국제사회보장리뷰 2017 가을호 Vol. 2, pp. 69~78 중국아동복지의현주소와과제 The Current State and Challenges of China's Child Welfare 쩌우보 ( 邹波 ), 중국민정부 ( 民政部 ) 정치연구센터부소장 Zou Bo, Center of Policy Research, Ministry of Civil Affairs 급속한경제성장과사회보장체계의발전을추진해온중국은아동복지제도를잔여적복지체계에서보편적복지체계로발전시키려고노력하고있다. 최근중국은고아보호체계를구축하고미성년노숙자지원 보호제도를강화했다. 또한농촌지역 방치아동 (left-behind children) 을보호, 관리하는틀을확립하고 불우아동 보호제도를체계화했다. 이와같은제도개혁을통해중국의아동복지는서비스의범위와보장성을확대하는커다란발전을이루었다. 본고에서는현재중국아동복지의현주소를진단하고문제점과한계를검토함으로써장차중국아동복지제도의발전방향과과제를제안하고자한다. 1. 들어가며중국의아동복지제도는계획경제시대의연대복지복지체제 (collective welfare) 에서시장경제체제로전환됨에따라잔여적복지체계를갖추게되었으며서서히보다보편적복지체계로발전을모색하는중이다. 2016년기준중국의 16세미만아동수는 2억 4,000 만명으로여기에는빈곤지역아동 4,000 만명, 농촌지역에홀로남겨진아동 902만명, 불우아동 400 만명, 고아 50만명이포함되어있다. 1) 중국은이러한아동의건강한성장과발전을보장하기위해아동보건의료서비스와교육체계, 아동보호시스템등의영역에서아동복지제도의근간을구축해왔다. 먼저아동보건의료서비스의영역에서, 중국보건부는아동예방접종시스 1) 2017 社会服务发展统计提要. 中华人民共和国民政部. 2017 年 7 月编制. 이슈분석 69
템을운영하며아동에게많이발병하는병을적극적으로예방하는데주력을기하고있다. 또한전염병예방사업을관리 감독하고탁아소와유치원을대상으로보건 위생에관한전문적인지도를수행하며, 국립어린이병원을설립해아동건강검진, 예방접종등의보건의료서비스를제공하고있다. 2) 둘째, 아동의보육과교육의영역에서, 국가와사회는탁아소, 유치원등의설립과보급을통해어린이의생활, 양육, 놀이를위한서비스를제공할공적책임성을가지며, 중국정부는아동센터, 소년궁 ( 少年宫 ), 3) 소년활동센터 ( 少年活动站 ), 어린이공원, 어린이놀이동산등어린이의놀이와학습을위한장소를건립하고확대해왔다. 또한중국정부는공교육의확립을위해 9년의무교육제보급하였으며이에따라만 6세이상아동은성별, 민족, 종족에구별없이정규의무교육을받을수있다. 중국정부는의무교육에따른학비면제외에도, 빈곤학생을위한장학금제도를확충해미성년학생의교육기본권을실현하고자노력하고있다. 마지막으로, 아동보호의영역에서중국은아동의생명권, 건강권을보호하기위한취약계층아동보호를위한기본적인보호시스템을구축하고발전시켜왔다. 중국정부는아동의생존과보호받을권리를실현하기위해이와관련한법과제도를정비하고있다. 예컨대, 부모나기타후견인은법에따라아동에대한후견책임과양육의무를이행해야하며아동을학대하거나유기해서는안된다고명시하고있다. 특히, 여아또는장애아동등의취약아동에대한차별, 신생아의익사 4) 또는유기행위를법적으로금하고있다. 중국정부는아동보호체계의지속성과안정성을확보하기위해취약계층아동전담기구를설립하였으며, 이를통해고아, 기아 ( 棄兒 ), 장애아동등취약아동의권익보장을실현하고확대해나가고있다. 이와관련한기관으로는아동복지원, 사회복지원아동부, SOS 어린이마을, 고아들을위한학교, 장애아동재활서비스센터등이있다. 2016년기준으로전국에산재한아동입양보호기관은모두 705곳에이른다. 또한 9만개의침상을구비한아동복지센터가 465 곳, 1만개의침상을구비한미성년자보호센터가 240곳에달한다. 그리고 10곳의 SOS 어린이마을이고아 2,800 여명을돌보고있다. 5) 2) 王雪梅. 儿童福利论. 社会科学文献出版社. 2017 年 7 月. 3) 역주 : 소년궁은중국정부가정치교육과집단문화활동의장을제공하기위해설치한기관이다. 4) 역주 : 과거중국에는가난때문에대야에물을받아신생아를질식시켜죽이던악습이있었다. 5) 2017 社会服务发展统计提要. 中华人民共和国民政部. 2017 年 7 月编制 70
2. 중국의아동복지현황지난 40년간개혁 개방을통해낙후한국가에서중진국대열에들어선중국은 2016년에 1인당국내총생산 (GDP) 8,000 달러를넘어섰다. 하지만여전한저개발, 불균형발전으로현단계의중국아동복지제도는위기아동을중점대상으로삼는 잔여적복지제도 라할수있다. 첫째, 보호할부모가없는고아를위한사회적보호체계를구축해나가고있다. 6) 2010년중국은고아를대상으로한기초생활보장제도를수립하고매년중앙정부와지방정부에서각각 25억위안과 21억위안을투입해고아에게기초수당을지급하고있다. 이로써시설에거주하는고아에대해서는매월 1인당 1,000 위안, 노숙을하는고아에대해서는매월 1인당 600위안이라는최저생계비기준을마련했다. 7) 2012년에는에이즈바이러스에감염된아동도고아들이받는기초수당을수급할수있도록했다. 8) 2016년기준중국의고아수는 46만명이며그중시설에거주하는고아가 8만 8,000 명이고나머지 37만 2,000 명은한곳에정착하지못하고있다. 9) 둘째, 노숙하는미성년자에대한보호를강화해왔으며, 공안부, 민정부, 도시관리부등정부의주요부처가노숙미성년자보호활동을제공하고있다. 10) 중국공안부는노숙, 걸식하는미성년자발견시이들을구호기관으로호송해도움을제공하고있다. 미성년자가성인과함께노숙, 걸식한경우조사결과성인이아동을협박, 유괴했거나구걸에이용하는등위법행위를한사실이드러나면법에따라이들을처벌할수있다. 함께한성인이부모나다른후견인이라면이들을교육한후구호기관으로호송해도움을받을수있다. 이들이스스로고향을찾아갈수없는경우에는구호기관이공안기관의협조를받아도움을줄수있다. 민정부는노숙하는미성년자가보호기관의도움을받을수있도록적극적으로지원하며, 도시관리부는노숙하는미성년자발견시이를공안부나민정부에알리고미성년자를구호기관으로호송하는일에협조한다. 미성년자가감염증을앓고있을경우공안부, 민정부, 도시관리부는협조연계하여해당미성년자를지정병원으로옮겨치료를받도록지원한다. 6) 国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见. 2010 年 11 月 16 日. 7) 韩晶晶. 儿童福利制度比较研究. 法律出版社. 2012 年 11 月. 8) 民政部财政部关于发放艾滋病病毒感染儿童基本生活费的通知. 2012 年 10 月 23 日. 9) 2017 社会服务发展统计提要. 中华人民共和国民政部. 2017 年 7 月编制. 10) 国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见. 2011 年 8 月 15 日. 이슈분석 71
또한정부는미성년자보호를위해미성년자인신매매단속을강화했다. 노숙과걸식, 위법행위를강요당한신원미상의미성년자를발견하면이들의생물학적정보를채집해전국의인신매매 DNA 데이터베이스에입력하고, 자료비교를통해실종및유괴된미성년자를식별하여보호하도록되어있다. 민정부는노숙을하는미성년자가부모나후견인을찾을때까지아동보호기관의보호프로그램, 사회복지기관의위탁양육또는가정위탁등다양한방법으로보호한다. 2년이상아동의부모나후견인을찾지못할때에는취학, 취업등이후아동의정상적인생활을위해규정에따라공안부는아동을호적에등록하도록되어있다. 2017년 3월까지노숙하는미성년자 5217명이부모나후견인을찾았다. 11) 셋째, 농촌에방치된아동의보호 관리체계를수립했다. 12) 방치아동이란부모가모두일자리를찾아타지로떠났거나부모중한쪽은남아있으나보호능력이없어농촌에방치된아동을일컫는다. 2016년 8월기준, 전국적으로농촌지역방치아동은 902만명에달하며이중 ( 외 ) 조부모가보호중인아동은 805만명으로전체의 89.3%, 친척또는부모의친구가보호중인아동은 30만명으로전체의 3.3%, 보호자가아예없는아동은 36만명으로전체의 4% 를차지한다. 보호능력이없는보호자와남게된아동은 31만명으로전체의 3.4% 를차지한다. 13) 산업화, 도시화의흐름에서일부지방노동자들은가계를위해혹은더나은일자리, 창업의기회를찾아고향을떠난다. 하지만도시의불안정한고용조건과도시에서의주거, 자녀교육, 보살핌등의한계로인해일부노동자는고향을떠나면서미성년자녀를고향에홀로남겨두거나타인에게맡기게된다. 이에따라농촌의수많은아이들이방치되는현상이일어나고있다. 이러한아동은부모와장기간떨어져지내며애정어린보살핌과보호를받지못해정신건강이나빠지거나극단적인행동에빠지게되며상해나학대를당하기도한다. 이를해결하기위해중국정부는농촌방치아동돌봄체계를제시했으며다음과같이아동의보호자와지방자치단체및중앙정부, 그리고민간조직의역할을명확히했다. 먼저보호자는법에따라가족후견인으로서의책임을다하며가정의발전에서아동의이익을우선 11) 李保俊. 2017 年第 2 季度民政部新闻发布会. 12) 国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见. 2016 年 2 月 4 日. 13) 全国农村留守儿童为何 锐减 5000 多万? 新华社北京 2016 年 11 月 9 日电. 记者罗争光 王思北. 72
적으로고려해야한다. 현, 향 ( 鄕 ), 진 ( 鎭 ) 정부등지방자치단체들은아동보호와관련소관책임을다해야한다. 민정부등중앙의관련부처는지도 감독을강화하고, 방치아동의권익보장을위한농촌지역방치아동돌봄체계와보호장치를강화한다. 촌 ( 주 ) 민위원회, 군단조직 ( 群团组织 ), 사회조직, 사회복지사, 자원봉사자등이방치아동돌봄에서적극적인역할을수행하고, 아동이성장과정에서겪게될문제를해결하기위해지역의구성원전체가관심을갖고아동을함께돌보고보호하는환경을조성한다. 넷째, 위기아동보호제도를체계화했다. 14) 위기아동에는가정의빈곤으로인해일상생활, 의료, 교육등에어려움을겪는아동과재활, 간병, 간호, 사회통합등에어려움을겪는장애아동, 그리고가정폭력이나가족의부적절한양육에서비롯된학대, 유기, 상해, 가혹행위등으로신변이불안전한아동등이포함된다. 1 위기아동의기초생활보장중국정부는법적보호자가없는아동을고아로분류한다. 법적보호자가없고근로능력이나생계수단이없는만 16세미만아동은극빈층구호지원대상에포함한다. 법적보호자가있으나가정형편이어려운아동에겐최저생계수당 (minimum subsistence allowance) 을지급한다. 갑작스럽고시급한일시적인기초생활의어려움을겪는아동에겐임시보호를제공하는데보호의수준을점진적으로높여나가야할필요가있다. 2 기초의료서비스보장중증질환, 중증장애가있는아동에게는도농기초의료보험 (basic medical insurance) 과중증질환보험의적절한혜택을제공한다. 이는급여요건에따라본인부담의료비상한선과본인부담률이정해져야한다. 또한소아청력테스트, 청각장애아동언어치료등의료재활프로그램이기초의료보장범위에포함된다. 최저생계수당을수급하는중증장애아동이도농기초의료보험에가입한경우본인부담금에대해보조금을지급한다. 극빈층의구호범위에포함되는아동이도농기초의료보험에가입한경우보험료를전액지원하도록되어있다. 14) 国务院关于加强困境儿童保障工作的意见. 2016 年 6 月 13 日. 이슈분석 73
3 교육지원가정형편이어려운아동에대한교육지원정책과무상의무교육정책이정착되어야한다. 장애아동이일반학급에서학습할수있는교육지원체계를구축하고, 그중가정형편이어려운아동에게는의무교육과고등학교과정을포함해 12년간무료교육을지원하는방안을마련해야한다. 특수학교, 유치원인허가를취득한장애아동재활시설, 해당요건을갖춘아동복지기관의보육, 교육서비스를지원한다. 의무교육을철저히보장하는메커니즘을보완해불우아동이입학후학업중단없이법에규정한의무교육을완수하도록할필요가있다. 4 후견책임강화양육능력이없는부모를둔, 별도의후견인이없는아동과인민법원의결정에따라민정부가후견인역할을하게된아동은민정부가설립한아동복지기관에서양육한다. 아동의친부모또는양부모가양육책임을이행하지않고, 공안부의교육을받고도양육책임을개선할의지를보이지않을경우이러한부모의아동은민정부에서설립한아동복지기관이나구호기관등에서임시로양육하며친부모또는양부모에게법적인책임을묻는다. 15) 공안부는행정구류가결정된처벌대상자또는형사처분등의강제조치가내려진범죄용의자에게미성년자녀가있을경우관계기관또는민정부와협력해그들의자녀를그들이지정한친척이나다른성인또는민정부소관아동복지기관이나구호기관에위탁한다. 5 장애아동복지서비스강화중국정부는 0~6세의시각 청각 언어 지능 지체장애아동과자폐아를위한재활제도를구축하여점차적으로수술, 재활보조기구, 재활훈련등의서비스를무상으로제공한다. 또한정착하지못하고돌아다니며살고있는장애고아는 장애고아재활프로그램 ( 残疾孤儿手术康复明天计划 ) 의대상에포함한다. 아동복지시설은시설에서보호하는장애고아들을위해맞춤형서비스를지원하며, 시설밖장애아동을위해육아지원, 양육지도, 재활훈련등을제공한다. 15) 全国首例异地撤销监护权案宣判 : 剥夺失职父母监护权. 央广网. 2017 年 6 月 3 日. 74
다섯째, 보편적아동복지시범사업을실시했다. 2013년민정부는보편적아동복지제도를설계하여저장 ( 江苏 ) 성쿤산 ( 昆山 ) 시, 하이닝 ( 海宁 ) 시등 4개시 ( 현 ) 에서전국최초의보편적아동복지제도구축시범사업을실시했다. 4년간의조사후시범지역에현지맞춤형보편적아동복지제도가도입됐다. 중국정부는시범사업을바탕으로보편적아동복지제도를연구하고, 아동복지의전반적인수준을높여나갈것이다. 16) 3. 중국아동복지의당면과제가. 아동복지에대한인식이부족하고국가와사회의주체적책임의식이결여되어있다. 아동복지에대한중국국민의인식은오랜기간뒤처져있었다. 아동은가정의부속품이자부모의사유재산으로간주되어아동에대한양육책임도주로가족이짊어져왔다. 개혁 개방이래부모의실업등으로인해가정의지지기능은약화된반면국가의보장책임은미비해위험에처한아동이증가하고있다. 미성년자보호법 에는아동 ( 미성년자 ) 의기본권이명시되어있지만정부와사회는아동의권리보호를책임지는정도에서차이를보인다. 아동의사회적돌봄및보호의필요성에대한기본적인사회적합의의수준이낮고, 정부가주체적으로책임질수있는방안을구현하지못하고아동전체에게혜택이미치는보편적인아동복지정책은여전히미흡한수준에머물러있다. 나. 법률이완비되지않아정책수행력이강하지않다. 현재중국에는전문적으로아동의권익을보호하는법은없다. 아동보호와관련된제도는 미성년자보호법, 입양법, 미성년자범죄예방법, 교육법, 모자( 母子 ) 보호법 등에산재해있으며, 많은분야에규제의공백이있어 파편화 문제가두드러진다. 아동복지와아동권익보호에관한법규조항은대부분원칙수준이며활용성은높지않다. 따라서법규시행중에여러불합리한문제점이드러나고있다. 동시에기존의아동복지제도는기본적으로정책문서와발전요강에기반하고있어구속력이약하다. 또한부처주의 (departmentalism) 의특징이뚜렷하고정책간연계성이없어아동보호의효율성을크게약화시켰다. 16) 民政部办公厅. 关于在全国部分地区开展基层儿童福利服务体系建设试点工作的通知. 2015 年 8 月 21 日. 이슈분석 75
다. 아동복지에대한책임이분산되어있고통일성이결여되어있다. 민정부, 교육부, 공안부등과같은행정부, 검찰원 ( 检察院 ), 법원등의사법부, 국무원부녀아동위원회 ( 妇女儿童工作委员会 ), 미성년자보호위원회 ( 未成年人保护委员会 ) 등의협력기관, 그리고중국공산주의청년단, 중화전국민부녀연합회등중국에는아동복지관련기관이매우다양하게산재해있다. 책임이분산돼관리비용이높을뿐아니라부처간협력도어렵다. 고질적인부처이기주의가만연한탓에국가아동복지의전반적인정책목표를달성하는데도효율성이떨어진다. 라. 오늘날중국의아동복지예산은경제 사회발전수준에걸맞지않다. 최근중국이아동복지예산을확대했음에도불구하고중국의 GDP 대비아동복지예산은여전히미흡한실정이다. 2011년의아동복지지출규모는 50억위안으로 GDP 대비 0.11% 였다. 2013년과 2016년아동복지지출액은각각 64억 6,000위안과 81억 8,000위안으로절대지출액은증가했으나 GDP에서차지하는비중은 0.11% 에불과했다. 17) 특히정부는아직아동복지수당을직접지급하기위한아동복지직불제를수립하지않았으며, 예산에는별도의아동복지항목이없어아동복지예산의안정성을확보하지못하고있다. 마. 아동복지서비스의미발달로아동의기본적인복지수요를충족하기어렵다. 아동복지서비스대상에대한명확한규정이마련되어있지않으며분류가체계적이지못하다. 예컨대, 불우아동의정의에명시된중증장애, 중증질환등의범위와정도에대한명확한기준이없고부모의실종및징역기간과관련된규정이없으며불우아동, 고아, 방치아동의개념이다소겹친다. 국가가제공하는복지서비스는전체적으로비교적단순하다. 특히중증질환 중증장애아동의돌봄과치료, 이들의재활지원을위한보조금과서비스등을포함한종합적인지원책을세우지못하고있으며, 그들의교육, 자립발전을위한맞춤형복지프로그램도제공하지못하고있다. 가족보호기능이결여되어있고, 사실상보호자가없는아동, 학대를경험한아동에대한양육권이가정으로부터다른기관으로이전되는보호장치 17) 据国家统计局年度统计数据测算. 76
가아직마련되지않았다. 0~3세영유아를위한국가의기본양육수당, 특히관련서비스지원은여전히부족하다. 3~6세미취학아동을대상으로한공교육자원도많이부족하다. 18) 4. 중국아동복지의발전방향중국은현대사회로전환되고있으며, 중국의아동복지는점차선진국과보조를맞춰보편적인복지로발전하고있다. 중국의방대한인구, 낮은 1인당 GDP가걸림돌이되기는하지만아동복지서비스의범위와수준이점차발전하는가운데중국의아동복지는잔여적복지에서보편적복지로발전하고있다. 향후 10년내에중국의아동복지는다음과같이개선될필요가있다. 가. 아동이우선적으로공공서비스를누릴수있게한다. 중국은 2020 년까지전사회구성원이기본적인공공서비스를균등하게누릴수있도록기본공공서비스체계를구축하는데박차를가하고있다. 아동우선 의원칙에따라 2020년까지모든아동이영양 건강 교육 주거 교통 사회참여등을아우르는기본공공서비스를균등하게누릴수있도록할것이다. 아동복지의핵심은 취약한연결고리의개선 으로지역별, 소득계층별도시와시골아이들이기본공공서비스를균등하게누릴수있도록하는데있다. 나. 아동발달을위한여건을조성한다. 성장과발달은아동의가장핵심적인욕구이다. 아동의발달은신체적 정신적건강, 지능, 도덕성, 사회적응력등의다양한발달을총칭한다. 현재중국은아동의신체발육, 지능개발, 감정발달, 사회성발달등에서지역간, 도농간, 소득계층간현저한차이를보인다. 정부는 아동발달극대화 라는원칙아래공공서비스전달시아동을우선하면서아동복지혜택을확대해나갈것이다. 아동의발달단계별특성에따라 0~3세이하아동의건강한발육을최우선으로하되빈곤지역아동을중점적으로고려하여아동간발달격차를줄이고모든아동의발달에적절한환경을조성한다. 18) 刘继同. 国家责任与儿童福利 : 中国儿童健康与福利政策研究. 中国社会出版. 2010 年 6 月. 이슈분석 77
다. 아동보호를강화한다. 미성년자보호법 은 국가는미성년자의신체적, 정신적발달특성에따라미성년자를특별하게처우하고우선적으로보호한다. 라고규정한다. 중국정부는미성년자양육권이양제도를연구하고있으며, 가장의양육책임이행여부를감독하고자이미여러지역에서시범적으로아동학대신고 접수제도를시행했다. 하지만중국에서는여전히아이들이가정폭력에시달려목숨을잃거나농촌지역방치아동이자살을한다. 학교에서의왕따사건이하루가멀다하고발생하면서아이들의도덕성을우려하는목소리가높다. 국가는보통아동, 불우아동구분없이모든아동에대한보호를강화해아동의성장과발달과정에나타날수있는위험을줄여주어야한다. 라. 아동복지서비스체계구축속도를높인다. 19) 보편적아동복지서비스체계를구축하는데가장중요한것은서비스전달의 마지막단계 를개선함으로써서비스전달체계를개선하는일이다. 2016년 농촌지역방치아동돌봄 보호강화에관한국무원의의견 은지역별, 관계부처별로농촌지역방치아동보호업무를강화하고유능한인력을배치해아동보호업무를책임지도록해야한다는점을분명히하고있다. 불우아동복지강화에관한국무원의의견 에서는촌 ( 주 ) 민위원회가촌 ( 주 ) 민위원회위원, 대학생촌민위원회주임 ( 村官 ) 또는사회복지사등으로구성된아동권리감시단을조직할것을명확히하고있다. 현재 10여개성 시에총 6만여명의촌급아동복지원이활동하고있는데이는소외계층아동복지서비스체계를구축하기위한중요한행보이다. 마. 아동복지사업을위한리더십체제를개선한다. 국무원은아동복지제도에서민정부가리더역할을하도록권리를부여했다. 따라서민정부는모든수준에서건전한아동복지제도를구축하고재정건전성을확보하며보편적아동복지제도구축을위한기초를마련해야한다. 19) 王振耀 高华俊. 系统建设普惠型儿童福利体系. 社会科学出版社. 2016 年 10 月. 78