저성장기의개발이익환수제도개편방향과정책과제 * 글서순탁교수 ( 서울시립대학교도시행정학과 ) Ⅰ. 서론최근토지정책의기조가규제보다는시장의자율적기능을신뢰하는방향즉, 규제완화로바뀌어가고있다. 이러한정책기조변화의가장큰원인은경제의저성장이라할수있다. 특히개발이익환수제도는토지개발로실현된불로소득의공공환원의성격을갖기때문에경제상황이나부동산경기변동에민감하게반응해왔다. 경기가호황일때는투기억제차원에서제도를강화하고, 불황일때에는제도를완화하여경기를진작하고자했던것이지금까지의정책방향이었다. 그런데앞으로의경제상황은그전망이밝지만은않다. 우리나라는고도성장기를지나이미저성장 * 본논문은 2016 년토지공법연구제 73 집제 2 호에게재되었던논문임. 기에진입했기때문이다. 급격한인구증가와도시화로토지수요가급증하는상황에서토지개발은많은개발이익을발생시켰고, 국가는다양한환수장치를통해과도한개발이익의사유화를차단하고자했다. 그러던것이 2010 년대들어서면서한국경제는 3% 수준의성장을보였고 2015년에는 2.7% 의성장을보였다. 이제는저성장기를피할수없게된것이다 1. 이러한상황에서우리나라는고도성장기에설계된개발이익환수제도를저성장기에맞게전환해야하는과제를안게되었다. 지금까지는과도한개발이익사유화를방지하고투기를억제하는데중점을두고환수제도를운용해왔다면, 앞으로는인구와경제의저성장에따른토지수요감소와같은후기도시화문제해결에제도적역량을집중해야할것으로보이기때문이다. 18
이와같은한국경제의저성장기조는단지세계경제의위기에서비롯되는변화로이해하기보다는선진국이경험하였던고도성장이후의성숙단계로이행하는과정에서나타나는자연스러운현상으로이해할필요가있다. 문제는하루빨리경제의저성장기에부합되게정책기조를전환시키는일이다. 이러한맥락에서최근대표적인개발이익환수수단인개발부담금제와각종부담금제에대한정부와학계의관심이커지고있다. 이글에서는이러한배경하에서우리나라의개발이익환수제도를고찰하고대표적인환수수단인개발부담금제를분석한후정책방향과과제를제시하고자한다. Ⅱ. 개발이익환수관련법제도현황 으로규정하고있다. 우리나라개발이익의개념은 [ 표 1] 에서보는바와같이, 지가변동요인에따라최협의, 협의, 광의로구분된다. 우리법률에서정하고있는개발이익의개념은광의의개념에해당하는데, 이는개발이익의환수대상을토지소유자가직접투자로얻은지가상승분을제외한공공투자에의한토지가치상승분과도시계획등의변경에의한토지가치상승분그리고사회 경제적요인에따른상승분까지를포함하고있기때문이다. [ 표 1] 지가변동요인과개발이익의개념 지가변동요인개발이익의개념토지소유자의투자개발이익으로보지않으며환수대상이되지않음공공투자최협의협의토지이용계획의결정 변경광의기타사회경제적요인자료 : 정희남외 (2003:29) 1. 개발이익의개념과법적근거개발이익은공공투자로인한편익증진 (betterment), 개발사업인허가과정에서발생한계획이익 (planning gain), 토지개발및건축행위에서발생한개발이익 (dev elopment gain), 기타사회 경제적여건변화로얻은자본이득 (capital gain) 과우발이익 (windfall) 을포함하는개 이와같은개발이익의개념은우발이익이라는점에서계획이익 (planning gain) 과유사하다. 그러나전자는개발자의행위에의한결과로서이익을의미하며, 후자는용도변경과같은토지이용계획의결정등에의해발생하는토지가치의증가분으로개발사업진행여부와반드시결부되어있지는않다는점에서구분된다. 념이다 ( 한국감정원, 2012:9). 우리나라개발이익환수에관한법률제2조제1호에따르면, 개발이익은개발사업의시행이나토지이용계획의변경, 그밖에사회적 경제적요인에따라정상지가상승분을초과하여개발사업을시행하는자나토지소유자에게귀속되는토지가액의증가분 1. 우리나라는 1960 년대초반부터 1980 년대후반까지괄목할만한고도경제성장을달성했다. 고도경제성장과급격한도시화는지가급등과환경파괴, 불평등심화등과같은도시문제를수반했고, 국가는이문제를해결하는데모든역량을집중해왔다. 그러나 1990 년대들어서경제성장세는둔화하기시작했고, 2000 년대에들어서면서부터급격히둔화하였다. 지난 40 여년간평균경제성장률의추이를보면, 1970 년대와 1980 년대는 9.0% 이상이었으나, 1990 년대 6.6%, 2000 년대는 3.9% 로나타나고있어한국경제가점차저성장단계에접어들었음을알수있다. 19
F 그리고 개발이익환수의 근거로는 헌법과 개별법 23조제1항, 제2항에 따라 토지 재산권에 관한 권리 을 들 수 있다. 우리 헌법 제23조제2항은 재산권 행 와 의무를 정한 규정으로서 재산권을 형성하는 규 사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다 라고 규 정인 동시에 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 정하고 있어 재산권 행사의 사회적 의무를 강조하 규정이라고 보고 있다(헌재 1989. 12. 22. 88헌가13, 판례집 1, 고 있음을 알 수 있다. 헌법 제112조는 국가는 국민 357 참조). 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적 제약을 구체화하더라도 과잉금지의 원칙과 재산권 이고 균형 있는 이용 개발과 보전을 위하여 법률 의 본질을 부인해서는 안 된다고 판시한 것과 일맥 이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의 상통한다. 또한, 토지 재산권의 제약 및 사회적 의무 무를 과할 수 있다 고 규정하고 있는데, 이는 개발이 부과에 대해서는 토지 재산권의 특수성을 인정하여 익 환수의 기초가 된다고 볼 수 있다(황해봉, 2008: 66). 공동체 이익이 우선해야 한다고 보고 있다(헌재 1998. 또한, 개발이익에 관한 규정은 개별 법률에서 정하 12. 24. 89헌마214, 90헌바16, 97헌바78 참조). 이처럼 헌법재판 고 있다. 예컨대 소득세법은 개발이익을 자본이익으 소는 토지가치의 형성원리와 토지이용의 외부성에 로 간주하여 그 일부를 양도소득세로 환수하는 규 주목하여 개발이익환수제도의 법적 타당성을 인정 정을 두고 있고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 하고 있음을 알 수 있다. 이는 공익적 요청에 의해 재산권의 사회적 에서는 시설부담금 형태의 다양한 환수수단을 설치 운영할 수 있는 규정을 두고 있다. 개발이익 환수에 2. 개발이익환수의 방법 관한 법률에서는 공공시설의 설치비용 부담과는 별 도로 개발부담금 형태로 개발이익을 환수하고 있다. (1) 개발이익환수제도의 구성 개발이익은 토지의 이용, 개발, 보유, 처분단계에 이러한 개발이익환수제도 운영에 대해 헌법재판 서 투자나 사회 경제적인 여건의 변화과정에서 발 소는 재산권 보장과 사회적 제약 간의 균형이 필요 생하기 때문에 개발이익의 환수방법은 어느 단계에 하다고 보고 있다. 예컨대 개발제한구역 지정과 관 서 환수할 것인가에 따라 구분할 수 있다. 련하여 헌법재판소는 도시계획법 제21조가 헌법 제 20
우리나라의경우토지이용의변경으로발생하는개발이익을환수하는방법은간주취득세가있으며, 토지개발과정에서발생하는개발이익환수방법으로는개발부담금, 농지전용부담금, 산지전용부담금, 공공용지부담제도가있다. 토지보유단계에서발생하는개발이익은보유세형태로환수가가능하나, 성격에따라재산세와종합부동산세로나뉜다. 재산세는일반적으로개발이익의환수수단이라기보다는공공편익에대한대가의성격이짙은반면, 종합부동산세는상대적으로개발이익의환수성격이짙다고할수있다. 토지의처분단계에서개발이익을환수하는수단으로는양도소득세를들수있다. 또한, 개발이익의실현여부에따라개발이익의환수수단을구분할수있다. 우리나라에서는개발이익이실현된이후환수하는수단으로간주취득세, 개발부담금, 농지전용부담금, 산지전용부담금, 공공용지부담, 양도소득세등을부과하고있다. 반면, 개발이익이실현되지않은상태에서환수하는수단으 로토지초과이득세와수익자부담금을부과한바있다. 그러나미실현이익을환수하는데따른과도한부담과저항때문에폐지되었거나유명무실화되어징수실적이없는실정이다. 마지막으로개발이익을환수함에있어서환수대상사업의범위를당해지역에한정할것인지, 아니면주변지역까지를포함할것인지, 더나아가지역에한정하지않고전반적인지가상승에대해환수할것인지에따라환수수단을구분할수있다. 간주취득세, 개발부담금, 농지전용부담금, 산지전용부담금, 공공용지부담등은당해지역에한정하여개발이익을환수하고있는반면, 수익자부담금제도는개발사업이진행된인접지역에서발생한개발이익에대해서도부담금을부과한다. 양도소득세와토지초과이득세는전반적인지가상승에따른개발이익에대해조세형태로부과하여개발이익을환수하는경우이다. [ 표 2] 개발이익환수제도의구성 구분 환수유형 이익실현여부 과세부담금용지부담실현미실현 최협의수익자부담금 협의 광의 적용범위 주변지역포함 간주취득세 사업지역 현재운용여부 개발부담금 사업지역 농지전용부담금 사업지역 산지전용부담금 사업지역 공공용지부담 ( 감보, 기부채납 ) 사업지역 양도소득세 제한없음 토지초과이득세 제한없음 자료 : 대한국토 도시계획학회 (2009:28) 21
(2) 개발이익환수제도의유형 개발이익환수제도는환수방법에따라조세에의한방식과부담금방식그리고공공용지를부담시키는방식으로구분된다. 먼저조세방식의개발이익환수제도로는양도소득세와간주취득세가있다. 양도소득세는토지의양도에따른자본이득즉, 양도차익에대해부과하는일종의거래세로보유기간에따라세율을달리적용하여세를부과함으로써정상적인지가상승분을초과하여상승하는불로소득성격의토지가격상승분에대한이익의환수라는성격을가진다 ( 하영주, 2007:61). 양도소득세는부동산투기억제목적으로 1967년제정되어오늘에이르고있으며, 토지및건물등부동산이양도소득세의대부분을차지한다. 이때문에양도소득세가부동산경기를조절하는정책수단으로지금까지활용되어왔다. 즉, 부동산시장이불황일때는불황을극복하기위하여세율을인하하거나비과세, 감면대상을확대하고, 호황인경우에는시장의과열이나투기를억제하기위하여세율을인상하거나비과세, 감면대상을축소하는정책을반복해왔다 ( 정희남외, 2003: 53). 이에비해간주취득세는 1969년지방세법개정을통해도입된제도로서, 토지의지목을변경한것을취득으로간주하여취득세를부과한제도이다. 이는지목변경을통해지가가상승한경우얻게된개발이익의일부를환수하는성격을가진다. 이때지목변경에따른증가 ( 增價 ) 는지목이사실상변경된때를기준으로지목변경전의시가표준액과지목변경후의시가표준액의차액으로한다. 그리고부담금을통한개발이익환수제도에는수 익환수형과시설비용부담형이있다. 이때부담금이 란중앙행정기관의장, 지방자치단체의장, 행정권 한을위탁받은공공단체또는법인의장등법률에 의하여금전적부담의부과권한이부여된자가분 담금, 부과금, 기여금그밖의명칭에도불구하고특 정공익사업과관련하여법률이정하는바에따라 부과하는조세외의금전지급의무를말한다 ( 부담금관리 기본법제 2 조 ). 먼저수익환수형에는개발부담금, 수익자부담금, 농지전용부담금, 산지전용부담금, 재건축부담금등 이있다. 개발부담금제는 1980 년대말부동산투기 가심각한사회문제로대두되자, 개발이익의사회적 환수를강화하여투기를근절하고자토지공개념 3 법 2 의하나로도입한제도였다. 개발부담금제의근 거법인개발이익환수에관한법률은 1990 년제정 이후최근 (2014. 1. 14) 까지 11 차례나법률개정이있 었다. 개정사유를보면제도자체의합리성을제고 하기위한법개정도여러차례있었으나, 경제위기 해소또는기업경쟁력강화차원에서의법개정이 많았다. [ 표 3] 에서보는바와같이부과면제, 부담 률인하, 부과중지등이이를반증한다. 어쨌든개 발부담금제는 2001 년부담금관리기본법이제정되 면서부과가중지되는등위기 3 를맞았다가 2005 년 12 월다시개발부담금제가시행되고있다. 2. 토지공개념 3 법이란택지소유상한에관한법률, 토지초과이득세법, 개발이익환수에관한법률을말한다. 3. 비수도권지역에서는 2002 년부터부과중지되었고, 2004 년에는수도권에서도부과중지된바있다. 22
F [표 3] 개발부담금제의 주요 변천내용 시기 1990.1 주요 변천내용 개발이익의 50% 부과 1998.9~1999.12 개발부담금 부과 면제 2000.2 재부과, 부담률 인하(50% 25%) 2002.1~2005.12 비수도권지역 부과 중지, 부담금관리 기본법 제정 2004.1~2005.12 수도권지역 부과 중지 2006.1 전국 재부과, 부담률 25% 2011.11 표준개발비용제도 도입, 2700 이하 소규모사업에 적용 2014.7.15 1년간 한시적 감면, 수도권 50% 경감, 비수도권 100% 면제 자료 : 국토연구원 (2014: 24) 하여금 시행계획을 수립할 때 학교용지를 확보하도 록 하고 수분양자로부터 학교용지부담금을 징수할 수 있도록 하는 법적 근거를 마련한 것이다. 기반시설부담금은 2002년 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)이 제정되면서 도입된 제도로 서, 이후 기반시설부담금에 관한 법률을 근거로 시 행되다가 다시 국토계획법에 의거하여 시행되고 있 다. 기반시설부담금은 개발행위로 인하여 유발되 는 기반시설의 설치비용을 개발행위자에게 부담토 이밖에 수익자 부담금, 농지전용부담금과 산지전 록 함으로써 원인자 부담의 원칙을 실현하고 이른 용부담금, 재건축부담금은 필요에 의해 도입 운영 바 토지의 난개발을 방지하고자 하는 데 그 목적이 되었으나, 유사제도의 도입과 과도한 부담으로 폐지 있다. 그러나 기반시설부담금제는 분양가 상승을 유 되거나 축소, 전환되어 오늘에 이르고 있다. 발하고 기업과 국민의 부담을 가중시켜 투자심리를 위축시키는 등 문제점이 나타남에 따라 제도변화를 그다음 시설비용부담형으로는 학교용지부담금, 겪었다. 현재는 기반시설부담구역을 지정하여 기반 기반시설부담금, 광역교통시설부담금, 과밀부담금 시설 설치비용을 부과하도록 제도개선이 이루어졌 등이 있다. 학교용지부담금제도는 학교용지를 쉽게 으나, 제도가 도입취지에 맞게 작동하지 못하고 있 확보하기 위해 1995년 학교용지 확보에 관한 특례 는 실정이다. 법이 제정되면서 도입된 제도다. 당시 택지개발사업 이밖에 광역교통시설부담금은 광역교통시설을 확 등으로 학교설립의 수요가 급증하였지만 급격한 지 충하기 위한 재원 확보 차원에서, 과밀부담금은 인 가상승과 취약한 지방교육재정으로 학교용지 확보 구와 산업의 수도권 집중을 억제하기 위해서 도입 에 어려움이 발생했다. 그러므로 택지개발사업자로 한 제도이다. 23
또한, 과세방식이나부담금방식이아닌개발이익환수방법으로는공공용지를직접부담하는방식과현물을부담하는방식이있다. 전자의예로는공공용지기부채납 4, 보류지 5 나체비지 6 의감보등이있다. 이가운데기부채납은실정법으로규정하고있는제도는아니지만, 적용사례가풍부하고기성시가지에서적용이편리할뿐만아니라실질적인개발이익환수제도로작동하고있다는점에서개발부담금과상호보완적인기능을수행하는정책수단으로보는시각 ( 김상일 안내영, 2011: 6) 이있다. 이밖에도서울시의경우 10,000m2이상의대규모부지의용도변경이나도시계획시설의폐지또는도시관리계획의변경이있는경우서울시와사전협상을통해공공기여분을결정하도록하는도시계획사전협상제도를 2009년부터운영하고있다 7. Ⅲ. 개발이익환수수단으로서개발부담금제도분석 1. 개발부담금제의법적성격개발부담금은개발이익의환수에관한법률에서규정하고있는가장대표적인개발이익환수수단이라할수있다. 개발부담금의특징은과세방식이아닌부담금방식으로개발이익을환수한다는데있다. 그리고개발사업이완료된이후에증가한토지가치를근거로부담금을부과한다는점에서실현된개발이익을환수하는제도라할수있다. 또한, 개발부담금은 특별한이익을받는자 에게부과하는개발이익환수금의성격을가진다는점에 서수익자부담금과같은범주로분류하기도하지만, 목적자체에서차이가난다. 전자가특정사업을통해발생한이익자체를환수하는것을목적으로하고있다면, 후자는사업경비를충당할목적으로부과하기때문이다. 다른부담금은일반적으로특정공익사업에소요되는비용을충당하기위한목적으로부과되는반면, 개발부담금은공익사업을위한재원조달에목적이있지않기때문에본래적의미의부담금이라보기어렵다. 그렇다고일반재정수입확보를위한목적으로부과하는것이아니기때문에조세로보기도어려운측면이있다. 그러나이에대해서는반대의견도있다. 개발부담금이명칭이부담금이고국세기본법상국세종류에서빠져있다고하더라도, 국가가재정수요를충족하기위해부과하는금전급부라는조세의성격을가지고있다는점에서사실상의조세라고보는시각도있다 ( 대한국토 도시계획학회, 2009:60). 한가지특징은개발이익환수에관한법률에서는개발이익을광의로규정하고있으나, 개발부담금은개발투자가이루어진이후의개발이익만을환수의대상으로설정하고있어개발이익을협의로보고있다는점이다. 이러한입장은근거법률인개발이익의환수에관한법률에서공공투자, 용도변경, 기타사회 경제적요인에의한토지가치의증가까지를개발이익으로규정하고있음에도개발이익의환수대상을지나치게협소하게정하고있다는지적을받아왔다. 또한, 개발부담금은개발사업이진행되는지역에한정하여개발이익을환수하기때문에주변지역의지가상승분을환수할수없다는한계를가지고 24
있다. 이는 1980년대말토지공개념 3법도입당시에개발사업구역에는개발부담금제를적용하고그주변지역에는토지초과이득세를적용함으로써환수체계상문제가없었으나, 1998년외환위기이후토지초과이득세가폐지되면서한계를드러냈다. 2. 개발부담금제의성과와한계개발부담금제는발생한개발이익중사업시행자가정당하게투자한비용에대해보전해줌과동시에적정이윤을보장해주는방식으로설계된합리적인운용원리를갖춘제도라할수있다. 여기에서징수된부담금의사용처역시해당지역에재투자되거나지역균형발전의재원으로활용됨으로써개발이익의사회환원을실현하는개발이익환수제도의근본취지에부합하는제도이다. 개발부담금제도입이후 2013년까지의징수실적을보면, 총 44,161건에 3조 5446억원에이르고있다. 지자체별로보면, 개발사업이많은경기도가압도적으로높으며서울시와인천이그뒤를잇고있다. 수도권지역이전체징수실적의 77% 를차지한것으로나타났다 ( 국토연구원, 2014: 25). 그러나부과대비징수율은 72.8% 수준으로나타나고있고개발부담금관련쟁송도빈번한실정이다. 내용별로는지가산정관련행정쟁송이가장많으며, 개발비용및대상사업관련쟁송이그뒤를잇고있다. (1) 부과대상사업문제개발부담금부과대상사업은주로다른부과대상사업과의형평성, 규제완화에따른지가상승, 부 동산투기방지, 용도지역변경에따른이익의환수 등을근거로개발부담금부과대상사업범위에포 함된다. 현재개발이익환수에관한법률제 5 조에 따라부과대상사업을규정하고있으며, 택지개발 사업, 산업단지개발사업, 관광단지조성사업, 도시 개발사업 ( 지역개발사업과도시환경정비사업포함 ), 교통시설및 물류시설용지조성사업, 체육시설부지조성사업, 지 목변경이수반되는사업, 기타유사사업등 8 개유 형으로분류하여열거하고있다. 앞에서언급한쟁송가운데부과대상사업관련 쟁송이많게나타난것은바로기타유사사업의모 호성때문이라고할수있다. 또한, 부과대상사업 을법령에열거하는열거주의를채택함에따라법 령에열거되지않은사업은개발이익이생기더라도 부과할수없는문제점이발생한다. (2) 개발부담금부과감면및면제문제 개발부담금의부과제외, 감면, 면제는개발주체, 개발사업, 경기상황, 기타특수정책목적을근거로 하여이루어지고있다. 우선국가가시행하는개발 사업과지자체가공공목적을위해시행하는개발사 업에대해서는면제하고있으며, 그밖에지자체와 4. 기부채납의실정법상개념정의는존재하지않는다. 대법원의판례에따르면, 기부채납이란기부자가그의소유재산을국가나지방자치단체의국유재산또는공유재산으로증여하는기부의의사를표시하고, 국가와지방자치단체는이를승낙의채납의사를표시함으로써성립하는행위로보고있다 ( 대법원판례 1996.11.8. 선고 96 다 20581). 5. 토지구획정리사업과같이환지방식에의해도시개발사업을시행하는경우시행자가당해사업에필요한재원을마련하거나사업계획에서정한목적으로사용하기위하여일정한토지를확보하여처분할수있는데, 이러한토지를말한다. 6. 보류지가운데공공시설설치를위한용지를제외한부분, 즉시행자가사업경비를충당하기위해매각처분할수있는토지를말한다. 7. 서울시도시계획과, 2008. 11. 11. 대규모부지용도변경활성화와도시계획체계개선보도자료. 25
법에서정하고있는공공기관의특정사업에대해서는 50% 를감면해주고있다. 산업입지및개발에관한법률에의한산업단지개발사업과중소기업창업지원법에따른공장용지조성사업의경우에는국가경쟁력강화와경제활성화차원에서개발부담금을 100% 면제해주고있다 ( 개발이익환수에관한법률제7 조, 동법시행령제6조 ). 개발부담금의면제및감면은개발이익환수에관한법률뿐만아니라개별법에서규정하고있다. 고도보전및육성에관한법률에의한주민지원사업등 10개법률에의거한사업의경우개발부담금을면제하는강제규정을두고있으며, 경제자유구역의지정및운영에관한특별법에의한경제자유구역개발사업등 25개법률에의거한사업은개발부담금을감면할수있다는임의규정을두고있다 ( 국토연구원, 2014: 68). 이와같은개발부담금의면제및감면에서는개발부담금적용의공익성과형평성, 일관성을유지하기위한지속적인노력이요구된다. 즉, 위원회신설을통해부담금의부과, 면제및감면대상사업을주기적으로검토하고심의하는장치가필요하다. (3) 개발부담금산정상의문제현행개발이익환수에관한법률에따르면, 개발부담금은법이정한부과기준에따라산정된개발이익에법이정한부담률을곱하여산정하도록되어있다. 이때개발이익은종료시점의지가에서개시시점의지가와정상지가상승분그리고개발비용을뺀부분을말한다. 개시시점의지가는개발전상태로개발이익이포함되지않은지가이며공시지가적용을원칙으로하되, 예외적으로매입가격을 기준으로인정하고있다. 종료시점의지가는개발후상태로개발이익이포함된지가로서이역시공시지가적용을원칙으로하되, 예외적으로매입가격을기준으로인정하고있다. 이와관련하여많은논란이있으나, 개시시점의지가와종료시점의지가는서로대응되는개념이므로동일한기준하에서산정되어야한다. 다만, 매입가격을개시시점의지가로인정할경우, 정상거래가격으로볼만큼객관적인정기준으로타당한가하는법리상의문제가남아있다. 결국, 이에관한논란은현행기준하에서는개시시점지가에포함된개발이익을배제하기어렵다는실무적인문제와직결된다. (4) 개발비용산정문제개발이익환수에관한법률에서개발비용은개발사업시행과관련하여지출된비용을말한다. 개발비용에는순공사비, 조사비, 설계비, 일반관리비, 기부채납액, 부담금납부액, 토지개량비, 제세공과금, 보상비, 그밖의금액및양도소득세 법인세등이포함된다. 개발비용산정시에납부의무자는개발비용각항목에대하여산출명세서와증명서류를제시하도록되어있다. 또한, 순공사비, 조사비, 설계비의경우국가가정한최고한도를초과할수없다는규정을두고있다. 개발비용산정시전문적인개발비용산정기관에의뢰할수있도록되어있는데, 담당공무원의전문성부족으로대부분의지자체에서는산정기관에의뢰하고있는실정이다. 또한비용산정의편의를도모하기위해정부는 2011년 11월 2,700m2이하의소규모개발사업에대해표준비용을적용할수있도 26
록하였다. 납부의무자의개발비용입증서류제출대신순공사비, 조사비, 설계비, 일반관리비의합계액을국토교통부장관이고시한표준비용을적용할수있도록표준개발비용제도를도입한것이다. 개발비용산정과관련한문제점으로는법에서인정하고있는비용항목이외에는개발비용에해당되지않아민원과쟁송발생의원인이되고있다. 이에대해대법원은법령에서개발비용으로구체화하지않은항목에서해당개발사업에투입하여가치의증가를가져온비용을개발비용으로인정하고있다. 진입도로개설비, 철거보상비, 조성부대비 8, 공공시설비원금등이그예이다. (5) 개발부담금운영및관리문제현행개발이익환수에관한법률제4조제1항에따르면, 징수된개발부담금은중앙정부 50%, 지자체 50% 로나뉘어귀속된다. 중앙정부에귀속되는개발부담금은지역발전특별회계로편성되고, 지자체에귀속되는개발부담금은일반회계또는특별회계로편성된다. 문제는지자체의지역발전특별회계집행이개발부담금징수목적에부합되지않는경우가많다는점이다 9. 이와관련하여현행법은개발부담금사용에대한구체적인규정을두고있지않다. 2011년기준으로전국 203 개지방자치단체가운데개발부담금을재원으로조성된특별회계가설치된곳은경기도수원시, 시흥시와전북익산시등 3곳에불과한것으로나타났다 ( 국토연구원 : 2014: 109). 이는지자체장들이임기내다양한공약사업을추진하기위한재원으로개발부담금을활용하려고하기때문으로보인다. Ⅳ. 저성장기의개발이익환수방향과 정책과제 1. 개발이익의환수방향 1990 년대토지공개념확대도입취지에따라도 입된개발부담금의명칭으로운용되어온개발이 익환수제도는개발사업에따른개발이익의사유화 를방지함으로써부와소득의형평성제고, 토지투 기억제, 지가안정, 지역간균형발전재원확보, 공 공투자확대등의기여를해왔다. 동시에경기상황 과부동산경기에따라부과중지, 면제, 감면등개 발부담금제도를경제정책의수단으로활용함에따 라정책의예측가능성과부동산투자의욕을저해 하고원활한토지이용을어렵게한다는지적을받 고있기도하다 ( 국토연구원, 2014: 141). 경제의저성장과안정적인도시화는구미선진국 의사례에서보는것처럼전체적인토지개발수요 를감소시킬뿐만아니라시장에서의토지수요도 다양하게전개될것으로보인다. 대도시의경우여 전히개발수요가존재하고있어성장관리가필요하 지만, 중소도시나농어촌지역에서는개발수요가현 저히감소하여수요를창출해야할것으로보인다. 이경우국지적인시장상황에맞춰도시계획을수 립하고토지이용규제를운용하며개발이익을처리 해야할필요가있다. 이러한상황에서개발이익환 8. 대법원 2014.5.16. 선고 2011 두 20970 판결 9. 국토교통부 (2014: 106) 에따르면, 수원시지역발전특별회계사업내역을토대로개발부담금제의근본취지와상이한성격의사업에사용되고있음을예로들고있다. 27
F 수체계의 개선방향은 개발이익 개념과 환수체계의 그리고 개발이익 환수체계를 보다 단순화할 필요 재정립, 공공시설부담의 형평성 제고, 개발부담금제 가 있다. 우리나라는 지금까지 다양한 개발이익 환 도의 합리성과 투명성 제고, 개발이익 환수에서 개 수수단을 운용해 왔지만, 환수의 실효성은 그다지 발사업지역과 주변 지역 간 불균형 해소 등을 들 수 크지 않은 것으로 나타났다10. 이를 개선하기 위해서 있다. 는 개발이익 환수제도 간의 수평적 수직적 연계를 강화하고 단순화하면서 시장의 투명성을 제고할 필 2. 정책과제 (1) 개발이익 개념과 환수체계의 재정립 요가 있다. 또한, 토지개발 관련 제반 부담금을 연계하여 운 앞에서 언급했듯이, 우리 법에서 정하고 있는 개 용하는 것이 필요하다. 현재 개별법에 의거하여 부 발이익은 공공투자로 인한 편익 증진, 개발사업의 과되는 부담금은 총 99개로 이 가운데 7개 부담금 인 허가로 인한 계획이익, 토지개발에서 발생하는 만이 개발이익 환수에 관한 법률에서 개발비용으로 개발이익, 기타 사회 경제적인 여건변화로 얻은 자 인정받고 있다. 개발이익 환수 취지를 고려한 일정 본이득 또는 우발이익을 포괄하는 개념이다. 그럼에 기준에 근거하여 개발비용으로 인정되어야 할 부담 도 불구하고 개발이익의 환수가 마치 유 무형의 토 금이 현재 인정되고 있지 않다면, 중복 부과의 문제 지개발과 연계된 자본이득에 대해서만 환수하는 제 가 발생할 수 있으므로 해당 부담금의 인정 여부 검 도인 양 오해되어 왔다. 대부분의 선진 국가에서 그 토가 필요하다. 러하듯이, 개발이익의 개념을 지가상승분에서 토지 소유자의 직접투자를 제외한 나머지 자본이득으로 인식할 필요가 있다. 28 개발이익 처리의 지방화도 저성장기에 검토해야 할 사항이다. 개발이익의 발생규모로 보나 열악한
지방재정으로보나개발이익처리의지방화가보다효율적이라고할수있다. 대부분의선진국에서는개발사업자와지자체간에협상을통해이익을처리하는경향이있다. 영국의경우개발이익환수를위한조세와는별도로기반시설설치를위한부담금제도를운용하고있다. 이가운데후자는계획이익 (planning gain) 을환수하기위한기반시설부담금제도 (planning charge) 를운용하고있으며, 지방정부가운용하고있다. 일본에서도직접적인개발이익환수제도로서기반시설부담제도를운용하고있는데, 운영주체는시 정 촌이다 ( 대한국토도시계획학회, 2009: 44). (2) 공공시설분담의형평성제고개발행위나개발사업승인과관련하여과도하게공공시설의설치나기부채납을요구하는일이발생하지않도록공공시설의설치와기부채납의범위와한계를정하여인 허가권자의재량의범위를통제할필요가있다. 또한, 공공용지공급을위한대규모국책사업을추진하면서광역교통시설등기반시설설치비용을사업시행자에게만부담시킬것이아니라, 사업성격에맞게국가, 지자체, 사업시행자간에적절하게분담시킬필요가있다. 이는공공용지공급가격을조정하는데도유리하다. 이와함께규제완화로인해발생하는개발이익과기반시설설치부담을연계하는방안도검토할필요가있다. 즉, 규제완화지역내에서는기반시설부담없는개발은없다는원칙을고수하고그설치비용은개발이익환수재원을통해충당할수있도록개발행위허가제를운용할필요가있다. 이렇게되면 개발사업구역내설치되는기반시설의부담은현행 의기부채납제도를유지하고, 사업단지외의기반시 설부담은국가, 지자체, 사업시행자가분담하게된 다. 최근서울시는용도지역변경에대한공공기여 원칙을확립하여특혜시비를완화하고사회적합의 를통해문제를해결하는공공기여제도를운용하고 있다. (3) 개발이익환수에있어서개발사업지역과 주변지역간불균형해소 대규모개발사업주변지역은개발사업과기반시 설정비등으로대부분지가가상승한다. 이때문에 대규모개발사업주변의토지소유자는상당한불로 소득을향유하게된다. 그러나이지역에서발생하 는불로소득을환수할수단이없다보니개발사업 발표를전후하여해당지역을중심으로토지거래가 비정상적으로빈번하게이루어져왔다. 이러한상황에서한국정부는일본에서처럼수익 자부담금제도를통해개발사업주변지역의불로 소득을환수하여개발사업비를충당하고자 1962 년 도시계획법을제정하면서수익자부담금제를도입 했다. 그러나수익자부담금제가활성화되지는못했 다. 그이유중의하나는개발이익영향권의설정이 나개발이익의측정과같은기술적인한계때문이 었다 ( 국토연구원, 2010: 247). 10. 한연구결과에따르면, 지난 10 년간 (1998~2007) 우리나라개발이익환수수준은총개발이익의 1.7% 에불과한것으로조사되었다 ( 대한국토도시계획학회, 2009: 44). 29
그러다가 1989년토지공개념 3법입법당시토지초과이득세와이중부과문제로대부분폐지되었다. 그후토지초과이득세가폐지되면서수익자부담금제가부활하지않아대규모개발사업주변지역에서발생하는개발이익을환수할수단이사라진것이다. 이로인해개발이익환수의사각지대가존재하게되고, 개발이익환수에서개발사업지역과주변지역간형평성문제가발생하게되었다. 그러나지금은도입당시문제점으로지적되었던개발이익영향권의설정이나개발이익의측정과같은기술적인한계를 GIS 및토지평가기법의발달로상당부분극복할수있게되었을뿐만아니라공공투자사업으로인한수익과비용부담간의형평성을제고하는차원에서수익자부담금제에대한재검토가필요한시점이다. (4) 개발부담금제도의합리성과투명성제고개발부담금제의성과와한계에서언급했듯이, 개발부담금제는부과대상사업문제, 감면및면제문제, 부담금산정상의문제, 운영및관리상의문제를안고있다. 개발부담금제의선진화를위해서는무엇보다도제도의합리성과운영의투명성이선결되어야할것이다. 신규개발사업에대한개발부담금부과및감면또는면제여부는거버넌스문제로서전문가로구성된위원회의폭넓은심의를거치도록하는것이필요하다. 부담금산정이나개발비용산정에있어서는무엇보다산정기준의단순화 체계화로예측가능성을확보해야부과주체와개발사업자간갈등이줄어들것이다. 동시에개발비용의객관적산정과공정성확보, 부담금부과 징수관리시스템이고객서비스지향적시스템으로구축되어 30
야개발부담금제도의지속가능성이커질것이다. 그리고개발부담금제의운용및관리상의문제를해소하려면지자체공무원의전문성과역량이제고되어야할것이다. 금제를운용하는것이그예이다. 이와동시에도시계획이나토지이용규제는지금보다훨씬더변화에대한적응력을높일수있도록제도의유연성을제고해야할것이다. Ⅳ. 결론우리나라의개발이익환수제도는아직진화중이다. 이는대표적인개발이익환수수단인개발부담금제를보면알수있다. 새로운개발사업이등장하면먼저개발부담금부과여부를판단해야하고, 부과대상이라하더라도면제또는감면대상인지를살펴야하며, 부과될경우적정하게부과되어야하며, 징수된부담금은제도의취지에맞게활용해야한다. 그러나이모든것을예측하여합리적인기준을제시하고효과적으로운영하는일은쉽지않다. 경제상황이나경기변동에따라아니면정치적환경에따라달라질수있기때문이다. 참고문헌 국토교통부, 개발이익환수에관한법령, 2014. 7. 국토연구원 ( 연구책임자 : 이형찬 ), 새로운패러다임의개발이익환수개선방안마련연구, 국토교통부, 2014 국토연구원 ( 연구책임자 : 정희남 ), 토지정책의패러다임재정립방안연구, 국토해양부, 2010 김상일 안내영, 도시개발에따른개발이익환수실태및제도개선방안연구, 서울연구원, 2011 대한국토 도시계획학회 ( 연구책임자 : 서순탁 ), 개발부담금제도개선방안마련을위한조사연구, 국토해양부, 2009 서울시도시계획과, 대규모부지용도변경활성화와도시계획체계개선보도자료. 2008. 11. 정희남외, 토지에대한개발이익환수제도의개선방안, 국토연구원, 2003 하영주, 개발이익환수제도의위헌성에관한공법적연구, 단국대학교대학원박사학위논문. 2008 한국감정원 ( 연구책임자 : 박기석 ), 개발이익환수제도발전방안연구, 국토해양부, 2012 황해봉, 도시개발과개발이익환수제도, 개발이익환수제도의법적문제, 한국토지공법학회학술대회자료집, 2008. pp.27-73. 한국가의토지정책은그나라의경제적 사회적발전단계에따라다르게나타난다. 고도성장기에설계되어과도한개발이익의사유화를방지하기위한목적으로도입된개발이익환수제도가저성장기가도래함에따라전환기를맞고있다. 몇차례지가급등을겪으면서도실효성을잃지않은우리제도의장점을유지하면서도이미저성장기를겪은선진국의경험을참조하여새로운시도를할때가왔다. 이른바개발이익의지방적처리가바로그것이다. 영국처럼계획이익을지방정부가처리하는플레닝게인제도나, 일본처럼지방정부가수익자부담 31