고 있다. 고령자의 조직에 충성하고 조직에 애착심을 갖고 있 을 뿐만 아니라 숙련된 기술을 청년에게 전수해 기업에 축적된 인적자본의 손실 을 최소화하고, 계승자인 청년의 인적 자본의 축적에도 도움이 된다. 기업에게 고령화의 사회환경 변화에 따라 고령인력을 적극적으로 활용해 고객의 고령화 등 기업의 경쟁력에 긍정적인 기여를 할 수 있도록 만드는 기회가 된다. 2) 미스매치의 원인 고령자와 청년의 일자리 경합이 없으려면 노동시장에서 마찰적 실업을 최소화 해야 한다. 즉, 고령자가 필요한 기업에 청년이 지원하지 않고, 반대로 청년이 필 요한 기업에 고령자가 지원하지 않아야 한다. 어떠한 직종과 산업에서 고령자의 노동수요 파악, 노동시장에 정확하고 신속히 전달해 청년층의 기피하는 일자리를 고령자가 충원하도록 한다. 이러한 기능은 현행 고용노동부가 상ㆍ하반기로 나누 어 직종별사업체노동력조사 를 통해 구인ㆍ채용ㆍ미충원 인원을 조사한다. 이 때, 직무 내용과 필요한 직능 수준은 조사하지만, 연령별 노동수요는 파악되지 않고 있다. 따라서 조사방식을 개선해 연령별 노동수요도 조사하도록 조사방식을 개선하고, 그 결과를 노동시장에 제공해 연령별 미스매치를 최소화할 필요가 있다. 정부의 노동시장 정책의 수립에 외국인근로자의 유입 이 국내 고령자의 실업 을 야기하지 않도록 하고, 연령별 미스매치의 확인은 정부의 노동시장 정책의 수 립에 귀중한 정보이다. 청년층이 기피하는 직무(직종)의 조사에서 그 개선책을 마련해 고령자 고용을 부분적으로 확대할 수 있다. 13) 13) 조중근, 청년ㆍ고령자고용의 상생방안 연구, 고용노동부 연구용역과제, 2012, 면. 245

10 慶 熙 法 學 제48권 제1호 2013 III. 기존 고령자 고용대책의 효과 분석 노동시장의 변화와 고령화 사회의 급진전에 따른 기존의 정부의 고용대책을 검토하고, 효용성이 적은 원인이 무엇이고 대안을 모색하기 위하여 우리나라의 고용대책과 효과와 개선방안을 살펴본다. 1. 우리나라의 고령자의 고용대책 고령사회의 대응체계를 구축하기 위한 우리나라의 고령자의 고용대책의 개황 과 내용을 검토한다. 1) 우리나라의 고령자의 고령대책의 개황 우리나라는 고령화 이슈는 오래 전부터 제기되어 왔고, 정부도 주로 고령자 고 용정책으로 취업 지원 및 고용 안정을 위해 다양한 정책을 펼쳐 왔다. 1990년대 에 1980년대 말부터 제조업 부문의 인력부족 현상이 심화되었다. 특히, 저연령층 의 신규 노동력의 공급증가율이 둔화되면서 기업의 신규 채용 및 노동력의 이동 률 감소로 노동력의 중고령화 경향이 나타나기 시작하였다. 이에 따라 고령자 고 용에 관한 사회적 합의가 증대하면서 1992년 고령자고용촉진법 을 제정ㆍ시행 하였고, 시행규칙으로서 고령자고용촉진법시행규칙 을 마련해 고령자에 대한 적 응훈련, 고령자의 기준고용율 이행계획, 정년연장에 관한 계획 등을 명시하고 있 다. 비록 법적 강제조항이 마련되지는 못했기 때문에 기존의 정년 디커플링 14) 을 극복할 강제적 제도화의 기제로 적용하지는 못하였다. 다만, 고령자 고용에 관한 각종 규정이 법제화되고 노동력의 중고령화에 대한 대책 수립에 관한 사회적 요 구가 제기되면서 정연연장을 통한 외부적 정당성에 대한 필요성이 증대되었다. 하지만, 1990년대 초반 이후로 생산자동화 및 정보통신기술의 발달로 인하여 산업구조조정이 진행되어 경영합리화 및 감량경영을 통한 내부적 효율성 제고의 노력이 증대되었다. 특히 1997년 IMF 경제위기 및 경영환경의 악화로 인하여 수 14) 디커플링(decoupling)이란 많은 조직에서 공식적인 규정은 있지만, 그 규정의 실행이 제대 로 이루어지지 않는 현상을 말한다. 246

11 고령자 고용안정 및 고용촉진을 위한 노동법정책의 개편방안 연구 이승길 량적 고용조정(정리해고나 명예퇴직 등)은 정점에 이르렀다. 이로서 정년제와 관 련해 대부분의 기업에서는 구성원간의 승진경쟁을 강화하거나 고령자 등의 고임 금자의 퇴출을 통한 인건비의 절감 형태(명예퇴직이나 권고사직)로 인사관리를 하면서 정년커플링은 크게 확산되었고, 경제위기를 극복하는 과정에서 완화되었 지만 여전히 지속하고 있는 문제이다. 2004년 참여정부 시절에 고령사회에 체계적으로 적극적으로 대비하는 법적 제 도적 장치로서 고령화 및 미래사회위원회 을 통하여 고령사회대책기본법(안) 을 마련하기도 하였다. 그후 2005년 우여곡절 속에 2005년 8월 저출산ㆍ고령사회위 원회 가 활동하고, 2005년 9월에 저출산ㆍ고령사회기본법 을 개정하였다. 2006년 고용노동부는 연령에 관계없이 능력이 있는 한 계속 일할 수 있는 사 회구현 을 위하여 제1차 고령자 고용촉진 기본계획 ( )을 발표해, 고령사 회에 대응기반을 구축하고, 5년마다 기본계획을 수립하고 고령자의 고용을 촉진 하기 위한 정책을 시행하였다. 고령화(저출산 포함) 대응 위한 관련법령과 제도 를 정비해 가족친화사회환경의 조성 등에 관한 법률 제정(2007), 남녀고용평과 일가정 양립지원에 관한 법률 개정(2007), 그리고 노인장기요양보험법 (2008) 및 고령친화산업진흥법 (2008) 제정 등을 실시하였다. 2012년 더 많은 중고령자가 더 오래 일할 수 있는 여건 조성 이란 구체적인 정책을 실현하기 위하여 제2차 저출산ㆍ고령사회 기본계획(새로마지플랜 2015) ( ) 을 발표하였다. 고령자 분야로 고령사회 성공적 대응으로 활력 있는 선진국가로 도 약할 비전을 갖고 고령사회 대응체계를 확립하고자 하였다. 구체적인 추진과제로 고 령사회 삶의 질 향상기반 구축을 위해 베이비 붐 세대의 고령화 대응체계 구축, 안정 되고 활기찬 노후생활 보장, 고령친화 사회환경 조성을 설정하였다. 구체적으로 베이 비 붐 세대 은퇴에 대한 사회 각 분야별 사전 대응기반을 구축하기 위해 노동기회 제공, 연금제도 내실화, 사전예방적 건강관리체계 구축, 노후 설계서비스를 지원한 다. 그리고 고령화 대응 사회적 분위기 조성을 위하여 전략적 교육홍보의 강화 및 민간부분의 적극적 참여 유도, 법적ㆍ제도적ㆍ재정적 기반을 강화하기로 하였다. 2013년 박근혜 정부가 출범하면서, 근로시간 단축과 정년연장을 통한 일자리 나누기 정책을 추진한다. 공공기관의 임금피크제를 활성화하고, 다른 한편 근로 시간 단축을 통해 청년을 신규 채용할 경우 정부가 임금 일부를 지원하는 방안 도 추진할 계획이다. 이와 같이 고령자 경제활동 유지를 위하여 주로 고령자 고용정책에 대하여 기 업은 조직퇴직제도, 임금피크제, 전직지원제도, 재고용제도, 고령자적합직무의 개 247

12 慶 熙 法 學 제48권 제1호 2013 발 등 등 다양한 정책방안을 활용해 왔다. 고령자의 고용연장을 위한 다양한 제 도가 마련되었다. 또한 고령자 고용지원대책은 주로 임금피크제, 고령자의 고 용연장지원제도, 전직ㆍ재취업 지원제도 로 구분된다. 15) 2) 고령자의 고용대책의 주요 내용 (1) 임금피크제 임금피크제 라 함은 근로자의 계속고용을 위해 노사간 합의를 통해 일정 연령 을 기준으로 임금을 감액하고 소정의 기간 동안 정년을 연장하거나 정년 후 재 고용하는 등 고령자의 고용을 보장ㆍ연장하기 위한 제도를 말한다. 즉 고령근로 자의 임금을 피크(정점)일 때의 임금에 대비해 일부 삭감하면서, 고령자의 고용 을 지속시키는 제도이다. 현재 우리나라는 임금피크제는 정년연장형, 재고용형, 근로시간단축형의 세 형태로 행하고 있다. 정년연장형은 기존의 정년을 연장하는 대신 정년 이전부터 임금의 일부를 삭감하는 방식이고, 재고용형은 정년퇴직 후 재고용을 조건으로 정년 전부터 임금을 삭감하는 방식이고, 근로시간단축형은 기 존의 정년을 연장하거나 정년은 그대로 두고 정년퇴직자를 재고용하는 조건으로 정년 전 또는 정년퇴직 후부터 근로시간을 단축하는 방식을 말한다. 임금피크제는 고령근로자의 고용을 보장하면서 고령에 따른 생산성 감소를 임 금 또는 근로시간 단축을 통해 흡수하는 제도로, 기업의 입장에서는 고령근로자 고용의 부담을 줄이고, 신규 인력을 고용할 여건을 제공한다는 장점이 있다. 임금피크제 지원금을 받는 기업의 추이는 처음 임금피크제를 시행 당시 지원, 지원기업수는 40개 소, 지원인원은 226명, 지원금액은 6억 원 정도, 최근 2011년 에는 지원기업수가 176개로, 지원인원은 2,843명, 지원금액은 86억 원으로 증가하 는 추세이다. 16) (2) 고령자 고용연장지원제도 우리나라는 고령자의 고용연장을 위해 적극적 노동시장 정책의 하나로 지원금 15) 고용노동부, 고용노동백서, 참조. 16) 임금피크제의 실시는 정년 후가 아니라 정년 전에 적용되는 제도로 임금상승 압력을 해 소함으로 경제의 산출효과를 증대, 청년층 고용창출에 도움을 줄 것으로 예상된다(김대일, 근로자 저축유인과 정년연장의 경제적 효과, 노동경제논집 제33권(2010), 1-23면). 248

13 고령자 고용안정 및 고용촉진을 위한 노동법정책의 개편방안 연구 이승길 (보조금)을 지급하고 있다. 정부는 정년퇴직자를 계속 고용하거나, 정년연장의 사 업장에 대해 고령자 고용연장지원금 을 지급하고 있다. 다만, 2011년부터 신규지 원을 하지 않고, 기존 지원 사업장 중 지급기한이 남아있는 사업장에만 지원하고 있다. 이에 반해 정년퇴직자재고용지원금 과 정년연장지원금, 60세 이상 고령 자 고용지원금, 고령자고용환경개선 융자지원사업 의 경우가 시행 중에 있다. 이러한 보조금제도를 도입하기 위해서 고령자의 정년연장의 필요성에 대한 합의가 필요하다. 17) 이를 위해 정부 차원에서 캠페인 등의 홍보에 대한 노력이 필요하다고 보여진다. (3) 고령자 전직ᆞ재취업 지원 구조조정이나 정년퇴직 등으로 인해 실직한 중고령 인력이 효과적으로 다른 직 장에 취직ㆍ창업 등을 지원해주는 서비스를 전직지원제도 (Outplacement)라고 한 다. 18) 이는 잔류 근로자들에게도 기업에 대한 신뢰를 제공하는 등의 긍정적인 역 할을 한다. 고용노동부는 이러한 전직 및 재취업을 지원하기 위해 중견전문인력 고용센터 를 운영하는데, 기존 고용센터의 역할을 확장한 것이 아니라 비영리법 인ㆍ공익단체 중 기준에 합당한 단체를 지정한 것이다. 이를 통해 주로 경력직인 중고령자에게 고용상담 및 직무능력의 향상 프로그램 운영을 지원하는 활동 등을 하고 있다. 또한 고령자 인재은행 을 통하여 고령자를 우선고용직종을 중심으로 취업알선정책을 행하고 있다. 이 역시 비영리법인이나 공익단체 중 기준에 합당 한 단체를 지정ㆍ운영하고, 기능이 효과적인 기능의 작동을 위하여 실적별로 지 원액을 차등적으로 지급하고 있다. 그리고 노사발전재단 의 각 지역별 전직지원 센터도 지역의 노동시장의 안정화에 긍정적인 역할을 하고 있다. 이와 같은 고령 자의 전직ㆍ재취업 지원을 통하여 구직하는 고령자를 중견전문인력 고용센터 또는 고령자 인재은행 을 통하여 연결해 인력 수급의 불균형을 해소할 수 있다. 2. 고령자 고용대책 효과와 개선방안 고령자 고용대책 효과와 개선방안을 모색하기 위해, (ⅰ) 고령자의 기술 및 경 17) 김준영, 전게논문, 20면. 18) 태원유, 중고령자 고용불안의 탈출구, 전직지원서비스, SERI 경영노트 제147호, 삼성경 제연구소, 2면. 249

14 慶 熙 法 學 제48권 제1호 2013 험 등의 활용방안, (ⅱ) 고령자의 취업활동의 촉진방안을 검토한다. 1) 고령자의 기술 및 경험 등의 활용방안 기업의 경쟁력을 유지하기 위한 노사상생의 노력으로 노사간 공감대를 형성되 어 구성원들은 정년을 보장받을 수도 있다. 이 중에서 기업이 고용주체로서 사회 적 책임을 다하는 경우도 있지만 대체로 고령인력을 활용의 관점에서 고령자의 기술 및 경험 등의 활용방안으로 고령자 고용의 매칭이 가능한 직종과 사업장을 선정해 지원 강화방안도 고려할 필요가 있다. 현실적으로 고용 측면의 섹터 위원 회(sector council)을 정착해 기업의 우수사례 를 발굴ㆍ홍보하며 제도화 방안이 마 련되어야 한다. 교육훈련에서도 고령자가 이를 테면, 청년층 고용에 기여할 수 있 는 우수기업의 사례를 면밀히 관찰해 표준화함으로 교육프로그램 (예, 기술전수 프로그램, 1 : 1 혹은 1 : 다수 멘토링교육 프로그램 등)을 개발ㆍ보급할 필요가 있다. 고용노동부는, (ⅰ) 대한민국 산업현장 교수단 : 산업 현장에서 숙련이 풍 부한 고령 근로자를 산업현장 교수로 임명해, 마이스터고에서 자신이 가진 기술과 노하우를 전수할 수 있는 프로그램을 시행하고 있다. (ⅱ) 사회공헌 일자리 : 정년 퇴임을 거친 교수들이 청년사업가들의 멘토가 되어 이들이 부족한 분야에 대한 직ㆍ간접적 도움을 줄 수 있는 프로그램을 시행하고 있다. 19) (ⅲ) 명예 취업지원 관 : 고졸의 학력으로 입사해 노력을 통해 사회적 성공을 거둔 고령근로자, 이른 바 고졸 성공취업인 을 명예취업지원관으로 위촉하여 고용센터-고등학교-기업을 연계한 멘토링 프로그램이다. 진로에 고민이 많은 고등학생을 대상으로 취업특강, 상담, 사업장 견학 지원, 취업 성공사례 제공 등의 프로그램을 운영한다. 20) 2) 고령자의 취업활동의 촉진방안 생산가능인구의 감소라는 인구구조의 변화에 따라 노동공급을 유지 증가시키려 19) 예를 들어, 전남대학교 정년퇴임 교수들이 청년ㆍ사회적 기업가들의 창업멘토가 되어 각 자 자신의 전문분야에 대한 자문을 하는 모델이다. 20) 교육과학기술부는 산업체 우수강사 사업 으로 실무경험이 10년 이상이거나 해당 분야 자 격증을 5년 이상 보유한 산업체 퇴직자를 마이스터고의 강사로 채용하여, 이를 통해 이들 이 가진 숙련ㆍ경험ㆍ노하우 등을 고등학생들에게 전달하고, 퇴직자 자신도 일자리를 가 질 수 있는 상생 모델이다. 250

15 고령자 고용안정 및 고용촉진을 위한 노동법정책의 개편방안 연구 이승길 면 다양한 정책 수단을 강구할 수 있다. 노동공급을 늘리기 위한 정책수단으로는 (ⅰ) 이민의 허용(외국인 인력의 수입 증가), 21) (ⅱ) (기혼)여성의 경제활동참여 촉진, 22) (ⅲ) 청년층의 진학률 하향 조정 및 고용률 제고, 23) (ⅳ) 정년연장 등을 통한 고령자의 경제활동참가율의 제고 등을 고려해 볼 수가 있다. 고령자의 취업 활동의 촉진방안으로 위의 (ⅳ)와 같은 정책수단을 통해서 일할 능력과 의욕이 있는 고령자가 가능한 장기간 노동시장에 남을 수 있도록 지원하는 것은 생산가 능인구의 감소에 직면한 여러 선진국에서 공통적으로 시도되고 있다. 특히, 정년 연장의 정책수단은 고령자 개인으로는 노동시장 참여를 통한 삶의 질을 향상시 키고 공적연금을 지급받는 시점을 늦춰서 연금재정의 건전성 유지에 대한 해결 책이 될 수 있다. 고령자들에게 경제활동을 주어 생애기간 중의 생산을 늘리는 것이 저출산 문제 해결이 쉽지 않은 현재 우리나라의 상황에서 불가피한 대안이 라고 볼 수가 있다. 물론, 정년연장의 수혜 대상을 확대할 필요가 있다. 정년연장에 따른 혜택은 대기업과 공공부문의 정규직 근로자(남성) 정도가 수혜를 받을 것이 예상되지만, 대부분의 중소기업 근로자와 비정규직 근로자는 그 사각지대에 처할 가능성이 크다. 이에 비정규직, 여성, 영세 자영업자와 같은 취업 취약계층의 고용안정을 위한 정책적 배려가 과제가 될 것이다. 24) 21) 외국인근로자의 문제는 그 증가에 따라 저급 단순생산직 인력의 중심 수입, 사회적 문화적 갈등, 불법체류자의 범죄 증가, 부가가치의 해외유출, 내국인 일자리에 대한 구축현상의 부작용 등으로 선진국의 이민정책이나 외국근로자 유치정책을 그대로 수용하는 것에는 한계가 있다. 22) 여성 취업지원은 생산가능인구의 감소 대응, 여성의 사회적 권익신장을 위한 나아갈 방향 이지만, 성평등 수준과 출산율은 U자형을 보이므로 여성의 사회적 참여로 오히려 출산율 등의 낮아질 수 있는 부분도 있다. 23) 특히, 청년근로자들의 제조업 취업을 위해 다양한 인센티브가 제공되어야 한다. 산업근로 장학생제도의 확대, 야간 또는 주말에 재교육제도의 적극 지원, 근로자 재산형성저축제도 의 부활, 청년층에 보금자리주택ㆍ임대주택의 우선청약권 또는 입주권을 부여하는 방법을 고려해 볼만하다는 견해도 있다(김태유, 은퇴가 없는 나라, 삼성경제연구소, 면). 24) 이지만, 전게서, 61면. 251

16 慶 熙 法 學 제48권 제1호 2013 VI. 선진국의 고령자 고용안정ㆍ촉진제도의 검토 1. 서언 주요 선진국의 고령화의 고용안정ㆍ촉진에 대한 대비해 정년 연장이나 폐지, 재고용을 통해 노동인구가 급감하는 것을 억제하는데 중점을 두고 있다. (ⅰ) 연 금수급개시와 고용정책수단의 상호 연계 강화, (ⅱ) 일을 통한 복지(making work pay) 국가로의 정책 전환, (ⅲ) 조기퇴직을 장려하는 인센티브의 제거를 위한 개 혁, (ⅳ) 점진적 퇴직관행의 권장정책 실현, (ⅴ) 유연한 퇴직프로그램의 도입시 고려 사항, (ⅵ) 고령자의 취업 사회를 목표로 한 고용정책의 추진이 있다. 선진 국의 경우 고령자 고용안정ㆍ촉진제도 중에서 현실 대안을 운용하고 있으며, 정 년연장을 위한 평생훈련 등 능력개발, 장기훈련ㆍ휴가제도, 사회보장제도 개혁 등 구체적인 기본 대안을 제안하고 있다. 이하에서는 국제기준에 부응하는 것이 바람직하기 때문에 OECDㆍEU 선진국(일 본 등) 25) 의 고령자의 고용안정ㆍ촉진을 위하여 어떠한 제도를 개발해 운영하고 있 는지를 탐색해 우리나라에 적합한 제도로 도입할 여지가 있는지를 살펴본다. 2. OECD 및 EU의 고령자의 고용안정ᆞ촉진제도 이미 2003년 유럽은 고령화에 따른 연금, 의료보험 등 사회보장시스템, 그밖에 노인복지프로그램의 운영에 필요한 각종 기금이 고갈되고, 이는 바로 재정적자로 이어져 전체 정부 지출에 영향을 미치고 있는 부분도 있다. 그런데, 먼저 2003년 OECD 고용노동사회위원회 (Employment, Labor and Social Affairs Committee: ELSAC)는 인구고령화의 현상에 따라 개혁 원칙을 제시하고 있다. OECD 제안의 25) 미국, 독일, 영국, 프랑스의 정년제에 대해서는 조용만, 정년연장의 법적 과제, 노동정 책연구 제12권 제3호(2012), 7-11면; 김영문, 독일의 고령자고용법제, 고령사회와 고령 자 고용촉진을 위한 법제개선방안, 한국법제연구원, ; 방하남/어수봉/유규창/이상민/ 하갑래, 전게서(주 8), 면, 면(하갑래 집필부문); 미국과 스웨덴의 정년제에 대해서는 김주영/조진환, 전게서, 39-48면 참조. 252

17 고령자 고용안정 및 고용촉진을 위한 노동법정책의 개편방안 연구 이승길 핵심은 정부 지출은 줄이고, 조기퇴직제도의 개혁을 통한 고령자가 노동시장에 참여율 증대 등 개인 고용을 촉진해 연금 등 사회보장제도 및 지속적인 경제발전 의 동력을 유지하도록 하는 것이다. 이미 2003년 OECD 고용노동사회위원회 는 이러한 인구 고령화 현상에 대응하 여 7대 개혁원칙 을 제시한 바가 있다. 즉, 1 조기퇴직제도의 개혁(공공연금, 세금, 사회보장제도 등의 개혁을 통해 조기퇴직 유인을 철폐)을 통한 고령자의 노동시장 에 참여율 증대, 2 고령근로자에 대한 취업기회의 확대 및 능력(employability) 향상 프로그램의 운영, 3 재정 안정화 : 연금급여액 감축, 기여율 인상 등을 통해 재정 안정 및 공공부채(public debt) 감축을 도모, 4 퇴직소득원 다원화 : 공적연금 비중 의 축소, 사적저축(연금)의 강화를 통해 위험 분산 및 세대간 균형 부담을 도모, 5 보건의료와 장기보호 : 비용효과성 제고(의존성은 낮추고 취약자 보호의 강화), 6 사전기여형 연금체계 발전과 병행해 효과적 감독체계 등 금융시장인프라 강화를 추진, 7 각 조치간 조화와 효과적인 집행 : 국민의 이해와 지지 확보를 위한 국가 전략 수립 등이다. 이러한 권고와 관련해, OECD 경제동향검토위원회 (EDRC)에서 의 특별 검토를 통해 국가별 개혁조치를 검토ㆍ평가하고 있다. 한편, OECD는 우리 나라의 고령근로자 고용정책과 관련해, 1 현행 법정 퇴직금제도를 기업연금제로 개편, 2 국민연금 지급연령의 인상 및 소득대체율의 하향 조정, 3 퇴직연령의 인 상, 연공서열형 임금체계의 개편 및 고용보호 규제의 완화, 4 고령자의 임금보조제 도의 개선(대상의 구체화, 퇴직연령의 인상과의 연계), 5 고령자 채용할당제의 기 준연령 상향 조정, 산업재해의 예방 및 근로조건 개선 등을 제안한 바가 있다. 또한 OECD는 지난 2003년 9월 노동장관회의 등에서 인구 고령화 및 고실업 에 따른 복지의존 인구의 고착화 또는 확대 현상이 새로운 문제를 부각시키면서, 최저생활보장이라는 사회보장제도의 기본적 사명은 여전히 존중하면서도 취업자 활을 통한 재정부담의 완화, 일을 통한 복지를 지향한다는 입장을 갖고 있다. 그리고 OECD는 고령자의 정책기조를 2006년에 발간된 Live Longer, Work Longer 에서는 선진국에서 고령화가 진행됨에 따른 정책 수립 방향을 소개하였다. 인구 고령화의 사회경제적 영향을 다룬 제반 연구들은 인구 고령화와 생산가능인 구의 감소는 경제성장의 잠재력 저하, 청장년층의 고령자에 대한 부양 부담의 증 가, 노인요양시설과 노인 병원의 증설 등에 따른 국가의 재정 부담을 가중시키고, 국민연금과 건강보험과 같은 복지제도의 존속을 위협 하는 등 인구고령화가 부정 적인 사회ㆍ경제적 영향을 미칠 것임을 경고하였다. 26) 또한 OECD는 회원국의 고 령화 대응전략을 소개와 정책방향에 대하여 고령자가 노동시장의 수급측면 모두 253

18 慶 熙 法 學 제48권 제1호 2013 폭넓은 고용의 진입장벽과 계속 일할 의지의 상실을 마주하고 있다고 제언하고 있다. 예를 들어 연금개혁을 통해 고령자는 더 이상 직장에 잔존할 유인을 줄이 고, 조기에 은퇴하게 한다. 대부분의 연금개혁이 연금체계와 조기퇴직에만 연계되 어 있지만, 고령자의 고용기회를 사장시키는 제한된 효과만이 있다. 이 정책은 연 금개혁의 후속으로 고령자정책의 세 목표, 즉 1 고령사회문제와 관련된 모든 당 사자(정부, 고령층, 고용주 등)가 정책에 적극 참여, 2 현 상황을 평가할 적합한 메커니즘의 존재, 3 진행과정을 평가할 적절한 목표치의 존재를 설정해 권유한 다. 또한 폭넓은 정책수립이 중요한데, 상품시장 및 노동시장의 개혁과 거시경제 의 안정화정책을 통해 일자리를 많이 창출할 수 있다면, 고령자가 직업 전망을 좋게 보고, 고령자를 늦게 은퇴시킬 것이다. 27) 미래지향적인 정책으로 예를 들어 연금체계는 근속의 장기화로 미래에 유연하게 반응해야 한다. 정책결정자는 지금 과 다른 미래의 고령자를 고려해, 계속 증가의 추세인 고학력 고령자를 상대로 취업 및 경력 상담을 제공할 정책이 필요하다. 여성 고령자도 마찬가지로 노동시 장에 장기화하도록 남성보다 연금수급연령을 연장하는 등의 지원이 필요하다. 28) 그리고 EU은 2012년 고령 활성화와 세대간 연대를 위한 유럽인의 해(European Year for Active Ageing and Solidarity between Generations) 라는 주제로 유럽의 고 령화 문제와 세대 간의 연대를 위한 행사를 통해 노동시장에서 고령인력을 활성 화, 지역사회에서 시민의식과 봉사, 복지를 통해 고령자 지원을 주요 목표로 하 고 있다. 유럽의 고용 전략은 고용 연장으로 국민들이 좀 더 풍요로운 삶을 사는 것을 목표로 하고 있다. 그리고 유럽연합은 고용의 관점에서, 고령자의 숙련과 경험은 노동시장에서 여전히 가치가 있고, 세대간에 이의 전수를 장려해 활용할 수 있다. 29) 유럽연합은 고령자의 활발한 노동시장 참여와 세대간 연대를 지원하 기 위해 권고하고 있다. 1 고령자 고용의 장려에 대해서는 사업장에서 편하게 일할 환경 조성과 점진적 퇴직, 파트타임 직업, 유연한 근무시간 등의 활용을 포 26) OECD, Ageing and Employment Policies, Japan/Paris, 참조. 27) 또한 비교적 젊은 여성의 노동시장의 이탈 현상을 막고, 가정 친화적인 정책을 수립한다 면, 여성근로자가 고령이 되어도 노동시장에 잔존하는 효과를 볼 수 있다. 28) 고령자에게 이른바 노동총량설에 대해 고령자와 청년이 쉽게 대체관계에 있지 않고, 고령 자에 대한 조기퇴직 유도책은 일자리 기회를 축소해 결국 조기퇴직 지원에 따른 비용의 증가가 노동비용의 상승으로 이어져 청년층의 일자리 기회마저 줄이는 결과를 초래한다 고 주장한다. 29) 반면에 고령자가 청년층과 숙련과 노하우를 공유한다면 그러한 비용이 많이 절감될 것이다. 254

19 고령자 고용안정 및 고용촉진을 위한 노동법정책의 개편방안 연구 이승길 함한다. 정년 후의 근무를 위한 연금 개혁 및 노동법 개정을 권고한다. 2 직장 과 생활간의 조화 달성에 대해서는 점진적 은퇴의 장려, 직장에서 은퇴 기간을 자원봉사나 지역사회 활동 등 독려해 이행기간을 축소해야 한다. 그 밖에 건강보 험, 연금에 대한 권리, 고용 지원, 공식적ㆍ비공식적 복지 등의 사회보장을 제공 해야 한다. 3 연령차별 금지에 대해서는 기업이 고용 시 연령 차별금지를 법제화 하고, 고령자의 기여 부분과 생산성의 유용함에 대해 사회 인식 캠페인을 행한다. 3. 일본의 고령자 고용안정ᆞ촉진제도 일본은 종신고용제를 원칙으로 하면서 정년을 정하는 장기근속체제를 유지해 왔 다. 일본은 우리나라보다 더 빨리 고령화되어, 2006년에 총인구 중 65세 이상 비율 이 20%를 초과하는 초고령화에 진입하였다. 일본은 전후 베이비 붐 세대 30) 의 대 규모 은퇴를 대비하기 위하여 기업에서의 정년연장과 중ㆍ고령층의 재취업 및 고 용지원을 중심으로 하는 고용정책을 수립하였다. 특히, 일본 정부는 베이비 붐 세 대가 60대가 되어 은퇴하는 3년간을 집중 중점기간 으로 설정해 사회 구성원 모두 가 본인의 능력을 발휘할 전원참가형 사회 를 실현한다는 목표를 가지고 있다. 정년에 관한 법정책은 정년제의 존재를 전제로 하면서 고령자의 계속고용을 촉진하는 방안으로 전개하고 있다. 31) 일본의 정년제는 메이지( 明 治 ) 시대 말기에 일부 대기업에서 도입한 것이 유래이다. 1920년대 장차 정년제를 도입한 사례가 증가하여, 1935년에는 대기업의 절반 정도가 55세 정년을 도입하고, 1955년 정년 제가 지배적으로 확산된 것은 1950년 전후이지만 중소기업 경우 여전히 도입 비 중이 낮았다. 대체로 55세 정년이 노동시장에서 일반적이었으나, 1970년대 중반 부터 고령자고용촉진정책을 실시함에 따라 60세 정년이 주류를 이루게 되었다. 1986년에 중고연령자 등의 고용촉진에 관한 특별조치법 을 고연령자 등의 고용안정 등에 관한 법률 로 변경하고, 고용률 제도를 폐지하는 대신에 60세 이 상 정년설정 노력의무 를 부과하였다. 또한 1989년에는 65세까지 계속고용 노력 의무 규정을 신설하였다. 그 후 급속하게 진행되는 인구 고령화에 대응하기 위한 방안으로 1989년에 노령후생연금의 수급개시연령의 연장 문제가 제기되고, 그 대 안으로 정년 의무화 가 거론되었다. 그리고 1990년대 이래로 경기 침체되었는데, 30) 단카이 세대( 년 출생자), 전체 인구의 5% 규모를 차지하고 있다. 31) 水 町 勇 一 郞, 労 働 法 第 4 版, 弘 文 堂, 2012, 197 面. 255

20 慶 熙 法 學 제48권 제1호 2013 그 시작은 부동산발 버블 붕괴이고, 고령화에 따른 성장잠재력의 근본적인 저하 에 있었다. 고령자의 고용환경이 악화되었다. 32) 1994년에 실시된 연금개혁과 함 께 고연령자 고용안정법 을 개정해 60세의 법정의무정년제도를 도입하고, 고용 보험법도 개정해 고령자 고용계속급부제도 (우리나라의 임금피크제 와 유사한 제도)가 도입되었다. 연금개혁의 주요 내용은 노령연금 중 정액연금 수급연령을 2001년 61세로 상향하고, 33) 2013년 65세까지 매 3년마다 1세씩 상향 조정하는 것이었다. 다만, 노사협의와 임금제도의 재정립 등 임금 인사노무 관리체계의 개 편을 고려해, 그 시행일을 1998년 4월로 연기하였다. 이와 같이 60세 정년 의무 화의 시행과 함께 60세를 하회하는 정년은 원칙적으로 무효화되었다. 일본은 2000년대에 들어와서 인구 고령화에 따른 노동력의 부족문제 등에 따라 중고령자의 고용촉진을 강조하는 고용대책법 과 고령자의 고용안정을 강조하는 고연령자 고용안정법 을 제ㆍ개정하였다. 일본은 베이비붐 세대인 단카이 세대 가 정년을 맞게 되는 상황을 염두에 두고서 2004년에 고연령자 고용안정법 을 제 정, 2006년부터는 고령자 고용확보 조치 를 취해 고용주는 정년 연장, 65세 계속 고용제도, 정년제 폐지 34) 라는 세 가지 중 하나를 반드시 보장하면 되었다. 하지만 희망자 전원을 대상으로 하지만 노사가 합의한 기준에 맞는 자만 대상으로 할 수 있다(제9조 제2항). 35) 이를 통해서 고령자가 2013년까지 단계적으로 65세까지 안 정적인 고용을 확보할 수 있도록 고용주에게 의무화하였다(부칙 제4조)(<표 2> 참 조). 36) 이는 법이 정한 정년에 도달한 근로자가 연금 수급개시 연령( 년 32) 전영수, 은퇴대국의 빈곤보고서, 맛있는책, 2011 참조. 33) 한편, 2001년에는 고용대책법 을 개정하여 사업주에게 모집 채용에서의 연령차별 금지 노 력의무를 부과하고, 2007년부터 이를 의무화하도록 하였다. 34) 정년연장 및 정년제의 폐지는 고용계약을 중단시키는 계속고용제도에 비하여 안정된 고 용연장 방안이지만, 원칙상 정규직 으로 고용연장이기에 임금이나 다른 근로조건이 정년 전 수준에서 큰 변동이 없어 기업의 비용 부담이 상대적으로 크다. 35) 이러한 이유로 연금수급개시연령과 정년연령을 연결시키고 정년제도를 폐지하는 것을 고 려해야 한다는 견해도 있다(세이케 아쓰이, 일본의 연령차별금지, 국제노동브리프, 한 국노동연구원, 2006, 13면). 36) 일본의 법정 정년연장의무에 대하여 기업의 의견은, 먼저 부정적인 관점에 따르면, 고령 자의 사용을 기피함에 따라 희망퇴직과 출향이 늘고, 단시간ㆍ계약ㆍ파견 근무 등 비종 신 고용계약의 고용형태가 늘고 있다. 반면에 긍정적인 관점에 따르면, (ⅰ) 일부 대기업 을 중심으로 고령자의 경험과 능력을 활용하고 그들에게 활력과 보함을 제공한다는 사회 적 책임론 이 설득력이 있다. (ⅱ) 중소기업을 중심으로 젊은 신입사원의 채용에 어려움을 256

21 고령자 고용안정 및 고용촉진을 위한 노동법정책의 개편방안 연구 이승길 60세에서 65세로 3년마다 1세씩 증가)에 도달할 때까지 고연령자의 고용확보 조 치를 통하여 안정적 고용을 확보할 수 있게 하기 위한 것이었다. 37) <표 2> 연금수급 개시연령 및 단카이 세대 퇴직연령 (단위: 년, 세) 구 분 연금개시연령 (정액부분) 단카이세대 (664만명) (2000) 고령자 고용확보 조치 노력의무 규정 (2001) 모집ㆍ채용에서의 연령차별금지 노력의무 규정 조치 사항 (2004) 고령자 고용확보 조치 의무화 규정 (2006) 고령자 고용확보 조치 의무화 시행 (2007) 모집ㆍ채용에서의 연령차별금지 의무화 시행 결국 이것은 1994년부터 단계적으로 진전시켜왔던 공적연금의 지급개시연령의 65세의 인상은 2013년 4월에는 일단락 시켰다. 이러한 정년연장의 실효성을 높이 기 위해서 단카이 세대가 65세를 맞는 2012년 이후를 대비해서 고연령자 고용 확보 충실장려금 을 2010년 4월부터 지급하고 있다. 38) 2006년의 법적 강제력을 가지 정년연장조치로서 고령자고용안정법이 시행됨으로 고령자의 경제활동이 활 발해지게 분기점이 되었다고 평가된다. 대체할 노동력으로 고령자를 주목하는 노동력 확보론 이 부각되었다. (ⅲ) 기업 규모와 관계없이 독특한 생산방식을 갖는 제조업체 또는 서비스업을 중심으로 기업내 계층별 인 력구조의 왜곡을 해결할 수 있다는 기능 전수론 을 들 수가 있다(염동욱/김태정/배노조/이 상우, 인구고령화와 한국기업의 HRM-기업의 중고령자 고용활성화를 위한 학제간 연구, 2008년 춘계학술대표 발표 논문집, 한국인사관리학회, 2008, 11-56면). 37) 일본의 경우도 65세까지 고용의무화 조치를 시행하면서 년 까지 단계적 시행한 바, 2016년 1000인 이상 사업장, 2017년 300인-1000인 미만 사업장, 2018년 100인-300인 미만 사업장, 2019년 50인-100인 사업장, 2020년 20인-50인 사업장, 2022년 까지 20인 미 만의 계획을 갖고 있다. 38) 김명중, 일본의 정년제도와 최근의 동향, 국제노동브리프, 한국노동연구원, 2010년 10월 호, 31-53면. 257

22 慶 熙 法 學 제48권 제1호 2013 이와 같은 조치의 목적은 연금수급 개시연령은 늦추고, 지급률을 낮추는 대신 에 60세 이후에도 취업을 할 수 있도록 지원하여 연급수급 연령과 은퇴연령 간 의 차이에서 발생하는 소득의 공백이 생기는 것을 최소화하는 것이다. 계속고용 의 대상이 되는 고령자의 선정 기준은 과반수 노동조합 또는 과반수 근로자 대 표와의 협의를 통하여 결정된다. 이와 같이 일본도 정년제도는 적극적 고용활용 과 연금정책의 변화와 연계되는 형태이다. 실제로 후생성 조사의 기업규모별 고령자 고용확보 조치의 실시 에 의하면, 일본 기업(51인 이상 기업)에서도 정년의 연장(11.8%)이나 정년의 폐지(2.0%)보다 는 계속고용제도를 도입하는 비중(86.2%)이 훨씬 높으며, 대기업의 경우 계속고 용제도를 도입하는 비중(93.3%)이 더 높다. 2011년 12월 노동정책심의회 직업안 정분과회 고용대책기본문제부회 에서 보고한 고용확보 조치를 도입하고 있는 기 업의 비율은 31인 이상 규모기업 중에 95.7% 이상 보급하고 있다고 한다. 그리 고 정부는 저출산ㆍ고령화의 진전에 의해 개시하고 있는 노동력이 감소하는 경 향에서 성장전략으로서 여성, 청년 등 병행해 고령자의 취업을 높이기 위해서 전원 참가형 사회 의 노동력 정책을 채택하고 있다. 39) 실태적으로 살펴보면, 일본 기업은 정년 연장 및 정년제 폐지와 비교해 재고 용 제도 를 선호하였다. 40)41) 왜냐하면, 재고용 제도 시 근로자가 퇴직 후 새로운 근로계약을 체결해 고령근로자의 감소한 생산성에 비례해 임금과 근로조건을 재 설계할 수 있는 장점이 있기 때문이다. 42) 이러한 재고용제도의 원활한 정착은 39) 菅 野 和 夫, 労 働 法 第 10 版, 弘 文 堂, 2012, 75 面. 40) 일본 노동후생성( 厚 生 労 働 省 )의 2010년의 고용확보 조치의 내역 을 구체적으로 살펴보면, 많은 일본 기업은 계속고용제도의 도입으로 고용확보 조치의 실시 에 대응하고 있다. 2010년 6월 1일 현재 고용확보 조치를 실시하고 있는 51인 이상 기업(91,686사) 중에서 계속고용제도를 도입한 기업의 비중이 86.2%(79,028사)로 나타났으며, 정년연장 및 정년 제의 폐지를 실시하고 있는 기업은 각각 11.8%와 2.0%에 불과하다. 김준영, 전게논문, 3-35면. 41) 특히, 고령자 사업단, 협동조합 등의 민간 차원의 일자리 창출기관을 지원 촉진하고, 지역 사회를 기반으로 하는 실버인재센터 등의 사업을 추진하였다. 또한 3명 이상 중ㆍ고령자 에 대한 창업지원제도도 도입하였다. 42) 후생노동성에 자료에 의하면, 2007년 현재 정년제 기업 중에서 계속고용제도가 도입된 기 업은 90.1%이며, 이 중 재고용제도가 64.6%, 근무연장제도가 11.3%, 양 제도를 함께 실시 하고 있는 기업은 14.2%로 조사되었다( 厚 生 労 働 省 大 臣 官 房 統 計 情 報 部 偏 2007). 258

23 고령자 고용안정 및 고용촉진을 위한 노동법정책의 개편방안 연구 이승길 기업이 숙련 인력인 고령자에 대한 의존도가 높은 데서 기인한다. 그 배경에는 사회적 합의 를 들 수 있다. 실증연구에서 일본의 고령자는 생산성과 임금수준 의 격차가 우리나라보다 낮아 고령자 계속고용의 비용이 우리나라에 비해 낮은 수준이다. 고령자의 고용확보 조치를 실시한 이후, 2010년 현재 60~64세 인구의 경제활동 참가율은 2005년 54.7%에서 2010년에 60.4%로 5.7%가 상승했고, 고용 률은 같은 기간 52.0%에서 57.1%로 대비 5.1%로 상승하였다. 일본에서 이와 같이 대부분의 기업이 계속고용제도를 채택해 운용하고 있는 이 유는 계속고용의 경우 임금체계, 근로조건, 임금수준 등을 신설함으로써 기업의 부 담을 완화할 수 있기 때문이라고 해석된다. 즉 기업들은 재고용후 임금피크제의 적용은 정책적 변화가 선행하고 난 후 발생한 후속조치의 성격을 강하게 띠고 있 다. 43) 실제 고령자의 실제 근로의욕은 상당히 높았다. 근로의사 및 능력을 갖춘 고 령자가 가능한 한 장기간 재직근로에 준해 근무하는 환경경비의 마련이 필요하다. 고령자의 고용확보 조치 중에서 계속고용제도의 경우 희망자 모두 계속고용에 대 한 예외규정 을 허용하였다. 여기서 예외규정은 계속고용제도를 선택한 경우에도 사업주가 근로자 과반수 노동조합 또는 과반수 대표자와 노사협정을 통해 근로자 계속고용의 대상자 기준(주로 연령)에 따라 대상자로 선별된 경우에도 고용확보 조치로 인정하고 있었다. 즉 노사자율의 원칙에 맡기도록 하고 있다. 그런데, 정년 후 재고용되지 못하는 고령자의 경우 65세까지 무연금 및 무소득 문제가 발생하는 데, 2012년 법개정(시행은 2013년 1월)은 그 공백기를 해소하기 위해 예외규정을 삭제해, 계속고용제도에 있어서 인원선발기준을 폐지하고, 근로자가 정년 후 계속 고용을 희망하는 경우 전원 계속 고용하도록 의무를 부여하고 있다. 44) 다만, 건강 상태나 근무태도에 상당한 문제가 있고, 해고사유에 해당하는 경우는 제외하도록 하고 있다. 또한 당해 기업과 특수관계에 있는 사업주 45) 가 정년 후 승계하여 고 용하는 것을 약속하는 계약을 체결한 경우에도 계속고용확보조치로 인정하고 있 다. 그리고 의무를 위반한 기업에 대하여 명단을 공표하도록 하고 있다. 43) 김주영/조진환, 전게서, 29-34면 참조(조선산업, 철강산업, 종합제조업의 사례를 소개하고 있다). 44) 水 町 勇 一 郞, 前 揭 書, 2012, 198 面. 45) 당해 기업과 특수관계에 있는 사업주 란 자회사 등 해당 사업주의 경영을 실질적으로 지 배하는 것이 가능한 관계에 있는 사업주, 해당 사업주와 특수관계에 있는 사업주로서 후 생노동성령으로 정한 사업주를 말한다. 즉 50% 이상의 의결권을 가진 자회사 및 20% 이 상의 의결권을 가진 관련 회사 등에서의 계속고용도 허용한다. 259

24 慶 熙 法 學 제48권 제1호 2013 그리고 일본 정부는 중기적으로는 고령자가 사회의 중심축으로서 연령에 관련 없이 일하는 생애현역사회 을 실현할 필요가 있고, 현 단계에서는 제도적으로는 정년제를 선택할 여지는 남아있다면서, 실태 측면에서는 70세까지 일하는 기업의 확대ㆍ정착을 당면의 과제로서 삼아서, 장래적인 생애현역사회를 실현하기 위한 환경을 정비하는 것을 추진하고 있다. 46) 세계 최고의 고령화 속도 및 규모를 고 려할 때 이를 대비해 70세까지 일할 수 있는 환경정비가 필요하기 때문에 추가 적인 연금수급 개시연령 연장이 불가피할 것이라는 주장도 있다. 보다 장기적인 근본적인 대응책으로 70세 정년목표를 설정함으로써 사실상 정년폐지를 기대하 자는 의도도 있다. 그리고 이를 위해서는 정부의 정책 차원에서 다양한 형태의 지원과 배려를 하 고 있다. 2010년의 고령사회대책관계 예산의 분야별 시책 중에서 취업 및 소득과 관련한 정책 차원의 지원과 배려로서는 (ⅰ) 고령자 고용확보의 충실장려금 신설 (희망자 모두가 65-70세까지 근무할 수 있는 고용확보를 조치할 때 조성), (ⅱ) 텔레워크 보급 및 촉진(취업자 중 20%까지 재택근무 확대 지원), (ⅲ) 연금기록 문제의 대응(2013년까지 관련 대책 확보), (ⅳ) 공평ㆍ투명하고 이해 쉬운 연금제 도 검토(2013년까지 소득비례연금과 최저보장연금으로 연금일원화 목표, (ⅴ) 국 민연금 보험료 납부에 관한 개선조치(납부환경 개선해 무연금ㆍ저연금 방지 등) 등으로 구분해 마련하고 있다. 47) 구체적으로 고령자 계속고용(정년연장 및 정년폐지 포함) 한정해서, 고령자 고 용확보 조치에 대하여 를 살펴보면, 먼저 각종 조성금(지원금)이 있다. 정년연장 등의 실시기업에 (ⅰ) 중소기업(상시 근로자 300명 이하 기업주 대상) 정년연장 장려금, (ⅱ) 고령자 고용모델 기업 조성금(새로운 직역개척과 처우개선ㆍ외부활 용 등을 도입한 기업주에게 필요자금(인건비 제외)의 1/2에 해당하는 금액(500만 엔 상한) 지급), (ⅲ) 고령자 고용확보 충실 지원금(65-70세의 고용확보 조치를 지 원하는 사업을 실시한 사업주단체에 최대 500만엔 지급) 등을 지원한다. 한편, 고령자 고용계속 기본급부금 지급은 5년 이상 고용보험 피보험자였던 60-65세 근로자의 60세 이후 임금이 이전보다 75% 미만일 경우 월급의 15% 상당액이 지 급된다. 취업이 곤란한 이를 고용할 경우 중고령 시행고용장려금도 지원된다. 그 밖에 상담지원서비스와 사업소세 등 세제상의 우대조치가 따른다. 48) 46) 菅 野 和 夫, 前 揭 書, 面. 47) 전영수, 전게서, 371면. 260

25 고령자 고용안정 및 고용촉진을 위한 노동법정책의 개편방안 연구 이승길 V. 고령자의 고용안정 및 고용촉진방안 1. 서언 우리나라에 있어서 중장년층은 고용안정 내지 조기퇴직억제, 실직한 고령자층은 고용촉진 등을 위한 정책방안이 필요하다. 이를 위해 먼저 고령자 고용안정ㆍ촉진 을 위한 정년연장 방안과 법제도간의 적합성 있는 대안을 마련해 사업주의 부담 완화를 위하여 경제적인 지원방안이 있고, 퇴직자의 경우 고용촉진방안과 고령자 의 경제적 생활안정의 지원방안 등을 검토하고, 정년연장을 중심으로 고령자 고용 안정ㆍ촉진을 위한 노동법제의 개편방안 등에 대해 구체적으로 살펴본다. 2. 고령자 고용안정ᆞ촉진을 위한 정년연장 방안과 법제도간 적 합성 있는 대안 마련 이러한 상황에서 고령자의 정년연장 방안과 법제도간 적합성 있는 대안을 마 련하기 위하여, (ⅰ) 고령자의 고용안정 방안, (ⅱ) 고령자의 고용촉진 방안, (ⅲ) 고령자의 정년연장 촉진과 중장기적 대책방안의 순서로 살펴본다. 1) 고령자의 고용안정 방안 먼저 고령자의 고용안정 방안을 살펴보면, (ⅰ) 정년연장제도 및 지도방안, (ⅱ) 정년연장에 따른 사업주 지원방안으로서 정년연장, 임금피크제, 고령자 고용장려 금, 중소기업의 컨설팅 지원방안 등을 살펴본다. (1) 정년연장제도 및 지도방안 정년연장의 목적은 근로자의 노후생활보장과 연금재정의 장기적 안정화를 도 모하는 것이다. 고령화에 대한 대비를 위해 고령자의 고용안정을 위해서는 고령 자가 더 일할 수 있는 사회 환경을 조성 해야 한다. 언론에서 언급했던 노후난 민( 老 後 難 民 ) 이라는 보도와 같이, 49) 건강에 대한 관리, 작업 환경의 개선, 사회 48) 전영수, 상게서, 면. 49) KBS에서 2012년 5월 12일자로 방송된 시사기획 창 프로그램에서 노후난민( 老 後 難 民 ) 261

26 慶 熙 法 學 제48권 제1호 2013 적 인식의 개선 등이 필요하다. 결국 경제 전체로 보았을 때 노동력의 부족, 연 금의 고갈 등의 문제를 완화할 해결책이다. 또한 고령자의 정년 연장 이 사회적 으로 필수적이며 장기적으로 모든 국민에게 득이 된다는 것에 대한 사회적 합 의 를 수준을 높이고, 이것은 계속고용제도의 원활한 정착으로 연결되어져야 한 다. 이를 위해서는 고령자의 정년 연장이 단순히 정년의 시기를 지연시키는 것이 아니라, 사회적 합의를 이끌어내기 위한 중간 단계로서 이른바 점진적 퇴직제 도 의 도입도 적극적으로 검토할 필요가 있다. 50) 고령자를 계속 고용하거나 퇴직 한 뒤에 다시 고용을 하는 방식이 될 수 있다. 고령자는 점진적 퇴직을 통해 작 업부담을 줄이며, 실제로 은퇴 후 제2의 인생을 재설계할 시간적 여유를 갖고, 기업은 인력수급의 유연성을 확보하며, 근로시간의 일부를 청년ㆍ여성에게 돌려 서 노동생산성을 증가할 수 있다. 임금피크제 지원금제도 와 고령자 고용연장 지원금제도 를 통합하는 방안도 고려할 필요가 있다. 두 제도는 수혜자가 근로자인가 사업주인가 여부와 고용연 장에 의한 임금삭감이 있는지 여부의 차이가 있지만, 장기적으로 정년연장이 법 제화된다면 현재의 고령자 고용연장 지원금 제도는 의미가 감소할 것이며, 정년 연장에 따른 기업의 비용부담이 고용감소로 전가되지 않도록 하기 위해 연공급 임금체계의 개편 51) 과 연계한 임금피크제 지원제도로의 통합이 필요하다고 보여 진다. 52) 왜냐하면 정년연장에 대해서는 임금연공성이라는 요인을 고려해야 한다. 다른 조건이 동일한 경우 임금연공성이 강한 기업에서 노동비용의 상승 때문에 정년연장을 하기 어렵다는 것은 일반적으로 추론할 수 있기 때문이다. 그리고 정 이란 주제를 다룬 바가 있다. 50) 점진적 퇴직제도의 도입 시 고용보험 과 국민연금 에서 점진적 퇴직에 따른 소득 감소분 을 분담하도록 제도를 설계해, 50세부터 적용해 5~10년간 근로활동을 하되, 근로시간은 20~50%가 단축하도록 하고, 보충 소득은 조기노령연금의 수급연령까지는 고용보험이 부담 하고, 그 후 국민연금이 부담해 정년퇴직과 연금 수급 사이에 가교를 마련하는 안도 있다 (이정우, 전게서, 참조). 51) 연공급 임금체계의 개편방안으로 임금연공성을 완화하기 위해 기존 호봉제를 유지하면서 도 그 운영을 근속 중심에서 능력과 성과, 직무 요인을 강화하는 방안으로 전환할 필요가 있다. 또한 호봉제 이외의 임금결정방식(직무급, 능력급, 성과급, 성과배분 등)을 호봉제 임금체계에 추가로 도입하거나 강화하는 방안도 검토해 볼만하다(방하남/어수봉/유규창/이 상민/하갑래, 전게서(주 8), 45-47면(어수봉 집필부문). 52) 서재만, 고령자 일자리 현황과 정책과제, 국회예산처, , 56면 참조. 262

27 고령자 고용안정 및 고용촉진을 위한 노동법정책의 개편방안 연구 이승길 부는 고령자가 연금에만 의존하지 않는 노후설계를 통한 연금 재정의 안정성을 확보할 필요가 있다. 결국, 고령화 사회의 노동력의 수급문제도 해결함으로 노사 정 모두에게 상생이 될 수 있을 것이다. (2) 정년연장에 따른 사업주 지원방안 우리나라 인구구조는 고령화가 급격하게 진행되고 있고, 노동시장은 노동력의 확보를 통한 성장 잠재력을 지속시켜야 하는 과제를 안고 있다. 하지만 고령사회 에서 경제성장 및 고령자의 안정된 생활을 위해 고령자의 경제활동 참여가 필요하 다. 이러한 고령자의 일자리는 장기적ㆍ지속적인 일자리를 마련하는 것이 필요하다. 먼저 산업 및 직종의 특성별로 적합한 정년연장정책을 채택할 필요가 있다. 청 년층이 선호하는 민간 대기업 및 전문직, 사무직에서는 정년연장에 따라 임금체 계 개편, 근로시간 단축, 임금피크제와 점진적 퇴직제도 등 인력운용방식의 재조 정이 필요하다. 한편 제조업의 소규모 사업장에서 기능직종에 종사하는 베이비붐 세대의 비율이 높아서 이들의 퇴직으로 인한 숙련인력 부족이 예상되는데, 이에 중소기업의 고용유지 지원 및 정년퇴직 인력 활용의 인센티브가 필요하다. 또한 사업장의 정년연장을 유도하는 방향에서 정부는 임금피크제 등 임금조정을 통하여 노동 수요를 확대하기 위해 정년연장을 채택하는 개별기업의 지원을 확대 해야 한다. 개별기업에서 임금연공성을 완화하는 방안으로 전 직업생애를 걸쳐서 근속임금 기울기의 감소(호봉간 임금 간격(pitch)의 차이를 전체적으로 감소)하는 방안도 있지만, 정년연장 대상자에 대해서만 정년연장을 통해 임금총액이 증가하 게 되므로 해당 근로자가 수용할 여지가 큰 임금피크제를 도입하는 것이다. 53) 또한 임금피크제의 지원금 의 역할은 정년연장형ㆍ재고용형ㆍ근로시간 단축형 의 임금피크제를 도입한 사업주를 대상으로 하는 지원제도이다. 54) 여기서 재고용 형 임금피크제 는 2011년부터 1유형과 2유형으로 구분해 실시한다. 1유형 은 정년 이 57세인 사업장에서 정년퇴직자 재고용을 조건으로 정년 이전(55세)부터 임금을 감액하며 1년 이상 재고용하고, 2유형 은 정년이 57세인 사업장에서 정년 퇴직자 를 3개월 이내에 재고용하면서 정년퇴직 후부터 임금을 감액해 1년 이상 재고용 하는 것이다. 55) 또한, 현행 고령자 고용정책의 하나로 고령자 고용연장 지원금제 53) 방하남/어수봉/유규창/이상민/하갑래, 전게서(주 8), 75-77면(어수봉 집필부문). 54) 정년보장형 도 있었으나, 제도 운영상 2010년 12월 임금삭감 수단으로 악용된다고 비판 받아 정년보장형의 지원 은 폐지하였다. 263

28 慶 熙 法 學 제48권 제1호 2013 도 를 운영하고 있다. 이 제도는 정년을 56세 이상으로 연장한 사업주에게 정년 연장 장려금 이 지급되고 있다. 기존의 정년을 폐지하거나 56세 이상 1년 이상 연 장한 사업장에서 18개월 이상 근무한 고령자를 정년연장으로 계속 고용하는 사업 주는 정년연장 1인당 월 30만원을 1년(3년 이상인 경우에는 2년)동안 지원한다. 그리고 베이비붐 세대의 퇴직으로 정년연장보다는 계속고용 또는 재고용하도 록 유도해야 한다. 현행 노동시장정책에서 정부는 두 지원금제도가 잘 활성화해 사업장에 지속된 교육ㆍ홍보에 노력하며 제도를 보완해야 한다. 임금피크제가 정 년연장의 정책취지와 달리 정년퇴직자의 비정규직 재고용을 크게 지원하고 있다. 먼저 근로자의 입장에서도 재고용의 경우 주된 일자리에서 정년 후에도 계속근 로가 임금소득의 급격한 하락이나 보다 취약한 일자리로의 전락을 방지할 수 있 는 반면에, 기업의 입장에서도 고령 근로자가 정년에 도달함으로 인해 퇴직한 전 문인력의 경험과 능력을 사장( 死 藏 )시키기 보다는 상대적으로 더 낮은 임금으로 재활용해 기업의 생산성과 이윤을 극대화할 수 있을 것이다. 또 중소기업 대상의 컨설팅을 실제로 사업체에 도입하는 지원방안도 마련해야 한다. 기업에서 실제로 임금피크제를 도입하려면 임금체계, 직무분석, 중고령자를 위한 사업장 환경 개선, 피크임금의 설정, 감액기간, 감액률의 결정 등에 대한 컨 설팅 지원이 필요하다. 현재는 해당 근로자에 대해 임금피크제를 통해 감소한 소 득의 일부 지원금은 있지만, 임금피크제를 도입하는데 지원하는 컨설팅 사업은 없다. 56) 특히, 임금피크제 연계를 통한 정년연장 시 인프라 차원에서 임금피크제 의 도입에 대한 컨설팅을 민간에 위탁하거나 해당 기업에 컨설팅비의 지원제도 등의 방안을 마련할 필요가 있다. 혜택 유무 사업장을 대상으로 심층평가해 제도 를 계속 보완해야 한다. 결국 정년연장이 일반화되어, 정년 연장-임금 조정-사회 안전망의 확충 을 종합적으로 통합해 검토해야 한다. 55) 1유형은 정년 2년 전부터 임금을 감액해 사중손실의 위험이 적고, 2유형은 개별 근로자를 정년퇴직 후 촉탁직 등으로 고용할 경우 사중손실의 가능성이 있다. 하지만, 2008년 한국 노동연구원의 실태조사한 결과, 임금피크제 지원금의 사중손실 효과는 19.6%로 다른 사업 에 비해 높지 않은 것으로 나타나고 있다. 56) 현재 각종 컨설팅 사업을 수행하는 노사발전재단 에서도 임금피크제를 도입하기 위한 컨 설팅 사업은 없다. 264

29 고령자 고용안정 및 고용촉진을 위한 노동법정책의 개편방안 연구 이승길 2) 고령자 고용촉진 방안 고령자의 고용촉진방안은 임금체계ㆍ근로시간체계 및 노동법제의 유연화방안, 취업 및 창업, 전직의 지원시스템의 개편방안 및 직업능력개발, 고령자친화적 일 자리 창출방안, 노후소득보장제도로서 국민연금, 퇴직연금과의 연계문제, 수급권 의 인정시기 등의 문제 등을 살펴본다. (1) 임금ᆞ근로시간체계 및 노동법제의 유연화 방안 위에서 살펴본 점진적 퇴직제도 와 관련한 임금피크제 지원제도 등을 통하여 노동시장 유연성을 제고하는 방향이 중요하다. 먼저, 고령화에 따른 대책으로 임금체계의 유연화 방안으로 연공임금체계의 개 혁이 필요하다. 고령자 고용에 강한 연공급은 고령자 고용과 신규채용비율을 낮 추고, 기업의 정년연령 설정을 낮춤으로써 고령자의 고용에 부정적인 영향을 미 친다. 정년퇴직에 대한 제한을 두게 되면 사용자에게는 임금제도를 변경하는 압 력으로 작용하게 될 것이다. 현행 임금결정체계에서 근속연수와 함께 중립적인 직무급, 성과를 반영한 성과주의 임금항목을 포함시켜 연공급을 완화하는 정책이 필요하다. 즉 연공적 임금체계를 완화하기 위한 제도적 개선으로 직무급 성과급 의 도입이라는 근본적인 임금제도의 개혁이 필요하다. 57) 사회 각 주체가 임금피크제 등의 도입(재정지원-컨설팅 및 보전수당)을 촉진해 연령 증가에 따른 기업의 노무비 부담을 경감할 수 있도록 유도해야 한다. 임금 피크제는 연공임금체계에서 생산성이 극대화되는 시기보다 임금이 정점인 시기 가 지연되어 발생하는 기업에서 고령자의 고용비용 부담을 완화하고 신규채용의 여력을 확보할 수 있다는 장점이 있는 반면에, 기업별 특성과 관계없이 일시에 도입하면 임금을 저하시키는 수단으로 악용될 수 있다는 단점도 있다. 58) 임금피 57) 이러한 경우 취업규칙의 불이익변경에 해당되어 근로자대표의 동의 를 받아야 유효한데, 이를 위해 불이익변경의 경영상 필요가 있거나 사회통념상 합리성이 있는 경우 동의를 얻지 않아도 된다는 형태로 완화하는 것이 필요하다. 다만, 불이익변경의 오남용 방지를 위하여 변경으로 인한 불이익의 정도, 변경의 필요성, 변경 내용의 상당성, 노조와 교섭경 위 등 제반 사정을 고려해 판단기준을 마련해야 한다. 또한 임금제도 개편 우수사례 수집ㆍ 홍보(직무/성과급, 정기승급 완화) 등도 강화해야 한다는 정책제언도 있다(한국경제연구원, 차기정부 정책과제 5(노동ㆍ고용ㆍ교육), 2012, 면). 58) 서재만, 전게서, 51면. 265

30 慶 熙 法 學 제48권 제1호 2013 크제의 연계형인 정년연장은 기존에 단순한 정년연장보다는 선택할 가능성을 확 대되어 긍정적이다. 이에 연공서열임금(호봉제)의 지급 관행이 현실에서 중ㆍ고령 자가 주된 일자리에서 보다 오래 근무하고 청년실업의 상황도 고려하면 연공서열 제의 완화, 일자리 나누기의 차원에서도 임금피크제의 활성화가 필요하다. 하지 만 임금피크제는 고용연장을 위해 노사의 선택방안이며 최선의 해결책은 아니다. 다만, 정년사항은 개별 사업장의 인력수급 상황 등 노사의 필요를 고려해 조정해 결정할 필요가 있다. 기존의 임금피크제의 지원금이나 다양한 고령자고용의 장려 금제도는 전체적인 정년연장의 실현에 한계가 있다. 하지만 임금피크제 지원제도 는 기업에서 임금피크제가 일반화되지 않았기 때문에 당분간 계속 유지할 필요는 있다고 보여 진다. 59) 또한 근로시간체계의 유연화 방안으로 근로시간 단축형은 1 정년연장, 2 정 년 후 재고용되어 18개월 이상 근무하고 소정근로시간이 피크임금 시점과 비교 해 50% 미만으로 감소된 근로자를 대상으로 지원한다. 이러한 근로시간 단축형 의 지원 요건을 점진직 퇴직제도의 설계와 연동할 수 있는 방안을 강구한다. 한 편, 고령자의 최저임금의 감액해 적용하는 방안이다. 고령자의 경우에 상대적으 로 낮은 생산성, 단순 노무활동 등으로 최저임금의 높은 인상은 고령 빈곤층의 취업을 저해하기에 고령자에 대한 최저임금의 감액 적용 60) 을 통하여 단순노무의 제공, 감시단속적 근로자의 취업을 제고할 방안을 강구해야 한다. 그리고 고령자 계층 등의 노동시장 진입을 쉽게 함으로써 노동시장의 저변을 확대하는 방안으 로 기간제 및 파견사용기간의 제한 완화, 파견 허용업무의 확대, 선택적 근로시 간제도 등 고용형태 및 생산방식의 다양화 방식을 추진해 일자리 창출을 강구한다. (2) 취업 및 창업, 전직의 지원시스템의 개편방안 및 직업능력개발 먼저, 주된 일자리에서 퇴직해 제2의 일자리를 원하는 고령자들에 대한 취업지 59) 이승길, 고령자의 고용연장을 위한 노동입법평가, 입법평가연구 제6호, 한국법제연구 원, 2012년 9월호, 면 참조. 물론 정부의 임금피크제 등을 통하여 정년연장을 지원 하고 있지만, 그 성과는 기대에 못 미치고 있다는 것이 사실이라고 평가하는 견해도 있다 (금재호, 중장년층의 고용불안과 정년연장, 월간노동리뷰, 한국노동연구원, 2011년 11 월호, 4면). 60) 감시ㆍ단속적 근로자에 대하여 당초 2012년부터 최저임금 100%를 적용할 예정이었지만, 고용의 감소에 대한 우려로 년간 최저임금의 90%를 적용하는 것으로 적용을 유예하였다. 266

31 고령자 고용안정 및 고용촉진을 위한 노동법정책의 개편방안 연구 이승길 원, 창업컨셜팅의 사업은 계속해 확대해야 한다. 이는 나아가 국민연금 수급 이 후에도 국민연금이 노후생활을 보장할 만큼 정비되지 못하면 정년을 일치시키더 라도 생활비의 간극을 근로로 채울 필요성이 크다. 61) 이에 따라 이른바 연금보 충형 점진적 은퇴제도 를 설계하는 것이 필요하다. 62) 이에 연금시스템과 근로를 조화시키는 점진적 은퇴제도가 국민연금 수령연령 후에도 강하게 추진할 필요성 이 대두되어진다. 이를테면, 정부는 50+ 새일터 및 사회공헌 일자리 지원 프 로그램으로 고령자의 취업이나 능력을 사회에 공헌하고 있다. 63) 그 밖에도 고용 노동부의 중장년층 새일 찾기(30-64세 대상), 60세 이상의 시니어들에 대한 시니 어인턴, 연수활성화 등을 통한 고령(빈곤)층의 취업 및 창업을 지원해야 한다. 또한, 현실적으로 계속고용 및 재고용이 곤란한 고령자를 대상으로 신규 고용 창출을 위해 전직지원 및 고용지원 서비스센터의 활성화 가 필요하다. 이는 나 아가 준고령자의 취업지원 기관의 역할을 강화하는 것이다. 정년 퇴직 후 고령자 의 기술과 지식이 필요한 기업에 제공할 수 있도록 일종의 고용 중개제도 가 활 성화해야 한다. 64) 퇴직한 고령자를 신규 취업에 연결시키는 시스템이 현재 전국 경제인연합회 및 중소기업협동중앙회 등에서 운영하고 있는 중견전문 인력센터 가 있다. 이를 활성화하려면 정부의 지원을 확충해 이른바 중견인력 고용지원센 터 를 설립할 수도 있다. 65) 61) 이를 위해서는 연령별 분업에 기초한 이모작 사회건설 을 주장하는 견해도 있다(김태유, 전게서. 참조). 62) 방하남/어수봉/유규창/이상민/하갑래, 전게서(주 8), 면(하갑래 집필부문). 그 정책수 단은 (ⅰ) 정년보충형 또는 연금보충형, (ⅱ) 최저임금의 적용대상 제외 방안, (ⅲ) 국민연 금연기제도의 활성화해 추후 연금에 대한 가산 누진적 방안, (ⅳ) 교육훈련 지원과 일자 리 창출 등의 정책과 기업의 임금체계 개선 등을 촉진하기 위한 인센티브 정책 병행 방 안, (ⅴ) 근로시간단축청구원의 연장 적용방안 등을 제시하고 있다. 63) 전자는 50세 이상 고용노동부장관이 지정한 취업지원 프로그램을 종료한 자, 내일배움카 드 훈련을 이수한 후 미취업자, 고용센터 등에 구직을 등록한 후 3개월이 경과한 미취업 자를 대상으로 중소기업현장의 연수기회를 제공한다. 후자는 사회 공헌에 관심이 많고 전 문인력이 필요한 사회적 기업이나 비영리단체 등에서 재능을 활용하는 퇴직자를 대상으 로 한다. 이 두 프로그램은 고령자에게 실질적인 영향을 미쳐서 교육ㆍ홍보를 강화하고, 이후에 심층평가를 통하여 보완해야 한다. 64) 근로자파견법에 저촉되지 않도록 제도적 보완이 필요하다. 65) 우리나라에는 없는 일본의 출향( 出 向 ) 제도는 대기업에서 중소기업으로 고령자를 이동시키 는 수단으로, 고령자의 인적자본을 죽이지 않고, 사회적으로 유용하게 활용하면서 개인생활 267

32 慶 熙 法 學 제48권 제1호 2013 그리고 고령근로자의 전직지원도 원활하게 하며, 현행 직업능력개발사업에서 가능한 서비스인 재직근로자를 대상으로 교육ㆍ홍보를 활성화해 전직지원서비 스 의 혜택을 받도록 유도해야 한다. 퇴직을 전후한 중고령자가 주된 일자리의 숙련과 관계없이 일부 직종에 편중되지 않도록 개인별 전직지원 시스템 을 강화 해야 한다. 66) 또, 고령자의 고용촉진방안으로 기업의 인건비 부담을 줄이면서 고령자의 채용 및 고용유지에 대한 기업의 인센티브를 높여야 한다. 이를 위해 고령자의 생산성 제고를 위한 시혜성 복지보다는 근로능력을 높이는 직업훈련 기회의 확대 등 적 극적 노동시장정책이 우선 필요하고, 중장년의 경우에도 재직자의 직업능력개발 지원을 강화해야 한다. 나아가 고령자를 대상으로 한 창업 및 경영관련 인큐베이 터의 운영, 리스크 관리를 위한 지원을 해야 한다. (3) 고령자 친화적인 일자리 창출방안 고령자 친화적인 일자리는 고령자를 대상으로 상품이나 서비스를 시장경제원 리에 의하여 생산, 공급, 판매, 유통하여 공익에 증진하는 일자리라고 볼 수가 있 다. 고령자의 지속적인 높은 노동시장 참가율을 유지하기 위해서는 노동참가의 장벽을 제거하는 다면적인 접근이 필요하다. 고령자가 더 오랫동안 일할 수 있는 분위기가 조성되어 있다면, 고령자를 고용하기 위한 필수 조건으로서 고령자에게 적합한 직무를 개발해야 한다. 물론 속인적 요소(입사연도, 기수문화 이외에 학 력, 성별, 출신지역, 출생국가, 인종)보다는 능력 중심의 인적자원관리로의 변화 로 가속화시킬 수 있는 사회적 내지는 기업 내부의 편견이 전환되는 고령친화 적인 기업문화를 조성해야 한다. 물론 이러한 고령자 친화적인 기업문화는 최고 경영자의 리더쉽이며 의지가 중요한 역할을 하며, 이에 대한 지속적으로 조직 전 체로 확산되도록 다양한 성공사례의 발굴 및 홍보활동, 고령인력 관리 가이드 북 제작 등을 해야 한다. 고령자 친화적인 일자리 창출방안으로 고령자의 취업비중 이 높은 직종은 대체로 청년-고령자간의 일자리 경합이 없는 특성을 보인다. 67) 도 안정되며, 일의 보람을 갖는 효과가 있다. 66) 최근 노사발전재단은 중장년 일자리 희망센터 을 개인별 맞춤형 취업지원을 통해 구직활동 중 각종 컨설팅 및 재취업ㆍ창업 관련 집합교육, 이력서 사진 촬영 등 다양한 서비스 제공, 전직지원 플라자를 운영하고 있다. 67) 안주엽, 세대간 고용대체 가능성 연구, 한국노동연구원, 2011 참조. 268

33 고령자 고용안정 및 고용촉진을 위한 노동법정책의 개편방안 연구 이승길 이를테면, 농축산 숙련직, 청소 및 경비 관련 단순노무직, 운전 및 운송 관련직, 매장판매직, 조리 및 음식 서비스직, 가사 음식 및 판매관련 단순노무직, 경영 및 회계 관련 전문직, 건설 및 채굴 관련 기능직, 농림어업 및 기타 서비스 관련 단 순노무직이 해당한다. 정부는 고령자가 장기간 생산적으로 근무할 수 있도록 하며 건전한 근로조건 을 확보하기 위한 전략적인 요소로서 고령자 친화적인 일자리에 원활하게 취업 하도록 지원해야 한다. 이를 위해 고령자의 직업능력 개발훈련ㆍ산업재해(산업안 전과 보건 포함) 예방의 프로그램, 직무보조장치의 개발 등이 필요하다. 고령자 적합 직종에 대해 정부는 고령자의 노동수요를 파악해 노동시장에 적절한 정보 의 제공, 빈 일자리를 고령자를 우선 취업시키는 체계를 구축해야 한다. (4) 노후소득 보장제도 인구 고령화의 급속한 진행 및 평균수명의 연장 추세로 노후소득의 적절성과 제도의 유지 비용 등을 종합적으로 고려한 노후소득 보장체계의 효과적인 구축 이 시급한 과제이다. 조기퇴직 등은 국민연금의 수급가능연령과의 간격이 점차 확대되는 소득의 저하 또는 소득의 공백기간이 존재하는 사회적 문제가 있다. 정 년퇴직자의 생활을 위협하는 요인이며, 장기적으로는 연금재정의 안정화를 저해 하는 요인이 된다. 이것은 우리나라에서 노동시장제도와 사회보장제도 간의 정합 성의 부재를 보여주는 사례이다. 기업의 퇴직실태 및 조기정년제로 인하여 경제 전체적으로 생산가능인력과 생애 주된 일자리에서의 퇴직연령 간에 간격이 점차 확대되어 온 것으로 판단된다. 우리나라의 평균수명은 년간 65.7세에서 79.6세로 증가했으나, 주된 일자리의 이직은 53세, 평균 정년은 57.4세 수준에 서 정체하고 있다. 68) 물론 생애 주된 직장에서 정년 또는 정년퇴직 후 장기 근 속하는 것이 아니라, 고령자 노동시장이 충분히 유연하고 그 수요가 충분해 많은 퇴직자가 퇴직 후 가교적 일자리로 재취업해 은퇴까지 점진적 은퇴 의 경우로 이행할 수 있다면, 세대간 일자리 상충문제도 피할 수 있고, 개인이나 사회 전체 적으로 바람직한 방향이다. 모델은 설계하지 않고 지원책만 잔뜩 나열한 형국은 피해야 한다. 먼저, 정년제의 단계적 연장을 위한 법정책의 추진도 연금제도의 개선과 연계하는 방안 등 모색해야 한다. 또한, 촉탁ㆍ계약직 형태로 근로시간과 68) 한편, 공무원의 정년은 2008년 6월 법개정으로 직급에 관계없이 60세(2009년 58세, 2011년 59세, 2013년 60세)로 통일되었으나, 공기업의 경우 아직까지 57-58세 정년이 일반적이다. 269

34 慶 熙 法 學 제48권 제1호 2013 임금을 함께 줄이는 가교고용(bridge-employment) 등 형태와 60세대 전반은 부분 임금ㆍ부분연금에 의한 소득보장정책의 도입 여부 등을 마련해야 한다. 최근 2013년 박근혜정부가 일자리 지원확대를 통해 경제개발협력기구(OECD) 국가 최 고수준인 노인빈곤율 45%를 완화하는 것과 동시에 국민행복기금 69) 을 도입해 노후소득보장의 사각지대를 해소한다는 것이다. 3) 고령자의 정년연장 촉진과 중장기적 대책방안 고령자의 고용안정ㆍ촉진을 위해 고령자의 정년연장 촉진과 중장기적 대책방안 으로 정부는 고령자의 취업을 지원하고 고용을 안정시키기 위하여 1992년 고령자 고용촉진법 을 제정ㆍ시행하였다. 또한 고령자고용촉진법 시행규칙 에서 고령자 에 대한 적응훈련, 고령자 기준고용율의 이행계획, 정년연장 계획 등을 규정하고 있다. 이와 같이, 세대 간 상생에 대해 주로 고령자 고용정책에 초점을 두고 있다. 고령자의 고용연장을 위한 각종 제도가 상생의 구조에 맞는지는 검토할 필요가 있다. 고령자 고용지원책은 위에서 언급했던 것처럼 세 가지로 구분해, 임금피크제, 고령자의 고용연장지원제도, 전직ㆍ재취업 지원제도 가 있다. 먼저, 임금피크제 의 경우, 정년 이전에 적용되는 제도로 활용하면 임금의 상승에 대한 압력을 해 소함으로 산출효과를 증대시켜서 청년층 고용창출에 도움을 줄 것으로 판단된다. 고령자 고용연장지원제도의 시행 시 핵심은 사회적 합의 인데, 사회적 합의가 충분한 상태에서 정책의 시행효과를 극대화할 수 있다. 전직 및 재취업 지원제도 를 통해 인력수급의 불균형을 해소시키고, 고령자보다 청년층을 원하는 기업들로 하여금 고령자 비중을 줄이고 그 자리에 청년층을 채용할 수 있게 된다. 이를 통 해 세대 간 일자리 경합 현상을 완화시킬 수 있다. 이러한 쟁점을 해결하기 위하여 년에 노사정위원회의 베이비붐 세대 고용대책위원회 를 운영하였다. 70) 그 주요 정년제와 관련한 논의의 내용은 임금 피크제, 전직지원, 직업능력개발, 노후소득보장, 정년제도의 개편 등이었다. 71) 당 69) 국민행복기금은 국민연금을 그대로 유지하되 기존의 기초노령연금을 기초연금으로 개편하 고 연금액과 수혜 계층을 크게 늘리는 것이 중요한 내용이다(매일경제 경제부, 근혜노믹 스 2.0, 매일경제신문사, 2013, 47-48면). 70) 당시 주요 논의 의제는 중고령자 친화적 임금ㆍ근로시간ㆍ퇴직제도 개선방안, 직업능력개 발 및 전직지원 등 중고령자 고용촉진방안, 중고령자 근로유인 촉진을 위한 지원방안, 기 타 중고령자 고용관련 인프라 확충 및 노사역할 등으로 정하였다. 270

35 고령자 고용안정 및 고용촉진을 위한 노동법정책의 개편방안 연구 이승길 시에 노동계는 60세 정년 법정화를 요구하는 반면에, 경영계는 정년연장의 필요 성에는 공감하지만 법제화에는 반대하여 의견일치를 보지 못하였다. 그 후 노사 정 합의문 을 발표하였다. 그 후 년에는 또한 노사정위원회의 세대간 상생위원회 를 운영하였 다. 현재의 청년 및 고령자 고용문제를 해결하기 위하여 세대간 상생을 위해 노 동시장의 여건을 개선하는 방안에 대하여 논의하였다. 특히, 고령화에 대해서는 고령 취업정책의 현황을 짚어보거나 고용연장을 위한 제도 및 관행 개선방안, 고 령자 전직지원센터의 발전방향 등도 검토하였다. 고령자의 자산, 경험 등의 인프 라와 청년의 열정을 결합한 모델을 발굴 및 확산시키며, 상생의 틀에 맞는 임금, 근로시간, 채용 등의 인사관리시스템을 개발을 목표로 운영할 필요가 있다. 논의 의 결과로서 청년고용 증진을 위한 노사정 합의문 을 채택하였다. 72) 그리고 정부는 2012년부터 제2차 고령자 고용촉진 기본계획 을 통해 세대간 일자리 함께하기 지원 강화책 을 발표하였다. 점진적 퇴직제도 를 활성화해 기존 근로자의 근로시간을 단축함과 아울러 교육훈련과 연계한 신규 채용에 대해 지 원금을 지급할 계획이다. 73) 2050 함께 일하기 캠페인을 시행해 고령자와 청년 이 일자리에 있어 경합관계에 있지 않음을 적극 홍보해 위와 같은 정책의 효과 를 극대화시킬 예정이다. 3. 고령자 고용안정ᆞ촉진을 위한 노동법제의 개편방안 고령자 고용안정ㆍ촉진을 위한 노동법제의 개편방안에 대하여, 구체적인 개편 방안으로는 위에서 살펴본 고령자의 친화적인 임금체계의 도입과 임금피크제 등 임금제도의 개선과 함께 현행 정년제의 법령, 정년연장제의 법제화의 기본방향, 정년연장제의 법제화에 대한 노사정의 입장, 그리고 정년연장제의 법제화에 대한 입법방안(정년연장제에 관한 입법방안의 내용, 시행시기, 국민연금 수급연령과의 관계, 기업부담의 해소방안 등)의 검토로서 기업의 자발적인 정년연장을 유인 정 71) 경제사회발전노사정위원회, 경제사회발전 노사정위원회 발자취, , 면. 72) 상게서, 면. 73) 그밖에도 고령근로자를 멘토로 삼아 신입사원의 적응을 돕고, 산업현장 교수 제도를 시행 하여 청년층의 노동시장 이행을 원활히 행한다. 271

36 慶 熙 法 學 제48권 제1호 2013 책으로 정년연장을 위한 단계적인 정책의 추진 등을 살펴본다. 1) 현행 정년제의 법령 고령사회를 준비하는 방안을 찾는데 핵심사항으로 정년제 의 논의가 있다. 여기 서 정년제 라 함은 단체협약, 취업규칙 또는 근로계약에서 정한 일정한 연령(정년) 에 도달하면 근로자의 근로 계속의 의사 및 능력 여하에 불구하고 근로계약관계를 종료시키는 제도를 말한다. 74) 즉 정년제 아래에서는 정년의 도달로써 근로관계가 종료한다. 현행 남녀고용평등업무처리규정 75) 제9조 제1항에 의하면, 정년이란 근로자의 계속 근로의사 및 능력에 관계없이 사업장의 단체협약, 취업규칙, 근로계 약 등에서 근로관계가 종료되도록 정한 연령을 말한다 라고 규정하고 있다. 정년 제는 정년 도달 전에 자유로운 퇴직을 제한하지 않으므로 근로계약의 기간을 약정 한 것이 아니라 근로계약의 종료 사유에 관한 특약이라고 볼 수 있다. 따라서 정년 에 도달한 자에 대한 퇴직의 통지는 해고(형성행위)가 아니라 근로계약 종료의 확 인(민법상 관념의 통지)에 불과하다. 76) 정년제는 일종의 최종기한부의 근로계약이 므로 근로자로 하여금 기업에 대한 귀속의식을 갖게 하고 근로자의 신분보장을 꾀 한다는 점에서 고용안정의 기능을 갖는다. 한편, 정년제의 존재이유는 노령화된 노 동력을 배제시키는 기능을 가짐으로써 기업의 합리적ㆍ능률적 운영을 돕게 한다. 77) 이러한 정년제의 법적 규정은 현행 근로기준법 에서는 행정편의를 위한 절차 규정으로 퇴직사항 을 취업규칙에 규정하도록 요구하고 있을 뿐이고(제93조 제4 호), 78) 정년연령에 대하여 특별한 규율이 없다. 다만, 남녀고용평등과 일ㆍ가정 양립 지원에 관한 법률 제11조(정년ㆍ퇴직 및 해고) 제1항에서는 사업주는 근 74) 김형배, 노동법강의 제2판, 신조사, 2013, 324면; 김형배, 노동법 제21판, 박영사, 2012, 712면.; 임종률, 노동법 제11판, 박영사, 2013, 539면; 대법원 선고, 94다4011 판 결, 대법원 선고, 2007다2067 판결. 75) 노동부예규 제622호, , 일부개정. 76) 대법원 선고, 91누9244 판결, 대법원 선고, 2007다85997 판결. 77) 김형배, 노동법강의 제2판, 324면. 정년제의 존재이유를 사회학, 경제학, 경영학의 관점 에서 검토할 수도 있을 것이다(방하남/어수봉/유규창/이상민/하갑래, 전게서(주 8), 면 참조(하갑래 집필부문)). 78) 위반 시 500만원 이하의 과태료 처분을 받지만, 그 효력에는 영향을 미치지 않는다(근로 기준법 제116조). 272

37 고령자 고용안정 및 고용촉진을 위한 노동법정책의 개편방안 연구 이승길 로자의 정년ㆍ퇴직 및 해고에서 남녀를 차별하여서는 아니 된다. 고 규정하고 있 다. 그리고 정년제의 내용과 한계에 대해서는 노동관계법에 직접적인 규정이 없 어 민법의 법리를 적용받는다. 79) 그런데, 고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률 (이하 고령자 법 이라 한다) 80) 제4장에서는 정년에 관한 규정을 두고 있다. 고령자법 제19조 (정년)에서는 사업주는 근로자의 정년을 정하는 경우 그 정년이 60세 이상이 되 도록 노력해야 한다 고 규정하고 있다. 81) 지난 1991년에 고령자법(법률 제4487 호)에 60세 정년의 강제규정이 아닌 노력의무 규정(권장사항)을 두었지만, 그 위 반 시에 처벌조항이 없다. 이러한 법규정은 근로자의 정년을 형식적으로 정해 법 적 강제사항이 아니기 때문에 사업주가 임의적으로 설정할 수 있다. 즉 현행 정 년제는 단순한 노력의무 규정으로서 기업이 준수하지 않아도 되는 면책 규정으 로 남아 있다. 82) 물론 60세 정년권장제도는 행정지도를 통해 실효성을 확보하도 79) 민법상 고용계약(제8장), 반사회질서 법률행위(제103조), 불공정한 법률행위(제104조), 사실 인 관습(제106조) 등이 정년의 합리성을 판단할 때 적용될 수 있는 법적 근거 조항이 될 수 있다. 80) 2008년 3월 21일에 종전의 고령자고용촉진법 을 고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉 진에 관한 법률 (법령 제8962호, 2009년 3월 22일 시행)로 명칭 변경해 개정 공포되었다. 최근에는 국무회의에서 고용노동부장관이 제출한 고령자법 일부 개정법률안이 의결되었는 데( ), 이 개정안은 (ⅰ) 고령자ㆍ준고령자의 명칭을 장년( 長 年 ; 50세 이상 65세 미만인 사람과 65세 이상인 사람으로서 취업하고 있거나 취업의사가 있는 사람) 으로 변 경(법률명도 고용상 연령차별금지 및 장년의 고용촉진에 관한 법률 로 변경)하고, (ⅱ) 1 년 이상 근무한 장년의 근로자에게 근로시간단축(주당 15시간 이상 30시간 이하의 범위) 신청권을 부여하며, (ⅲ) 대기업(상시 300인 이상)이 퇴직ㆍ이직 예정자에게 전직지원서비 스(취업알선, 재취업, 창업교육 등)를 제공하도록 의무화하는 것을 핵심적인 내용으로 하 고 있다(고용노동부, 고령자고용촉진법, 보도자료; 김준, 고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률 개정안의 쟁점, 이슈와 논점 제553호, 국회입법조사처, 참조). 81) 고령자법 제20조(정년제도 운영현황의 제출 등) 및 동시행규칙에서는 법 제20조 제1항 참조. 82) 다만, 현행법은 정년차별 에 대하여 일정한 제한규정을 두고 있다. 즉 (ⅰ) 근로기준법 은 성별, 국적, 신앙 또는 사회적 신분을 이유로 하는 근로조건에 대한 차별적 처우를 금 지하고 있다(제5조). (ⅱ) 남녀고용평등과 일ㆍ가정 양립 지원에 관한 법률 은 정년에서 의 남녀 차별을 금지하고 있다(제11조 제1항). (ⅲ) 노동조합 및 노동관계조정법 은 인 종, 종교, 성별, 연령, 신체적 조건, 고용형태, 정당 또는 신분을 이유로 노동조합의 조합 원에 대한 차별대우를 금지하고 있다(제8조). 273

38 慶 熙 法 學 제48권 제1호 2013 록 설계되어 있다. 2008년 3월 21일에 규정된 후 2010년 2월 4일에 사업주의 정 년연장계획 제출과 정부의 계획변경 권고 를 삭제하는 대신에 정년연장 권고 를 신설해 한 바가 있다. 83) 이는 행정지도를 할 경우 사업주의 자율성을 축소하고 강행성을 향상시킨 것이라고 볼 수 있다. 다만, 정년연장 권고를 수용하지 않은 사업주에 대하여 벌칙이 적용되지 않고 84) 공표로 불이익을 주는 구조이기 때문 에 그 실효성이 강한 형태라고 볼 수 없다. 85) 결국 현행 노동법령은 정년제를 실시할 것인지 여부 및 실시한다면 정년연령을 얼마인지는 노사간에 자율적으로 결정하면 되는 셈이다. 한편, 정년연령의 설정 자체가 연령차별 인지 여부가 문제된다. 86) 정년연령을 정하는 것이 연령차별에 대항하는지 여부는 별도의 쟁점이 된다. 지난 2010년 1 월부터 시행되는 고령자법에서는 제1장의 2를 신설해 고용상 연령차별금지를 입 법하였는데, 모집ㆍ채용부터 근로조건, 그리고 퇴직ㆍ해고에 이르기까지 합리적 이유 없이 연령을 이유로 하는 차별이 금지된다(제4조의 4). 이와 같이 정년제에 대하여 연령차별금지 정책 은 고령자의 규제뿐만 아니라 고령자의 채용촉진을 포함하는 포괄적이고 종합적인 고령자 고용대책이고, 객관적이고 합리적인 이유 없이 단순히 연령을 이유로 하여 근로자를 퇴직하도록 하는 것은 금지되는 차별 행위이다. 다만, 공적 연금의 수급개시연령에 달하여 고용계약을 종료하더라도 그 목적이 공익에 부합하기 때문에 객관적이고 합리적인 이유가 인정될 때에는 그 퇴직은 정당화될 수 있다. 이에 고령자법에서는 정년과 관련해 고령자법이나 다른 법률에 따라 근로계약, 취업규칙, 단체협약 등에서 정년을 설정하는 경우에 는 연령차별에 해당하지 않는다 고 규정(제4조의5 제3호) 87) 함으로써 차별의 논란 83) 고령자법 제20조(정년제도 운영현황의 제출 등). 84) 고령자법상 정년연장계획의 미제출시 사업주는 과태료를 부과 받는다고 해석되었지만(제 24조), 2002년 1월 30일 고령자법 제23조에 규정된 사업자의 보고의무 중 정년 부분이 삭제되어, 과태료의 부과 의무가 있다고 해석할 수 없다. 또한 정년연장계획의 보고(제20 조) 위반 시 벌칙이나 과태료가 적용되지 않는다. 85) 방하남/어수봉/유규창/이상민/하갑래, 전게서(주 8), 면 참조(하갑래 집필부문). 86) 실질적인 정년연장의 강제방법인 연령차별금지법 의 입법을 통한 고용상의 연령차별 금지 법령 등과 상호 연계해 병행해 추진하는 방안은 차후의 과제로 남겨둔다. 고령자가 노동시 장에 머무르고 진입하는데 장애를 주는 연령차별 에 연구의 중점을 두고서, 현행 연령차 별법제 가 향후의 고령사회에 적합한지, 미흡하다면 그 정비 방향의 설정도 한 정책방안이 될 수 있기 때문이다. 274

39 고령자 고용안정 및 고용촉진을 위한 노동법정책의 개편방안 연구 이승길 을 염두에 두고 명문화된 것으로 보여 진다. 88) 이에 따른 결과인지는 모르지만, 우리나라의 기업의 평균정년(300인 이상)은 위에서 언급한 것처럼 57.4세 89) 로 고 령자법에서 권장하고 있는 정년 60세 이상보다 낮은 것으로 조사되고 있다. 이것 은 법에서 규정하는 정년제와 현실의 고용관계에서의 정년제의 의미는 상이하다 는 것을 나타내고 있다. 다른 한편, 2012년 현재 국민연금의 경우 국민연금 수급개시연령 은 완전노령연 금의 경우 60세 이후에는 수령을 할 수 있지만, 노령연금의 수급개시연령은 2008 년의 60세를 기점으로 해서 매 5년마다 1세씩 상향 조정하도록 규정하고 있다. 2) 정년연장제의 법제화의 기본방향 우리나라의 정년연장 및 법제화 논의의 전개를 위한 기본방향을 다음과 같다. 급 속한 고령사회화되고 있는 현재 고령자의 고용을 확보하기 위한 정년연령의 상향 조정과 고령자법 정년규정의 강행규정화를 검토할 필요성이 나타나게 되었다. 현행 고령자법의 60세는 사용자의 노력규정만으로는 고령사회의 진입에 대한 대응책으 로서 미흡하다는 인식이 전제된다. 그 정년연장 방안으로 고령자법 제19조의 정년 노력 규정을 60세 정년의무화 규정으로 개정하는 것이다. 90) 외국의 정년연장과 관 련해 입법례를 살펴보면, 자율적인 정년에서 법정 정년으로 전환하고 다시 이를 연 장하거나 폐지하는 흐름을 보여주는데 그 시사점이 있다고 보여 진다. 91) 하지만 87) 2008년 3월의 개정 고령자법에 의하면, 목적에 연령차별금지 명시(공포 , 시행 (부칙 제1조에 따라 모집ㆍ채용부문은 공포일로부터 1년이 경과한 날(2009년 3 월 22일), 그 외 임금ㆍ임금외의 금품지급 및 복리후생, 교육ㆍ훈련 및 배치ㆍ전보ㆍ승 진, 퇴직ㆍ해고 등 부문은 부터 시행), 정년 등 차별금지 예외 규정의 신설로 적 용범위의 명확화(차별예외 : 진정직업자격, 근속기간에 따른 임금 등 차등지급, 정년, 고 령자고용촉진조치 등), 피해자가 실질적인 권리구제를 받을 수 있도록 권고는 국가인권위 원회에서 담당하고, 시정명령은 고용노동부에서 담당한다(시정명령 불이행시 3천만 원 이 하의 과태료 부과). 88) 그 밖에도 기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률 에 의하면, 사용자는 기간제 근 로자를 2년 초과해 사용할 수 없도록 하면서도 고령자를 그 예외 중의 하나로 명시하고 있다. 89) 고용노동부의 2011년 사업체 노동력조사 부가조사 에 의하면, 전사업장의 20.2%가 정년 제를 운영하고, 60세 이상 정년비율은 34.5%, 평균정년 연령은 57.8세로 조사되고 있다. 90) 최강식, 정년연장 등 고령자 고용촉진을 위한 정책방안 연구, 고용노동부, 참조. 275

40 慶 熙 法 學 제48권 제1호 2013 정년연장을 위한 중장기적인 방안 으로 기업 규모별로 연차적 정년의무화를 추진 하거나 관련된 고령자법상 정년의무화를 개정하는 작업은 매우 신중하게 추진할 필요가 있다. 최근의 급속한 저출산ㆍ고령화 추세 속에서 향후 인구구조의 변화, 노 동력의 공급 상황, 급변하는 경제 환경, 기업내 인적자원 구조, 임금체계 및 다양한 요인들을 정책적으로 고려할 필요가 있다. 아울러 국민연금의 수급연령 시기나 퇴 직연금 등을 도입하는 정도 등도 반드시 고려해야 한다. 향후 고령사회로 진전되면 서 고령자의 고용안정정책이 지속적으로 접근한 방향으로 추진하는 것이 필요하다. 3) 정년연장제의 법제화에 대한 노사정, 정당, 인수위의 입장 정년연장에 대한 년에 운용되었던 노사정위원회의 베이비붐 세대고용 대책위원회 에서 합의의 관건은 근로자 연장제도였다. 당시 노사정간에 의견일치 를 보지 못하고 공익위원안, 노동계안, 경영계안을 병기한 채로 채택한 바가 있었다. 먼저, 노동계(한국노총)는 2018년 고령 사회가 도래하기 이전에 60세 이상 일할 수 있도록 정년제도를 개선(법제화)한다는 내용을 포함시킬 것을 요구하였다. 정 년 60세 의무화는 법개정에 착수해 기업들이 대비할 수 있도록 2-3년 후(2015년) 부터 시행하도록 하고, 정부는 각종 인센티브를 확대하여 기업의 부담을 덜어줌으 로써 정년연장을 유인하는 방안(현행 정년연장장려금을 규모별, 연장기간별로 차 등화해 지원 수준의 인상, 정년연장계획을 세운 기업 중 신규채용을 실시한 경우 별도의 장려금 지원 등)을 병행할 필요가 있고, 또한 중장기적으로 65세까지 고용 연장과 연령상 고용차별과 노동력 부족 등을 감안하여 종국적으로는 정년제도는 폐지되어야 한다고 제언하고 있다. 또한 경제계는 60세 정년법제화는 연공임금이 지배적인 여건에서 인건비 부담 을 가중시키고 청년고용을 대체한다는 이유로 이에 반대하였다. 고령자를 고용하 는데 임금 및 인력운용에 부담이 없다면 기업의 속성상 고령자라고 해서 굳이 채 용을 기피하지 않을 것이다. 그런데 현재는 경제 전반에 부작용을 초래할 것이 자 명한 정년연장 법제화를 추진하는 것보다는 임금체계 개편을 통한 직무ㆍ성과급 제 확립, 해고요건 완화 등 임금 및 고용유연성을 충분히 확보한 연후에 기업이 자율적으로 추진토록 하는 것이 경제에 부담을 주지 않으면서 실효성을 담보할 수 있는 방안이라고 제언하고 있다. 정부의 입장도 경제계와 의견이 마찬가지였다. 91) 이승길, 전게논문(주 59), 면 참조. 276