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창욱 선
7 years ago
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1 KRIHS POLICY BRIEF No. 518 발행처 국토연구원 발행인 김동주 안전한 국토만들기 정책 시리즈 ❸ 기후변화 재해에 대응한 방재 복원력(Resilience) 구축방향 한우석 국토연구원 책임연구원, 유진욱 국토연구원 연구원 요 약 요 약 지구온난화 등 기후변화 영향으로 재해피해가 증가하고 있으며, 피해저감을 위해 최근 선진국을 중심으로 방재분야에 복원력 개념을 도입하고 있음 기후변화 시나리오에 따르면 한반도의 기후변화 추세는 급속도로 진행될 것으로 전망되며, 이로 인해 자연재해 피해가 증가할 것으로 전망됨 대형화하는 재해를 원천적으로 예방하는 것은 현실적으로 불가능하여 기존 방재개념인 재해로부터의 저항인 예방에서 재해로의 적응 및 복구에 기반한 복원력으로 방재개념이 전환되는 추세임 방재분야에서의 복원력은 재해예방뿐만 아니라, 변화하는 환경에 따른 불확실성에 대응하여 사회시스템의 지속가능성을 강화하기 위해 신속한 복구능력까지 고려한 포괄적인 개념임 방재분야의 복원력은 피해가 발생하지 않도록 피해를 견딜 수 있는 피해저항 능력, 재해발생 시 피해를 최소화할 수 있는 피해저감 능력, 2차 피해를 최소화하기 위한 빠른 피해복구 능력 등으로 구성 선진국에서는 기술적으로 지자체를 지원하거나 지자체의 자발적 참여유도, 다중방재체계 수립 등을 통해 방재분야에 복원력 강화를 적극적으로 유도하는 추세임 UN-ISDR의 지방정부 재해복원력 평가도구, TISP의 지역의 재해복원력 가이드라인, HUD의 국가재해 복원력 대회 등을 통해 지역 복원력 강화를 위한 지자체 지원 및 참여를 유도 뉴욕시에서는 복원력 강화를 위해 시설물기준 강화, 위험지역 도출, 재해대응 매뉴얼 개발 등 종합적인 다중방재체계 계획을 수립 및 운영 요 약 정책 방안 ❶ 방재정책에 복원력을 적용하기 위해 종합적이고 체계적인 복원력 분석방법 개발 ❷ 방재시설뿐만 아니라 국토 및 도시계획, 재해대응 매뉴얼 등을 종합적으로 활용한 다중방재체계의 구축 추진 ❸ 지자체의 복원력 강화를 위해 관련 시스템 개발과 복원력 강화사업 대회 등을 통해 지자체의 자발적인 정책참여 유도 및 재정지원

기후변화 추세는 급속도로 진행될 것으로 전망되며, 이로 인해 자연재해 피해가 증가할 것으로 전망됨 대형화하는 재해를 원천적으로 예방하는 것은 현실적으로 불가능하여 기존 방재개념인 재해로부터의 저항인 예방에서 재해로의 적응 및 복구에 기반한 복원력으로 방재개념이 전환되는 추세임 방재분야에서의 복원력은 재해예방뿐만 아니라, 변화하는 환경에 따른 불확실성에

2 1. 기후변화에 의한 재해피해 증가 및 방재정책의 변화동향 기후변화에 의한 재해피해 증가 RCP 1) 기후변화 시나리오에 따르면 한반도의 기후변화는 향후 급속도로 진행될 것으로 전망 기후변화를 완화하기 위한 노력 없이 현재 추세대로 온실가스를 계속 배출하는 시나리오인 RCP 8.5에 따르면 21세기 말 한반도의 평균기온은 현재 대비 약 5.9 상승, 강우량 20.4% 증가 전망 일정수준 이상 온실가스 저감노력이 실현된 RCP 4.5 시나리오의 경우에도 평균기온 3.4 상승과 강우량 17.3% 증가가 전망됨 표 1 한반도 기후변화 전망: 1986~2005년 대비 21세기 중후반기 21세기 중반기 (2046~2065년) 21세기 후반기 (2081~2100년) 구 분 1986~2005년 기후 값 RCP 4.5 RCP 8.5 RCP 4.5 RCP 8.5 한반도 평균기온 ( ) 동아시아 - 전지구 일최고기온( ) 일최저기온( ) 강수량(mm) % +21% +20% +18% 폭염일수(일) 열대야일수(일) 호우일수(일) 자료: IPPC 기후변화의 영향으로 자연재해 피해가 증가하고 있으며, 특히 인구가 밀집된 도시지역에서는 기후변화 재해에 따른 직 간접 피해 증가가 전망됨 기후변화의 영향으로 홍수, 가뭄, 폭염, 폭설, 강풍 등 자연재해 피해는 증가하는 추세이며, 향후에는 해수면 상승 등의 영향으로 피해증가는 더욱 가속화될 것으로 전망됨 도시지역은 하천변 및 급경사지와 같은 재해취약지역 개발, 불투수면적 증가 등과 같은 구조적인 취약성과 더불어 인구 및 산업이 집중되어 있어 재해발생 시 대규모 직 간접 피해 증가가 예상됨 1) RCP(Representative Concentration Pathways)는 IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change) 제5차 기후변화 평가보고서에서 선정된 표준 온실가스 시나리오임. 2

3% 증가가 전망됨 표 1 한반도 기후변화 전망: 1986~2005년 대비 21세기 중후반기 21세기 중반기 (2046~2065년) 21세기 후반기 (2081~2100년) 구 분 1986~2005년 기후 값 RCP 4.5 RCP 8.5 RCP 4.5 RCP 8.5 한반도 11.3 +2.3 +3.3 +3.0 +5.

3 방재분야의 패러다임 전환 기후변화로 대형화되는 자연재해를 완벽하게 예방하는 것은 현실적으로 불가능하며, 최근에는 재해피해 보다도 복구비에 더 많은 비용이 소요되고 있음 방재관련 정책 및 연구가 지속적으로 발전함에도 불구하고 자연재해 피해액은 1970년대 대비 현재에는 약 8.5배 증가하는 등 가파르게 증가하는 추세임 지난 10년(2004~2013년)간 자연재해 피해액은 연평균 8,000억 원이지만, 피해를 복구하는 비용은 피해액의 약 2배인 1조 5,000억 원이며, 재해복구 지연에 따른 간접피해도 상당할 것으로 추정됨 그림 1 우리나라의 자연재해 피해액 및 복구액 자료: 소방방재청 최근 선진국을 중심으로 재해발생 가능성을 전제로, 피해를 최소화 또는 재해 후 일상으로 신속하게 돌아가는 복원력(Resilience)에 초점을 맞추어 방재정책이 변화하고 있는 추세임 대형화되는 재해를 원천적으로 예방하는 것은 현실적으로 불가능하여 기존 방재개념인 재해로부 터의 저항(Resistance)인 예방에서 재해로의 적응(Adaptation) 및 복구(Recovery)에 기반한 복원력으로 방재의 개념이 전환되는 추세임 미국 등 선진국에서는 자연재해 대응을 위해 복원력 관련 정책을 활발하게 수립 및 운영하고 있음 그림 2 방재분야 연구 및 정책의 변화동향 자료: 한우석

4 2. 방재분야에서의 복원력(Resilience) 복원력은 To jump back 의 뜻을 가진 라틴어 Resilio 를 어원으로 하며, 종종 Bouncing back 과 동일어로 사용되어 이전상태로 되돌아가는 능력을 의미함 복원력은 심리학, 생태학, 공학, 경제학 등 다양한 분야에서 적용되어 사용되고 있음 다양한 분야에서 정의되고 있는 복원력의 정의를 종합하여 재정립하면 환경변화에 따른 피해를 최소화하기 위해 충격을 흡수하고 빠르게 적응하여 시스템의 본 기능을 유지할 수 있는 능력임 방재분야에서의 복원력은 재해예방뿐만 아니라, 변화하는 환경(기후변화, 도시화 등)에 따른 불확실성에 대응하여 사회시스템의 지속가능성을 강화하기 위해 빠른 복구능력까지 고려한 포괄적인 개념임 방재분야의 복원력은 피해가 발생하지 않도록 시스템(도시구조, 방재시설물 등)에서 피해를 견딜 수 있는 피해저항 능력, 재해발생 시 피해를 최소화할 수 있는 피해저감 능력, 2차 피해를 최소화하기 위한 빠른 피해복구 능력 등으로 구성됨 자연재해에 대한 복원력을 결정하는 요소는 기후, 입지, 시설물, 사회 및 도시시스템 요소 등으로 광범위하게 구성됨 자연재해에 대한 복원력을 측정하기 위해서는 기후 및 지형의 특성을 고려한 물리학적 모델링 분석뿐만 아니라 사회 및 도시시스템의 특성을 분석하기 위해 지표 및 체크리스트 등 다양한 분석방법을 종합적으로 활용할 필요가 있음 그림 3 복원력 결정요소 자료: 한우석

복구능력까지 고려한 포괄적인 개념임 방재분야의 복원력은 피해가 발생하지 않도록 시스템(도시구조, 방재시설물 등)에서 피해를 견딜 수 있는 피해저항 능력, 재해발생 시 피해를 최소화할 수 있는 피해저감 능력, 2차 피해를 최소화하기 위한 빠른 피해복구 능력 등으로 구성됨 자연재해에 대한 복원력을 결정하는 요소는 기후, 입지,

5 3. 복원력을 적용한 선진국의 방재사례 복원력 평가도구 개발을 통한 지자체 지원사례 UN-ISDR(The United Nations Office for Disaster Risk Reduction)에서는 지자체의 방재정책 지원을 위해 지방정 부 재해복원력 평가도구(Local Government Self- Assessment Tool for Disaster Resilience) 를 개발 지자체에서 자체적으로 재해에 대한 지역의 복원력을 측정할 수 있도록 10가지 필수 평가부문별 자가진단 스코어카드(Scorecard)를 개발 재해복원력 평가도구는 온라인 시스템을 통해 제공되며, 지자체별 평가결과를 종합하여 지자체의 복원력 격차 및 방재계획 수립정도 등을 분석하여 제공 지자체는 재해복원력 평가결과를 바탕으로 중앙정부의 예산할당 및 우선순위 선정 등의 근거자료로 활용 가능 그림 4 UN-ISDR의 지역 복원력 측정을 위한 10가지 필수 평가 부문 10 Essentials 1. 방재조직 및 지역협의체 2. 방재부문 예산배분 3. 취약성 분석 및 위험평가 4. 필수 사회기반시설 투자 및 관리 5. 학교 및 의료시설의 안전성 평가 6. 위험지역 식별 및 건축규제 7. 지역주민의 재난교육 및 훈련 8. 자연적 재해완충지역의 보존 9. 조기경보시스템 설치 및 관리 10. 지역사회의 재해복구지원 체계 자료: UN-ISDR 지자체의 복원력 강화 계획수립 및 운영 지원사례 TISP 2) 에서는 지자체 등 지역에서 복원력 활용의 실효성 제고를 위해 지역의 재해복원력(Regional Disaster Resilience: RDR) 가이드라인을 제공 최근 증가하고 있는 위험요소를 대상으로 재해대응 단계별로 복원력 개념을 도입하 고, 관련 기준 및 대응방법 등을 체계적으로 제시함으로써 지역의 복원력 관련계획 수 립을 지원 복원력 관련계획 수립 시 지역의 피해특성, 이해당사자의 주요 관심부문 등을 종합적 으로 고려하여 장 중 단기별 지자체의 액션플랜 수립 및 운영방안 등을 지원 그림 5 복원력 강화를 위한 실행계획 수립단계 자료: TISP ) TISP(The Infrastructure Security Partnership)는 미국 연방정부 및 지방정부의 실효성 있는 방재정책을 수립하고, 전문가 포럼 등을 통해 발전된 방재전략을 수립하기 위해 2001년 설립된 정부기관 및 민간기관 간의 협의체임. 5

중앙정부의 예산할당 및 우선순위 선정 등의 근거자료로 활용 가능 그림 4 UN-ISDR의 지역 복원력 측정을 위한 10가지 필수 평가 부문 10 Essentials 1. 방재조직 및 지역협의체 2. 방재부문 예산배분 3. 취약성 분석 및 위험평가 4. 필수 사회기반시설 투자 및 관리 5. 학교 및 의료시설의 안전성 평가 6. 위험지역 식별 및 건축규제 7.

6 복원력 강화를 위한 다중방재체계 구축사례 뉴욕시는 태풍 Sandy와 같은 기후변화 재해에 대응한 복원력 강화를 위해 종합적 다중방재체 계 계획인 SIRR(Special Initiative for 그림 6 뉴욕시의 다중 홍수방재시스템 예시 자연방파제 및 인공제 이격거리 확보 Rebuilding and Resiliency)를 2013년에 발표 2012년 태풍 Sandy 때 뉴욕시는 직접피해 뿐만 아니라 전력, 교통, 통신 등 도시인프 라 마비에 따른 막대한 간접피해가 발생했 으며, 이를 고려하여 복원력 개념이 도입된 SIRR를 수립 및 발표 SIRR은 기후변화 재해에 대비하여 시설물 기준강화뿐만 아니라 위험지역 도출, 복원 침수예상 지역 예상홍수위 평수위 자료: New York 영구적인 홍수제방 상하이동식 홍수제방 빗물 배수관 역류방지 파이프 격벽 력 강화를 위한 기반시설물 및 도시계획 수립, 시민의 재해대응 매뉴얼 등을 종합적으로 제시하는 다중방재체계 구축계획임 지역주민 및 지자체의 복원력 강화사업 참여유도 사례 지자체의 자발적 참여를 통한 복원력 강화를 그림 7 미국의 국가재해 복원력 대회 개요 위해 2014년 미국 오바마 대통령은 10억 달러 규모의 국가재해 복원력 대회 개최를 발표 지역의 적극적 참여가 복원력 강화의 가장 중요한 요소임을 고려하여, 국가재해 복 원력 대회는 지자체의 자발적 참여에 의한 지역 맞춤형 복원력 강화정책 수립을 주요 목적으로 함 지자체는 재해복구 계획, 지역의 재해취 약성, 지역의 복원력 강화를 위한 실행계획 자료: HUD 및 투자계획 등이 포함된 제안서를 미국 주택 및 도시부(HUD)에 제출하고 심사를 통해 선정 지역사회의 적극적인 복원력 강화정책 수립을 유도함으로써 재해로 인한 침체된 분위기를 환기시 키고, 향후 재해피해액 및 복구비 등을 저감시켜 안정적인 지역발전을 유도 6

영구적인 홍수제방 상하이동식 홍수제방 빗물 배수관 역류방지 파이프 격벽 력 강화를 위한 기반시설물 및 도시계획 수립, 시민의 재해대응 매뉴얼 등을 종합적으로 제시하는 다중방재체계 구축계획임 지역주민 및 지자체의 복원력 강화사업 참여유도 사례 지자체의 자발적 참여를 통한 복원력 강화를 그림 7 미국의 국가재해 복원력 대회 개요 위해 2014년 미국 오바마

7 4. 방재복원력 구축방향 종합적이고 체계적인 지역의 복원력 분석방법 개발 재해예방뿐만 아니라 피해발생 시 및 피해발생 후의 복구능력 등을 종합적으로 시뮬레이션하고 피해양상 및 특성을 분석할 수 있는 지역의 방재복원력 분석방법 개발 필요 최근 국토교통부, 국민안전처 등 중앙부처에서는 기후변화로 대형화되는 재해에 대응하기 위해 재해취약성 분석, 방재지구, 지역안전도 평가 등의 방재정책을 마련하고 있지만, 피해저감, 피해복구 능력 등을 종합적으로 고려한 복원력 개념 도입은 미흡 현 방재정책에 복원력 개념을 도입하고 컴퓨터 시뮬레이션, 지표, 체크리스트 등 다양한 분석방법을 종합적으로 고려하여 피해저항, 피해저감, 피해복구 능력 등 복원력을 과학적으로 분석할 수 있는 지역의 방재복원력 분석방법 개발 필요 방재시설, 국토 및 도시계획, 재해대응 매뉴얼 등을 활용한 다중방재체계 구축 재해에 따른 피해저항 능력 향상을 위한 구조물적 대책강화 필요 기후변화에 따른 재해영향을 시나리오 분석을 통해 다각도로 검토하고, 최악의 상황에 대비한 방재시설물 및 구조물 설계기준 마련 지리적 및 지형적 특성에 따라 재해유형 및 재해영향이 다르므로, 지역특성을 고려한 맞춤형 다중방재 시설물 구축 피해저감 능력 강화를 위한 토지이용, 단지조성, 건축물 등의 국토 및 도시계획적 대책마련 기후변화에 따른 지역별 재해위험을 분석하고, 재해위험도가 높은 지역은 가급적 토지이용을 제한하며 재해위험이 낮은 지역으로 개발을 유도 지역별 재해특성을 고려하여 건축물의 재료, 시설물의 구조 및 배치계획 등을 마련 피해저감 및 복구능력 강화를 위한 재해대응 종합 매뉴얼 구축 재해발생 시 주민의 신속하고 안전한 대피와 시설물 관리주체의 단계별 행동요령 등을 포함하는 재해초기대응 매뉴얼 마련 피해복구 능력 향상을 위해 재해별 지역별 재해발생 시나리오를 기반으로 관련 기관 및 주변 지자체 간의 협력관계를 포함하는 재해복구 매뉴얼 마련 7

방재시설, 국토 및 도시계획, 재해대응 매뉴얼 등을 활용한 다중방재체계 구축 재해에 따른 피해저항 능력 향상을 위한 구조물적 대책강화 필요 기후변화에 따른 재해영향을 시나리오 분석을 통해 다각도로 검토하고, 최악의 상황에 대비한 방재시설물 및 구조물 설계기준 마련 지리적 및 지형적 특성에 따라 재해유형 및 재해영향이 다르므로, 지역특성을 고려한 맞춤형

8 지자체 및 지역주민의 재해대응 역량강화 지자체의 복원력 분석 및 강화사업 지원을 위한 시스템 개발 지자체에서 재해발생 특성, 복원력 분석, 다양한 대책마련과 예산 및 효과 등을 종합적으로 분석할 수 있는 시스템을 개발하여 지자체를 기술적으로 지원 복원력 분석결과를 기반으로 복원력 강화사업 선정, 입지선정, 실행계획, 유지보수 관리 및 사업효과 모니터링 등을 종합적으로 관리할 수 있는 복원력 강화사업 지원 시스템을 개발 그림 8 지자체의 복원력 분석 및 강화사업 지원을 위한 시스템 개발 예시 복원력 평가방법 복원력 제고모델 피해저항능력 최대홍수량 범람지역면적 방재시설물능력 피해저감능력 과거홍수피해량 취약인구분포도 도시계획 정량적 평가 정량적 평가 정성적 평가 정량적 평가 피해회복능력 인프라구축 재정능력 인력동원능력 정성적 평가 평가결과 Category A Category B Category C Category D 사업지정 입지지정 실시계획 사업시행 유지관리 모니터링 지표개발 자료: 한우석 지자체 및 주민의 자발적 참여유도 지역의 복원력 강화사업 대회 등을 통해 지자체가 자발적으로 지역맞춤형 복원력 강화사업을 발굴하는 것을 유도하고 재정지원을 통해 사업의 실효성을 제고 재해보험 홍보 및 재정지원 확대를 통해 지역주민의 재해대응력 강화 참고문헌 소방방재청 재해연보. 한우석 세계물포럼 Building Urban Resilience: Flood and Climate Change Preparedness in U.S. and Korea Cities 국제세미나 발표자료. 국토연구원. HUD National Disaster Resilience Competition Fact Sheet. IPPC AR5 WG I Report The Physical Science Basis. New York A Stronger, More Resilient New York. TISP Regional Disaster Resilience. UN-ISDR A practical guide to Local HFA: Local Self-Assessment of Progress in Disaster Risk Reduction First Cycle ( ) 본 자료는 국토연구원 및 우드로윌슨센터의 공동연구를 위한 국제세미나와 국제물포럼의 특별섹션인 Building Urban Resilience: Flood and Climate Change Preparedness in U.S. and Korea Cities 등에서 논의된 내용을 중심으로 정리한 것임. 한우석 국토연구원 국토계획연구본부 책임연구원 (wshan@krihs.re.kr, ) 유진욱 국토연구원 국토계획연구본부 연구원 (jwryu@krihs.re.kr, )

인력동원능력 정성적 평가 평가결과 Category A Category B Category C Category D 사업지정 입지지정 실시계획 사업시행 유지관리 모니터링 지표개발 자료: 한우석 2015.

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