국토정책 Brief 는주요국토정책현안을적시하고정책방안을제안하는주간지입니다. 8. 2017 7 KRIHS POLICY BRIEF No. 625 발행처 국토연구원 발행인 김동주 www.krihs.re.kr 영국의지역발전정책분권화와분권협상 (Devolution Deal) 이원섭국토연구원선임연구위원 요약 1 영국에서는 2010 년광역개발청 (RDA) 을폐지하고기초단위민관합동지역발전기구인 LEP 를도입한이후도시권협상 (City Deal), 지역성장협상 (Local Growth Deal), 분권협상 (Devolution Deal), 지자체연합기구 (Combined Authority) 설치및광역시장선출등을통해중앙정부의권한과재원을지방으로이양하고지역의 자율성과책임성을강화하는분권형지역발전정책을지속추진중 2 분권협상은 2017 년 3 월까지 13 개도시권이정부와협상안에합의하였고, 맨체스터대도시권을포함한 8 개도시권에서지방의회승인을거쳐최종확정되었으며, 9 개도시권에서는지자체연합기구를설립하였고이중 6 개도시권에서는 2017 년 5 월연합기구광역시장선출 3 분권협상을통해중앙정부는교통, 주택및토지, 생애교육및훈련, 고용지원, 기업지원, 보건및사회보장, 경찰및소방, 형사, 수자원및연안관리, 자금등다양한공공서비스및지역개발기능의집행권한을맞춤형 방식으로지역에이양 4 분권협상의집행을위해중앙정부는지역에정책자율권, 포괄보조금을포함한재정재원, 조세지원등을제공하고, 지역은책임성확보및성과관리를위한확약서를정부에제출하여승인받음 정책방안 1 국가균형발전정책이지방자치분권의틀위에서시행되도록지역발전에필수적인중앙의재원과권한을지역맞춤형으로이양함으로써지역발전정책에서지역의주도성과책임성을대폭강화 2 지역발전투자협약제도에국가와지자체의투자분담외에권한이양, 규제완화등비재정적요소를추가하여지역이자율성과창의성을활용한지역발전사업을독자적으로추진할수있도록개편 3 도시권 생활권의공동발전사업추진을위한협력체설립및운영을지원하는관련제도개편 4 지역발전정책의분권화를위해서는중앙부처의양보와지자체의지역이기주의극복, 정부및정치권의강력한의지와리더십, 안정적인정책집행을위한실효성있는지원제도마련필요
1. 영국 1) 의지역발전분권화정책추진경과 영국에서는 2010 년광역개발청 (Regional Development Agency: RDA) 을폐지한이후중앙정부의권한과재원을지방으로이양하고지역의자율성과책임성을강화하는분권형지역발전정책을지속분권형지역발전정책은지방주권주의 (Localism) 를근간으로지역의경제성장을지원하고공공서비스개혁을장려하는동시에지역의책임성을제고하고자함분권형지역발전의기본틀은중앙정부의권한과재원을맞춤형으로지역에이양하고, 지역은이를집행함에있어투명성, 거버넌스, 비용대비가치등책임성을담보하는것임 지역발전분권화정책의추진경과 RDA 폐지및 LEP 도입 (2010 년 ) : 중앙주도광역발전체제를지역중심체제로전환하기위해 RDA를폐지하고민관합동지역발전기구인 LEP(Local Enterprise Partnership) 를 39개설치도시권협상 (City Deal, 2012~2014 년 ) : 28개도시권과기능훈련, 투자, 고용, 청년 ( 고용및교육훈련 ) 사업의권한을이양하는협상체결 (2012 년에런던을제외한 8개중핵도시, 2013~2014 년에 20개도시권과협상체결 ) 지역성장협상 (Local Growth Deal, 2014~2017 년 ) : 39개 LEP 전체와연간 20억파운드의지역성장기금을주로기능훈련을위한자본투자에활용하는내용의협상체결분권협상 (Devolution Deal, 2014~2017) : 13개도시권과협상에합의하였으며, 기존협상과비교하여더많은권한과자원을이양하고고용및기능훈련등의지역자율성을더욱확대지자체연합기구 (Combined Authority) 설치및광역시장선출 (2011~2017 년 ) : 2011 년맨체스터를시작으로 2017 년 3월 Cambridgeshire and Peterborough에이르기까지 9개도시권에서연합기구를설치하였고, 이중 6개도시권에서는 2017 년 5월선거에서광역시장선출 연합기구는두개이상의지자체가공공서비스및기타공공기능전달체계개선을위해설립하는법적기구로중앙정부와지자체로부터주요권한과자원을이양받아강력한기능을수행 연합기구는관할지자체의회에서임명하는지방의원으로구성되고, 다수의연합기구에서광역시장을선출하였으나법적의무사항은아니며, LEP 의장은연합기구의비법정의원으로참여 지역발전분권화정책추진을위한법률제정지방민주주의, 경제발전및건설법 (Local Democracy, Economic Development and Construction Act 2009) : 2개이상의지자체가연합기구 (Combined Authority) 를설립하여교통, 경제개발, 재생사업을공동으로추진할수있도록허용 1) 본자료에서영국의공간적범위는 England 에국한됨.
Korea Research Institute for Human Settlements 지방주권법 (Localism Act 2011) : 지자체및지역사회가성장과고용을촉진할수있도록추가적인권한을부여하며, 8개중핵도시 (Core Cities) 를포함한도시권지자체가중앙정부와협상 (City Deal) 을통하여주요권한을이양받는법적근거가됨도시및지방분권법 (Cities and Local Government Devolution Act 2016) : 지자체연합기구 (Combined Authority) 및기타도시권지자체와분권협상체결및집행에관한근거법으로연합기구의시장선출, 연합기구의기능, 책임, 거버넌스등을규정 분권협상의목적은지자체의책임성강화, 지역경제성장및공공서비스개혁증진 표 1 영국의지역발전분권정책화추진경과 연도주요내용집권정부 2009 지방민주주의, 경제발전및건설법 (2009) 제정, 연합기구도입 2010 총선실시 RDA 폐지및 LEP 도입 노동당정부 2011 맨체스터대도시권, 최초의연합기구설립 지방주권법 (2011) 제정 2012 Heseltine 보고서, 광역시장도입권고 2013 정부, Heseltine 권고수용 North East, West Yorkshire, Sheffield, Liverpool 연합기구설립 2014 스코틀랜드국민투표실시 맨체스터대도시권연합기구, 최초의분권협상체결 보수 자민당연립정부 2015 2016 2017 총선실시 7개도시권분권협상완료 (5개확정 ) 도시및지방분권법 (2016) 제정 4개도시권분권협상완료 (1개확정 ) 연합기구광역시장선거 1개도시권분권협상체결 ( 확정 ) 보수당정부 출처 : Local Government Association 2016, 수정. 2. 지역발전분권협상체결현황 분권협상의주체및승인중앙정부에서는재무부와지방자치부 (DCLG) 의지역성장팀 (Cities and Local Growth Unit) 이중앙정부를대표하여협상진행, 합의도달, 협상집행에서핵심역할을담당 지역성장팀은부처합동팀으로지방자치부 (DCLG), 산업부 (BIS), 내각실 (Cabinet Office) 소속공무원으로구성지역에서는기초지자체와 LEP가참여하고참여지자체의회의인준을통해협상이최종확정되며, 일부지역에서라도반대할경우협상은효력을갖지못하게됨
분권협상체결현황 2017 년 3월까지모두 13개도시권에서정부와협상안에합의하였으나 5개지역에서는지방의회인준을받지못하여현재까지분권협상이최종확정된도시권은 8개임 26개도시권은협상신청을하였으나아직합의에도달하지못하였으며, 런던도시권은별도의분권협상없이기존의분권시책을확대하는방향으로정책을추진중임분권협상이지방의회승인을받지못한주된요인은광역시장선출과관련한지역의반대와협상타결후에야공개되는협상안의내용에관한불만과의구심때문임 표 2 도시권별분권협상체결, 연합기구설립, 광역시장선출현황 도시권 분권협상체결 연합기구설립 광역시장선출 Greater Manchester 2014. 11. 3 2011. 4. 1 2017. 5. 4 West Yorkshire 2015. 3. 18 ( 미승인 ) 2014. 4. 1 - Cornwall 2015. 7. 27 - - Sheffield City Region 2015. 10. 5 2014. 4. 1 2018년예정 North East 2015. 10. 23 ( 부결 ) 2014. 4. 8 - Tees Valley 2015. 10. 23 2016. 4. 1 2017. 5. 4 West Midlands 2015. 11. 17 2016. 6. 17 2017. 5. 4 Liverpool City Region 2015. 11. 17 2014. 4. 1 2017. 5. 4 West of England 2016. 3. 16 2017. 2. 9 2017. 5. 4 East Anglia Norfolk-Suffolk Cambridgeshire-Peterborough 2016. 3. 16 ( 부결 ) 2016. 6. 20 ( 부결 ) 2017. 3. 16 - - 2017. 3. 3 - - 2017. 5. 4 Greater Lincolnshire 2016. 3. 16 ( 부결 ) - - 주 : Cambridgeshire-Peterborough 는 Norfolk-Suffolk, East Anglia 와통합 - 분리과정을거쳐최종확정됨. 3. 분권협상의내용 협상내용 분권협상의내용에는교통, 주택및토지, 생애교육및훈련, 고용지원, 기업지원, 보건및사회보장, 경찰및소방, 형사, 수자원및연안관리, 자금등중앙정부가직접수행하는다양한서비스및기능의집행권한을지역으로이양하는것을포함 학교교육, 정부가발표하지않은추가적인재정분권, 대폭적인주거및복지업무이양등은지역에서제안하였으나중앙정부가수용하지않아분권협상에포함되지않음
Korea Research Institute for Human Settlements 분권협상의세부사업내용은지역의제안을토대로협상을통해구체적인내용을합의하여지역별로상이하나교통, 기업지원, 생애교육등은공통적으로포함 분권협상의가장큰특징은지역별맞춤형협상을통해지역의수요를최대한반영하는것으로, 여기에는권한이양뿐만아니라지원수단의차별화도포함 표 3 분권협상을통한지역별맞춤형기능이양사례 ( 예시 ) 정책분야및기능 Greater Manchester Sheffield City Region Tees Valley West Midlands Cornwall 교통 버스운영 철도 - - 공간계획수립 - 주택및공공자산 주택기금 - 토지매각 이용 - 교육및기능훈련 16 세이상교육 도제훈련보조 - - - - 고용지원 근로 건강프로그램 공동시행 - 기업지원 성장허브 수출자문 - 보건및사회보호 보건 사회보호통합 - - - 경찰및소방 광역시장위임 - - - 형사 지역자체수행 - - - - 수자원및연안관리 홍수방어 연안관리통합 - - - - 출처 : National Audit Office 2016, 수정. 4. 분권협상의지원및관리제도 정책자율권 분권협상에포함된사업의계획및집행을위해지자체가독자적으로전략을수립하고전달체계를구축하여관리할수있도록정책의자율권제공 재정지원 새로광역시장을선출하는 6 개도시권의분권협상시행을위한초기자금으로 2016~2021 년의 5 년기간중 28.6 억파운드의포괄보조금 (Single Pot) 을조성하여지원 분권협상의추가지원을위해연간 2.465 억파운드, 향후 30 년간 74 억파운드확보
분권협상포괄보조금재원은지역성장기금 (Local Growth Fund), 교통보조금 (Transport Grant), 투자보조금 (Earn Back 또는 Gain Share) 의 3개재원으로구성되며, 향후포괄보조금으로추가편입하는재원도해당재원의용도제한을제거하여지역에자율성을부여할계획유럽연합구조기금 ( 지역개발및사회기금 ) 지원사업의선정및모니터링등중간관리권한이양 조세지원 Greater Manchester 등일부시범지역에서는전망치이상으로징수된법인세증가분전액을중앙정부가아닌지역으로귀속광역시장을선출한연합기구는 LEP의승인을받아법인세율을 2% 까지상향할수있도록하여이를통해조성된재원을지역의인프라프로젝트에활용 포괄보조금운영제도포괄보조금에대한지자체의책임성확보및성과관리를위한핵심장치로서지자체는포괄보조금확약서 (Single Pot Assurance Framework) 를지방자치부에제출하여승인을받음포괄보조금확약서를통해지자체는지원받은자금이효과적으로사용될수있도록사업계획을평가하고집행과정을모니터링하며, 독립패널을통해투자금의경제성장효과를평가 포괄보조금확약서에관한국가지침은책임성있고투명한의사결정, 효과적인자금집행계획 ( 우선순위설정, 평가, 사업계획, 위험관리 ), 프로젝트평가 ( 교통, 주택, 기능훈련, 창업 혁신및기업지원, 재생부문 ), 교통부문계획 ( 자금집행계획, 외부의견, 평가및모니터링 ) 으로구성 5. 분권협상의성공요인과이슈 영국의지역발전분권협상이성공적으로추진된주요요인은다음과같음지역발전정책의분권화에대한정치권의강력한의지와리더십으로재무부장관, 지방자치부장관등집권정부의실세들이분권화정책의입안과실천에앞장섬으로써여타중앙부처들도지역으로의권한이양에동참하게됨지방분권화에수반되는중앙부처및지역이기주의극복으로중앙정부의재원과권한을지역으로이양하는지방분권은소관중앙부처의양보없이는불가능하고, 지역에서는협상에참여하는지역들이개별지역의이해를초월하여중앙정부에공동으로대응함과감한중앙권한및재원의지방이양을통한실질적인지방분권추진으로지역정책의추진방식이중앙정부자원을단순히지역별로배분하는데서그치지않고실질적인분권화가가능하도록중앙정부가행사하는권한의이양까지협상에포함함
Korea Research Institute for Human Settlements 지역중심의상향식정책추진과지역의주도적역할로분권협상은기본적으로지역의제안을기반으로 진행되어지역실정을반영한맞춤형정책지원이가능하고, 협상결과의최종승인권을지역의회가갖도록 함으로써지역의자주성을존중함 영국의지역발전분권협상추진과정에서제기된주요이슈는다음과같음분권협상의구체적인목표가무엇인지불분명하여목표달성정도및진행수준에대한평가와모니터링이어려우므로구체적이고명확한목표설정과성과평가모니터링이필요중앙정부가지역별특성이나의견을감안하지않고획일적인거버넌스모델 ( 예 : 연합기구및광역시장도입 ) 등요구조건을부과하여분권협상이표방하는상향식접근과배치되는사례연합기구, LEP, 지역참여기관이빠르게변화하는각자의역할을수행할수있을만큼충분한역량을갖고있는가에대한의문이있으며, 특히민간부문이주도하는 LEP의거버넌스, 투명성, 의사결정이기대수준에미치지못한다는우려가있음분권에따른중앙정부권한및책임의지방이양에따라중앙부처및지자체관련부서의조직및인력을어떻게재편할것인가에관한전략이없으며, 의회의공공서비스전달에관한정책감독기능저하에대한우려가있음분권협상이기대에상응하는성과를창출할수있도록중앙정부와지역이분권협상을잘관리하고분권협상의장점및비용대비효과성등정책성과를증거에기반해서평가하는것이중요함 6. 분권협상과프랑스계획계약의비교 영국과프랑스모두중앙집권전통이강한국가로서분권협상과계획계약제도는일부유사성도있으나공간계획체계나도시체계, 지방분권등서로다른정책환경을토대로추진되고있음중앙정부와지역이상호합의를통해마련된협상또는계약에법적구속력을부여하여상대방의동의없이파기하거나수정할수없어안정적이고예측가능한정책추진이가능한공통점이있음영국의분권협상은중앙정부의권한이양과함께지역의자율성과책임성을강조하고있으며, 프랑스의계획계약은중앙정부와지방정부의협력적계획수립및집행을중시 우리나라지역정책에대한중요한시사점은중앙정부와지역이대등한입장에서상호이해가일치하는지역발전분야를도출하고이의실천을담보할수있는제도도입이필요하다는점임협약또는협상의이행보장을전제로중앙및지역의참여주체와공간범위를설정하고, 대상정책분야및사업선정, 지원및인센티브제도, 평가및모니터링방식등에대한검토가필요
표 4 영국의분권협상과프랑스의계획계약비교 구분분권협상 ( 영국 ) 계획계약 ( 프랑스 ) 성격지역의자율적발전전략국가와지역의공동발전전략 공간범위도시권단위 ( 기초지자체연합 ) 광역단위 ( 개별광역지자체 ) 대상지역협상신청지역광역지자체전체 대상분야공공서비스및인프라전략적지역발전사업 유효기간 5 년 ( 포괄보조금 ) / 30 년 ( 재정지원 ) 6 년 (2015~2020) 수정 / 변경추가협상을통해권한이양확대전부또는일부수정가능 평가 5 년단위성과평가중간평가 지원방식맞춤형지원 ( 지역수요기반 ) 차등지원 ( 재정력기반 ) 주관부처 ( 중앙 ) 재무부 / 지방자치부 (DCLG) 국토균형총괄위원회 (CGET) 주관기관 ( 지역 ) 기초지자체 ( 연합 ) 광역지자체 ( 개별 ) 주 : 국토균형총괄위원회 (Commissariat Gnrall Egalit des Territorires: CGET) 는 DATAR( 국토계획 지역매력위원회 ), SGCIV( 범부처도시위원회총괄사무국 ), ACSE( 사회통합 기회균등국가기구 ) 의통합조직으로 2014 년출범. 7. 정책적시사점 영국의지역발전분권협상이우리나라지역발전정책개편에주는시사점은다음과같음 지역발전정책이지방자치분권의틀위에서시행되도록지역발전에필수적인중앙의재원과권한을맞춤형으로지역에이양함으로써지역발전정책에서지역의주도성과책임성을대폭강화하는방향으로관련제도를개편할필요가있음 지역발전정책의분권화를위해중앙부처의양보와지자체의지역이기주의극복, 정부및정치권의강력한의지와리더십, 안정적인정책집행을위한실효성있는지원제도마련이필요함 도시권 생활권단위의지자체간공동발전사업추진을위한협력체설립및운영을지원할수있도록관련제도개편이필요함 국가균형발전특별법의지역발전투자협약제도개편에대한시사점은다음과같음 지역발전투자협약은프랑스의계획계약과유사한형식으로협약의주체들이사업내용과투자비분담을합의하고이를안정적으로시행할수있도록협약이행을담보하는제도로서는의미가있음 그러나재정수단과비재정적수단을겸비하고있는영국의분권협상과비교하여우리나라의지역발전투자협약제도는지방분권의핵심요소인지역의자주성 책임성제고를반영하기어려움 따라서지역발전투자협약을투자분담외에권한이양, 규제완화등비재정적요소도포함하여지역이자율성과창의성을활용한지역발전사업을독자적으로추진할수있도록보완할필요가있음 이원섭국토연구원국토계획 지역연구본부선임연구위원 (wslee@krihs.re.kr, 044-960-0156) 세종특별자치시국책연구원로 5 홈페이지 www.krihs.re.kr 전화 044-960 - 0114 팩스 044-211-4760