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1 발간등록번호 연구보고 민간부문 지자체의 북한 산림복구지원 활성화 방안 연구 박 경 석 (국립산림과학원 산림경제경영과) 이 성 연 (국립산림과학원 산림경제경영과) 유 병 일 (국립산림과학원 산림경제경영과) 박 소 영 (국립산림과학원 산림경제경영과)

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3 발간사 2010년을 전후로 경색되었던 남북관계가 올해 초 개성공단 폐쇄로까지 이어져 남북관계 경색 분위기가 지속되고 있습니다. 다행히 북한의 대화 제의로 남북장 관급 회담이 개최된다는 소식에 관계 개선에 대한 희망을 가졌지만 결국 북한의 비상식적인 억지 주장으로 무산되고 말았습니다. 그래서 남북대화 재개를 기대했 던 이산가족들과 개성공단 관련자를 비롯하여 많은 국민들이 아쉬운 마음을 달 래야 했습니다. 그러나 박근혜 정부에서 한반도 신뢰프로세스에 기반한 그린데탕 트를 통한 환경공동체 건설을 국정과제로 삼고 남북대화에 대한 의지를 천명하 고 있듯이 남북관계 개선을 대비한 준비를 충실하게 할 필요가 있습니다. 이 순간에도 북한의 숲은 황폐되고 있고, 숲에 의지하여 살고 있는 북한 주민 들은 고달픈 삶의 하루하루를 보내고 있습니다. 국제사회에서도 북한의 환경악 화, 특히 산림훼손 속도에 대한 우려를 표시하며 북한 산림 및 환경복원에 대한 지원을 준비하고 있습니다. 남한 역시 민간단체와 지자체를 중심으로 지난 10여 년간 다양한 산림복구 지원 사업을 전개하여 비정치적인 사업에 대한 국민들의 공감대를 형성시켰습니다. 산림청에서도 북한 산림복구 기본계획을 수립하여 정 책적인 대응을 하고 있고, 국립산림과학원에서도 북한 산림복구 지원을 위한 지 속적인 연구를 수행하고 있습니다. 실패와 고난을 전화위복의 기회로 삼으라는 이환위리( 以 患 爲 利 )라는 고사성어 가 있습니다. 본 연구를 통해 과거 진행하였던 산림복구 지원사업의 경험과 성과 를 뒤돌아보고, 앞으로 진행되어야 할 북한 황폐산림복구 지원사업의 새로운 방 향과 활성화 방안을 제시하였습니다. 본 연구보고 발간이 남북 산림협력 정책개 발에 많은 도움이 되길 바라며, 북한 산림복구 지원에 앞장서서 참여하고 있는 민간단체, 지자체 담당자들에게도 유용하게 활용되기를 바랍니다. 끝으로 보고서 발간을 위해 노력한 연구팀에게 감사의 말씀을 드립니다 국립산림과학원장

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5 목 차 요 약 1 제1장 서 론 3 1. 연구목적 및 의의 5 2. 연구방법 5 제2장 국내외 민간부문(NGO)의 대북 지원 사업의 추진배경 및 현황 9 1. 국내외 민간부문의 남북교류협력사업 배경 민간단체(NGO)의 시기별 대북지원의 변화 과정 국내 주요 민간단체(NGO)의 남북교류협력 사업 현황 국제사회의 대북지원 사업 현황 30 제3장 지자체 남북교류협력사업의 추진배경 및 현황 지자체 남북교류협력사업의 추진배경 및 현황 지자체 남북교류협력사업의 변천과정 및 특징 지자체 남북교류협력사업의 추진체계 지자체 남북교류협력사업의 성공 및 실패 사례분석 지자체 남북교류협력사업의 평가 및 문제점 50 제4장 민간부문 및 지자체의 북한 황폐산림복구 지원 활동 평가 산림분야 지원 민간단체의 설립배경 및 특징 기업의 대북 산림복구 지원 현황 지자체의 산림분야 지원 현황 산림분야 대북지원 단체의 활동성과 및 문제점 67

6 제5장 북한 황폐산림 복구 지원 단체의 향후 계획 산림분야 대북지원 민간부문의 향후 계획 지자체의 산림분야 남북교류협력사업 추진의사 79 제6장 북한 황폐산림복구지원 사업의 전망 북한의 정세변화에 따른 북한 산림복구 지원사업의 전망 동서독 지자체간 산림분야 교류 협력 사례 및 시사점 92 제7장 결론 : 북한 황폐산림복구를 위한 지원 주체 간 역할 구분 및 추진체계 정립 북한의 변화에 따른 대북지원 주체의 역할 구분 개별 사업에서 지역 패키지사업 추진 시스템으로의 전환 대북 산림복구 민관협력 시스템 활성화 방안 105 부 록 107 [부록 1] 남북교류협력 관련 민간, 기업 설문조사 주요결과 109 [부록 2] 남북교류협력 관련 지자체 설문조사 주요결과 119 [부록 3] 북한이탈주민 대상 설문조사 주요결과 123

7 표목차 <표 1> 설문조사 발송 및 회수 현황 6 <표 2> 남한정부의 지원경로별 대북지원액(1995.6~2009.8) 11 <표 3> 대북지원사업 시작연도 13 <표 4> 주요 단체(기관) 설립 및 대북지원 사업 개시 년도 14 <표 5> 대북지원 NGO의 구분 15 <표 6> NGO의 대북지원 금액 16 <표 7> 연도별 대북지원 금액과 방북 횟수 16 <표 8> 지자체 남북교류협력사업 추진 이유 43 <표 9> 지자체의 남북교류협력추진을 위한 제도적 장치> 45 <표 10> 지자체별 사업추진 협력단체 현황(2011 현재) 46 <표 11> 제주도 남북교류협력사업 추진실적> 47 <표 12> 경남 남북교류협력사업 내용 및 실적> 49 <표 13> 사업 추진 중 실패 사례 50 <표 14> 산림복구 관련 대북지원 시 북측 파트너 56 <표 15> 산림복구 관련 대북지원 사업 유형 57 <표 16> 겨레의 숲 설립배경 및 성격, 지원사업 내용 58 <표 17> 강원도 산림병해충 방제, 방재약품 및 기자재 지원액 65 <표 18> 경기도 개풍양묘장 사업 지원 내용 및 지원액 65 <표 19> 산림복구 관련 대북지원 사업 추진 시 직면문제 71 <표 20> 향후 산림복구 관련 대북지원 사업 참여 의사 및 유형 75 <표 21> 향후 산림복구 관련 대북지원 사업 참여 주요 이유 및 목적 76 <표 22> 향후 산림복구 관련 대북지원 사업계획의 주요 유형 76 <표 23> 향후 산림복구 관련 사업비(지원금) 전체 규모 77

8 <표 24> 산림복구 관련 지원 사업 추진 시 가장 중요한 협력대상 77 <표 25> 산림복구 관련 대북지원 사업에서 국제 협력 필요성 이유 78 <표 26> 남북 산림교류협력사업 추진의사 79 <표 27> 남북교류협력사업 추진 선호도 조사 80 <표 28> 산림분야 남북교류 협력사업을 추진하기 어려운 이유 80 <표 29> 산림부분 남북교류협력사업 분야 선호도 81 <표 30> 산림분야 남북교류협력사업 예상 지원 규모 81 <표 31> 성별 88 <표 32> 연령대 88 <표 33> 북한 거주 지역 88 <표 34> 탈북년도 88 <표 35> 북한 거주지 주변 산림상황 89 <표 36> 산림황폐화 원인(중복 답변) 89 <표 37> 가정용 연료 사용현황(중복 답변) 89 <표 38> 소토지(뙈기밭) 경작 경험 90 <표 39> 소토지(뙈기밭) 개간 규모 90 <표 40> 산사태 경험 및 인지 여부 90 <표 41> 남한과 국제사회의 북한 산림복구 지원에 대한 의견 91 <표 42> 외부의 북한 황폐산림 복구지원 사업 우선순위(중복 답변) 91 <표 43> 북한 산림복구 사업 주민 참여 독려 방법(중복 답변) 91 <표 44> 동서독 도시 간 자매결연 형태 93 <표 45> 동서독 지자체간 자매결연과 남북 간 교류 협력 비교 93 <표 46> 동독 행정재건 지원을 위한 서독 연방주 현황 94 <표 47> 단계별 민관협의체 구성방안 101 <표 48> 산림분야 남북교류협력을 위한 거버넌스 행위자 역할구분 102 <표 49> two-track 사업 진행을 위한 민관 역할분담 및 선행조건 104

9 그림목차 <그림 1> 남북교류협력사업 추진 과정에서의 문제점(5점 척도) 51 <그림 2> 산림복구 관련 대북지원 착수연도 55 <그림 3> 산림관련 남북교류협력사업 추진 시 문제점(5점 척도) 66 <그림 4> 산림복구 관련 대북지원 사업에서 국제협력의 필요성 78 <그림 5> 산림분야 대북지원을 위한 민관 협의체 구성도 100

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11 요 약 1 요 약 본 연구는 지난 10년간( )의 민간 지자체의 대북 산림분야 지원성과를 평 가하고, 이를 토대로 금후 남북관계 변화에 대응하는 민간 지자체의 북한 산림복구지 원 추진체계 정립 및 활성화 방안을 제시하기 위해 수행되었다. 산림분야의 대북지원 활동은 농업 및 보건의료 분야 등 다른 대북지원 분야에 비교 할 때에는 비교적 역사가 짧고 지원규모도 크지 않다. 산림분야 최초의 지원은 1999년 민간단체인 평화의 숲 이 창립되면서 시작되었다. 2000년대 중반까지는 주로 묘목지 원이나 공동 식수행사 등 개별적인 일회성 사업이 주로 진행되면서 체계적인 성과를 거두지는 못하였다. 그러다가 2000년대 중반 이후 북한 산림복구 지원 단체의 연합체 로서 겨레의 숲 이 창립되면서 보다 종합적이고 체계적인 지원이 시작되었다. 2007년 이후에는 양묘장 조성 및 조림, 병해충방제 등 장기적인 사업계획을 수립하고, 이를 토대로 사업이 진행되었으며 민간단체 이외 정부나 지방자치단체도 남북협력기금을 활용하는 등 지원규모가 확대되었다. 1990년대 후반부터 10여 년 이상 진행한 민간부문 활동의 가장 주요한 성과는 남북 간 신뢰의 구축 이라고 판단된다. 2008년 금강산 관광객 피격사건이나 2009년 북한 핵실험 등으로 인한 당국 간 관계 경색으로 여러 우여곡절이 있었으나 산림복구 지원 사업의 지속화로 신뢰를 쌓은 결과, 남북 간 산림협력 창구를 통한 사업 확대의 가능성 이 높아갔다. 북한이 점차 개방하지 않던 곳을 시범조림 사업지로 제공하며, 자료교환 이나 남한 전문가의 모니터링 참여 요청에도 일부 응했던 점은 진일보한 것으로서 확 대 가능성의 반증이라 평가할 수 있다. 특히 산림분야에서 당국 간 접촉을 기피했던 북한 당국도 민간 차원에서 진행한 병해충 방제사업의 성과를 확인한 후에는 우리 정 부에 지원 확대를 요청하는 등 산림분야 협력 사업을 당국 간 차원으로까지 확대시킬 수 있는 계기마련에 일조하였다. 그러나 2010년 천안함 및 연평도 포격 사건 등이 연이 어 발생하여 남북교류협력이 전면적으로 중단되면서, 산림 분야 대북지원도 완전히 중단되기에 이르렀다. 하지만 앞으로 한반도 긴장이 완화되고 남북 당국 간 대화가 재개되면 산림분야에 대한 지원 논의가 활발히 이루어질 것으로 예상된다. 따라서 향 후 남북관계 및 국제정세 변화를 감안하면서 지난 10년간의 산림분야 대북지원 성과와 경험을 토대로 시행착오를 최소화하고, 다양한 행위자의 협력적 네트워크를 바탕으로 민관협력 체제구축 등 대북지원 체계의 재정립과 활성화 방안을 마련하는 것이 필요하다.

12 2 민간부문 지자체의 북한 산림복구지원 활성화 방안 연구 대북 산림분야 지원 사업은 한반도 생태계 복원이라는 현안 과제와 함께 통일한국의 녹색 성장 달성을 위한 국가정책으로서 의미를 갖기 때문에 대규모 예산과 제도적 지 원이 뒷받침되어야 할 것이다. 그래서 통일부와 산림청 등 관련 유관 부처의 재정적, 기술지원 협력을 통해 국가 주도 사업으로 시행해 나가는 것이 바람직하고, 선발대의 역할을 하고 있는 민간단체와 실질적인 사업추진 파트너로서 협력 체제를 만들어 가는 것이 중요하다. 산림분야 대북지원에 참여하는 행위자들은 중앙 및 지방정부와 민간단 체, 연합체인 겨레의 숲, 기업 및 연구단체까지 다양한 주체들이 상정된다. 따라서 대북 산림복구 지원에 참여하는 다양한 행위자들의 소통과 협력을 위해 산림분야 지원 여건 과 특성을 반영하는 거버넌스를 구축할 필요가 있다. 산림분야 대북지원의 거버넌스는 정부, 민간단체, 기술자문단의 3개 중심축으로 구성한다. 대부분의 민관협력체제는 정 부와 민간의 양축으로 구성되어 있지만, 산림복구 지원의 경우 전문성이 요구되기 때 문에 연구기관 및 학계전문가가 참여하는 기술자문단도 협력체제의 한 축이 되는 것이 바람직하다. 북한 황폐산림 복구지원 사업은 한반도의 산림생태계 축의 복원이라는 기반사업의 성격을 가지고 있으며, 대규모 예산과 정책적 지원이 요구되기 때문에 개별 민간단체 와 지자체의 지원활동은 정부사업의 대행적 성격을 지니고 수행되어야 한다. 때문에 기존의 민간단체의 지원사업과 함께 당국 간 사업을 동시에 연계하여 진행하는 two-track 방식을 모색해야 한다. two-track 사업 방식은 민간단체가 그동안 쌓아놓은 북한과의 신뢰를 기반으로 새로운 지역을 개척하여 거점화하면, 이를 당국 간 사업으 로 확대 추진하는 방법이다. two-track 사업을 진행하기 위해 민간단체는 북한 정권 및 주민들과의 신뢰형성을 통해 최대한 북한 내 많은 거점지역을 확보해 나가며, 대규모 지원에 필요한 사전 기반시설 마련과 필요한 정보를 수집하여 제공하는 역할을 수행해 야 한다. 앞으로 북한 황폐산림 복구지원 사업은 민관의 역할분담을 통해 효율성을 높이는 방향으로 수행하는 것이 중요하다. 북한 황폐산림 복구사업은 본격적인 남북경협사업이 시작되기 이전에 비정치적이 고 친환경적인 사업 분야라는 이점을 살려 남북관계를 선도할 수 있는 사업 분야임을 강조하고, 민관협력시스템을 적극적으로 가동하여 대북 산림복구사업 규모를 확대하 며 투자 우선순위를 확보하는 전략을 구사하는 것이 필요하다. 아울러 북한 산림복구 사업의 성격도 지금까지 자연재해 방지를 위한 인도적 지원 차원에서 북한의 녹색인프 라를 구축하여 농업생산성 향상과 산업기반시설 보호를 동시에 달성할 수 있다는 점을 강조하면서 북한 주민들의 생활개선을 목적으로 하는 개발지원 성격으로 전환하여 사 업규모도 확대해 나가야 할 것이다.

13 제 1 장 서 론

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15 제 1 장 서 론 5 1. 연구목적 및 의의 최근 남북의 대립적 상황이 지속되고 있고 북한 내부의 권력승계에 따른 체제단속 강화로 인해 남북관계의 정상화가 불투명해지면서 당국 간의 사업은 물론 민간과 지자 체의 대북지원 사업의 향후 추진 여부를 가늠하기가 어렵다. 그럼에도 불구하고 북한 의 황폐산림 복구사업은 비정치적이고 친환경적인 대표적인 사업으로 소원해진 남북 관계를 복구할 수 있는 좋은 수단이 될 수 있기 때문에 과거 10년간의 민간, 지자체의 북한 황폐산림 복구에 대한 지원 사업성과를 점검하고 금후 새로운 환경변화에 대처하 기 위한 복구지원 추진 체계와 방법의 구체화에 대한 연구가 필요하다. 특히 남북의 정치적 관계에서 비교적 자유롭고 북한 내부의 변화에 발 빠르게 대응 할 수 있는 민간과 지자체를 통한 산림복구 지원의 활성화방안을 검토하는 것이 중요 하다. 그래서 최근 민간과 지자체의 인도적 지원을 개발지원의 형태로 전환하기 위한 논의가 이루어지고 있는 현실과 정부와 민간부문, 지자체를 포함한 다양한 거버넌스의 네트워크 및 협력 관계에 대한 중요성이 대두되고 있음을 감안하여 과거 대북 지원의 경험을 바탕으로 보다 효과적이고 구체적인 북한 황폐산림 복구지원 체계를 개발하고 정부-민간, 지자체간 협력방안을 도출하고자 연구를 수행하였다. 2. 연구방법 본 연구는 지난 10년간 민간단체와 지자체의 산림분야 대북지원 활동을 평가하고, 평가결과를 토대로 앞으로 남북관계 개선에 따라 전개될 북한 황폐산림 복구지원 사업 의 체계를 재정립하고, 활성화하는 방안을 도출하고자 대북지원 민간단체와 지자체를 대상으로 설문조사를 실시하였다. 대북지원 민간단체의 설문조사는 우리민족 서로돕 기 운동과 위탁과제로서 이루어졌다. 또한 독일통일 과정에서의 동서독 지자체간의 산림분야 교류협력 사업 사례분석을 통해 시사점을 알아보고자 한스자이델 재단 서울 사무소와 공동연구를 추진하였다. 아울러 북한 산림이용 실태를 파악하여 향후 산림분 야 대북지원 사업에 참고하고자 북한이탈주민들을 대상으로 한 설문조사도 실시하였 다. 본 연구에서 진행되었던 총 세 가지의 설문조사 방법에 대한 개요는 다음과 같다.

16 6 민간부문 지자체의 북한 산림복구지원 활성화 방안 연구 1) 민간단체 및 기업 대상 설문조사 본 설문조사는 민간단체와 기업을 대상으로 산림복구 관련 대북지원 현황과 향후 지원계획에 대한 내용으로 실시하였다. 민간단체 대상 79개와 기업 7개를 비롯하여 총 86개 기관단체를 대상으로 우편과 이메일을 통해 설문을 의뢰하였으며, 조사기간은 2011년 7월부터 9월까지 총 2개월에 걸쳐 설문을 실시하였다. 민간단체의 경우 대북지 원 사업과 관련한 북민협 소속 기관단체 55개와 산림관련 기관단체 17개, 대한적십자 사 등 기타단체기관 4개, 중국-몽골 사막화방지 조림단체 3개 기관을 포함하여 총 79기 관단체에 설문을 의뢰하였다. 이메일과 우편을 통해 응답한 기관단체는 북민협 소속단 체 11개, 산림관련 단체 10개, 기타 1개, 중국, 몽골 사막화방지조림단체 2개 등을 포함 하여 모두 24개이다. 기업의 경우 유한킴벌리와 현대아산 등을 비롯하여 총 7개 기업에 의뢰하였으며 이 중 현대아산 1곳만이 설문에 응답하였다. 응답에 참여한 기관단체명을 모두 나열하면 다음과 같다. 겨레의 숲 회원단체는 겨레 의 숲, 우리민족, 겨레하나, 평화삼천, 늘푸른삼천, 연탄나눔, 한겨레통일문화재단, 남 북평화재단, 천주교민화위, 평화의 숲 등 총 10개 기관단체이다. 다음으로 북민협 소속 단체로는 새누리좋은사람들, YMCA, YWCA, 월드비젼, 대학생선교회, 어린이재단, 어린 이어깨동무, 굿네이버스, JTS, 남북협력제주도민운동본부, 어린이의약품지원본부, 광 주우리민족 등 총 12개 기관단체이다. 다음으로 중국, 몽골 사막화방지 조림단체는 미 래숲, 푸른아시아 등 총 2개 단체이다. 마지막으로 기업은 현대아산 1개이다. 본 연구를 위해 설문에 참여한 단체 유형을 보면 대북지원 단체 73%, 산림분야 전문 단체가 15%, 기업 4%, 기타가 8%였다. <표 1> 설문조사 발송 및 회수 현황 민간 단체 기업 단 체 발송 회수 북민협 소속 단체(대북지원단체) 산림관련단체(겨레의 숲 회원단체포함) 기타(한적 등) 4 1 중국, 몽골 사막화방지 조림단체 3 2 계 유한킴벌리, 포스코, 현대중공업, 금호아시아나, 대한항공, 현대아산, 우리은행 7 1 합 계 86 25

17 제 1 장 서 론 7 2) 북한황폐산림복구 지원사업을 위한 지자체 설문조사 지자체를 대상으로 하였던 설문조사는 특히 남북교류 협력사업을 담당하는 실무자 를 대상으로 진행하였다. 2012년 7월부터 9월까지 직접방문을 통해 담당자 면담 및 설문지에 대한 설명을 하였으며, 추후 메일을 통해 설문지를 회수하였다. 대상은 전국 9개 도(경기도, 강원도, 충청남 북도, 전라남 북도, 경상남 북도, 제주도)와 과거 대북지 원 실적이 있는 서울시, 인천시, 부산시, 광주시, 울산시 등을 포함하였다. 설문내용은 지자체의 남북교류협력사업 추진체계, 과거 남북교류협력사업의 현황, 성과, 문제점, 애로사항, 향후 남북교류가 재개될 경우 향후 계획을 중심으로 구성하였다. 3) 북한이탈주민대상 설문조사 북한황폐산림복구지원을 위해 북한의 상황을 정확하게 파악하는 것은 매우 중요한 일이다. 특히 현재 주민생활과 밀접하게 연관되어 있는 산림을 복구하기 위해 실제 북한의 주민들이 산림을 어떻게 인식하고 이용하고 있는지를 파악하는 것은 구체적인 복구사업의 계획을 수립하는데 있어 좋은 나침반을 갖는 것과 비슷하다고 할 수 있다. 그러나 북한의 상황을 직접 파악하기 어렵고, 게다가 남북관계가 경색되면서 대부분의 방북이 불허되면서 직접적인 연구는 거의 불가능한 상황이다. 이에 남한에 들어와 있 는 북한이탈주민을 대상으로 북한 거주 당시 산림상황과 산림에 대한 인식 및 이용 상황에 대해 설문조사를 실시하였다. 본 설문조사는 서울, 경기권 하나센터에서 적응수업을 받고 있는 북한이탈주민들을 대상으로 진행되었다. 설문기간은 2012년 5월에서 10월 사이, 하나센터 방문을 통한 직접 설문조사와 우편배포 및 회수방법을 이용하였으며, 총 96부 배포에 71부가 회수 되었다.

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19 제2장 국내외 민간부문(NGO)의 대북 지원 사업의 추진배경 및 현황

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21 제 2 장 국내외 민간부문(NGO)의 대북 지원 사업의 추진배경 및 현황 국내외 민간부문의 남북교류협력사업 배경 1) 남한정부의 대북지원 현황과 특성 정부의 대북지원은 크게 세 가지 방식으로 진행된다. 첫째는 정부가 직접적으로 대 북지원을 하는 것으로 식량, 비료, 긴급구호 지원 등이 포함되어 있다. 둘째는 국제기구 를 경유해서 간접적으로 대북지원을 하는 것이다. 이는 주로 유엔 기구를 통하는 것으 로 세계식량계획(WFP), 세계보건기구(WHO), 유엔아동기금(UNICEF)의 대북지원 프 로젝트를 지원하는 방식으로 추진된다. 셋째는 NGO에 정부 기금인 남북협력기금을 매칭 펀드로 지원하는 것이다. 이러한 방법으로 정부는 1995년부터 2009년 8월말까지 대북지원을 위해 총 2조 2,955억 원을 사용하였다. 이 중에서 정부의 직접지원액은 1조 9,792억 원이고, 국제기구를 통한 지원액은 2,066억 원, NGO를 통한 지원액은 1,094억 원이다. 아래 <표 2>에서 알 수 있듯이 정부의 대북지원 총액에서 정부의 직접 지원액 이 차지하는 비중이 86.2%에 달할 정도로 압도적으로 많다. <표 2> 남한정부의 지원경로별 대북지원액(1995.6~2009.8) 금 액 비 율 정부의 직접 지원액 1조 9,792억 원 86.2% 국제기구 경유 지원액 2,066억 원 9.0% 남한 NGO 경유 지원액 1,094억 원 4.8% 정부의 총 대북지원액 2조 2,955억 원 100.0% 자료 : 통일부, 2008 남북협력기금백서, (서울: 통일부, 2008) 이와 같이 국제기구를 경유한 다자 지원보다 양자 지원 방식을 선호하는 것이 우리 정부가 진행하는 대북지원의 첫 번째 특성이라고 할 수 있다. 남북관계의 특수성으로 양자 지원 방식을 선호하는데, 이는 정부의 대북지원이 순수하게 인도주의적 목적으로 만 제공되는 것이 아니라는 것을 의미한다. 사실 원조의 레토릭 을 벗겨내면 많은 국 가들이 인도주의적 목적만이 아니라 경제적 동기나 국제정치에서의 영향력 확대 또는 안보 전략적 고려들에 의해 해외원조를 제공한다고 할 수 있다. 따라서 우리 정부의 대북지원이 다른 국가들의 대북지원에 비해 훨씬 더 정치적 동기에 의해서 제공되는 것으로 보인다면, 그것은 남한이 다른 나라들보다 북한과 훨씬 더 특수한 관계에 있다 는 것을 말해주는 것이라 하겠다. 두 번째는 정부의 대북지원이 남북 간 정치적 거래의 성격을 갖고 있다는 것이다. 김대

22 12 민간부문 지자체의 북한 산림복구지원 활성화 방안 연구 중 노무현 정부 기간 동안 북한에 지원한 비료는 이산가족 상봉 행사를 성사시키는 보증서와 같았고, 식량지원은 당국 간에 진행되는 각종 회담에서 장애물을 걷어내고 합의를 이루는 촉매제 역할을 하였다. 한반도에서 냉전체제가 해체되지 않았고 대립관 계가 지속되고 있기 때문에 남북관계에서 원조의 정치화 는 피할 수 없는 숙명과 같은 것이기도 하다. 세 번째는 정부의 대북지원은 남북관계 변화에 따른 영향을 크게 받는다는 것이다. 정부의 대북지원 사업은 지원규모가 크고 국민의 세금으로 지원한다는 점에서 정치 군 사적인 문제로부터 많은 영향을 받는다. 2006년 북한의 미사일 발사로 대북 식량지원 이 중단된 것이나, 2008년에 이명박 정부가 들어서서 남북관계가 경색되면서 대북 식 량 및 비료 지원이 전혀 진행되지 않았다는 것이 이를 단적으로 말해준다. 따라서 정부 측이 일관성 있는 대북지원 정책을 추진한다는 것이 쉽지 않은 일인 것이다. 네 번째는 정부가 NGO와의 협력관계를 제도화 한 것이다. 김대중 정부가 들어서면서 정부와 NGO의 협력이 제도화되었다. 그 중 하나가 NGO에 대한 정부 기금의 지원이고, 다른 하나는 정부와 NGO가 공동으로 참여하는 대북지원 민관정책협의회 를 구성하 여 운영하게 된 것이다. 2004년 9월 1일에 발족한 대북지원 민관정책협의회 (이하 민관 협)는 통일부 등 정부 부처와 대북지원 NGO 협의체인 대북협력민간단체협의회 (이하 북민협) 사이의 협력기구라고 할 수 있다. 비록 민관협이 임의기구 성격의 회의체에 불과하고 전담 실무 인력이 없어서 안정적 운영이 이뤄지지 못한다는 문제점을 가지고 있지만, 이를 계기로 정부의 NGO에 대한 지원 사업이 확대되고 다양화되었다. 그리고 이때부터 정부의 NGO에 대한 기금 지원이, 단순히 개별단체를 지원하는 것에서 합동사 업, 정책사업 및 영유아 지원 사업 등 다양한 민관 협력 사업으로까지 확대 추진되었다. 2) 민간부문 대북지원의 시작 북한을 대상으로 한 인도적 지원은 북한에서 유례가 없는 대기근으로 매우 큰 관심 을 받기 시작했던 1995년부터 진행되었다. 1990년대 중반 북한의 대기근은 대규모 자 연재해와 함께 1980년대 이후 침체기로에 있었던 경제난의 결과로 나타난 것이었다. 극심한 식량난으로 인해 대규모 아사자가 발생하자 북한은 국제사회에 도움을 요청하 였고, 남한 역시 북한의 심각성을 인식하고 국제사회와 함께 북한에 인도적 지원을 시작하였다. 국내에서 대북지원 움직임이 가장 먼저 나타난 곳은 광복 50주년을 계기 로 활발한 통일운동을 진행하고 있었던 종교계였다. 천주교와 원불교, 기독교, 불교

23 제 2 장 국내외 민간부문(NGO)의 대북 지원 사업의 추진배경 및 현황 13 등 6대 종단의 연대기구로 범종단 북한 수재민돕기 추진위원회 가 결성되었으며, 시 민사회에서도 대북지원운동이 시작되었다. 초기 대북지원은 북한의 심각한 식량난을 돕기 위한 긴급 구호방식이었기 때문에 식량과 의약품을 지원하는 매우 단순한 방식으로 진행되었다. 모금창구를 개설하는 정도였던 대북지원운동은 1996년 6월부터 우리민족서로돕기운동, 남북어린이어깨동 무, 겨레사랑북녘동포돕기운동 등 대북지원을 위한 운동단체들이 창립되면서 조직적 인 운동으로 발전하게 되었다. 그러나 당시에는 북한과의 접촉 및 지원 현장에의 방문도 쉽지 않았기 때문에 지원 규모나 실제적인 사업의 내용에서도 유엔과 국제 NGO가 중심적인 역할을 수행하였고 국내 NGO의 역할은 크지 않았다. 특히 당시 김영삼 정부는 정부 차원의 대북 직접 지원에 소극적이었을 뿐만 아니라 창구 단일화 등 민간의 대북지원 활동을 규제하기도 했다. NGO의 대북지원 활동은 1997년의 IMF 사태로 많은 어려움을 겪다가 2000년 6.15 공동선언을 계기로 다시금 역동성을 되찾았다. 그 결과 1999년에는 20여개에 불과했던 대북지원 NGO가 2013년 현재 55개의 지원 단체들이 대북협력민간단체협의회에 공식 적으로 가입되어 있을 만큼 외연적 확장을 이루었다. 1) 남북교류 협력사업을 하는 단체의 설립년도는 설문조사 결과 대부분 남북교류가 활 성화되기 시작한 1996년부터 2000년 사이가 가장 많았으며, 대북지원 주요단체의 설립 년도와 대북지원을 시작한 년도는 <표 3>와 같다. <표 3> 대북지원사업 시작연도 1) 대북협력민간단체협의회. : )

24 14 민간부문 지자체의 북한 산림복구지원 활성화 방안 연구 <표 4> 주요 단체(기관) 설립 및 대북지원 사업 개시 년도 단체명 설립 년도 대북지원사업 시작년도 단체명 설립 년도 대북지원사업 시작년도 겨레의숲 우리겨레 하나되기 광주우리민족 우리 민족 서로 돕기 운동 굿네이버스 월드비젼 남북평화재단 천주교 민족화해 위원회 남북협력제주도민운 동본부 평화 늘푸른삼천 평화의 숲 대학생선교회 푸른 아시아 1998 미래숲 한겨레 통일문화재단 사랑의 연탄나눔운동 현대아산 새누리 좋은 사람들 YMCA 어린이의 약품지원 본부 YWCA연합회 어린이재단 어린이어깨동무 ) 민간부문 대북지원 NGO 결성 배경과 목적 대북지원 NGO들은 결성 배경과 목적에 따라 시민ㆍ사회운동 NGO, 종교 기관 및 관련 NGO, 사회복지 NGO, 직능 및 전문분야 NGO, 지역 NGO 등 5개 분야로 구분할 수 있다. 이렇게 대북지원 NGO를 구분하면 <표 5>와 같다. NGO가 진행하였던 대북지원은 크게 4가지의 특성을 보이고 있다. 먼저 NGO의 대북 지원은 정치 군사적 상황의 변화에 영향을 최소화하여 정부보다는 지속적이고 안정적 으로 추진되었다. 즉, 정부가 NGO의 지원활동을 규제하지 않는 한 NGO들은 남북관계 가 경색되더라도 자기 동력을 갖고 지원 사업을 충분히 추진해 갈 수 있었다. 두 번째, NGO의 대북지원은 인도주의적 동기 외에도 남북통일과 그 이후 남북통합 에 대한 비전을 가지고 있었다. 이러한 비전은 대북지원을 통해서 남북 간의 화해와 통일을 위한 여건을 조성하고, 통일 이후 남북통합 과정에서 나타날 수 있는 문제점들 을 최소화해야 한다는 인식들로 나타난다. 세 번째, NGO들이 대북 개발지원 사업의 추진에 대해 매우 강한 동기부여를 하고 있다는 점이다. 따라서 국제사회의 일반적 기준에서는 북한의 제도 및 정책의 변화가

25 제 2 장 국내외 민간부문(NGO)의 대북 지원 사업의 추진배경 및 현황 15 <표 5> 대북지원 NGO의 구분 구분 사업목적 관련 NGO 시민 사회 운동 NGO 종교기관 및 관련 NGO 사회복지 NGO 직능 및 전문 분야 NGO 지역 NGO - 인도적 지원에서 개발지원 사업 까지 사업영역이 다양함 - 남북평화통일 관련 연구사업 및 국민참여 유도사업 - 종교차원 인도적 지원사업 - 사회복지 사업의 전문성과 해외 원조사업경험을 토대한 사업 추진 - 식량 및 보건, 영유아 지원사업 등 긴급구호사업 중심 - 특정 전문분야 대북지원 사업 - 통일이후 지역간 통합발전 목표 - 농업발전분야 지원 중심 남북어린이어깨동무, 한겨례통일문화재 단, 우리겨레하나되기운동본부, 우리민 족서로돕기운동 등 대한예수교장로회, 천주교민족화해위원 회, 조국평화통일불교협회 등 굿네이버스, 월드비전, 한국국제기아대 책기구, 한국복지재단 등 농업: 국제옥수수재단, 통일농수산사업 단 등 보건: 대한결핵협회, 대한의사협회, 어 린이의약품지원본부 등 환경: 평화의 숲, 겨레의 숲 등 경남통일농업협력회, 남북강원도협력협 회, 남북협력제주도민운동본부, 전남도 민남북교류협의회 등 자료 : 이종무, 남한의 대북지원 역사와 개발지원으로의 전환 2009 국제회의 : 북한의 인도적 상황과 국제협력, 우리민족서로돕기운동 등 주최 국제회의자료집, 2009년 11월, p.347. 선행되어야 개발지원을 시작할 수 있는 것이지만, 남한의 경우에는 시범적인 개발지원 사업을 통해 개발지원 사업에 대한 북한의 인식을 높이고 그에 따른 제도 및 정책의 변화를 도모하고 있다는 것이다. 네 번째, NGO의 현장 접근성이 용이하다는 것이다. 북한이 유엔 기구 및 일부 유럽 NGO에게만 평양 상주를 허용했기 때문에 비상주기구들은 마치 지원 사업 운영에 커 다란 문제점을 안고 있는 것처럼 오해되기도 한다. 그러나 남한 NGO들은 북한에 상주 하지 못하지만 한국어로 의사소통이 가능하고 상주에 준할 정도로 북한을 자주 방문하 면서, 그들만의 방식으로 지원 현장에 대한 접근성을 높여가고 있다. 2000년 이후 대북지원 NGO들이 증가하는 것에 상응해서 NGO의 대북지원 규모도 급격히 늘어나기 시작하였다. 아래 <표 6>에서 나타나듯이 지난 수년간 NGO가 자체적 으로 조달한 재원만도 연간 700억 원대에 달하고 있다. 여기에 정부가 NGO에 지원하 는 금액까지 포함하면 NGO의 연간 대북지원 금액은 1천억 원에 가까워진다.

26 16 민간부문 지자체의 북한 산림복구지원 활성화 방안 연구 이명박 정부가 들어서면서 NGO의 대북지원 금액이 대폭 감소되었는데, 이것은 이 명박 정부가 NGO의 대북지원 사업을 규제했기 때문이다. 2009년에 들어서 정부가 NGO의 대북지원 물자의 반출을 제한하고 방북을 선별적으로 허용하면서, 대부분의 NGO 지원 사업이 차질을 빚으면서 중단되었다. 그리고 이 표에서 추가적으로 확인할 수 있는 것은 NGO의 대북지원 사업에서 정부의 지원 금액이 차지하는 비율이다. 이 비율이 가장 낮았던 해인 2004년에는 정부의 지원 금액이 7.2%를 점하였고, 가장 높았 던 해인 2008년에는 24.9%로 나타났으며, 전체 평균해서는 대략 12% 정도의 비율을 점하고 있다. 2004년에 NGO 지원 금액이 1,558억 원으로 급격히 증가한 이유는 당시 북한에서 용천역 폭발사고가 일어나면서 긴급구호 활동이 매우 활발하게 이뤄졌기 때 문이다. <표 6> NGO의 대북지원 금액 <단위 : 억 원> 구분 자체 재원 정부 지원 합계 구분 합계 자체 재원 766 1, ,181 정부 지원 ,098 합께 847 1, , ,279 자료 : 통일부. 단체(기관)별 년 간 연도별로 대북지원 금액과 방북 횟수는 <표 7>과 같다. <표 7> 연도별 대북지원 금액과 방북 횟수 단체명 겨레의숲 광주 우리민족 금액 금액 금액 금액 금액 회차(회) 회차(회) 회차(회) 회차(회) 회차(회) - 2,034백만 2,090백만 1,210백만 440백만 - 7회, 178명 3회, 114명 4회, 26명 2회, 11명 약 3억 약 50백만 - 약 35백만 약 35백만 6~7 3~

27 제 2 장 국내외 민간부문(NGO)의 대북 지원 사업의 추진배경 및 현황 17 단체명 굿 네이버스 남북 평화재단 늘푸른 삼천 대학생 선교회 미래숲 사랑의 연탄나눔 운동 새누리 좋은 사람들 어린이 어깨동무 어린이 의약품 지원본부 어린이 재단 월드 비젼 천주교 민족화해 위원회 평화 3000 평화의 숲 YMCA YWCA 연합회 금액 금액 금액 금액 금액 회차(회) 회차(회) 회차(회) 회차(회) 회차(회) 12,183,854,626 11,368,353,218 8,508,006,531 7,638,257,268 1,589,693, 우유,농구공,배 우유, 우유, 차량지원 420대 나무지원 식량지원 식량지원 (\약\1,400,000,000) (\245,000,000) (\191,000,000) (\630,000,000) ,203, ,577,384 91,436, ,241, ,000,000 53,000,000 19,000, 회 ,000,000 1,104,000, ,000, ,000, ,000, ,533,583,650 2,419,797,007 1,063,053,661 1,043,615, ,839, ,069,126,156 38,026,088, ,891, ,506, ,460,265,134 1,115,134,529 1,197,472, ,232, ,529, ,482,877,042 1,622,321,000 2,562,124, ,004, ,082, ,575백만원 2,570백만원 2,897백만원 1,579백만원 1,154백만원 ,511, ,617, ,417, ,865, ,268, ,677,442 1,398,932, ,170, ,144, ,528, ,000, ,000, ,000, ,000, ,000, 억 2억 만원 천만 원 상당 1억 원 4천만 원 분유 상당 분유 상당 분유

28 18 민간부문 지자체의 북한 산림복구지원 활성화 방안 연구 2. 민간단체(NGO)의 시기별 대북지원의 변화 과정 1) 긴급구호 시기(1995년~1998년) 1995년 여름에 북한에서 대홍수가 발생하면서 북한의 유엔대표부가 유엔인도지원 국(UNDHA)에 긴급 구호를 요청하면서 국제사회의 대북지원이 본격적으로 시작되었 다. 동아일보 1995년 8월 30일 기사에 의하면, 당시 유엔인도지원국은 북한의 요청을 접수하여 유엔 재해평가 및 긴급조정팀 을 북한에 파견해서 조사활동을 진행하였고, 이 조사에 기초해서 유엔은 국제사회에 긴급한 대북지원을 호소하였다. 이에 많은 국 가들이 유엔의 요청을 받아들여 대북지원에 나서게 된 것이다. 당시 북한은 수해만이 아니라 식량 부족도 매우 심각한 상황이어서 국제사회의 대북 지원은 주로 식량 지원에 초점이 맞춰져 있었다. 이에 따라 국제사회가 지원한 식량을 어떻게 분배할 것인가가 이 시기 대북지원에서 매우 중요한 쟁점이 되었고, 유엔기구 와 북한 정부는 북한의 공공배급체계를 이용해서 지원 식량을 분배하기로 합의하였다. 한편 국제사회가 대북지원에 적극 나섰던 1995년부터 1997년까지의 시기에 남한은 대북지원에서 매우 혼란스러운 모습을 보였다. 당시 북한은 부족한 식량을 외부에서 도입하기 위해 적극적으로 식량외교에 나서면서, 그 일환으로 1995년에 북일 수교협상 과정에서 일본에 쌀 지원을 요청하였다. 당시 북핵 문제에 강경대응을 하던 김영삼 정부는 일본이 북한에 쌀 지원을 하려는 것에 대응하여 대북 쌀 지원을 위한 남북회담 을 추진하였다. 이에 1995년 6월 17일 베이징에서 대북 쌀 지원을 위한 남북회담이 열렸고, 그 결과 쌀 15만 톤을 무상 지원하기로 합의하였다. 초기 정부의 대북 쌀 지원 과정에서 몇 가지 불미스러운 사건들이 발생했다. 1995년 6월 27일에 쌀을 싣고 북한 청진항에 들어간 남한의 씨아펙스호에 북한 측이 인공기를 강제로 게양시킨 사건이 발생하였다. 이로 인해 한때 남한의 식량지원이 중단되었다가 북한이 사과하면서 식량지원이 재개되었다. 또한 같은 해 8월 2일 쌀을 싣고 간 삼선비 너스호의 선원이 북한 몰래 사진 촬영을 하다가 발각되면서 배와 선원이 모두 억류되 었다가 남한의 사과로 선박과 선원이 풀려나게 되었지만 남북관계는 더욱 악화되었다. 그 이후 김영삼 정부는 북한이 식량난을 과장하고 있다고 주장하면서 국제사회의 대북 지원에 반대하는 입장을 보였고, 실제로 정부 차원의 직접적인 대북지원은 중단되었다. 이 시기 대북지원의 특징은 첫째, 북한의 기근이 매우 심각하게 진행되면서 식량 지원 중심의 긴급 구호가 절대적 비중을 차지하였고, 둘째, 북한의 식량난에 대해 국제

29 제 2 장 국내외 민간부문(NGO)의 대북 지원 사업의 추진배경 및 현황 19 기구와 남한 정부의 인식 차이가 매우 크게 노정되었고, 셋째, 남한 정부가 참여하지 않은 채 유엔 기구를 중심으로 한 대북지원 체제가 만들어져서 가동된 것으로 요약 정리할 수 있다. 2) 개발구호 시기(1998년~2005년) 북한의 대기근은 1995년부터 1997년 사이에 가장 심각하게 진행되었고 이 시기에 대부분의 아사자가 발생하였다. 국제사회는 처음에는 식량 지원에 집중하였지만 점차 단순 식량 지원으로는 북한의 기근 문제가 해결될 수 없다는 인식을 갖게 되었다. 이와 함께 북한도 1997년 말부터는 국제사회와의 협력을 통해 농업을 복구하겠다는 정책을 추진하기 시작하였다. 그 결과 북한과 유엔개발계획은 1998년 5월 제네바에서 농업 복구 및 환경보호 (Agricultural Recovery and Environmental Protection, AREP) 계획을 위한 라운드테이블을 처음으로 개최하였다. 농업복구 및 환경보호 계획(AREP)은 대북 지원이 긴급 구호에서 개발구호로 전환되는 신호탄과 같은 것이라고 할 수 있다. 물론 북한의 식량 부족은 매년 반복되었기 때문에 이 시기에도 대북지원에서 식량 지원이 차지하는 비중은 압도적으로 컸다. 다만 이전 시기와 달리 이 시기에 농업복구 및 환경보호 계획(AREP)의 추진을 통해서 농업 복구를 위한 지원이 본격화되었고, 황 폐 산림 복구를 위한 지원 사업도 추진되었다는 것이다. 또한 이 시기에는 북한의 보건 의료 시설을 복구하기 위한 지원도 활발하게 추진되기 시작했다. 그러나 긴급구호에서 개발구호로의 전환을 상징하고 이를 이끌었던 농업복구 및 환 경보호 계획(AREP)은 공여국의 저조한 참여 실적과 북한의 소극적 태도로 좌초되었 다. 그래서 2000년 제2차 제네바 라운드테이블을 끝으로 농업복구 및 환경보호 계획 (AREP)은 더 이상 추진 동력을 확보하지 못한 채 막을 내리게 되었다. 한편 남한도 이 시기에는 대북지원에 적극 나서게 되었다. 1998년에 정권교체로 등 장한 김대중 정부는 앞선 정부인 김영삼 정부로부터 매우 대립적인 남북관계를 물려받 았지만, 적극적인 대북정책의 추진을 통해 남북관계를 개선시켰다. 김대중 정부의 대 북포용정책은 마침내 2000년 남북정상회담을 이끌어냈다. 그리고 정상회담 준비 과정과 공동선언 합의에 따른 이산가족 상봉 행사를 전후해서 정부 차원의 대규 모 비료 및 식량 지원이 제공되었다 공동선언 체결 이후 한편에서는 남북대화가 추진되고, 다른 한편에서는 2001년 미국 부시 행정부 등장 이후 북미대립으로 부침을 거듭하였지만, 김대중 정부는 매년 북한에 식량 및 비료 지원을 실시하였다. 그리고

30 20 민간부문 지자체의 북한 산림복구지원 활성화 방안 연구 김대중 정부를 이은 노무현 정부도 기본적으로 전임 정부의 대북지원 정책을 계승해서 추진하였다. 이 시기 대북지원의 특징은 다음과 같이 정리할 수 있다. 첫째, 공여국(기구)과 수원 국인 북한 정부 모두에서 긴급구호를 종료하고 개발구호로 전환해야 한다는 공감대가 형성되면서 정책 전환을 이뤘다는 점이다. 둘째, 북한이 개발구호 정책을 지속적으로 추진하기 위한 국제정치적 환경을 조성하는데 실패하였다는 점이다. 특히 미국에서 부시 정부가 등장하면서 제네바 합의가 깨지고 제2차 북핵 위기가 조성된 것이 결정적 인 장애가 되었다. 셋째, 국제사회의 대북지원은 점차 축소되는 가운데 남한의 대북지 원은 증가하면서 전체 대북지원에서 남한의 비중이 매우 커졌다는 점이다. 특히 이 시기에 세계식량계획(WFP), 유엔아동기금(UNICEF), 세계보건기구(WHO)의 대북지원 금액에서 남한이 지원하는 금액이 큰 비중을 차지하면서, 남한은 대북지원과 관련해서 유엔기구의 주요 공여국으로 자리 잡았다. 3) 개발지원으로의 전환모색기(2005년~2008년) 그동안 대북지원에 가장 큰 영향을 미쳤던 북핵 문제는 2005년도에 들어서면서 매우 급박하게 전개되었다. 미국의 부시 정부가 2002년 10월에 북한의 고농축우라늄 프로그 램 의혹을 제기한 것이 시발점이 되어 제2차 북핵 위기가 터졌고, 2003년 1월 북한의 NPT 탈퇴선언, 2003년 11월 한반도에너지개발기구(KEDO)의 대북 경수로 사업 중단으 로 이어졌다. 이에 대응해서 북한은 2005년 2월 10일에 핵보유 선언, 2006년 7월 5일의 미사일 발사 실험과 뒤이은 10월 9일의 지하 핵실험을 강행하였다. 이와 같이 긴장이 고조되는 가운데 6자회담을 통한 북핵문제의 평화적 해결 과정이 진행되었는데, 이에 따라 2005년 공동성명 발표, 2007년 합의, 동년 10월 3일의 공동성명 이행을 위한 제2단계 조치 합의가 이뤄졌다. 이와 같이 북핵 문제가 요동치면서 대북지원에 잠복되어 있던 갈등들이 터져 나오기 시작했다. 우선 북한은 긴급구호에만 치중하면서 지원 금액은 계속 축소되고 있는 국 제사회의 지원에 대해 문제를 제기하기 시작했다. 북한은 2004년 9월에 개발지원으로 의 전환을 요청하면서 기존 긴급구호 중심의 유엔 지원 절차를 거부하였고, 2005년 8월에는 평양주재 유엔기구와 국제 NGO 사무소 대표들에게 인도적 지원사업의 종료 와 연말까지 평양 내 사무소 폐쇄 및 파견 직원 철수를 해줄 것을 일방적으로 요구하였 다. 2) 이에 따라 그동안 대북지원을 해온 유엔기구와 유럽 등 공여국 정부들은 북한에

31 제 2 장 국내외 민간부문(NGO)의 대북 지원 사업의 추진배경 및 현황 21 대해 큰 좌절감을 느끼게 되었다. 또한 일부에서는 북한이 이렇게 국제사회의 대북지 원에 대해 강경하게 나올 수 있게 된 배경 중의 하나가 남한의 양자 차원에서 이뤄지는 대북지원에 있다고 공격하기 시작하였다. 즉, 남한이 양자 지원이 아닌 유엔을 통한 다자 지원을 해야 한다는 것이다. 다른 한편에서는 국제사회의 대북지원 자체에 대한 비난과 공격이 나타났는데, 그 중 가장 대표적인 것이 유엔개발계획의 대북지원에 대한 미국의 공격이다. 미국은 유 엔개발계획의 대북지원 자금이 북한 정부에 의해 전용되는 등 커다란 문제가 있다고 비난하였고, 이에 따라 유엔개발계획은 계획하였던 대북지원 사업을 중단하고 평양 사무소를 폐쇄하기에 이른다. 그 이후 외부의 독립감사에 의해 미국의 의혹 제기가 대부분 사실무근으로 판명되어서 2009년 말부터 유엔개발계획의 대북지원이 재개되 지만 이러한 과정에서 대북지원의 투명성에 대한 신뢰가 땅에 떨어졌다. 또한 남한에서는 2006년 북한의 핵실험으로 대북포용정책에 대한 공격이 거세졌다. 이러한 공격의 핵심은 대북지원이 북한의 변화를 이끌어 내지 못하고 오히려 북한의 핵무장만 강화시켰다는 데 있었다. 이에 따라 남한에서도 대북지원에 대한 갈등이 매 우 심각하게 나타났고, 정부의 정책도 일관성을 유지하기가 어려워졌다. 이 시기 대북지원의 특징은 첫째, 핵문제 등 정치군사적 의제가 우선하고 대북지원 은 종속 변수 내지는 협상 수단화 되었다. 이것을 단적으로 보여주는 것이 2007년부터 시작된 미국의 대북 식량지원인데, 이 지원은 사실상 합의에 대한 보상의 성격이 강하였다. 둘째, 대북지원을 지속적으로 추진했던 유엔 기구의 역할이 축소되었고 남 한만 대북지원을 지속하였다. 셋째, 이에 따라 대북지원에 국제기구, 미국 정부, 남한 정부 사이의 인식이 점차 벌어져서 갈등이 터져 나오기 시작하였다. 4) 대북지원의 침체기(2008년~현재) 앞선 시기에 대북지원을 둘러싼 국제기구와 미국, 그리고 남한 정부 사이의 인식 차이가 노정된 가운데 몇 가지 중요한 변화가 발생하였다. 그것은 주요 대북지원 국가인 남한과 미국에서 새로운 정부가 등장한 것이다. 남한에서는 2008년에 이명박 정부가 출범하였고 미국에서는 2009년에 오바마 정부가 등장하였다. 이와 같이 주요 공여국가의 정부가 교체되는 시기인 2009년에 한반도에서의 정치군사적 긴장이 고조되기 시작하였다. 2) 보다 자세한 내용은 이종무ㆍ최철영ㆍ박정란, 북한 개발지원 체제의 구축방안 (서울: 통일연구원, 2009), pp.140~148을 참조.

32 22 민간부문 지자체의 북한 산림복구지원 활성화 방안 연구 북한은 2009년 4월 5일 인공위성 로켓 발사를 실시하였고, 미국과 남한은 이를 도발 로 인식하고 유엔 안보리에 제소하였다. 이에 따라 개최된 유엔 안보리는 강력한 대북 제재 내용을 담은 의장 성명을 발표하였고, 북한은 이에 반발하면서 동년 5월 25일에 전격적으로 제2차 핵실험을 실시하였다. 그리고 다음 해인 2010년 3월 26일에 천안함 사건이 일어났고, 동년 12월 8일에는 북한이 연평도 포격으로 민간인 사상자가 발생하 기에 이르렀다. 이러한 정치군사적 사건들은 대북지원에 결정적인 타격을 주었다. 우선 남한 정부 차원의 대북지원이 중단되었고 민간의 대북지원도 금지되었다. 또한 대부분의 공여국 들이 유엔의 대북지원에 대한 자금 공여를 중단하거나 축소하면서 유엔의 대북지원 사업도 커다란 타격을 입게 되었다. 이 시기의 대북지원에서 그나마 긍정적인 측면을 찾는다면, 유엔개발계획의 대북지 원 사업이 다시 재개되었다는 것과 이를 통해 그동안 대북지원에 대해 비판적인 그룹 에서 제기되었던 지원사업의 투명성 문제 등에 대해 약간의 진전이 이뤄졌다는 점을 들 수 있다. 3. 국내 주요 민간단체(NGO)의 남북교류협력 사업 현황 1) 시민사회운동 NGO 가) 남북어린이어깨동무 1996년 안녕 친구야 라는 캠페인을 통해 대북지원을 시작하였으며, 1998년 사단법 인을 설립하면서 북한 어린이 지원사업을 펼치고 있다. 이 단체는 보건의료사업, 영양 증진사업, 교육환경개선사업, 긴급구호 사업 등을 중심으로 대북지원 사업을 진행하였 다. 2004년에 완공한 평양 어깨동무어린이병원을 시작으로 2006년 장교리 인민병원, 2008년 평양의학대학병원 어깨동무소아병동까지 모두 세 개 병원을 신축하였고, 현재 는 남포소아병원 입원병동이 건립 중이다. 영양증진사업으로 평양과 원산, 강남군, 평양 외곽 농촌지역에 콩우유 공장을 건설 하고 콩우유를 위생적으로 생산할 수 있는 생산설비와 원료를 지원하고 있으며, 교육 환경개선사업으로는 학용품 생산시설 및 원료지원, 유치원 등 보육시설의 개보수와 교육기자재를 지원하고 있다.

33 제 2 장 국내외 민간부문(NGO)의 대북 지원 사업의 추진배경 및 현황 23 나) 우리민족서로돕기운동 1996년 인도적 대북지원과 남북교류 사업을 통해 남북 간의 반목과 대립을 깨고, 한반도의 평화정착과 민족의 화해와 공존을 이루어가는 데 기여하고자 설립한 대북 인도지원단체이다. 초기 긴급구호방식의 지원으로 시작하였지만, 2000년대 중반부터 는 농업 보건의료 분야의 개발복구 지원 사업을 중점적으로 추진하였다. 북측 사업협 력기관은 초기 조선아태평화위원회에서 현재 민족화해협의회로 바뀌었다. 보건의료부문에서는 정성제약에 수액제 공장 및 약품 실험실, 북한에서 가장 큰 종 합병원인 조선적십자사 병동의 현대화를 지원하였다. 농업 부문에서는 벼농사 시범사 업과 함께 북한의 강남군 당곡리 협동농장의 현대화 사업을 경기도와 함께 추진하였 다. 특히 이 단체는 지자체와의 협력 사업을 활발하게 진행하고 있다. 2007년부터 개성 개풍지역에서 양묘장을 조성 운영하고 있으며, 묘목 종자 양묘자재 등의 양묘장 운영 물자와 기술을 지원하고 있다. 취약계층 지원사업은 2001년 7월, 평양의 만경대구역과 사리원시 등에서부터 시작 되었다. 2004년에는 평안북도 신의주 및 용천지역 고아원, 장애인시설 6곳에 지원하였 고, 2008년부터는 평안북도 지역에 이어 한반도 최북단인 함경북도 온성군 5개 유치원 어린이 2,344명에게 매월 급식용 국수, 콩기름 및 필수생필품을 지원하였다. 다) 한겨레통일문화재단 1995년 사회각계 원로 23명이 모여 한겨레통일문화재단 설립을 발의하고, 1996년 1월부터 한겨레신문 지면을 통해 발기인과 후원금 모집 캠페인을 전개하였다. 1996년 7월 국민 3만 2천명의 이름으로 설립 발기인 총회를 열고 출범하였으며, 현재까지 북한 의 열악한 교육환경 개선을 위한 목적으로 북녘어린이교육환경 개선사업과 통일문화 사업 등을 추진하고 있다. 북측 사업협력기관은 민족화해협의회이다. 이 재단은 2007년부터 평양 고등교육인쇄공장(현재 교과서, 참고서, 사전류 등을 인 쇄하고 있음) 건물과 일부 설비, 기술인력 등을 활용하고, 윤전기, 제본기 등 최신 인쇄 설비를 지원하여 평양고등교육도서인쇄공장 내에 부설 어린이학습장(공책) 공장을 설 립하였다. 이 사업의 북측 사업 주관단체는 민족화해협의회와 평양고등교육도서인쇄 공장이다. 또한 북한 어린이 영양상태 개선과 북한 과수농업 발전에 기여하기 위한 목적으로 평양어린이사과농장 조성 사업을 추진하고 있다. 사과나무 묘목, 비료, 농기구 등을

34 24 민간부문 지자체의 북한 산림복구지원 활성화 방안 연구 지원하여 북한에 사과농장을 조성하는 것으로, 수확된 사과는 인근지역 학교 및 어린 이 시설에 급식용으로 분배할 계획이다. 2) 종교기관 관련 NGO 가) 남북나눔운동 1992년 12월 창립준비발기인대회를 거쳐 1993년 4월 창립총회를 통해 결성되었다. 북한 어린이 영양식 공급 및 성장발육사업과 황해북도 봉산군 천덕리 농촌시범마을조 성사업을 통한 농촌주거환경개선사업을 시행하고 있다. 또한 봉수국수공장(평양소재, 조선그리스도교연맹 운영)을 통해 밀가루와 감자를 국수와 이유식으로 가공하고 이를 분유와 함께 북한의 유아, 어린이에게 우선적으로 지원하는 사업을 중점적으로 진행하 고 있다. 또한 평양근교 두루섬에 설치한 수경재배단지에 필요한 씨앗을 지원하여 연 중 재배되는 이유식용 오이와 토마토 등을 공급하고 있다. 평양에서 남쪽으로 70km 정도 떨어진 곳에 위치한 황북 봉산군 천덕리에 소형농촌 주택 100채와 탁아소 및 유치원 2곳을 건설하였다. 북측 파트너는 민족경제협력연합회 이며 국내에서는 국제기아대책기구, 세계밀알연합회, 등대복지회 등이 참여하고 있다. 나) 조국평화통일불교협회 조국평화통일불교협회의 주요 사업은 북한식량지원(사리원 금강국수공장)과 불사 복원, 생필품 지원사업, 양파재배사업 등이다. 특히 양파재배사업은 2004년 6월 평양 일경사무소 등에 양파씨앗 750kg을 지원하여 75만 평에 양파를 재배할 수 있도록 지원 한 사업이었다. 또한 사리원시 만금동에 금강 국수공장을 설립하여 매월 30~60톤의 밀가루를 지원하고 있다. 이 공장에서는 매일 약 8,000명 분의 국수를 생산하여 사리원 시 외 3개 군의 어린이와 노동결핵요양소 환자들에게 제공하였다. 다) 한국 천주교주교회의 서울대교구 민족화해위원회 1984년 출범한 천주교 주교회의 북한선교위원회가 1999년 한국천주교주교회의 민 족화해위원회로 개칭됨과 동시에 한국천주교 각 교구 민족화해위원회가 출범하였다. 한국 천주교주교회의 민족화해위원회는 대북지원 사업을 통해 북한 동포를 도우며, 각 교구 및 수도단체에서 자체적으로 지원 사업이 효율적으로 이루어지도록 하는 것에

35 제 2 장 국내외 민간부문(NGO)의 대북 지원 사업의 추진배경 및 현황 25 목적을 두고 북한 지원 사업을 개시하였다. 한국 천주교 주교회의 민족화해위원회는 일반구호, 농업, 보건의료 분야로 나누어 사업을 시행하고 있다. 일반구호를 위한 주요지원물품은 옥수수, 밀가루, 감자, 비료, 백미, 분유, 의류 등이 며 분배지역은 평양, 평안남 북도, 황해남 북도, 함경남도, 강원도 등이다. 북측 사업협 력기관은 조선카톨릭교협회, 조선아태평화위원회 등이다. 농업분야 지원의 경우 주요 지원물품은 탈곡기, 모판용 비닐하우스용 비닐 등이며, 분배지역은 남포직할시 강서구 역 청산리 협동농장, 평안남도 평원군 원화리 협동농장, 원산 및 의주 협동농장 등이다. 2001년부터 평양, 남포, 신천 3개 지역에 국수공장을 설립하여 운영을 지원하고 있다. 2003년부터는 평양국수공장에 대한 지원은 중단하고 나머지 2개 지역의 국수공장에 매월 100톤의 밀가루를 지원하였다. 3) 사회복지 분야 NGO 가) 굿네이버스 굿네이버스는 1991년 3월 한국에서 세워진 국제구호개발 NGO로서 UN과 함께 인간 의 생명과 권익을 보호하고 평화와 안전을 지키는 일들을 수행하고 있는 단체이다. 이 단체는 대북지원 사업으로 긴급구호사업, 농축산개발사업, 보건의료지원사업, 아동 보호지원사업을 추진하고 있다. 농축산개발사업은 낙농지원사업, 양계지원사업, 사료 공장사업, 농촌지역개발사업 등으로 추진되었다. 낙농지원사업으로 대안젖소목장, 용 강젖소목장, 중화교잡소목장, 구빈리 협동농장에 1998년 젖소 104마리 지원사업에서 시작하여 현재까지 젖소 510마리를 지원하였다. 또한 유치원과 탁아소를 신축하고 지 역마을회관을 개 보수하였으며, 주민공공복지와 위생시설을 갖춘 종합편의시설을 신 축하는 사업을 시행하였다. 육아지원사업으로는 아동들의 건강증진을 위해 북한 내 9개 육아원의 아동 2,800명에게 비타민, 분유 등 영양식을 제공하고, 의류 보육물자 등 을 지원하였다. 또한 남포육아원 신축과 평양육아원 개 보수 사업도 시행하였다. 보건의료지원사업은 와우도 병원의 낙후된 시설을 개 보수하고 병원물자를 개선 공 급하는 방법으로 진행되었다. 평양시 제2인민병원에는 필수 의약품 제공 사업도 추진 하고 있다. 이 사업을 통해 기초의약품, 의료기기, 약제생산설비, 침대, 앰블런스 등이 지원되었다. 또한 대동강제약공장 건립사업을 진행하여 지난 2006년 11월에 완공되었다.

36 26 민간부문 지자체의 북한 산림복구지원 활성화 방안 연구 나) 월드비전 월드비전(World Vision)은 1950년 한국 전쟁으로 고통받는 한국인들을 돕기 위해 밥 피어스(Bob Pierce) 선교사와 한경직 목사가 처음 설립한 국제구호기구이다. 1991년 10월 월드비전 한국은 국제본부를 통해 받아온 외국 원조를 받지 않고 경제적으로 자 립하게 되었다. 대북지원사업은 1994년 긴급구호활동을 계기로 시작하였으며 1996년 부터 6개의 국수공장을 운영하다가 북한의 근본적 식량난 해결을 위해 1998년부터 협 동농장지원사업, 채소 및 씨감자, 과수 분야 등 농업개발사업을 진행하고 있다. 주로 씨감자생산사업, 채소생산사업, 과수 및 채소육종사업, 일반구호사업 등이 이루어지고 있다. 농업분야 지원은 1997년 12월 북한 농업위원회(농업성) 대표들이 농업분야 지원을 요청함에 따라 1998년에 평안남도 개천시와 강동군에 위치한 4개 협동농장을 선정하 여 종자, 농자재, 기술 등을 지원하였다. 이듬해에는 함경남도에 2개의 협동농장을 추 가하여 2001년까지 총 6개의 협동농장을 지원하였다. 월드비전의 대표적 사업은 씨감 자 지원사업으로, 2000년부터 씨감자 생산사업을 추진하여 북한 5개 지역에 씨감자생 산사업장(원종장)을 건설하고 전문가들의 기술지도를 병행하였다. 다) 굿피플 1999년 국제옥수수재단을 통한 옥수수 씨앗 및 비료지원 사업을 계기로 대북지원 사업에 참여하였으며, 보건의료사업과 지역개발사업 등을 추진하였다. 농업분야에서는 주로 옥수수 종자 및 비료를 지원하고 있다. 1999년 국제옥수수재단과 남북농업지원 협력사업 상호지원 협약 을 체결하고 2003년까지 사업을 추진하였다. 주요 지원 대상 지역은 평안남 북도, 황해남 북도, 강원도, 함경남 북도의 협동농장이 다. 북측 민화협을 사업파트너로 하여 2003년부터 콩기름공장 운영사업을 추진하고 있다. 4) 직능 및 전문분야 NGO 가) 통일농수산사업단 통일농수산사업단은 6.15남북공동선언을 계기로 식량을 포함한 농수산 분야의 교류 와 협력을 통해 민족의 화해와 공동번영, 평화통일을 앞당기는 데 중추적인 역할을

37 제 2 장 국내외 민간부문(NGO)의 대북 지원 사업의 추진배경 및 현황 27 한다는 목적으로 사업을 추진하고 있다. 이 단체의 주요 사업은 공동영농사업, 경제수 익사업개발, 농업분야의 인적교류 확대, 통일농수산포럼 등이다. 통일농수산포럼은 농업, 수산 및 북한 관련 분야의 기관, 단체, 산업체, 전문가 그룹 이 참여하여 농수산 분야의 남북협력을 활성화하기 위한 제도와 방안을 논의하는 협의 체 성격을 갖는다. 통일농수산사업단 설립 이전인 2004년부터 통일농수산포럼은 금강 산지역의 삼일포협동농장에 영농자재를 지원하였으며, 남북한 벼 품종의 특성을 비교 하기 위하여 품종비교 전시포를 별도로 운영하였다. 2005년에는 통일농수산사업단이 주체가 되어 북한 고성군 지역에 영농 협력사업을 확대하였다. 삼일포 협동농장 320ha와 인근 10개 협동농장 등 520ha를 대상으로 농기 계와 농자재, 기술을 지원하였다. 이외에도 농업기반 강화 사업으로 복합미생물 및 액 비 공장, 농기계 수리 및 보관체계 개선 등이 추진되었으며, 축산기반 조성사업에는 양돈장 확대사업이 진행되었다. 또한 경제사업 분야로 잡곡, 더덕, 감, 장뇌, 송이버섯 등의 저장 가공 판매와 관련된 기술 및 마케팅 교류협력 사업을 계획 중이다. 나) 어린이의약품지원본부 1997년 6월 28일, 북한 지원에 뜻을 같이하는 의사 약사 치과의사 한의사 간호사 등 보건의료인들이 북한어린이살리기의약품지원본부 를 결성해 성금 모금을 시작한 것이 계기가 되었다. 모금한 성금으로 1997년 9월 24일 남쪽 적십자사를 통해 이유식 및 비타민 등 30억원 상당의 물자를 북송하였다. 이후 2000년 3월과 11월 두 차례 비타민 원료의약품, 연 아미노산 표준폼 19종 등을 북한 어린이영양관리연구소에 지원하였다. 2001년 9월에는 북측 민경련과 평양 어린이영양관리연구소에 제약 시설 등 지원을 위한 합의문을 체결하고, 이후 10월과 12월 두 차례에 걸쳐 비타민 원료, 항생제, 구충 제, 알약 제조설비, 치과용품 등 2억8천만원 상당의 물자를 지원하였다. 2008년 북측 민화협의 협력기관을 대상으로 만경대 어린이 종합병원 설계도면 등의 협의를 위한 평양 현지 방문이 이루어졌으며, 7 8 9월, 만경대 어린이 종합병원 건립에 필요한 물자 등을 지원하였다. 또한 대동강구역병원과 철도성병원에서 1년 동안 사용할 의료 용소모품(4천만원), 시약(3천만원), 항생제(2억여 만원) 등을 기증하였다. 다) 유진벨재단 유진벨재단은 1995년부터 대북 식량지원 사업을 진행하다가 1997년부터 본격적으

38 28 민간부문 지자체의 북한 산림복구지원 활성화 방안 연구 로 결핵백신, 치료약, X-Ray 검진차량 지원 등 결핵퇴치사업에 참여하였다. 북측 서부 지역 결핵예방원, 결핵요양소, 시군인민병원 등 약 50여개의 의료기관의 초기 환자 및 중환자가 중점 대상이다. 2002년 이후 결핵 치료 및 조기발견을 위한 결핵약 및 진단키 트 등을 지원하였고, 결핵의 치유효과를 향상시키기 위해 환자의 영양보충을 위한 농 업키트를 지원하는 등 포괄적인 서비스를 제공하였다. 2009년부터 평안남 북도와 평양 시, 남포시 등 북한 서북지역에 내성결핵센터 6곳을 마련해 내성결핵환자 약 500명에 게 완치될 때까지 약품을 공급하고 있다. 5) 지역 관련 NGO 가) 경남통일농업협력회 경남통일농업협력회는 농업분야에서 남북 교류협력 사업을 추진하는 민간단체로 2005년 9월 창립총회를 개최하고 출범하였다. 주요사업은 농업지원사업, 장교리 소학 교건립사업, 콩우유지원사업, 통일딸기사업 등이다. 농업지원사업은 경상남도와 우리 민족서로돕기운동본부와 함께 추진하는 사업으로, 2006년에는 벼 육묘공장(600평), 시설 하우스(2,000평), 벼 재배면적 40만평 분량의 모판 4만장 육묘를 지원하였고, 2007년에는 북측 민화협 및 평양 장교리 협동농장 관리위원회와 함께 남북협력사업을 진행하였다. 경통협이 추진하고 있는 대표적 사업은 통일딸기 사업이다. 통일딸기 사업은 경남 도 남북교류협력 조례 에 근거하고 있어 경남도가 예산을 지원한다. 이 사업은 딸기 재배 기술과 설비를 북한에 전수하고 농업분야 교류 확대를 가져오는 등 성공한 교류 협력사업으로 평가받았다. 나) 남북강원도협력협회 남북강원도협력협회는 2000년 5월 사단법인으로 설립되었으며, 2002년 3월 통일부 로부터 남북교류협력에관한법률 에 의한 대북사업자로 지정되어 남북교류협력사업 을 추진하고 있다. 동해안 연어자원보호증식 사업으로 2001년부터 2004년까지 연어치 어 남북공동방류 사업을 진행하였다. 또한 강원도가 제공하는 연어치어만으로는 북한 지역 방류에 필요한 연어의 안정적 공급에 한계가 있을 수밖에 없다는 인식 하에 안변 군에 연어부화장을 건설하기도 하였다. 또한 2000년대 중반 이후 북강원도 산림병해충 공동방제 사업을 진행하기도 하였다.

39 제 2 장 국내외 민간부문(NGO)의 대북 지원 사업의 추진배경 및 현황 29 다) 남북협력제주도민운동본부 남북협력제주도민운동본부는 인도적 지원사업을 위해 2001년 8월에 출범한 대북지 원 NGO이다. 주로 제주감귤보내기 사업을 추진하고 있는데 이 사업은 1999년 10월 제주기독교교회협의회 및 개신교 각 단체가 북한에 감귤보내기 사업추진을 한 것이 계기가 되었다. 1999년 11월 북한에 감귤보내기 제주도민운동본부가 출범하고 이듬해 제주산 감귤 3,000톤을 북한에 지원하였다. 이후 2001년 2월 북한의 민화협과 제주산 당근 2,000톤 지원에 관한 합의서를 채택하고 제주산 당근 2,000톤을 북한에 지원하였 다. 2001년 3월 통일부로부터 대북지원사업자 승인을 받고, 사단법인 북한동포돕기제 주도민운동본부로 출범하였다. 2001년 12월 감귤 6,105톤과 당근 4,000톤을 북한에 지 원한 이후 2007년까지 매년 제주산 감귤과 당근을 지원하였다. 라) 전남도민남북교류협의회 전남도민남북교류협의회는 전남의 자치단체와 의회, 민간단체, 기업, 도민들이 참여 하는 범도민적인 남북교류협력운동단체이다. 지방차원의 남북 교류협력사업을 정착 시키고 문화, 체육, 경제교류와 인적 교류를 목적으로 한다. 전남도민남북교류협의회 는 지방 간 남북교류의 취지에 맞춰 모든 지원과 사업을 평안남도에 집중하여 진행하 고 있다. 지금까지 전남도민남북교류협의회가 추진한 대북지원 사업은 영농자재, 농기 계 수리공장 장비 및 건설자재 지원, 농민 종합편의소 건설을 위한 물자 지원, 이앙기 지원, 종자용 밀 및 파종기 지원 등으로 다양하다. 2003년부터 추진된 평남 대동군 농기계수리공장 사업은 북한의 주력 농기계인 트랙 터(천리마28호)의 수리부품과 국산 농기계 지원을 통해 북한의 실질적인 농업생산성 향상에 기여하는 데 목적이 있다. 남한 영농방식으로 경작되는 시범농장에서는 모내기 단계에서 이앙기와 모판, 못자리용 비닐 등을 지원하여 남측 방식의 모내기를 대대적 으로 전개하여 주체농법의 변화를 이끌어내고 통일된 농법을 적용하는 것에 목적을 두었다.

40 30 민간부문 지자체의 북한 산림복구지원 활성화 방안 연구 4. 국제사회의 대북지원 사업 현황 1) 국제사회의 대북지원 현황과 특성 국제사회의 대북지원 활동에서 주요 행위자로는 유엔 기구, 양자 기구, 국제 NGO가 있다. 이 중에서 가장 중심적 역할은 유엔 기구가 맡고 있는데, 이는 국제사회의 대북 지원이 주로 다자 차원으로 진행되고 있기 때문이다. 그러나 유엔 기구의 대북지원 사업에 재정적 지원을 하는 양자 기구의 중요성을 무시할 수는 없다. 또한 규모는 작지 만 국제 NGO도 지난 15년 동안 꾸준하게 대북지원을 해왔다. 여기에서는 유엔 기구, 양자 기구, 국제 NGO 등 주요 행위자별로 대북지원의 현황과 특성을 살펴본다. 가) 유엔 기구의 대북지원 현황과 특성 유엔은 개발 관련 활동을 하는 기관 및 기금, 사무소 간 조정과 협력을 위해 유엔개발 그룹(United Nations Development Group, UNDG)을 운영하고 있다. 현재 유엔개발그룹 은 32개의 유엔 관련 조직으로 구성되어 있고, 여기에 5개 기관이 옵서버(dbserver)로 참여하고 있다. 이들 중 식량농업기구(FAO), 유엔개발계획(UNDP), 유엔인구기금 (UNFPA), 유엔아동기금(UNICEF), 세계식량계획(WFP), 세계보건기구(WHO) 등 6개 기구는 북한에 상주 대표부를 설치하고 있다. 그리고 유엔환경계획(UNEP), 유엔교육과 학문화기구(UNESCO), 유엔공업개발기구(UNIDO), 유엔아태경제사회위원회(UNESCAP), 유엔프로젝트서비스사무소(UNOPS)는 비상주 기구로 북한과의 협력 사업을 진행하고 있다. 이 중 대북지원에서 핵심적 역할을 하는 유엔 기구는 유엔개발계획(UNDP), 세계 식량계획(WFP), 세계보건기구(WHO), 유엔아동기금(UNICEF)이다. 유엔개발계획(UNDP)은 북한에 주재하는 모든 유엔 기구를 대표하면서, 유엔 기구 사이의 협력과 조정 업무를 담당하고 있다. 유엔개발계획의 대북지원은 1990년대는 북한의 인도적 위기에 대한 긴급 대응에 초점이 맞춰져 있었고, 2000년대 이후에는 새천년개발목표(MDGs)의 실현에 주안점을 두고 있다. 유엔개발계획은 1999년부터 2007년까지 106개의 대북지원 프로젝트를 추진했는데, 2010년부터 현재까지 6개의 프 로젝트(농업, 농촌 에너지, MDG 통계 등)를 추진하고 있다. 세계식량계획(WFP)은 식량 중심의 긴급구호활동을 주로 진행하기 때문에 국제기구 의 대북지원 활동에서 중심적인 역할을 담당하고 있다. 하지만 세계식량계획의 대북지 원은 북미관계의 부침에 따라 함께 기복을 겪었는데, 최근 몇 년간 대북지원 사업이

41 제 2 장 국내외 민간부문(NGO)의 대북 지원 사업의 추진배경 및 현황 31 침체되면서 지방에 개설되었던 사무소도 모두 폐쇄되고 평양 사무소에만 10명의 직원 이 상주하기도 했다. 그러나 2011년 세계식량계획이 긴급 대북 식량지원을 하기로 북 한과 합의하면서 다시 6개의 지방 사무소를 개설하고 직원도 59명까지 늘리기로 하였 다. 하지만 세계식량계획의 대북지원 사업에 대한 모금이 아직 활성화되지 않고 있어 많은 어려움을 겪고 있다. 세계보건기구(WHO)는 대북 긴급지원을 추진하다가 2001년 11월에 세계보건기구 북한대표부를 평양에 설치하였다. 세계보건기구가 발표한 WHO Country Cooperation Strategy: DPRK , 에 의하면, 세계보건기구의 대북지원은 5개의 전략과제 아 래에서 실행되고 있다. 가장 중요한 전략과제는 보건체계를 강화하는 것인데, 이것은 정책개발, 실행, 기획, 서비스 공급 등에서의 역량 발전에 주안점을 두고 있다. 두 번째 전략과제는 여성 및 아동 보건에 관한 것으로 특히 모성 및 아동 보건 서비스의 질을 향상시키는 것에 역점을 두고 있다. 세 번째 전략과제는 말라리아 및 결핵 등 질병의 예방(prevention), 검진(detection), 치료(treatment)를 위한 정부의 대응 역량을 강화하는 것이다. 네 번째 전략과제는 암, 심혈관, 뇌질환, 당뇨병 등 비전염성 질병의 이환율 (prevalence)을 낮추는 것이다. 그리고 다섯 번째 전략과제는 홍수, 가뭄, 수질 및 오염, 식량 안전(food safety), 병원의 수질 관리 등 환경적ㆍ자연재난 요인들이 보건에 미치 는 악영향을 경감시키는 것이다. 유엔아동기금(UNICEF)은 북한과 1985년부터 협력활동을 시작했지만, 본격적으로 대북지원에 나선 것은 1990년대 중반 북한의 식량위기가 발생하면서부터였다. 이에 따라 유니세프는 북한과 1996년 10월에 기본협력협정(Basic Cooperation Agreement)을 체결하고, 1997년 8월에 평양에 유니세프 북한대표부를 설치하였다. 2000년대에 실시 된 유엔아동기금의 대북지원 사업은 영양 관리, 보건, 식수, 환경 위생, 교육에 집중되 어 있다. 특히 유엔아동기금은 비록 북한 정부가 대행하는 사업이기는 하지만 북한 전역을 대상으로 예방 접종 및 비타민 A 공급 사업을 전개하고 있다. 유엔 기구 대북지원의 첫 번째 특성은 유엔 기구 전체 차원에서 통합적 지원 계획을 수립하고 실행하고 있다는 것이다. 유엔은 2000년대 들어서 하나의 국가 에 하나의 계획 과 하나의 사무소 를 표방하면서 유엔의 통합적 지원체계를 강화해오고 있다. 이러한 방침에 따라 유엔 기구의 대북지원 사업도 점점 더 통합력이 강화되고 있다. 두 번째 특성으로 유엔 기구는 자체적으로 동원할 수 있는 원조 자금이 많지 않기 때문에 공여국들의 자금 지원에 크게 의존한다는 것이다. 그런데 유엔 기구 대북지원 사업에 대한 공여국들의 자금 지원이 지속적으로 하락하면서 유엔 기구의 대북 지원

42 32 민간부문 지자체의 북한 산림복구지원 활성화 방안 연구 사업이 최근 몇 년간 계속 침체 상태에 있게 되었다. 북핵 실험과 투명성 문제 등으로 인해 국제사회에서 대북지원에 대한 평판이 떨어지면서, 유엔 기구는 대북지원 사업 자금을 조달하는 것에 많은 어려움을 겪게 되었다. 세 번째 특성은 부문별 대북지원 사업에서 유엔 기구가 핵심적 역할을 한다는 것이 다. 대북지원의 부문은 농업, 보건의료, 아동, 교육 등 다양하게 있는데, 각 부문별 실행 그룹의 운영에 있어서 유엔의 관련 기구가 중심적 역할을 맡는다. 따라서 특정 부문에 대한 지원 사업을 추진할 경우에는 이를 책임지는 관련 유엔 기구와의 협력을 도모하 는 것이 필요하다. 나) 양자 기구의 대북지원 현황과 특성 북한과 양자 개발기구 사이의 협력은 상당히 제한적으로 이뤄지고 있다. 그것은 북 한과 주요 공여국들 사이의 외교 관계가 아직 활발하지 못한 것이 주요한 원인 중 하나 라고 할 것이다. 특히 경제협력개발기구(OECD)의 개발원조위원회(DAC) 소속 국가 중 북한에 상주 대사관을 개설해서 운영하고 있는 나라는 스웨덴, 독일, 영국 등 세 국가 에 불과하다. 그리고 대부분의 국가들은 남한 또는 중국 주재 대사가 북한 대사를 겸임 하고 있으며, 주요 원조 공여국인 미국, 일본, 프랑스는 북한과 미수교 상태에 있다. 따라서 양자 기구의 직접적인 대북지원은 활발하지 못한 편이다. 양자 기구 대북지원의 첫 번째 특성은 양자적 방식보다는 다자적 방식의 지원을 선 호하고 있다는 것이다. 보통 양자 기구들은 개별 국가에 대한 지원은 양자적 지원 방식 을 선호한다. 그래서 대부분의 공적개발원조 제공과 관련한 협의는 수원국 정부와 그 나라에 주재하는 공여국 대사관 사이에 이뤄지게 된다. 그런데 대북지원과 관련해서는 북한과 공여국 관계 사이의 외교 관계가 취약하기 때문에 양자 기구의 대북지원은 직 접적인 양자 방식보다 유엔 기구를 통한 다자 방식이 주류적 형태가 되었다. 두 번째 특성은 소수의 양자 기구만이 북한에 상주 사무소 설치 또는 상주 직원을 두고 대북지원을 실시하고 있다는 것이다. 대부분의 공여국들이 다자원조 방식으로 대북지원을 하고 있는데 반해 유럽 국가들 중 스위스와 이탈리아 그리고 유럽연합은 북한에 상주 사무소를 설치하고 양자 원조를 제공하고 있다. 이들 국가의 양자 기구는 스위스개발협력청(SDC), 유럽원조협력사무소(European Aid Cooperation Office, EuropeAid), 이탈리아개발협력청(Italian Development Cooperation)으로, 평양에 상주사무소를 설치 하고 있다.

43 제 2 장 국내외 민간부문(NGO)의 대북 지원 사업의 추진배경 및 현황 33 세 번째 특성은 양자적 방식의 대북지원에서 핵심적 역할은 외교 공관들이 담당하고 있다는 것이다. 공여국 정부들은 유엔기구들이 대북지원 계획을 발표하면서 자신들에 게 자금 지원을 요청하면 당시의 한반도 상황과 북한에 대한 지원의 필요성을 판단해 서 원조 자금을 배정한다. 이 과정에서 공여국 정부의 양자 기구보다는 북한 주재 대사 관 또는 겸임 대사관이 북한 당국 및 유엔 기구와의 협의에서 핵심적 역할을 맡고 있다. 다) 국제 NGO의 대북지원 현황과 특징 1995년 북한에 심각한 식량난이 발생했을 때 미국, 유럽, 일본의 NGO들이 적극적으 로 지원활동에 나섰다. 하지만 2000년대 들어서는 국제 NGO의 대북지원이 축소되기 시작하였고, 지금은 유럽 지역 쪽에서는 6개의 NGO가 북한에 상주하면서 지원 활동을 펼치고 있고, 미국은 5개 NGO가 북한에 비상주하면서 대북지원을 하고 있다. 국제 NGO 중 유일하게 북한에 상주하면서 활동하는 유럽 NGO들은 2006년부터는 자신들의 명칭을 사용하지 못하고 있다. 이들 유럽 NGO들은 유럽연합프로젝트지원단 (European Union Project Support, EUPS) 소속의 사업단으로 북한에서 활동을 하고 있다. 그래서 공식적으로는 북한에 유럽 NGO가 존재하지 않는다고 말한다. 최근 몇 년 사이 에 유럽 NGO들의 대북지원 활동이 많이 위축되기는 했지만, 10년이 넘는 대북지원 활동 속에서 갖는 경험과 전문성을 바탕으로 자신들만의 사업 영역을 개척하고 있다. 미국 NGO의 경우에는 1990년대 후반에 거의 20여 개 NGO가 대북지원에 나섰는데, 지금은 국제월드비전(World Vision International), 머시코(Mercy Corps), 미국친우봉사회 (AFSC; American Friends Service Committee), 사마리탄 퍼스(Samaritan s Purse), 글로벌 리소스 서비스(Global Resource Services), 북한 기독교 친구들(Christian Friends of Korea) 등 주로 기독교 성향의 NGO만이 대북지원을 하고 있다. 국제 NGO 대북지원의 특성은 크게 두가지로 볼 수 있다. 먼저 첫 번째 특성은 소수 의 NGO가 장기간에 걸쳐 지속적으로 대북지원을 하고 있다는 것이다. 1990년대 후반 에는 대북지원을 하는 국제 NGO가 매우 많았는데, 2000년대에 대부분의 국제 NGO가 대북지원 활동에서 철수를 하였다. 그러나 현재 남은 국제 NGO는 대부분 10년 이상의 대북지원 경험을 갖고 있다. 즉, 국제 NGO는 10여개 정도에 불과하지만 이들은 다른 어떤 단체들보다도 북한 사회와 깊이 연결되어 있다고 할 것이다. 두 번째, 국제 NGO들은 지원 프로젝트와 훈련 프로젝트의 결합에 많은 관심을 쏟고 있다는 것이다. 대북지원의 역사가 오래되고 북한 파트너와 신뢰 관계가 구축되면서

44 34 민간부문 지자체의 북한 산림복구지원 활성화 방안 연구 훈련 프로젝트가 함께 추진되고 있는 것이다. 이를 통해 북한의 기술자, 연구자, 관료들 이 유럽과 미국에서 단기간의 방문 교육을 이수하는 경우들이 점차 늘고 있다. 2) 유럽의 대북지원 NGO 유럽 NGO는 북한의 식량난 초기인 1995년에 국경없는 의사회(MSF)가 처음으로 대 북지원을 시작한 이후 본격적으로 대북지원에 참여하게 되었다. 유럽 NGO들의 대북 지원은 1995년부터 1997년까지는 주로 식량, 의약품 등 긴급물자 지원이 주를 이루었 다. 그러다가 1997년에 평양에 상주 사무소를 설치하게 되면서 유럽 NGO들의 대북지 원 활동은 전환기를 맞게 되었다. 이같은 이유는 유럽연합이 대북지원의 전제 조건으 로 유럽 NGO의 상주사무소 설치와 현지 활동을 요구하였기 때문이었다. 이에 따라 1997년부터 2005년까지 17개의 유럽 NGO가 평양에 상주사무소를 설치 운영하였다. 그러나 1998년에 일부 NGO가 현장 접근의 어려움, 지원 사업의 투명성 문제를 이유 로 북한에서 철수하고, 2005년 8월에 북한이 평양 주재 UN 기구와 국제 NGO 사무소 대표들에게 대북 인도지원 사업을 연말까지 종료해 줄 것을 통보하면서 많은 변화가 일어났다. 지금은 유럽연합으로부터 자금지원을 받는 6개의 유럽 NGO만이 유럽연합 프로그램지원단(European Union Programme Support Unit, EUPS)의 이름으로 지원 사업 을 진행하고 있다. 가) 아드라(ADRA: Adventist Development and Relief Agency, Switzerland) ADRA는 1956년에 설립되어 미국에 본부를 두고 있는 국제 NGO이다. 전 세계 120여개 국가에서 활동하고 있는 ADRA는 지난 1995년 대북지원 활동을 시작하였다. 그동안 FALU를 통해 지원활동을 펼치다가 1999년 6월에 평양 상주사무소를 개소하였다. 현재 까지 보건ㆍ영양, 농촌, 에너지, 경제개발, 개발조사 등의 분야에서 사업을 펼치고 있다. 나) 쎄스비(CESVI: Cooperazione e Sviluppo, Italy) 1985년 이탈리아에서 설립된 CESVI는 약 30여개 국가에서 구호 개발 활동을 펼치고 있다. CESVI는 1997년 평양에 상주사무소를 설치하고 황해남도와 개성시에서 보건의 료 지원 활동을 시작하였다. 현재는 지속가능한 방식을 통한 북한 주민의 삶의 질 개선 을 위한 사업에 역점을 두고 있다.

45 제 2 장 국내외 민간부문(NGO)의 대북 지원 사업의 추진배경 및 현황 35 다) 저먼애그로액션(GAA: German Agro Action, Germany) 저먼애그로액션은 1962년 유엔식량농업기구가 추진한 기아로부터의 자유 캠페인 의 독일위원회로 시작하여 독립적인 NGO로 발전하였다. 저먼애그로액션은 현재 독일 의 가장 큰 NGO 중 하나로 90여개 국가에서 활동하고 있다. 기아와 빈곤이 없는 세상 이라는 비전 아래 70여 개 국가에서 농업축산, 환경, 아동 청소년, 긴급지원 복구사업 등 다양한 지원사업을 펼쳐오고 있다. 1997년 북한 지원사업을 시작했으며 현재 EU의 지원을 받는 유럽연합지원계획 (EUPS) Unit 4로 평양에 상주사무소를 운영하며 지원활동을 전개하고 있다. GAA의 지원사업으로는 북한 도시농업 지원사업이 시작되었다. 2008년 11월에 시작하여 2011 년 4월에 종료되는 1단계 북한 도시농업 지원사업은 EU 등이 후원한 172만유로(한화 약 26억원)가 투입됐으며, 평양 봉수동과 평남 순천시 동암동에서 진행되고 있다. 이 사업은 크게 2개의 하위 프로젝트로 나뉘는데 첫째는 수경재배시스템을 도입한 태양 열 채소온실 지원사업이고, 다른 하나는 도시의 개별 가정을 대상으로 한 채소재배 지원사업이다. 라) 국제 카리타스 연맹(Caritas Internationalis, Vatican) 국제 카리타스 연맹은 바티칸에 본부를 둔 가톨릭 사회봉사 단체들의 연합체로 1957 년에 설립되었다. 국제 카리타스 연맹은 1995년부터 대북지원을 시작하였으며, 대북지 원 활동의 기획 및 집행은 카리타스 홍콩 지부가 담당하였으나, 2005년부터는 한국 카리타스가 사업을 담당하고 있다. 대북지원 사업 기간이 오래되었지만 아직 평양에 상주사무소를 두지는 않고 있다. 3) 미국의 대북지원 NGO 미국은 한인 동포 사회가 큰 규모로 형성되어 있어서 1995년 이전에도 북한과의 교 류와 지원을 하는 단체들이 존재하였다. 그러나 본격적으로 미국 사회가 대북지원에 관심을 갖고 활동을 시작한 것은 1995년부터이며 지금까지 약 30개 내외의 미국 NGO 가 대북지원 활동을 하였다. 미국에서 최초로 대북지원을 위해 설립된 NGO는 북한수해구호재단(North Korea Flood Relief)로, 1995년 가을에 북한 홍수 피해를 돕기 위한 인터넷 홍보와 모금을 시작하였다.

46 36 민간부문 지자체의 북한 산림복구지원 활성화 방안 연구 그리고 1996년 2월 미국 NGO들의 방북이 이뤄지면서 본격적인 대북지원 활동이 시작 되었다. 미국 NGO들은 북한 상황에 대한 정보의 부족과 경험교류를 위해 1996년 인터액션 (InterAction) 내에 북한 지원 실행그룹(North Korea Working Group)을 구성하였으며, 1997년 6월에는 미국 정부로부터 지원을 받는 공식적인 NGO들의 모임인 미국민간단 체협회(U.S PVOC: U.S Private Voluntary Organization Consortium)가 만들어졌다. 인터 액션(InterAction)은 미국에 기반을 둔 국제개발과 인도주의 NGO들의 연합체로 1984년 에 설립되었고, 현재 160개 이상의 NGO들이 가입해 있다. 3) PVOC의 사업은 미국 정부 의 대북지원 계획과 연계되어서 1997년부터 2000년까지 진행되었다. 2000년 이후 미국 NGO의 대북지원 활동이 침체되기 전까지 미국 NGO의 주요 대북지원 활동은 PVOC의 사업이라고 할 수 있다. 그러나 최근 2007년 합의가 이루어지면서 미국 정부의 대북지원이 재개되어, 미국 NGO들이 정부의 위탁 사업으로 북한 병원의 복구와 식량 지원을 진행하고 있다. 가) 미국민간단체협회(U.S PVOC: Private Voluntary Organization Consortium) 미국의 PVOC는 1997년 6월에 설립되었다. 초기 PVOC를 구성한 NGO에는 Amigos Internacionales, CARE, CRS, 머시코, 국제월드비전이 포함되었으며, 1999년 3월 아드라 등 몇 개의 단체가 추가로 합류하였다. 1997년부터 2000년까지 진행된 PVOC의 북한 지원 사업은 총 5차례에 걸쳐 이루어졌다. 그러나 이 사업은 핵시설로 의심되는 금창리 에 대한 미국의 사찰을 북한이 허용한 것에 대한 보상으로 이루어진 것이라는 의심을 했던 몇 개의 단체가 활동을 중단하면서 실패하였다. 나) 미국친우봉사회(AFSC: American Friends Service Committee) 미국친우봉사회는 전쟁 피해자 및 사회 경제적 약자의 지원과 더불어 사회 정의, 봉 사, 평화 증진을 목적으로 1917년 퀘이커교도에 의해 설립된 단체이다. 1997년 협동농 장 1곳에 비료를 지원한 것을 계기로 본격적인 대북지원을 시작하였다. 1999년에는 평양에서 70km 이내에 소재한 3개 협동농장에 비료와 영농자재, 종자 등을 지원하는 한편 봄보리와 겨울 밀 공동사업에도 참여하였다. 최근 미국친우봉사회는 농업개발 지원 사업에 역점을 두고, 2008년 평안남도 소재 협동농장 네 곳에서 시험재배를 성공 3)

47 제 2 장 국내외 민간부문(NGO)의 대북 지원 사업의 추진배경 및 현황 37 적으로 진행하기도 하였다. 또한 AFSC는 미국의 구호단체인 MCC(Mennonite Central Committee)와 함께 북한 농축산 전문가들과 연구자들이 미국과 중국에서 선진 농업 기술을 습득할 수 있는 기회를 제공하는 본격적인 역량 구축(capacity building) 사업도 추진하였다. 2002년에는 5명의 북한 농축산대표단이 50일간 미국에 체류하면서 농축 산 관련 시찰 및 교육 연수를 받도록 하는 전문인력 교육프로그램을 진행하였다. 다) 머시코(Mercy Corps) 1979년에 설립된 머시코는 전 세계 국민들의 빈곤과 고통 경감을 목표로 활동하고 있다. 머시코의 북한 지원은 1996년 PVOC에 참여하면서 시작되었다. 또한 북한과의 양자 협의를 통해 농업복구 프로젝트를 진행하였다. 감자와 보리, 밀, 옥수수, 콩 등의 씨앗을 북한에 지원하였으며, 2003년 3월부터는 7만 1,000수의 사과나무 묘목과 뿌리 줄기 10만개를 지원했다. 또한 머시코는 무지개송어 양식 기술을 북한에 제공하는 한 편 2003년 7월에는 북한의 양어 전문가 5명을 미국에 초청하여 관련 시설들을 견학시 키기도 했다. 머시코는 현재까지 지속적으로 대북지원 활동을 진행하고 있는 몇 안되 는 미국 NGO의 하나이다. 특히 머시코는 대북지원 초기에 국내외 네트워크의 구축에 서 큰 역할을 하였다.

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49 제3장 지자체 남북교류협력사업의 추진배경 및 현황

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51 제 3 장 지자체 남북교류협력사업의 추진배경 및 현황 지자체 남북교류협력사업의 추진배경 및 현황 1) 지자체 남북교류협력사업의 배경 지자체의 남북교류 협력사업은 1999년 1월 제주도에서 북한에 감귤 100톤을 지원하 면서 시작되었으며, 2000년 6 15 정상회담 이후 자금력과 사업추진력을 바탕으로 남북 관계의 주요행위자로 등장하였다. 2000년 이후 전국 14개의 광역 지자체를 비롯한 일 부 기초지자체는 농업 축산 산림분야, 보건의료분야, 긴급구호 등 지원사업과 사회문 화교류를 진행하였다. 대북지원에서 지자체는 정부와 NGO의 중간지대 정도에 위치한다. 긍정적 측면에서 보면 중앙정부보다 정치군사적 영향을 덜 받으면서 대북지원을 추진할 수 있다. 또한 지자체는 자체 예산 확보 등을 통해 NGO보다 큰 규모로 자원동원을 할 수 있어서 의미 있는 수준의 규모로 대북지원 사업을 추진할 수 있다. 기업과 비교했을 때에는 공익적 사업을 추진하는 것이 가능하다는 특성을 갖고 있다. 2008년 12월 말까지 광역 지방자치단체들은 남북 협력사업을 위해 총 709억 원의 기금을 조성하였으며, 그 중 437억 원을 사용하고 아직도 300억 원 정도의 기금을 보유하고 있다. 또한 농업기술원 등 산하 기관을 통한 전문성을 확보하고 있다. 부정적 측면은 중앙정부와 비교해서 대북 협상력이 많이 떨어지며, 사업의 결정 및 집행체계가 경직적이어서 NGO와 같이 대북지원에 있어서 신축적이고 유연한 접근이 어렵다는 점이다. 또한 지자체장의 의지에 많이 좌우되며, 선출직 특성상 지역의회와 주민들의 여론에 민감해진다는 특징이 있다. 지자체들은 오랫동안 북한과 관계를 맺어온 대북지원 NGO와 협력관계를 구축해서 간접적으로 대북 지원 사업을 추진하고 있다. 이러한 협력관계는 그동안 몇 단계의 변화과정을 거쳤는데, 초기에는 NGO가 기존에 추진하고 있던 대북지원 사업의 후원 자 역할에서 시작했다. 그리고 그 이후에는 지자체와 NGO가 공동으로 지원 사업을 추진하는 관계로 발전하였다. 이렇게 지자체가 NGO와 함께 1~2년 정도 대북지원 사업 을 추진한 이후, 지자체와 북한 사이에 어느 정도 신뢰관계가 형성되면서 지자체 자체 재원만으로 추진하는 사업을 기획하게 되었다. 이후 지자체가 지원사업의 발굴, 협상, 실행의 모든 과정에서 주도적 역할을 맡게 되고, NGO는 대북협상, 방북 및 지원물자 반출 등과 관련해서 실무적 지원 역할을 하게 되었다. 지자체 대북지원의 첫 번째 특성은 남과 북이 모두 이익이 되는 호혜적인 사업 영역

52 42 민간부문 지자체의 북한 산림복구지원 활성화 방안 연구 을 발굴 추진한 것이다. 대북지원을 일방적으로 북한에 퍼주기만 하는 것이라는 일부 여론과는 달리 지자체가 추진했던 산림 공동 방제 및 말라리아 공동 방역 사업 등은 남북한 모두에게 도움이 되는 호혜적인 사업이었다. 두 번째 특성은 지자체가 대북지원을 한 단계 업그레이드 하는 데 중요한 역할을 한 것이다. 지자체는 NGO보다도 자원 동원 능력이 뛰어나고 각 분야의 전문기관들을 산하에 두고 있어서 개발지원 사업을 추진하는 데 강점을 갖고 있었다. 이에 따라 지자 체들이 본격적으로 대북지원 사업에 나서면서, 대북지원이 긴급구호 차원의 지원 사업 에서 벗어나 개발지원 사업으로 전환할 수 있는 가능성이 열린 것이다. 세 번째 특성은 풀뿌리 차원의 대북지원 활동을 한 것이다. 그동안 남한 사회에서 남북관계 문제는 중앙정부의 과제일 뿐이며, 서울에 근거를 둔 NGO의 일로 여겨졌다. 그러나 광역 지자체가 대북지원에 나서면서 지방의 여러 기관과 단체들이 이 문제에 대해 관심을 갖게 되었다. 지방의회와 지방 언론들도 남북관계 문제에 훨씬 더 깊이 관여하게 되었다. 하지만 그보다도 더 중요한 것은 기초 지자체들이 대북지원에 참여 하기 시작한 것이라 할 수 있다. 네 번째 특성은 대북지원 사업에 대한 관심과 추진 의지가 접경지역 지자체와 비 접경지역 지자체로 나눠진다는 것이다. 이것은 지자체의 대북지원 사업이 지속적으로 추진되면서 최근 확연하게 나타나는 양상이라고 할 수 있다. 경기도 및 강원도와 같은 접경지역 지자체들은 남북교류협력이 활발해지면서, 그동안 개발이 되지 않았던 접경 지의 낙후 지역을 발전시킬 수 있는 기회를 갖게 되었다. 따라서 접경지역 지자체는 대북지원에 대해 강한 동기를 부여하고 있다. 지자체가 남북 교류협력 사업을 추진하는 이유는 크게 3가지로 구분할 수 있다. 첫 번째, 강원도와 경기도처럼 북한과 지리적으로 인접해 있어 각종 규제로 인해 지역개발이 지체된 경우이다. 강원도와 경기도는 적극적인 대북 교류협력 사업을 통해 군사시설로 인한 저개발 문제와 부정적인 이미지를 개선하기 위해 DMZ와 휴전선 인 근지역을 오히려 남북화해협력의 교두보로 발전시키고 더 나아가 통일을 선도해가는 지역의 이미지를 구축한 사례이다. 두 번째, 1995년 민선자치단체장 선출 이후 각 지자체장과 지자체의 이미지 제고 및 사업역량 강화, 그리고 다양해진 지자체 행사의 성공적인 추진을 위해 남북교류를 진행한 경우이다. 대부분의 지자체가 4년마다 돌아오는 선거를 대비하고 중앙에 비해 부족한 사업역량을 확대하기 위해 북한과의 교류협력 사업을 추진하고 있다. 세 번째, 과잉 생산된 감귤을 지원하여 수급을 조절한 제주도와 경기도의 말라리아

53 제 3 장 지자체 남북교류협력사업의 추진배경 및 현황 43 공동방역 등의 경우처럼 남북공동의 이익을 추구하기 위해 남북교류를 지원한 경우이다. 이들 지자체는 북한을 공존을 위한 대상으로 파악하고, 더 나아가 북한을 지자체 사업 의 새로운 시장으로 여겨 통일 이전 준비차원으로 교류협력 사업을 추진하고 있다. <표 8> 지자체 남북교류협력사업 추진 이유 구 분 내 용 접경지역 발전에 대한 욕구 지자체 행사의 성공적 추진 호혜적 이익 추구 강원도와 경기도의 경우 남북 남북화해협력의 교두보로 발전시키고 접 경지역에 대한 각종 규제와 제한을 완화시키기 위해 1995년 민선 자치단체장 선출 이후 한반도 평화와 화해협력에 기여한다 는 이미지 제고를 위해 과잉 생산된 감귤을 지원하여 수급을 조절한 제주도와 경기도의 말라리 아 공동방역 등의 경우처럼 남북공동의 이익을 추구하기 위해 2. 지자체 남북교류협력사업의 변천과정 및 특징 1) 제 1기 : 남북교류 협력사업 모색기(1999년~2001년) 지자체의 남북교류 협력사업은 1999년 1월 제주도가 북한에 감귤 100톤을 지원하면 서 시작되었다. 지자체까 처음으로 남북교류 사업을 시작한 이후 경기도와 강원도를 중심으로 본격적인 대북지원을 위해 사업을 모색하고 제도를 마련하기 시작하였다. 특히 강원도의 경우 남북 산림 공동방제 및 연어자원보호증식 등 지역상황에 부합하 고 북한에 실질적인 도움이 되는 사업을 추진하면서 북한과의 신뢰를 형성하기 시작 하였다. 이와 달리 북한상황에 대한 이해와 사업진행의 준비가 부족하여 무산된 사업도 상당 히 발생하였다. 특히 지자체가 주최하는 축제에 북한 측을 초청한다거나 인적교류를 기반으로 하는 사회문화교류인 경우에는 거의 무산되었다. 이는 어려운 경제사정으 로 인도적 지원을 바라고 있었던 북한의 이해와 상충되고, 인적교류에 따른 변화에 대해 북한 측이 우려했기 때문이었다. 또한 지방사업의 자율성이 없는 북한의 상황을 고려하지 않고 자매결연을 이용한 사업을 제안하였던 지자체 사업도 거의 무산되었다.

54 44 민간부문 지자체의 북한 산림복구지원 활성화 방안 연구 2) 제 2기 : 대북 인도적 지원 사업 추진기(2002년~2005년) 2002년 이후에는 남북교류협력 사업이 전 지자체로 확대되었으며, 그 역할도 더욱 확대되었다. 게다가 서해교전 및 북핵문제로 인해 남북관계가 악화되면서 오히려 지자 체의 역할이 부각되기 시작하였다. 이에 지자체는 남북교류협력 초기 사회문화부문 교류협력에서의 실패를 교훈삼아 북한이 절실하게 필요로 하는 인도적 지원을 우선하 기 시작하였다. 또한 대북지원 경험이 많은 민간단체와 협력을 구축하는 등 효율적인 지원방법을 모색하기 시작하였다. 그 결과 지자체의 자금을 바탕으로 식량 및 보건부 문 등 인도적 지원 사업에서 성과를 거두기 시작하였다. 또한 경기도 강원도 등 일부 지자체에서는 농업분야 생산성 향상을 위한 기초적인 개발지원의 영역까지 확대하는 성과를 거두기 시작하였다. 이러한 지자체 남북교류협력사업의 확대에도 불구하고 서 울, 경기, 인천 및 강원도 등 접경지역을 제외하고는 남북교류협력을 위한 전담부서가 설치되지 않아 사업의 지속성을 보장하는 것에는 한계를 나타내었다. 3) 제 3기 개발지원 사업으로의 전환기(2006년~현재) 1990년대 중반 이후 약 10년 동안 지속되었던 민간단체의 지원에도 불구하고 북한의 만성적인 경제위기는 해결되지 못하였다. 국제사회의 관심이 점차 줄어들고 10년 이상 지속되었던 긴급지원에 대한 지원 단체들의 피로감이 누적되었다. 결국 긴급지원의 실효성에 대한 의심이 가중됨에 따라 대북지원 단체들은 개발지원으로의 전환을 모색 하기 시작하였다. 북한 역시 경제재건의 계기를 마련하기 위해 긴급지원 대신 개발지 원을 요구하면서 대북지원 단체들은 본격적인 개발지원을 모색하기 시작하였다. 이에 2006년부터 도로 및 농로확장, 상하수도시설 설치, 농가주택개량, 보건위생 등 의 환경개선사업과 경지기반조성, 유통시설 설치, 현금작물재배, 축산장려 등의 농가 소득증대사업에 대한 시범사업이 진행되었고, 성과가 나타나기 시작하였다. 이처럼 개 발지원으로 전환되면서 자금과 전문인력을 활용하여 대규모 개발지원이 가능한 지자 체의 역할론이 대두되었고 경기도 등 일부 지자체의 적극적인 참여가 시작되었다. 그러나 개발지원이 시작되면서 북한주민의 접촉면이 넓어지고 남한 측의 잦은 방북 이 이어지면서 북한당국의 부담이 확대되기 시작하였다. 게다가 남한의 지원을 받은 지역과 그렇지 않은 지역 간 차이가 너무 커지면서 지역 간의 갈등이 초래되기도 하였 다. 또한 비료와 농약 등 남한의 지원을 전제로 한 개발지원으로 인해 남한지원에 대한

55 제 3 장 지자체 남북교류협력사업의 추진배경 및 현황 45 의존성이 확대되는 문제도 발생하기 시작되었다. 결국 부담이 가중되자 북한은 2008년 지역개발사업 중단을 선언하였다. 3. 지자체 남북교류협력사업의 추진체계 1990년대 후반 각 지자체는 남북교류협력사업의 지속적인 추진과 지방 차원에서의 기금조성과 인력배정의 근거를 마련하기 위해 조례를 제정하기 시작하였다. 접경지역 으로 남북교류협력에 관심이 많았던 강원도에서 처음으로 조례를 제정하였으며, 그 이후 접경지역인 경기도 등 대부분의 도와 광역시, 기초 지자체 30여 곳이 조례를 제정 하였다. 조례를 제정한 지자체들은 이에 근거하여 남북교류협력기금을 마련하였다. 지자체 의 남북교류협력기금은 지자체 출연금과 기금 운영수익금, 그리고 기타수익금을 통해 마련되는데, 지자체 출연금은 매년 지자체 예산에 반영된다. 지자체 남북교류협력기금 의 규모는 지자체의 예산능력과 남북교류협력에 대한 의지에 의해 결정되면서 지자체 별로 격차가 크게 나타나고 있다. 경기도와 서울시는 200억원 이상, 강원도는 110억원 이상의 자금을 조성한 반면, 아직 기금을 조성하지 못한 지자체도 있다. 남북교류협력 을 위한 전담기구는 접경지역으로 남북교류에 적극적인 강원도와 경기도, 인천시만 구성하고 있다. 때문에 전담기구가 없는 지자체는 담당자의 잦은 교체로 인해 북한에 대한 전문성과 정보력, 협상력에서 문제를 나타내기도 한다. <표 9> 지자체의 남북교류협력추진을 위한 제도적 장치> 지자체 조례제정 기금 조성 전담 부서 지자체 조례제정 기금 조성 전담 부서 강원도 억원 O 울산시 X 경기도 억원 O 제주도 억원 X 광주시 억원 X 부산시 억원 X 전남도 억원 X 전북도 억원 X 서울시 억원 X 경북도 X 인천시 억원 O 충북도 억원 X 경남도 억원 X 대전시 X 대구시 X 충남도 억원 X

56 46 민간부문 지자체의 북한 산림복구지원 활성화 방안 연구 현재 남한의 지자체는 1999년 제정된 인도적 차원의 대북 지원 사업 처리에 관한 규정 에서 대북지원사업자를 남한주민으로 법인과 단체에 한정하였기 때문에, 독자적 인 남북교류 협력사업을 추진할 수 없다. 따라서 대부분의 지자체는 협력사업자 승인 을 받은 민간단체와 협력하여 사업을 추진하고 있다. 예산과 인력의 확보로 대규모 지원이 가능하고, 지자체 장의 확고한 의지와 주민들 의 지지가 있으며, 남북 공동의 가시적인 이익추구의 가능성이 높은 경우에는 지자체 가 중심이 되어 민간단체와 동등하게 사업을 진행하거나 별도의 교류협력위원회를 설 치하여 지자체 교류협력사업을 진행하기도 한다. 이에 반해 지자체가 남북교류협력에 소극적인 경우에는 대북지원을 하고 있는 지역 민간단체에 일부 지원금을 제공하는 정도로 진행하고 있다. <표 10> 지자체별 사업추진 협력단체 현황(2011년 현재) 지자체 관련 민간단체 경기도 우리민족서로돕기운동본부 강원도 (사)남북강원도협력협회 인천시 우리겨레하나되기 인천운동본부 서울시 (사)장미회 부산시 우리겨레하나되기 부산운동본부 울산시 우리겨레하나되기 울산운동본부 경북 (사)통일농수산 경남 경남통일농업협력회 / 우리민족서로돕기운동본부 전남 전남도민남북교류협의회 / 우리겨레하나되기운동본부 전북 우리민족서로돕기운동본부 제주도 (사)남북협력제주도민운동본부 강원도나 제주도 등 지역운동본부나 지역협력협회를 설립하여 사업을 위임하는 지 자체도 있다. 이런 경우에는 민간 및 지자체의 민관협력과 다른 지자체와의 협력이 용이해지고 남북교류 협력 사업에 대한 평가와 반성이 가능하게 되어 일회성 지원이 아닌 중장기적인 전략을 마련할 수 있는 장점을 가지고 있다. 또한 협력협회를 통해 남북교류협력을 위한 여론수렴과 여론조성이 원활해지면서 사업의 규모를 확대하고 복합적인 지원계획을 마련할 수 있고, 이를 바탕으로 통일부의 남북협력기금의 지원을 받을 수 있는 가능성도 커진다.

57 제 3 장 지자체 남북교류협력사업의 추진배경 및 현황 지자체 남북교류협력사업의 성공 및 실패 사례분석 1) 지자체 남북교류협력사업의 성공사례 가) 제주도 감귤보내기 운동 제주도의 북한 감귤보내기 운동은 1999년 1월 감귤 100톤 지원을 시작으로 2009년까 지 지속되었다. 1998년 도의 특산물인 감귤과 당근이 과잉생산되어 가격폭락이 예상되 면서 식량난으로 어려움을 겪고 있던 북한에 감귤지원을 통해 북한동포를 돕는 한편 감귤가격의 안정을 도모하고자 한 것이다. 또한 남북한 화해 분위기가 확대된 <표 11> 제주도 남북교류협력사업 추진실적> 연도 사업내용 연도 사업내용 제1차 감귤보내기 사업 (감귤 100톤) 제2차 감귤보내기 사업 (감귤 4,336톤) 제3차 감귤 당근보내기 사업 (감규3,031톤, 당근 2,000톤) 제4차 감귤 당근보내기사업 (감귤6,105톤, 당근 4,000톤) 제1차 제주도민 평양방문 (253명) 제2차 제주도민 평양방문 (257명) 북녘어린이 동내의 보내기(5,000벌) 제5차 감귤보내기사업 (감귤 4,000톤) 제3차 제주도민 평양방문 (256명) 제6차 감귤보내기사업 (감귤 7,500톤) 용천폭발돕기 (약 14억) 제7차 감귤보내기사업 (감귤 8,107톤) 의약품지원사업 (55,589점) 북녘어린이 겨울내의 보내기 (600벌) 제8차 감귤 당근보내기사업 (감귤 3,049톤, 당근 7,000톤) 제9차 감귤 당근보내기사업, 제주마늘지원사업 (감귤 260톤, 당근 4,100톤) 성홍열치료제 지원사업 제주감귤주스 지원 제4차 제주도민 평양방문 (69명) 개성깐마늘공장에 여성용자전거 지원(200대) 제10차 감귤보내기사업 (감귤 11,500톤) 제11차 감귤 당근보내기사업 (감귤 300톤, 당근 1,000톤) 제주산 흑돼지 평양농장 내부 기자재 지원 제12차 감귤보내기사업 (감귤 200톤)