이해당사자분석(stakeholder analysis) 을이용한보건의료분야정책쟁점분석 제주특별자치도영리병원허용문제를중심으로 2009. 5. 12. 문상준 1. 서론 2000 년의약분업사태는의료정책결정및의사결정과정에상당히큰영향을미쳤다. 그이전에는정부가의료정책을주도적으로추진하였고, 이에대해관련이해당사자들 이간헐적으로의견을개진하는정도에그쳤으나, 의약분업사태이후의료정책에대한 이해당사자들의집단행동이가시화되면서각이해당사자간의갈등조정이의료정책 결정과정에반드시필요하게되었다. 이해당사자간의갈등을조정하기위해서는우선적으로각사안마다어떤집단( 혹은개 인) 이이해당사자에속하고그들이정책에어떤입장과영향력을가지고있는지에대한 분석이필요하다. 이러한분석방법의일환으로해외에서는이해당사자분석 (stakeholder analysis) 이도입되어최근여러곳에서적용되고있다. 본리뷰에서는이해당사자분석에대해소개하고이를이용하여최근이슈가되고있는 제주특별자치도영리병원허용과관련된이해당사자간의갈등관계를분석해보고자 한다. 2. 이해당사자분석에대한이해 가. 이해당사자분석의정의및배경 이해당사자분석을정의내리기에앞서이해당사자에대한개념정리가필요하다. 이해 당사자란대상정책과관련된이해관계를가진인구집단혹은조직으로국제조직, 국가 정치세력( 입법자, 행정가), 공공기관( 보건부등), 노동조직( 노조), 상업조직, 비영리조직, 시민사회, 사용자등으로구분된다. 이해당사자에대한또다른정의에서는이해당사자 를한조직과그조직의활동에대한의견, 소유권, 권리, 이해관계가있는개인혹은집 단으로보기도한다. 이때이해당사자는그조직의생존과안녕에필수적인일차이해 당사자( 주주, 고용인, 사용자등) 와그조직과상호관계를갖지만조직의생존에는필 수적이지않은이차이해당사자로구분한다. 이해당사자분석은질적인정보를체계적으로수집하고분석하여정책이나프로그램을 개발혹은적용할때누구의이해가많이반영될것인가를결정하는과정으로정의할 1
수있다. 이해당사자분석이시행된배경으로는정책적인부분과관리적인부분으로나누어살 펴볼수있다. 정책분석가들은정책과정에서이해집단의중요성에대해이전부터인 식하고있었다. 그들은여러가지방법을통해이해집단의관계와역할에대해서분석 하였고이해당사자분석역시여러분석기법가운데하나이다. 이해당사자분석은 197080 년대부터정책분석으로이용되기시작되었다. 정책연구자들은정책결정과정 에서이해집단의힘의분포와역할에대해연구하기시작했고, 각집단이정책적상황 에서수동적혹은능동적역할을하는지에대해서도고려하였다. 이해당사자분석은정 치적, 경제적, 문화적맥락에서각집단과조직의상호관계와정책에대한영향에초점 을맞추고있다. 또한산업화된국가에서시민사회의역량이강화되면서, 이론적인정책 결정과정에서이해당사자의정치적의지에영향을받는정책결정으로변화하면서이 해당사자분석방법에대한관심이증대되었다. 관리적인측면에서이해당사자이론은 1930 년대에태동되었다. 이당시미국의 GE는 고객, 고용인, 일반대중, 주주의네가지범주로이해집단을구분하였다. 이해당사자 접근은조직에서성공적인계획이나전략을세울때이러한조직내외의개인이나집단 을고려해야한다는사실을깨달았다는것을반영하고있다. 미국내보건의료관리조직 은 1980년대말이후이해당사자분석을현재와미래의조직환경을진단하기위해사 용하였다. 이조직들은분석을통하여각이해집단들이의사결정과정에어떤태도와 이해관계를가지고있는지에대한지식을습득하였다. 나. 이해당사자분석방법 연구자에따라이해당사자분석의방법은조금씩차이가있다. 본리뷰에서는 Partnership for Health Reform(PHR) 에서 제작한 stakeholder analysis 의분석방법을소개하고자한다. Guidelines for conducting a 이해당사자분석은다음의 8 단계를통하여이루어진다. 1. 과정에대한계획(Planning the process) 2. 정책선택및정의(Selecting and defining a policy) 3. 주요이해당사자선별(Identifying key stakeholder) 4. 도구적용(Adapting the tools) 5. 정보수집및기록(Collecting and recording the information) 6. 이해당사자표완성(Filling in the stakeholder table) 7. 이해당사자표분석(Analyzing the stakeholder table) 8. 정보이용(Using the information) 2
1) 과정에대한계획 이해당사자분석을시행하기위해서는먼저분석의목적과정보의잠재적사용자, 정보 사용계획등을정하는작업이필요하다. 일반적으로이해당사자분석을통해서생성된 정보는다른분석에자료제공을하거나정책의실행계획을세우거나합의도출과정에 사용된다. 분석목적이정립된이후에는연구진을구성해야한다. 이때연구진이한쪽성향을가 진사람으로만구성된경우편향된연구결과를얻을수있기때문에서로관점이다른 사람들을연구진에포함시키는것이분석에도움이될수있다. 가능하면대상정책에 대해아무런정치적이해가없는중립적인인사가연구진에포함되어있어야한다. 연구진이구성되면분석계획을수립한다. 계획표에는분석과정의주요단계들이포함 되어야하며면담섭외와실행에대한충분한시간배정이필요하다. 2) 정책선택및정의 이해당사자분석이유용하게사용되려면특정정책이나이슈에초점을맞추어야한다. 이해당사자분석의주제로적합한지를평가하기위한기본적인범주는다음과같다. 정책은명확(specific) 해야하며, 정의를내릴수(definable) 있어야한다. 너무광범 위한범위의정책은분석하기어렵다. 정책은사회적, 정치적으로논쟁의여지가있어야한다. 그래서자원의투입이어떤 면에서누구에게이익을주는지에대한논쟁을할수있게해야한다. 그정책은그영역에서중심적이고우선순위가높아야한다. 이렇게분석할정책이선택이되면그정책의개념에대해정의내린다. 3
3) 주요이해당사자선별 분석을성공적으로수행하기위해서는주요이해당사자를선별하는것이매우중요하다. 이를위해연구진은우선적으로기존의문헌을수집 고찰하여가능한모든이해당사자의목록을만든다. 한정된자원과시간으로이해면담및조사할이해당사자를정리할필요가있다. 그렇 기때문에목록이완성되면전문가자문을통하여각이해당사자의우선순위를정해서 어떤이해당사자를조사할것인지에대해결정해야한다. 4) 도구적용 일반적으로이해당사자에대한이차자료가불충분하기때문에연구진들은이해당사자 의위치, 이해관계, 정책과정에미치는영향력에대한정확한정보를얻기위하여주 요이해당사자에대한면담을하게된다. 이때이용되는도구로는이해당사자특성정 의(Definition of stakeholder characteristics), 이해당사자표(stakeholder table), 면접설 문지및프로토콜등이있다. 4
이해당사자에대한정확한정보를얻기위해이해당사자의특성에대한정의가필요하 다. 이해당사자표는이특성을표로정리한것이고, 설문지는이특성을파악하기위한 목적으로제작된다. 주로조사하는이해당사자의특성은다음과같다. 위치와조직(Position and organization): 이해당사자소속조직 내부/ 외부(Internal/External): 정책실행부서소속여부 정책에대한지식(Knowledge of policy): 정책에대한지식은이해당사자가정책에 대해얼마나정확한지식을가지고있는가와그정책을어떻게정의내리는가로구 분하여조사 정책에대한태도(Position): 지지(supports), 반대(Oppose), 중립(Neutral) 으로구분 이해(Interests): 정책시행이이해당사자에미칠영향. 긍정적(advantage) 과부정적 (disadvantage) 로구분 동맹(Alliances): 정책에대해같은목적을이루기위해제휴한관계 자원(Resources): 이해당사자가가지고있는인적, 재정적, 정치적자원의양 영향력(Power): 이해당사자가정책에미칠수있는영향력의크기 지도력(Leadership): 정책에대해주도적으로영향을미치려는의지여부 이러한특성을조사할수있는설문과조사계획을완성한다. 5) 정보수집및기록 이해당사자에대한면접을시행하기에앞서각이해당사자의대상정책에대한이차정 보를수집할필요가있다. 신문, 기관보고서, 연설문, 정치강령, 연보, 지출자료등이 이러한이차자료에속한다. 이차자료수집이끝나면연구진은해당이해당사자에대한면담을시행한다. 가급적이 면면담을통해자료를수집해야하지만여의치않을경우우편및전화등의방법으로 정보를수집할수있다. 이렇게수집된정보는정해진서식에따라기록한다. 6) 이해당사자표완성 조사상자세하고길게응답된내용을간략하고체계적인형태로정리하는단계이다. 이단계를거치면서서로다른이해당사자의정보가비교가능한형태로변환된다. 이 를위해조사자의응답을이해당사자표의형식에맞게기입한다. 5
7) 이해당사자표분석 이해당사자표가완성되면연구진은이정보를분석해야한다. 이분석을통하여연구 진은각이해당사자의상대적중요성, 지식, 이해관계, 태도, 정책에대한제휴관계등 을알수있다. 이해관계자표를통해얻을수있는정보는다음과같다. 누가가장중요한이해당사자인가? 정책에대한이해당사자의지식은어떠한가? 정책에대한이해당사자의태도는어떠한가? 이해당사자들은정책이자신들에게미치는긍정적부정적영향에어떤것들이있다 고보는가? 어떤이해당사자간에연합하였는가? 이러한분석가운데다음그림과같이영향력과지도력을통합하여분석할수도있다. 8) 정보이용 이해당사자분석을통하여얻어진정보를사용하는것은분석과정에서빠질수없는 부분이다. 연구진은연구결과를조직하고확산시키고설명하여그정보를정책의실행 에활용할수있도록할책임이있다. 정보의가용성을높이기위해서는정보를잘전달해야한다. 일반적으로이해당사자분 석결과는영향력/ 지도력분석, 이해당사자태도분석, 이해당사자지식수준, 주요제휴 관계분석, 이해대상자범주별대응전략등으로제시된다. 6
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3. 이해당사자분석적용제주특별자치도영리병원허용 이해당사자분석을적용하기위해본리뷰에서는최근이슈가된제주특별자치도영리 병원허용문제를분석대상으로삼았다. 본리뷰에서는제주특별자치도영리병원허용 관련진행경과를먼저살펴보고위의이해당사자분석방법에맞추어분석을시행하려 한다. 가. 제주특별자치도영리병원허용관련진행경과 2006년출범한제주특별자치도에는이미외국인영리법인병원을설립할수있도록허 용되어있다. 2005년제주특별자치도법입법당시내외국인의제한없이영리법인병원 을설립할수있도록입법을추진하였으나시민사회단체와보건복지부등의반대로외 국인에영리법인병원설립을한정하는것으로매듭이지어졌다. 그이후제주특별자치 도당국은내국인영리법인병원설립허용을지속적으로요구하였으나, 지난정부에서 는허용되지않았던것이이명박정부에들어선지난 6월 3일제주특별자치도지원위원 회에서내국인영리법인병원설립허용이본격적으로결정되기에이르렀다. 제주에서 내국인영리법인병원설립추진경과를정리해보면다음과같다. 8
08년 3 월: 권한및규제혁신과제 655개에대해총리실과제주도간실무검토 5월 22 일( 목): 김태환제주지사, 서울에서진행한실 국장회의에서 특별자치도 3단 계제도개선에교육 의료영리법인허용반드시반영해야할것 이라고주문 6월 3 일( 화): 한승수국무총리주재로개최된제주특별자치도지원위원회결정사항 을발표하면서국내영리병원설립허용건은추후논의하기로하였다고공표 6월 5 일( 목): 3 단계제도개선관련공무원대상교육에서 국내영리병원설립허용 키로관련부처간합의가이루어졌음 을강창희제주특별자치도추진단장이밝힘. 6월 6 일( 금): 국내영리병원설립허용키로관련부처간합의가이루어졌음 이한 라일보에보도되면서내국인영리법인병원허용방침공개 6월 18 일( 수): 국내영리병원에당연지정제적용방침천명 6월 20 일( 금) : 김창희제주특별자치도추진단당기자브리핑 헬스케어타운외다른 지역에도영리의료법인가능성열어두고있다 밝힘 6월 24 일( 화): 제주특별자치도여론조사결과발표/ 한국갤럽, 813 명대상, 6월19 일~20 일진행( 의료산업육성77.4% 찬성, 국내영리병원설립75.4% 찬성)/7월초순입법 예고위한해당부처와협의중임을밝힘 7월 1 일( 화): 한라일보제주특별자치도여론조사결과발표/ 코리아리서치, 성인남녀 1019 명대상, 6월27 일진행( 도내영리병원허용47.9% 반대, 42.8% 찬성) 7월 28 일( 월): 영리법인병원설립허용에대한여론조사결과찬성 38.2%, 반대 39.9% 로반대의견이높아김태환도지사는영리법인병원설립을포기를공식발 표함. 09년 2 월: 제주특별자치도는영리병원을 투자개방형병원 으로명칭을바꿔다시 추진하기로함. 나. 이해당사자분석 1) 과정에대한계획, 정책선택및정의 본분석의목적은제주특별자치도영리병원허용과관련된이해당사자간의역학관계 및갈등을정리하여현재우리나라의료산업화와관련된갈등구조의양상을파악하는 데에있다. 이정책은이명박정부출범이후지속적으로제기되고있는의료산업화및민영화논 쟁과맞닿아있고의료기관당연지정제, 민간의료보험도입등과도연결되어있어전체 의료정책의방향성에영향을미칠수있는중요한정책중하나이다. 또한제주특별자 치도청, 보건복지가족부, 기획재정부등의정부기관과제주도민, 의사단체및시민단체 등여러이해당사자들이관련되어있기때문에이해당사자분석대상으로적합하다고 볼수있다. 9
2) 주요이해당사자선별 신문기사와각단체의보도자료를참조하여작성된영리병원허용과관련된이해당사 자의목록은다음과같다. 본리뷰에서는연구자가생각하기에우선순위가높은순으로 이해당사자목록을작성하였다. 제주특별자치도청 국내영리병원저지제주대책위원회 기획재정부 보건복지가족부 제주도민 대한병원협회 개원의협의회( 의사협회) 보험회사 3) 도구적용, 정보수집및기록 PHR의가이드라인에서제시한이해당사자특성을본연구에서도적용하여이해당사자 표를작성하기로하였다. 인터넷검색을통하여각이해당사자에대한신문기사및성 명서및보도자료를수집 분석하였다. 4) 이해당사자표완성 비록이해당사자에대한직접면접을하지못한한계는있지만이차자료를토대로작성 한이해당사자표는다음과같다. ID 조직 내부 / 이해지식태도외부관계 동맹 자원 영향력 지도력 1 제주도청 내 3 지지 긍정 3,4 3 3 3 2 대책위 외 3 반대 부정 NGO 2 2 3 3 기획재정부 내 2 지지 긍정 1,4 3 3 2 4 복지부 내 2 지지 부정 1,3 3 3 1 5 제주도민 외 1 중립 부정 1 1 1 6 병협 외 2 지지 긍정 1 1 2 7 개원의협 외 2 반대 부정 1 1 2 8 보험회사 외 2 지지 긍정 3 1 1 5) 이해당사자표분석, 정보이용 이해당사자표에대한영향력/ 지도력분석과이해당사자태도분석결과는다음과같 다. 10
그림 8. 영향력/ 지도력분석결과 그림 9. 이해당사자태도분석결과 4. 결론 정부정책에대해이해당사자들의의견표출과갈등이두드러지면서정책결정과정에 서각이해당사자간의갈등조정은매우중요한과제가되었다. 이러한갈등을조정하 11
고각정책을각이해당사자에게설득하기위해서는각집단이정책에대해어떤이해 관계와특성을가지고있는가를파악하는것이필요하다. 이해당사자분석은이러한목 적에적합한분석방법으로향후의료정책결정과정의한단계로중요한역할을할것 으로보인다. 5. 참고문헌 Brugha R, Varvasovszky Z. Stakeholder analysis: a review. Health policy and planning 2000; 15(3): 239246. Brugha R, Varvasovszky Z. Stakeholder analysis. Health policy and planning 2000; 15(3): 338345. Schermeer K. Guidelines for Conducting a Stakeholder analysis. Bsthesda, MD: Partnerships for Health Reform, Abt Associates Inc. 1999. 메디컬옵저버. 영리기관득실잘따져야. 2008. 9. 1. 참여연대이슈리포트. 누가, 왜의료민영화를추진하는가?. 2008. 7. 31. 노컷뉴스. 영리병원허용, 의료인찬반공방. 2009. 3. 11. 서울신문. 정부 시범운영최적지 제주영리병원논란재점화. 2009. 4. 24. 박형근. 제주내국인영리법인병원허용, 무엇이문제인가?. 월간복지동향. 2008. 7. 2. 지식채널e. 위험한거래. 2009. 4. 13. 12