KDI 북한경제리뷰 K D I R ev iew of th e N orth K orean E con om y 2012. 02
KDI 북한경제리뷰편집진 편집자문 전홍택 선임연구위원 고일동 선임연구위원 편집주간 이석 북한팀장 편집위원 김두얼 연구위원 김상기 전문위원이재호 전문위원 편집간사 김은영 전문연구원 이원경 연구원 KDI 북한경제리뷰는북한경제의실태및남북한경제협력과관련한주요이슈를분석ㆍ정리하여정책당국자, 학계및업계등의이해를높이고정책방안을도출하는데도움을드리고자월별로발간되고있습니다. 본보고서의내용은출처및집필자를명시하는한자유로이인용할수있습니다. 전화번호 958-4355 팩스번호 958-4090 본자료는 KDI 홈페이지 (http://www.kdi.re.kr) 로 접속하시면보실수있습니다.
목차 동향과분석 3 2012 서울핵안보정상회의와한반도 전봉근 24 대북인도적지원과북한인권, 그리고북한인권법 김수암 39 대북지원의전개과정및주요지형의변화 이종무 연구논문 59 북중관계정립의중요성 만하이펑 ( 滿海峰 ) 북한경제연구협의회 77 < 세미나 > 김정은시대의북한과국제관계변화전망 강동완, 김병욱, 김진하, 류상윤, 박병광, 정은이, 박종철, 홍민 부문별주요기사 (1 월 16 일 ~2 월 10 일 ) 127 대내경제, 농업및식량, 대외경제, 남북경협
동향과분석 2012 서울핵안보정상회의와한반도 전봉근 대북인도적지원과북한인권, 그리고북한인권법 김수암 대북지원의전개과정및주요지형의변화 이종무
동향과분석 2012 서울핵안보정상회의와한반도 2012 서울핵안보정상회의와한반도 전봉근 외교안보연구원교수, 비확산핵안보센터장 jun2030@gmail.com I. 서론 2012 핵안보정상회의 (Nuclear Security Summit) 가 2012 년 3월 26~27 일간서울에서열린다. 서울핵안보정상회의는국내최대규모정상회의이며, 군축비확산분야에서도세계최대규모정상회의이다. 미국오바마 (Barack Obama) 대통령의제창으로 2010 년 4월워싱턴에서개최된핵안보정상회의는당초 핵물질안보 라는제한적인목표를위한일회성행사로보였으나, 2012 년 2차서울정상회의개최가결정됨에따라향후발전방향이주목받고있다. 오바마대통령은 2009 년 4월프라하연설에서 핵무기없는세상 비전을제시하고, 이비전을실현하기위한 3개축 ( 핵군축, 핵비확산, 핵안보 ) 의하나로 핵안보 를제기하였다. 특히핵안보분야에서 4년내세계모든취약핵물질의안보확보 목표를제시하고이를국제노력의일환으로 2010 년핵안보정상회의개최를제안하였다. 오바마대통령은자신의프라하핵안보구상에대한국제사회의지지확산을위해 2009 년 9월국제연합 (UN: United Nations) 안보리를직접주재하여안보리결의 1887 호채택을주도하였다. 동결의는 2010 년핵안보정상회의개최, 4년내취약한핵무기용핵물질의안보확보, 고농축우라늄 (HEU: High Enriched Uranium) 의민수용이용최소화, 핵테러방지를위한국제협력강화등프라하연설내용을수용하여, 오바마대통령의핵안보정상회의개최제안을추인했다. 마침내오바마대통령의제창으로소집된워싱턴핵안보정상회의는이명박대통령등 47개국정상과 UN, 국제원자력기구 (IAEA: International Atomic Energy Agency), 유럽연합 (EU: European Union) 등 3개국제기구대표가참석한가운데 2010 년 4월 12~13 일간성공적으로개최되었다. 3
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 이글은서울핵안보정상회의개최를앞두고핵안보정상회의개최배경과취지, 주요핵안보현안등을분석하고, 서울핵안보정상회의가남북관계와국익에대해갖는의미를토론하고자한다. 마지막으로서울핵안보정상회의의성공적인개최와활용방안을제시하고자한다. 본격적인분석과토론에앞서핵안보의주요개념을소개하고자한다. 우선 IAEA 는 핵안보 (nuclear security) 를 핵물질 방사성물질 관련시설등에대한절취, 사보타주, 무단접근, 불법이전, 기타악의적행동의예방 탐지 대응 으로정의한다. 핵물질중에서도 분열성핵물질 은무기용핵물질과원자력발전소핵연료에사용되는데, 그중에서도 핵테러 ' 를위한 간이핵폭발장치 (IND: Improvised Nuclear Devices) 의제조에사용되는 HEU 와 분리플루토늄 이핵안보의집중적인통제대상이된다. 통상핵무기용핵물질로 HEU 와플루토늄이사용되나, 핵무기제조 은닉 수송의편이성을볼때비국가행위자는 HEU 를사용한핵폭발장치를선호한다. 따라서핵안보정상회의도각종핵물질중에서도 HEU 에특별히주목하고, 미사용 HEU 의반환및제거, 민수용 HEU 이용의최소화와궁극적으로완전중단을추구한다. 방사성물질 (radioactive material) 은통상방사성을띠는모든물질을말하나, 이중에서도의학 산업용등으로분리 추출된일부고방사능 방사선원 (radioactive source) 은 방사능테러 (radiological terrorism) 를위한 방사능살포장치 (RDD: Radiological Dispersal Device) 제조에사용되므로 핵안보 의대상이된다. 미국이주도한 2010 년워싱턴핵안보정상회의는 HEU 와분리플루토늄등분열성핵물질을이용한 핵테러 를최고국제안보위협으로간주하였다. 따라서이에대한대응책마련에집중하고 방사능테러 를논의대상에서배제하였다. 그런데 2011 년 3월발생한후쿠시마원전사고는방사능사고의위험성을다시주목하게하였다. 후쿠시마원전사고가자연재해가아니라테러분자의의도된공격으로재현될수있다는점이부각되었다. 따라서 2012 년서울핵안보정상회의는 핵테러 에더해 방사성물질 을이용한 방사능테러 에대한대응책도협의할계획이다. 원자력의평화적이용 을가능케하는전제조건으로그동안핵비확산안전조치 (safeguards) 와원자력안전 (nuclear safety) 등을제기하였으나, 최근핵안보 (nuclear security) 도필수적인전제조건으로부각됨에따라이를통틀어 3S 로표현한다. 여기서 핵비확산안전조치 와 핵안보 개념이종종혼동을가져오는바, 전자는 국가행위자 의핵물질전용과핵개발을저지하려는조치이고, 후자는개인 범죄집단 테러집단등 비국가행위자 의무기용핵물질획득을저지하기위한조치이다. 원자력안전 과 핵안보 도종종혼동되는데, 전자는일본후쿠시마원전사고의자연재해와같이 비의도적, 자연발생적원인으로발생한사고를방지하기조치이며, 후자는비국가 4
동향과분석 2012 서울핵안보정상회의와한반도 행위자의 의도적 인절취 사보타주 불법거래등을저지하려는조치이다. 안전조치, 원자력안전, 핵안보의 3S가각각고유기능을갖고있으나, 상호보완적인관계에있어최근통합적대응에대한관심이높아지고있다. 참고로, 핵확산금지조약 (NPT: Nuclear Non-Proliferation Treaty) 체제는핵군축, 핵비확산, 원자력의평화적이용등 3개축 (pillars) 으로구성되어있는데, 핵안보 는이 3개축의기반이된다. 한동안핵안보를 NPT 체제의 4번째축 으로보기도하였으나, 비동맹진영의반발로이런입장은더이상통용되지않는다. II. 핵안보정상회의개최배경과특징 1. 핵테러위협경고 세계적지도자들도 2001 년 9.11 테러이후다음과같이핵테러위협의긴급성과심각성을 경고하였다. - 핵테러는현시대가장심각한위협중하나이다. 단한번의핵테러도대량살상과엄청난고통과원치않는변화를영원히초래할것이다. 이런재앙을방지하기위한행동에나서지않으면안된다. (2007.6 반기문 UN 사무총장 ) - 핵테러는가장긴급하고극단적인세계안보위협이다. (2009.4 오바마대통령프라하연설 ) - 핵테러는국제안보에대한최대위협중하나이며, 강력한핵안보조치는테러분자, 범죄자, 기타권한없는행위자의핵물질획득을방지하는데가장효과적인수단이다. (2010.4 워싱턴핵안보정상회의성명 ) 국제사회가이렇게핵테러의긴급성과심각성을경고하는배경에는첫째, 9.11 테러이후알카에다 (Al-Qaeda) 등테러집단이핵물질확보와핵폭발장치개발을추구하는정황이포착되고, 둘째, 실제핵물질분실 절취 불법거래등이종종발생하고, 셋째, 세계에산재한핵물질의안보가취약하기때문이다. 1993~2008 년간핵물질 방사성물질의분실또는도난사건은 IAEA 에 421건이보고되었고, 같은기간핵무기용핵물질인 HEU 플루토늄의분실 5
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 또는도난도 18건이보고되었다. 냉전기동안소련권에서상당한수량과분량의핵무기와핵물질이분실되었다는각종의혹이제기되었으나국가안보상이유로확인되지않고있으며, 심지어미정부가인정한핵무기실종건도다수있다. 현재세계적으로핵무기를포함하여분열성핵물질재고량은 HEU 1,600 톤, 분리플루토늄 500톤으로각각추정된다 1). 이중약 1/2이민수용으로상대적으로취약한방호상태로놓여있어탈취 사보타주 테러등불법접근의대상이된다. IND 제조에는 HEU 가보통사용되는데, 현재 HEU 를사용하는원자로 130기가세계에산재하고, 특히개도국또는체제전환국에소재한 HEU 원자로의방호가취약하다는평가이다. 참고로, 핵폭발장치제조에 HEU 25kg 또는플루토늄 8kg이소요된다고한다. 2. 초보단계의국제핵안보레짐 국제핵안보레짐은국가의핵개발을방지하기위한비확산레짐에비해초보단계에있다. 초기핵통제체제는주로핵물질에대한계량관리를중시하였고, 물리적방호와핵안보를규제하는데미치지못했다. 미국, 영국등선진국몇몇국가만이원자력관련산업을가지고있을때는원자력관련국들이자국의핵물질이나원자력시설을방호하면충분하였으나 1960~1970 년대들어민간부문의핵물질보유가급증하면서수송시분실에대비한조치를모색하기시작하였다. 특히 1970 년말부터원자력산업이전세계적으로확산되어핵물질의국제적운송이빈번하게발생함에따라원자력시설과핵물질에대한물리적방호는해당당사국만의문제가아닌국제사회모두의책임으로인식되게되었다. 이후 IAEA 를비롯한국제사회는원자력과관련된물리적방호에대한국제규범을만들기위해노력하였으며이러한노력의산물로처음으로핵물질방호협약 (CPPNM: Convention of the Physical Protection of Nuclear Materials) 이탄생하게되었다. CPPNM 이발효되기이전부터 IAEA 는핵물질의운송에대한구체적인지침을마련하고내부문서로 1972 년에 Recommendations for the Physical Protection of Nuclear Material 을발행하고이것을보완하여 1975 년에핵물질에대한물리적방호지침서인 IAEA Information Circular/225(INFCIRC/225, Physical Protection of Nuclear Material ) 를발간하게되었다. 1) 국제핵물질위원회 (IPFM: International Panel on Fissile Materials) 연례분열핵물질재고보고서참조. 6
동향과분석 2012 서울핵안보정상회의와한반도 CPPNM 과 IAEA 의지침서는이후국제물리적방호제도의규범이되었으며대부분국가에서핵안보관련법령이나제도를제정할때이두문서를핵심적으로참조한다. 2) 국제핵안보레짐은 CPPNM, 핵테러억제협약 (ICSANT: International Convention on Suppression of Acts of Nuclear Terrorism), INFCIRC/225 등협정과지침서이외에도세계핵테러방지구상 (GICNT: Global Initiative to Combat Nuclear Terrorism), 대량살상무기확산방지구상 (PSI: Proliferation Security Initiative), 대량살상무기와물질의비확산을위한 G8 글로벌파트너십 (Global Partnership against the Spread of Weapons and Materials of Mass Destruction, 이하 GP) 등느슨한국가간협력체제로구성되어있다. 그런데국가간이해관계가달라특정목표를위한보편적국제협약을체결하기어려운상황에서, 최근핵안보의공동목표를추구하는다자협력체를구성하거나원칙채택등연성국제법을제정하여, 정보교류, 공동연구, 공동행동, 재정지원등을추구하는경향이증가한다. 표 1 국제핵안보레짐구성 3) 이름 ( 설립연도 ) INFCIRC/225/ Rev.5 (1975-2011) GICNT (2006) CPPNM (1987) ICSANT (NTC; 2005) UNSCR 1540 (2004) G8 GP(2002) 주요내용 IAEA 의핵물질 시설에대한물리적방호지침 9.11 테러이후핵방호환경반영개정중 미 러가공동창립 -의장국 다자파트너십 ( 회원국 82, 옵서버 4) 핵안보대응역량강화목적 핵물질방호의유일국제법적구속력 2005 년개정 : (1) 종전 국제수송중인핵물질 에서일체국내핵물질 시설로방호대상확장, (2) 긴급대응조치와국제협력요구 2/3 비준후개정협정발효예정 러시아초안 (1998) 에기초, 유엔총회결의로채택 (2005.4), 발효 (2007.7) 핵테러행위 정의 핵테러행위의처벌의무화 비국가행위자의확산행위통제 효과적인수출통제, 자금통제체제구축 1540 위원회운영 구소련의핵분열물질제거 보호지원 특징 2011 GICNT 총회대전개최 자발적협력체 원협정은 평화용 핵물질만통제대상 핵테러 국가 행위의처벌에대한논쟁 유엔헌장 7 장에따라구속력 미국 CTR 확대판 2011 년재연장 2) 한국원자력통제기술원, < 원자력통제 : 안전조치수출입통제물리적방호 > (2007.11) 및수정판 3) 이표는전봉근, 미국핵안보정책변천연구 : 1991~2010, 외교안보연구원, < 현지정책연구과제 > 2010-3, 2011, p.21, 전봉근, 국제핵안보동향과과제 : 핵안보정상회의를중심으로, 외교안보연구원, <2010 년정책연구과제 I> 2011, p.340 을수정 보완한것이다. 7
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 3. 오바마대통령의프라하연설과 핵없는세상 비전 종래미국의핵비확산정책은 국가 에의한대량살상무기 (WMD: Weapons of Mass Destruction) 의확산을방지하는데에그초점이맞추어져있었다. 이런관점에는미국은구소련붕괴이후이지역내핵무기 핵물질 핵기술이해외로전파되어불량국가들이핵개발에나서는것을저지하기위해구소련지역에대한 협력적위협감축 (CTR: Cooperative Threat Reduction) 프로그램을대대적으로제공하였다. 그런데 2001 년 9월미국내에서외부의공격에의해 3,000 명이사망한전대미문의 9.11 테러가발생하자미국의국제안보전략에큰변화가발생했다. 이후미정부는테러단체등 비국가행위자 에의한 핵테러 를최대국가안보위협으로간주하여이에대한대응전략을지속적으로내어놓았다. 이런맥락에서핵비확산정책의목표도국가뿐만아니라 비국가행위자 에의한 WMD 의확산을방지하는 핵안보 도포함하게되었다. 우선부시 (George W. Bush) 행정부는기존의핵비확산레짐과수출통제레짐이 비국가행위자 의핵개발을저지하는데불충분하다고판단하고, 이를보완하기위해 2002 년 12월 대량파괴무기저지를위한국가전략 (National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction), 2003 년 5월 확산방지구상, 2004 년 2월 대량파괴무기확산방지를위한제언 등등일련의비확산조치를발표하였다. 미국의탈냉전기핵안보정책은소련붕괴이후미국이구소련내핵무기와핵물질을안전하게관리하고폐기하기위해시행한 CTR 프로그램으로거슬러올라간다. 미 소간전략핵무기감축협정 (START: Strategic Arms Reduction Talk) 에따른구소련의전략핵무기감축계획을지원하기위해미상원의샘넌 (Sam Nunn) 의원과리처드루거 (Richard Lugar) 의원이공동발의하여 1991 년 11월소련위협감축법안 (Soviet Threat Reduction Act) 이만들어졌다. 이법안에따라시작된미국방부의핵군축지원프로그램이바로 CTR 프로그램이다. 발의자의이름을따서일명 넌-루거프로그램 으로불린다. 지금미정부는국방부, 국무부, 에너지부등 3개부처를중심으로매년약 10억달러의 CTR 프로그램을집행하고있다. 초기 CTR은러시아, 우크라이나, 벨라루스, 카자흐스탄등구소련의 4개핵보유국에산재한전략핵무기와핵물질, 생화학무기및관련시설을대상으로시행되었다. 지난 15년간에걸쳐 CTR을집행한결과, 구소련국에산재한핵탄두 6,600 기파기, 대륙간탄도미사일 (ICBM: Intercontinental Ballistic Missile) 발사대 470여개폐쇄, 핵잠수함과전략폭격기해체, 무기용 HEU 희석및국외반출, 핵무기과학자 5만여명재교육등성과를올렸다. 4) 8
동향과분석 2012 서울핵안보정상회의와한반도 9.11 테러이후 G8 국가는테러집단이 WMD 를획득하거나사용하는것을저지하기위해세계적차원의새로운비확산프로그램을모색하였다. 특히미국은 1991 년부터구소련국가를대상으로추진하였던양자적군축비확산프로그램인 CTR 프로그램에대한 G8 국가의참여확대를요구하였다. 2002 년 6월캐나다에서열린 G8 정상회의는러시아내대량살상무기와관련물질 기술의확산방지와세계적인비확산지원을위한목적으로 G8 GP에합의하였다. 지원참여국이미국에서 G8로확대되고대상국과예산도증가하였다는점에서 확대 CTR 로부를수있다. G8을중심으로 2002~2012 년간 10년에걸쳐 200억달러의사업기금이조성되었고, 이중미국이매년 10억달러씩총 100억달러를기여하고나머지 100억달러는다른참여국이기여하기로하였다. 마침내오바마대통령이등장하면서 2009 년 4월역사적인프라하연설에서 핵무기없는세상 의비전을제시하고이를실현하기위한방안의하나로핵안보강화와핵안보정상회의를제안하였다. 오바마대통령의핵군축과비확산노력에국제사회의평가와기대는 2009 년말오바마대통령의노벨평화상수상에서대변된다. 오바마대통령의 핵무기없는세상 구상은조지슐츠 (George Pratt Shultz) 전국무부장관, 윌리엄페리 (William James Perry) 전국방부장관, 샘넌전상원의원등이작성한언론기고문 핵없는세상을향해 (Toward a Nuclear Free World) 를실현에옮기고자하는오바마대통령의의지를반영한다. 5) 4. 2010 워싱턴핵안보정상회의의성과와특징 오바마대통령은 2009 년 4월프라하연설에서 핵무기없는세상 비전을제시하고, 이비전을실현하기위한 3개축 ( 핵군축, 핵비확산, 핵안보 ) 의하나로 핵안보 를제기하였다. 특히핵안보분야에서 4년내세계모든취약핵물질의안보확보 목표를제시하고이를위해국제사회의공동노력을확보하기위해 세계핵안보정상회의 개최를제안하였다. 마침내 2010 년 4월 12~13 일워싱턴에서오바마대통령의초청으로 47개국정상과 UN, IAEA, EU 등 3개국제기구대표가참석한가운데핵안보정상회의가개최되었다. 워싱턴핵안보정상회의의성과와특징은아래와같다. 4) 구소련내 CTR 의경과와성과에대해서는 V. Orlov et al., Global Partnership Against the Spread of Weapons of Mass Destruction: A Guidebook (Moscow: Human Rights Publishers, 2006) 참조. 5) Schultz. George et al., Toward a Nuclear-Free World, The Wall Street Journal (2008.1.15). 9
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 첫째, 워싱턴핵안보정상회의의최대성과중하나로최고위정상간핵테러의심각성과핵안보강화필요성에대한공감대구축을꼽는다. 이를위해정상회의는첫세션인 4월 12일업무만찬의주제로 핵테러위협평가 를선택하고, 핵테러가인류가당면한최대의실제적인위협이며세계모든국가가핵테러의피해대상이라는인식을공유하였다. 한편표면상핵테러위협에대한합의에도불구하고, 핵테러의긴박성과우선순위에대한국가별인식차가해소되었다고보기어려우며, 이런인식차로인해정상회의에도불구하고핵안보체제의획기적개선이어려운실정이다. 둘째, 종래실무차원에서취급하던핵안보이슈가국가정상의주목을받게되어, 핵안보협약의비준과발효를촉진하고이행을강화하는계기가된다. 한보고서에따르면, 2011 년상반기까지정상회의에한국가공약 (national commitment) 의 60% 가이미완료되었으며나머지부분도큰진전이있다고평가하였다. 6) 한국은 2012 핵안보정상회의초치, 2011 GICNT 총회초치, 핵안보훈련센터건립등국가공약을이행중이며, CPPNM 개정협약 (2005) 과 ICSANT(2005) 의비준도현재비준을위한국내절차를진행중에있다. 또한, 테러용 IND 제조에쉽게사용될수있는 HEU 의안보확보와사용최소화, 나아가사용중단및반환을촉구하고, 이에대한상당한성과를거두었다. 칠레는보유한 HEU 전량을미국으로반출, 카자흐스탄은핵무기 775개분량의 HEU 와플루토늄의방호확보, 러시아는플루토늄생산중단및미국과플루토늄처분의정서서명, 우크라이나는보유 HEU 절반제거등국가공약을완료하거나이행중이다. 셋째, 워싱턴핵안보정상회의는핵과관련하여모든의미있는국가의정상이참여한유일한회의이다. 특히이스라엘, 인도, 파키스탄등 NPT 체제밖핵개발국의참여는이례적으로, 이들은종래모든국제비확산레짐과원자력국제협력에서배제되었으나실용적관점에서핵안보의실질적인성과를위해특별히초청되었다. 한편북한, 이란등최근말썽이되는불량국가와핵확산국은초청대상에서제외되었다. 이는핵안보정상회의가핵테러방지를위한목표에동의하고국제규범의이행에참가하는국가를대상으로공감대를유지하기위해서이다. 그럼에도불구하고실제핵물질을보유하고있고핵비확산과핵안보위협이되는이국가를초청명단에서제외한것은논란거리가된다. 마지막으로워싱턴정상회의에서핵안보를위한자발적인 국가공약, 일명 하우스기프트 가크게부각되었는바, 이를통해정상회의합의문이기존합의에서크게벗어나지못하는한계를극복하고실질적인핵안보진전을거두는성과를거두었다. 미정부가정상회의직후발표한 6) 미군축협회 (Arms Control Association), 세계안보파트너십 (Partnership for Global Security), 2010 핵안보정상회의 : 최근동향 (The 2010 Nuclear Security Summit: A Status Update, 2011.4) 10
동향과분석 2012 서울핵안보정상회의와한반도 국가공약주요목록 에는 29개국이약속한 54개자발적핵안보이행조치가나열되었다. 미정부는핵안보정상회의에참석하려는개별국가의욕구를활용하거나다양한형태의외교력을발휘하여초청대상국으로부터최대한국가공약을확보하기위해노력하였다. 이는핵안보의주권원칙이정착된현핵안보국제레짐의한계속에서자발적협력을통한새로운핵안보거버넌스의가능성을보여준다. 참고로, 국가의핵물질전용과핵개발을저지하려는 비확산 레짐에서는국제사회가사찰권을동원하여개별국가에강제적으로개입하지만, 핵안보 레짐에서는국가의주권원칙에따라국제사회의개입이허용되지않는실정이다. III. 서울핵안보정상회의개최의의와의제 1. 서울핵안보정상회의개최결정 2010 년 4월 13일에개최된워싱턴핵안보정상회의에서오바마대통령은 47개참가국가운데차기 2012 년핵안보정상회의개최국으로한국이선정되었다고발표하였다. 사실핵안보분야에우리보다훨씬더깊은이해관계와영향력이있는나라들이많이있음에도불구하고한국이제2차정상회의개최국으로선정되었다는것은한국의향상된국제적지위와앞으로한국에대한국제사회의높은기대를반영한다. 워싱턴정상회의참가국들은첫번째핵안보정상회의를 NPT 체제하핵국인미국이주도하였으니차기회의는비핵국이수행하는것이바람직하다는판단한것으로보인다. 비핵국중에서도한국의비확산, 핵안보와원자력평화적이용의모범국가로서의측면을높이평가한점도핵안보정상회의의서울개최를가능케한배경이된다. 한국은국제사회에서중견국가로서가교외교역량을인정받아, 핵안보정상회의에서공동의핵안보목적을달성하기위해핵국과비핵국, 원자력발전국과비발전국, 핵연료주기보유국과비보유국등다양한이해관계국가들을결집시키는역할을성공적으로수행할적임국으로기대된다. 실제로한국은 2010 년 11월 G20 정상회의 를통해행사의성공적개최뿐아니라, 선진국과개발도상국을통합하는개발아젠다를제시하는등가교외교역량을발휘하였다. 또한, 핵안보정상회의의서울개최는심각한북한의핵위협하에있으면서도핵비확산원칙을확고히견지하고있고, 모범적인원자력발전국으로서세계기후변화대처와녹색성장을주도하 11
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 고있는대한민국의능력과위치를국제사회가인정한것이기도하다. 한국이 2012 서울핵안보정상회의를개최함에따라한국은또한정상회의의장국이된다. 따라서이명박대통령이정상회의의모든세션을주재하며회의결과문서에대한각국정상간의최종합의를도출하고, 정상회의종료직후의장자격으로회의결과를언론회견을통해발표한다. 정상회의합의문이될 서울코뮈니케 (Seoul Communique) 문안작성은의장국인한국이주도하며, 정상회의개최이전에수차례교섭대표회의와부교섭대표회의, 그리고다양한양자와다자회의를통해참가국간의의견을조율하여정상회의에서최종합의문채택을준비한다. 마침내서울핵안보정상회의는 2012 년 3월 26일 ~27 일, 1박 2일일정으로서울코엑스에서개최된다. 정상회의는 3월 26일업무만찬부터시작되어, 3월 27일오전회의, 업무오찬, 오후회의진행후폐막하게된다. 폐막직후이명박대통령이의장국자격으로회의결과에대한언론브리핑을할예정이다. 3월 27일저녁에는특별만찬및문화행사가열린다. 서울정상회의참가대상은 2010 년워싱턴정상회의에참가한 47개국과 3개국제기구 (UN, IAEA, EU) 그리고이에더하여국제형사경찰기구 (INTERPOL) 이다. 이에더해개별국의추가참여요청과핵안보기여를감안하여소수국가를추가로예정이다. 한국을포함하여참가가확정된 47개참가국의명단은다음과같다. 한국, 미국, 러시아, 영국, 프랑스, 중국, 일본, 독일, 파키스탄, 인도, 이스라엘, 남아공, 캐나다, 브라질, 아르헨티나, 칠레, 멕시코, 호주, 뉴질랜드, 태국, 인도네시아, 말레이시아, 필리핀, 베트남, 싱가포르, 네덜란드, 이탈리아, 스페인, 스웨덴, 벨기에, 노르웨이, 핀란드, 스위스, 우크라이나, 폴란드, 체코, 터키, 조지아, 아르메니아, 카자흐스탄, 이집트, 사우디, UAE, 요르단, 모로코, 알제리, 나이지리아 서울정상회의는또한 2010 년워싱턴핵안보정상회의의전례를따라민간부문의참여를통해회의의성과를제고하고민 관협력파트너십을강화하기위하여, 정상회의직전에전문가심포지엄과산업계회의를 3월 23일에각각개최할예정이다. 핵안보심포지엄은국내외핵안보전문가들이대거참여하는학술회의로서, 한국원자력통제기술원과외교안보연구원이공동개최하며, 원자력인더스트리서밋 (Nuclear Industry Summit) 은원자력산업계 CEO 들이참석하는회의로한국수력원자력이개최하고한국원자력연구원도참가한다. 12
동향과분석 2012 서울핵안보정상회의와한반도 2. 기대효과와의의 첫째, 2012 서울핵안보정상회의는국제안보관련세계최대규모정상회의인동시에국내개최최대규모의정상회의로서 2010 서울 G20 정상회의에서확인한세계경제분야에서한국의기여와주도적위상을국제안보 외교분야에서도확인하는기회가될것이다. 특히북한문제에대한집중으로국력과경제력에비해상대적으로국제안보분야에서한국의활동이미약하다는지적이있는바, 서울핵안보정상회의를통해반기문유엔사무총장의배출에이어다시한국의외교 안보적위상을대폭승격시키는효과를기대한다. 국내적으로도그동안한반도와동북아에집중되었던국제안보적지평을세계로확대하여, 세계지향적인경제통상활동에상응하는세계지향적인국제안보관과외교역량을구축하는계기가될것이다. 또한, 국내의취약한핵안보인식과대응역량을제고하고, 관련법제도를정비하며, 핵안보 비확산전문가를양성하는기회가될것이다. 둘째, 서울핵안보정상회의개최로인해 2012 년한반도와동북아정세의안정화와북핵비핵화촉진효과가기대된다. 특히 2011 년말김정일의사망이후북한체제의불안정성증가우려, 아직내부기반이취약한김정은체제의내부안정화와권력공고화를위한도발가능성과핵위협증가, 그리고한국과주변국의대통령선거와권력교체등으로한반도와역내정세의불안정성이증가할것이라는우려가제기되는데, 서울핵안보정상회의개최로이런우려를완화하게될것이다. 특히김정일사후한반도의정세불안정이지속되고북한비핵화과정이정체된상황에서세계약 50개국정상이한반도에모여세계평화를논의함으로써동북아안보환경과한반도의안정에기여하고북한의비핵화를재촉구하는기회가된다. 셋째, G20 정상회의에이어핵안보정상회의에도한국이가교국역량을발휘하여, 핵국과비핵국, 원자력발전국과비발전국, 핵연료주기보유국과비보유국등을연결시켜공동의핵안보목적을달성하는데기여하는등한국외교의역량과정체성을과시하고인정받는기회가될것이다. 그결과한국도종래국제안보 핵안보레짐의피규제자에서규범창출자역할로전환하는계기가될것이다. 넷째, 서울정상회의에서핵안보와원자력안전에대한논의는후쿠시마원전사고이후급락한원자력에대한신뢰를회복시켜, 세계적으로원전위축으로급격히악화되는국제에너지안보를완화시키고, 국내적으로원자력의지속적인발전을보장하게될것이다. 나아가서울정상회의를통해외국정상과원자력전문가에게한국의모범적이고책임있는원자력발전과핵안보 비확산 안전시스템을홍보하여한국원자력에대한신뢰성을제고시키고, 향후 13
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 원자력산업의해외진출저변확대에활용하는기회를갖게된다. 마지막으로핵안보정상회의는안정적인국제통상환경을유지하는데기여함으로써한국의경제통상이익을확대하는데기여한다. 한국의경제적대외의존도 ( 수출입총액 / 국내총생산 ) 는 2011 년 110% 로세계최고수준이다. 일본과미국의경제적대외의존도는각각 25% 이고, 중국과영국은각각 50%, 57% 이다. 그리고높은수준의독일도 76% 에불과하다. 따라서한국경제는국제무역환경변동에매우취약한데, 핵테러가발생할경우교역축소및중단, 수출통제 통관절차강화, 수출입심사기간장기화등각종수출입비용증가로인한심각한경제적타격이예상된다. 따라서핵안보정상회의를통해국제핵안보체제를강화함으로써핵테러를방지하여안정적인교역환경을유지하는것이바로우리의 사활적 국익에해당된다. 3. 주요의제 워싱턴정상회의에서세계 50여국지도자가모여핵안보체제강화에대한최초의정치적인비전을선언하였다. 서울정상회의는여기서한걸음나아가핵안보에관한실천적인비전과이행조치들을제시함으로써핵테러와방사능테러로부터자유로운세계의실현에기여하는것을목표로한다. 서울정상회의는 4년내전세계모든취약핵물질의방호확보 목표달성을위해국제협력의지속적강화를위한정치적의지를재결집하고, 워싱턴정상회의합의와공약의이행점검을통해합의사항들을진전시켜나가는동시에새로운실행목표와조치를창출하려고한다. 서울정상회의의비전과이행조치들은정상합의문인 서울코뮈니케 로작성된다. 서울정상회의의의제는핵테러방지를목표로한워싱턴정상회의의기본취지를계승함과동시에국제사회의공감대와지지를확대하기위해논의주제와대상을확대하게된다. 따라서서울정상회의의최우선의제는워싱턴정상회의합의와국가공약의이행평가이며, 워싱턴회의에서제기된의제의심화차원에서 HEU 관리지침, 정보보안, 방사성물질관리, 수송보안, 불법거래방지, 핵감식, 핵안보문화, 핵안보조약비준, 핵안보활동조정등 9개의제가집중적으로논의될예정이다. 2012 서울회의에서새로이제기될주요의제는후쿠시마원전사고이후핵안전과핵안보연계, 방사능테러등이있다. 후쿠시마원전사고이후방사능안보와원자력안전 -핵안보간연계의중요성이부각되고있어, 방사성물질을이용한방사능테러에대한대응책과핵안보와원자력안전의통합대응방안에대한추가논의가예상된다. 서울정상회의는워싱턴정상회의의 14
동향과분석 2012 서울핵안보정상회의와한반도 취지와목표를계승하면서도추가적인진전을위해일부차별화를시도한다. 첫째, 2011 년 3월후쿠시마원전사고등으로변화된국제환경을반영하여방사능안보와후쿠시마사고와관련된원자력안전과핵안보의연계문제에대한논의를추가한다. 워싱턴회의시핵안보대상은 HEU, 분리플루토늄등핵무기사용가능핵물질에한정되었으나, 방사능테러위협의심각성을고려하여서울회의에서는방사성물질의안전한관리강화를위한국가별조치와국제협력방안이논의될예정이다. 방사성물질을이용한테러는원료물질의획득이용이하고폭탄 ( 소위 dirty bomb ) 제조가용이하여핵테러보다발생가능성이높다. IAEA 국제불법거래데이터베이스자료에따르면데이터베이스가가동된 1995 년부터지금까지등록된사례의약 2/3가방사성물질에관한것이고매년 200~250 건의방사성물질도난및분실사건이신고된다. 둘째, 후쿠시마원전사고이후국내와국제사회에서원자력안전문제에관한관심이집중된가운데, 원자력안전과핵안보의상호보완성에근거한통합적접근의효과에주목하여서울정상회의에서핵안보강화를위한원자력안전문제에대한논의도예상된다. 서울정상회의가핵안보고유주제에더욱집중할것으로예상되는반면, 핵안보부대행사인심포지엄과원자력인더스트리서밋에서는핵안보와원자력안전연계와통합접근문제가비중있게토론될예정이다. 셋째, 서울정상회의는워싱턴회의합의문인 작업계획 중 HEU 관리지침, 정보보안, 방사성물질관리, 수송보안, 불법거래방지, 핵감식, 핵안보문화, 핵안보조약비준, 핵안보활동조정등 9개주요이슈의구체적인진전방안을논의하여핵안보제체의심화 발전방안을협의할것이다. 또한, 워싱턴합의이행을점검하고독려하기위해국가별핵안보이행조치추진결과를보고하는 국가보고서 의작성을추진중이다. 4. 후쿠시마원전사고와핵안보정상회의 2011 년 3월 11일일본동북지역앞바다에서진도 9도의초대형지진이발생하였고, 그여파로파고 10m 이상의쓰나미가동북지역을휩쓸었다. 지진과쓰나미는사망자와실종자 3만여명, 이재민 35만명, 그리고직접적경제손실만수십조엔에달하는전후최대규모의재난으로기록된다. 그런데만약원전사고가없었더라면지진과쓰나미피해는많은인적물적피해에도불구하고경제강국인일본의대대적인자구노력과국제사회의지원으로일과성의자연재해로기록되는데그쳤을것이다. 15
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 후쿠시마원전사고는 1979 년미국스리마일아일랜드원전사고, 1986 년우크라이나체르노빌원전사고에이어세번째의대형핵안전사고이다. 현재그심각성과피해규모가스리마일아일랜드사고와체르노빌사고의중간정도로평가된다고하나, 체르노빌사태보다더욱악화될가능성도배제할수없다. 후쿠시마원전사고로인해서울핵안보정상회의에새로운의제 2개가추가될전망이다. 핵안보와원자력안전의연계문제, 그리고방사능안보가새로이추가될것인데, 그논의과정은순탄하지않았다. 특히미국등일부국가는핵테러에대비한핵무기용핵물질의안보문제에만집중할것을강력히요구하였다. 핵안보와핵안전이완전히별개레짐에속한다른이슈이고, 핵테러 위협이여전히최대국제안보위협이라는이유때문이다. 한편의제확대론의근거는아래와같다. 첫째, 후쿠시마사고로인해원전의취약성이노출되어테러집단이원자로냉각장치, 사용후핵연료저장조등취약점을공격하여제2의후쿠시마사태와방사능테러를초래할수있다는점에서원자력안전과핵안보가불가분또는상호보완적관계에통합적접근이필요하다. 둘째, 안전과안보는원인은다르지만, 사후대응주체와방법은사실상동일하므로통합적으로접근해야비용절감과상승효과가있다. 셋째, 핵관련유일한정상급회의인핵안보정상회의가후쿠시마사고이후최대핵 ( 원자력 ) 현안인원자력안전문제의논의를배제한다면핵안보정상회의에대한국제사회와일반국민의관심과참여를기대할수없을것이다. 핵안보정상회의에서 핵안보와원자력안전의연계 를의제로채택하는문제에대한논란이지속되는가운데반기문 UN 사무총장은 2011 년 4월체르노빌사고 25주년 원자력안전과혁신적이용을위한정상회의 연설에서그연계성을강조했다. 핵안전과핵안보는상호분리된이슈이지만, 한부분을강화하면다른부분도강화된다. 테러분자가핵물질과핵기술을구할때, 강력한원전핵안전체제는핵안보체제도강화시키는효과가있다. 원전시설이더욱안전하게되는만큼세상을위한핵안보도더욱강화될것이다. 요약하면, 일본원전사고는그피해규모로인해이미 안보 사건화되었고, 특히원전의취약성과취약점노출로향후원전이테러분자의사보타주대상이될가능성이높아, 핵안보정상회의에서원자력안전과핵안보에대한보완적접근을논의하는것이불가피하다. 또한, 핵안보정상회의가세계적관심사인원자력안전에대한논의를배제할경우, 국제사회와일반국민은핵정상회의의적실성과존재이유에대한의문을제기할것도우려된다. 다음으로후쿠시마핵안전사고는원전의취약성을만천하에노출시켰다. 테러분자들은어렵게핵폭탄을제조하지않고서도원자로심냉각장치, 사용후핵연료저장조등원전의취약점 16
동향과분석 2012 서울핵안보정상회의와한반도 을공격함으로써제2의후쿠시마사태를만들수있을것이다. 이런면에서후쿠시마원전사고는핵안전과핵안보가불가분의관계에있다는점을보여주었다. 따라서원자력시설에대한사보타주방지대책수립이시급하다. 사실후쿠시마원전사고는자연재해에기인한원전사고로인한방사능유출과관련된원자력안전문제로, 악의적행동에의한핵테러방지를목적으로하는핵안보와는구별된다. 그러나원전시설에대한테러공격의결과는원전사고시와크게다르지않고사후대응주체와방법또한유사하다는점에서핵안보와원자력안전은상호보완적으로발전될필요가있으며, 핵안보와원자력안전의연계를통해원자력의평화적이용은더욱촉진될수있을것이다. 그결과서울정상회의에서방사능테러에대비한방사능안보가새로이주목받고있다. 미정부는워싱턴회의에서핵폭발장치를이용한핵테러에집중하기위해방사능테러문제를배제하였으나, 미국이외대부분국가가방사능물질기반의 더티밤 또는 방사능살포장치 (RDD: Radiological Dispersal Device) 에의한방사능테러와핵 ( 원자력 ) 시설공격등에의한방사능테러의발생가능성과위험성을제기함에따라정식의제로채택될전망이다. 한편방사성물질과동위원소는일상적인산업 의료용으로곳곳에산재하여일체의방사성물질에대한방호확보의비용과효과성에대한논란이예상된다. 한국은국내소재모든방사능물질에대해 GPS 를부착하여실시간감시체제를구축하는등매우우수한방사능물질관리체제를구축하고있어, 동기술을국제사회의전수하여핵안보에기여하는방안을검토중이다. IV. 북한초청과북핵문제 1. 북한초청 2012 서울핵안보정상회의를둘러싸고북한의김정일국방위원장초청문제가있었는데, 2011 년 12월말김정일의갑작스러운사망으로참석가능성이사라졌다. 이명박대통령은워싱턴정상회의종료후열린기자회견에서 북한이 2010~2012 년 2년동안 6자회담을통해핵을포기하는확실한의지를보이고 NPT 에가입하여관련합의사항을따르면기꺼이초대할것 이라고언급하였고, 2011 년 5월유럽순방중에다시북한의비핵화합의를전제로김정일위원장을서울핵안보정상회의에초청한다고재확인하였다. 17
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 그런데김정일위원장이살아있다고하더라도정상회의참가가실현될가능성은매우낮았다. 2000 년 1차남북정상회담이후매우호의적인정치환경속에서도서울방문을지속적으로거부하였고, 또한, 다자정상회의에참석한전례가전무하기때문이다. 더욱이정상회의가비록핵비확산문제를다루지않는다고하더라도, 여전히북한의핵개발에대해쏟아질질문과비난을감당할수없었을것이다. 김정일사망이후북한의형식적정상인김영남최고인민회의상임위원장또는김정은의방남가능성이새로이제기된다. 한국정부도그가능성을여전히열어놓고있다. 하지만김정은체제가김정일의핵무장유산을높이평가하고당분간내부권력장악에몰두할것으로전망되어, 북한이핵포기를선언하고서울정상회의에참가할가능성은여전히매우낮다. 천안함과연평도사건으로더욱악화된남북관계도이러한북측인사의서울방문가능성을더욱낮추는요인이다. 2. 북핵문제 국내일부에서한국에서개최되는핵안보정상회의인만큼북핵문제를꼭논의해야한다는주장이많지만, 실제북핵문제가정상회의에서심각하게논의되거나의제로선택될가능성은매우낮은바, 그이유는다음과같다. 무엇보다워싱턴정상회의가원래개최목적인 비국가행위자에의한핵테러 를방지하기위한 핵안보 에집중하기위해당초북핵문제를의제로전혀고려하지않았듯이, 2차정상회의에서도북핵문제는 국가행위자에의한핵확산 문제이며 NPT 체제상문제라는점에서의제가될수없다는입장이다. 둘째, 핵안보정상회의는이질적인국가가모인가운데전원합의제로운영되므로원래개최목적인핵안보이외논쟁적이슈를피하려고하며, 전원합의를위해특정국가를지목하여비난하는것도회피하려고한다. 또한, 중국, 러시아등주요참여국의반대로북핵문제의의제상정이불가능하다. 셋째, 일부핵안보전문가들은북한내핵물질이여타문제국가보다훨씬잘방호되어있고, 또한체제보장용이므로해외판매또는유출가능성이매우낮다는이유를들어북핵문제의논의를거부한다. 그런데설사북핵문제가의제로채택되지않는다고하더라도, 북핵문제가정상회의에서개별정상의발언을통해제기될수있고, 또는정상회의장밖또는기자회견장에서북핵문제에 18
동향과분석 2012 서울핵안보정상회의와한반도 대한입장을표명하는방안도가능하다. 한편북한이라는국가에의한핵확산문제는제외하더라도북핵은핵안보차원에서도심각한위협이되고있어이에대한논의가필요하다는지적도있다. 우선북한이이미칸 (Abdul Qadeer Khan) 박사의불법핵거래네트워크를통해핵물질과핵기술의불법거래를자행하였을가능성이높고, 실제시리아와미얀마불법핵거래의혹이아직해소되지않고있다. 더욱이심각한외화난을겪는북한이경제난해소와세습권력의조기정착을위한통치자금마련을위해핵물질을거래할가능성이항상열려있다. 북한은지속적으로외화벌이목표를위해미사일등대량살상무기를대거수출한전력이있고, 또한, 최근핵농축프로그램가동이후에는플루토늄재고또는새로운농축우라늄을판매할가능성이있다. 김정일사망이후북한내불안정성증가, 급변사태가능성, 내부권력투쟁가능성이제기되고있는바, 실제이런상황도래시핵물질통제체제가와해되고일부인사가핵무기또는핵물질의해외판매를시도할가능성이있다. 또한, 북한에는국가행위자와비국가행위자의구분이없다. 최근북한핵시설의안전문제도종종제기된다. 영변의기존흑연감속로와재처리시설이외에도대규모농축프로그램이가동되고새로이경수로시설도건설되고있다. 북한의낮은안전기준을감안할때, 이런핵시설은지속적으로안전사고의위험속에놓여있다. 따라서핵안보정상회의를계기로북한핵무기와핵시설의완전한폐기를목표로하는비확산정책을추진하는것과동시에과도기적으로북핵시설의안전과핵물질안보목표로동시에고려하는포괄적비핵화전략을검토해야할것이다. 19
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 V. 서울정상회의성공을위한정책제안과후속과제 우리나라는성장과복지를위해전적으로수출입에의존하는 통상국가 이므로교역환경의안정성과지속성을보장하기위한세계평화와국제안보의유지가최고국익중하나이다. 한국이서울핵안보정상회의를성공적으로개최하고이를통해국제핵안보체제의강화에크게기여하고, 나아가우리국익의신장에활용하기위해아래와같은준비와후속과제를제안한다. 1. 국내비확산핵안보체제정비와역량강화 서울핵안보정상회의를계기로한국을동북아에서비확산 핵안보활동과연구의허브로발전시킨다. 한국은북한의핵개발과대조적으로원자력의평화적이용과비확산 핵안보규범의모범적이행국으로평가받고있다. 한편우리는한 미원자력협력협정개정, 원전확대를위한핵연료의안정적공급과사용후핵연료처리문제, 원전수출등다양한원자력현안을안고있다. 우리가비확산과핵안보의모범국으로인정받고국제적기여를더욱확대한다면, 우리의핵문제과원자력현안해결에유리한환경을조성하게될것이다. 한국은북핵문제의대응에서도주도권을갖게되고, 원자력의수출에있어서도유리한입장을확보하게될것이다. 보통미국이국제사회의핵비확산 핵안보아젠다를주도하고있는바, 서울핵안보정상회의개최와같이한국이이분야에서미국과세계적 지역적공조를확대한다면한 미간전략동맹에따른양국간신뢰를더욱심화시키는계기가될것이다. 이를위해국내적으로국제안보 비확산체제를재정비하고역량을강화한다. 구체적방안으로외교통상부에국제안보비확산국을두고, 관련연구기관인외교안보연구원과원자력통제기술원에 비확산핵안보센터 를설치한다. 국제안보비확산국은핵군축, 핵비확산, 원자력의평화적이용, 핵안보, 국제테러등에대한긴급대응및정책역량을강화하는데기여할것이다. 또한, 비확산핵안보센터는내부정책연구역량을갖추어외교통상부를지원할뿐아니라, 국내비확산정책공동체의허브기능을수행하고핵안보의제를개발할것이다. 마지막으로, 후쿠시마원전사고를계기로만들어진원자력안전위원회의비확산핵안보정책 20
동향과분석 2012 서울핵안보정상회의와한반도 기능을대폭강화하고, 외교부와비확산 핵안보협력체제를강화한다. 2. 한국형핵안보구상과핵안보정상회의제도화문제 서울핵안보정상회의가역사적발자취를남기기위해서는단순히성공적인행사개최에그치지않고핵안보에대한정책적기여가있어야할것인바, 이를위해 한국형 핵안보정책을포함하는 서울구상 을제기해야한다. 미국의경우, 핵안보분야에서오바마대통령의프라하연설 (2009.4) 과워싱턴핵안보정상회의 (2010.4) 개최가각각첫번째연설과첫번째정상회의로서역사적이정표를세웠다. 그러나서울핵안보정상회의는 2차회의로서역사적의미가감쇄하였기때문에성과를올리기위해서는배전의노력이필요하다. 이를위해정부는세계적공감대를얻을수있는새로운핵안보정상회의의제를개발하고, 필요시이런핵안보구상일부를예를들어 UN 연설을통해제안하는방안도있다. 워싱턴핵안보정상회의는사실미국의일방적주도로 핵테러 대응과 4년내핵물질방호확보 목표를달성하기위한실천적집행에집중하였으므로, 만약핵안보정상회의를지속하려고한다면서울회의에서핵안보정상회의의목적을재정의하고접근방법도재검토해야한다. 서울정상회의의추가의제로방사능테러대책, 원자력안전과핵안보의연계등이이미잠정선정되어워싱턴회의와차별화되는성과가있다. 워싱턴정상회의가기존핵안보조치의엄격한집행을강조하는데중점을두었다면, 서울회의에서는미래지향적이고원천적인핵안보방안을모색하는차원에서핵안보성이높은원자력평화적이용방안개발, 방사능테러예방을위한사용후핵연료의처리 방호와원자력시설의방호방안, 핵안보강화를위한 3S 통합접근방안, 핵안보에대한예방-탐지 -저지 -사후조치의일관적접근등에주목한다. 서울핵안보정상회의이후 3차정상회의는 2014 년네덜란드에서개최될전망이다. 그런데그이후후속정상회의의개최와제도화여부가매우불투명하며, 2014 년정상회의에서그지속여부에대한논란이예상된다. 한국으로서는 2차회의를성공적으로개최한후그전통이지속되기를바라는입장이다. 참고로, 당초핵안보정상회의개최목적인 4년내취약핵물질안보확보 시한은 2014 년만료된다. 만약 2014 년이후에도지속할경우그가치와적실성을높이기위해 핵안보 단일이슈에서벗어나원자력안전, 원자력의평화적이용, 핵비확산등포괄적으로핵문제를논의하는 핵정상회의 로확대발전되어야할것이다. 21
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 3. 글로벌핵안보거버넌스의혁신 핵안보를강화하기위해서는현재핵안보글로벌거버넌스를넘어서는혁신이요구된다. 그런데현실적으로는어떤핵안보강화조치도자신의국익과주권에대한침해로간주하는일부국가들로인해이런작업이쉽지않을전망이다. 따라서미래지향적관점에서동류국가들의협의와전문가들의논의를통해분위기를조성해나가는단계적접근이필요하다. 구체적인방안으로우선다양한핵안보협정 기구 협력체간역할분담을재조정하고, 필요에따라경성국제법뿐만아니라연성국제법도적극활용해야한다. 현재다수핵안보협약과구상간조정부재로인한중복의비효율성, 그리고핵안보주권원칙과핵안보기준부재로인한자의적인핵안보집행과비효과성문제등을해소하기위해합리적이고일관성있는 핵안보프레임워크 ( 협정 ) 이요구되어있어, 이에대한필요성평가와문안초안작성등추가연구가필요하다. 또한, 핵안보정책과관련, 3S( 안전조치, 안전, 안보 ), 또는원자력안전과핵안보의통합적접근을통한시너지효과가지적되고있으나, 이를실제추진하기위해서는구체적인방안과기대효과에대한연구도요구된다. 다음으로지역적접근방법을활용해야한다. 워싱턴핵안보정상회의합의문을포함하여국제사회가원자력안전과핵안보를위한지역 다자적접근을촉구하고있지만, 유럽원자력공동체 (EURATOM: European Atomic Energy Community) 가있는유럽을제외하고는실제추진사례가드물다. 그런데후쿠시마원전사고를계기로동북아역내핵안전협력이필요성이제기되고있는데, 이와더불어핵안보의지역협력체제를구축하는방안에대한검토가요구된다. 예를들면, 동북아지역에서만한 중 일 3국이모두 핵안보교육훈련센터 설립을약속하여, 3국간, 그리고타지역에서유사센터설립을약속한러시아, 인도등과더불어효율적인운영방안, 역할분담등에대한협의가필요한실정이다. 구체적으로, 동북아는이미원전과핵물질보유밀도가높은지역이며또한가장활성화된원전건설계획이갖고있어원자력안전과핵안보사고가능성도높아역내공동대응책의하나로 동북아핵안보 원자력안전지대 를구축하는방안이있다. 동안전안보지대는동북아역내국가의민수용원자력시설과핵물질의안전과안보를보장하기위한협의체와조기경보 공동감시체제로구성된다. 최근일본원전사고이후북한에건설중인경수로와기타핵시설의안전과안보에대한우려가높이제기되고있는상황에서북한의참여도필요하다. 22
동향과분석 2012 서울핵안보정상회의와한반도 전통적으로핵안보와원자력안전의국가책임원칙에따라국제협력이제한적인데다, 이번후쿠시마원전사고에서보듯이일본이역내국가의개입과협력을사실상거부하는입장이고, 중국도평소원자력의독자성을유지하려는입장이강해동구상의실천에는작지않은난관이있다. 그럼에도불구하고, 동북아역내국의지리적근접성과활성화된원전이용계획을볼때상호협력의필요성이있고, 또한 2011 년 5월동경한 중 일정상회의에서 3국간원자력안전협력을추진하기로합의하였기때문에 3국협력사무국설치와서울핵안보정상회의개최준비와연계하여우선동안전안보지대설치를위한 3국공동연구를시작할수있을것이다. 23
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 대북인도적지원과북한인권, 그리고북한인권법 김수암 통일연구원북한인권연구센터소장 sakim@kinu.or.kr Ⅰ. 머리말 1990 년대심각한경제난과식량난으로인해탈북행렬이이어지고이들을통해북한내비참한인권실상이외부로알려지면서북한인권문제는국내외적관심사로부상하였다. 이와중에북한당국은인도적위기를자체적으로해결할능력을상실하면서외부에도움의손길을내밀게되었다. 유엔을중심으로대북지원이이루어지는가운데우리사회도대북지원에주도적으로동참하게되었다. 이와같이우리사회에서북한인권문제와대북지원문제는동시에주요관심사로부상하게되었다. 북한인권문제는민간단체가주도하는가운데국제사회와의연대를통한개선활동이주류를이루고있다. 북한인권문제는북한당국의반발을불러일으킨다는점에서정부는북한인권문제에대해상대적으로소극적 유보적이었다. 반면, 대북지원은북한당국이필요로한다는점에서정부가주도하면서민간이동참하고상호협력하는방식으로추진되었다. 이양자의운동은독자적으로추진되면서상호소통이거의없는상태로진행되었다고해도과언이아니다. 그런데이러한활동차원과는달리담론차원에서는북한인권문제와대북인도적지원이별개의문제가아니라상호작용하는이슈라는점을주목할필요가있다. 대북인도적지원을추진하는과정에서정부가생존권이라는북한인권과결부시키면서두이슈는국내에서연계속에서논의될수밖에없는구조가형성되어왔다. 이글에서는대북지원이인권과어떻게연계되어국내적으로논의와논쟁이전개되고있는지살펴보고자한다. 이를위해우선인도적지원에대한논쟁을살펴보고이를바탕으로인도적지원과인권과의연계논쟁을분석하고자 24
동향과분석대북인도적지원과북한인권, 그리고북한인권법 한다. 그런데이러한논쟁은북한인권법제정과정에서도투영되고있다. 이글에서는인도적지원에국한하여북한인권법제정을둘러싼논쟁을살펴보고자한다. 북한인권은협의의인권과광의의인권으로구분할수있다. 협의의북한인권은북한내주민의인권을지칭한다. 광의의북한인권은북한내주민의인권, 탈북자, 국군포로 납북자 이산가족등인도주의사안을포괄한다. 이글에서는대북인도적지원과인권과의연계관점에서접근하고있으므로대북인도적지원이연계성을갖는북한내주민의인권, 남북간인도주의사안을중심으로살펴보고자한다. Ⅱ. 대북인도적지원과북한인권과의상관성문제 1. 대북 인도적 (?) 지원의 복합적 목표 김대중정부와노무현정부는 인도적 지원이라는큰틀속에서식량과비료, 의료등각종대북지원을제공하여왔다. 이러한점에서보듯이 인도적 목표의구현의틀속에서대북지원을추진하여왔다. 그러면실질적으로정부의대북지원이순수하게 인도적 견지에서추진되어왔는가? 이에대해선국내적으로논란이끊이지않고있다. 그렇다면국내적으로왜이러한논란이지속적으로전개되고있는가? 이는이전정부들에서 인도적 성격이라고대국민홍보를하여왔지만대북지원을통해 인도적 목표와함께복합적목표를추진하여왔다는데서기인한다. 사실상복합적목표를추구하면서표면상 인도적 으로포장하면서혼선이발생하고있는것이다. 노무현정부는대북지원을통해얻고자하는목표에대해인류보편적가치인 인도주의정신 과같은민족이라는 동포애 정신의구현이라는 당위적 측면과남북화해협력의실현이라는 실용적 측면이라는두가지로설정하고있다. 대북지원을통해남북관계를개선하고장기적관점에서민족공동체형성에기여한다는부차적목표를설정하고있다. 또한노무현정부는대북지원을통해인도적위기를해소함으로써북한주민의경제적 사회적권리를신장시킨다는인권적목표와연계시키고있다. 식량, 비료, 의료품, 긴급구호물품등인도적대북지원을통해북한주민의 식량권 (right to food) 등북한주민의경제 사회적인권개선을도모한다는것이다. 이상에서보듯이노무현정부는대북지원특히대규모식량과비료지원을통해복합적인 25
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 목표를설정하고있다. 인도주의정신과동포애의구현이라는 보편적 목표와남북관계개선과민족공동체형성이라는 특수 목표를동시에전략적으로고려하고있다. 이와같이두가지목표를설정하였으면서도목표의복합적성격을명확하게분리하여접근하지는못하고있다. 이두가지목표를모두 인도적 이라고포장하여대내적으로설명하였다. 한반도분단이라는 특수성 을고려한대북지원의목표도두가지차원으로구분하여세분화할수있다. 하나는남북장관급회담개최등남북관계의안정적관리와개선, 이를통한한반도평화정착이다. 그리고이러한연장선상에서대북지원이남북관계개선의초석이된다는목표의연장선상에서북한주민의대남적대의식약화를강조하여왔다. 다음으로이산가족교류라는인도적사안의해결이다. 그런데대북지원의목표가복합적으로설정되어있으면서도인도적이라고강조하여왔지만복합적목표간우선순위를부여한다면남북관계의안정적관리, 이산가족상봉, 인도적정신의구현으로설정할수있을것이다. 이와같이인도적지원이라고국민들을설득하여왔지만사실상복합적인지원목표의설정, 인도주의정신의구현이사실상복합목표에서후순위로설정되면서대북지원제공과정에서인도주의정신이제대로구현되지못하는결과를낳고있다. 복합적목표를설정하였기때문에그자체로북한당국을상대로인도주의정신을철저하게구현하기어려운구조적한계를내포하고있다. 외형상인도적이라고포장하고있지만목표가복합적으로설정되어있어인도적목표를구현하기위한정책자원으로서의대북지원의힘은약화될수밖에없었다. 또한다른정책목표에우선순위를부여함으로써인도적목표를구현하는데정책자원으로강력하게활용할의지도그다지높지않았다. 따라서인도적지원으로알고있는국민들은인도적목표가제대로구현되지않았다는비판을제기하게되면서논란이지속되고있다. 그렇다면인도적목표의구현이라는관점에서이전정부들의대북지원을어떻게평가할수있을것인가? 먼저인도주의정신을구현한다는본질적인핵심목표가제대로실현되었는지살펴볼필요가있다. 인도주의정신의구현여부는우선지원대상으로서의 북한주민 의범주를어떻게설정하였는지를통해평가되어야한다. 북한주민 을수혜대상으로한다고할경우다른국가와다른북한의특수성을고려해야한다. 우리가제공하는지원의우선수혜대상에대해북한당국과의사이에본질적인식의차가존재한다. 우리가지원대상으로설정한취약계층으로서의 북한주민 은북한당국의기준에서볼때적대계층과동요계층이다. 따라서북한당국의배분정책으로볼때남한으로부터제공되는대북지원이우리가설정하는취약계층으로서의북한주민에게배분될가능성은극히낮을수밖에없다. 이러한점이다른국가에대한인도적지원과달리남북한분단현실, 특히북한체제의특수성을고려하여접근할수밖에없는핵심 26
동향과분석대북인도적지원과북한인권, 그리고북한인권법 고려사항이다. 노무현정부도이러한특수성에무지하지는않았지만적극적인고려요인으로설정하지않았다. 이로인해인도주의정신의구현여부를둘러싸고국내적비판에직면할수밖에없었다. 인도주의정신에부합하는지원대상이명확하게규정되지못하면서우리사회내부에서 퍼주기 논쟁과비판이지속적으로제기되어왔다. 이러한비판에대해두가지차원에서평가문제가제시되어왔다. 첫째, 간접적효과이다. 대규모식량지원을통해쌀이북한에유입된이후일정기간시장의쌀가격을일시적으로하락시키는효과를가져왔다는평가이다. 이러한평가는타당한측면이있다. 비록배급의형태는아니지만식량에대한접근권이강화된다는긍정적효과를가져온것은사실이다. 그리고접근권이강화됨으로써최하류층에대한인심도후해진부수효과를낳게되었다고평가하고있다. 그럼에도불구하고지원이절실히필요한사실상의취약계층은시장에서구매를통한식량접근권취약하기때문에이러한간접적효과는지원을절실히필요로하는취약계층의식량접근권을본질적으로개선하였다고보기는어렵다. 둘째, 직접적효과이다. 위에서언급하였듯이동일한지원으로복합적목표를추구하면서인도적목표는상대적으로소홀하게고려되면서직접적효과는낮을수밖에없었다. 다만, 영유아지원사업을다년사업으로추진하면서어린이, 임산부등취약계층에대한직접혜택이시도되었던점은긍정적으로평가받아야할것이다. 지원목표를달성하기위한실행과정과지원시스템은효율적이었는지평가할필요가있다. 지원대상으로서의북한주민의범주가명확하게설정되지못할경우이와연관된지원시스템, 특히분배시스템의비판으로직결될수밖에없다. 정치사회질서안정성이라는기준에서볼때북한은다른인도적위기를겪는지역혹은국가와차별성이있다. 일반적으로인도적위기를겪는다른지역과국가의경우정치사회적혼란으로인하여분배시스템을구축하기어려운경우가많다. 이러한지역에서는어떻게효과적으로행정적인분배시스템을구축할것인지가중요한과제로대두된다. 반면, 북한의경우강력한통제시스템을유지하고있다. 따라서 1인유일지배체제인북한의경우이러한강력한행정과통제시스템을통해최고통치자의의지에따라 당국간직접방식 에의해제공된지원을배분할수있는특수성을갖고있다. 이러한북한의특수성을고려할때이미확립된분배시스템을통해북한정권이대북지원을악용할가능성이높기때문에협상을통해정권에의해악용되지않고지원효과를달성할수있도록당국간협상과정에서인도주의효과를구현할수있는제도적장치를적절하게구축해나가야한다. 당국간대규모직접지원을제공하는과정에서노무현정부도이러한모니터링을통한분배투명성문제를무시한것은아니었다. 그러나노무현정부가협상을통해만든분배시스템은 27
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 인도적 목표를달성하는데는본질적한계를안고있다. 사실상무상으로제공하면서도국내적비판을의식하여 차관형식 으로쌀을지원함으로써분배투명성문제를강력하게관철해나가지못했다. 노무현정부는남한내비판여론을의식하여일부형식적분배투명성시스템을구축하였지만대북지원을통해남북관계의안정적관리라는정치적거래에치중함으로써모니터링에대해서는최소한의형식적수준만을요구하였다. 이상에서살펴본적절한지원대상의선정과지원시스템이라는기준에서볼때첫째, 당국간직접지원방식으로대규모쌀과비료가전달되면서수혜취약계층이누구이며, 누구에게전달되었는지정확하게확인할수없어 인도주의정신 의구현이라는본질적인지원목표가적절하게구현되지못하였다. 총량적차원에서인도적위기가완화되는결과를거두었지만취약계층중심의 북한주민 의인도적위기를극복하는데제한적이었다. 또한지원시스템의취약성으로인해노무현정부가지원목표의하나로설정하였던북한주민의경제적 사회적권리의신장도제대로구현되지못하였다. 2. 대북인도적지원과북한인권의우선순위문제 대북지원과인권과의관계문제는인권의범주라는관점에서살펴볼수있을것이다. 주지하듯이 1948 년세계인권선언이채택된이후유엔에서는세계인권선언의법적구속력과실천력을강화하기위해국제인권규약을성안하게되었다. 그런데냉전체제아래자본주의진영과사회주의진영사이에인권에대한시각차이를좁히지못하였다. 서구자본주의진영은개인의자유권을중시한반면, 동구사회주의진영은사회권을중시하였다. 양진영사이의시각차이를극복하지못하고시민적 정치적권리에관한국제규약, 경제적 사회적 문화적권리에관한국제규약이라는 2개의기본규약이제정되었다. 북한은사회주의체제를유지하고있는데, 다른사회주의국가들과마찬가지로사회권을중시하는인권개념을견지하고있다. 이렇게양분된국제인권규약은북한인권에대한국내적논의에도영향을미치고있다. 북한의인권은전반적으로열악한상황이다. 그런데국내적으로어떤입장을취하는가에따라북한인권의어떤분야를중시해야할것인지다르게표출되고있다. 북한인권운동을주고하고있는보수진영에서는사회권도중요하지만개인의자유권도동시에개선을추진해나가야한다는입장이다. 반면진보진영에서는사회권을중시하는북한의시각에서주장하는것은아니지만우선최소한의생존권을보장한다음점진적으로개인의자유권문제를해결해나가야한다는입장이다. 이를위해인도적지원을통해북한의사회권을우선적으로해결해가야한다고주장하고있다. 28
동향과분석대북인도적지원과북한인권, 그리고북한인권법 3. 대북인도적지원과북한인권의연계문제 대북인도적지원과북한인권을구체적으로어떻게연계할것인지의문제이다. 이는먼저대북지원의성격을분명히하는것에서출발해야한다. 이에대해 2004 년채택된미국의북한인권법 (2008 년북한인권재승인법에서도승계 ) 에서는 인도적지원 과 비인도적지원 으로구분하고있다. 인도적지원의경우 민간단체, 국제기구를통한지원, 정부간지원 으로지원주체에따른지원조건을제시하고있지만본질적으로필요로하는취약지역과취약계층에게지원이전달되어야한다는인도적목표의구현에중점을두고있다는점에서는일치한다. 그리고북한당국에대해미국정부가 비인도적지원 을실시할경우북한인권의실질적개선조치와연계하도록권고하고있다. 연계의구체적내용은 1 종교의자유를포함한북한주민의기본인권에대한존중, 2 미국내친척과북한주민간의가족재결합의제공, 3 북한정권이자행한일본및남한주민의납북에관한모든정보의공개, 4 납치 ( 북 ) 자들에대해북한을떠나원고향국가로귀환할완전하고진정한자유의허용, 5 수용소와노동캠프시스템의개혁과독립적인국제기구의개혁에대한모니터링, 6 정치적표현과활동에대한처벌금지등이다. 국내적으로북한인권과인도적지원의연계는두가지차원에서논의되고있다. 먼저북한내주민의인권과의연계이다. 다음으로국군포로 납북자 이산가족등남북간인도주의사안과의연계이다. 북한내주민의인권문제도두가지차원에서논의되고있다. 이는인권의범주와연관된문제이다. 첫째, 인도적지원을통해경제적권리, 즉생존권을향상시킨다는연계접근방식이다. 사회권과의연계는순수한인도적지원의목표라고규정할수있다. 이러한연계는노무현정권시기정부차원에서추진한연계방식이다. 그런데이명박정부에서는인도적지원에대해취약계층과취약지역을중심으로제공한다는원칙을견지하고있지만경제적권리의신장이라는면은크게부각시키지않고있다. 외형적인강조와실제경제적권리의신장이라는측면이완전히합치하고있는것은아니다. 노무현정부는경제적권리의신장이라는연계를명시적으로강조하였지만인도적목표의구현이제대로실행에옮겨지지못하면서취약계층의권리신장은미흡하였다. 반면이명박정부는명시적으로연계를강조하지는않았지만취약계층과취약지역을중심으로제공함으로써취약계층의실질적인권리신장을도모하였다. 그런데일부지원이제공되었지만실제인도적지원의규모가작았다는점에서취약계층의실질적인 29
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 권리신장에기여하지는못하였다. 둘째, 대북인도적지원과자유권과의연계이다. 이러한방식의연계에대해서는노무현정부와이명박정부공히자유권의개선을조건으로인도적지원을제공한다는명시적인정책을제시하고있지않다. 다만이러한연계에대해서는보수성향의단체와인사들을중심으로정치범수용소의해체등을조건으로지원을제공해야한다는주장들이제기되어오고있다. 다음으로대북지원과남북간인도주의사안과의연계문제이다. 이는이미노무현정부에서식량과비료를제공하는반대급부로사실상이산가족교류가성사된선례가있다. 또한이과정에서국군포로와납북자가광의의이산가족으로분류되어이산가족상봉에일부참여하는형태로이산가족교류가진행되어왔다. 그런데노무현정부에서는인도적지원이라고명명하면서인도적위기의경감, 남북관계관리, 이산가족교류를복합적으로추구하면서대북지원과이산가족교류를어떻게연계하여추진할지구체적전략을제시하지는못하였다. 즉, 1년단위로대규모식량과비료를지원하면서여러가지목표를동시에추구하였기때문에이산가족교류를독자적목표로설정하여지원과연계하는전략을추진하기어려웠다. 따라서지원을대가로어떤방식과어떤규모의교류를목표로접근할지구체적전략을수립할수가없었다. 이명박정부에서는남북간인도주의사안의해결을최우선과제로설정하였지만이를실질적으로해결할수있는구체적전략을제시하지는못하였다. 다만서독이동독의정치범을석방시키기위해동독과거래하였던 프라이카우프 를인도주의사안을해결하기위한방안의하나로검토되는수준이었다. 또한일정규모이상의식량을제공할경우구체적으로이산가족교류의규모와방식과연계하자는주장이시민사회일각에서제기되는수준이었다. 1) Ⅲ. 북한인권법과인도적지원 제18 대국회들어황우려의원, 황진하의원, 홍일표의원, 윤상현의원등이북한인권, 북한인권재단관련법안을발의하였지만민주당의반대로인해 쟁점법안 으로분류되어심의되지못하였다. 이러한교착상태를타개하기위해 2009 년 7월 7일한나라당주도로외교통상통일위원회법안심사소위원회가 4건의법안을축조심사한후통합 조정된단일안을마련하였다. 2010 년 2월 11일외교통상통일위원회전체회의에서법안심사소위원회가마련한최종단일안이통과되었다. 그렇지만민주당의반대로법사위원회에서의계류가장기화되는가운데황우려 1) 이글에서의대북지원은인도적성격의지원물품을지칭하고있으며, 특히식량을중심으로논의하고있다. 30
동향과분석대북인도적지원과북한인권, 그리고북한인권법 한나라당원내대표와김진표민주당원내대표는 2011 년 5월 30일 북한주민의기본적인인권을보장하고, 북한주민의민생이실효성있게개선될수있도록북한민생인권법을만들기위해법사위에상정해서토론 하기로합의하였다. 이러한양당의합의이후민주당은 2011 년 6월 14일 북한민생인권법 을발의하였다. 여전히민주당은한나라당이발의한북한인권법에반대입장을견지하고있는데, 양법안의내용을통해양당의입장을살펴보면입법취지에서차이가나타나고있다. 한나라당은국가책무의관점에서인권문제에접근하고있다. 이러한국가책무는북한주민의자유권을중시하는인식이바탕에깔려있다. 반면민주당은남북공동번영, 한반도평화, 남북간신뢰원칙이라는원칙아래북한인권문제에전략적으로접근한다는기본인식의연장선상에서법을제정하고있다. 양당의법안은조문의내용을검토해볼때많은차이가존재하지만핵심적인쟁점사항은두가지로대별될수있다. 첫째, 북한인권재단의설립에대한쟁점이다. 무엇보다도북한인권재단의설립문제가가장핵심쟁점이되고있다. 그동안북한인권단체들은남한사회가북한주민의인권을개선하는역할을효과적으로수행하기위해서는남한사회의역량이강화되어야하고북한인권활동을전개하는단체에대한지원이필요하다는입장에서북한인권재단의설립필요성을제기해왔다. 반면야당과진보진영에서는북한인권재단에대해가장비판적이었다. 현행북한인권법은북한주민의인권을개선하기위한실질적내용을담기보다남북관계를대결로몰아가는기관과기구의설립을목적으로하는법에불과하다고비판하여왔다. 대북전단과같이북한체제와정권을부인하는활동은북한인권운동이아니라북한체제전복활동인데, 북한인권법에는일부반북활동을직간접적으로지원하게되므로문제라는것이다. 이러한인식에따라민주당의북한민생인권법에는북한인권재단을설립한다는조항자체가빠져있다. 둘째, 북한인권법에규정된대북지원관련조항에대한평가의문제이다. 한나라당의북한인권법에는북한에대해인도적지원을하는것을전제로해서그러한지원의실효성을확보하는규정을두고있다. 이에대해민주당과진보진영에서는북한인권법의가장커다란문제의하나로인도적지원의필요성을규정하기보다지원의조건을우선내세움으로써인도적지원의정신과원칙이훼손될수있다고비판하고있다. 인도적지원을규정한것이아니라인도적지원에대한규제를담고있다는것이다. 민주당이발의한북한민생인권법에는인도적지원의제공을중심으로조문을구성하고이를관장할기구까지두도록규정하고있다. 양법안모두인도적지원을규정하고있지만접근하는방식은질적으로차이를보이고있다. 한나라당의 31
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 경우인도적효과를실질적으로거두기위한규범과절차중심으로조문이구성되어있다. 반면민주당의경우지원의 제공 중심으로조문이구성되어있다. 그리고구체적으로지원의분야와품목을구체적으로적시하고있다. 표 1 북한인권법과북한민생인권법의인도적지원조항비교 구분북한인권법 ( 한나라당 ) 북한민생인권법 ( 민주당 ) 목적 기본원칙 인도적지원 북한주민에대한인도적지원과인권보호에필요한사항을규정, 이들의기본적생존권을확보하고인권의증진에기여 국가는모든북한주민이인간으로서의존엄과가치를가지며행복을추구할권리가있음을확인, 정치 경제 사회 문화등모든생활영역에있어서이들의인권을증진하기위하여노력경주 ( 기본원칙과국가의책무 ) ㅇ국가는북한주민에대한인도적지원을제공하는경우다음사항준수 - 국제적으로인정되는인도기준에따라전달 분배 감시될것 - 지원을필요로하는북한주민에게전달될것 - 지원을받는북한주민이그지원의제공자를알수있도록할것 - 인도적목적외에군사적용도등다른용도로이용되지아니할것ㅇ국가는민간단체등이행하는인도적지원에대하여도위사항들이준수되도록노력ㅇ국가는체계적인인도적지원을통하여북한주민스스로기본적필요를충족할수있도록노력 주민들에대한인권증진과인도적지원에관한사항을규정 - 남북공동번영과한반도의평화통일에기여하는방향으로추진 - 국민적합의를바탕으로정당과정파와무관하게추진 - 남 북한상호간에신뢰의원칙에따라투명하게추진 ( 기본원칙 ) ㅇ인도적지원담당기구의설립 - 국군포로, 납북자의송환및이산가족상봉등남 북한간의인도주의업무촉진계획수립 추진 - 북한주민들의기본적인인권보호및생활유지를위한식량, 비료, 의약품등각종물품지원 - 북한주민들의생활유지및자립을위해필요한기계류, 의료기기등각종기자재제공과이에관한교육지원 - 북한지역에서발생한 재난및안전관리기본법 제 3 조제 1 호각목에따른재난에대처하기위한긴급구호활동등 32
동향과분석대북인도적지원과북한인권, 그리고북한인권법 Ⅳ. 대북지원정책추진방향 대북지원은인도적목표의구현을통한북한주민의사회권신장, 인도적상호주의거래를 통한남북한인도주의사안의해결이라는두가지관점에서북한인권개선의효과를제고할 수있는방향으로추진될필요가있다. 1. 인도주의정신에충실한 인도적 지원 : 사회권의신장 만성적 위기를해소하기위한대북지원의형식을새롭게만들어나가야한다. 대북지원의성격과목표를분명하게정립하고국민들에게솔직하게홍보할필요가있다. 이를위해인도적성격의지원과전략적상호거래의성격을갖는지원을분명하게구분하여솔직하게국민들에게설명하고국민적공감대를확산해나가야할것이다. 우선당국차원에서매년대규모식량과비료를지속적으로제공하는지원방식은재고되어야한다. 지원의방식에대해남북당국사이에절차를새롭게협의할필요가있다. 대북지원에도 수요조사 지원규모, 지원대상과지원지역, 품목결정 지원지역에대한접근과주민접촉 지원효과에대한평가 라는기본절차가점차적으로적용될수있도록해야한다. 북한내인도적위기의경감을위한대북지원은 인도적 지원으로서국제적으로통용되는인도적기준을충실하게따르는방향으로제공될필요가있다. 앞으로대북지원협상과정에서국제관례를원용함으로써지원의효과를제고해나가야한다. 인도주의원칙은실질적으로지원이필요로하는취약계층에게지원이전달되도록보장하는것이라는점에서조건이아니라당위적성격을갖고있다. 그런데우리사회에서 조건 과 규범 을혼동하는경향이있어왔다. 조건이란인도적지원을제공하기위해인도적지원과무관한다른상황의개선을전제로지원을제공하겠다는것이다. 예를들면정치범수용소의해체등북한내인권개선을전제로대북지원을제공할경우이는조건에해당된다. 그런데원칙과규범은국제사회에서인도적지원의효과를극대화하기위해시행착오를거치면서공감대가형성되고있는관례이다. 인도적지원의효과를거두기위한지원의방식에대한국제적공감대인것이다. 인도적지원효과를제고하기위한국제규범은조건과구별되어야한다. 따라서국제규범의적용에있어북한도예외가되어서는안된다. 이러한규범과관련하여이를북한에요구할경우북한이거부할 33
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 것이므로지원을하지말자는것과마찬가지라는비판도제기되고있다. 그런데북한주민이대북지원의혜택을보기위해서는남북관계에서도국제규범을지속적으로확대 적용해나가야한다. 따라서향후인도적지원을제공하여지원시스템을협의할경우북한당국도인도주의원칙을수용해나가야한다는점을분명하게전달할필요가있다. 다만, 남북당국간협상과정에서국제규범을우선적으로적용해나가되, 한반도분단의특수성을고려하여단계적으로유연하게확대 적용해나가는방안을검토할수있을것이다. 무엇보다도인도적위기에대한수요조사가이루어질수있도록해야한다. 인도적지원은인도적위기수준에따라그규모가결정되어야한다. 이를위해위기상황에대한평가를통해전반적인위기상황이파악되어져야한다. 특히지역별로인도적위기수준이다르게나타날수있으므로그결과에따라취약지역에대한대상선정도이루어져야할것이다. 인도적위기에대한평가를통하여취약지역과취약계층이적절하게선정될때인도적목표가달성될수있는기본여건이조성될수있다. 우리내부에서지원의수혜자로서의 북한주민 을분명하게규정해야한다. 그런데우리가지원이필요한대상이라고설정하는취약계층과북한이고려하는대북지원분배대상이일치하지않을뿐만아니라상반될수있다는점을분명하게인지할필요가있다. 우리가설정하는취약계층은북한의정권안보적시각에서볼때잠재적불만세력으로설정할수도있다. 또한취약지역중심으로지원방식이변화되도록북한의태도변화를유도해나가야한다. 점진적 단계적으로접근이허용되는지방을중심으로지원하는방향으로지원정책이전환되어야한다. 인도적위기에대한평가는두가지방식을검토할수있을것이다. 첫째, 유럽연합과같이 FAO/WFP 의북한식량상황조사에참여하는방식이다. 둘째, 미국과같이북한과의양자협상을통해독자적인추가조사를실시하는방식이다. 남북관계라는측면에서볼때후자가더바람직하겠지만북한당국이수용할가능성이상대적으로낮다는점에서우선전자방식으로접근하고추후협상을통하여후자방식으로전환하는것을검토할수있을것이다. 다음으로인도적지원의효과가제대로나타나고있는지충분한모니터링시스템을구축할필요가있다. 북한의체제특성상어느정도분배투명성이보장될수있을것인지에대한진지한논의가될필요가있다. 특히기존배급체제가완전히폐지되지않고일부작동되고있으며, 이를통제할수있는엄격한정책 행정시스템이존재한다는사실을고려하여전략을수립해야할것이다. 북한내부와권력의공생네트워크, 연줄에따른분배의왜곡현상이심화되고있는점을고려하여향후남북협상과정에서분배시스템을논의해나가야할것이다. 특히인도적목표를효율적으로달성하기위해서는국내적으로정부와대북지원민간단체간 34
동향과분석대북인도적지원과북한인권, 그리고북한인권법 긴밀한협력을통해인도지원의원칙과기준, 목표와관리방법, 평가등에대한공조의틀을 강화해나가야한다. 2. 개발협력과북한내역량형성 : 북한주민의권능강화 (empowerment) 북한내인도적위기는만성적으로고착화되는현상을보이면서국내적으로지원의피로감문제가제기되고있다. 우리가언제까지북한에인도적지원을지속해야하는가라는문제와관련하여이미개발협력으로전환되어야한다는논의들이전개되어왔다. 그리고민간단체를중심으로개발구호로지원방향이전환되는추세에있으며정부차원에서도개발협력추진방안을모색해왔다. 그런데개발협력으로전환하기위해서는전환의속도, 범위, 방식등에대해보다많은논의가필요할것으로생각된다. 이러한문제와관련하여다음과같은사항이고려될필요가있다. 가장중요한것은북한당국의정책과제도변화문제, 즉개발협력의국제적규범을그대로북한에적용할것인가라는문제이다. 개발협력을추진할경우북한내개혁 개방의역량과의지를제고하는방향으로정부차원의대북지원목표가설정되어야할것이다. 즉, 북한의개발협력수용역량을고려하여추진하되, 북한당국의협력수준에따라대북개발협력을확대해나가도록해야한다. 특히지역개방과주민접촉, 참여수준을기준으로대북개발협력을추진해나가도록해야한다. 대북개발협력은개방에기여하는측면과북한의개방수준에상응하여지원하는측면을동시에고려하여추진해나갈필요가있다. 특히개발협력추진과정에서북한주민은자선의단순수혜자가아닌참여와권능강화 (empowerment) 의구현을통해빈곤을극복하고삶의질을스스로증진시켜나가는주체로설정되어야한다. 북한주민의선택과기회를확대하고역량형성에주안점을두고대북지원방향이정립될필요가있다. 개발협력으로전환할경우대북지원효과에대한체계적인평가시스템을구축해야할것이다. 현재국제사회는성과에기반한평가, 참여적개발과평가, 학습된교훈의도출과환류 (feedback), 국민에대한책무성의관점에서평가제도에접근하고있다. 국제사회의성과에기반한모니터링과평가원칙과기준을원용하여대북지원의성과를평가할수있는엄정한평가제도를구축해나가야할것이다. 또한평가의효율성을높이기위해서는북한주민의참여적평가가이루어져야한다는점에서북한당국의협조를지속적으로촉구해나가야한다. 35
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 3. 인도적상호주의거래개념의도입 : 남북간인도주의사안의해결 북한내주민의인도적위기를경감하기위한인도적지원과는별도로남북한인도주의사안의해결을위해서는차별화된접근방식을고려해야한다. 인도적위기해소목표이외에남북간인도주의사안의해결을지원의목표로설정할경우인도적상호주의거래개념을도입할수있다. 인도적상호주의거래개념을도입할경우인도적위기해소목표와는달리인도주의사안의해결에중점을두고지원전략을수립해야할것이다. 우선이산가족문제에대해경제적거래의자원으로활용하려는북한의태도는변하지않을것으로예상되는바, 우리가주도적으로 상호주의적거래 라는접근전략을정립할필요가있다. 인도적상호주의거래 라는접근전략을도입할경우단기적으로식량지원과이산가족교류를연계하는인도적상호주의거래전략을수립해야한다. 다만, 식량지원에대해서는대규모지원을일괄적으로제공하는방식을지양하고교류의방식과교류의규모를고려하여지원규모를결정하도록해야한다. 궁극적으로이산가족문제의근원적해결을위해서는동서독정치범석방에서와같이현물제공을대가로이산가족교류를성사시키는새로운거래방식을도입하는것을적극적으로검토할필요가있다. 서독은정치범석방거래와병행하여이산가족재상봉을위한노력을추진하여왔다. 이과정에서서독정부는이산가족재상봉을위해동독정부에상당한비용을지불하였다. 독일의프라이카우프와가족재상봉을위한대가지불에서보듯이상호주의적거래의관점에서이산가족문제해결을위한남북협상을추진할경우정치적거래를통해성사시키고자하는이산가족교류분야를분명하게설정하고협상에임해야한다. 상호주의적거래를통하여이산가족문제의근원적해결을추진하되, 단기적으로는선택과집중방식에입각하여가장우선적으로전면생사확인을성사시키는데주력하는것이바람직하다. 동시에고령이산가족상봉및교류에집중하여협상에임할필요가있다. 그리고국군포로와납북자문제에대해서도이러한방식으로접근하여해결방안을모색할수있을것이다. 다만, 상당규모의식량이나현물을제공하고거래의방식으로해결하려할경우국회동의나국민적공감대형성이병행하여추진되어져야할것이다. 4. 대북지원과전략적이익관점의정립 인도적지원과개발지원을통해북한의인도적위기를경감 해소하는것이본질적인목표이지 36
동향과분석대북인도적지원과북한인권, 그리고북한인권법 만이과정에서북한의변화를유도하려는우리의전략적이익의관점이투영될필요가있다. 대북지원시스템을구축하는남북협상을통하여북한내인도적위기해소라는본질적목표를추진하는과정에서대북지원을통해우리가얻을수있는전략적이익은없는것인지에대해서는진지한고민이필요한시점이다. 여기서전략적이익은대북지원을통해남북관계개선등복합적목표를설정하자는의미는아니다. 대북지원이제공되는과정에서부수적으로나타나는효과로서의전략적이익의개념이다. 필자가구상하는대북지원을통해부수적으로설정할수있는우리의전략적이익은북한의변화이다. 이러한변화도대북지원제공과정에서국제규범의적용이라는관점에서의전략적이익을의미한다. 대북지원을제공하는과정에서국제규범의적용이확대될경우북한의행태를변화시키는데기여하게될것이다. 이와같이대북지원과정에서국제규범의적용을통해북한당국의행태변화를유도해나가야한다. 또한국제규범을적용한 개방 을통해북한사회변화도도모해나갈수있다. 이러한개방에는지역의개방과인적개방이라는두가지범주가포함되어야한다. 국제적으로공감대가형성되어있는접근의원칙과지원이필요한북한주민에게전달되어야한다는원칙을북한에적용해나감으로써지역개방과인적접촉을확대해나갈필요가있다. 이와같이대북지원을통해북한의지역개방과북한주민에대한접촉면을확대함으로써북한사회의변화를유도해야한다. 특히수혜자에대한직접전달을넘어지원사업에대한북한주민의 참여 를관철해나가야한다. 이러한개방과접촉면의확대는북한주민의외부세계에대한인식, 특히대남우호적인식으로연결될수있을것이다. Ⅴ. 맺음말 대북지원은인도주의정신의구현이라는당위성과더불어분단이라는특수성을고려하여접근하지않을수없다. 남북한분단상황속에서통합의대상인북한주민의인도적위기에대해우리남한사회가상당부분책임을져야한다. 일시적위기를넘어북한내위기는 만성적 인성격을갖고있다는점에서긴급구호를일정기간지속해야한다. 또한인도적위기도본질적으로해소하는책임을수행해나가자면수원주체인북한당국의대북지원에대한태도를고려하여대북지원정책이수립되어야할것이다. 이와같이대북지원은남북분단의 특수성 을동시에내포하고있기때문에대북지원의목표도이러한 특수성 을반영하여복합적으로설정되어야한다. 여기서특수성을반영하자는것은특수성을강조하여국제규범의적용을유보하자는 37
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 것이아니라국제규범의적용을통해특수성을극복하는관점에서대북지원의목표가수립되어야한다는것을의미한다. 인도주의정신과분단의특수성을동시에고려할때대북지원은 3가지차원에서복합적목표를설정할수있을것이다. 첫째, 인도주의정신이라는인류보편적가치의구현이가장본질적목표로설정되어야한다. 둘째, 북한내인도적위기해소를위한북한변화의문제이다. 인도적위기를해소하기위해서는북한의변화가수반되어야한다. 이러한북한의변화는두가지차원에서설정될수있다. 먼저인도주의정신을실질적으로구현하기위해국제적으로통용되는인도지원규범들을수용하도록해야한다. 그리고개발지원으로전환하기위한제도와환경의변화가수반되도록해야한다. 셋째인도적위기해소라는목표와함께남북간인도주의사안의해결이라는다른성격의인도적목표에대해서는상호주의적거래개념을적극도입하여질적으로다르게접근하여해결방안을모색해야한다. 끝으로대북지원의관점에서북한인권법문제를바라볼경우인도적지원을통한사회권신장, 개발협력을통한북한주민의권능강화, 상호주의거래를통한남북간인도주의사안의해결이종합적으로반영될수있는방향으로조문을조정하여합의도출을모색해나갈필요가있다고본다. 38
동향과분석대북지원의전개과정및주요지형의변화 대북지원의전개과정및주요지형의변화 : 대북지원규모ㆍ북한수원기구ㆍ대북지원담론 이종무 우리민족서로돕기운동평화나눔센터소장 unipiad@empas.com Ⅰ. 들어가는글 대북지원이처음시작된 1995 년에북한에서태어난아이는올해우리나이로 18세가되었다. 이아이들은북한의교육제도에따르면유치원과소학교를거쳐서 6년제중학교를이제막졸업할나이에도달했다. 그리고졸업을하고나면사내아이들은 10년간의의무복무를하게될것이다. 북한에서가장어려운시기에태어나서성장한북한의요즘청년세대들은남한의대북지원에대해서어떤생각을갖고있을까? 이에대해우리사회의한쪽에서는대북지원물자들이북한군대로만흘러갔고주민들에게는실제로배급이되지않았기때문에남한에서지원한사실을알리가없다고말한다. 그리고다른한쪽에서는초기에는북한당국이남한에서지원한사실을숨기려고지원물자의포장지를바꿔치기도했지만, 남북관계가발전하면서이러한모습들이사라졌다면서남한의대북지원사실을북한주민들도잘알고있다고말한다. 그런데이러한논란이있다는것자체가그동안진행된대북지원, 특히정부의식량지원방식에문제가있다는것을말해준다. 대북지원에대한우리사회의심각한갈등은정부의대북식량지원이분배투명성을결여하고있는데에서기인한다고해도과언이아닐것이다. 대북지원은남한에게있어서는숙명이나마찬가지이다. 분단과통일의당위성을들먹일필요도없이, 이웃한빈곤국가에대한지원은결코선택의문제가아니기때문이다. 개발도상국이빈곤의함정을벗어나는데는몇세대에걸친오랜시간이필요하다. 따라서우리앞에는대북지원을위해지금까지보낸시간보다도더욱긴시간이놓여있다. 이것이의미하는바는 39
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 지금까지우리가잘하지못했다면, 지금부터라도잘할수있도록변화해야한다는것이다. 대북지원에서의새로운변화를모색하기위해서는그동안진행된대북지원전반에대한이해가필요하다. 본글은이를위해지난 18년동안의대북지원과정을간략히살펴보고, 그이후에대북지원의규모, 북한수원기구, 대북지원담론을중심으로어떠한변화가있었는지를분석하였다. 그리고결론부분에서는이러한전반적인대북지원의흐름속에서우리의대북지원정책의나아갈방향을간략히제시하였다. Ⅱ. 국내외대북지원의시기별변화과정 1) 그동안국내에서는여러종류의대북지원백서가발간되면서대북지원의역사를정리하는과정들이있었다. 남한의입장에서는, 대북지원은한시적이거나일회적인차원에서진행되는것이아니고, 향후통일을위한준비라는차원에서중장기적으로추진해야하는것이기때문에, 이를역사의기록으로정리하고자하는강한동기가존재한다. 하지만그동안남한에서이뤄진대북지원의시기구분은전적으로남한의대북지원활동만을대상으로이뤄졌고국제사회의대북지원은대상으로삼지않았다. 반면에대북지원을하는국제기구들은자신들의대북지원활동을역사로서기술하려는동기들을갖고있지않다. 국제사회의대북지원활동전체를조망하고그역사를기록하는것은국제기구의관심사가아닌것이다. 그래서국제사회차원에서대북지원의역사를다룬문헌은아직까지존재하지않는다. 따라서국내외대북지원의변화과정을통합적으로고찰하기위해서는남한과국제사회의대북지원활동을모두아우르는단일한기준을잡는것에서출발해야한다. 그래서여기에서는첫째, 지원의내용과형식의변화, 둘째, 대북지원에서일어난전환적사건, 셋째, 대북지원의급격한규모변화를시기구분의중요기준으로설정하였다. 지원의내용과형식의변화는긴급구호, 개발구호 ( 복구 ), 개발지원의개념에기초해있다. 이러한기준을대북지원에적용하면 1995 년부터 1998 년까지를긴급구호시기, 1998 년이후는개발구호시기로볼수있다. 그리고다아는바와같이북핵문제등으로북한에대한개발지원은아직본격적으로시작되지않았기때문에이를기준으로한시기구분은존재하지않는다. 다음으로대북지원에서전환적인사건으로는 2005년에북한이긴급구호를중단하고개발지원으로의전환을요청한것이대표적이다. 이해에북한이개발지원으로의전환과국제기구의 1) 이종무ㆍ강동완ㆍ안선경, 북한황폐산림복구를지원하고있는민간부문 (NGO, 기업 ) 의활동평가, 국립산림과학원연구용역보고서, 2011.11.30, pp.5~11. 40
동향과분석대북지원의전개과정및주요지형의변화 철수를요구하면서대북지원을둘러싼이해관계자 ( 공여국, 수원국, 다자기구 ) 사이의대립과갈등이전면에드러나게되었다. 사실상 2005 년이후몇년간은대북지원에서그동안잠복되었던갈등이전면에부상한시기였다고할수있다. 그리고대북지원의급격한규모변화를기준으로볼때는이명박정부가등장한 2008 년이중요한데, 이때부터국내외대북지원이모두급감하면서매우심각한침체를보이고있다. 이에여기에서는이러한세가지기준을적용해서대북지원의역사를다음과같이네개의시기로구분하였다. 제1기는긴급구호시기 (1995 년 ~1998 년 ), 제2기는개발구호시기 (1998 년 ~2005 년 ), 제3기는개발지원으로의전환모색기 (2005 년 ~2008 년 ), 제4기는대북지원의침체기 (2008 년 ~ 현재 ) 로규정한것이다. 1. 긴급구호시기 (1995 년 ~1998 년 ) 1995 년여름, 북한의대홍수피해로북한유엔대표부가유엔인도지원국 (UNDHA) 에긴급구호를요청하면서대북지원이본격적으로시작되었다. 당시유엔인도지원국은북한의요청을접수하여 유엔재해평가및긴급조정팀 을북한에파견해서조사활동을벌였다. 2) 그리고이조사결과에기초해서유엔은국제사회에긴급대북지원을호소하였고, 많은국가들이유엔의요청을받아들여대북지원에나서게되었다. 그런데당시북한은수해만이아니라식량부족도매우심각한상황이어서국제사회의대북지원은주로식량지원에초점이맞춰져있었다. 이에따라국제사회가지원한식량을어떻게분배할것인가가이시기대북지원에서매우중요한쟁점이되었고, 유엔기구와북한정부는북한의공공배급체계를이용해서지원식량을분배하기로합의하였다. 한편국제사회가대북지원에적극나섰던 1995 년부터 1997 년까지의시기에남한은대북지원에서매우혼란스러운모습을보였다. 3) 당시북한은부족한식량을외부로부터도입하기위해적극적으로식량외교에나섰는데, 그일환으로 1995 년에북일수교협상과정에서일본에쌀지원을요청하였다. 그리고이를배경으로김영삼정부역시대북쌀지원을위한남북회담을추진하였다. 이에 1995 년 6월 17일베이징에서대북쌀지원을위한남북회담이열렸고이회담에서쌀 15만톤을무상지원하기로합의하였다. 그런데정부의대북쌀지원과정에서불미스러운사건이발생했는데, 1995 년 6월 27일에 2) 동아일보, 1995. 8. 30. 3) 이종무, 남한의대북지원역사와개발지원으로의전환, 2009 국제회의 : 북한의인도적상황과국제협력, 2009. 11, p.338. 41
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 쌀을싣고북한의청진항에들어간남한의씨아펙스호에인공기를강제로게양하도록한사건이고, 그후 8월 2일에는쌀을싣고간삼선비너스호의선원이북한몰래사진을촬영하다가발각되면서배와선원이모두억류된사건이있었다. 씨아펙스호인공기게양사건은북한이사과하면서중단되었던남한의식량지원이재개되었고, 삼선비너스호는남한의사과로선박과선원이풀려나게되었지만남북관계는더욱악화되기에이르렀다. 그이후김영삼정부는북한이식량난을과장하고있다고주장하면서국제사회의대북지원에반대하는입장을보였고, 실제로정부차원의직접적인대북지원은중단되었다. 따라서이시기대북지원의특징은첫째, 북한의기근이매우심각하게진행되면서식량지원중심의긴급구호가절대적비중을차지하였고, 둘째, 북한의식량난에대해국제기구와남한정부의인식차이가매우크게노정되었고, 셋째, 남한정부의불참가운데유엔기구를중심으로한대북지원체제가만들어져서가동된것으로요약정리할수있다. 2. 개발구호시기 (1998 년 ~2005 년 ) 북한의대기근은 1995 년부터 1997 년사이에가장심각하게진행되었고이시기에대부분의아사자가발생하였다. 국제사회는처음에는식량지원에집중하였지만점차단순식량지원으로는북한의기근문제가해결될수없다는인식을갖게되었다. 이와마찬가지로북한도 1997 년말부터는국제사회와의협력을통해농업을복구하겠다는정책을추진하기시작하였다. 그결과북한과유엔개발계획은 1998 년 5월에제네바에서 농업복구및환경보호 (Agricultural Recovery and Environmental Protection, AREP) 계획을위한라운드테이블을처음으로개최하였다. 농업복구및환경보호계획 (AREP) 은대북지원이긴급구호에서개발구호로전환되는신호탄과같은것이라고할수있다. 물론북한의식량부족은매년반복되었기때문에이시기에도대북지원에서식량지원이차지하는비중은압도적으로컸다. 다만이전시기와달리이시기에농업복구및환경보호계획 (AREP) 의추진을통해서농업복구를위한지원이본격적으로추진되었고, 북한에서의황폐산림복구를위한지원사업이추진되었다는것이다. 또한이시기에는북한의보건의료시설을복구하기위한지원도활발하게추진되기시작했다. 그러나긴급구호에서개발구호로의전환을상징하고이를이끌었던농업복구및환경보호계획 (AREP) 은공여국의저조한참여실적과북한의소극적태도로좌초하게되었다. 그래서 2000 년제2차제네바라운드테이블을끝으로농업복구및환경보호계획 (AREP) 은더이상 42
동향과분석대북지원의전개과정및주요지형의변화 추진동력을확보하지못한채막을내리게되었다. 한편남한도이시기에는대북지원에적극나서게되었다. 1998 년에정권교체로등장한김대중정부는앞선정부인김영삼정부로부터매우대립적인남북관계를물려받았지만, 적극적인대북정책의추진을통해남북관계를개선시켰다. 4) 김대중정부의대북포용정책은마침내 2000 년 6 15 남북정상회담을이끌어냈다. 그리고정상회담준비과정과 6 15 공동선언합의에따른이산가족상봉행사를전후해서정부차원의대규모비료및식량지원이제공되었다. 비록 6 15 공동선언체결이후남북관계가한편에서는대화가추진되고, 다른한편에서는 2001 년미국부시행정부등장이후북미대립으로부침을거듭하였지만, 김대중정부는매년북한에식량및비료지원을실시하였다. 그리고김대중정부를이은노무현정부도기본적으로전임정부의대북지원정책을계승해서추진하였다. 이시기대북지원의특징은다음과같이정리할수있다. 첫째, 공여국 ( 기구 ) 과수원국인북한정부모두긴급구호를종료하고개발구호로전환해야한다는공감대가형성되면서정책전환을이뤘다는것이다. 둘째, 북한이개발구호정책을지속적으로추진하기위한국제정치적환경을조성하는데실패하였다는점이다. 특히미국에서부시정부가등장하면서제네바합의가깨지게되고제2차북핵위기가조성된것이결정적인장애가되었다. 셋째, 국제사회의대북지원은점차축소되는가운데남한의대북지원은증가하면서전체대북지원에서남한의비중이매우커졌다는점이다. 특히이시기에세계식량계획 (WFP), 유엔아동기금 (UNICEF), 세계보건기구 (WHO) 의대북지원금액에서남한의지원금액이큰비중을차지하면서, 남한은대북지원과관련해서유엔기구의주요공여국으로자리잡았다. 3. 개발지원으로의전환모색기 (2005 년 ~2008 년 ) 그동안대북지원에가장큰영향을미쳤던북핵문제는 2005 년도에들어서면서매우급박하게전개되었다. 미국의부시정부가 2002 년 10월에북한의고농축우라늄프로그램의혹을제기한것이시발점이되어서제2차북핵위기가터졌고, 2003 년 1월북한의 NPT 탈퇴선언, 2003 년 11월한반도에너지개발기구 (KEDO) 의대북경수로사업중단으로이어졌다. 이에대응해서북한은 2005 년 2월 10일에핵보유선언, 2006 년 7월 5일의미사일발사실험과뒤이은 10월 9일의지하핵실험을강행하였다. 이와같이긴장이고조되는가운데 6자회담을통한북핵문제의평화적해결과정이진행되었는데, 이에따라 2005 년 9 19 공동성명발표, 2007 년 2 13 4) Ibid., p.339. 43
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 합의, 동년 10월 3일의 9 19 공동성명이행을위한제2단계조치 합의가이뤄졌다. 5) 이와같이북핵문제가요동을치면서대북지원에잠복되어있던갈등들이터져나오기시작했다. 우선북한은긴급구호에만치중하면서지원금액은계속축소되고있는국제사회의대북지원에대해문제를제기하기시작했다. 북한은 2004 년 9월에개발지원으로의전환을요청하면서기존의긴급구호중심의유엔지원절차를거부하였고, 2005 년 8월에는평양주재유엔기구와국제 NGO 사무소대표들에게인도적지원사업의종료와평양사무소의폐쇄및파견직원들의철수를연말까지해줄것을일방적으로요구하였다. 6) 이에따라그동안대북지원을해온유엔기구와유럽등공여국정부들은북한에대해큰좌절감을안게되었다. 또한일부에서는북한이이렇게국제사회의대북지원에대해강경하게나올수있게된배경중의하나가남한의양자차원에서이뤄지는대북지원에있다고공격을하기시작하였다. 즉, 남한이양자지원이아니라유엔을통해다자지원을해야한다는것이다. 다른한편에서는국제사회의대북지원자체에대해비난과공격을하였는데, 그중가장대표적인것이유엔개발계획의대북지원에대한미국의공격이다. 미국은유엔개발계획의대북지원자금이북한정부에의해전용되는등커다란문제가있다고비난하였고, 이에따라유엔개발계획은계획하였던대북지원사업을중단하고평양사무소를폐쇄하기에이른다. 7) 그이후외부의독립감사에의해미국의의혹제기가대부분사실무근으로판명되어서 2009 년말부터유엔개발계획의대북지원이재개되지만, 이러한과정에서대북지원의투명성에대한신뢰가땅에떨어졌다. 또한남한에서는 2006 년북한의핵실험으로대북포용정책에대한공격이거세졌다. 이러한공격의핵심은대북지원이북한의변화를이끌어내지못하고오히려북한의핵무장만강화해줬다는데있었다. 이에따라남한에서도대북지원에대한갈등이매우심각하게나타났고, 정부의정책도일관성을유지하기가어려워졌다. 이시기대북지원의특징은첫째, 핵문제등정치군사적의제가우선하고대북지원은종속변수내지는협상의수단이된것이다. 이것을단적으로보여주는것이 2007 년부터시작된미국의대북식량지원인데, 이지원은사실상 2 13 합의에대한보상의성격이강하였다. 둘째, 대북지원을지속적으로추진했던유엔기구의역할이축소되었고남한만고립적으로대북지원을지속하는상황이연출되었다. 셋째, 이에따라대북지원에국제기구, 미국정부, 남한정부사이의인식이점차벌어져서갈등이터져나오기시작하였다. 5) Ibid., p.340. 6) 보다자세한내용은이종무ㆍ최철영ㆍ박정란, 북한개발지원체제의구축방안, 서울 : 통일연구원, 2009, pp.140~148 을참조. 7) 이종무, 북한정부와대북지원기구사이의협력체계와활동, 2011 대북지원국제회의 : 북한의식량난에대한대응과경제발전을위한국제협력, 2011. 11. 2~4., p.103. 44
동향과분석대북지원의전개과정및주요지형의변화 4. 대북지원의침체기 (2008 년 ~ 현재 ) 앞선시기에대북지원을둘러싼국제기구와미국, 그리고남한정부사이의인식차이가노정된가운데몇가지중요한변화가발생하였다. 그것은주요대북지원국가인남한과미국에서새로운정부가등장한것인데, 남한에서는 2008 년에이명박정부가출범하였고미국에서는 2009 년에오바마정부가등장하였다. 이와같이주요공여국가의정부가교체되는시기인 2009 년에한반도에서의정치군사적긴장이고조되기시작하였다. 북한은 2009 년 4월 5일인공위성로켓발사를실시하였고, 미국과남한은이를도발로인식하고유엔안보리에제소하였다. 이에따라개최된유엔안보리는강력한대북제재내용을담은의장성명을발표하였고, 북한은이에반발하면서전격적으로동년 5월 25일에제2차핵실험을실시하였다. 그리고다음해인 2010 년 3월 26일에천안함침몰사건이일어났고, 동년 12월 8일에는북한의연평도포격으로민간인사상자가발생하기에이르렀다. 결국이러한정치군사적사건들은대북지원에결정적인타격을주기에이르렀다. 우선남한의정부차원의대북지원이중단되었고민간의대북지원도금지되었다. 또한대부분의공여국들이유엔의대북지원에대한자금공여를중단하거나축소하면서유엔의대북지원사업도커다란타격을입게되었다. 이시기의대북지원에서그나마긍정적인측면을찾는다면, 유엔개발계획의대북지원사업이다시재개되었다는것과, 이를통해그동안대북지원에대해비판적인그룹에서제기되었던지원사업의투명성문제등에대해약간의진전이이뤄졌다는것을들수있다. Ⅲ. 국내외대북지원의지형변화와특징 1995 년부터지금까지국내외대북지원의전개과정을간략하게살펴보았다. 이렇게시간상의흐름에따라기술을하면대북지원에대한전체적상을잡는데도움이되지만, 다른한편에서는대북지원에대한개괄적이해를넘어서기어렵게된다. 그래서여기에서는대북지원의전개과정에서, 특히 2000 년대중반이후나타난변화에초점을맞춰서주제별로살펴보고자한다. 1. 국내외대북지원규모의변화 45
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 북한관련통계를접할때는항상통계의신뢰성이문제가되는데, 그것은북한당국이공식적인통계를발표하지않고있기때문이다. 그런데대북지원의통계경우에도통계가부정확한데, 그것은북한이통계를제공하지않는것이문제가아니라공여국 ( 기구 ) 들의협력시스템이충분하지않기때문이다. 현재대북지원통계자료를가장많이축적하고있는곳은유엔인도주의조정국 (UNOCHA) 이다. 유엔인도주의조정국은인도주의지원자금의효율적배정에필요한정보를제공하기위해재정추적서비스 (Financial Tracking Services, FTS) 라는온라인시스템을구축하고있는데, 여기에 2000 년부터 2011 년까지의대북인도적지원자금관련자료가정리되어있다. 그러나이자료는연도에따라일부통계가누락되어있기도해서이를기초로연도별통계를비교하려면몇가지수정작업을거쳐야한다. 그리고국내에서는통일부가대북지원물자의반출신청과정에서생성된자료를기초로해서대북지원통계를내고있다. 국내의대북지원은통일부의승인없이이뤄질수없기때문에통계가정확할것으로생각하기쉽다. 하지만현금으로구입한물자의반출이아니라기증받은중고의료기기나재고의류등의현물을보내는경우에문제가발생하고있다. 즉, 이들물자의현재적가치를어떻게책정할것인가에따라서지원규모가엄청나게부풀려질수도있는것이다. 그래서국내 NGO 의대북지원규모는어느정도거품이끼어있다고봐야할것이다. 이와같이국내외통계의문제점을전제로하고국내외대북지원의규모가어떻게변화했는지를살펴보도록한다. 우선 2000 년부터 2011 년까지의국제사회의대북지원규모는아래 < 표-1> 과같다. 8) 여기에서알수있는것과같이국제사회의대북지원은 2004 년, 2005 년, 2009 년, 2010 년등네차례에걸쳐전년에비해급격히감소한다. 그리고 2008 년과 2011 년은전년도에비해대북지원규모가급증하는것으로나타났다. 이렇게국제사회의대북지원규모가감소하거나급증한원인은다음과같다. 우선국제사회의대북지원이감소한것을보면 2004 년이전까지는매년 1억달러이상의지원규모를유지하다가 2005 년에 4,545 만달러로급격히감소하였고, 2006 년에는다시 2,761 만달러로감소한다. 그리고 2009 년에도전년도에비해대북지원규모가감소하는데 2010 년에는전년의절반수준인 2,449 만달러까지감소하고있다. 이중 2005 년의대북지원감소원인은북한의정책변화에따른것으로, 북한은 2004 년 9월에국제기구들에게인도적지원사업을개발지원으로전환해줄것을요청하면서그동안매년진행되던유엔의합동호소절 8) 이표에서의지원액은한국을제외한각국가의정부가양자지원한자금과유엔기구등을통한다자지원자금만을포함한것이다. 따라서민간차원에서제공한국제 NGO 의대북지원자금은산입하지않았다. 46
동향과분석대북지원의전개과정및주요지형의변화 차 (Consolidated Appeals Process, CAP) 9) 를 2005 년부터받지않겠다고선언하였다. 10) 그런데북한의이러한정책변화는국제기구와충분히협의를거치지않고일방적인통고방식으로진행되면서공여국 ( 기구 ) 들의반발을불러일으켰고, 이에따라국제사회의대북지원규모가급감을하게된것이다. 이에반해 2006 년은북한의미사일발사와 1차핵실험, 2009 년은 2차핵실험, 2010 년은천안함침몰및연평도포격사건발생등이일어난해로한반도긴장이고조되고유엔안보리의대북제재가시행되면서국제사회의대북지원규모가감소한것이다. 반면에국제사회의대북지원이증가한연도는 2007 년과 2008 년, 2011 년이있는데, 2007 년은북핵해결을위한 2 13 합의가이뤄지고북핵시설의폐쇄ㆍ봉인, 불능화및핵프로그램신고등이이뤄지면서한반도긴장이완화되는시기였다. 그리고 2011 년은당시에유엔기구가북한의심각한식량난상황을보고하면서긴급지원을각공여국에요청했기때문이다. 전년도에연평도포격등한반도긴장이최고조로되었음에도북한에서식량난이재발할가능성이있자인도주의차원의대북지원이급증을한것이다. 즉, 국제사회의대북지원에있어서는정치군사적요인보다인도주의위기의심각성정도가더큰영향을미친다는것이잘드러난경우라하겠다. 이와같이국제사회의대북지원규모에영향을미치는요인은첫째, 북한의인도주의위기의심각성, 둘째, 핵실험및남북간무력충돌등한반도정세, 셋째, 외부지원에대해북한이취하는정책의적실성이라고하겠다. 이러한요인에따라국제사회의대북지원규모는큰폭의증감을보여주고있다. 9) 유엔의인도적지원은통상적으로합동호소절차 (CAP) 를통해진행되며, 북한은 1995 년부터이절차에의해서유엔으로부터지원을받아왔다. 10) 이종무ㆍ최철영ㆍ박정란, 북한개발지원체제의구축방안, 서울 : 통일연구원, 2009, p.140. 47
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 표 1 국제사회의대북지원규모 ( 단위 : 만달러 ) 연도총지원액세부내역 2000 20,813 2001 24,197 2002 10,678 2003 12,646 일본 (9,566), 미국 (2,923), 호주 (699), 유럽집행위원회 (500), 캐나다 (383), 스웨덴 (343), 이탈리아 (322), 국제적십자사 (273) 일본 (10,489), 미국 (10,270), 이탈리아 (708), 스위스 (576), 독일 (505), 호주 (289), 스웨덴 (281), 영국 (200), 노르웨이 (191), 덴마크 (187) 미국 (6,349), 유럽집행위원회 (1,553), 독일 (470), 유엔자금 (379), 호주 (342), 스웨덴 (274), 노르웨이 (274), 캐나다 (273), 영국 (173) 미국 (3,152), 유엔자금 (3,043), 유럽집행위원회 (1,631), 러시아 (1,000), 이탈리아 (693), 독일 (491), 캐나 다 (469) 2004 16,898 일본 (4,670), 유럽집행위원회 (3,052), 미국 (1,931), 스웨덴 (1,154), 국제적십자사 (934), 호주 (824) 2005 4,545 2006 2,761 유럽집행위원회 (1,589), 독일 (777), 스웨덴 (433), 이집트 (388), 노르웨이 (352), 핀란드 (291), 국제적십자 사 (179), 네덜란드 (132) 유럽집행위원회 (1,053), 스웨덴 (507), 노르웨이 (403), 덴마크 (157), 아일랜드 (152), 독일 (129), 이탈리아 (106) 2007 5,881 CERF(1,220), 호주 (585), 스웨덴 (553), 유럽집행위원회 (537), 독일 (523), 노르웨이 (479) 2008 7,238 미국 (3,100) 11), 사우디아라비아 (848), 독일 (561), 스위스 (430), 스웨덴 (415), 이탈리아 (370), CERF(340), 노르웨이 (328), 캐나다 (234) 2009 4,712 CERF(1,900), 스웨덴 (1,406), 노르웨이 (470), 캐나다 (330), 호주 (261), 이탈리아 (123), 스위스 (69) 2010 2,449 CERF(1,344), 스위스 (302), 캐나다 (244), 노르웨이 (231), 스웨덴 (85), 독일 (79), 미국 (60), 이탈리아 (43), 프랑스 (40) 2011 9,091 유엔자금 (1,682), CERF(1,541), 유럽집행위원회 (1,426), 스웨덴 (894), 스위스 (838), 호주 (705) 자료 : UNOCHA, Financial Tracking Services 의통계를기초로필자재작성. 그런데국내의대북지원규모변동은국제사회와다른모습을보여주고있는것이특이하다. 예를들어서 2005 년의경우에는국제사회와달리국내의대북지원규모가감소하지않았다. 하지만 2005 년외부지원에대한북한의정책변화는북한에상주사무소를운영하고있는유엔기구및국제 NGO 를대상으로한것이기때문에국내의대북지원에부정적영향을미치지않은것은당연한일이라고할수있다. 오히려특기할만한것은 2006 년의북한핵실험에도대북지원규모가큰폭으로감소하지않았는데비해, 2008 년이명박정부가출범하고나서부터는상당히감소하고있다는것이다. 즉, 국내에서의대북지원규모에가장큰영향을미치는것은어떠한성격의정권이등장하느냐에달려있다고할것이다. 그리고이명박정부아래에서는민간의대북지원규모도큰폭으로감소한것으로나타나고있다. 이렇게민간의대북지원이급감한것은민간의자원동원능력이떨어진것보다는정부의대북지원규제로민간단체들이지원물자를반출하지못한데있다. 11) UNOCHA 의통계에는 2008 년도미국의대북지원실적이누락되어있으나, 미국의예산집행내역에는 2008 년도에 3,100 만달러를지원한것으로나타나포함시킨것임. 48
동향과분석대북지원의전개과정및주요지형의변화 또한작지만눈여겨보아야할것으로는이명박정부가남북관계가매우악화된상황에서국제기구를통한지원을 2011 년에재개하고있다는점이다. 이것은국제기구를통한정부의대북지원은상대적으로국내정치로부터자유롭다는것이고, 이를통해정부의정책선택폭을넓혀나갈수있다는것을의미한다. 따라서국제기구를통한정부의대북지원은어느정도규모를갖고지속적으로추진하는것이필요해보인다. 표 2 국내의대북지원규모 ( 단위 : 억원 ) 구분 03 04 05 06 07 08 09 10 11 정부차원 무상지원 당국차원 811 949 1,221 2,000 1,432 - - 183 - 민간단체를통한지원 81 102 120 134 216 241 77 21 - 국제기구를통한지원 205 262 19 139 335 197 217-65 계 1,097 1,313 1,360 2,273 1,983 438 294 204 65 식량차관 1,510 1,359 1,787-1,505 - - - - 계 2,607 2,672 3,147 2,273 3,488 438 294 204 65 민간차원 766 1,558 779 709 909 725 377 200 131 총계 3,373 4,230 3,926 2,982 4,397 1,163 671 404 196 자료 : 통일부홈페이지. 2. 북한의원조수원기구의변화 12) 북한은 2004 년국제사회에긴급구호의중단과개발지원으로의전환을요청하면서원조수원기구의재편을추진하였다. 이에따라국제기구를담당하는큰물피해대책위원회가 2005 년말에해체되고, 기존큰물피해대책위원회가담당했던역할이외무성산하의다양한부서들로나눠지게된다. 큰물피해대책위원회의해체이후북한에서국제기구를담당하는조직은크게 3축으로형성되었다. 우선유엔기구와의협력사업을담당하는기구로국가조정위원회 (National Coordinating Committee, NCC) 가 2006 년에만들어졌다. 국가조정위원회 (NCC) 는외무성산하기구로유엔기구의대북지원사업을조정하는역할을맡고있다. 국가조정위원회에는외무성관리들을비롯해서농업성, 교육성, 보건성등의관리들로구성되어있는데, 국가조정위원회내에는 12) 이종무, 북한정부와대북지원기구사이의협력체계와활동, 2011 대북지원국제회의 : 북한의식량난에대한대응과경제발전을위한국제협력 2011. 11. 2~4, pp.106~108. 49
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 유엔개발계획, 세계식량계획, 유니세프등각유엔기구별로담당부서를두고있다. 국가조정위원회는유엔기구의대북지원사업에대한협의와협정서체결의당사자로서역할을하고있으며, 유엔기구와관련정부부처의직접적인협력을촉진하고조정하는역할을맡고있다. 그리고양자간원조업무는외무성내의각공여국정부를담당하는부서에서담당하고있다. 유럽국가, 미국, 호주, 캐나다정부등에서대북지원을협의하기위해방문하면, 북한외무성이이들을안내하는것부터업무협의까지모든것을진행한다. 이중평양에상주사무소를설치하고있는스위스개발협력청 (SDC), 이탈리아개발협력청 (Cooperazione Italiana allo Sviluppo) 은양자및다자간원조를실시하고있고, 호주, 캐나다등상주사무소를설치하지않고있는국가는세계식량계획 (WFP) 등유엔기구를통한다자간원조만실시하고있다. 국제 NGO 의대북지원에대해서는외무성산하에각국가별협력기구를설치하여담당하게하고있다. 구체적으로는유럽 NGO 의담당기구로는 조선- 유럽연합협력조정처 (Korean- European Cooperation Coordination Agency, KECCA) 를설치하고있고, 13) 미국 NGO 를담당하는기구로는 조선- 미국민간교류협회 (Korea-America Private Exchange Society, KAPES) 를두고있다. 14) 그리고캐나다 NGO 의지원사업을담당하는기구로는 조선- 캐나다협력처 (Korea Canada Cooperation Agency, KCCA) 를두고있다. 이외에국제적십자사연맹 (IFRC) 은조선적십자회 (DPRK Red Cross) 를통해서사업을추진하고있다. 국제적십자사연맹의지원활동은회원국적십자사와의협력방식으로진행되기때문이다. 이와반면에남한의대북지원은조선노동당산하에있는대남관계담당부서인통일전선부가총괄하고있다. 남한의직접적인대북지원은정부차원의지원과민간차원의지원으로구분되는데, 정부차원의지원은남북당국간회담을통해서추진된다. 여기에서핵심적인역할을하는것이남한의통일부와북한의통일전선부이다. 그리고민간차원의지원인경우, 남한 NGO 의대북지원은통일전선부의외곽기구라고할수있는민족화해협의회가담당을하며, 이와별도로남한종교계의대북지원은조선불교도연맹, 조선그리스도교연맹, 조선천주교인협회등의북한내종교별조직이맡고있다. 이것은북한이미국, 유럽, 캐나다의 NGO 지원사업을담당하는별도의기구를두는것과유사한방식이라고하겠다. 이외에남북적십자차원에서대북지원이이뤄지기도하는데, 이러한지원은대한적십자사가주로남북당국간합의된정부차원의대북지원사업을위탁대행하는것이라서큰의미를두기어렵다. 13) 유럽연합프로젝트지원단 (EUPS UNIT) 은매월 조선 - 유럽연합협력조정처 (KECCA) 와조정위원회회의를개최하고있다. European Commission, "North Korea - Food Security Programme 2007: Guidelines for grant applicants," 2007, p.5. 14) 이러한기구의성격과업무내용은남한 NGO 를담당하는민족화해협의회와본질적으로동일하다. 민간단체를표방하는 ( 준 ) 정부기구로서대북지원과관련한북한측창구역할을담당하고있다. 50
동향과분석대북지원의전개과정및주요지형의변화 그림 1 북한의원조수원기구와공여기구관계도 자료 : 이종무, 국제사회와북한의개발협력현황과발전방안, 이종무ㆍ임강택ㆍ김석진, 북한의경제사회개발전략 : 쟁점과제언 ( 서울 : 이화여대 통일학연구원, 2011), p.64 그림을수정보완한것임. 이와같이북한은다양한원조공여기구를하나의조직체가담당하는것이아니라각각의원조기구를담당하는별도의조직을설치해서운영하고있다. 그런데지금까지의과정을보면이들기구사이의협력은잘이뤄지지못하고있는것으로보인다. 15) 여기에다가남한의대북지원을담당하는기구까지고려하면북한에서의개발협력사업은파편화와분절화가당연한일이될수밖에없다. 16) 15) 유럽 NGO 를담당하는 조선 - 유럽연합협력조정처 (KECCA) 와유엔기구를담당하는국가조정위원회 (NCC) 는모두외무성산하기관이지만이두기구사이의협력이잘이뤄지고있지는않다고한다. M. Van Bruaene and D. Deboutte, Evaluation of ECHO's Actions in the Democratic People's Republic of Korea (2004-2007), Contract ECHO/ADM/BUD/2007/01213, p.25. 16) 북한이 2005 년에인도적지원을중단하고개발원조로전환해줄것을요청했던것이오히려대북지원의축소와조직의기형화를불러일으킨것으로보인다. 그이유는북한의정책전환이대북지원을하는국제기구와충분한협력적대화를거치지않고일방적인통고방식으로진행된것에있다고할수있다. 51
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 3. 국내에서의대북지원담론의변화 북한관련이슈에대해서대부분그러하듯이대북지원문제에대한우리사회의입장은매우극명하게나눠져있다. 그래서피상적으로는대북지원에대한찬성과반대의입장이평행선을달리고있는것처럼보이기도한다. 하지만 18년째를맞고있는대북지원의역사가말해주듯이대북지원에대한우리사회의입장은다양한형태로분화되어왔고, 상호수렴되는과정을거치고있기도하다. 그래서여기에서는지난대북지원의전개과정에서우리사회의대북지원담론이어떻게변화해왔는지를살펴보고자한다. 초기의대북지원에대한논의는매우단순한편이었는데아래 < 그림-2> 에서와같이대북지원을무조건찬성하거나무조건반대하는것으로나뉘어져있었다. 대북지원을무조건반대하는입장은북한체제붕괴론이라고할수있는데, 북한주민의생사보다는북한체제의종식을우선하는입장이라고할수있다. 이에반해무조건지원하자는입장은긴급구호지원과정을거치면서한갈래가감상적인도주의론으로나아갔다. 그런데북한이고난의행군기라고부르는 1995 년에서 1998 년까지의시기와같이엄청난대기근의상황에서는무조건적지원이백번맞으나, 17) 그이후식량상황이완화되었음에도이러한입장을견지하는것을감상적인도주의론이라고할수있고, 이러한입장은단기적대응에만치중하고구조적문제해결을지연시킨다는비판을피할수없다. 이러한대북지원에대한무조건반대또는무조건찬성입장은 2000 년대중반이후점점우리사회에서영향력을잃어가기시작하였다. 대북지원이장기화되면서관련담론도분화되고다층적성격을갖게된것이다. 특히대북지원의담론분화및발전과정에서는대북지원의협상수단화문제와국제규준문제가중요한쟁점이되기에이르렀다. 초기의대북지원에대한논쟁이옳고그른가에대한가치론적논쟁이었다면이제는대북지원을해야한다면어떻게해야하는가라는방법론적논쟁으로발전한것이다. 현단계의대북지원담론중협상수단화입장은상호주의에토대하고있는것으로, 우리의대북지원에대한북한의상응한대가를요구한다. 비록이입장들사이에도엄격한상호주의니또는유연한상호주의니하는정도의차이를가지고서로를구분하기도하지만, 이들입장은대북지원의투명성이나효과성등의문제를소홀히한다는점에서공통성을갖고있다. 이들입장을구분하는가장큰잣대는대북지원에대한북한의대가를북한인권개선으로할 17) 레이건대통령이에티오피아기근에대한지원논란을종식시키며 굶주리는아이는정치를모른다 라고했는데, 이것은긴급구호상황에서무조건적지원의당위성을웅변해주고있다. 52
동향과분석대북지원의전개과정및주요지형의변화 것인가아니면남북관계개선에둘것인가에있다. 전자의경우는외생적체제변화론이고후자는내발적체제변화론이라고할수있다. 이들입장은결국대북지원을수단으로하여북한의체제변화를도모하는것이다. 그림 2 한국사회의대북지원담론의층위 주 : 필자직접작성 53
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 우리사회의대북지원담론중가장늦게나타난것은국제규준의준수를통해대북지원이이뤄져야한다는입장에기초한글로벌인도주의론과민족적인도주의론이다. 이러한담론이나타나게된국내적배경에는분배투명성이결여된대북식량지원문제가있다. 대다수국민들은우리가지원한식량이북한주민들에게직접적으로배급되는것을원했던것이다. 하지만정부의대북식량지원은분배투명성확보에실패하였고이로인해국민적인비판에직면하게되었다. 그리고국제적인배경으로는 2005 년에북한이일방적으로평양상주기구들의철수를요구하였는데, 북한이그렇게할수있었던것은남한의관대한양자지원때문이라는국제사회의비판을들수있다. 2000 년대중반이후국제사회에서는남한이대북식량지원방식을양자지원에서다자지원으로전환해야한다는문제가많이제기되었다. 이러한국내외적배경속에서점차대북지원의내용과형식에대한고민들이진행되었다. 우선대북지원 NGO 인우리민족서로돕기운동은 2004 년에국제사회의대북지원행동강령에대한연구를진행하는한편, 개발협력의이론과방법론을대북지원에도입할것을제안하였다. 이러한논의는 2006 년까지우리민족서로돕기운동, 평화재단등이각기토론회등을개최하면서이어졌다. 그리고 2007 년에우리민족서로돕기운동이대북지원 NGO들의협의체인대북협력민간단체협의회 ( 북민협 ) 의행동규범제정위원회간사단체가되어행동규범제정작업을추진하였고, 그결과 2008 년 6월에북민협공동행동규범이제정공표되었다. 이와같이대북지원에서남북관계의특수성을강조하면서상대적으로국제규준을경시했던경향들은 2000 년대후반에들어가면확실히변화하기시작하였다. 국내에서대북지원에대한비판여론이커지면서대북지원에대한국민적이해를구하기위해서라도국제적규준에따른투명성확보가필요하다는공감대가형성된것이다. 그러나대북지원에국제규준의적용을어느수준으로할것인가에있어서는입장의차이가존재한다. 남북관계의특수성보다는국제규준을우선해야한다는글로벌인도주의론이있고, 국제규준을적용하되상대적으로약하게연계시켜야한다는민족적인도주의론이있는것이다. 이상에서살펴본바대로대북지원의담론은여러층위를가지면서다양하게분화되어왔고이들담론들은아직도경쟁중에있다. 그러나점차시간이지나면서협상수단의관점에서대북지원을바라보는담론들보다국제규준의준수시각에서대북지원을접근하는담론들로무게추가이동할수밖에없을것이다. 북한의식량난이나빈곤문제는남북관계만의문제가아니라동시에국제적문제이기도한데, 국제사회는이러한문제해결에점점더다자적접근방식을강조하고있기때문이다. 54
동향과분석대북지원의전개과정및주요지형의변화 Ⅳ. 맺는글 1995 년이후시작된국내외의대북지원활동은아직진행중이다. 대북지원은북한에서더이상외부의지원필요성이존재하지않을때에야끝날것이다. 그런데현북한의사회경제적상황을감안하면앞으로도상당기간대북지원문제는우리사회의이슈가될것으로보인다. 대북지원을달리기에비유하면마라톤과같은장거리경주와같다고할수있다. 따라서대북지원에는마라톤과같은장기레이스를운용하는전략과전술이필요했다. 하지만 1995 년에북한에서대기근이발생했을때우리사회는이를 100미터단거리경주로생각하고대북지원에나섰다. 그런데시간이지나면서보니까이것이중거리경주가되고다시장거리경주가되어버린것이다. 처음부터대북지원이수십년에걸쳐서진행될장기간의과제라고인식했다면우리사회는갈등을피하면서훨씬더체계적이고효과적으로대북지원을할수있었을것이다. 그러면앞으로우리는어떻게해야할것인가? 여기에서는지금까지살펴본대북지원의큰흐름속에서우리정부의대북지원정책이어떠한방향으로나아가야하는지를간략히제시하고자한다. 18) 첫째, 대북지원을독립적인정책영역으로설정해야한다. 다시말해서독자적인정책목표를수립하고이를이루기위한로드맵과정책수단을갖추어야한다는것이다. 이전과같이대북지원의기능이다른정책목표를이루기위한수단이되어서는안되는것이다. 둘째, 대북지원의법제도적안정성을확보해야한다. 남북관계의부침에따라대북지원정책이요동을치게되면그동안지원했던성과가완전히없어질수있다. 따라서대북지원의목적, 방식, 절차등에대한법률제정을통해안정적으로정책을추진할수있는기반을마련해야한다. 셋째, 대북지원에대한정부의전문성을강화해야한다. 공여국이된지얼마안된남한은국가적으로나사회적으로나원조공여능력이매우취약하다. 이는대북지원에있어서는더더욱심하게나타나는데, 대북지원을담당하는정부부서에원조전문가가전무하다는것이그것을단적으로말해준다. 정부의전문성확보없이원조의성과를말해서는안된다. 넷째, 북한의빈곤문제해결과경제사회발전에대한우리의기여는점진적, 단계적으로접근해야한다. 한국가의경제사회발전은, 수원국정부가강한의지와훌륭한능력을갖추고있고외부의지원등유리한국제적환경아래에서도수십년이소요되는매우어려운일이다. 따라서거대프로젝트는원조의선택성 (aid selectivity) 측면에서매우엄정하게판단하고 18) 이종무, 빈곤문제해결과평화 : 햇볕정책, 제 1 회김대중국제평화학술회의발표문, 2011. 12 8, p.54. 55
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 추진해야한다. 다섯째, 국제사회의대북지원과남한의대북지원사이의단절을넘어서원조조화 (aid harmonization) 를이루어야한다. 남북관계의특수성과단일한대북지원국제체제는양립불가능한것이아니며, 지금과같이국제사회와남한의대북지원이분리되어있으면원조의효과를제대로거두기어렵다. 56
연구논문 북중관계정립의중요성 - 상생하는북중국경경제협력의미래를위하여 - 만하이펑 ( 滿海峰 )
연구논문북중관계정립의중요성 - 상생하는북중국경경제협력의미래를위하여 - 북중관계정립의중요성 - 상생하는북중국경경제협력의미래를위하여 - 만하이펑 ( 滿海峰 ) 단둥랴오둥 ( 丹東遙東 ) 대학한반도연구소소장 manhaifeng@163.com 1. 들어가는말 2011 년말을앞둔시점에한반도에대한국제사회의보편적인인식은, 일촉즉발의긴장상태이던 2010 년에비해북한이차분하게 2011 년을마무리하고있다는것이었다. 하지만한반도의안정과평화의희망을내다보는사람들에게갑작스런흉보가전해졌다. 김정일최고지도자가 2011 년 12월 17일 8시 30분에사망했다는소식을북한이발표한것이다. 이제북한정국과한반도정세의향방나아가동북아지역안보의미래가다시금국제사회의관심사로떠올랐다. 국외에서는의혹이커지고정세의추이에대한여러변수를점치는추측과의견이쏟아지는가운데, 북한의새로운지도자와지도집단은국제사회앞에나서서북한이앞으로도국가안전보장을기반으로강성대국건설에박차를가할것이라는결의와발전계획을다시금천명하였다. 객관적으로북한의경제상황을살펴보면, 앞으로북한노동당과정부는독립적이고자주적인경제발전모델을계속견지할것이며국내경제발전에주력하는동시에대외경제협력에도집중할것으로보인다. 북한이시종일관중국을의지할만한유일한 우방 으로인식하고있다는점은부정할수없는사실이며, 국제여론역시일반적으로중국이북한에영향력을행사할수있는유일한국가라고보고있다. 따라서앞으로북중국경지역경제개발에대한국제사회의관심이더욱커질것이다. 북중국경지역에서현재진행중인 1교 2도 1구 ( 一橋兩島一區 - 신압록강대교, 황금평 위화도, 나 선경제특별협력개발구 ) 협력프로젝트는앞으로국제사회의집중적인관심을모을전망이며, 또한많은 기대와의문, 신뢰와우려 를받아내는시험대이기도하다. 많은 기대 라함은, 북중국경경제개발프로젝트가양질의신용보증을확보한다는것과새로운 59
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 경제협력과개발기회가앞으로장기간우수한성과를가져온다는보장이있다는것에대해 신뢰 를보낸다는의미일것이다. 하지만, 마음속에여전히몇가지 의문 이남는다. 그동안북한정책에늘나타나던 유연성 이라는특징이과연재연되지는않을까, 대북투자의안정성이과연보장될것인가와같은 우려 들이그것이다. 실질적으로우리는북중관계포지셔닝의변화와북중경제협력정책의경과를살펴보면서 의문 을풀어내고 우려 를가라앉힐 해답 을찾을수있다. 특히최근북중국경지역경제개발과협력정책과제에서드러나는새로운특징을통해과거전통계승이라는특징과함께기존과는달라진새로운변화를동시에감지할수있다. 앞으로의발전목표로판단해볼때, 중단된채진전이없는남북관계와교류속에서북중관계의포지셔닝격상은북중관계의안정적발전을보장하는동시에북중국경지역경제개발및협력의수준을끌어올릴것이다. 이는또한한국, 북한, 중국세나라의협력을우회적으로개선하고촉진할것이며동시에한반도와주변국국민의행복을가져올것이다. 2. 북중경제협력방침을결정짓고국경경제개발협력의방 향을이끄는북중관계정립 (1) 새로운북중관계정립 전략적관점 과 장기적안목 과거반세기에걸친냉전구도속에서같은진영에속한전우로서북중양국은 우여곡절은있었지만흥망성쇠를같이겪어왔다. 1) 냉전이끝나자이데올로기는더이상국제관계를좌우하는결정적요인이되지못했다. 북중관계는점차 이데올로기에서국가이익으로의우선순위전환 을실현하였고 전통계승, 미래지향, 선린우호, 협력강화 2) 라는발전방침을확립하면서, 북중관계의포지셔닝은새로운발전단계로들어서게되었다. 이에따라양측은상대방이자국의국정에적합한발전의길을적극적으로모색하도록서로존중하고지지했으며, 양국의공동번영을위한협력의길과방식을적극추구한다는의지에전혀흔들림이없었다. 북중경제협력관계가끊임없이진전하도록보장된것은이러한정치적의지였다. 3) 새로운발전단계에접어든북중관계포지셔닝은현재북중경제협력을특징짓는다고 1) 金哲, 현단계북중경제무역협력의새로운특징과사고, 當代亞太, 2010 年第 06 期. 2) 신화사평양발 10 월 29 일소식 ( 錢彤 & 姬新龍기자 ), 우방궈 ( 吳邦國 ) 중국공산당중앙정치국상무위원겸중국전국인민대표대회상무위원회위원장, 29 일오후평양에서김영남북한최고인민회의상임위원회위원장과회담을갖다. 3) 王志偉, 안보이익과경제발전 - 북한의곤경과출로, 亞太經濟, 2009.(1) 60
연구논문북중관계정립의중요성 - 상생하는북중국경경제협력의미래를위하여 - 할수있는데, 다시말해과거전통계승이라는특징과함께기존과는달라진새로운변화를동시에보여주고있다. 기존의특징을살펴보면, 양국지도자의직접적인관심과추진력이과거와마찬가지로유지되고있다. 양국지도자의직접적인관심과추진력은북중경제협력관계의끊임없는발전을담보하는정치적바탕이다. 4) 2009 년북중수교 60주년을계기로원자바오 ( 溫家寶 ) 중국총리가북한을특별방문하면서, 양국지도자는수교 60주년을새로운출발점으로삼아지속적으로 전통계승, 미래지향, 선린우호, 협력강화 의정신에따라북중선린우호협력관계의부단한전진과발전을추진하여양국인민의행복을증진시키고역내평화, 안정및발전을촉진하기로결정하였다. 김정일조선노동당총서기는 20l0 년 5월이후 3차례에걸쳐중국을비공식방문하였다. 후진타오 ( 胡錦濤 ) 총서기는김정일총서기와의회담에서 북중우호협력관계를공고히하고발전시키는것은중국공산당과정부의흔들림없는방침이다. 우리는시종일관전략적관점과장기적안목에서양국관계를바라보고지켜내며이끌어갈것이다. 고밝혔다. 이에대해김정일역시북한노동당과정부는시종일관전략적관점과장기적안목을견지하면서북중관계를바라보고다룰것이라며, 전통적인북중관계를다지고발전시키려는결심을강조하였다. 이는북중의전통적우의가새로운출발선에있다는의미였다. (2) 북중관계의새로운정립에따른북중경제개발협력방침의변화 중국의개혁개발실시이후계획경제체제는점차시장경제체제로전환되었고, 북중간에도이에따라기존의 계획경제체제 계획경제체제 관계에서 시장경제체제 계획경제체제 관계로전환되었다. 중국의대북경제관계가점점시장경제규칙에따라운영되기시작하면서북중경제협력은다소영향을받았다. 이후북중관계포지셔닝이진행되면서, 북중경제협력발전및지도방침은다음의 2단계의변화를거쳤다. 1단계 (2005 년 10월 ~2008 년말 ): 북중경제협력에대한 정부주도, 기업참여, 시장운영 의 12자 ( 字 ) 방침이확립되었다. 5) 냉전이후북중경제협력관계의조정이기본적으로완료되고북중국경지역경제협력은전대미문의새로운국면이나타났으며, 그주요경과는다음과같다. 2005 년 10월후진타오중국공산당총서기겸국가주석이북한을공식방문하였고, 양측은 4) 2005 년 10 월 28 일, 후진타오중국공산당중앙총서기겸국가주석의평양에서열린김정일북한노동당총서기겸국방위원회위원장환영만찬석상의주요발언. 5) 중화인민공화국상무부아주사에서각계에보낸공문, 북중경제무역협력개황, 2006.03.24 61
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 경제기술협력협정을맺었다. 양국지도자의상호방문은양자간경제무역관계의발전을이끌었다. 2005 년북중무역액은 15억 8천만달러로다시금기록을경신하였다. 2006 년 1월김정일이중국을방문하여후베이 ( 湖北 ), 광둥 ( 廣東 ), 베이징 ( 北京 ) 등지를돌아보았다. 중국측은 정부주도, 기업참여, 시장운영 방침을견지하고북중경제무역과학기술연합위원회의역할을충분히발휘하여새로운협력분야와방식을지속적으로발굴하고경제무역협력의수준을높여야한다고강조하였다. 2006 년 10월북한의첫지하핵실험은중국의대북투자확대에부정적인영향을끼쳤다. 그럼에도불구하고 2006 년북중무역액은 18억달러로또다시기록을경신하였다. 6) 2007 년 2월북핵문제 6자회담에서 2 13합의 를도출하면서북중경제협력이다시금활발해졌다. 2007 년북중무역액은다시기록을깨고 19억 7천4 백만달러를달성했다. 7) 2008 년북중경제협력은계속발전하였다. 6월시진핑 ( 習近平 ) 의북한방문으로양측은경제기술협력, 항공운송, 자동차운송등협정을맺었다. 2008 년북중무역액은 27억 8천만달러로, 10년연속기록을경신하였다 2단계 (2010 년 8월 ~ 현재 ): 북중경제협력방침은 정부주도, 기업위주, 시장운영, 호혜상생 의 16자 ( 字 ) 방침으로조정되었다. 이는북중양국의국정과이익에따른조정으로, 또한그동안의실천을통해효과적이라는사실이어느정도증명되었다. 2010 년 8월김정일총서기가다시중국을방문했을때, 후진타오총서기는 호혜상생의경제무역협력의확대와발전은양국인민의근본적인이익에따른것 이라며그에따른북중경제협력에관한 16자방침을내놓았다. 이는북중경제협력이과거의전통적인방식에서벗어나호혜이익, 공동발전, 협력상생의새로운시대로접어든다는의미로서, 새로운협력영역과방식을끊임없이발굴하여양국경제무역협력과공동발전을심화시키기위한원칙을제시한것이었다. 2011 년 7월 12일북한을방문하여 중국- 북한우호협력조약 체결 50주년기념식에참석한장더장 ( 張德江 ) 중국우호대표단단장겸국무원부총리는북한최고지도자김정일과의회담에서 중국은북한과각분야의교류 협력의끊임없는발전과양자관계의지속적인전진 심화 발전을바란다 고밝혔다. 따라서현재북중경제협력발전을살펴볼때, 우리는이러한기본방침과원칙이탄생한배경과그함축적인의미를잊어서는안된다. 또한이러한방침이끊임없이개선되고있으며 6) 2011 아태지역발전보고서 : 아시아와중국경제모델조정, 李向陽, 社會科學文獻出版社, 2011-01 7) 중국의주요수출품목은석유와기타유류이고, 북한의주요수출품목은석탄등화석연료와각종광물자원이다. 특히, 북한에서수입하는석탄물량이 2 배가까이늘어나면서북한은아세안, 호주에이어중국의세번째석탄수출국이되었다. 62
연구논문북중관계정립의중요성 - 상생하는북중국경경제협력의미래를위하여 - 양국인민의행복을가져왔다는긍정적인성과를인정해야한다. 3. 협력정책의구조적변화에따른북중경제협력의재점화 (1) 상호보완성에따른북중경제협력관계의구조적변화 현재중화민족의위대한부흥실현을위한제3단계에들어선중국은에너지와자원수입확대와해외시장개척이절박하다. 이에비해북한은시급히기업의선진기술을도입해빠른시일안에경제를복구하고발전시켜인민생활을개선하고 강성대국 건설을향해나아갈필요가있다. 이밖에지하자원의종류가다양한북한은 유용매장광물의실험실 로불린다. 8) 이러한경제발전단계와수요의상호보완성은북중양국의다양한경제자원을합리적으로통합배치하기위한가능성을열어주고있다. 이밖에도한국전쟁이후북한에대한중국의원조와북중물물교환무역에따라교통운송, 경공업, 농촌경제영역에서북한은중국과다른나라로서는대체불가능한긴밀한관계를구축하게되었다. 2008 년이후양국은무역분야에서 양자간무역액의지속적인상승세와무역적자의확대 라는특징을보였다. 2009 년북중무역액은 26억 8천만달러로동기대비다소감소하였다. 하지만 2010 년 1~10 월북중무역액은 26억 9천만달러로동기대비 32.0% 성장하였다. 이는 2009 년무역총액을넘어서는액수로과거최고액인 2008 년에비해불과 1억달러남짓모자란수준이었다 (2008 년북중무역액은 27억 8천만달러로 10년연속최고기록을경신하였다 ). 양자간무역품목은현재역사상가장안정적인시대로돌아가고있다. 9) 특히북중무역액이대폭늘어난 2003 년부터양자간무역적자가지속적으로확대되고있다는점에주목해야한다. 2,300 만달러이던무역적자는 2009 년에 1억 1천만달러로늘어났으며 2010 년 1~10 월기준 8억 7천만달러까지확대되었다. 이는주로중국상품에대한북한의수요와지불능력및국제시장에서의가격변동등의요인으로인한것이었다. 이와함께현재북한에대한중국의대규모투자가석탄개발, 광산채굴, 항구건설등분야에집중되면서대형기계설비투입수요가크게늘어난것도중국의대북수출급증의배경이되었다. 반대로북한의미미한대중수출액은현재중국의대북투자가아직뚜렷한이윤을내지못하는단계라는점을보여준다. 8) 북한경제속보, 한국 : kotra, 2008. 6. 27. 9) 중국의대북주요수출품목은광물성연료와광물유, 보일러와기계류, 전자기기와음향및영상설비, 차량및부품, 철강, 플라스틱원료및제품, 합성섬유, 화학비료, 곡물, 철강제품등이다. 북한의대중국주요수출품목은석탄, 철광석, 의류와액세서리, 철강, 오징어등연체동물이다. 63
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 (2) 구조적변화에따른북중국경경제협력의종합적배치와공동개발 북한과중국의지리적특성과경제구조로인해, 대북경제협력분야에서중국은다른나라로서는따라잡기힘든유리한여건을확보하고있다. 북한과중국사이의 16개항구와해상및항공노선은북한을중국의동북 ( 东北 ), 보하이 ( 渤海 ), 창장 ( 長江 ) 강삼각주경제구와긴밀하게연결하고있어육 해 공운송과인적왕래분야에서천혜의경쟁력을가지고있다. 동북전통공업기지진흥계획의구체적실시에따라, 동북 3성 ( 省 ) 과북한각도 ( 직할시, 특별시, 특급시 ) 의무역투자가확대될것이며인프라건설, 광산자원개발, 광산품, 가공, 국경무역등분야의협력이더욱강화될전망이다. 현재양측이중국과북한의성 ( 직할시, 자치구 ) 과도 ( 직할시, 특별시, 특급시 ) 간의종합적협력을위한새로운길을적극적으로모색하고있어, 앞으로북중경제협력의핵심성장포인트가될가능성이크다. 4. 안보와발전 경제개발협력방향을정하는북한의기초 적 정책적선택 (1) 안전보장 북중국경경제개발협력방향을정하는북한의정책적 출발점 1960 년대북한은 정치에서의자주, 경제에서의자립, 국방에서의자위 라는 3대목표를제시하였다. 현재한반도의남북한대치국면은비록점점심해지고있지만, 양측모두전쟁도발의의사는없으며화해무드회복의계기를찾고있다. 북한의전략적의도는분명하다. 일관되게주장해온 강경수에초강경수로대응 한다는입장을굽히지않고이명박정부와는영원히상종하지않겠다고선포하고있지만, 앞으로북한이유연한대화기제를모색할가능성은배제할수없다. 현재시급한과제는대화와협상의문을재개하는것이다. 6자회담은국제사회에서보편적으로인정받은대화기제이므로, 국제사회는북한이 6자회담으로돌아와협상을통해분쟁을해결하도록촉구해야한다. 사실상현재북한이직면한주변봉쇄는북중국경지역에서출구를찾을수밖에없는상황으로몰아넣을뿐이다. 북한은북중국경지역경제개발과 64
연구논문북중관계정립의중요성 - 상생하는북중국경경제협력의미래를위하여 - 협력을통해시장경제요소를활용하여보다큰변화를실현하기를기대하고있다. (2) 도약발전 - 북중국경경제개발협력방향을정하는북한의정책적 선택 북한의경제발전과정은그다지순조롭지못한나선형발전과정을거쳤다. 이는단순히경제법칙의객관적결과만은아니었으며, 국제관계의변화나경제정책의과실등의요인으로인한경제후퇴역시매우뚜렷하게드러나고있다. 북한경제는 1970 년대후반빠르게성장하여한때자체적으로독자적인산업시스템을갖추었으며, 농산품은국내수요충당을넘어서일부수출까지가능하였다. 그러나 90년대말 고난의행군 으로불리는가장힘든경제발전단계를겪으면서북한에는산업생산정체뿐아니라심각한식량부족사태까지나타났다. 1990 년대후반의 고난의행군 과 강행군 을겪으면서북한은 강성대국의문 을여는것을가장가까운발전목표로삼았다. 21세기들어북한은경제정책을끊임없이조절하였는데, 그가운데가장주목을끄는부분은 2002 년 7 1개혁 이후의대외경제법규에대한일련의조정이다. 경제정책조정이후북한이점차상품경제규칙에따른객관적요구의변화에발맞추어경제를이끌면서외자도입을위한투자환경이다소개선되었다. 이에따라 EU, 중동, 일본 ( 주로재일조선인 ), 한국 ( 주로개성공단 ) 의자금이북한으로들어가고있다. 중국국유기업과민영기업의투자자금역시늘어났지만, 북한경제정책의불확실성으로인해대부분의투자프로젝트는건당자금규모가그다지크지않은편으로탐색적시도의경향을보인다. 게다가정권안정을위해시장경제의부정적영향을우려하는북한정부가시장경제개혁과대외개방조치에미온적이어서, 경제의빠른회복가능성은크지않다. 현재 강성대국의문 을여는해를얼마남겨두지않은시점에서북한은마지막전력투구단계에있다. 그러나북한의목표는 강성대국 에머무는것이아니며보다원대한전략적목표를가지고있다. 이에따라탄생한 국가경제개발 10년전략 에따르면인프라시설건설, 농업과전력, 석탄, 석유, 금속등기초공업과지역개발이라는전략적목표를세우고, 대체적으로 2012 년까지강성대국의문을열고 2020 년에는선진국반열에오른다는전망을펼치고있다. 이계획을추진하기위해북한내각은경제건설을책임질새로운정부기구인국가경제개발총국을출범시켰고, 북한내각은조선대풍국제투자그룹에이계획의주요프로젝트실시를책임지도록전권을위임하였다. 중국이점진적이고광범위한개혁개방을선택한데에비해단숨에뛰어오르려는북한은도약발전전략을선택하였고, 결국핵개발을시도하면서세계초강대국인미국과 65
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 대화도박을벌이는동시에 IT, 나노기술, 생명과학등첨단기술분야에도많은힘을쏟고있다. 그러나기본적의식주조차어려운나라에서세계적인선진국과똑같은개혁목표를시도한다면결과적으로실현불가능할것이며, 이는북한이바라는만큼의변화를실현할수없다는의미이기도하다. 북중국경경제개발협력과제는양국의이익과직결되고협력프로젝트의운영과정에는수요측면의차이가있다. 따라서장기적으로정책제정과프로젝트운영측면에서이중적성격을드러낼것이다. (3) 공동개발, 공동관리 경제개발협력모델에대한기대 2011 년 6월 8일관심을집중시켜온황금평 위화도경제지대프로젝트착공식이열렸다. 공동개발, 공동관리 의원칙을분명히보여주는이협력프로젝트는협력모델로경제의 조혈 능력을끌어올리겠다는북한의발전목표를설명하고있다. 앞으로북중국경지역경제개발과협력은결국기존의북중관계모델을바꾸어낼것이며, 한때단지중국의 완충지대 에불과하다고인식되었던북한은앞으로중국과새로운관계를형성할것이다. 북한은지원과 수혈식 원조모델을뛰어넘어스스로의 조혈 능력을실현할것이다. 5. 나가는말 북중국경경제무역협력이발전가능했던근본원인을종합하면다음과같다. 첫째, 장기간유지된북중양국의우호관계가양자간협력의안정적추진과실질적효과를위한기반이되었다. 둘째, 개방적지역주의협력모델에서해답을찾는다면, 지리적으로가까운나라간에는운송비용이적게들고공동의지연적이해관계가있으므로역내경제통합이라는경쟁력이있다는점에서, 국경경제무역협력프로젝트전개에독보적인조건을갖추었다. 10) 앞으로북중국경경제개발협력프로젝트의진전과정에서 정부주도, 기업위주, 시장운영, 호혜상생 이라는 16자방침의관철과더불어, 프로젝트의효율적인운영을보장하기위해우리는 공동개발, 공동관리 의경제지대건설원칙이실질적성과를발휘하도록보장하는관련제도와구조적틀의구축이라는중대과제에주목해야한다. 또한한반도정세의변화가국경경제무역협력에직접적인영향을준다는점을우리는잊지말아야한다. 즉, 한반도의 10) 宋玉華외, 개방적지역주의와 APEC[M], 商務印書館, 2001. 66
연구논문북중관계정립의중요성 - 상생하는북중국경경제협력의미래를위하여 - 평화와안정을함께도모할때국경경제무역협력발전의기반이유지될것이며, 평화가 지켜져야만국경경제무역협력의수준을끌어올리고그지역에서 인간과환경 의조화로운 공생을이루어낼수있다. 67
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 珍惜中朝关系定位, 谋划中朝跨境经济合作走向互利共赢的未来 满海峰 中国 丹东辽东学院朝鲜半岛研究所所长教授 manhaifeng@163.com 前言 时间接近 2011 年岁尾, 就在国际社会普遍认为 : 与 2010 年朝鲜半岛剑拔弩张的紧张局势相比, 朝鲜平静地度过了 2011 年, 人们又看到朝鲜半岛的稳定 和平希望的时候, 噩耗骤然传来, 朝鲜发布了金正日最高领导人于 2011 年 12 月 17 日 8 时 30 分逝世的消息 于是围绕着朝鲜的政局走向 朝鲜半岛局势走向 东北亚地区安全局势走向再次成为国际社会关注焦点 就在观察者疑云重重, 对各种局势发展充满变数的猜测及判断意见占主流上风的时候, 朝鲜新的领导人及其领导集体站向国际社会面前, 再次展示出朝鲜将仍然坚持在保证国家安全基础上, 加快建设强盛大国的决心和发展规划 客观上, 观察朝鲜的经济状况可以认为, 今后朝鲜党和政府将继续坚持独立自主的经济发展模式, 在重视发展国内经济的同时更加注重对外经济合作 不可否认的是, 朝鲜始终认为中国是惟一可依靠的 友邦, 国际舆论也普遍认为, 中国是惟一可以对朝鲜施加影响力的国家 因此, 今后国际社会将加大对中朝边境地区经济开发的关注度 中朝边境地区正在建设的 一桥两岛一区 合作项目 ( 新鸭绿江大桥 黄金坪和威化岛 罗先经济特区合作开发 ) 将长期成为国际社会瞩目的焦点, 也折射出诸多的 期待与考问 信心与忧心 : 一方面充满诸多 期待! 中朝边境经济开发项目能够真正得到高质量的信用保证, 对新的经济合作与开发机遇将带来长期优质效益的保证 充满 信心!; 另一方面, 心怀诸多 考问? 事关朝鲜政策长期存在的 弹性化 特质能否再次重演? 对朝投资安 68
연구논문북중관계정립의중요성 - 상생하는북중국경경제협력의미래를위하여 - 全性保证的 忧心 重重? 事实上, 我们可以通过对于中朝关系定位变化与中朝经济合作政策进程的研究中找寻解答 考问 与消除 忧心 的 答案 结合近期中朝边境地区经济开发与合作政策课题所体现的新的特点分析研究, 既能发现与以往传统相承的特征, 又有不同于以往的新变化 从今后发展的目标判断, 在南北关系中断, 交流停滞的情况下, 中朝关系定位提高, 将确保中朝关稳定发展, 并提升中朝边境地区经济开发与合作的水平, 同时将迂回改善和促成中 韩 朝三国的合作, 并为朝鲜半岛及周边国家人民带来福祉 一 中朝关系定位决定双方经济合作方针, 引导边境经济开发合 作方向 ( 一 ) 新时期中朝关系定位 战略高度 和 长远角度 在以往长达半个世纪的冷战格局下, 中朝两国作为同一阵营的战友, 经历了一段兴衰与共又不无曲折的历程 1) 冷战结束后, 意识形态不再是决定国际关系的主要因素, 中朝关系逐渐实现了 由意识形态导向到国家利益导向的转变, 确立了 继承传统 面向未来 睦邻友好 加强合作 的发展方针, 2) 使中朝关系定位进入新的发展阶段 因此, 双方相互尊重和支持对方积极地探索适合于本国国情的发展道路, 矢志不渝地积极寻求有益于两国共同繁荣的合作途径和方式 这为中朝经济合作关系不断向前发展提供了最重要的政治保证 3) 中朝关系定位进入新的发展阶段, 决定了当前中朝经济合作展现的特点, 既有与以往传统相承的特征, 又有不同于以往的新变化 从既有特点看, 两国领导人的直接关心和推动一如既往 两国首脑的直接关心和推动, 成为中朝经济合作关系不断发展的重要政治保证 4) 2009 年, 中朝两国以建交 60 周年为契机, 温家宝总理专程访问朝鲜, 两国领导人共同决定将以建交 60 周年为新的起点, 继续本着 继承传统 面向未来 睦邻友好 加强合作 的精神, 推动中朝睦邻友好合作关系不断向前发展, 更好地造福两国人民, 促进地区的和平 稳定和发展 20l0 年 5 月以来, 朝鲜劳动党总书记金正日三次对中国进行非正式访问, 胡锦涛总书记 1) 金哲. 新阶段中朝经贸合作的新特点及新思路. 当代亚太 2010 年第 06 期 2) 新华社平壤 10 月 29 日电 ( 记者钱彤姬新龙 ) 中共中央政治局常委 中国全国人大常委会委员长吴邦国 29 日下午在平壤与朝鲜最高人民会议常任委员会委员长金永南举行了会谈 3) 王志伟. 安全利益与经济发展. 朝鲜的困境与出路. 亚太经济,2009.(1) 4) 2005 年 10 月 28 日, 中共中央总书记 国家主席胡锦涛在平壤出席朝鲜劳动党总书记 国防委员会委员长金正日举行的欢迎宴会上发表了重要讲话 69
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 与金正日总书记会谈时指出 : 巩固和发展中朝友好合作关系是中国党和政府坚定不移的方针 我们始终从战略高度和长远角度把握 维护 推进两国关系 对此, 金正日也强调, 朝鲜党和政府始终坚持从战略高度和长远角度看待和把握中朝关系, 决心把一个不断巩固和发展的中朝关系传承下去 这标志着中朝传统友谊处于一个新的起点 ( 二 ) 中朝关系新定位决定中朝经济开发合作新方针 中国实行改革开放后, 计划经济体制逐渐转轨到市场经济体制, 中朝之间也随之由原来的 计划经济体制 计划经济体制 的关系转变到 市场经济体制 计划经济体制 的关系 这期间, 中国对朝经济关系开始更多地按照市场经济规律来运行, 在一定程度上影响了中朝经济合作 此后, 与中朝关系定位的确立相适应, 中朝经济合作发展及指导方针经历了以下两个阶段的转变 第一阶段 自 2005 年 10 月至 2008 年底, 中朝经济合作确立 政府引导 企业参与 市场运作 12 字方针 5) 冷战后中朝经济合作关系的调整基本结束, 中朝边境地区经济合作, 出现了前所未有的新局面并经历以下的主要进程 : 2005 年 10 月中共中央总书记 国家主席胡锦涛应邀访问朝鲜, 双方签订经济技术合作协定 两国领导人的互访推动了双方经贸关系的发展 2005 年中朝贸易额又创历史新记录, 达到了 15.8 亿美元 2006 年 1 月金正日访华, 参观考察了湖北 广东 北京等地 中方强调要坚持 政府引导 企业参与 市场运作 方针, 充分发挥双边经贸科技联委会的作用, 不断开辟新的合作领域和途径, 提高经贸合作水平 2006 年 10 月朝鲜进行首次地下核试验, 对中国扩大对朝投资产生了负面影响 即便如此, 2006 年中朝贸易额又一次创历史最高纪录, 达到了 18.0 亿美元 6) 2007 年 2 月朝核问题六方会谈达成 2 13 协议 后, 中朝经济合作重新升温 2007 年中朝贸易额达到了再创纪录的 19.74 亿美元 7) 2008 年中朝经济合作继续发展 6 月习近平访问朝鲜, 双方签订了经济技术合作 航空运输 汽车运输等协定 2008 年, 中朝贸易额达到了 27.8 亿美元, 连续 10 年刷新了历史最高纪录 第二阶段, 自 2010 年 8 月至今, 中朝经济合作方针调整为 政府主导 企业为主 市场运 5) 中华人民共和国商务部亚洲司四处发文. 中朝经贸合作简况, 2006.03.24 6) 亚太地区发展报告. 2011: 亚洲与中国经济模式调整. 李向阳主编, 社会科学文献出版社,2011-01 7) 中国出口的主要物品为石油和其它油类, 朝鲜主要出口煤炭等化石燃料和各种矿物资源 尤其是, 中国从朝鲜进口的煤炭增加了近 1 倍, 朝鲜成为继东盟 澳大利亚之后的中国第三大煤炭进口来源国 70
연구논문북중관계정립의중요성 - 상생하는북중국경경제협력의미래를위하여 - 作 互利共赢 16 字方针, 这一调整不仅符合中朝两国的国情和利益, 也已初步被实践证明行之有效 2010 年 8 月, 金正日总书记再次访华时, 胡锦涛总书记指出 扩大和深化互利共赢的经贸合作, 符合两国人民根本利益, 并提出了的中朝经济合作 16 字方针 其深层含义是中朝经济合作将改变过去的传统方式, 进入互惠互利 共同发展 合作双赢的新时期, 也为不断开辟新的合作领域和途径, 深化两国经贸合作和共同发展提供了运作原则 2011 年 7 月 12 日, 中国友好代表团团长 国务院副总理张德江赴朝鲜参加 中朝友好合作互助条约 签订 50 周年纪念活动, 在与朝鲜最高领导人金正日会谈时表示, 中方愿同朝方一道, 不断深化双方在各个领域的交流与合作, 推动双边关系持续深入向前发展 总之, 观察当前中朝之间经济合作发展, 不能离开对这一基本方针与原则的产生背景和丰富含义的理解, 也不能对不断完善过程 造福两国人民的这一方针实施的积极成果视而不见 二 中朝经济合作的再次升温体现合作政策发生结构性变化 ( 一 ) 中朝经济合作关系的互补性影响结构性变化 目前, 中国正处于努力实现中华民族伟大复兴的第三阶段, 对扩大能源和资源进口 拓宽国外市场需求迫切 朝鲜则处在迫切需要对企业进行现代化技术改造, 以迅速恢复和发展经济, 改善人民生活, 努力建设 强盛大国 时期 同时, 朝鲜因地下资源种类之多, 被誉为 有用矿藏实验室 8) 这种经济发展阶段和需求的互补性, 提供了合理地统筹配置中朝两国各种经济资源的可能性 此外, 朝鲜战争后中国对朝援助及中朝易货贸易, 决定了朝鲜在交通运输 轻工业和农村经济方面, 与中国建立了其它任何国家都无法替代的密切联系 2008 年以来两国在贸易方面呈现出 双方贸易额继续呈上升态势, 贸易逆差不断拉大 的特点 2009 年中朝贸易额同比有所下降, 为 26.8 亿美元 但在 2010 年 1~10 月, 中朝贸易额同比增长 32.0%, 达到 26.9 亿美元, 超过了 2009 年全年贸易额, 比历史上最高的 2008 年仅差约 1 亿美元 (2008 年中朝贸易额达到了 27.8 亿美元, 连续 10 年刷新了历史最高纪录 ), 双方贸 8) 北韩经济速报. 韩国 :kotra. 2008. 6. 27. 71
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 易品目正向历史上最稳定时期回归 9) 值得注意的是, 从中朝贸易额大幅度增长的 2003 年起, 双方贸易逆差不断拉大, 由 2,300 万美元增大到了 2009 年的 1.1 亿美元,2010 年 1~10 月更增至 8.7 亿美元 这主要归因于朝鲜对中国货物的需求和支付能力 国际市场上的价格变动等因素 同时, 目前中国对朝鲜大型投资集中在煤炭开发 矿山采掘 港口建设等领域, 需要投入许多大型机械设备, 这就使中国大量地增加了对朝出口 反过来, 朝鲜对华出口额之小, 反映出目前中国对朝投资还没有到获得显著回报之时 ( 二 ) 结构性变化彰显中朝边境经济合作走向统筹安排和共同开发 中朝之间的地缘特点和经济布局, 使中国在对朝经济合作方面, 具有其它国家难以得到的有利条件 中朝之间 16 个口岸及海上和空中航线, 将朝鲜同中国的东北 渤海 长三角经济区紧紧地联系在一起, 在陆海空运输和人员往来方面具有得天独厚的优势 东北老工业基地振兴规划的具体落实, 更将促使东北三省与朝鲜各道 ( 直辖市 特别市 特级市 ) 扩大贸易和投资, 在基础设施建设 矿山资源开发 矿产品加工 边境贸易等领域进一步加强合作 中朝省 ( 直辖市 自治区 ) 道 ( 直辖市 特别市 特级市 ) 之间的全方位合作, 是目前双方都在积极探索的新途径, 很有可能成为未来两国经济合作的有力生长点 三 安全与发展 是朝鲜国家抉择经济开发合作方向的基础性 和务实性的政策选择 ( 一 ) 保证安全 是朝鲜国家抉择中朝边境经济开发合作方向的基础 性政策选择 上世纪 60 年代, 朝鲜就提出了 政治上自主 经济上自立 国防上自卫 三大目标 目前, 朝鲜半岛的北南对立局势虽然愈演愈烈, 但由于双方都没有挑起战争的意愿, 所以都在寻找 恢复缓和局面的契机 朝鲜的战略意图也十分明显, 坚持实行一贯宣传的 以超强硬对付强硬 9) 中国对朝主要出口品目 : 矿物性燃料和矿物油 锅炉和机械类 电子器具和音响及影像设备 车辆及零部件 钢铁 塑料及其制品 人造纤维 化肥 谷物 钢铁制品等, 朝鲜对华主要出口品目 : 煤炭 铁矿石 服装及饰品 钢铁 鱿鱼等软体动物 72
연구논문북중관계정립의중요성 - 상생하는북중국경경제협력의미래를위하여 - 措施, 并宣布永远不予李明博政府接触, 但是不排除今后朝鲜将寻求灵活的对话机制 当前, 当务之急首先就是重开协商与对话之门 而六方会谈机制是国际社会普遍认可的万式, 国际社会应敦促朝鲜重返六方会谈, 以谈判解决争端 事实上, 现在朝鲜面临周围被封锁, 只能在中朝边境地区才能找到出口的处境 朝鲜期望通过中朝边境地区经济开发与合作, 利用市场经济要素, 实现更大的变化 ( 二 ) 跨越发展 是朝鲜国家抉择中朝边境经济开发合作方向的务实 性政策选择 朝鲜经济发展道路并不平坦, 经历了螺旋式发展, 造成其经济螺旋式发展的原因并不单纯是经济规律客观作用的结果, 国际关系的变化 经济政策的失误等原因引起的经济衰退也十分明显 上世纪 70 年代后期, 朝鲜经济快速发展, 曾形成了独立完整的工业体系, 农业产品不仅满足国内需求, 还有部分产品出口 但在 90 年代末, 朝鲜经历了被称为 苦难行军 的最为艰苦的经济发展阶段, 不仅工业生产停滞, 还出现了严重的饥荒 经历了上个世纪 90 年代后期的 艰苦行军 强行军, 朝鲜把打开 强盛大国之门 作为了最近的发展目标 进入本世纪以来, 朝鲜不断调节经济政策, 其中最引人注目的就是 2002 年 7.1 改革 以来对涉外经济法规的一系列调整 不可否认, 朝鲜实施经济政策调整以来, 正逐步按照商品经济规律发展的客观要求指导建设, 吸引外资的投资环境有所改善, 来自欧盟国家 中东 日本 ( 以在日朝鲜人为主 ) 韩国 ( 以开城工业园区为主 ) 的资金投向朝鲜 来自中国国有企业 民营企业的投资资金也有所增长, 不过, 由于朝鲜经济政策的不确定性, 大部分国外投资项目中单项资金的规模都不大, 具有明显的试探性倾向 而且朝鲜政府为了巩固政权, 又惧怕市场经济带来的负面影响, 并不真正推行市场经济改革和对外开放的措施, 所以经济迅速提升的可能性不大 当前的朝鲜, 正处于打开 强盛大国之门 一年倒计时的冲刺阶段 但朝鲜的目光并没有局限于 强盛大国 的目标, 更宏伟的战略目标已经制定 国家经济开发十年战略, 该计划确定了基础设施建设 农业和电力 煤炭 石油 金属等基础工业及地区开发的战略目标, 制定了在 2012 年前打开强盛大国之门的框架, 并展示了在 2020 年达到发达国家水平的前景 为推行这一战略计划, 朝鲜内阁还成立了一个新的负责经济建设的政府机构 国家经济开发总局, 朝鲜内阁委任朝鲜大丰国际投资集团全权负责实施这一计划的主要项目 事实上, 与中国渐进式的大范围改革开放相比, 朝鲜试图实现跳跃, 并选择了跳跃式发展, 最终他们试图 73
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 以核开发的方式, 与世界超级强国 美国展开了一场对话博弈 同时, 在 IT 纳米 生命科学等尖端技术方面也投入了大批力量 但是事实上, 一个连基本温饱问题都面临困境的国家, 试图确立同世界先进国家相同的改革目标, 结果自然是无法实现的, 显示也反映出朝鲜没有实现预期的变化 中朝边境经济开发合作课题事关双方国家利益, 合作项目运作过程存在需求性差异, 政策制定及项目运作将长期体现双重性质 ( 三 ) 共同开发 共同管理 的经济开发合作模式备受关注 2011 年 6 月 8 日, 倍受瞩目的黄金萍 威化岛经济区项目仪式启动, 项目合作突出体现 共同开发 共同管理 的原则, 它说明朝鲜以合作模式带动经济 造血 能力提高的发展目标 今后, 中朝边境地区经济开发与合作最终将改变中朝之间以往的关系模式, 曾经被认为只是中国 缓冲地带 的朝鲜, 将会和中国产生新的关系 朝鲜将通过超越支援和 输血式 的援助模式, 来实现自身的 造血 能力 结语 总之, 探究中朝边境经贸合作得以发展的根本原因在于 : 一是中朝两国长期保持的友好关系是保证双方合作安全稳定 发挥实效的基础 ; 二是从开放的地区主义合作模式中能够找到答案, 即 地理位置临近的国家之间由于具有较小的运输成本和共同的地缘利益, 双方更加具有区域经济整合的优势, 开展边境经贸合作项目条件得天独厚 10) 今后, 随着中朝边境经济开发合作的项目运作的开展, 在充分落实 政府主导 企业为主 市场运作 互利共赢 16 字方针的同时, 有关确保 共同开发 共同管理 经济区建设原则发挥实效的有关制度 机制框架设计则成为保证项目高质量运行的突出问题, 需要得到关注 同时我们也应该清醒地认识到, 朝鲜半岛形势的变化直接影响边境经贸合作, 共同促进朝鲜半岛的和平稳定是保持边境经贸合作发展的基础, 只有维持和平, 才能够提升边境经贸合作层次, 促进边境地区 人与环境 和谐共生 10) 宋玉华等. 开放的地区主义与亚太经济合作组织 [M]. 商务印书馆,2001 74
북한경제연구협의회 < 세미나 > 김정은시대의북한과국제관계변화전망 강동완, 김병욱, 김진하, 류상윤, 박병광, 정은이, 박종철, 홍민
< 세미나 > 김정은시대의북한과국제관계변화전망 KDI 북한경제연구협의회에서는김정은시대의북한사회및국제관계의변화가능성을타진하는세미나를개최하였다. 이번세미나에서는북한을보다새로운시각에서바라보는 8명의북한학자및국제관계학자들이발표와토론을맡았다. 이에여기에서는이들의발표내용을간단히정리하여소개한다. 일시 : 2012년 2월 1일 ( 수 ) 14:00~18:00 장소 : KDI 별관중회의실 발표 : 강동완, 김정은시대변화요인및전망김병욱, 김정은권력승계이후선군경제운영과국제사회변화동향김진하, 북한세습안착전략전망류상윤, 경제사연구자의눈으로본북한경제전망박병광, 김정은시대의북한과중국정은이박종철, 집단지도체제의권력분점구조와함남의불길홍민, 김정은권력승계이후북한경제변화전망
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 김정은시대변화요인및전망 - 외부정보유입과시장확산에따른북한사회변화를중심으로 - 강동완 동아대정치외교학과 simple1@hanmail.net 1. 북한체제존속요인과변화 김정일국방위원장사망이후한반도정세의불확실성이높아지고있다. 김정은부위원장으로의권력승계과정이진행되고외형적으로는안정화단계에들어선것으로보이지만, 아직까지김정일의권력공백이어떠한형태로나타날지예측할수없는상황이다. 지난시기핵실험과장거리로켓발사등일련의군사적시위를통해대내외적으로군사, 정치강국의위상을선전한북한정권으로서는경제강국달성에역점을두고정책을추진해왔다. 2012 년을사회주의강성대국에진입하는해로공언한김정일로서는북한주민들에게가시적인성과를반드시보여주어야했을것이다. 만약경제적성과나식량난을해결하지못할경우내부결속을위해군사적도발을감행할수도있다는전망이제기되기도했다. 이제김정일의유고로인해그과제는김정은에게로넘어갔다. 김정은시대역시북한내부의체제결속력을위한의도적도발이나내부권력투쟁과정에서의우발적도발가능성을배제할수없다는주장도제기되고있다. 다른한편으로김정은이안정적으로권력을승계하였기때문에정치, 군사적차원의강경책보다는오히려개혁개방을통해변화를모색할것이라는주장도있다. 김정은시대북한체제변화전망에대한여러주장들을단편적으로정리하면, 불안정한권력기반에따른정치, 군사적강경책 과 안정적권력승계에기반한개혁개방 으로양분할수있다. 주목할점은향후북한체제에대한현재우리사회의논의는주로김정은을비롯한상층부의권력승계여부에집중되어있다는점이다. 이같은논의는권력핵심층의정책의도와연관된것으로, 북한체제가강력한내구력을바탕으로하나의유기적시스템으로작동한다는인식에 78
북한경제연구협의회김정은시대변화요인및전망 기반하고있다. 즉, 상층부권력변화와안정여부에초점을두고북한체제전체의안정성을평가하고있는것이다. 그런데이러한논의와는달리조금은다른관점에서북한체제와사회변화를전망해볼수는없을까. 이같은 위로부터의변화 가능성과함께또다른면에서 아래로부터의변화 가능성도고려해볼필요가있다. 일각에서는북한의경우대안세력과시민역량이미흡하기때문에아래로부터의혁명이나조직적인저항이일어날가능성은현저히낮다고평가한다. 즉, 북한체제의특수성으로인해북한사회의아래로부터의변화가능성은거의희박하다는주장이다. 그런데역으로그러한북한의특수성으로인해정치변동일반론으로적용하기어려운새로운가능성도고려해볼수있다. 무엇보다 위로부터 와 아래부터 라는어느한단면이아닌다층적요인의결과로서북한체제변동의가능성을모두고려할필요가있다. 중요한것은상층부권력엘리트의안정화여부만가지고북한체제의내구력을평가해서는다소한계가있다는점이다. 북한체제의존속에는여러가지요인이있지만외부정보의엄격한통제와억압적통치방식을주요한요인으로꼽을수있다. 북한체제의사회통제메커니즘의중요한요소가운데하나는주민들에대한외부정보의통제와왜곡된정보전달이다. 주민들에대한절대사상과의식의주입은의도적인사상교육과학습을통해이루어진다. 당국의의도된정보를주입하고정치사회화과정을통해체제에순응하는인간형으로개조한다. 북한체제존속요인을이같은당국의엄격한정보통제와감시시스템으로규정한다면역으로이러한부분이어떻게변화되는가의여부에따라체제변화를전망해볼수있을것이다. 만약북한체제가엄격한통제와감시시스템이작동하고정권의지배담론이북한주민들에게주입되어충성도와결속력이강화된다면체제내구력이강하지만, 그반대의경우가된다면체제이완과변화의요인으로도작동할수있다는점이다. 2. 외부정보유입과시장그리고북한사회 최근외부정보와문화를엄격히차단하고통제하려는북한당국의단속을넘어남한의영화를비롯해드라마, 오락등의텔레비전프로그램들이 CD(DVD), USB 등을통해북한내부로유입, 확산되고있다. 이러한현상은단순히한류로대변되는문화의확산수준을넘어그동안폐쇄되었던북한사회와나아가북한체제에어떠한파급효과로작용할것인가에대한 79
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 논의로확장되고있다. 남한매스미디어의북한내유입과유통은남북한사회를넘나드는소통의통로가될수있다는점에서분단구조를재편성하고있다해도과언은아니다. 최근공개된북한내부문건 < 법투쟁부문일군들을위한참고서 > 의사회주의문화질서를침해한범죄의해석중남한영상물유통및시청에관한두사건을살펴보면북한내부에서의남한영상물유통구조와시청형태등을구체적으로파악할수있다. 이사건을통해서보면북한에서외부영상물유통이화교나중국을왕래하는상인들뿐만아니라북한내부에서 CD복사와같은방식을통해조직적으로유통되고있음을확인할수있다. 대량으로 CD를복사하는설비를갖춰놓고유통시켰다는것은그만큼 CD유통이시장에서인기있는소위 돈이되는품목 이라는점을말해준다. 이러한현상은외부문화의전파나외부정보유입에따른정보확산으로서도의미가있지만무엇보다이러한문화확산의근저에는시장이라는새로운생존방식이결합되어있다는점을주목할필요가있다. 시장을통해사람과사람사이의인적네트워크가형성된다는점은기존북한체제의지역적폐쇄성을넘어사회적변화를촉진시킬수있는요인이될수있다. 더욱이기존의북한체제구성이정치적신분에의한계층제였다면이제간부들과일반주민들이상호결탁하여이른바판매자와소비자라는개념으로사회적계층이분화되고있다는점도중요한요인으로볼필요가있다. 북한당국의통제범위를넘어서는개별행위자의출현및확산은하나의거대한유기체와같은북한체제에일정부분틈새가벌어지고있다는것을의미한다. 따라서현재북한사회를평가함에있어철저한통제와감시체제가이루어지고, 당-국가체제의명령이하부조직까지엄격하게적용되는강력한체제내구력이있다고보기에는한계가있다. 획일화된통제와감시그리고명령체계가하부조직을비롯해개인에이르기까지철저하게이행되는북한사회가아니라부정부패와비리로인해중간간부계층이흔들리고이러한틈새에서사회에대한일탈과이완이감지되고있다. 따라서각인되고고정된하나의틀로북한사회를인식하기보다, 정치 경제적격차는물론문화적격차로인한새로운계층과계급이형성되고있으며이러한다양한행위자들의변화양상을통해다각적으로북한사회를바라볼필요가있다. 또한그동안북한당국으로부터사상학습교양을통해주입받은 헐벗고굶주린남한, 미제국주의로부터해방시켜야할남한 이아닌 경제적으로풍요롭고자유가있는남한 이라는사실을알게되며상대적빈곤감을인지해가는것도주요한변화요인이라할수있다. 한류, 북한을흔들다 1) 의연구에따르면, 북한주민들이남한영상물을통해정치의식의 1) 강동완, 박정란, 한류, 북한을흔들다, 서울 : 늘품플러스, 2011. 80
북한경제연구협의회김정은시대변화요인및전망 변화과정을겪게되는데, 그가운데 자유 에대한갈망이주요한내용이었다. 자유를느끼고, 공감하고, 필요로하게되는과정을추적해보면남한의일상생활문화 ( 의식주문화, 여가문화, 대화 ( 언어 ), 스타일 ( 옷, 헤어, 화장등 )) 를목격하게되면서감정을이입하고모방하는과정이었다. 이는직접적인정치적내용을다루고있지는않으나간접적으로묘사된다양한 자유 표현문화를경험하고하위문화를통해참여에대한욕구와의지를불러일으키는것이라할수있다. 결국이러한주민들의의식변화는정권에대한불만으로이어지고, 이는곧북한당국의체제선전이허구임을인지하는것으로연계되는것이다. 3. 김정은시대변화요인및전망 북한의체제보장과정권유지라는점에서볼때, 2012 년은내부결속차원에서가시적인성과를반드시도출해야만하는상황이다. 2012 년신년공동사설에서잘나타나듯이북한정권의당면과제는먹는문제해결을위한경제회생에집중할수밖에없는상황이다. 북한정권의딜레마는경제강국건설과주민들의생활안정을위한가시적인성과를보여주어야하면서도, 동시에권력강화와내부결속을위해사회를단속하고통제를더욱강화할수밖에없다는점이다. 여기에정치, 사상의결집력이나충성도가이전시대와비교할때높다고보기는어렵다. 실제로 2012 년신년공동사설에서는 제국주의사상문화적침투를분쇄하고이색적인생활풍조를뿌리뽑기위한투쟁을강도높이벌이자 는내용이포함되었다. 2005 년 당원및근로자학습제강 을보면 민족적특성에맞지않는자본주의적인생활풍조가이색적인생활풍조 라고하면서 남조선및중국을비롯한외부세계에서유입된녹화물, 녹음카세트를보거나듣는것, 짬만있으면술판을차려놓고먹자판을벌이는것 등을사례로지적했다. 한류를비롯한외부문화와정보의확산이북한사회상을변화시키고이러한변화의양상이다른정치, 경제적요인과접점을이루게된다면이는체제변화로나타날가능성도배제할수는없다. 앞으로새로운북한지도부가경제문제를해결하지못한다면주민들의불만은더욱고조될것이다. 북한정권은경제난해결에대한주민들의요구에부응해야하는동시에, 체제결속을위해사상교양과통제를더욱강화해야하는이중적상황에놓여있다. 하지만현재경제난의악화는국가체계를벗어난비공식적경제활동을추동하며시장을통한사적경제활동이확산되는요인이되고있다. 외부정보확산에따른북한주민의의식구조변화나시장의생성에따른북한당국의통제기제약화등과같은북한체제내부의균열이나타나고있다는점도주목해야한다. 이미북한주민들의생존터전이라할수있는시장을 81
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 통제하고공포통치를강화한다면오히려북한체제의결속력은더욱약화될수도있다. 더욱이우상화작업과세뇌교육이체계적으로이루어지지못한이른바장마당세대들은정치적충성도와결속력이그만큼낮다고볼수있다. 이들은고난의행군기때어린시절을보내면서먹는문제해결이가장우선시되었을것이며, 시장을통한생존법과외부정보유입에따른신사고를경험한세대들이다. 이전세대에비해북한당국의통제에대해더욱피로감과거부감을느낀이른바새세대를중심으로소극적일탈행위는하위문화로형성되고있다. 남한영화나드라마등을통한남한발전상에대한간접적경험의축적은경제난이지속되고당국의억압과통제가강화될경우체제변화에대한집단적요구를촉발할수있는의식적기제로작동할수있다. 북한주민의외부정보에대한노출은북한사회변화의또다른요인과결합될경우북한사회전체를움직이는하나의기폭제가될수있을것이다. 권력공백기정치경제적변화요인과아래로부터의의식변화요인이상호어떠한접점으로이루어질지주목되는부분이다. 결국김정일사후김정은의영도체계를강조하며체제결속을도모하려는정치적측면, 2012 년최우선적과제로제시될만큼중요도가높은먹는문제해결의경제적측면, 그리고외부정보와문화유입의철저한차단이라는사회적측면등이세가지요인이상호어떠한접점으로이루어질지주목되는부분이다. < 필자소개 > 강동완 : 현재동아대학교정치외교학과교수로재직중이며, 성균관대학교에서정치학전공으로박사학위를취득하였다. 통일연구원책임연구원, 통일부남북교류협력기금심사위원, 민주평통자문위원등을역임하였다. 주요저서로는 한류북한을흔들다 (2011, 공저 ), 이명박정부의외교안보정책실천방안 (2010, 공저 ), 북한개발지원의이론과포괄적전략 (2009, 공저 ) 대북지원정책거버넌스 (2008) 등이있으며, 최근논문으로는 북한주민의남한영상물시청 : 하위문화의형성과함의 (2011), 탈북여성연구 : 동향, 쟁점, 과제 (2011), 남북한교류협력거버넌스의구조와동학 (2010), 남한영상매체의북한유통경로와영향 : 지역간, 대인간연결구조분석을중심으로 (2010) 등이있다. 82
북한경제연구협의회김정은권력승계이후선군경제운영과국제사회변화동향 김정은권력승계이후선군경제운영과국제사회변화동향 김병욱 북한대학원대학교 Tgbyh123@hanmail.net 1. 들어가며 김정은의권력승계이후북한의경제전망에대해많은분석이나오고있다. 현재까지나온자료를종합해보면, 김정일의경제정책을그대로유지하게될것이라는평가가우세하다. 북한의산업구성에서민수산업에비해군수산업이월등한비중을차지하고있다. 이러한점을고려하면, 김정은의권력승계이후경제전망에대한분석은군수산업과민수산업의관계문제일것이다. 한편권력승계이후국제사회변화문제라하면한반도주변국이나유관국과의관계문제, 특히북한의개혁개방을둘러싼중국과의관계를들수있다. 이러한가정에서이글에서는선군경제운영방향과북한의개혁개방에서중국의역할문제에초점을맞췄다. 2. 논의의전제 이글에서먼저짚고넘어가야할것은김정은권력승계이후개혁개방을시도할것인가하는문제이다. 북한체제운영에서는가까운기간에체제안정이지만, 점차경제문제로관심사가옮겨질것이며, 이에따라개혁개방이주된이슈로떠오를것이다. 물론북한이지향하는개혁개방은외부자의시각에서본이제껏접해왔던그러한형태는아니다. 중국식개혁개방을모방한정경분리가주된양상일것이다. 이경우정경분리라하여노동당의기득권포기를의미하지않는다. 북한경제운영에서당의핵심적역할로의변화로요약해볼수있다. 이런점에서중국의사례는북한에게본보기가된다. 중국은공산당의영도하에개혁개방이가능하다 83
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 는것을확실히보여준사례이다. 향후북한이개혁개방에관심을둔다고전제할수있는것은북한이처한조건이나개혁개방과관련한지난기간의행적에서찾을수있다. 현북한체제는개혁개방선택에서재량권이적다고볼수있다. 이러한이유로아래에서설명하겠지만, 북중경협을통한중국의압력과개혁개방에대한민심의기대를들수있다. 또한 2007 년 4월자본주의확산의책임을물어해임돼평안남도순천비날론연합기업소지배인으로좌천되었던박봉주의등장을들수있다. 2010 년 8월에모습을드러낸그는 당제1부부장 이라호칭되고있다. 북한은그간에김정일의직접적인지시에의한 내각상무조 운영을통해개혁개방문제에많은연구를해왔으며종합시장내의가격및품목조정, 기업예산의조정, 농촌에서의가족분조운영등을통해적지않은시행착오를경험하였다. 김정은권력승계이후실제적권한을행사할수있는권력의심장부에젊은층들이적지않게인입될것이다. 따라서이들을통한과감한개혁개방에대한시도가가능할것이라고본다. 3. 선군경제운영방향과민생난해소 김정은의권력승계이후북한경제운영에서는적지않은변화가전망된다. 우선민생난을해소하는데양호하게선군경제운영을변화시켜나갈것으로전망된다. 이러한이유로는김정은지도부가기존정권과같이선군경제운영을고집하는경우민생난을해소하기어려운사정을들수있다. 북한과같은군산복합체중심의경제가원활하게가동하려면상당한규모를갖춘안정된군수품시장이있어야한다. 북한은미국의각종경제제재조치로인해외국과무기거래통로가막혀있다. 따라서군수품판매시장과거래를통해민수산업을진전시키기어렵다. 또한김정은에게있어민생문제를푸는것은김정일의유훈, 선대지도자들이북한주민과한약속을실천하기위한주요사업, 주민들의신뢰를얻기위한주요수단이기때문이기때문이다. 김정은의권력승계이후북한은민생난을해소하는것을김정일의유훈으로집행해나갈가능성이크다. 이러한이유로는김정일이사망전날인민들이즐기는유원지를찾았다든가 12월 16일밤 8시 23분에마지막으로사인한문건이평양시민들에대한수산물공급과관련한문건이라고선전하고있는것에서찾아볼수있다. 이는김일성이사망전날수표한것이조국통일문건이었다면서판문점에조국통일친필비를세운것과유사하다. 또한이밥에고기국 84
북한경제연구협의회김정은권력승계이후선군경제운영과국제사회변화동향 을먹여주겠다, 강성대국을건설하겠다는선대지도자들이북한주민과한약속을실천하기위한주요사업이기때문이다. 김정일의선군정치이후북한은재래식군사력의우위를보장하기위해양적팽창을해왔다. 현재로써는핵보유에따른방위효과로전반군수산업에서의구조조정이필요한상황, 이원화된제2경제위원회기구에대한조정도필요한상황이다. 선군정치와함께북한에서는현재 3가지유형의군수관련공장들이가동되고있다. 전문군수공장은평시에병기제품을생산하는공장 ( 전문군수공장 ) 이며일반군수공장은전투기자재외에군을유지하는데필요한일용제품을생산하는공장이다. 군수동원공장은병기제품생산과제를맡은민수공장인데이러한공장은가동되는시기에따라평시가동공장과전시가동공장으로구분된다. 전자는민수품생산단위의일부설비를이용하여평시에도병기제품을생산하는민수공장 ( 병진공장 ) 이며후자는전시에군수생산에진입할수있도록준비하고있는민수공장이다. 평시에가동하는병진공장을제외하고도전시가동공장들의운영을위해비축용자재관리, 땅굴내부관리및땅굴주변풍수해관리등에적지않은예산이소요되고있다. 북한은가까운시일내에군수동원산업의민수산업으로의복원을통해민생난을해소해나갈것으로보인다. 이경우군수동원산업의관리에필요한예산축소효과, 군수동원산업의유지에필요한원자재의민수품생산에로의이전효과등을얻을수있다. 이에따라북한은단기적으로군수동원산업의민수화를추진해나갈것으로전망된다. 선군경제운영과개혁개방관계 북한이선군경제운영을유지혹은점진적으로포기하는속에개혁개방을할것인가하는문제가제기된다. 북한체제운영의특성상선군경제운영과개혁개방은대립관계에있다고보기어렵다. 북한은피포위의식속에선군경제운영이개혁개방에따른체제위험을최소화할수있는수단으로보고있다. 북한이핵과개혁개방을바꾸지하지않으려는조건에서선군경제운영을포기한채개혁개방을추진하기는어려울것이다. 그렇다면핵을가진북한을국제사회가지원하겠는가하는문제가제기된다. 북한핵의존재는국제사회와의관계문제라기보다북중간의점유물로될가능성이크다. 국제사회는지금처럼북한핵을방치하기보다오히려중국을통해통제가가능하다면그길을택할가능성이크다. 아래서언급하겠지만, 김정은등장 85
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 이후북한내정에대해중국이간섭할수있는폭이커졌다. 여기에북한의조속한붕괴로인한사태를우려하는국제사회의인식을감안하면이러한방안도충분히나올것이라본다. 북한은 2002 년 7.1경제조치를시행하면서도선군경제운영을동시에추진해나간전례를갖고있다. 그러나기존의선군경제운영방식을갖고서는북한식개혁개방의효과를얻는데불합리하다. 선군경제운영은경제구조전반을군산복합체로만든다. 이런환경속에서비생산적축적과배분이강화되므로시장적기능이살아남기어렵다. 북한은선군경제노선을경제국방병진노선으로복귀시키는속에제한적인개혁개방을추진할것으로전망된다. 4. 북한의개혁개방과중국의역할 2010 년, 김정일의중국방문시후진타오주석은북한당국이개혁개방에관심을가질것을노골적으로지적하였다. 당시후진타오주석은 경제건설을중심으로사회주의현대화를추진하면서민생을보장하고개선하는것이중국개혁개방 30여년간의기본경험 이라면서 경제발전은자력갱생도있지만대외협력도필요하다. 이는시대흐름에따르는것이고국가발전을가속화하는필수적인경로 라고말한것으로알려져있다. 김정은지도부로서는김정일의사망으로인해발생할수있는대내외적위협을해소하는데서유일하게중국에기댈수밖에없는처지이다. 중국은북한의김정은체제를제일먼저인정함으로써국제사회에긍정적인인식의바람을일으켰으며김정일사망초기북한권력집단과주민들의동요를막고김정은체제를구축하는데기여하였다. 김정은이이끄는북한은중국의개혁개방요구에대해과거와같이소극적으로응해나오기어려울것으로보인다. 중국은북한의개혁개방이성공적으로정착하는데관심이크므로이와관련한많은관심과협조를할것이다. 5. 나오며 김정일사망으로북한은개혁개방을시도하는데양호한환경에접어들었다고볼수있다. 북한의유일한혈맹국인중국조차도성공적인개혁개방에로유도하는데관심을갖고있다. 여기에는한반도문제와관련이있는유관국, 특히한국정부의역할이크다. 86
북한경제연구협의회김정은권력승계이후선군경제운영과국제사회변화동향 현김정은권력승계가불발로끝날지라도그것이북한식사회주의, 국가붕괴로이어진다는 담보는없다. 이는김정은의권력승계에대한불확실성여부를떠나개혁개방에로유도하기 위한실질적인대책마련에관심을가져야한다는것을보여준다. < 필자소개 > 김병욱 : 2003 년입국하여 2006 년경남대학교북한대학원에서석사학위를취득, 2011 년동국대학교에서박사학위를취득하였다. 경남대학교극동문제연구소연구원과통일연구원에서인턴으로재직하였다. 현재북한대학원대학교의박사후연구원으로근무하고있다. 주요연구실적으로는 남북교류협력을통한대북기술이전연구 ( 석사학위논문, 2006. 8), 북한전시동원공장들의전시군수생산자립화과정 ( 정책연구 제 15권 8호, 2008), 사회적신분변화에따른북한관료들의사경제활동연구 : 관계자본축적을중심으로 ( 통일문제연구 제 20권 2호, 2008), 남북한과동서독이산가족비교연구 ( 현대북한연구 제 12권, 2009), 선군시대북한주민들의사회적신분변화 ( 정책연구 제 16권 2호, 2009), 북한이탈주민의료지원모형연구 ( 통일문제연구 제 21권 1호, 2009), 북한사회수령교와타종교권선교에따른북한선교 ( 사회과학연구 제 18집 2호, 2010), 북한이탈주민에의한북한이탈주민전문상담강화방안 ( 사회과학연구 제 19집 1호, 2011), 북한의민방위무력중심지역방위체계연구 ( 동국대학교박사학위논문, 20011. 2), 현대전과북한의지역방위 ( 선인출판, 2011) 등이있다. 87
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 북한세습안착전략전망 김진하 통일연구원현안연구 T/F 팀장 jinha@kinu.or.kr 2011 년 12월김정일의돌연한사망으로김정은을중심으로하는후계정권의지속가능성이현안으로떠오르고있다. 그러나 2010 년당대표회를통해김정은후계구도가공식화된바있다. 이후북한은승계체제를지원하기위한것으로보이는대내외적움직임들을이미선보인바있다. 선례를통해 3대세습구축방향에대한많은암시를남겨주었던것이다. 이러한정책패턴들이보다강화된형태로재연될개연성이높다. 이들을중심으로향후 2~3 년간북한의세습후견세력이선택할수있는후계과정안정화대책을전망해본다. 후계안착전략은크게 3방향에서추진되고있다. 첫째, 후견전위대로지목된친족및가신세력그리고세대교체로등장한신군부의지배력이본격적으로강화되고있다. 9.28 당대표자회및중앙위원회전원회의이후나타난바와같이눈에보이는가시적인사조치가뒤따를수도있다. 후견세력의진출과더불어김정은의지위도보다빠르게상승할수있다. 헌법상국방위원장이최고사령관을겸직하게되어있는상황에서작년말 (12.30) 에는당정치국회의에서김정은이최고사령관으로추대된바있다. 막출범한후견정권의안정을뒤흔들수있는대규모세대교체나숙청이인위적으로추진될가능성은낮다. 그러나김정은의부상과후견세력의후계공고화과정에잠재적으로위협이될수있는당및군의원로세력을대상으로점진적인방식의정지작업이은밀히진행될수있다. 이는장성택그룹의부상을견제하던실세이자한때김정일의차남김정철을지지하는그룹의핵심으로도알려졌던당조직부제1부부장리제강의교통사고사망 (2010.6), 김정일정권의결사수호에혼신의힘을다했음에도불구하고, 당대표자회를전후한군부의세대교체작업을통해최고지도그룹에서탈락된군원로들, 때맞춰지병으로사망한조명록 ( 국방위원회제1부위원장, 당정치국상무위원, 공화국차수 ) 등의사례들에서이미그전조가보이고있다. 88
북한경제연구협의회북한세습안착전략전망 신중한할부방식숙청작업에도불구하고이에위협을느낀구군부등일부세력이반발하여돌발사태를불러올가능성을완전히배제할수는없다. 김정일의구군부및구세대간부들에대한숙청작업을마무리짓지못한상태에서그러나이러한저항이조직적으로진행될가능성은낮으며, 보다중요한관전포인트는김정은의직계세력으로결집할수있는리영호, 김영철등의신 ( 新 ) 군부그룹의부상과이에반비례하여후견자로서의효용가치가떨어질수밖에없는장성택과그의친위세력간의보이지않는알력이다. 그러나후견세력간권력투쟁과파벌적세결성도김정은후계구도가보다공고해지는시점까지는매우절제된방식으로진행될수밖에없을것이다. 절대적최고지도자김정일의공백이라는위기상황극복이단기적으로는중차대한과제일수밖에없는까닭이다. 둘째, 선군정치의군사적모험주의정책이김정은승계의주요한정당화수단으로동원될수있다. 강성국가의대문이활짝열린다는 2012 년에김정은은계승자로서의실질적권한을부여받게될것으로예상된다. 이를뒷받침하기위한장으로서당대회가개최될가능성도있다. 김정은으로서는세습정당성을업적쌓기를통해입증할수있는기회가 1년남짓남아있을뿐이다. 2012 년은후계구도의조기정착문제에있어결정적분수령이될것이다. 1) 특히 2011 년에는북한정권이세습체제공고화를목표로총력을기울일것임을충분히예상케하는대목이다. 현재승계정당화를동원할수있는북한에주어진그나마실현가능한옵션중에핵보유국가로인정받는것과강력한군사강국으로서의위세를보이는것외에는단시간내에치적으로치장할수있는일은거의없다. 후계체제로의세력개편에도불구하고선군정치보위세력이요직을그대로유지했다는점도세습정당성확보를위해북한이군사주의노선을걷게될것임을시사해준다. 김정일사후북한은국방위명의로우리정부와 영원히상종하지않겠다 며대화거부입장을보이고있는상황이다. 차후협상을통한북핵문제의해결시도가더욱난항을겪게될것임을예견케하는동시에군사적도발과안보적위협으로한국의정치및경제에악영향을미칠수있을것으로우려되는사안이다. 금년신년공동사설에 2008 년이후 4년만에 한반도평화보장의기본장애물인미제침략군을南에서철수시켜야한다 면서주한미군철수주장을재등장시키는가하면, 2011 년에언급되었던한반도의비핵화실현의지를제외시켜비핵화를능동적으로추진하지않겠다는의사의표현한바있다. 천안함폭침 (2010.3) 을기획 감행하여남 북, 미 북간군사적긴장을조성하였던것도군과당의파워엘리트를단결시키면서김정은을호위할비교적젊은세대의강경파를중용하여 1) 2012 년은한국이아닌북한스스로가큰의미를부여하고있기때문에중요하다. 북한으로서는어떤이유를들든강성대국에들어섰음을최소한자국민에게입증하려할것이다. 89
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 선군 공안정치의연장선에서김정은후계구도의터를닦으려는군사주의적경향이반영되었던사례로볼수있다. 김정일선군정치는군부, 군경제및공안기관의절대적세력확장은물론노동당의군사화추세를강화시켰다. 핵심적지배엘리트로자리잡은선군보위세력의단합과결속을유지하기위해서라도핵무기개발을강행하고지속적도발행위를통해군사적긴장상태를주기적으로재생산할필요가있다. 김정은후견정권으로서는국가실패와민심이반의골이깊어질수록폭력과강제수단을독점하고있는이들군과보안세력의지지가필수적일수밖에없을것이기때문이다. 특히후견체제및김정은에대한군부의지지가충분치못하다고판단되는경우에는보다공세적이며모험적인태도를보일수있다. 북한선군지배연합의입장에서는강경한대외 대남정책또는도발을통하여취약해진과도적권력이양기간을활용하려는미국또는한국등의체제흔들기시도에대한사전경고를보낼필요가있다고과도한자기보호본능에기초한오판을할수도있을것이다. 셋째, 미국과한국을향하여유화적신호를보내는한편, 중국과의경협을강화하면서개방 개혁제스처를취하여체제유지에필요한경제및식량지원을얻어내려할수있다. 한보고서에따르면, 식량수급상태가비교적나아졌다고평가되는 2008 년이후에도북한인구중상당수가외부원조에의지하여기아와투쟁중인것으로추산된다. 미국등국제사회의제재로 2) 경제난이심화된데다정당성이떨어지는 3대세습의강행으로일반주민에게서는물론엘리트층사이에서조차체제에대한회의감이증대되고있는실정이다. 그렇다고해서체제붕괴와직결될수도있는위험성을내포한개혁 개방정책의대규모추진을통해서문제의본원적해결을시도한다는것은후견정부로서는지나친모험일것이다. 후계정권의인적구성이나개정당규를통해드러난지도이념의지향점을면밀히검토해보면, 향후에도근본적인개혁이없을것임이보다분명히드러난다. 이에따라최소한의체제운영에필요한물적지원을내부개혁없이 외부로부터 얻어내야할필요가있으며, 이를위해 6자회담재개시도, 남북한간긴장감소, 북핵문제를매개로한미국과의대화추진등의임시방편적유화전술을구사할수도있을것이다. 핵협상등을도구로한국과미국등으로부터상당한경제지원을얻어냈던기억을쉽게잊을수는없을것이다. 3) 유화전술이성공하여 6자회담이나북미협상또는남북정상회담등이개최된다면, 김정일의후광아래김정은이실질적권한을행사하는후계자로서국제외교무대에등장할기회를 2) 특히미국은현재시행중인유엔결의안 1695, 1718, 1874 및대량살상무기거래금지행정명령 13382 에이어북한의천암함도발에대한대응으로추가금융제재를추진중에있다. 미국의대북경제재재에대해선다음을참조. Karin Lee and Julia Choi, "North Korea: Unilateral and Multilateral Economic Sanctions and U.S. Department of Treasury Actions 1955-April 2009," National Committee on North Korea Working Paper (Last Updated April 28. 2009). 3) 한국정부로부터의햇볕지원은물론미국으로부터도동기간중 10 억달러이상의경제지원을얻어낸바있다. Mark E. Manyin and Mary Beth Nikitin, "Assistance to North Korea," CRS Report R40095 (Congressional Research Service, December 24, 2008). 90
북한경제연구협의회북한세습안착전략전망 얻을수있다는부수적효과도노릴수있다. 천안함사태도발로국제사회로부터의고립이더욱심화되고있는데, 북한은김정일의두차례에걸친방중으로이를탈피해보고자시도한바있다. 북한후계체제안정을위한후견국가로서중국의역할을기대하는모습이역력하다. 지난해 9월 2일개최된양국간 동북아경제협력고위층포럼 등에서선보인바있는중국지린성 ( 吉林省 ) 창지투 ( 長吉圖 ) 지역개발과나선 ( 나진 선봉 ) 경제무역특구개발사업의연계발전구상등과같은경협확대전략으로중국의지원약속을얻어내려진력하고있다. 10월 26일장성택의측근인지재룡이중국대사로부임한것이나 11월초최영림내각총리가이끄는북한방중단의동북삼성투어도이러한맥락에서이해될수있을것이다. 그럼에도불구하고북한의이러한제스처는군사적모험주의경향에종속된제한적수단으로보아야할것이다. 이는선군군사세력의절대적지지를확보하여야하는세습후견정부의내부정치적한계와역내에서안보불안정을조성해야주변국으로부터일정지원을얻어낼수있는 지정학적역설 때문이다. 위에서살펴본북 중경협논의등에서볼수있다시피, 천안함사태이후전개된미 중갈등국면으로보다많은중국의경제적, 정치적지원약속을얻어낼수있었던그간의선례들을돌이켜보면, 군사적도발의후속 수확전술로서유화전술의한정적성격이쉽게이해될수있다. 이런면에서, 만약유화제스처가소기의성과를거두지못할경우언제든안보상의도발정책으로급격히회귀할가능성이농후하다할수있다. 북한지도부는어떤식으로든지원을받아내기위해서동북아안보상태를뒤흔들수있는능력을보유하고있다는사실을주변국에때때로과시할필요가있다고믿고있는듯하다. < 필자소개 > 김진하 : 현재통일연구원현안연구 T/F 팀장으로재직중이다. 2009 년 University of Chicago 에서정치학박사학위취득하였다. 북한관련최근저작으로는 통일진입과정에서의북한재건방향, 공저, ( 서울 : 통일연구원, 2011, 12), 북한의리더십구조와경제개혁 : 베트남및루마니아사례와의비교분석 ( 공저 ), 통일정책연구 제20 권 1호, 2011.06.30, 6자회담재개전망및북한의대남협상전략분석 : 미-중정상회담이후정세변화를중심으로, KDI 북한경제리뷰, 2011. 5, 김정은권력세습구도와북한정세 ( 배정호등공저 ), 전환기의북한과통일담론, 서울 : 늘품, 2011.02, On the Threshold of Power, 2011/12: Pyongyang s Politics of Transition, International Journal of Korean Unification Studies, Vol.20, No.2 (forthcoming), Crisis of Succession: Mapping the Paths into and out of the Personalist Dictatorship in North Korea, EAI-Asia Security Initiative Working Paper, No.20, Seoul: East Asia Institute, November 2011, 등이있다. 91
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 경제사연구자의눈으로본북한경제전망 류상윤 낙성대경제연구소연구위원 ryusangyun@gmail.com 1. 개혁개방의가능성 아마북한에관심을가지고있는사람들이가장궁금해하는것이김정일의사망으로북한이개혁개방에나설가능성이커졌느냐그렇지않았느냐일것이다. 거기에는물론체제붕괴의가능성도포함되어있다. 전반적인전문가들의견해는적어도단기적으로는김정은체제가안정적일것이며개혁개방에미온적인모습이계속될것이라는것이아닌가생각한다. 북한정권의입장이되어서개혁개방의비용- 편익분석을해본다면어떨까? 편익이인민생활개선으로인한불만감소, 대외관계개선을통한자금유입이라면비용은정치적불안이다. 이중인민생활개선의정도는북한내자금동원능력이빈약한현실로볼때외부자금의유입정도에따라달라질것이다. 따라서개혁개방의편익은북한이전적으로통제할수없는주변국의행동전략과얽혀있는것이다. 비용인정치적불안은개혁개방이클수록커지게되므로편익의불확실성때문에북한정부가지금까지오락가락하는모습을보인것이라할수있다. 김정일의사망은대외관계개선에걸림돌이되는폭군이미지를사라지게했다는점에서대외관계개선에기여할수있다. 하지만그크기는여전히불분명하다. 반면중국이북한정권의붕괴를원하지않는다는점을분명히하고어느정도경제적지원을약속함으로써개혁개방을하지않고서도약간의인민생활개선이가능해지게되었다. 편익의크기가사실상작아진것이다 ( 이것은북한의개혁개방이확실시되지않는상황에서주변국들이북한에지원을하기를주저했던이유이기도하다 ). 따라서여전히적어도단기적으로는개혁개방에북한이적극적으로나설이유는없어보인다. 92
북한경제연구협의회북한세습안착전략전망 2. 남한의대북정책 주변국의입장에서본다면가장바람직한시나리오는북한이먼저개혁개방을한다음각국이일정한정도의물적, 정책적지원을하는상황일것이다. 하지만위에서본것처럼단기적으로북한이개혁개방에나설가능성은높지않아보인다. 다른주변국들은팔짱을끼고있어도상관없겠지만남한정부는스스로헌법상북한주민을자국민으로선언하였기때문에북한주민의후생까지도고려하여정책을펴지않을수없다. 한가지방법은북한이개혁개방에나설경우남한이확실하게지원할것임을북한이믿도록설득하는것이다. 즉북한측이기대할편익의확실성을높여주어야한다. 물론지원약속이지금까지없었던것은아니지만그것이정말말뿐이아니라는것을보여줘야할것이다. 구체적인지원방안을세워북한에제시하는것도고려해볼만하다. 그리고민주국가의의사결정구조에회의를품고있을북한정부에게남한정부가국내반대의견을어떻게설득할것인지도보여줘야한다. 이러한정책은단지김정은을향한것만은아니다. 역사가말해주듯강고해보이던정권이순식간에무너지는일은허다하다. 단김정은체제가무너지면바로친남한세력이정권을잡아남한과통일을향해나아갈것인지냉정하게생각해봐야한다. 박정희대통령이암살되었을때북한은금방남한이 해방 될것이라믿었다고알려져있다. 하지만결과는그렇지않았다. 북한에서도어떠한세력이김정은을대체하게될지모른다. 남한정부의지원메시지는현북한정권을향한것이아니라누가되었든북한을이끌고있거나이끌세력에대한것이다. 그들이바람직한선택을하도록하는것이다. 지원프로그램을고안할때 FDI와같은것은중국의경험을적극활용하여야하겠으나원조는그와사정이다르다. 정부주도로프로세스를짜야하기때문이다. 이를위해최근의 ODA 에관한다양한연구결과와함께한국전쟁후미국이남한에원조를제공할때일어났던일들을실무적인수준까지구체적으로분석하여참고할필요가있다고생각한다. 미국원조기관의당시문서를읽어본필자가느낀것은원조가우호적이고평온한사업이아니었다는것이다. 자금의양과용처, 현지사무실의운영, 최종결정권한, 자금분배방식등을놓고끊임없이한미간의갈등이되풀이되었다. 더더욱대비가필요하다. 93
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 3. 대외관계 2002 년남북정상회담을계기로국제무대에데뷔했던김정일이그뒤보여준외교전략은미국과수교하여외부로부터의체제위협을없애고일본과수교하여청구권또는배상자금을얻어그것을바탕으로경제를재건또는부흥시키는것이었다. 그런데클린턴과고이즈미정권때어느정도성과를보이는듯하였으나정권교체, 납치문제등으로그러한전략은벽에부닥치고말았다. 만일성공했다하더라도북한이개혁이나개방을추진하기보다는현체제의연장을고집했을수도있다. 하지만최소한북한주민의삶은지금보다는나아졌을것이다. 미국, 일본의국내상황은현재도북한에게좋지못하다. 미국은경제위기를완전히극복하지못하였고오바마의인기는집권초기에비해시들하다. 일본은震災복구에쫓기고있고민주당정부역시수상이여러번바뀔만큼인기가낮다. 특히납치문제는선거에직접적인영향을줄수있는정도의파급력을지니고있기때문에북한이먼저뭔가를보여주지않는한지지기반이취약한 ( 즉의회해산을걱정하는 ) 내각이적극적인정책을펴기는어려워보인다. 결국양국모두단기적으로는이니셔티브를쥐고북한을유도하기어렵다고판단된다. 북한당국역시민주국가와의외교적교섭은해당국가내부의정치적합의라는꽤긴시간을요할수있는과정을필요로한다는교훈을얻었을것이다. 지도자의세대교체를전후한급박한상황에서북한이기댈수있는언덕은역시중국이다. 중국도지도부의세대교체를예비하고있다고는하나다른주변국들에비하면정권의기반이훨씬강하고주민들의북한정권에대한반감도낮다. 게다가중국은북한의현체제가붕괴되어혹여반중정권이들어서지않을까우려하고있기도하다. 서로의필요가북중관계의강화를낳는것은당연하다. 문제는그러한관계강화가북한경제에어떤영향을미칠것인가하는것이다. 한쪽에서는개혁개방의업적이있는중국이안정된관계를기반으로북한을서서히변화시킬것이라고보는반면다른쪽에서는북한이중국의지원을얻어현체제를고수할것이라고보고있다. 만일사회주의경제의구조적모순이점차심화되는것이라면후자의예측은단기적으로는가능할지모르나장기적으로는불가능할것이다. 구멍이점점커지는독에물을붓는꼴이되어중국정부가져야할부담이점점커질것이기때문이다. 즉결국중국도언젠가는자기의부담을줄이기위해북한의변화를요구할수밖에없게될것이다. 미래의부담증가가예측된다면현재변화를요구하는것이훨씬비용이절감된다. 다만급격한변화는체제위험을낳을수있기때문에중국은언제어느만큼의변화를요구해야할지재고있지않을까생각된다. 필자가궁금하게여기고있는것은중국이북한에어느정도의자금을쏟아부을능력과 94
북한경제연구협의회북한세습안착전략전망 의지를가지고있는가하는것이다. 한국전쟁후남한의경제복구와시장경제정착에큰기여를한것이미국의원조이다. 대공산권최전선에위치한국가가공산주의의위협에맞설수있도록만들기위해서였다. 중국은일종의 마셜플랜 을북한에실시할능력과의지가있을까? 아직은없는것같다. 북한체제의붕괴를원하지않지만중국국내에도미개발지역이많고중국제품이현재북한시장에상당히스며들어있기때문에제조업육성을적극적으로지원하기는어려워보인다. 게다가원조의장기적결과가친중정권수립으로나타날지도불분명하다. 현재장길도 ( 또는창지투 ) 개발계획과연계하여나진선봉지구개발을중국정부가지원하기로하였는데이것은상대적으로개발에서소외된길림성의숙원사업이고물류가중심이어서중국제품과의경쟁관계가약하기때문에중국정부로서는비교적쉽게받아들일수있는사안이다. 역으로그이상의지원사업이실현될지는아직미지수라고생각한다. 아이러니하게도북한의대중국협상력은체제가불안할수록더커진다. 만일북한의체제가점점불안해진다면중국도좀더빨리적극적인지원에나설가능성이있다. 반대로 고난의행군 과같은정치구호가먹혀들어가서체제동요가별로없다면중국도지원시기를늦출가능성이크지않을까생각한다. 4. 시장문제 끝으로시장문제를언급할까한다. 남한에다수의탈북자가입국하는현상이지속되는가운데북한경제연구의한방법으로서탈북자인터뷰조사가각광을받고있다. 그중경제적측면에서는시장이가장흥미로운주제로서연구되고있다. 그런데한편으로는배분원리에무게를둔 시장경제 라는개념이구체적인상행위또는그장소인 시장 으로한정되어해석되는것은아닌가하는우려를필자는가지고있다. 이역시 1950 년대남한경제를연구한경험에서비롯되는것인데, 아마 1960 년대에비해서 1950 년대에전체경제에서상업이차지하는비중이훨씬컸을것이다. 그만큼남한내제조업이취약해서많은상품을외국에서들여올수밖에없었고물자가부족했기때문에상업부문에서올릴수있는이윤도컸기때문이다. 문제는국제수지의개선이나제조업의성장이뒷받침되지않는다면상업의역할은한계가있다는것이다. 사실더욱염려가되는것은물자가부족한상황에서상인들이벌어들이는이윤에대해사람들의인식이그다지좋지만은않다는것이다. 상인들이없어도안되지만일부상층상인에대해서는부당하게돈을벌고있다는인식또한퍼지는것이다. 95
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 지금북한에서도상행위의대부분은중국에서정식으로또는몰래들여온물건을거래하는것으로알고있다. 밀무역자나상층도매상인들에대해북한주민들이우리에게필요한물건을공급해준다는좋은인식만가지고있으리라고보기어렵다. 북한당국이최근들어시장을통제한배경에도그러한인식이준영향이없지않았으리라생각한다. 배급에서소외되어시장에내몰린북한주민들이시장을 천국 으로받아들이고있을지아니면배급제를그리워하고있을지따져봐야한다고생각한다. 즉체제의변두리에위치한사람들사이에서시장에대한의존도가커진것을체제전환의청신호로만볼수있는것일까? 탈북자인터뷰에서나타나는시장의존도의크기에우리가일희일비해야하는것일까? 북한정부가시장내상행위를제한한것을그러한체제전환의가능성에대한탄압으로만해석할수있는것일까? 김정은체제하에서시장에관해어떠한정책이취해질지모르겠으나, 물자가부족한경제에서는상업이할수있는역할이한정되어있을뿐아니라그야수성이발톱을드러내기쉽다는점을고려하여남한정부가지나치게민감하게반응하는일은없어야하지않을까생각한다. < 필자소개 > 류상윤 : 현재낙성대경제연구소연구위원으로재직중이며, 서울대학교경제학과를졸업하고동대학원에서경제학석사와경제학박사를취득하였다. 서울대학교사회과학대학경제학부, 성공회대학교사회과학부, 중앙대학교경영대학경영학부, 명지대학교사회과학대학경제학과등에서시간강사를역임하였다. 주요연구분야는경제사 ( 한국 ), 인구와경제이며, 고도성장기이전한국중소직물업의전개과정, 1910-1960 ( 박사학위논문 ), 1940 50년대광공업생산통계의추계와분석 ( 공저 ), 경제학연구 제58 집제3호 (2010. 9), 대공황의충격과식민지조선의잠사 견직물업의재편, 경제사학 제45 호 (2008. 12), 植民地期朝鮮における産地織物業の展開 - 平安南 北道の絹織物業の事例 -, 地域総合硏究 第 35 巻第 1 号 (2007. 9) 등의논문을저술하였다. 96
북한경제연구협의회김정은시대의북한과중국 김정은시대의북한과중국 박병광 국가안보전략연구소 bkpark555@hanmail.net 김정은시대의북한과중국관계를평가하기위해서는먼저중국의대북정책기조에대한이해를필요로한다. 중국의대북정책은북한에대한전략적가치판단및그에기초한국가이익에의해결정되기때문이다. 김정은시대의북중관계변화를바라보는데있어서중요한관전포인트의하나는후진타오시기에형성된중국의대북한인식변화가과연정책의변화로이어질것인가하는점이다. 따라서이글은중국의대북인식및정책기조에대한논의를바탕으로김정은시대를바라보는중국의시각과입장을평가하고자한다. 1. 중국의대북정책기조에대한이해 1) (1) 북한체제의안정유지 : 중국은탈냉전기북한과의현실적인관계변화와는별개로북한체제의붕괴에대해서는자국의 근본적이익 이걸린문제로인식하고있다. 중국이북한붕괴방지를추구하는것은북한붕괴에따른한반도불안정이직접적으로중국의국가목표인 지속적경제발전 에부정적파급영향을미치기때문이다. 또한중국은전통적으로북한을지리적 완충지대 및일종의 전략적자산 으로간주하고있기때문에북한의붕괴방지에정책의주안점을둘수밖에없다. 2) (2) 북핵문제해결과한반도비핵화 : 중국은북핵문제로인한한반도의긴장상황이자국의한반도정책에서최우선목표인 한반도의평화와안정 에근본적으로위배될뿐아니라核확산이중국의안보에도직접적으로위협이될수있다고본다. 또한북핵문제를방치할경우역내 1) 중국의대북정책기조에대한자세한내용은다음을참조. 박병광, 후진타오시기중국의대북정책기조와북핵인식, 통일정책연구 제 19 권 1 호, 2010, pp. 55~77. 2) 이는중국의핵심이익 ( 한반도안정 ) 과북한의핵심이익 ( 체제유지 ) 이일치된다는점을보여준다. 97
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 안보위기고조는물론이를빌미로동아시아에서미국의군사력증강및영향력확대로연결되어미국과의직접적인대결구도를피할수없게된다고본다. 그럼에도중국은대북경제제재나압박전술이북한의핵정책을변화시킬수없고오히려상황을더불확실하게만들수있다고본다. (3) 북한에대한영향력유지 : 중국은북한을포함한한반도에서영향력강화를통해동아시아역내에서 책임있는강대국 의국가이미지를창출하고자한다. 중국은현실적으로주변국가운데북한에대해가장강력한 영향력수단 을확보하고있다. 3) 그러나두차례의핵실험에서보듯이중국의대북한영향력은제한적인측면을지니며, 중국은오히려북한핵실험이후대북영향력유지에더욱힘을기울이고있다. 김정일사후중국이김정은체제에대한지지와지원을표시하고, 중국외교부가미, 러, 일, 한등의대사를불러북한의안정에위배되는행동을하지않도록요구하는등마치북한에대한 후견인 과같은역할을추구하는것은대북영향력유지를위한것이라볼수있다. (4) 북한개혁개방유도 : 중국이지향하는대북정책의중심기조중하나는북한의개혁개방을유도하고양국간경제협력구도를확립하는것이다. 중국은북한의붕괴방지및영향력확대그리고한반도안정등의목적을이루는데있어가장현실적이고효과적인수단은바로대북경제관계를심화하는것으로보고있다. 아울러이러한접근방식은장기적으로통일이후의한반도를고려한것이기도하다. 한편중국은북한에대해과거의 간접방식 에서최근에는보다적극적이고 직접적인방식 으로개혁개방의필요성을강조하고있다. 김정일사후중국의이러한요구는더욱거세질가능성이있다. 2. 중국의對북한인식 (1) 내면적불신 : 북한과중국사이에는 혈맹, 순망치한 등으로묘사되는레토릭과달리역사적으로크고작은마찰과위기가있었으며상호간에근본적불신이내재하고있다. 중국은이미북한과이념을기반으로한동맹관계는포기했고, 북중간소위전통적우호관계는외교적수사 (rhetoric) 에불과하며베이징과평양의정치적유대는취약성을안고있다. 예를들어중국은북한이중국의개혁개방권유를듣지않고, 중국의이익에반하여제멋대로핵실험을강행한데분노 (2006 년 1차핵실험 20분전통고 ) 하였다. 반면북한은한중수교, 양빈사건, 3) 중국은북한에서소비되는원유의 90% 이상그리고식량의 30-40% 정도를제공하고있으며북한에서유통되는생필품의 80% 가중국산으로알려지고있다. 이외에도중국의대북경제교류및협력과원활한인적교류역시주요한영향력수단이라하겠다. 98
북한경제연구협의회김정은시대의북한과중국 중국의 UN 안보리대북제재찬성등으로중국에대한불만과불신이증폭되었다. (2) 중국의대북인식변화 : 후진타오지도부의등장과제2차북핵위기의전개는중국의대북인식에적잖은변화를가져왔다. 중국내대북정책논쟁의핵심은 한반도안정 과 북한비핵화 중어디에중점을둘것인가하는것이최대쟁점이었다. 일부중국학자들은북한이완충지대로유지되는것이중국의이익이라는견해를반박하고현재의중미관계개선및군사기술의발전상황에서볼때 완충지대 개념은불필요하고시대에뒤떨어진관념이라고주장하기도한다. 그러나중국최고지도부는최종적으로북중관계의역사성과북한의 안보 전략적가치 를고려하는것이중국의국익에여전히유리하기때문에 대북포용정책 의기조를유지하자는주장에힘을실어주고있다. (3) 북한불안정에대한관심증대 : 중국정부는북한김정일사후의불안정사태가능성에대비하기위한비상계획을논의하자는미국정부의제안을거절한바있다. 4) 중국의군사 외교담당자들은북한불안정사태를논의하는것이 북한지도자들을불안하게만들고, 외부세계가북한에대해적대적으로음모를꾸미고있다는인식을심어줄수있다 점을염려하고있다. 그러나중국전문가및사견을전제로한일부관료들사이에서는북한불안정사태에대한관심과논의가증가하는추세이다. 또한최근에는난민저지를중심으로중국군부에서북한불안정사태에대한대비책이수립된것으로보이는징후들이포착되고있다. (4) 북한 3대세습에대한시각 : 중국정부는북한의세습과정이 북한내부의일 이라는입장을견지하고있다. 아울러중국내다수의한반도전문가들도 북한후계문제는중국이관여할일이아니고중국은타국의내정에간섭하지않으며다만북한의안정과발전을원한다 는주장을펼치고있다. 그러나이는공식적이고공개된장소에서의언급일뿐중국의젊은관료와전문가들대부분은북한의세습후계체제에대해비판적시각을지니고있다. 그럼에도중국정부가김정은체제에대한지지입장을견지하는것은포스트김정일시대에도안정적인친중 ( 親中 ) 정권이북한에유지되기를바라기때문이다. 즉, 중국은북한을여전히자국의안보와직결된군사지리적완충지대이자일종의 전략적자산 으로간주하는것이다. 3. 김정일사후중국의입장과전망 덩샤오핑 ( 鄧小平 ) 은김일성사망다음날 조선인민들은김일성동지의유지를계승해김정일 동지를지도자로하는조선노동당주위에단결해조선반도의평화와발전을도모하기바란다 는 4) WSJ(2008.11.7), Beijing Spurns U.S. Effort to Prepare In Event of Korean Leader's Demise, 99
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 내용의조전을타전한바있다. 이는 김정일을중심으로단결하라 는메시지이자김정일정권의탄생을적극지지한것으로볼수있으며, 만일반대그룹이있었다해도독자적행동은어려웠을것이다. 마찬가지로후진타오 ( 胡錦濤 ) 지도부는김정일사후 조선인민은김정일동지의유지를계승해김정은동지를지도자로하는조선노동당주위에단결해사회주의강성대국을이룩하기바란다 는내용의조전을보냈다. 5) 아울러중국공산당정치국상무위원전원이주중북한대사관을찾아김정일사망에대한조의를표명하기도했다. 이는중국이김정은중심의새로운지도부등장에대해서공개적으로지지를보낸것이며, 지속적으로북한을중국의영향권하에두고자하는의도를강력하게보여준다. 한편중국은김정은체제의등장을일종의기회 (chance) 로판단할수도있다. 요컨대김정일은중국의개혁개방을거칠게비난하고내재적거부감을지닌가운데중국에대한불신과불만을노골적으로드러내왔던인물이다. 6) 또한핵개발과대남무력도발을통해지역의불안정을가져왔을뿐아니라중국이원하는북한의개혁개방에대해서도소극적인자세를취해왔다. 따라서중국의입장에서는비록전임지도자의아들일지라도외부세계의경험이있고혁신적사고에대한기대를높이는젊은지도자김정은의등장을계기로북중관계의새로운틀을확립하고자시도할가능성이있는것이다. 때문에중국은보다신속하고전향적으로김정은에대한지지입장을표명했으며, 향후보다적극적인교류협력및지원정책을펼칠수도있을것이다. 김정일이후의북한에대한중국의입장은단기적측면과중장기적측면에서다음과같이전망할수있을것이다. 단기적으로김정일사후김정은으로의후계구도공식화완료단계까지중국은북한후계구도의안착을위한정치 경제적지원을지속할수밖에없을것이다. 왜냐하면첫째, 김정은체제의등장이공식화되고뿌리를내리는 2012 년은중국지도부의권력이양기와중첩된다는점에서중국내부정치에영향을미칠수있는주변지역불안정을적극회피하고싶기때문이다. 둘째, 중국은북한에서안정적권력승계환경을구축하는것이중국의이해에부합한다고판단하고있다. 즉김정은을대체하는새로운세력의등장은추가적인외교적자원및경제적자원의투입과더불어미래양국관계에대한불확실성이존재하기때문이다. 셋째, 보다근본적으로김정은체제등장유무와상관없이북한이중국에대해지니는지정학적 전략적가치는단기적으로변함이없을것이기때문이다. 따라서북중양국모두김정은 5) 중국의조전내용전문은다음을참조. http://www.fmprc.gov.cn/chn/gxh/tyb/zyxw/t888600.htm 6) 김정일은평소고위당 정간부들앞에서중국과관련하여 나는쥐처럼생긴등소평 ( 鄧小平 ) 을싫어합니다, 남조선간첩보다중국의쥐새끼를더엄중히처벌하라, 앞에있는적보다뒷문의도둑이더무섭다 등의발언을자주했던것으로알려지고있다. 100
북한경제연구협의회김정은시대의북한과중국 체제가어느정도안정화단계에접어들기까지는세습체제를지지, 지원하면서차세대지도부간인적유대강화에주력할가능성이높다. 그러나중장기적측면에서보자면표면적유대에도불구하고양국의전략적이해의완전한수렴은어려울것으로판단된다. 왜냐하면김정은체제등장이후에도북한은첫째, 핵무기를포기하기보다는핵보유국지위를정치적으로인정받으려시도할것이고둘째, 남한에대한긴장고조조치를지속할것이며셋째, 개혁개방에대한진정성을보이지않을가능성이높기때문이다. 북한이이와같은상태를지속한다면중국으로서도북한문제를두고언제나곤혹스런입장즉 전략적부담 의딜레마에서벗어나기어려울것이며, 북한이요구하는대규모경제지원가능성역시희박할것이다. 결국정권속성상북한이중국의이해에부합하는행동을보이지않는다면중장기적으로북중관계는표면적으로나타나는유대의모습과는달리상당한내면적긴장감을보일수밖에없을것이다. 그럼에도불구하고중국은김정일사후북중관계는물론한반도문제를다루는데있어서 전략적해결사 보다는안정을목표로하는 전략적관리자 의입장에서사안들을다루고접근해갈가능성이높다. 북핵문제를예로들더라도중국은핵문제해결보다북한정권의유지를더욱중시하며, 특히불안정해가는미중관계를고려할때북한이붕괴하는것보다는핵을보유한북한의존재가전략적이익에부합한다고본다. 김정은체제의공고화와더불어 2012 년가을중국에시진핑 ( 習近平 ) 체제가등장한다고가정할경우, 과연시진핑시대에양국의관계가 인식의변화 를뛰어넘어 정책변화 의단계로까지접어들수있을지주목되는대목이아닐수없다. 아마도거기에는단순히북중양자관계요소뿐아니라 미중관계 와 한중관계 그리고 남북관계 등이어떻게발전하고상호작용하느냐가중요한요인으로작용할것이다. 그러나현재와같은미중대립구도및남북한대결구도, 그리고북중협력구도가유지된다면시진핑시대에도중국의대북정책에는커다란변화를기대하기어려울것이다. 다만중국이추구하는북한체제의안정이란중국에우호적인체제또는정권으로서북한의존재이지그것이반드시김정은정권의지속과기계적으로동일시될필요는없다고하겠다. 다시말해서만일북한내에서김정은체제공고화과정에서외부세력의개입없이내부세력간의권력다툼으로인해정권이교체된다하더라도그것이중국의국익을해치지않는 친중 ( 親中 ) 정권 이라는것을확신할수만있다면중국은권력투쟁과정에개입하거나또다른새지도부의등장에반대하지않을것이다. 101
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 < 필자소개 > 박병광 ( 朴炳光 ): 현재국가안보전략연구소 (INSS) 연구위원으로재직중이며단국대학교정치외교학과를졸업하고上海復旦大學국제정치학과에서중국정치전공으로박사학위를취득하였다. 東京大學東洋文化硏究所외국인연구원및서울대학교외교학과박사후 (Post-Doc) 연구원을역임하였다. 주요저서로 동아시아다자협력의제도화 ( 공저, 2010), 중국외교연구의새로운영역 ( 공저, 2008), 중국의영토분쟁 ( 공저, 2008) 등이있으며, 최근논문으로 중국의군사적부상과동북아안보 (2011), 중국의동아시아전략 (2010), 후진타오시기중국의대북정책기조와북핵인식 (2010) 등다수가있다. 102
북한경제연구협의회집단지도체제의권력분점구조와함남의불길 집단지도체제의권력분점구조와함남의불길 정은이 경상대학교사회교육과학술연구교수 eunlee7512@daum.net 박종철 경상대학교사회교육과조교수 nimbin21@daum.net 1. 조선중앙통신의특별방송 조선중앙통신에의하면김정일위원장의공식사망은 17일오전 8시 30분사망으로보도되었다. 15일까지 로동신문 에는김정일의현지지도가보도되고, 이후 로동신문 에서김정일관련보도가나오지않게되었다. 중국정부는비상에걸렸고북한에신경을집중했다고하며, 이와는달리한국의관계기관은별다른조치를취하여않았다고알려져있다. 19일오전 조선중앙통신 이특별방송을예고하였지만, 심지어청와대와정보기관에서는이명박대통령의생일파티를하였다고보도되었다. 한미일의위성과첨단장치를이용한시민트정보는최첨단이겠지만, 휴민트정보면에서북한이탈주민을통한시장활동, 그리고평양및접경지역각종동향등을중심으로한중하급정보이외에고급정보수집능력이상당한수준이아님을일반대중조차알게되었다. 2008 년 9월한국의정보당국수장이 김정일이뇌졸증에서회복된후칫솔질을하였다 는정보마저국민들은의심하며분노하였다. 북한급변사태를둘러싼정부의대응에국민들은상당한불안감을느끼게되었다. 또한중국도 로동신문 과 조선중앙통신 을통하여북한을분석하고있으며, 북한의공식발표를중심으로한정보수집과분석, 그리고연구의중요성이새삼부각되었다. 김정일사망을통하여북한연구에서기본을충실히해야한다는교훈이되새겨지게되었다. 또한 로동신문 과 조선중앙통신 등의북한공식매체를전문적으로분석하는기관이현정부내의외교안보라인에없다는뼈아픈사실이증명되었고, 더욱심각한문제는그러한현정부의취약성이대외적으로공개된것이다. 김정일사망후한국에서는조문을둘러싼갈등이재연되었다. 필자는이대목에서 1989 년으로상상으로발걸음을돌려본다. 임수경은 1989 년 6월 30일부터 8월 15일제13 차세계청년학생축전 103
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 ( 평양축전 ) 에참가했다. 그녀가체류한 45일간김형직사범대학등의평양시내의대학생과청소년들은 통일의꽃 을보기위하여평양시내를누볐다고한다. 그리고평양의청소년들은미제앞잡이를상징하는청바지를입은당찬여학생을보고너무나충격을받았다고한다. 북한청소년사이에서는통일은뒷전이고그녀의 미제패션과체제저항적인말투와몸짓 이화제이며모방의대상이었다한다. 요즘말로임수경은 평양의아이돌 이었던것이다. 평양축전이후평양시내에자본주의물결이넘치고, 암시장, 외부문물과정보, 매춘과같은암적인요소가급속도록확산되었다. 당국은임수경을흉내내는청소년들을제재하려는모순된행동을했다. 2011 년 12월통일교관계자 3명이초법적으로판문점을거쳐평양으로조문을다녀왔다고한다. 이왕이렇게된바에야 3명이아니라한국정부의관계자, 여야당, 재계, 시민와종교단체지도자등의수천명이이기회를이용하여판문점을넘어평양을방문했다면어떻게되었을까. 한국의부유층과지식인들이대거평양을방문하여조문을했다면, 정말곤란한것은한국이었을까, 북한이었을까. 창광동의고려호텔과통일거리시장등에서수천명의외국인과평양시민이일상적으로접촉, 교류하고있으며, 외국인들이택시 (2달러 ) 를타고상당부분자유롭게평양시내중심을활보하며또한시장에서활동하고있다. 심지어평양의청소년들은이불속에숨어서손발전기를힘차게돌리며 200달러에시장에서구입한삼성 ( 三星 ) 중고노트북으로한국드라마, 한국영화등의한류에심취해있다. 전기상황이나쁜혁명의수도에도디지털한류가불고있다. 특히고위층자제가많이다니는김일성대학의학생마저도한류로몸살을앓고있으며, 평양의명문대학과시장은해외정보획득의중심지역할을하고있다. 원고의목적인김정은집단지도체제로다시돌아가보자. 조선중앙통신의특별방송이후, 한미중일당국과국제사회의시선은폐쇄국가의권력투쟁의향배에쏠리게되었다. 2. 김정일의전략적권력설계에따른 집단지도체제 의출 범 : 김정은 +2 강 +2 중의과두통치체제 = 분점과통합 사이의현상유지강화 (Status-Quo Plus) 2008 년이후김정은을중심으로한권력이양이공개적으로진행되고있다. 관련학계에서는김정은으로의원만한후계승계를위하여김정일이최소 5년정도는생존해야한다는주장이일반화되었다. 따라서현재의김정은의취약성은아버지의이른사망때문이기도하고, 할아버지를빼닮은 20대후반의젊은이의한계를반증하고있기도하다. 신성에가까운무소불위를 104
북한경제연구협의회집단지도체제의권력분점구조와함남의불길 권력을휘두른아버지의혈통을승계하는형태로정치일선에등장한유럽유학경험이후계자에대한세계인의관심은당연한일이다. 2012 년신년사에김일성과김정일을찬양하는문구가상당부분을점하고있는데, 후계자권력이약함에따라서죽은김일성과김정일이여전히북한을통치하고있다는사실을반증하고있는것이다. 죽은김일성수령과김정일장군이살아있는김정은조선로동당중앙군사위원회부위원장이며조선인민군총사령관으로의권력이양을돕고있으며, 후계승계과정이완료되지않고있다고분석할수있다. 역사적으로 독재권력에서후계자로의권력승계과정 은매우복잡하고권력이분점되어 소수의과두연합체제나집단지도체제 가형성되고, 소수의파워엘리트사이에권력투쟁을동반하는경우가많았다. 예를들어, 스탈린사후흐루시초프의권력장악과정, 마오쩌둥사후덩샤오핑의권력장악과정, 박정희사후전두환의출현과정등의수많은사례가있다. 정남과정철은태생적, 신체적결함으로유교주의적신념이강한북한지도부와주민들앞에지도자로나설수없는운명을타고났다. 따라서김정일과혁명 2세대의비호아래어린시절부터후계자로선택되어김정은은제왕학을학습했다. 김정일의장례기간에어린나이에도불구하고, 비교적원만하게지도자의이미지를생중계를통하여전세계에심어주었다. 그러나김정일과같이장시간에걸쳐당, 정, 군의권력을절대적으로장악하지못했고, 김정은의권력은여전히취약하다. 현재북한의권력은당 ž 정 ž 군과혁명 1세대, 혁명2 세대 ( 태자방 ), 혁명3 세대 ( 태자방 ) 사이에정교하게분점되어있으며, 김정은을매개로하여과두지도체제로재편이진행되고있다. 김정일사망이전부터각국에서다양한학술회의, 내부간담회, 언론등을통하여부상하는인물과세력에대하여이미검토, 분석작업이많이이루어졌다. 독자들도자세히알고있겠지만, 다시한번간략하게정리해보도록한다. 먼저두형의태생적결함으로지도자의운명을타고난수령가문의김정은이있다. 그리고정무부분의장성택 1) 과조선인민군의리영호 2) 가두각을나타내고있으며, 앞의두인물보다는건강문제등으로권력장악력이다소떨어지는김기남 3) 이권력의한축을형성하고있다. 1) 정치국후보위원장성택은김정일의매제이다. 1946 년 1 월 22 일함경북도청진시청암구역에서출생했다. 김일성종합대학졸업후평양시당지도원, 당중앙위원회지도원, 부과장, 과장, 부부장, 제 1 부부장, 부장을거쳐 2010 년 6 월부터국방위원회부위원장, 당중앙위원회행정부장으로사업을하고있다. 수차례이상의실각되었다가복권된경험이있으며, 북한엘리트중에서장성택을 조선의덩샤오핑 이라고칭하는사람도있다. 남한, 중국등을방문하여국제적인맥이풍부하다. 장씨집안이인민군과외교, 경제와무역문제에막강한영향력을행사하고있다. 북중관계는지재룡, 이석범등의장성택의측근이관장하고있다. 현재장성택과김경희와사이에자식이없다. 2) 국방위원회부위원장리영호는 1942 년 10 월 5 일강원도통천군에서출생으로 1959 년 8 월인민군대입대했다. 김일성군사종합대학졸업후사단참모장, 군단작전부장, 훈련소참모장, 총참모부작전국부국장, 부총참모장, 훈련소소장을거쳐 2009 년 2 월부터총참모장을역임하고있다. 3) 김기남은정치국위원으로 1929 년 8 월 28 일함경남도금야군에서출생했다. 대학졸업후경제전문가의자격받았다. 1950 년부터김일성종합대학교원이되어, 이후학부장, 당중앙위원회부부장, 로동신문사책임주필, 당중앙위원회제 1 부부장, 부장, 비서를거쳐 2010 년 5 월부터당중앙위원회비서겸선전선동부장으로사업을하고있다. 권력투쟁에서약점중하나는건강이좋지못하다는점이다. 105
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 또한혁명의수도에서의소요사태와쿠데타방지를위하여최정예무력의절반이상이집중배치된평양수도방위를책임지고있는혁명 2세대인최룡해 4) 의권력장악능력과역할, 충성심도주목되고있다. 이들은항일투쟁시기부터김일성 -정일 -정은가문과의혁명혹은친척관계를맺고있고, 고령의인물들로상호견제와균형을이루고있다. 현재의권력투쟁과정에서특별히두각을보이는세력이존재하지않고있으므로, 특정세력이당 ž 정 ž 군을동시에장악하기어려운권력구조이므로, 모든세력이김정은이라는수령직계혈통과명분을필요로하고있다. 김정일이후계구도를설계하면서전략적으로당 ž 정 ž 군과혁명제1세대, 제2세대, 제3세대가권력을분점하도록했다고분석할수있다. 특히권력실세들이권력투쟁과정에서 김정은이라는명분과수령직계혈통 을배제하지못하도록설계했다. 김정일의아들을위한치밀한권력이양에대한사고가엿보이는대목이다. 북한의권력구도는 김정은에게유리하게 전략적으로설계된 김정은 + 권력분점구조 (2강 +2중 ) 에의하여단기적으로현상유지강화가전망된다. 북한정치에서권력투쟁은핵심지도부의암투에한정되어있으므로, 단기적으로지도부의권력투쟁양상에따라서김정일이설계한권력구조에도변화가발생할수있다. 물론중장기적으로군부와인민대중의충성심도중요하다. 단기적으로중요한변수중하나는김정은카리스마, 즉통치능력이다. 그러므로김정은의권력의지와능력은권력투쟁과정에서중요한변수중하나로작용할것이다. 현재의 집단지도체제가유지되느냐혹은후계자가권력세습에성공하느냐혹은가능성은낮지만급변사태나새로운지도체제가등장하느냐 라는폭넓은스펙트럼으로 현상유지와타파 사이에 수치 를매겨가며집단지도체제를둘러싼권력구조를관찰하는것은일반적인관전포인트라고볼수있다. 김정일이설계한권력이양과정은권력의구심점이불명확한분점상태로헤게모니를특정인이승계받거나독점하기도어렵게되어있다. 아버지의이른죽음으로김정은도지분을얻기위해서는많은노력이필요하다는의미이다. 비록김정은이핵심지도층, 군부, 인민대중에대한영향력에대하여여전히많은의구심이들고있음에도불구하고, 역설적으로현재의불안정한권력구조로인해서오히려권력투쟁을유발할가능성이낮은현상유지가강화될것으로전망된다. 김정은을제외한핵심지도부가비교적고령이며, 혈통을중시하는유교주의적특성도작용하고있고, 또한압도적인권력을장악하고있는세력도존재하고있지않다는점이다. 이하에설명할북중관계와함경도중심의북한경제의성장이라는측면에서도단기적으로현상유지강화의가능성이높다고전망할수있다. 4) 최룡해는 1950 년 1 월 15 일황해남도신천군에서출생했다. 1967 년 9 월인민군대입대했다. 김일성종합대학졸업후정치경제학전문가의자격받았다. 사로청중앙위원회부부장, 부장, 부위원장, 김일성사회주의청년동맹중앙위원회제 1 비서, 당중앙위원회부부장, 황북도당책임비서를거쳐 2010 년 9 월부터당중앙위원회비서로사업을하고있다. 또한김일성의최측근최현의아들이다. 106
북한경제연구협의회집단지도체제의권력분점구조와함남의불길 현재의집단지도체제라는권력구조는김정일의유훈과권력설계의영향력이감소하며, 파워엘리트층의합종연횡이결과가나오는 2012 년상반기에외부세계에서일정정도감지할것으로전망된다. 외부관찰자들은북한내부의다양한사건들을통하여김정은집단지도체제의권력투쟁양상을관찰, 이해, 분석할수있을것이다. 3. 후계자는군부와인민의충성심을얻을수있을까 필자가 2009 년이후 2011 년까지북한이탈주민을면담한결과, 이시기북한주민들은 3대권력승계에대하여알고는있지만, 구체적인이름 ( 김정은 ) 과나이, 몇째아들인지아는중산층과엘리트층은많지않다 고판단한다. 국제사회는물론이고국가내의인민들, 특히심지어엘리트조차생소한인물이권력의중추에선것이다. 김정은등장이후 150일전투와화폐교환과같은동시다발고적인자원소모성업적쌓기의실패를둘러싼북한중산층과엘리트들의차세대지도자에대한비판이지속되고있다. 인민대중에게인지도가낮은김정은이카리스마를발휘하여통치능력, 특히인민생활을향상시켜야하는쉽지않은과제가남아있다. 역사적으로독재자사후권력이양과정에서가장중요한영향을미친정치적집단은일반적으로 군부 의후견이었다. 김일성사후김정일에대한총사령관추대운동이 2달에걸쳐대대적으로벌어졌지만, 1990 년중반 6군단사건등지속적으로군부내의숙청사건이발생했다. 장기간의준비를통한김정일조차군부지배가쉽지않았다고설명할수있다. 그런데김정일사후김정은은군부의대대적인추대운동도없이 1주일만에총사령관에추대되었다. 인민대중만이아니라일선군관과장병사이에서김정은이어느정도낯선인물인지짐작하게하는대목이다. 또한 2010 년조선로동당당규약개정이후군부의반발을이해할수있는대목이기도하다. 더욱이군부경력이거의전무한김정은, 장성택, 김경희등이조선로동당제3차대표자대회이후군부의지도부로급부상한점에비추어, 김정은집단지도체제가군부를장악하는것이쉽지않다고평가할수있다. 2011 년신년사와달리 2012 년신년사에선군정치가다시등장하는데군부에대한배려가엿보인다. 2012 년 1월에서 2월의잦은군부시찰은상관성이있다고분석할수있다. 권력이양초기김정일에비하여권력장악능력이떨어지고있으며, 짧은승계과정에따라서권력의토대역시취약성을보이고있기때문이다. 그러나 2011 년 12월말김정은이리더십의한계를보인것에비하여, 2012 년 1월에서 2월에는김정은이군부와산업시설을자주시찰하며, 인민에다가서는친근한지도자를이미지를부각시키고있다는측면에서비교적순조롭게국정장악능력을향상되고있다고관측할수있다. 107
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 김정은으로의권력세습에대하여핵심지도부가전원합의하더라도, 중장기적으로 군부강경파 의협력과동의가얻는것이권력장악과정에서어려운문제로작용할것이다. 김정은의카리스마가군부나대중적지지를획득하지못하거나상층부에서권력투쟁이진행된다면, 북한내부의급진파가주민통합과권력투쟁에우위를확보하기위하여 ( 대외적 ) 도발이나 ( 경량화에성공한 ) 핵실험을감행할가능성도배제할수없다. 핵심지도부의단결된지지가있더라도, 군부와인민의충성심이약하다면어떤결과를가져올지에대하여김정은은충분히사례연구를했을것이다. 김정은은제왕학을학습하면서 1956 년의동유럽각국의사태와 1980 년대말의동유럽과소련의붕괴를둘러싸고사회주의독재자의몰락과사회주의독재국가의붕괴과정을심도있게연구했을것이라고한국인연구자로써어렵지않게추측할수있다. 4. 2012 년, 성 대국의문을연다 = 선군정치종결의딜레마 집단지도체제가주체 100 년, 강성대국의원년에군의문제보다는 경제문제 와 인민생활의향상 에집중할것 ( 하기를바라는 ) 이라는필자의희망을담아서낙관적인입장에서 2012 년도북한경제전망 을시도한다. 앞에서도설명했듯이김정은집단지도체제는정권의안정을위하여 2012 년경제적성과를거두어야하며, 또한선군정치를종결시켜야하는데, 권력을상당부분내놓아야하는군부의협조와동의가필요하다. 이것이김정은집단지도체제의딜레마이다. 2010 년 9월, 조선로동당제 3차대표자대회가개최되었다. 1966 년이후 44년만에개최된당대표자대회를통하여 30년만에로동당규약을개정하였다. 후계구도와관련된중요한내용으로국방위원회에서조선로동당중앙군사위원회로권력의중심이이동되고있다는점이다. 중앙군사위원회에부위원장자리를 2석신설하며, 김정은과리영호가부위원장이되었다. 따라서현재김정은이조선로동당중앙군사위원회부위원장겸총사령관직함으로현재북한을통치하고있다. 총사령관은군편제에도없는직함이다. 김정일의권력승계과정과마찬가지로 위원장직함 으로대외활동을하기위해서는유훈통치가끝나는 3년전후가될가능성이있다. 또한가지주목할점은로동당규약개정이당에의한군의지배를확인함으로써선군정치의완성, 즉비상시기의종결을선언했다는점이다. 선군정치를통한강성대국건설에서 강 건설의성공을선언한것이다. 2010 년이후군의민간부분동원이축소되고있다. 비록국방위원회의권한축소로 2010 년이후군-당관계에서갈등요소로작용하여, 로동당제3차당대회직후 11월연평도포격등의군부강경파의움직임이감지되지도하였다. 그러나 2012 년 108
북한경제연구협의회집단지도체제의권력분점구조와함남의불길 강성대국건설에서집단지도체제는 성 의건설, 즉경제건설에집중할수있는김정일의유훈을물려받았다고긍정적으로평가할수도있다. 선군정치시대의김정일은 강 대국을목표로했지만, 당주도의정상국가를물려받은집단지도체제는 성 대국을지향한명분이있다. 강성대국중 강 의건설은핵심중하나는핵과인공위성 ( 탄도미사일 ) 개발이었다. 핵과탄도미사일은현재북한입장에서가장저렴한대미억제수단이다. 강 대국건설은김정일은업적이다. 핵과인공위성발사가김정일장군시기에성공되었다고선언한점에서집단지도체제의입장에서선군정치가넘어서 성 ( 경제 ) 에집중할명분이있는것이다. 또한김정일사망직전 2011 년 12월북미핵농축동결 (freezing) 이합의되었다. 북미합의는김정일의유훈으로써현재집단체제의권력분점구조에서는누구도거론할상황이되지못하고있다. 집단지도체제는 2012 년 강 의문제보다 성 에집중할수있는좋은조건을갖고있다. 그러나 2011 년과는달리 2012 년북한신년사에서선군정치를다시강조하고있듯이 성 을발전시키기위하여 강 의반발을무마해야하는것이집단지도체제의딜레마이다. 이상의두가지측면에서 2012 년집단지도체제는김정일의권력승계과정보다경제문제에서는좋은조건에있다고평가할수있다. 김일성사후 1990 년중후반북한은집단패닉상태에따른부정부패, 식량분배구조의붕괴, 기아등으로고난의행군을겪었다. 1994 년김정일사망이후김영삼정권과미일의강경파는북한붕괴론이라는프로파간다를통하여체제위기를가중시켰지만, 김정일정권은생존하였다. 경제적측면에서김정일정권의통제범위를넘어서개혁개방이가속화되었고, 현재북한인민들은시장중심으로경제활동과정보취득활동을하고있다. 대량아사자가발생한김정일정권초기와달리집단지도체제하의경제는개혁개방은상당한진전된수준이고, 중국과의경제협력, 그리고시장을중심으로한인민대중의강한생존의지라는긍정적측면이있다. 2012 년신년사를통해서본북한의역점사업중하나는경제건설과식량난의해결이다. 신년사에서 함남의불길을온나라에타오르게하자 라고강조하고있듯이, 2011 년김정일의최대경제적업적중하나인희천발전소완공과함흥비료공장이완공이다. 또한전력공급에따라서희천기계제작소도가동되고있다. 함흥비료공장에서연간비료 20만톤을생산할예정이므로올해북한에서식량증산이예상되고있다. 함남의불길을온나라에타오르게하자 고대대적으로선전선동되고있다는의미는 2012 년도는함경도일대를중심으로경제건설을시도하고파급효과를국가적으로거두려고한다고분석할수있다. 2012 년 2월, 조선중앙통신에의하면, 2011 년 1월대비 2012 년 1월경제성장률은 1.2배정도급증했다고보도하고있다. 물론북한의경제상태가여전히매우나쁘다는점에서 1.2배급증이외부관찰자들에게가시적 109
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 성과가보이지않는다고폄하할수있을지는모른다. 또는북한당국의양치기소년과같은통계놀음에서진실이어디인지는알수없다고폄하할수도있다. 그러나집단지도체제가함경도와평양을중심으로경제건설에역량을집중하고있다는의지와능력을대내외적으로발신하며, 국제사회의협조와원조를요청하는신호를 우리식으로 보내고있는것도사실이다. 5. 중국일변도경제정책 : 중국의현상유지강화전략과북 한의체제유지전략 이명박정부의출범과제2차북핵실험이후중국이북한에대한경제적지원을강화하고있다. 후진타오정권은대북경제협력에대하여한반도현상유지강화라는관점에서접근하고있다. 고난의행군이후, 북한의대중경제협력을체제유지전략의일환으로접근하고있다. 냉전시기조차도북중경제협력은국제관계, 특히대국간관계를고려한전략적성격이었다. 냉전시기지구적냉전구도와사회주의권의중소갈등으로중국과북한관계는혈맹으로해석되는착시현상이있었다. 냉전시기북중간의마찰과긴장관계를분석하면국경을맞대고있는대국과소국간의비대칭관계의전형적인사례를보였다. 냉전시기북중관계는이데올로기관계, 안전보장과원조관계, 역사적 지정학적관계를중심으로원심력과구심력이작동한보통국가관계였다. 이시기중국의대북경제협력과원조는미중소관계를조정하기위한전략적원조의성격이강했고, 북한역시대국간세력균형관계에편승하여최대한경제적이익을확보했다. 한중수교이후북중관계는냉각기를맞이했으나, 중국의대북경제협력과원조를중심으로북중협력이유지되었다. 한중수교이후북중관계는다음과같이변화 발전하였다. 첫째, 1992 년한중수교이후 1999 년까지의긴장의단계, 둘째, 1999 년부터 2006 년까지의관계회복의단계, 셋째, 2006 년부터 2009 년까지의조정의단계, 넷째, 제 2차북핵실험이후 2009 년부터김정은집단지도체제하의현재까지관계강화의단계로구분할수있다. 후진타오의대북전략은체제유지와안정화에역점을두고있고, 김정일은한미일의경제제재에대한대응카드로써중국일변도정책을선택하였다. 이명박정권초기대북경제제재와일본의대북경제제재에따른경제협력이축소되었는데, 이시기후진타오정권은대북경제협력을강화하며북한에대한지원을강화하였다. 즉북한은한미일의경제제재에따른경제적손실분을북중경제협력을통하여상당부분해결한것이다. 한국의현정권초기대북제재를설계하면서, 중국변수를전략적으로통제하지못한것이아닌가하는비판과의구심이들고 110
북한경제연구협의회집단지도체제의권력분점구조와함남의불길 있다. 이러한북중경제협력은김정일사후집단지도체제하에서현상유지강화가이루어지고있다. 글로벌정치, 중미관계, 그리고한반도정세를배경으로후진타오의대북정책은 전통계승, 미래지향, 친선우호, 협력강화 ( 継承伝統, 面向未来, 睦領友好, 加強合作 ) 라는외교상문구로 16자방침으로요약되고있다. 한중수교이후장쩌민의노선을계승하고있다. 북중관계는냉전시기의이데올로기중심의관계에서국가이익중심의관계로전환되었고, 후진타오정권의대북정책은세력균형의관점에서전략적사고를하고있다. 한중수교이후 2000 년대중반까지후진타오정부의대북경제협력은단순한무역거래나소규모투자가중심이되었고, 대규모대북투자를허용하지않았다. 2000 년대후반기북중경제협력은접경지역인프라건설과산업협력으로확대되는국면을맞고있다. KDI 북한경제리뷰 에소개되었듯이, 중국상무부통계를통하여최근북중무역이활성화되는것은확인할수있다. 북중경제협력이확대에대하여 중국판햇볕정책 이라고평가하기도한다. 2010 년 8월후진타오국가주석은방중한김정일위원장과의회담에서상호이익을공동으로도모하는경제협력을확대하여추진하는것은양국인민의근본이익에부합된다고지적하면서 정부가주도하고 ( 政府主導 ), 기업을위주로하여 ( 企業爲主 ), 시장원리를적용하며 ( 市場運作 ), 상호이익이되는 ( 互利共嬴 ) 의중북경제협력의새로운방침을제기하였다. 이것은 긴급수혈 ( 緊急輸血 : 경제지원 ) 에서조혈 ( 造血 : 경제자립 ) 로의이행과정 이라고분석할수있다. 2008 년부터의중국의대북경제정책은정경일치의전략적성격을내포하며, 지도자간의비밀협상을바탕으로정부와정부계기업이경제협력활성화를주도하고있다. 이와더불어중국의접경지역 ( 동북지역 ) 의지방정부발전의지와민간기업의참여에따라서경제협력의시너지효과를나타내고있다. 따라서중국지도부의의지는매우중요한변수로작용하고있다. 중국의대북경제정책은한반도를둘러싼정치군사적상황과북한체제안정과매우밀접한상관관계를맺고있다. 북중경제협력이활성화됨에따라서중국의대북영향력이증가하는측면이있는데, 한국의현정부의대북경제제재조치에따른대북영향력감소를대체하는경향이있다. 비록황금평, 위화도개발문제는북중지도부간의인식차이로무산될가능성이상당히높지만, 그외국경지역을중심으로다양한산업협력이추진되고있다. 접경개발의대가로중국의국영기업과대기업은북한의광물자원과어업자원등의제 1차산업개발에대한독점적지위를누리고있다. 중국이개성공단과같이지속적투자가필요한설비보다는무산철광과같은제 1차산업개발에집중한다는측면에서북중경제협력은상호관리가능한전략적성격이포함되어있다고분석하고있다. 동북진흥계획이라는중국의국내적발전에따른북중접경개발 111
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 이라는접근에의하면, 북한내의산업인프라개발은중국의수요에한정하여제한적으로이루어질수밖에없다는한계를가지고있다. 중기적으로신의주와단동을연결하는 신압록강대교 의완공이후북중경제협력과북한의개혁개방에따른북한경제의건설은주목할대목이다. 북중육로무역의약 70% 정도를담당하는단동- 신의주를연결하는신압록강대교의건설은경제협력만이아니라정치군사적으로상당한의미를갖고있다. 6. 집단지도체제의안정을위한후진타오 - 시진핑체제의긴 급원조와경제협력의딜레마 이상과설명한북중경제협력에대한필자의주장은김정일사후 2달동안증명되었다. 중국은북한의안정과김정은집단지도체제를지지하는성명을발표하였다. 이미공개되었지만, 구체적인행동으로는쌀 100만톤, 원유 50만톤, 비료 50만톤의무상제공을발표하며, 2012 년 1월말이미쌀 50만톤과선양에서원유 50만톤을제공했다. 또한 2012 년상반기중에쌀 50만톤과비료 50만톤을제공할가능성이높다. 다음과같은몇가지이유를통해추론할수있다. 첫째, 보릿고개시기의기아방지와영양부족을해결하기위한인도적측면, 둘째, 식량증산을위해비료가가장필요한시기라는측면, 셋째, 4월 15일태양절을전후해서주체 100년, 강성대국건설의원년을대대적으로선전선동하며김정은의혈통승계를자축하기위하여배급을증가시킬가능성이있으므로김정은집단지도체제를안정시키기위해서이다. 2월 16일김정일탄생 70주년을앞두고재중영사관등에서상호우호와협력을위한다양한행사가진행되고있다. 따라서 4월 15일태양절이전에중국의대북원조가실행되고, 4월 15일전후로인민에게배급될가능성이높다. 현상적으로김정일사망후북중국경무역이일주일정도폐쇄되었지만, 1월에서 2월에는북한측국경의엄격한조치로탈북자는감소한반면, 중국주재북한주재원이증가하며, 북중무역과밀무역이더욱활발해져서접경지역은여전히호황을맞고있다. 1990 년대중반이후김정일체제는부패와배급체제의붕괴로식량분배에어려움을겪고있다. 그러나올해는중국의접경지역을중심으로한산업협력과식량, 비료, 원유의무상지원과함경도중심의경제부흥으로식량난이상당부분완화될것으로전망된다. 후진타오 -시진핑체제의주변국안정문제의핵심적이익중의하나는김정은집단지도체제의안정이다. 따라서후진타오 -시진핑체제는김정은집단지도체제를정치사회적으로안정시키 112
북한경제연구협의회집단지도체제의권력분점구조와함남의불길 며, 경량화된핵과대륙간미사일실험등의군사도발을억제하고, 또한경제적개혁개방을추진해야하는상호모순된목표를동시에이루어야하는딜레마에빠져있다. 동시에김정은집단지도체제역시북중경제협력의심화에따라서심각한딜레마에빠져있다. 북한의중국일변도의경제정책에따라서북한경제의대중의존도는과도한수준에이르렀다. 미시적차원에서도평양과접경지역이위엔화블록으로편입되었고, 자원수탈형태의북중경제협력은북한경제의가능성과토대를침식하고있다. 즉김정은집단지도체제는후진타오 - 시진핑지도부의개입과간섭을효과적으로차단하며, 중국을이용하여한미일의대북경제제재를효과적으로견제하고, 동시에중국으로부터경제적이익을최대한확보해야하는난제가도사려있다. 7. 대외경제협력의가능성과난제 : 한미일을중심으로 2012 년 1월아시히신문등의언론에서보도되고있듯이, 김정일사후북미간핵농축동결합의와더불어북일간의납치문제를둘러싼물밑협상이지속적으로진행되고있다. 이상의현안과관련하여정황과시기에비추어보아서전문가들의입장에서북미, 북일협상이진행되고있다고분석하는것이맞다고본다. 협상에대한대가로집단지도체제는북한은미국과일본등으로부터적지않은경제협력과원조, 그리고식량, 비료와원유지원등을받을것으로예상된다. 외부관찰자의시각에서공식적미디어를읽으며느낀직감으로간략하게평가하면, 한국의현정부가북미핵농축동결협상과북일납치문제협상을둘러싸고미, 일에대한항의를함에따라서대북정책을둘러싼한미, 한일간대북정보공유가약화되지는않을까하는우려가있다. 고이즈미정권이후잦은선거와총리의교체로, 일본은동아시아의국제정책과대북정책에서리더십을발휘하지못하고있다. 최근북일물밑접촉은북일상호간의출구찾기전략이라고평가할수있고, 특히집단지도체제로써는경제건설자금마련의수단으로활용할수있다는다양한노림수가내포되어있다. 따라서필자는 1994 년북미제네바합의과정에서클린턴정부가김영삼정부를배제한장면이한국의현정권말기에다시연출될까봐노심초사하고있다. 2011 년 12월김정일사망직전잠정적으로타결된핵농축동결조치로북미간에영양식 24만톤 ( 비스킷의쌀로전용문제 ) 을둘러싼협상되고있다. 또한재일조총련연합회등에서일본의대북제재를우회하기위하여상하이, 싱가포르등제3국을경유한조총련 -북한의소규모경제협력등이진행되고있다. 즉한반도의이해당사자들은다양한방식으로북한과의경제협력을위한실마리를찾는작업을진행하고있다. 113
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 이상과같은인식을바탕으로필자는 2012 년남북경제협력에대해서는비관적입장에있다. 2009 년이후북한에대한한국의현정부의경제적영향력이감소하고있는문제점을먼저지적해야한다. 함경도를중심으로경제건설, 중국의경제협력과대량무상원조, 그리고북미협상과북일협상을통한경제협력과원조등이원인이되어, 현재집단지도체제는한국의현정권과의경제협력 ( 식량과비료의원조등 ) 의필요성이이전보다중요하지않게간주하고있다고본다. 2011 년 4월지미카터전대통령과엘더스그룹의중재외교 5) 와더불어 2011 년 5월 8일정상회담을전제로한청와대, 국정원등의고위직이참석한남북비밀회담이동시에진행되고있었다. 5월 25일김정일과후진타오회담이개최되었는데, 김정일은상당한경제협력의성과를거두었다. 내막은알수없으나외형상으로카터의중재외교를한국의현정부가거절하는모양이되었다. 6월 1일, 북한국방위원회대변인이통일부정책실장김천식, 국가정보원국장홍창화, 청와대비서실대외전략비서관김태효등이참석한비밀접촉이있었다고폭로했다. 더욱이북한측은한국측이비밀접촉비용으로거액을제공하며, 남북정상회담을제안했다고주장하고있다. 당시김정은정권은한국과중국이라는두패를쥐고있었던것이다. 따라서김정일유훈으로써집단지도체제는한국의현정권과협상을하기어려운정치, 경제적자산을안고있다. 더욱이집단지도체제는김정일조문문제로한국의현정권과는대화를거부한다고발표하고있다. 또한집단지도체재는민주주의국가의정권말기의레임덕상태를정확히이해하고있는듯한태도를보이고있다. 따라서집단지도체제는통일전선전술에따라서이명박정파을제외한새누리당를포함한한국의모든정파와정당, 시민단체, 종교단체등과경제적협상과협력을추진할것으로전망된다. 따라서필자는 2012 년 4월총선이후현정부의대북경제적영향력은더욱저하될가능성이높아지며, 2012 년대통령선거이전의남북경제협력은더욱비관적이라고전망한다. 따라서김정은집단지도체제는한국의 2013 년출범할차기정권과의경제협력을큰틀에서준비한다는신호를발신하는태도를견지할것으로전망할수있다. 이원고에서는 2012 년집단지도체제의경제전망을중심으로대외경제협력을분석하고있다. 필자가이상에서논술한전망과달리다양한변수가있다는점을인식하고있다. 북한을둘러싼다양한지뢰가동아시아정치와경제에매설되어있다는점은누구도부정하지못할것이다. 5) 지미카터전대통령은 1994 년방북하여북핵문제해결의돌파구를마련했고, 2011 년방문이제 3 차방북이다. 방북에참여한엘더스회원은마티아티사리전핀란드대통령, 매리로빈슨전아일랜드대통령, 그로브룬트란트전노르웨이총리이다. 당시이들방문을둘러싼비용부담논란이있었는데, 천안함문제해결을위한한국정부의인사의노력이있었다는소문이중국과일본에서제기되었다. 일부언론인들은보도는하지않았지만, 청와대와외교부간의조율이되지않는사건으로맥락을분석한다고했다. 한국외교부는엘더스그룹의방북을폄하하였고, 이를계기로한국정부는남북정상회담논의등을부정하였다. 그러나 2011 년 11 월 13 일한국언론은엘더스그룹의방북과정에서 2012 년 1 월남북정상회담을다루었다는기사를게재하였다. 114
북한경제연구협의회집단지도체제의권력분점구조와함남의불길 비록집단지도체제가정권의정당성을부여받기위하여경제건설분야에서상당한성과를거두어야하지만, 권력의합종연횡의과정에서권력투쟁이발생한다면정권안위가핵심의제로부각되어경제건설이후순위에놓일가능성도배제할수없다. 고이즈미총리이후일본은거의매년정권이붕괴되고, 매년선거를치르며, 북한문제에서총리가약한리더십을보이고있다. 노다정권역시붕괴되어올해안에또다시총선을치를가능성도높기때문에북일협상의변수로작용할가능성이있다. 고이지미정권이후선거때마다울트라보수우익이메구미로대표되는납치자문제를빌미로상당한재미, 즉정치적이익을챙기고있다. 따라서선거정국에서북일물밑협상의중단되고, 북일관계가다시냉각될가능성도있다. 오바마정부가초기대북정책의한계를벗어나최근대북정책의일관성을보이고있다. 그러나오바마정부역시대선정국에서대북정책을흔들어놓는국내정치세력과마주할가능성을배제할수없을것이다. 필자는최근몇년간의남북갈등과분단구조가심화되어가는우리의현실을가슴아파하며, 2012 년에는남북평화프로세스가진전되며, 특히남북협력과협상이쉬운사회문화, 경제무역을중심으로대화가재개되기를기대한다. 남북경제협력의재개를희망하는신호는다양한방식으로표출될수있다. 예를들면, 식량과비료가필요하며태양절의대량배급을위하여보릿고개시기에북한당국이한국의현정부에게경제협력 ( 식량과비료의원조등 ) 을요청할수도있을것이다. 그러면현정부역시임기내에통일외교안보정책의거듭된실책을만회할수있는마지막기회로삼고, 더욱이잃어버린몇년간의대북경제적영향력의회복할수있는기회로활용할수도있을것이다. 또한 2013 년출범하는차기정권에현재보다좀더나은형태로남북관계라는유산을물려줄수도있을것이다. 이명박정부의임기중반이후미디어와정치권에서임기말남북정상회담설이지속적으로흘러나오고있었기때문에남북경제협력의가능성이없는것은아니다. 그러나카터중재외교의무산, 국방위원회대변인의남북비밀외교의폭로, 그리고조문을둘러싼북한당국의비난수위로볼때, 2012 년남북경제협력은낙관적으로전망하기쉽지않다. 115
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 < 필자소개 > 정은이 : 현재국립경상대학교사회교육과학술연구교수로재직중이며, 일본토호쿠대학경제학연구과경제학석사 (2004) 와박사 (2007) 취득하였다. 주요연구분야는북한시장및북중접경도시연구이다. 주요연구논문으로는 北朝鮮における経済の現状と改革の可能性. 比較経済研究 第 43 巻第 1 号 (2006.2), 北朝鮮における市場の萌芽 形成 発展過程に関する研究ー 1950 年代末から 1990 年代末まで. 経済学研究 第 70 巻第 2 号 (2009.7) 등의논문을저술하였다. 박종철 : 현재국립경상대학교사회교육과조교수로재직중이며, 전북대학교정치외교학정치학학사 (2000), 일본토호쿠대학법학연구과정치학석사 (2002), 중국사회과학원세계경제정치연구소정치학박사 (2007) 취득하였다. 전남대학교 518연구소연구교수, 전북대학교정치외교학과겸임조교수역임하였고, 주요연구분야는동아시아국제관계, 북중관계이다. 116
북한경제연구협의회김정은권력승계이후북한경제변화전망 김정은권력승계이후북한경제변화전망 홍민 동국대북한학연구소연구교수 kleiber@dongguk.edu 1. 김정은체제와북한경제인식의네층위 김정은시대북한경제를전망하기위해네가지층위에서포착되는 경제 를유기적으로고려할필요가있다. 첫째, 경제관련언술과이미지로포착되는 경제 다. 새로운지도자를알리는경제비전에주목하는것이다. 둘째, 국내경제와국외시장의연결지대에서포착되는 경제 다. 이연결지대에는다양한당 정 군의기관 조직및개인들로이루어진행위자들의공식 비공식적인네트워크가형성되어있다. 이들행위자들의이해관계, 네트워크와물자들의동선이보여주는경제를통해김정은시대의북한경제를예측해보는방식이다. 셋째, 정부와정부간 -가령북 중경제관계 -공식 비공식적경제관계의수준에서포착되는 경제 다. 대규모특구개발이나투자, 지원등과관련된정책, 계획의발표, 언술, 실제움직임등을통해포착된경제를통해거시적인전략의밑그림을추론하는방식이다. 마지막으로국내주민민생경제와관련된시장활동을통해포착되는 경제 다. 말그대로주민일상생활속에서펼쳐지는경제생활과경제심성을통해김정은시대의북한경제를예측해보는방식이다. 이들네영역은북한경제상황의인식을위해편의상구분해논할수는있지만, 사실상긴밀하게연계되어하나의총체적인북한경제동학을만들어내고있다고할수있다. 김정은체제의일차적인과제는지배계층의결속과주민지지의확보를통한통치의권력기반을확고하게하는것이다. 이를위해김정은체제앞에놓여진과제들은많지만쟁점적인부분을다음과같이추려볼수있다. 첫째, 영도자로서의김정은을알리는경제비전의제시다. 전통적인계획담론과새로운비전과의관계설정을비롯하여경제강국의비전과이미지를새롭게조형해내는정치기술을 117
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 어떻게발휘할것인가가하나의과제이다. 민생경제를향하는상징적이면서또한실질적인조치와성과의창출이중요한과제이다. 둘째, 국내경제와국외시장의연결지대에형성되어있는 시장세력 과의관계를어떻게설정한것인가가중요한과제이다. 이연결지대에형성되어있는관료들의지대배분구조를어떻게조정할것인가의문제는이들에대한인적의교체및지속적인충성확보의전략과맞물려있다. 또한국내시장화의성격과도긴밀하게관련되어있다. 셋째, 대중국경제적의존관계의깊이와수준을어떻게설정할것인가도하나의과제이다. 중국에의존하고있는물자- 에너지흐름체계는경제적의존과더불어정치적의미도내포한다. 이미북한경제는상당부분중국과의공식 비공식적인물자- 에너지흐름체계에연동되어단순한의존이상으로중국과의관계를통해구성되는경제메커니즘을갖고있다. 넷째, 일반주민이영위하는시장경제와국가의관계를어떻게설정할것인가이다. 민생과직결된시장에대한통제여부는국가의도덕성과도밀접하게관련되어주민경제심성의향방을좌우하는중요한문제다. 시장에대한공략을둘러싼이런도덕적 경제적긴장관계를어떻게풀것인가이다. 2. 경제비전과폭력적조정기제 올해안에김정은시대의비전을제시하는새로운경제정책을표명하는것은힘들것으로보인다. 당장김정은체제의경제정책을내놓을만한상황은아니다. 김정일시대의연속선상에서국내계획부문이라고소위말하여지는전통적경제관리부문에대한원칙론적인환기가지속될것으로보인다. 함남의불길 등과같은전통적인방식의모범창출을통한계획부문에대한독려도상징적으로계속될것으로보인다. 일단경제강국이라는아버지유훈의연속선상에서김정일사후의사태를관리하는기간을당분간가질것이다. 그러나올해후반기부터는아버지김정일의유훈을계승한다는선언적목소리이상의비전과실질적성과제시가중장기적인통치차원에서김정은에게반드시필요하다. 아마이런비전과성과제시는올한해있을한국, 미국, 중국의정치일정추이에따라조정될수있으나표면적인경제정책에서획기적 전환 은표명되지않을것으로보인다. 아버지김정일생전에그후광속에있던김정은과혼자남은지도자로서의김정은은분명다른것이다. 이런측면에서시장과관련한조치역시사회적이완에대한경계심을표명하는수준이상으로강경한통제조치를내놓치는않을것으로보인다. 과거김정은이주도했다고 118
북한경제연구협의회김정은권력승계이후북한경제변화전망 알려진 100 일전투 와 150 일전투, 화폐개혁등이민심의이반을가져왔던경험이있기때문에민생과관련해갈등을발생시킬무리한조치들은자제할것으로보인다. 새로운지도자가굳이민심을잃을조치를무리하게내놓을가능성은높지않다. 오히려시장자체에대한공세적인강경정책보다는사회적이완에대한경고를주기적으로가하는방식으로민생현장간부들에대한검열이나국경단속, 핸드폰단속등이지속될것으로보인다. 올상반기군과함께경제부문중심의주민경제관련현지지도를상징적인차원에서활발하게하며민심을사는데주력할것으로보인다. 낙후되고고단한민생경제를챙기는경제지도자의이미지창출이정치기술적으로올해김정은에게가장필요한부분이다. 외화사용의단속역시사실상실효성이상당히회의적인데다대부분의주민시장활동과밀접하게관계되어있어이역시강력한단속으로지속될수없어보인다. 일시적인효과가잠시있을지모르지만오히려그후과가민생경제에끼치는영향을크다는것을알기때문에외화사용의단속은힘들것이다. 또한외화는국내경제와대외시장을연결하는중요한결재수단인데다당, 정, 군무역기관역시국내외시장연결에서외화에대부분의존하고있는현실에서외화단속은근본적으로실효를거두기힘들다고할수있다. 다만계속되는인플레이션현상이 달러화 에기인하고있다는점에서중장기적으로원화의화폐가치를제고하고물가를안정시키는것은중장기적으로가장핵심적인과제가될것이다. 전반적으로화폐개혁의실패를자신과분리하는정책으로주민민생에신경쓰는지도자상을만들어내기위해올한해민심수습하기위한부드러운조치들또는관망하는자세로일관할가능성이높다. 그러나한편으로 핵무기 를진두지휘했다는언설을통해김정은의치적을선전하고있는것으로보았을때, 선군경제노선이라는공식적인정책방향은유지할수밖에없어보인다. 선군경제노선은국가경제를예외상태를묶어두면서끊임없이폭력적인조정을통해경제에개입할수있는명분과수단을제공하는측면이있다. 가령즉결처분, 숙청, 포고문, 희생양, 검열조, 체포와구속, 가족추방, 처형등다양한방식으로법외부에서법을가능하게하는예외상태를통해경제기강과사회기강을유지하는기제이다. 민생을챙기는지도자의이미지뒤편으로이런폭력적인조정기제를통해선군경제노선을내적운영을재정비할가능성이높다. 119
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 3. 국가권력내부의시장세력과의관계설정 김정은체제의최대과제중하나는국내경제와대외시장의연결지대에존재하는다양한이해관계를어떻게조정하는가에달려있다. 이연결지대에형성되어있는당 정 군기관및조직, 회사들과관련된관료들의지대를배분하는체계를어떻게효율적으로관리할것인가이다. 대외무역을통해들어오는자금과물자, 그리고그것에관계된조직, 기관, 회사, 사람들을어떻게효율적으로관리할수있는가이다. 이것은김정은체제의권력기반과인적구조와도밀접하게관련이있다. 김정일시대의조직이해관계와인적네트워크를통해형성되어있는지대배분체계를김정은시대의인물로교체하는것과도관련된다. 가령주목해야할부분은당중앙군사위원회중심으로형성된지도체계이다. 당중앙군사위원회의 17명의위원들은사실상군부의실세들이총망라되어있는데, 이들은사실상군부의경제적이해관계와긴밀하게결부되어있다. 외화벌이사업중 10개의이권사업중 8~9 개가군부관할이라는얘기가일반적이다. 이들군부실세가포진한당중앙군사위원회를기반으로한통치는이들이갖고있는사업적이해관계의재조정이쉽지않음을뜻한다. 이것을재조정하려고할경우상당한내부반발이있을가능성이있다. 권력세습이후과도적인단계에서이러한무리한재조정을할가능성은높지않다. 오히려상당부분이들군부실세들이이런사업의확장이나이권을보다구조화하는방식으로전개될가능성이높다. 이들이국내경제와국외시장사이의시세차익을통해상당한이득을챙기고, 이것이일정부분김정은통치자금으로상납되는틀이그대로유지될가능성이높다. 다만여기에서인적교체의갈등이나숙청이내부적으로조용히진행될가능성은있다. 그러나김정은자신이아버지김정일이디자인했던수령을정점으로하는관료적기득권체계와물질적전유체계를완전히파악하고주도권을갖기위해서는일정한시간이필요할것으로보인다. 문제는이들기득권세력이국내경제와대외시장사이에서독점적권한을통해시세차익과기득권을챙기는것이상당부분이미구조화되어있는데, 이것이지속될경우특별한외부적환경의변화로인한새로운국면의전환이발생하지않는한국내민생경제는이들세력에의해더욱피폐화될가능성이높다. 이런내적구조를온존시키거나조정하는것과민생경제를어떻게챙길것인가는상호맞물려있는문제이다. 120
북한경제연구협의회김정은권력승계이후북한경제변화전망 4. 북한경제와관료들의정치경제적기득권세습 우리는김정은의지도자로서의위상과통치력을후계학습기간이나개인적능력, 직함등에서주로찾는경향이있지만, 보다중요하게는북한권력엘리트들의세습체계와연계하여보아야한다. 최고지도자세습은권력엘리트들의기득권전유시스템과맞물려돌아간다. 이들은하나의운명공동체로볼수있다. 이것은이들권력엘리트들이상호공존하는일정한시스템속에서정치경제적이해관계를형성하며묵계적으로운명공동체를형성해왔다는것을의미한다. 자신이속한기관이나조직의이해관계에앞서이들은이런기득권세습을통한 공존의미덕 을뼈속깊이배워왔다. 표면적으로드러나는고위직은물론사실상크게드러나지않지만주요포스트나정책의길목은이들의자녀들이대대로세습해왔다. 북한경제는이런기득권세습체계와긴밀하게연계되어있다. 이들권력엘리트및체제보위세력들과그들의가족및자녀들의대부분이국내외시장이권과국가권력을동시에향유하는중요한포스트에있는자들이라고할수있다. 특히군부및당 정실세들의자녀들이무역기관및외교, 당에포진하고있는것은주목해야할부분이다. 그래서 2010 년 9월당대표자회에서고위층 2~3 세들이지도부에대거입성한것에주목할필요가있다. 이들은정치적지위로서의기득권을세습하는것과함께경제적이권역시도세습하고있는것이다. 사실상김정은후계체제라는것이단순히한지도자의세습을뜻하는것이아니라지도자를둘러싼권력엘리트들의인적인프라, 기득권제반모두의세습체계라는것을인식할필요가있다. 김정은체제가단순히김정은개인의능력여부나후계학습정도, 나이로판단될수없다는점이다. 이런기득권세습은국내경제와국외시장을연결하는지점에서형성된경제적이권과독점권과깊이관련되어있을수밖에없다. 이들기득권세습세대들이자신의가계와지위를통해이연결지점에서국가의이름으로경제적이권을챙기고있기때문이다. 또한이들은국내외의다양한행위자들을연결하는네트워크를구축하고물자- 에너지의흐름을일정하게통제 관리하는것을통해하나의시장세력으로국내경제에영향을끼치고있다. 따라서김정은은이들국내경제와국외시장을연결하는지점에형성된기득권세력에대해일정한폭의인물교체는가능할수있을지모르지만, 이들이형성해놓은시세차익구조와기득권체계, 국내수탈체계자체를부정하기힘들어보인다. 아버지김정일에의해구축된이런구조는개혁 개방또는내부혁신을모색하는데서하나의딜레마라고할수있다. 어떻게이를관리하고조정하느냐도중요하지만이틀을어떻게가시적인경제회생과연결시킬지가관건이라고할수있다. 121
KDI 북한경제리뷰 2012 년 2 월호 5. 시장화와지역수탈구조조정 한편으로국내시장은상당부분이들의기득권과시세차익을누리는구조에상당한영향을받으며그생존을모색해갈것으로보인다. 이들기득권세력또는국가권력내부에있는시장세력이자신의기득권을위해국내시장을필요로하기때문에반사적으로느슨한시장지속속에서이에기생하는상인계층이나민간의시장세력이꾸준히형성될수있다. 그러나이들역시도언제든폭력적조정기제에의해정리될수있는존재들이기도하다. 다만이런체계에기생하여이익을챙기기힘든일반주민들의생활은상당히피폐화될가능성이높다. 자원수출입의가운데에서자신의이익을챙기는또는이익을독점하는체계가지속되고, 이런이익들이국내민생경제로환원되지않는구조가지속될경우누적될민심의이반이김정은체제의중요한해결과제라고할수있다. 사실주민들이일상적으로영위하는도시시장은이미지역권력기관, 이를후견하는중앙권력의네트워크속에서시장착취적으로구조화되어왔다. 따라서김정은체제의시장관련정책이나조치들이나온다면우리는두가지를구분해서보아야한다. 하나는시장자체를부정하고이를통제하려는정책, 다른하나는시장자체가아닌시장화로인해발생하는사회적무질서를제어하기위한정책과조치이다. 아마도김정은체제가구사할수있는시장관련정책은후자에가까울수밖에없다. 사회기강, 경제기강, 충성도재고를위한조치들이한동안지속되면서민생경제에기생하는지역및현장간부, 정경유착에대한표본적인숙청이나처벌로기강잡기에나설가능성이높다. 이를통해민생을위무하면서지방권력의충성도를높이는이중전략의일환이라고할수있다. < 필자소개 > 홍민 : 현재동국대북한학연구소연구교수, 동국대 SSK 분단 / 탈분단연구팀연구교수, 동국대북한일상생활연구센터연구위원으로재직중이다. 동국대대학원에서박사학위 ( 정치학 ) 를취득하였다. 주요연구분야는북한의일상생활, 분단체제의네트워크, 북한의도시사및도시시장, 북한의사회경제사등이다. 주요저서로 북한의일상생활세계 : 외침과속삭임 ( 파주 : 한울아카데미, 2010)( 공저 ), 북한주민의의식과정체성 ( 서울 : 통일연구원, 2010)( 공저 ), 현시기북한경제운용실태에관한연구 ( 서울 : 진보정치연구소, 2007)( 공저 ) 등이있다. 연구논문으로는 행위자 -연결망이론과분단연구 : 분단번역의정치와 일상으로의전환 ( 동향과전망 83호, 2011), 북한주민의일상생활과인권의사회적구성 ( 북한학연구 제 7권제1호,2011) 등다수가있다. 122
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