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식량안보심포지엄위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 2008. 6 서울대학교농업생명과학연구원

프로그램 12:30~13:20 등록 13:20~13:40 개회식 사회 : 김도순교수 ( 서울대학교 ) 개회사고희종소장 ( 서울대학교식물생명과학연구소 ) 환영사박은우학장 ( 서울대학교농업생명과학대학 ) 제 1 부좌장 : 서종혁교수 ( 한경대학교 ) 13:40~14:20 국제곡물가격상승동향과대응대책여인홍팀장 ( 농림수산식품부 ) 14:20~15:00 무역및해외생산기지확보를통한식량확보방안김용택박사 ( 한국농촌경제연구원 ) 15:00~15:40 안정적식량확보를위한국내생산기반구축방안나정우박사 ( 한국농촌공사 ) 15:40~16:00 휴식 제 2 부좌장 : 황흥구소장 ( 농촌진흥청 ) 16:00~16:40 우리나라의식량수급과유전자재조합식품박선희박사 ( 식품의약품안전청 ) 16:40~17:20 곡물안보시대의연구방향이변우교수 ( 서울대학교 ) 제 3 부좌장 : 고희종교수 ( 서울대학교 ) 17:20~18:20 종합토의 토론자 제1주제 : 임정빈교수 ( 서울대학교 ), 전찬익박사 ( 농협조사연구소 ) 제2주제 : 신노생처장 ( 농수산물유통공사 ), 구원모대표 ([ 주 ] 유니젠러시아 ) 제3주제 : 박종화교수 ( 충북대학교 ) 제4주제 : 곽상수센터장 ( 한국생명공학연구원 ) 제5주제 : 김연규과장 ( 농촌진흥청 ) 간친회

개회사 존경하는내외귀빈여러분! 오늘농업정책과연구관련분야전문가들을모시고 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 라는주제로심포지엄을개최하게된것을대단히기쁘게생각합니다. 바쁘신가운데에도이번심포지엄에귀중한발표와토론을해주시는연사님들, 토론자, 좌장및참가자여러분께진심으로감사의인사를드립니다. 그리고이번심포지엄을개최할수있도록전폭지원하여주신우리대학박은우학장님, 심포지엄을준비하여주신조직위원여러분과농업생명과학연구원준비요원들께깊은감사를드립니다. 식량안보와식량무기화는어제오늘의화두가아니었습니다. 식량자원은유한한것이며, 그것도환경의영향을크게받는불안정한자원이기때문입니다. 최근지구온난화와더불어기상이변의빈도가잦아지면서공급이위축되고있습니다. 거기다가바이오에너지로의전용과소득수준향상에따른수요증가등으로인해서세계곡물재고량이 1987년에 35% 이었던것이최근에급감하여작년에는 15% 수준으로떨어졌습니다. 이제우려가현실로나타나고있습니다. 특히예상치못했던곡물수출국들의수출제한조치까지이어지면서위기의식이고조되고있습니다. 돈을주고도식량구입이어려운상황이도래하였습니다. 우리나라는그나마주식인쌀이의무수입량과재고량을합하면아직도자급할수있기때문에이번곡물파동회오리에서다행히비켜가는모습입니다. 그러나우리의곡물사정을보면한심합니다. 쌀을제외하고는 5% 이하의자급율을보이고있고, 쌀마저도순수국내생산량은해마다급감하여이제 90% 를맞추기가어려운실정이고보면향후어떻게전개될지심히우려됩니다. 이러한시점에서그동안식량안보와관련하여제시되었던대안들을검토하는심포지

엄을오늘갖게되었습니다. 세계적인식량위기에대응하는우리의전략을구체적으로 가다듬을수있는기회가되기를바랍니다. 이심포지엄을성공적으로개최할수있도록후원하여주신농촌진흥청, 한국농촌공사, 농수산물유통공사, 농협중앙회, ( 주 ) 유니베라, 서울대농생명과학공동기기원관계자여러분께깊은감사를드립니다. 바쁘신가운데에도이번심포지엄에참석하여주신모든분들께다시한번감사의말씀을드립니다. 2008 년 6 월 24 일 서울대학교농업생명과학연구원식물생명과학연구소장교수고희종

환영사 우선서울대학교농업생명과학대학을대표하여바쁘신일정중에서도본대학농업생명과학연구원이주최하는심포지움에참석해주신여러분을진심으로환영합니다. 또한무엇보다오늘우리농업생명과학원에서 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 라는매우의미있고시의적절한주제의학술심포지움을개최하게된것을매우기쁘게생각합니다. 특히금번심포지움을이렇게성황리에개최하는데많은노력을기울여오신식물생명과학연구소소장이신고희종교수님이하관계자여러분께도치하와축하의말씀을전하고싶습니다. 여러분도잘아시는바와같이최근쌀, 밀, 옥수수, 콩등국제곡물가격이가파르게오르고있습니다. 그런데문제는과거와달리이러한국제곡물가격상승이단기적인현상이아니라세계곡물시장의구조적인수급불균형으로인해앞으로도고공행진을지속하리라는전망입니다. 이로인해전세계적으로식량위기론까지대두되고있고, 각국의식량자원확보를위한경쟁이본격화되고있습니다. 우리나라의경우는아직국제곡물가격급등으로가시적인식량난을겪고있지는않지만세계 5위권의대규모식량수입국으로서마냥느긋할수만은없는상황입니다. 왜냐하면전체식량자급률이 27% 수준에머물러있고, 쌀을제외하고대부분의곡물을수입하는우리의입장에서국제곡물가격급등은매우심각한문제이기때문입니다. 따라서곡물가격상승이만성적이고구조적인문제라는인식하에국제식량부족사태에대응한새로운식량안보전략을수립해나갈필요가있습니다. 더욱이국제적인곡물가격급등현상은국내물가안정을해치고경제성장의발목을잡는복병이될소지가있다는측면에서다각적인대책마련이필요한실정입니다. 이러한차원에서금번학술심포지움은매우시의적절하며, 의미있는자리라생각합니

다. 아무쪼록이번학술심포지움이우리나라의식량안보확보전략의마련과효과적인 대안을깊이있게모색하는기회를제공하길바랍니다. 다시한번바쁘신시간을할애하시어우리대학을방문해주신여러내외귀빈들과 다양한주제의훌륭한논문을발표해주실발표자및토론자님들, 그리고본심포지움에 참석하신모든분들께이자리를빌어감사의말씀을전하고싶습니다. 대단히감사합니다. 2008년 6월 24일서울대학교농업생명과학대학장박은우

목 차 프로그램개회사환영사 1. 국제곡물가격상승동향과대응대책 --------------------------------- 9 여인홍팀장 ( 농림수산식품부 ) 2. 무역및해외생산기지확보를통한식량확보방안 --------------------- 31 김용택박사 ( 한국농촌경제연구원 ) 3. 안정적식량확보를위한국내생산기반구축방안 ----------------------- 65 나정우박사 ( 한국농촌공사 ) 4. 우리나라의식량수급과유전자재조합식품 ---------------------------- 97 박선희박사 ( 식품의약품안전청 ) 5. 곡물안보시대의연구방향 ---------------------------------------- 133 이변우교수 ( 서울대학교 ) 토론요지 ---------------------------------------------------------- 161 제1주제 임정빈교수 ( 서울대학교 ), 전찬익박사 ( 농협경제연구소 ) 제2주제 신노생처장 ( 농수산물유통공사 ) 제3주제 박종화교수 ( 충북대학교 ) 제4주제 곽상수센터장 ( 한국생명공학연구원 ) 제5주제 김연규과장 ( 농촌진흥청작물과학원 )

제 1 주제 국제곡물가격상승동향과대응대책 여인홍팀장 ( 농림수산식품부 ) 목차 Ⅰ. 머리말 Ⅱ. 곡물가격상승의원인 Ⅲ. 세계곡물가격및수급전망 Ⅳ. 국제곡물가격상승에따른영향 Ⅴ. 주요곡물확보상황 Ⅵ. 국제곡물가격상승대응방향 Ⅶ. 결론

국제곡물가격상승동향과대응대책 여인홍팀장 ( 농림수산식품부 ) Ⅰ. 머리말 2005 년이후지금까지밀, 옥수수, 쌀, 대두등의국제곡물가격은거의두배로뛰었 고최근까지이러한곡물가격상승세는꺾이지않고있다 ( 표 1-1). 표 1. 2005년이후곡물가격상승세 ( 단위 : US$/ 톤, %) 구 분 06/07 07.12 08.1 08.2 08.3 08.4 08.5.27 08.5.28 전월비 06/07대비 밀 181 350 350 409 424 345 296-16.6 63.5 옥수수 140 170 193 203 218 233 235-0.9 67.9 대두 267 423 464 508 500 483 495-2.5 85.4 중립종 538 584 590 595 595 758-1,025 35.2 90.5 쌀장립종 320 368 387 474 615 929-1,010 8.7 215.6 * 자료 : 미농무부 (USDA), Rice-Online, 수급사이클 : 밀 (6월 ~익 5), 옥수수 대두 (9월 ~익 8), 쌀 (8월 ~익 7월 ) 곡물가격상승은식품가격인상의주요요인이며, 이로인해특히개발도상국의식량안보와기아문제에대한우려가고조되고있다. 아이티 모잠비크등남미와아프리카의국가들에서는식량가격상승에항의하는시위와폭동이발생하기도하였고, 북한역시지난해여름홍수로인한수확량감소및국제곡물가격상승으로올해심각하고광범위한수준의기아로고통을받을것이라는보도도있었다. 11

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 식량가격상승에대응하여세계각국은자국의농업투자강화, 국내농산물가격안정을위한수출통제, 수입가격안정을위한관세인하, 쌀대체식품개발등수요전환조치를취하고있으며, 국제적으로도식량위기에처한국가들에대한인도적지원강화, 농업투자강화, 아세안 +3 쌀비축제와같은공동공공비축제설립등식량위기를해결하기위한다양한조치가취해지고있거나논의중에있다. 한편으로는식량가격상승을기회로삼아자국의이익을확대하고자태국등쌀수출국사이에서는 쌀카르텔설립 과같은논의도진행중이다. 표 2. 국가별시위현황 ( 08 년 3 월 ~4 월 ) (FAO 및외신종합 ) 국가명이집트모로코부르키나파소코르디부아르카메룬모잠비크인도네시아아이티 시위내용곡물값상승항의시위로 300명체포, 4명사망인플레이션항의시위로 24명체포물가상승으로수천명시위, 100여명체포항의시위중 2명사망, 1년간밀가루값 2배급등식량 기름가격상승에항의하는시위중최소 40명사망시위와상점약탈로 6명사망, 100여명부상콩부족시위유혈시위로 5명사망, 200여명부상 최근인 6월3일 ~ 6월5일간로마에서는식량위기에대응한각국의공동대응을논의하기위하여식량위기고위급회의가개최되었다. 반기문 UN 사무총장은이회의의개막연설에서 식량위기는위기이자농업재활성화의기회 라고하며, 이번식량위기를해결하기위해식량원조, 농업투자확대등대담하고긴급한조치들이이루어져야한다고강조하였다. 우리나라역시국제곡물가격상승에대응하여, 단기적으로는할당관세인하및사료자 12

국제곡물가격상승동향과대응대책 금융자지원등의조치로농식품산업계부담을완화하면서, 중 장기적으로는식량안보의 3요소인국내생산확대, 적정비축, 해외농업개발을조화시켜곡물의안정적공급을도모하는한편, 쌀가공품등새로운수요창출을통한수입밀대체등다양한대책을수립 추진중에있다. 본고에서는국제곡물가격상승의원인과향후전망을살펴보고이에대한대응방향 을소개하고자한다. Ⅱ. 곡물가격상승의원인 국제곡물가격상승은세계적인바이오에너지용곡물수요증가및작황부진으로수급상황이악화된가운데, 원유가격상승으로인한생산비및운송비증가, 곡물시장에의투기자본유입증가등의요인이복합적으로작용하고있는것으로분석된다. 특히, 07 년부터의곡물가격급등은수급불균형보다는투기자본의영향이더크게작용하고있는것으로판단된다. 2007/08년도전체곡물의수급상황을좀더자세히살펴보면, 쌀 옥수수를제외한밀 콩은소비량이생산량을초과하고있으며, 세계곡물의총소비량 (2,112백만톤) 이총생산량 (2,101백만톤) 을초과하고있는상황이다 ( 표 3). 또한곡물재고율은 15.3% 에불과하여역사적으로최저수준이다 ( 그림 1). 13

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 표 3. 2007/08년도전세계주요곡물의수급상황 구 분 생 산 ( 백만톤 ) 소 비 ( 백만톤 ) 재고율 (%) 밀 606.40 620.43 17.7 옥수수 779.83 775.60 14.1 콩 219.72 233.83 21.0 쌀 427.07 424.40 18.5 곡물전체 2,100.60 2,111.80 15.3 * USDA WASDE 08.5월(2007/08년도추정치 ) 단위 : % 40 35 30 25 20 15 10 1980 1985 1990 1995 2000 2005 그림 1. 세계곡물재고율, 1980/81 2007/2008( 전망치 ) 주 : 옥수수, 대두, 소맥, 쌀을포함함. 자료 : USDA, Foreign Agricultural Service(http://fas.usda.gov/psd) 곡물의소비증가요인으로는첫째, 과거 식용-사료용 위주의곡물수요에서바이오에너지용곡물수요가새롭게창출되고있는면을들수있다. 03/ 04~ 07/ 08 기간중바이오에탄올용곡물소비증가량은 34백만톤에서 100백만톤으로 66백만톤이늘어동기간중전체곡물소비증가량 134백만톤의약 49% 를차지한다. 14

국제곡물가격상승동향과대응대책 08.6.3~6.5일로마식량안보고위급회의 (Rome High Level Confrence on Food Security) 에서는바이오에너지문제가커다란정치적쟁점이되었다. 대부분의국가들은바이오에너지가식량위기의주요원인이라고주장하였으나, 미국 브라질등바이오에너지주요생산국들은이를부정하였다. 특히브라질의룰라대통령은바이오에너지가식량위기를불러온다는주장을일축하고식량위기원인으로신흥개도국의수요증가와선진국의보호무역주의를지적하며오히려최근의에너지가격상승의대안으로바이오에너지의사용을늘려야한다고주장하기도하였다. 또한, 브라질 중국 인도 러시아등신흥시장의곡물소비증가도소비량증가의한요인이다. * 01~ 08. 옥수수연평균소비증가율 : 세계 3.4%, 러시아 11.2% * 01~ 08. 콩연평균소비증가율 : 세계 4.6%, 러시아 12.7%, 중국 8.8% * 01~ 08. 밀연평균소비증가율 : 세계 0.8%, 인도 1.8%, 브라질 1.4% 곡물의생산감소요인으로는미국과호주의기후불량으로인해밀생산량이 05/ 06 년 82백만톤에서 06/ 07년 60백만톤으로감소하였으며, 바이오에너지용옥수수재배를늘리기위해콩재배면적을줄임에따라콩생산량도감소한것을원인으로들수있다. * 콩재배면적 ( 백만ha) : ( 05/ 06) 93 ( 06/ 07) 94 ( 07/ 08) 91 * 콩생산량 ( 백만톤 ) : ( 05/ 06) 220 ( 06/ 07) 236 ( 07/ 08) 220 수급요인이외의다른요인들을살펴보면, 국제유가가 06년 70불대에서최근 130불이상으로상승함에따라곡물생산및운송비용이증가하고있으며, 인도 아르헨티나 중국등에서는자국의식품가격상승억제등을목적으로수출세부과 수출할당제실시 수출세환급세폐지등수출규제를강화한것도한요인이다. 특히, 최근의쌀값상승은인도 베트남등의수출제한강화가큰요인으로작용한것으로보인다. 15

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 한편, 국제곡물시장에투기자금의유입역시곡물가격상승의커다란원인으로보이는데시카고선물거래시장의곡물월평균거래량은 03~ 07 기간중밀과옥수수는각각 30%, 콩은 15% 가증가하였으며, 07년도소맥가격상승의원인중 48% 가투기에의한것이라는연구도 ( 삼성경제연구원 ) 있었다. 한편, OECD는지난 5.29일 식량가격상승의원인과결과 라는보고서에서복합적인곡물가격상승원인을요인별로장기적인것과일시적인것으로분류하였다. 또한, 곡물가격상승의영구적인요인은아니더라도, 곡물가격의변동성 (volatility) 을키우는요소도분류하였으며그내용은다음과같다. 1. 주요농산물생산지에서의수확량급감은일시적요인으로보아야한다. 수확량을 감소시킬수있는기후변화나물부족문제를방지함으로써, 단기적으로생산량을정 상수준으로확대하는것을기대할수있다. 2. 경제성장, 구매력증가등농업상품의수요증가에도움이되는거시경제적상황은, 적어도여러 OECD 비회원국에서는계속될것으로예상된다. 이는미래가격결정의영구적요소이지만, 새로운요인은아니다. 개발도상국의높은 GDP 성장세는수년간상품시장의특징이었다. 이러한요소가미래실질가격하락세를늦추겠지만, 평균가격을영구적으로올리지는않는다. 3. 유가, 좀더일반적으로말해서에너지가격이, 농업상품과식량의생산비용, 궁극 적으로시장가격인상의주요요인 (Critically important contributing factor) 이다. 유가 상승은영구적요인이다. 4. 지난 3 년보다는둔화된비율이지만, 바이오연료생산을위한곡물수요는더욱늘 16

국제곡물가격상승동향과대응대책 어날것으로예상된다. 현재정책환경하에서는, 이는가격형성의영구적요인이다. 바이오연료용곡물수요는미래평균가격을끌어올리는요소중하나이다. 5. 밀, 잡곡, 식물성오일의재고는소비량에대비해서매우낮은수준으로떨어져, 향후 10년간줄어든재고를완전히보충하기는어려워보인다. 곡물재고가낮다고하여곡물가격을영구적으로상승시키지는않지만, 낮은곡물재고는시장가격의변동성 (volatility) 을증가시키는배경을제공한다. 6. 농업선물시장으로의투자증가는단기적으로가격에영향을미칠수있다. 향후 10 년의관점에서보았을때, 이는일시적요인이될수도있다. 그러나, 자금규모를고 려한다면, 미래가격변동성을증가시키는영구적요소가될수도있다. 7. 거래변동성을증가시키는좀더일반적인요소는시장의빈약성 (thinness) 이다. 고립적인정책과시장의결함등으로거래가빈약할수록, 곡물가격은외부충격에대한변동성이커진다. 이러한곡물시장의특징은곡물가격의변동성을증가시키는영구적인요소로보인다. Ⅲ. 세계곡물가격및수급전망 식량사정에대한전망은역사적으로낙관론과비관론이대립되어왔다. 그동안세계식량수급을전망하는데에있어낙관론은주로식량수출국의입장이었으며, 비관론은식량수입국을중심으로한견해였다. 소비량대비재고량의비율을뜻하는세계곡물재고율이낮을경우비관론내지식량위기론의주장이부각되었으나, 오히려재고율이 17

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 과다할경우에는관세인하와보조금규제를협의하는농산물협상의필요성이강조되었다. 1980년대중반곡물재고율이사상최고수준에이르게되고이것이우루과이라운드 (UR) 협상을초래한원인의하나가되는것이다. 1980년대중반이후재고율이지속적으로하락하여식량위기에대한세계의관심이환기되자유엔식량농업기구 (FAO) 는 1996년 11월로마에서세계식량정상회의 (World Food Summit) 를개최하였고, 최근다시곡물재고율이사상최저수준으로하락함에따라지난 6.3~6.5일로마에서는식량안보고위급회의 (Rome High Level Confrence on Food Security) 를개최하였다. 역사적인식량수급전망논쟁에서인구증가와소득증가로향후식량수요가일정수준증가할것이라는점에서수급전망의낙관론과비관론사이에큰입장차이가없었다. 증가하는수요를공급측면에서충족이가능한지여부가낙관론과비관론의주된차이였다. 그동안수요요인은공급요인에비해상대적으로식량사정평가에대한주된요인이아니었으나최근의곡물가격불안은곡물가격상승의원인에서살펴본바와같이바이오에너지등수요요인이보다크게부각된다는점이과거와다른특징이다. 최근의국제곡물가격전망은전망기관마다약간의차이는있으나, 곡물재고율하락으로당분간가격은상승세를유지하여 08~ 09년에정점에다다를것으로보이며, 그이후에는완만한가격하락세를보이거나 08~ 09년의높은가격수준을유지할것으로보인다 ( 표 4). 18

국제곡물가격상승동향과대응대책 표 4. 중 장기곡물가격전망 (OECD-FAO, FAPRI, USDA) 구분 ( 단위 : $/ 톤 ) 07/08 08/09 09/10 10/11 11/12 12/13 13/14 14/15 15/16 16/17 밀 205 198 192 186 185 185 183 182 182 183 OECD-FAO (2007) * 옥수수 159 158 147 143 144 141 138 139 140 138 유지작물 310 312 306 301 297 298 295 295 298 300 밀 224 202 184 171 165 165 165 167 167 169 USDA 옥수수 138 148 150 142 138 138 140 140 140 142 (2008.2) 대두 331 325 327 322 323 323 323 325 327 329 밀 245 194 192 191 195 197 199 201 202 204 FAPRI 옥수수 157 154 154 152 155 153 154 156 156 156 (2008.3) 대두 379 389 360 374 369 376 373 377 381 380 * OECD-FAO의 08년전망의 Full-version은 7월에발표될예정 OECD는 2008~2017 곡물가격전망에서, 현재의높은가격으로인해생산면적증가와수확량증가, 생산성증가와무역경쟁심화가일어나고이로인해곡물가격은현재수준보다는점진적으로낮아질것으로전망하였나, 과거 10년에비해서는높은수준을유지할것으로전망하였다. 명목가격은지난 10년평균대비 35~60%, 실질가격은지난 10년평균대비 10~35% 높을것으로전망하였다 ( 그림 2, 그림 3). 19

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 그림 2. 지난 10 년간주요곡물의가격변동과향후전망 그림 3. 지난 10 년간주요곡물의가격변동과향후전망 OECD의수급전망을살펴보면, OECD의 2008년작물생산에대한전망은일반적으로긍정적이다. 세계작물생산에대한예상치는 2007년보다 3% 이상증가할것으로예상된다. 이중상당부분이주요수출국의생산회복으로인한조곡의생산증가에기인한다. 또한, 주요쌀생산국의수확이막시작되고있다. 공급증가는 2008년시장을어느정도안정시킬수는있지만, 곡물소비량이공급량을계속초과할것으로예상되어일년내내수급불균형상태가지속될것으로예상된다. 20

국제곡물가격상승동향과대응대책 바이오연료생산에사용하는곡물수요는 2007년에서 2017년기간동안두배로증가할것으로예상된다. 곡물의전체소비량증가는상당부분식량과사료수요증가에기인하는데특히, 높은경제성장을하고있는 OECD 비회원국에서그렇다. 대부분식량으로사용되는쌀수요는연간 1% 이하수준에서증가할것이며, 대부분의쌀수요는주로개발도상국의성장으로인해발생하는것이다. 2005~2017년까지식물성오일사용증가의 1/3 이상이바이오연료생산에쓰일것이며, 그외의식물성오일사용도증가할것이다. 또한, 개발도상국의소득증가로인해식물성오일수요확대가일어나고있다. OECD는시나리오가정을통해곡물가격이전망치보다추가하락할가능성도있다고분석하였는데, 바이오연료생산이 07년수준에머물경우현재예측보다곡물은 12%, 식물성기름은 15% 가격이하락하며, 원유가격이 72불수준이면밀, 옥수수는 10% 하락 식물성기름은 7% 하락, 브라질 중국 인도 인도네시아 남아공의 GDP 성장률이절반으로낮아지면곡물가격은 1~2% 추가하락, 생산량이 5% 높아지면밀 옥수수는각 6%, 8% 가하락할것으로전망하였다 ( 그림 4). 그림 4. 곡물가격전망에대한다양한시나리오 21

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? Ⅳ. 국제곡물가격상승이우리나라에미치는영향 국제곡물가격상승에따른영향을살펴보면, 가공단계별물가상승을통해관련기업, 축산농가및가계의부담증가를유발한다. 07년부터배합사료가격은 5차례에걸쳐 35% 가인상되었는데이에따른농가경영비부담은 1조 4천억원가량증가한것으로파악되며, 밀가루등중간재및이를원료로사용하는식품가격역시크게상승하였다. 최근한국농촌경제연구원과산업연구원은곡물가격상승에따른파급영향을분석하였는데그결과는아래와같다. * 곡물가격 10% 상승에따른파급영향 ( 농경연, 산업연구원 ) - 밀가격 10% 상승시, 밀가루가격은 5.94%, 빵 과자 국수류가격 0.45% 상승 - 옥수수가격 10% 상승시전분당은 3.63% 상승 - 콩가격 10% 상승시유지및식용유는 2.46% 상승 곡물가격상승은최종적으로소비자물가에도영향을미쳐가계의지출부담을증가시 키는데농촌경제연구원 산업연구원에의하면밀 옥수수 콩가격이동시에 100% 상 승시소비자물가는약 0.7% 상승한다고한다. 최근의국제쌀값상승이국내쌀값및수급에큰영향을미치고있지는않다. 전체수입쌀중밥쌀용시판물량 (4만8천톤) 은국내생산량의 1% 수준으로수급에큰영향을미칠만한양이아니며, 가공용수입쌀은도입가격이하로공급가격을정부에서결정하여공급하고있다. 다만, 국제쌀값상승으로의무적으로수입해야하는 MMA 쌀을구매하는데소요되는 예산규모는크게늘어날전망이다. 07 년 300 불 ~500 불대에서형성되었던국제쌀가 격이최근 1,000 불내외로상승함에따라올해정부의재정부담은약 2,400 억원이증 22

국제곡물가격상승동향과대응대책 가할전망이다. 정부는재정부담을줄이기위해수입쌀전량구매필요예산을편성하 는방식에서수입쌀구매와판매대금을연중회전사용하여이에필요한예산만편 성하는방식으로전환하는등다양한방안을검토중에있다. 또한, 국제쌀값상승으로 MMA 쌀수입에차질이빚어지고있는데, 태국의수출회사 들은쌀값상승을이유로일부물량의쌀수출을포기하였다. 정부는태국측정부에 MMA 쌀수입에차질이빚어진것의귀책사유가태국측에있음을통보한상황이다. 한편, 국제곡물가격상승으로밀의경우미국산과국내산가격차가 06년 4배이상에서 08.3월 1.5배수준으로좁혀지는등곡물의국내외가격차가축소됨에따라, 국내농산물생산확대의여건이조성되고있는효과도기대할수있다. * 원맥가격 : ( 06) 미국산 205원 /kg, 국산 892(4.3배 ) ( 08.3) 미국산 576, 국산 856(1.5배 ) 국제곡물가격상승이국내산농산물가격지지효과를가져옴에따라정부도유휴농지 활용을통한국내농산물생산확대를지원하기위해다양한정책을검토하거나추진 중에있다.( 국제곡물가격상승대응방향에서자세히설명 ) Ⅴ. 주요곡물확보상황 우리나라는연간 1,400만톤이상의곡물을수입하고있으며밀 옥수수 대두가전체수입물량의 95% 인 1,300만톤수준을차지하고있다. 2007년기준으로밀은약 325만톤 ( 식용 221, 사료용 104), 옥수수약 860만톤 ( 식용 185, 사료용 675), 대두약 121만톤 ( 식용 29, 사료용 92) 을수입하였다. 23

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 08년 5월말현재우리나라의주요곡물수입현황은연간수입수요량 1,437톤의 72% 인 1,035톤의수입을완료하였거나구매계약체결을완료하여물량확보에는문제가없는상황이다 ( 표 5). 사료용밀의경우수입이지난해 11월부터중단되었으나, 이는수입물량확보에애로가있어서라기보다상대적으로가격이싼옥수수및타피오카등으로사료용곡물이대체수입된것에기인한다. 표 5. 08 년 5 월말현재우리나라의주요곡물수입현황 ( 단위 : 만톤 ) 품목 용도 수입수요량 확보 ** 물량 현재비축량 비고 식용 230 143 31 7.5월분까지확보 1개월분비축밀사료용 110-1 옥수수등으로대체 소계 340 143 32 - 식용 210 126 6 7월분까지확보 0.4개월분비축 옥수수 사료용 740 643 115 10.5월분까지확보 2개월분비축 소계 950 769 121 - 식용 30 22 5 9월분까지확보 2개월분비축 대두 사료용 90 75 13 10월분까지확보 2개월분비축 소계 120 97 18 - 식용 470 291 42 7.5월분까지확보 1개월분비축 잡곡소계 사료용 940 718 129 9월분까지확보 1.5개월분비축 합계 1,410 1,009 171 - 가공용 22 21 17 - 쌀밥쌀용 5 5 1 - ( 백미기준 ) 소계 27 26 18 - 총계 - 1,437 1,035 189 8.5월분까지확보 1.5개월분비축 * 자료 : 농수산물유통공사, 제분협회, 사료협회, 농협사료, 전분당협회, 대두가공협회 ** 확보물량은기도입물량에도입예정 ( 계약물량 ) 포함 08.5.23 기준임 24

국제곡물가격상승동향과대응대책 Ⅵ. 국제곡물가격상승대응방향 정부는국제곡물가격상승대응대책으로단기적으로곡물가격상승에따른농식품산업계부담을완화하면서, 중 장기적으로식량안보의 3요소인국내생산 안정적수입 적정비축을조화시켜곡물의안정적공급을도모하고, 쌀가공품등새로운수요창출을통한수입밀대체를추진하고있다. 국제곡물가격상승에대한단기대응책은이미작동중이다. 국제곡물수급및가격동향점검을강화하고있다. 농림수산식품부에식품산업본부장을위원장으로정부와민간업계가참여하는국제곡물가격상승대응 T/F를설치하여국제곡물시장동향과제분 식료 사료등국내업계의원료수급상황을상시점검하고있다. 국제곡물시장동향과원료수급상황을보다체계적으로파악하기위하여금년말부터는국제곡물분야조기경보시스템 (EWS : Early Warning System) 을도입하고자현재연구용역을실시중이다. 조기경보시스템이란, 경제위기가능성을사전에포착하여선제적으로대응하기위한예찰시스템으로선행성이큰변수를중심으로경제분야위기발생가능성을사전적 (6개월~1년내외 ) 으로예측할수있도록설계하며, 각부문별위험도를 5단계로구분하여지수화 ( 정상 0~1, 관심 1~2, 주의 2~3, 경계 3~4, 심각 4~5) 하는동시에단계별위험관리전략을수립하는시스템이다. 수입가격상승에따른업계의부담을덜어주기위해낮은세율로수입관세를적용하는 이른바할당관세제도혜택의범위를넓혀 2008 년부터밀 옥수수등주요곡물의할당 25

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 관세를대부분무관세화하고사료로사용되는매니옥칩에대한할당관세를신규로도입 하였다. 또한, 축산농가의사료부담을완화하기위해사료구매자금 1 조 5 천억원을특별 융자지원하고있다. 그리고, 안정적인자급여건조성을위한국내생산확대를추진하고있는데, 특히겨울철유휴농지를활용한조사료등의재배확대로수입사료및곡물을일정부분대체할수있도록할계획이다. 국제곡물가격이오르기전에는국내외가격차가커경제성이낮아재배를기피하였으나, 최근에는국제곡물가격상승으로국내외가격차가축소되고조사료에대한수요가증가하고있어국내유휴농지를활용한재배확대여건이조성되고있다. 특히, 국산청보리 이탈리안라이그라스등은양분가치및가격이수입산과대등하여수입조사료와경쟁이가능한것으로평가되고있다. 겨울철유휴농지의재배면적을 12년까지 66만ha로확대 ( 논면적 101만ha('07) 중현재겨울철에작물을재배중인면적은 34만ha, 재배하고있지않은유휴면적은 67만ha 수준임 ) 하기위하여사료작물 ( 청보리등 ) 은한우 젖소에대한조사료수요량의 90% 를국산으로자급 ( 07년 78%, 80만톤 12년 90%, 250만톤 ) 하고, 밀은식용수요의 3% 수준을자급 ( 07년 0.3%, 7천톤 12년 3%, 5만톤 ) 할계획이다. 이를위해기후여건과지역별특성을감안, 재배확산이가능한지역중심으로대규모생산단지를조성하고, 농가참여를유도하기위해재배농가에대해전용종자육성 보급확대를추진하는한편, 생산된농산물의원활한유통을위해대규모 기업형조사료생산 유통조직 을육성하고곡물자급향상을위하여밀수요업체에대한유통활성화역시추진할예정이다. 좁은국토면적에서국내생산만으로는식량및사료용곡물수요를모두충족시킬수없기때문에안정적인수입선을확보하는것역시중요하며, 그일환으로해외농업개발사업도적극적으로추진할예정이다. 해외농업개발의기본방향은민간주도및실수요자중심의해외개발을추진하되, 민간의초기자본과다소요에대한자금부담을줄이 26

국제곡물가격상승동향과대응대책 기위해융자등자금지원방안을마련할예정이다. 사료 제당 제분업체등실수요자, 종합상사, 대기업등민간주도중심으로개발을추진하고정부에서지원하여물류 생산기지건설등유형별성공모델을개발할계획이다. 해외농업개발은장기적으로추진해야하는만큼금년중지원체계구축 전문가양성 기술및정보제공 금융 조사연구등종합적인차원의지원방안이포함되어있는해외농업개발사업 10개년장기기본계획을수립하고, 이에필요한재원확보도할예정이다. 또한, 해외재배품종등기술연구강화, 맞춤형해외농업환경조사실시, 수요자중심의해외농업개발교육과정신설, 해외전문가초청세미나개최등을통해해외농업개발의저변을확대할예정이다. 해외농업개발과함께해외곡물자원을활용한식품가공수출촉진, 우리나라의원예 축산 농자재기업이현지에진출하여시너지효과를창출할수있도록유도할계획이다. 식량안보를위해서는국내생산과안정적수입뿐만아니라비상시를대비한적정비축유지도매우중요하다. 식량농업기구 (FAO) 는세계식량안보를위하여총소비량의 17~ 18% 의식량을비축할것을권고하고있는데, 우리나라는 05년부터주곡인쌀에대해서는두달분정도를항상정부가비축하는공공비축제를운영하고있다. 쌀이외의비축관리품목에대해서도상시비축량증대를추진하여국영무역대행기관인농수산물유통공사관리중인콩 TRQ( 저율관세할당물량 ) 물량을 07년 248천톤에서 08년 295천톤으로증량하였고상시비축량도 4만톤 (2개월분) 을유지하고있다. 최근에는국제적인공동비축사업이아세안 +3국 ( 한 중 일 ) 간에논의되고있는데그일환으로 04년부터지금까지 동아시아쌀비축시범사업 (EAERR : East Asia Emergency Rice Reserve) 이추진중이다. EAERR은회원국이자발적으로비축약속물량 (Earmark) 을정하고다른회원국에서식량위기가발생하면그물량을상업적으로판매하거나장기차관또는무상지원하는사업이다. EAERR 시범사업은 08년 10월에예정된아세안 +3국농림장관회의에서본사업전환여부가결정될전망이며, 우리나라는쌀수급의안정성을확대시킨다는측면에서참여여부를검토중에있다. 27

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 또한, 쌀가공식품에대한수요확대및식문화개선을통해전체적인쌀소비를확대함으로써상대적으로수급에여유가있는쌀을활용한수입곡물수요대체도추진하고있다. 밀가루가공식품을대체할수있는쌀가공식품시장확대를위해우선쌀면용수입쌀공급시범사업을실시하고소비시장의반응을분석하여점진적으로공급을확대할계획이다. 아울러쌀가공식품산업활성화를위해생산 가공원료조달 가공 제품생산 유통 소비등전과정에서활성화저해요인을조사하고이를해소할수있는정책들을개발하고있다. 그일환으로원료가격인하를위한가공용다수확품종개발 보급, 쌀함량이높은제품과웰빙수요를겨냥한생면등의연구개발, 쌀가루위주의원료유통체계구축등을추진할계획이다. Ⅶ. 결론 국제곡물가격상승에대한유일한해결책은있을수없다. 일각에서는다른 OECD 국가들과우리나라의자급률수준을비교하며국내생산의중요성을강조하기도하고, 또다른일각에서는보호무역주의가오히려식량시장을왜곡시키고결국식량가격상승의한원인이된다고하며농산물에있어서도자유로운경쟁을주장하기도한다. 최근에는오히려곡물수출국들이자국의물가안정을위해수출을제한하는상황까지일어나고있으며, 일본을비롯한농산물수입국들이수출제한을규제하자는움직임도관찰되고있다. 물론, 식량위기에대비한최우선전략은국내유휴농지를활용한자급률제고가되어야할 것이나, 주요곡물을 100% 자급한다고가정했을때현재농지 (180 만 ha) 의 3 배이상 (500 만 ha) 28

국제곡물가격상승동향과대응대책 이필요한점을감안하면해외농업개발등을통한안정적수입선확보전략도필요한것이다. 또한, 만일의식량위기상황을대비하여주곡인쌀에대해서만큼은적정재고를항시유지하는공공비축전략도필요하다. 식량안보의 3요소인가용가능성 접근가능성 안정성을위하여국내생산 안정적수입선확보 적정비축의정책을종합적으로조화롭게추진하는것이바로곡물가격상승에대응한최적의대책이되는것이다. 29

제 2 주제 무역및해외생산기지확보를통한 식량확보방안 김용택박사 ( 한국농촌경제연구원 ) 목차 Ⅰ. 문제제기 Ⅱ. 해외농업개발의필요성 Ⅲ. 해외농업개발의실태와성과 Ⅳ. 해외농업개발의목표와전략 Ⅴ. 결어 Ⅵ. 참고문헌

무역및해외생산기지확보를통한식량확보방안 김용택박사 ( 한국농촌경제연구원 ) Ⅰ. 문제제기 지구촌이식량가격급등에따른사회불안과정치불안을겪으면서전세계로식량위기가확산되고있다. 2006년부터상승하기시작한식량가격은최근까지급등세를멈추지않고있다. 세계은행은식량가격급등으로정치와사회가불안해진나라로 33개국가를들었다. 이미아이티, 중국, 인도네시아, 이집트, 카메룬, 파키스탄, 우츠베키스탄등전세계 20여개국가에식량문제로격렬한시위나폭등이일어났다. 식량가격급등으로고통받는것은개도국만이아니다. 미국과유럽등과같이선진국들도높아진식품가격으로서민들의어려움이가중되고있다. 식량위기는전세계를위협하는ꡐ소리없는쓰나미 (a silent tsunami) 1) ꡑ로다가와유가급등, 국제금융위기와함께세계경제를위협하는 3대위기의하나로작용하고있다. 일부에서는금년하반기부터유가가안정세로돌아서는데반해, 식량가격은당분간상승세를유지할것이기때문에식량위기가유가문제보다더심각할수있다고보기도한다. 이처럼세계식량가격이급등하고식량문제가전세계위기로확산되자최근유엔식량농업기구 (FAO) 는국제식량가격에대한전망치를조정 발표하였다. 2007년에유엔식량 1) WFP 사무총장 Josettle Sheeran 는현재식량위기를 소리없는쓰나미 (Silent Tsunami) 라고명하였다. 이는식량부족이식량수입국, 개발도상국, 저소득층, 취약계층에쓰나미와같은심각한위기를가져다주기때문이다. 33

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 농업기구 (FAO) 와경제협력개발기구 (OECD) 가공동작성하여발표한세계식량가격전망에따르면세계식량가격은 2008년까지상승하다 2009년부터안정되는것이었다. 그러나실제나타난 2007년과 2008년상반기식량가격은전망치를훨씬넘어선수준이었다. 이에유엔식량농업기구 (FAO) 와경제협력개발기구 (OECD) 는 2008 2017년농업전망보고서 를통하여전망치를조정 발표하였다. 이에따르면당분간주요곡물가격은높은수준을유지할것이고정점에도달한후하락세가천천히나타날것이라는것이다. 2017년에밀실질가격은최근 3년간의평균가격보다 2% 옥수수실질가격은 15%, 콩실질가격은 33% 높은수준이될것으로전망하였다. 이보고서는종전의보수적인전망과달리향후세계식량가격에대하여상당한우려를표명하고있다. 향후에세계식량가격이급등할가능성이있으며각나라마다식량위기에대한압박이커질것임을경고하고있다. 그동안향후세계식량가격전망에대해서제법논란이있어왔다. 과거와같이일시상승하다곧바로안정을찾을것이라는견해부터과거와달리향후수년간상승추세가유지할것이고가격이떨어지더라도과거보다높은수준일것이라는견해등이있었다. 그러나이번 FAO-OECD 전망보고서는분명한메시지를전하고있다. 향후 10년간세계식량사정은더악화될것이며식량문제로많은국가들이어려움에처할것이라는것이다. 여기에최근곡창지대인미얀마싸이클론, 쓰촨성지진, 미국중서부와중국남부의홍수피해등을고려하면단기적으로는세계식량가격은 FAO-OECD가조정 전망한것보다더높은수준이될것이며가격변동도더욱심해질것이다. 세계식량가격이오르게되면식량수출국보다는수입국이, 선진국보다는개도국이, 부자보다는가난한이들이더많은어려움을겪게된다. 따라서세계식량가격급등에따른문제는식량수입국, 개발도상국, 서민이나저소득층계층에더욱심각하게다가온다. 우리나라는일본과같이대규모식량수입국이다. 2007년현재콩을포함하면우리나라는전세계 5위의식량수입대국이다. 쌀은 98% 자급하지만, 밀은 0.2%, 옥수수는 34

무역및해외생산기지확보를통한식량확보방안 0.7%, 콩은 9.3% 자급한다. 밀, 옥수수, 콩을합해도자급률이 5% 수준에지나지않는다. 따라서우리나라처럼식량의해외의존도가매우높은나라는식량가격이급등하고전세계적으로식량민족주의가확산되는시기에는보다철저한대비책이필요하다. 이런시기에우리나라가대응할수있는대책은크게네가지를들수있다. 첫째는국내생산을늘리는방안이다. 그동안세계식량시장이안정적이었기때문에큰문제없이원하는시기에원하는물량을확보할수있었다. 오히려문제가되는것은원하는양만큼살수있는능력이있는지여부였다. 그러나최근식량수출국들의수출제한현상에서보는바와같이식량위기상황이과거와는완전히다른양상을보이고있다. 식량수출국들이자국입장때문에수출을제한하는경우에돈이있어도식량을살수없는상황이일어날수있다. 이경우에모든식량을해외에만의존하는것은국가가위험에처할가능성이있다. 따라서식량안보적차원에서적정한국내식량공급물량을확보하는것이필요하다. 이런차원에서휴경농지에곡물을생산하거나사료곡물을생산하는방안이나이모작으로밀생산을확대하는것은큰의미를지닌다. 둘째방안은해외식량수입을보다안정적으로하는것이다. 우리나라의곡물확보방식은일괄현물구매가차지하는비중이매우높다. 현재전체식량수입에있어서현물구매가차지하는비중은 70% 이상이다. 국제식량가격이지속적으로상승하는시기에현물구매는높은가격을지불할수밖에없는구조이다. 갈수록식량가격이높아지고가격변동확대가예상되는시점에현물구매방식을고집하는것은비합리적이다. 따라서곡물의선물거래비중을확대하는것이필요한시점이다. 그리고국제시장에서보다안정적으로식량을수입하는방안에는농산물가격과수요를정확히예측하는체계적인헤징시스템구축이포함되어야한다. 셋째, 곡물비축제도를운영하는방안이다. 우리나라는에너지안보를위하여비축제도를운영하고있다. 일본의경우는곡물의경우도몇개월분의비축물량을확보하고있다. 갈수록식량사정이악화된다면비축제도를운영하는것이경제적으로유리할수 35

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 있다. 따라서비축제도의경제성문제를고려하면서점차비축물량을늘려가는것도좋은대안이될수있다. 넷째, 보다적극적인방안으로해외농업을개발하는방안이다. 과거 1996년세계식량가격이급등하였을때일부국내기업들이연해주등해외로진출하였다. 당시해외에진출한주목적은해외농업개발수입으로해외에식량기지를건설하고해외에서생산한곡물을국내로들여오는것이었다. 그러나대부분의해외진출기업들은몇년이지나지않아영농활동을중단하거나현지에서철수함으로써과거해외농업개발은거의실패로끝났다. 우리나라는 1990년대초반이후농산물시장개방이확대되었기에해외농산물에대하여부정적이었다. 해외농업개발수입도해외에서생산된농산물이국내에들여오면국내농업인이피해본다는의식이커해외농업개발정책이적극검토되지못했다. 그러나옥수수, 밀, 콩과같이해외의존도가높은곡물은하루아침에국내생산비중을높일수가없고, 국민경제에서차지하는비중도높으므로해외농업개발을적극검토할필요가있다. 특히최근과같이세계식량가격이지속적으로상승할때는식량안보차원에서라도해외농업개발을검토해야한다. 본고에서는세계적인식량위기의대응방안의하나로검토할수있는해외농업개발에관한과제와전략을보다구체적으로살펴본다. 그리하여먼저해외농업개발이왜필요한지그필요성을논의해보고, 다음으로그동안시행했던해외농업개발의성과를평가해보며, 마지막으로해외농업개발의정책목표와구체적인전략들을논의해보기로한다. 36

무역및해외생산기지확보를통한식량확보방안 Ⅱ. 해외농업개발의필요성 1. 국제곡물가격상승추세지속 앞에서이미언급한바와같이 OECD-FAO 전망보고서는향후 10년간식량 ( 곡물 ) 가격이지난 20년간 (1985-2007년) 의평균가격 ( 실질 ) 보다더높은수준을유지하는것으로전망 ( 만성적인식량수요초과시대 ) 하였다. 그리고과거와같이상승된식량가격이빠르게원상복귀되지않을뿐만아니라수시로가격파동이일어나가격의불안정성이더욱심화될것으로전망하였다. 그리하여 10년후인 2017년의식량가격은 2005-2007년의평균가격보다높은수준을유지할것으로전망하였다. 실질가격으로밀가격은 2%, 쌀가격은 1%, 옥수수가격은 15%, 대두가격은 33% 높은수준이될것으로전망하였다. 이렇게향후 10년간식량가격이높은가격을유지하고가격불안정성이더욱심화된다는전망은안정적인식량확보가시급한국가과제가된다는것을말해준다. 따라서세계식량수급에대한여러시나리오 ( 낙관적, 중립적, 비관적등 ) 를가정하고앞에서제시한 4 가지대안들이적절히조합되어식량안보대책으로제시되어야할것이다. 그런의미에서해외농업개발은충분한정책대안으로서가치를지니고있다. 2. 식량민족주의의확산 아래 < 표 1> 에서보듯이많은수출국이자국의식량수출을제한함으로써전세계가식량위기를경험하고있다. 일반적으로수출규제는인근국가궁핍화정책으로간주된다. FAO는주요수출국들이수출제한조치를함으로써곡물가격이 20% 정도상승한것으로분석하였다. 따라서수출제한조치는현재곡물가격상승추세를가속화시킬수 37

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 있으며, 수입곡물의존도가높은국가들과곡물류에대한의존도가높은저개발국가들에게더많은피해를준다. 이렇게수출제한현상이확산이되면서식량자원의민족주의가확대되는경향을보인다. 이런현상은국제적인에너지자원확보경쟁이가속화하고, 자원민족주의가확산되는가운데식량자원의민족주의현상도함께나타나는것이각종자원의무기화가확산되면서우리나라와같은자원빈국은더욱더어려움을겪을것으로예상된다. 표 1. 주요국가곡물수출규제사례 (2008.3 현재 ) 국가 종류 조치내용 적용기간 러시아 보리, 밀수출세 ( 밀 40%, 보리 30%) 07/11/12 08/4/30 곡물카자흐스탄수출금지 08/2/18 08/4/30 곡물, 제분 (84 품목 ) 수출세환급취소 07/12/20 중국 곡물, 제분 (57 품목 ) 수출세 08/1/1 12/31 곡물, 제분 수출할당 08/1/1 아르헨티나 밀, 옥수수, 대두 수출세 07/11/8 인도 밀, 밀제품 수출금지 07/2/9 ( 무기한 ) 우크라이나 밀, 보리, 옥수수 수출할당 07/11/1 08/3/31 카자흐스탄 밀수출량의 20% 를국내판매 07/10월상순 밀수출세부과 (110만부셀 ) 2008/2/25 세르비아 밀, 옥수수수출금지 07/8/4 08/3/5 소맥분, 분쇄옥수수수출할당 07/11/4 08/3/5 브라질 밀 1백만톤까지관세 08/2/6 공표 파키스탄 밀, 소맥분 수출세 07/9 3. 소수식량수출국에의존하는식량수입 해외농업개발의필요성을언급하기전에먼저국제식량시장의특징에대하여간략하 게살펴보는것이필요하다. 해외농업개발이왜필요한지는국제식량시장의구조와직 38

무역및해외생산기지확보를통한식량확보방안 결되어있기때문이다. 국제곡물시장특징은한마디로약간의수급변화에도가격이급변하는즉가격변동이매우심한시장으로요약할수있다. 시장에서거래되는상품으로서농산물 ( 특히곡물 ) 은기후등자연의존도가높고수급에매우비탄력적인상품이다. 따라서곡물이란상품자체가약간의수급변화에도가격이크게변하는특성을지니고있다. 둘째, 국제곡물시장은먼저국내소비를하고나머지를국제거래하는시장 (Primitive market) 이다. 식량을수출하는나라들의경우일부국가를제외하고수출을고려하여식량을생산하는경우가드물고대부분국내소비를먼저충족시킨다음나머지를수출한다. 이는식량이란특성상국내소비에일차적인중요성을두고나머지를생산하는특징을지닌다. 국제교역이이루어지는여러상품들의무역율 2) 을살펴보면밀은 17%, 쌀은 7%, 소고기는 13% 이며, 반면에석유는 62%, 승용차는 44% 등이다. 이처럼국제시장에서는곡물이나농산품의교역비중이매우낮다. 이처럼식량은국제교역의비중이낮아국제식량시장이엷은시장 (thin market) 의특징을지니고있다. 최근많은곡물수출국들이국제사회로부터인근나라를궁핍하게만드는정책으로비난을받으면서까지수출을제한한것은바로이와같은속성을잘보여주는사례이다. 셋째, 식량을대량으로수출하거나수입하는나라들이소수이다. 식량을수출하는나라로는미국, 중국, 러시아, 캐나다, 아르헨티나, 브라질등이며, 수입국은중국, 일본, 한국, 중동국가, 북아프리카국가, 멕시코등소수이다. 이렇게식량의수출입이소수에집중되어있으면서식량 ( 특히곡물 ) 거래에있어곡물메이저의비중이높아곡물메이저가가격에상당한영향을주는판매독과점구조를지니고있다. 넷째앞에서간략히언급했듯이최근세계식량수급구조가공급요인이주로영향을주는구조로부터수요요인이주로영향을주는구조로바뀌고있다. 이처럼세계식량수급이구조적변화를겪고있다. 최근식량위기는이런국제곡물시장의특성에기인한 2) 무역율은 ( 수출량 / 생산량 ) 100 으로계산됨. 39

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 바크다. 미국이나 EU등과같은식량수출국으로부터식량수요가늘어나면서세계식량수급에불균형이발생하기시작하였고그결과세계식량가격이급등하였다. 국제식량가격이급등하자여러식량수출국들이자국의식량비축 ( 국내수요대비 ) 을위하여수출을제한하기시작하였고결국식량이부족한나라들을중심으로식량폭동등과같은사태가발생하였고이런현상이전세계로확산되었다. 여기서우리가주목할것은미국, 중국, 러시아, 아르헨티나등과같은주요곡물수출국들도자국의곡물수요를우선한다는사실이다. 예를들면미국이전세계제일의수출국이지만자국에서곡물의바이오연료수요가크게늘자수출물량을줄일수밖에없었고그결과전세계의식량가격이오르기시작하였다. 중국, 러시아, 아르헨티나등과같은주요곡물수출국들도애그플레이션 (agflation) 현상으로국내인플레압력이커지자즉시수출을제한하는조치를취하였다. 이런상황은결국식량을수입할수밖에없는나라는식량안보를걱정할수밖에없는상황이되는것이다. 우리나라이런현상을보다더심각하게받아드려야한다. 다음 < 표 2> 에서보는바와같이우리나라식량수입 (2006년경우 ) 은미국, 중국, 호주, 캐나다등 4개국가에의존하는비중이 84% 수준이다. 즉우리나라식량소비의대부분을 4대곡물수출국에의존하고있는것이다. 그러나이미중국은수출제한을시행하고있으며호주는가뭄으로수출물량이크게줄었고, 미국도갈수록곡물의바이오연료수요가늘어나수출물량이줄어들가능성이크다. 이렇게소수국가에곡물수입의대부분을의존하는우리나라와같은경우는수출제한사태가더욱위협적일수있다. 이와같이수출국이수출을제한하는식량위기상황에서는국제곡물시장을통하여물량을안정적으로확보하는것은더욱어려워진다. 이런위기상황에서는국내생산확대나비축제도운영등이보다효과적이다. 그러나우리나라와같이경지면적이좁고국내생산비용이높은나라에서는국내생산의확대에한계가있을수밖에없다. 또한비축제도운영도평시관리비용이높다는단점도갖고있다. 따라서토지구입이나임차비가싸고인건비가싼나라에서생산하여이를현지판매하거나수출하고일부는국내로반입하는해외농업개발방식은좋은대안이될수 40

무역및해외생산기지확보를통한식량확보방안 있다. 표 2. 우리나라의국별식량수입실적 ( 물량기준, 2006) ( 단위 : 천톤 ) 종곡 합계 미국 중국 호주 캐나다 기타 쌀 226 56 127 10 33 밀 3,492 1,082 323 1,039 608 440 옥수수 8,664 5,799 1,981 - - 884 콩 1,127 526 40 - - 561 기타 639 7 142 133 31 326 계 14,148 7,470 2,613 1,182 639 2,244 주 : 기타는맥주보리, 팥, 녹두, 완두, 강낭콩, 메밀, 호밀, 귀리, 수수등임. 자료 : 농림부양정자료 (2008) 4. 한국농업의세계화 1980년대후반부터개방되어온우리농산물시장은 UR 협상을거쳐 DDA/FTA 협상으로완전개방에가까운수준이되었다. 이로써우리나라농산물시장은본격적인글로벌경쟁시대에돌입하였다. 이제국내농산물의생산과유통도국제농산물시장동향을면밀히파악해야가능하게되었다. 예를들어국내에서생산 유통되는콩은중국등해외에서생산되는콩동향에따라가격형성이달라진다. 이제국내농산물이해외농산물과곧바로연계되는상황이다. 따라서갈수록격화되는농산물판매시장에서국내생산만을고집하기보다국내생산과해외생산을적절히조합하는것이필요하다. 이렇게함으로써국내소비자가원하는좋은품질에부응하는동시에생산비절감방안도가능해진다. 또한단순히국내에서생산한농산물이나가공품을갖고농산물수출을확대하는것은주요농산물수출국과가격경쟁에있어어려움이있다. 이경우인건비와임차비가싼해외에서생산한후이를현지에서판매하거나대규모소비지시장을갖고 41

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 있는인근국가로수출하는것이농산물수출을보다확대할수있는방안이된다. 한편해외농업개발은국내기업의적극적인해외진출로한국농업의새로운돌파구마련하는것과동시에새로운성장동력을발굴하는데에도중요한역할을할수있다. 국내농업은해외생산기지건설또는해외직접투자를통하여해외의새로운농산물시장을개척할수있다. 더욱이농산물시장개방이확대되면경쟁력이약한국내농업인력을다른산업으로이동시켜야하고관련농업자본이나농업기술들이유휴화될수있다. 그러나우리나라보다기술수준이낮은해외로진출하면유휴화될국내의농업기술인력과자본재산업이새로운고용 소득기회를맞게된다. 따라서해외농업개발을농산물시장개방에따른국내농업구조조정과연계하면국내농업에새로운성장동력을창출하는긍정적인효과도기대할수있다. 이와같이해외농업이여러긍정적인효과를가져올수있음에도해외로농업진출할때에국내농업의여건을잘고려해야한다. 해외에서국내생산농가들이생산하는농산물을생산하여국내생산농가와경합되는경우에는해외농업개발이국내농업에피해를주게된다. 따라서해외농업개발을할때에는국내농업여건을고려하고, 해외농업개발시에발생할수있는부작용을최소화하는장치를마련하는것이필요하다. 예를들면, 해외농업개발정책과관련된정책을심사할때에국내생산자대표들이참여하여해외농업개발을적절히모니터링을하는과정을만들면국내농업과해외농업의갈등이최소화될수있으며모니터링의과정을통하여정부는보다많은농정신뢰를얻을수있다. 5. 국제농업개발협력의강화및북한식량지원수단 우리나라는최근공적개발자금 (ODA) 규모가크게확대되면서국제농업개발협력규모 가크게확대될예정이다. 김용택외 (2006) 연구에따르면우리나라가 OECD DAC( 개발 협력위원회 ) 에가입할예정인 2010 년에우리나라전체국제농업개발협력자금의규모는 42

무역및해외생산기지확보를통한식량확보방안 최소한 700억이상이될것으로예상하였다. 국제농업개발협력자금을해외농업개발협력과연계하여효율적으로운영하면국제농업개발원조기금은우리나라해외농업개발에도움을줄수있는재원이다. 국제농업개발협력자금을해외농업개발과연계운영한다면 ODA의운영성과에큰도움이될것이고원조자금을받는수혜국에도많은도움을주는결과를가져올것이다. 이런의미에서해외농업개발은국제농업개발협력을강화하는수단이될수있다. 올해북한은다른어느해보다어려운식량위기를겪고있다. 그동안우리나라는매년 50만톤내외의식량을북한에지원해왔다. 특히올해식량부족이더욱심각해진북한은 100만톤에서 120만톤정도를외부원조에의존해야하는상황이다. 문제는이렇게세계식량가격이급등하는시기에는북한에지원해야할식량규모가줄어들수밖에없다는것이다. 이런문제를해결하는방안의하나는해외농업개발을통하여생산된농산물을북한에지원하는것이다. 더욱이장기적으로볼때한반도식량문제를해결하는것에있어서는일정부분해외농업개발을통한해외식량자원확보가필요할것이다. 이외에도현재우크라이나나연해주일대에서민간 NGO를중심으로해외농업개발을통하여러시아무국적고려인을돕는사업들이시행되고있다. 연해주나러시아지역에있는고려인들이현지의농업개발에참여함으로써일자리와소득창출의기회를얻는한편, 이런기회를통하여현지국적을취득할수있는기회가갖게된다. 이처럼해외농업개발을해외에거주하는한인들의지위향상이나삶의질을높이는방안의하나로활용할수도있다. 결론적으로해외농업개발은해외에서생산하여필요시국내에반입함으로써국내에서필요한곡물들을간접비축하는효과를갖게되며, 세계식량가격이지속적으로상승하는충격을간접적으로흡수하는방안이될수있다. 또한해외농업개발을통하여국제규모의농기업을육성할수있는기회를제공할수있으며, 해외농업개발과함께관련전후방산업이진출함으로써국내농업관련전후방산업이같이성장하는기회도된다. 43

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 결국해외농업개발은글로벌농업시대에새로운성장동력을창출하는기회를제공한다 고할수있다. Ⅲ. 해외농업개발의실태와성과 1. 해외농업개발의변천과정 먼저그동안우리나라가해외농업개발을시행한과정을시대별로살펴보기로한다. 제 1기는 1962년부터 1979년까지로농업이민시기라고할수있다. 1962년해외이주법이제정되면서우리나라는브라질, 아르헨티나, 파라과이, 칠레, 수리남, 벨리제등과같은중남미국가들에대한농업이민을시작하였다. 이때해외농업개발은해외개발공사 (KOICA 전신 ) 가 1968년 4월파라과이산페드로공장을구입하면서시작되었다. 그러나당시해외농업개발은농업이민을중심으로진행되어해외농장개발이란본래목적이달성되지못하였다. 제 2기는 1980년부터 1992년까지로농업이민과해외농업개발수입이병존하는시기이다. 1970년대에국제식량위기가발생하면서해외농업개발수입논의가다시재개되었으며, 농업개발수입과농업이민정책을같이결합한다목적해외농업개발사업이추진되었다. 그리하여브라질에십자성농장과아리랑농장개척되었고, 통일교가신생콩고민주공화국에대규모농업단지를조성하였다. 이시기의농업이민은정부지원이없었다. 그리고 1980년대후반부터대기업을비롯한민간기업중심으로해외농업개발수입이시작되었다. 선경그룹 ( 현재 SK) 이미국워싱턴주옥수수농장을경영하였고, 삼성그룹이일본미쓰이그룹과함께베트남메콩강유역에주정용벼재배단지를조성하여전량 44

무역및해외생산기지확보를통한식량확보방안 일본에수출하였다. 또한두산그룹이베트남에왕새우양식장을경영하여미국과일본에수출하였으며, 고합그룹이연해주대륙연구소농장을인수하여콩과축산업을진흥하고자하였다. 대륙연구소는중국흑룡성강의삼강평원에진출하였고, 현대그룹은연해주에벌목사업을실시하였다. 그러나 1980년대이후농산물시장개방이본격거론되면서국내농업의보호로인하여해외농업개발수입논의가사라졌다. 제 3기는 1995년부터 2002년까지로연해주를중심으로한해외농업개발시기이다. 1995년부터국제곡물가격의불안정성이심화되면서식량안보에대하여재인식이요구되었고그결과해외개발수입논의가재개되었다. 갈수록국내곡물자급도가낮아졌기때문에안정적인식량공급을확보하는방안이더욱절실했다. 또한통일이후또는통일이전의대북지원에대비한효율적인식량확보전략의일환으로해외농업개발이검토되었다. 제 4기는 2003년이후로해외농업투자가본격화되는시기이다. 최근에다시해외농업개발이논의되는원인으로는우선원화강세를들수있다. 일본의경우, 1985년부터엔화강세로일본농기업들의해외진출이급증하였다. 또한, 민간의해외부동산투자가자유화되고농산물수입이증대하면서보다안정적인농산물확보의일환으로해외농업개 발이거론되었다. 최근들어바이오연료생산기지확보등으로 해외농업개발및경영 에대한기업의관심이높아지고있으며대규모식량수입국으로서우리나라도세계적인곡물메이저가필요하다는의식이생겨나기시작했으며농업부문에서서도해외진출이가능하다는기업가들의자신감도해외농업개발이확대되는데기여했다. 다음 < 표 3> 은그동안우리나라해외농업개발투자변천과정을간략히요약한것이다. 45

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 표 3. 해외농업개발투자의변천과정 구분 기간 시기명칭 주요사항 제 1기 1962 1979년 농업이민 해외이주법 (1962. 3) 제정 중남미국가농업이민 제 2기 1980 1992년 농업이민과해외농업개 농업개발수입과농업이민정책병행지속발수입병존 제 3기 1995 2002년 국제곡물가격의불안정성심화연해주중심해외농업개발 식량안보재인식요청 원화강세및농산물수입증대 민간의해외부동산투자확대 제 4기 2003년이후 해외농업개발투자 북한식량문제 기업의바이오연료생산기지확보관심 세계적곡물메이저존재필요성 농업해외진출이가능하다는기업가자신감 2. 해외농업개발투자의실태 우리나라의농업부문해외직접투자액은전체해외직접투자액이갈수록증가하는것과함께점차증가하는추세를보이고있다. 2000년에 50억 6,800만불이었던우리나라전체해외직접투자액 ( 누계 ) 이 2006년에 107억 3,100만불로늘어났다 ( 표 4). 2006년현재우리나라농림어업해외직접투자액 ( 누계 ) 은 1억 9천6백만불로전체해외직접투자의 0.7% 수준이다, 특히농림어업해외직접투자는 2003년부터급격히증가하는추세를보이고있다 ( 표 5, 그림 1). 46

무역및해외생산기지확보를통한식량확보방안 표 4. 연도별해외직접투자현황 ( 단위 : 건, 천달러 ) 총신고 총투자 건수 금액 건수 금액 1968~1980년 400 273,534 352 145,201 1985년 42 219,191 38 112,775 1990년 514 2,274,414 341 963,117 1995년 1,572 5,222,266 1,332 3,101,518 2000년 2,286 6,075,997 2,082 5,068,531 2005년 4,555 9,029,993 4,389 6,557,190 2006년 5,250 18,459,723 5,185 10,731,047 계 14,619 41,555,118 13,719 26,679,379 자료 : 수출입은행, 해외직접투자통계년보 (2006, 2007. 3.) 표 5. 연도별업종별해외직접투자현황 ( 총투자금액 ) ( 단위 : 천달러 ) 1968~1980 년 145,201 (0.5) 1985 년 1990 년 1995 년 2000 년 계농림어업광업제조업도소매업기타 112,775 (0.4) 963,117 (3.6) 3,101,518 (11.6) 5,068,531 (19.0) 6,557,190 2005년 (24.6) 2006년 10,731,047 (40.2) 계 26,679,379 (100) 35,347 (24.3) 5,931 (5.3) 41,338 (4.3) 23,240 (0.7) 18,056 (0.4) 29,988 (0.5) 42,870 (0.4) 196,770 (0.7) 1,454 (1.0) 70,980 (62.9) 151,922 (15.8) 77,305 (2.5) 92,645 (1.8) 470,452 (7.2) 1,426,890 (13.3) 2,291,648 (8.6) 33,226 (22.9) 20,646 (18.3) 487,267 (50.6) 2,009,331 (64.8) 1,542,282 (30.4) 3,659,528 (55.8) 5,067,230 (7.2) 12,819,510 (48.1) 31,871 (21.9) 11,665 (10.3) 230,953 (24.0) 326,829 (10.5) 833,328 (16.4) 997,923 (15.2) 1,286,655 (12.0) 3,719,224 (13.9) 주 : 기타는건설업, 운수창고업, 통신업, 숙박음식점업, 서비스업, 부동산업등포함. 자료 : 수출입은행, 해외직접투자통계년보 2006, 2007. 3. 43,303 (29.8) 3,553 (3.2) 51,637 (5.4) 664,813 (21.4) 2,582,220 (50.9) 1,399,299 (21.3) 2,907,402 (27.1) 7,652,227 (28.7) 47

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 농림어업연도별해외직접투자 건수 70 60 50 40 30 20 10 0 1981 19 83 19 85 1987 19 89 1991 19 93 1995 1997 19 99 20 01 2003 2005 건수 연도 그림 1. 농림어업연도별해외직접투자추이 ( 건수기준 ) 자료 : 수출입은행, 해외직접투자통계년보 (2006, 2007. 3.) 우리나라가농림어업분야로많이투자한나라로아시아에서는중국, 인도네시아, 베트남, 북미에서는미국과캐나다, 중남미에서는아르헨티나, 파나마, 온두리스, 유럽에서는러시아연방, 그리고뉴질랜드, 호주, 솔로몬군도, 파푸아뉴기니등이다. 중국에서많이투자한지역은산동성, 요녕성, 북경시, 흑룡강성등이다. 해외에농업투자한현황을지역별로살펴보면 < 표 6> 에서보는바와같이동남아시아와러시아 ( 연해주 ) 비중이높으며, 특히연해주비중이높음을알수있다. 다른지역에비하여연해주진출비중이높으므로연해주진출의현황을보다자세히살펴보기로한다. < 표 7> 에서보는바와같이그동안우리나라 10여개의민간기업및단체가연해주로진출하여각각수백 ~ 수만ha 규모의농지를확보하였다. 이들은대부분현지농업적응기간을거치는과정으로많은시행착오를거듭하고있으며, 비효율적인투자를하고있다. 특히연해주농업투자의문제점으로는개별투자자들의생산, 저장, 가공시설의비효율적투자와중복투자가예상되며, 조방농업영농기술및대규모농장경영경험이부족하고, 대부분의투자자들이민간단체및 NGO 중심으로서기업적경영에대한검토가부실한것등이지적되고있다. 48

무역및해외생산기지확보를통한식량확보방안 표 6. 지역별농업의해외진출현황 지역별진출현황면적 (ha) 남미북미동남아대양주아프리카러시아중국 - 아르헨티나, 브라질, 칠레등 - 농업이민형식의해외농업개발대부분실패 - 10~500ha 의쇼규모농장일부만운영중 - 미국, 캐나다 - 180~1,800ha 규모민간투자농장운영 - 베트남 3,700ha 곡물생산민간기업투자 - 인도네시아 114,300ha 민간투자 ( 산림및농업 ) - 호주, 뉴질랜드 30,100ha - 사슴, 면양사육및관광농업현지교민농장 - 가나, 리비아, 남아공에 60~100ha 민간농장 - 자이레 50,000ha 규모통일교재단운영 - 중앙아시아약 7,600ha 민간투자 - 연해주 233,900ha 민간투자 - 길림성, 산동성등민간투자, 지자체지원 - 투자는 40,000여 ha, 대부분 500ha 이하의소규모투자 36,829 3,847 118,000 30,100 50,167 241,570 40,758 계 521,271 자료 : 한국농촌공사, 러시아연해주농업협력추진방안 (2007) 49

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 표 7. 농업부문의연해주진출현황 투자주체면적 (ha) 추진현황 고합 31,600 대순진리회 130,923-92 년진출, 95 년현지합작법인설립 (463 만불투자 ) - 고합경영위기로사업중단 - 07 년농장일부동북아평화연대에기증 - 99 년진출, 총 13 개국영농장인수, 현지법인 아그로상생 (Agro 相生 ) 설립 (250 만불투자 ) - 2007 년 4 개농장추가매입추진중 - 06 년 15,364ha 파종 ( 벼, 콩, 밀, 보리, 귀리, 옥수수, 메밀 ) 남양알로에 ( 유니베라 ) 8,400-98 년영농시작 - 한약재생산, 미국수출 한국농촌복구회 1,000 대경 200-92 년하바로브스크진출 - 무공해농산물재배친환경농업구현목표 - 97 년국가기관단기임대 - 97 년북한노동자 200 명고용 새마을운동중앙회 대한주택건설협회 경기도농업경영인연합회 11,000 800 800-99 년우수리스크진출 (168 만불투자 ) - 아그로상생에서인수 - 고려인주택건설지원사업시행중중단 - 동북아평화연대에인계 - 영농인 11 명공동현지법인설립 - 2000 년 2 억원투자, 계약재배 자료 : 한국농촌공사, 러시아연해주농업협력추진방안 (2007) 3. 과거해외농업개발투자의성과 이제까지이루어진해외농업개발투자는진출한많은기업들이현지에서철수하거나 50

무역및해외생산기지확보를통한식량확보방안 사업을중단하거나다른기업에게사업을넘기거나하는경우가많아성과가매우부진한것으로평가할수있다. 이렇게해외농업개발성과가부진한이유는현지에진출하기전에사전타당성실시를소홀하게취급하는등기본적사항들을소홀하게다루면발생한것이대부분이다. 따라서향후해외농업개발투자에있어서는사업시작전에철저한사전타당성분석이필요하다. 다음 < 표 8> 는그동안해외에진출한우리기업들이왜부진했는지그이유를정리한것이다. 표 8. 해외농업개발투자의성과부진사유 항목사유 사전타당성검토 전문경영인유통및판매전략사후관리 정책지원 명확한비전과전략부재 자연조건 ( 기후조건, 토양, 수자원, 농지등 ) 에대한검토미흡법과제도등에관한정보미흡정치, 사회, 문화, 관습등에대한이해부족현지노동자의질적수준에대한이해부족현지조방농업과관련기술수준에대한분석미흡지역과생산인프라및사회간접인프라에대한충분한검토미흡형식적인조사단활동 ( 농업인참여배제, 짧은기간의타당성검토 ) 전문경영인및현지전문가확보실패생산된농산물에대한판로확보실패시범사업이후에관련사업들에대한사후관리미흡 정책자금지원전무관련기술과자재지원부족 진출해야만할것같다 는막연한생각뚜렷한전략이나재무계획없이후발주자로해외진출성사가능한 ( 낙관적인 ) 경우만을고려한해외진출파트너잘못선정 51

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 4. 과거해외농업개발의제약요인 그동안많은기업들이해외농업개발을적극추진하였음에도실패로끝난이유는첫째, 지난 30년간국제곡물시장이안정적으로유지되어국제시장에서식량을확보하는것이효율적이었다. 지난 30년간몇차례국제곡물가격이급등한시기가있었지만곧바로가격이안정추세로돌아서대체로식량안보에관하여비관론보다는낙관론이우세하였다. 따라서식량안보논의도식량자원의가용성 (Food Availability) 보다는식량자원의접근성 (Food Access) 이중요하게취급되어국가로는경제력부담문제로개인은소득문제로귀착되었다. 둘째, 앞에서이미언급한바와같이 60년대이후해외로진출한기업들이사전타당성미흡, 전문경영인확보실패, 판로확보미흡, 정책지원전무, 비전과전략부재, 사후관리미흡등의요인으로성과를제대로내지못했다. 셋째, 해외농업개발에대한국내농업인들의암묵적인반대로인하여보다적극적으로해외농업개발을추진할수없었다. 설사국내농업인이해외로진출하여생산한농산물이라도국내로반입될경우국내농업이피해보게된다는우려가많아해외에진출하여생산하기보다국내생산을확대하는것을우선적으로고려하였다. 넷째, 해외에서생산한농산물을국내로반입하는것이어려웠다. 해외에서생산된농산물을국내로반입할경우, 할당관세물량을제외하고특혜로국내로반입하는경우 WTO 규정에위배된다. 따라서할당관세적용을받지않는경우에해외에서생산한농산물을국내로들여오는경우높은관세를적용해야했다. 그결과대부분해외생산물은국내로들여올수없었고현지에서의판매도여러제약으로해외농업개발이지속가능한경영을할수없었다. 52

무역및해외생산기지확보를통한식량확보방안 Ⅳ. 해외농업개발의목표와전략 전세계적으로식량위기가확산되는시점에해외농업개발이식량의안정적확보방안 의하나라면먼저해외농업개발이어떤특징을지니고있는지를파악하는것이필요하 다. 1. 해외농업개발의특징 해외농업개발의특징은첫째, 농업생산과가공및유통활동이해외에서이루어져국내생산에비하여유통물량확보가훨씬어렵다. 또한현지의자연조건에적응하는데장기간이소요되며, 현지의급변하는환경변화에신속하게대응하는것도어려움이있다. 아울러현지진출국의정치, 경제, 사회등환경변화로높은위험이상존하고있다고할수있다. 둘째, 해외농업개발은장기간에걸쳐대규모투자자금이소요되는특징을지닌다. 비록대규모토지를지닌국가라고하더라도대규모의농지를구입하고관련인프라조성에대규모자금이소요되고, 농업생산성을높이기위해서는장기간에걸쳐지속적으로투자해야한다. 또한투자한후수익을얻기까지장기간이소요되기때문에자금확보에도많은애로가발생한다. 국내농업이해외에서토지를구입한후상업적으로생산이이루어져수입을얻으려면빨라도최소한 3년이상이걸리며보통은 5 년에서 10년이소요된다. 셋째, 해외농업개발사업은고위험사업이다. 앞에서언급했듯이해당진출국의정치, 경제, 사회여건으로높은위험과불확실성이상존하고있으며국제식량가격의등락이심하여재배작물의경제성을예측하기가곤란하며, 장기간투자가필요하나상대적으로투자수익률은낮아민간기업들이투자를기피하는사업이다. 즉해외농업개발사업은현지자연조건위험, 기술위험, 경영위험, 가격위험등농 53

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 업생산과해외라는특성상높은위험이존재하는고위험투자이다. 또한앞에서언급한바와같이해외에서생산된농산물을국내에반입하기가어렵다. 국내농업인이해외진출하여생산한농산물이라도 WTO 규정에따라해외농산물로취급되기때문에해외생산농산물도국제경쟁력을갖추어야국내에반입할수있다. 이와같이장기간에걸쳐많은자본을투자하나수익률이높지않은장기간 고위험 저수익률특징을지닌해외농업개발투자는민간기업이투자하기어려운사업이다. 따라서해외농업개발을성공적으로추진하기위해서는기술지원, 현지법과제도에관한정보제공, 자금지원등많은분야에서정부의적극인지원이필요하다. 2. 해외농업개발의과제 해외농업개발을효과적으로추진하기위해서는전략적접근이필요하며해외농업개발과관련된전략과제로는다음과같은과제를고려할수있다. 해외농업개발을추진할때가장먼저고려해야할것은어떤작물을재배할것인지를결정 ( 전략작목의선정문제 ) 하는것이다. 농업생산에적합한지역은전세계에많이분포해있다. 따라서해외농업개발지역을선정하기위해서는먼저어떤작물을해외농업개발을위한작물로설정할것인지를결정해야한다. 그리하여진출할전략작목과진출지역을선정 ( 진출지역선정문제 ) 하고다음으로는현지에어떤방식으로진출할것인지를정하는것 ( 사업추진방식문제 ) 이필요하다. 즉현지법인을만들어현지기업과공동으로생산, 판매할것인지아니면단독으로진출할것인지등을정해야한다. 또한해외농업개발사업은민간기업중심으로추진하더라도공기업과정부의적극적지원이필요하므로해외농업개발투자와관련하여민간기업, 공기업, 정부등이어떤역할 ( 관련기관의역할문제 ) 을할것인지를정해야한다. 아울러해외농업개발을주도적으로추진해야할추진체계 ( 추진체계문제 ) 는어떻게수립할것인지와관련지원정책과제도 ( 관련지원정책과제도수립문제 ) 를수립하는방안도정해야한다. 그리고해외에서생산된농산물을국내로반입할수있는지여부 ( 해외농업개발농산물과 WTO 규범검토문제 ) 는해외농업개발투자에서핵심적 54

무역및해외생산기지확보를통한식량확보방안 인내용이므로이를보다구체적으로검토해야한다. 3. 해외농업개발의목표 해외농업개발을정책적으로시행한다면해외농업개발의정책목표는어떻게설정되어야하는가. 현재해외농업개발이정책적으로검토되는이유의하나가식량의안정적확보이다. 따라서해외농업개발의일차적인정책목표는해외농업개발을통하여식량을보다안정적으로확보하는것이다. 그러므로해외농업개발의첫째목표는평시에는해외시장을대상으로하는수출기지의역할을하지만, 비상시에는국내로반입하는해외식량기지를확보하는것으로정해져야한다. 아울러여러해외농업개발지역을선정하여식량수입선을다변화하는것과같은효과를얻도록하는것도부수적인정책목표가될수있다. 즉해외농업개발의일차적인정책목표는식량을보다안정적인확보하고식량가격의안정화를도모하는것으로두어야한다. 두번째목표는해외농업개발을통하여국내농업의세계화하고국내농업의경쟁력을제고하는것으로설정해야한다. 앞에서언급한바와같이해외농업개발을통하여신시장을개척하고농산물수출을증대하는효과를얻으며국내농산물시장개방으로유휴화되는농업인력과농업자본및오래된농업기술을해외로진출시켜국내농업구조조정을원활하게유도하는것이다. 아울러해외농업개발을통하여농업의글로벌시너지효과를높여국내농업의경쟁력을제고시키는것에기여하도록한다. 세번째정책목표는우리나라와해외농업진출국간의상생적인농업투자모형을창출하는것이다. 우리나라의자본과기술을해외의풍부한토지와인력과결합시켜우리나라는안정적식량을확보하고상대국은농업개발과농업생산성향상을달성하는상생 (win-win) 의농업투자모형을확립하는것이다. 네번째목표는장기적으로해외농업개발을통하여북한식량위기를해결하는데기여하며장기적으로는한반도식량문제에대비함과동시에해외농업개발에해외거주동 55

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 포들을적극참여시켜해외동포들의지위향상에도기여하는것이다. 4. 정책방향 해외농업개발을효과적으로추진하기위한정책방향으로다음사항을고려할필요가있다. 첫째, 우선해외의존도가높으며국민경제에서차지하는비중이높은주요작물 ( 전략작물 ) 의해외확보능력 3) 을높이는것이필요하다. 향후당분간식량수급구조의구조적변화로인하여식량가격상승추세가지속될것이기때문에식량가격상승기인향후 10년간주요곡물들에대한해외확보기본계획을수립해야한다. 이런기본계획하에서주요곡물별로매년해외에서확보해야할물량의비중을설정하는것이필요하다. 향후 10년간식량부족시대를예상하고있음에도현재까지비상시식량을어떻게확보할것인지구체적인대비책을수립못하고있는상태이다. 둘째, 향후전세계적으로식량부족시대가도래할것이기때문에식량을수입해야하는국가간에식량확보경쟁이갈수록심해질것이다, 따라서국가간식량자원확보경쟁이심화되는것에대비하여해외식량자원개발의역량을확충하는것이필요하다. 셋째, 해외농업진출을전문으로하는공기업의역량을획기적으로강화하는것이필요하다. 또한민간기업의해외농업진출을촉진시키기위하여자금지원, 기술지원, 외교지원, 정보제공등과같은지원체계를확립하는것이필요하다. 특히해외농업투자민간기업을지원하는것에있어중요한것은자금지원이다. 자금지원의재원으로활용가능한것은정부예산뿐만아니라농지관리기금, 농안기금, 축발기금등농림부문관련기금및대외원조자금등이있다. 이외에도필요하다면프로젝트파이낸싱이나해외식량개 3) 여기서해외확보율이란좁은개념으로는해외에서개발하여생산한후국내에도입한물량이라할수있고넓게보면우리기업이해외에서개발하여확보한물량이라할수있다. 본고에서는해외확보율이란우리기업이해외에서개발하여확보한물량으로정의하기로한다. 56

무역및해외생산기지확보를통한식량확보방안 발펀드등을도입하여해외진출기업에필요한자금을지원하는것이필요하다. 넷째, 해외농업개발을보다성공적으로추진하기위해서는국내에서이미검증이된핵심역량을중심으로해외에진출하는것이바람직하다. 그리하여해외농업개발의정책목표의하나로경쟁력을갖춘국내농업시스템을해외로확대진출을설정할필요가있다. 다섯째, 해외에서생산한것을국내로들여올때는관련농산물에대하여보다철저한품질관리와위생관리를할수있는체계를갖추어야한다. 많은국내소비자들이해외농산물에대한식품안전을우려하고있기때문에현지계약생산과정에서보다철저한품질관리와위생관리기반을조성하여국내에고품질농산물을안전하게공급하는기반을조성하는것이필요하다. 5. 추진전략 상기와같이설정된정책목표를달성하기위해서는보다구체적인전략이필요하다. 필요한전략들을살펴보면첫째, 지역별 전략작물별로적합한맞춤형해외농업개발전략을수립한다. 우리나라기업들이진출할지역을권역별 (1 연해주, 2 남유럽체제전환국, 3 중앙아시아 ( 몽고포함 ), 4 동남아시아, 5 중남미, 6 북미, 7 기타 ( 호주, 뉴질랜드, 아프리카등 )) 로구분하여지역별로적합한곡물들을선정한후, 주요곡물과지역을묶어하나의유형으로설정하고해당유형별로적절한진출전략을수립한다. 일예로연해주를들어보면, 단순히우리나라기업이연해주에콩, 옥수수, 쌀을재배하는전략을수립하는것이아니라연해주에콩을생산하려면필요한전략을수립하는것을맞춤형진출전략으로보는것이다. 둘째, 시기별 단계별추진전략을수립한다. 현재세계식량위기상황을감안하여단 57

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 기적으로필요한물량을확보하는것과중장기적으로식량을확보하는것을나누어중점전략작물과지역을선정하는전략을수립한다. 단기에는주요전략곡물을중심으로해외의존도가매우높으며, 국민경제에미치는영향은큰반면, 국내농업에대한영향이거의없는작물 ( 예를들면, 옥수수, 밀, 대두, 바이오연료작물 ( 카사바, 사탕수수, 자트로파등 )) 을빠른시일에확보하여국내로들여올수있는전략 ( 해외농업개발수입전략 ) 수립을중점적으로다룬다. 중장기적으로는기업적성격이강한축산, 화훼, 과수등을포함하여관련농기업이해외에진출하는전략 ( 해외농업직접투자 ) 을수립한다. 일반적으로해외농업개발전략의수립은단계적으로추진된다. 먼저해당지역에진출할수있는가능성을점검하기위하여진출희망지역에사전타당성을조사하고사전타당성이인정되면시범사업을실시하여적합작물들을시험재배해보며이를통하여사업의성공가능성을검증한후다음으로관련인프라를조성하여관련시설을정비하고, 마지막으로진출기업이직접경영하는단계로넘어간다. 셋째전략은진출해당국과공동이익을창출할수있는종합패키지방식으로추진하는것이다. 연해주, 중앙아시아나동남아시아등우리가진출을희망하고있는나라들은사회주의경제체제에서시장경제체제로전환하고있는체제전환국들이많다. 이들국가들은농업여건이좋음에도대체로농업생산이낮고농산물유통이취약하다. 이들국가들은우리나라가농업관련인프라를조성해주거나관련영농기술을전수해주길바란다. 또한이들은대부분에너지나광업자원들이풍부한자원보유국가이기때문에이들나라에농업개발이나농업인프라등을조성해주고우리나라가필요한식량이나에너지자원등을확보하는것은좋은자원협력방안이될수있다. 따라서농업생산, 농업기술또는농업인프라가미흡한지역에대하여한국농업발전과농촌개발경험의전수하는한편, 식량이나에너지자원등을확보하는패키지모델을구축하여이를바탕으로진출하는것이보다나은성과를얻을수있다. 이런패키지사업으로비단에너지나광물자원이외에도조선, 건설, 문화, IT 등우리나라가비교우위를지닌다양한분야를포함시킬수있다. 58

무역및해외생산기지확보를통한식량확보방안 넷째, 해외농업개발을전담하여추진하는추진기구를설립한다. 해외농업개발은민간이중심이되어추진하더라도정부, 민간, 공기업, 학계전문가등다양한주체들이협력하여추진해야할사업이다. 따라서해외농업개발에참여하는공기업과민간기업을종합적으로지원할수있는전담기구가설립되어야한다. 예를들어정부나공기업등에해외농업개발전담부서를설치하거나일본의해외농업개발협회와같은해외농업개발을전담하는전문협회를구성하는것이필요하다. 아울러해외농업개발에관한기본정보, 기술지원, 전문인력, 금융지원정보등을종합적으로제공하는전담 해외농업개발지원부서 를구성할필요가있다. 특히, 공적개발 (ODA) 자금을해외농업개발을연계시키려면관련부처간에협의체를운영하는등정부의관련부처간에유기적인협조체제가구축되어야한다. 또한, 해외농업개발에참여하는민간기업 ( 공기업포함 ) 및농업관련기업들은자신들의이해를대변하고관련정책을지원하기위하여 해외농업개발협회 신설하는것도검토할필요가있다. 다섯째, 해외농업개발을지원할수있는재원을마련해야한다. 해외농업개발지원에필요한자금을마련하기위해서는해외식량자원개발사업추진에필요한재정수요를전망하는것이필요하다. 필요한재정수요는먼저일차로 2008년부터 2012년까지 5년간에소요되는재정수요를전망하고, 다음으로 2017년까지총 10년간에걸쳐필요한재정수요를전망하여도출한다. 해외농업개발재원마련에있어보다고려할것은해외진출사업성격에따라정부재정을사용하는예산사업과융자를활용하는기금사업을수행할사업들을구분하는것이며아울러해외농업개발사업의성격에적합한관련융자제도를수립하는것이다. 여섯째, 관련전문인력을양성하고필요한기술을효과적으로지원하는체계를확립하는것이다. 그동안해외농업개발이구체적으로논의되고주목받지못했기때문에민간기업들이해외농업에진출할때느끼는가장큰애로사항은영농에관련된전문기술을지닌전문가를확보하기어렵다는것이다. 특히해외농업개발은기본적으로대규모 59

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 영농이기본이기때문에조방농업에전문적인경영능력을갖춘이를확보하기가어렵다. 따라서빠른시일내에이들전문기술을지닌이들을육성하는것이시급하다. 우선전문인력들에대한 DB를구축하고단기또는중기교육과정을통하여이들에대한관련전문기술교육을강화하는것이필요하다. 또한대학또는대학원에해외농업개발과정을신설하여전문인력을양성하는것도검토할만하다. 이와병행하여해외농업개발과관련된기술로드맵을작성하고이에필요한기술개발전략을도출하는것도필요하다. 일곱째, 식량자원이풍부한국가와의외교를강화하고해외지원시스템을정비한다. 현재해외농업개발에가장큰애로사항은해외진출국의식량사정이악화되어자국의입장으로해외식량반출 ( 수출 ) 을제한하는경우를고려할때이다. 따라서이런경우를대비하여해외농업투자의안정성확보를위한제반장치를고려할필요가있다. 예를들면해외진출국과상호투자보장협정을체결하여생산물량의해외반출과자유처분권을인정받거나, 이중과세의방지나국내유통과의무차별원칙을적용하도록하는등해외농업개발을위한외교를강화할필요가있다. 아울러해당국과농업협력위원회를지속적으로확대운영하고, 해외공관을해외농업개발의전초기지로활용하는것도검토할만하다. 여덟째, 해외농업개발을위한네트워크를구축하고관련정보체계를수립한다. 현재농업부문에있어서는해외에진출하려는기업을위하여종합적인정보제공시스템이구축되어있지않다. 현재는해외농업과관련된여러관련기관들이부분적인정보들을생산 제공하는형편이다. 따라서여러기관들의정보시스템의연계를강화하여종합적인정보제공시스템인 해외농업개발정보네트워크 를구축할필요가있다. 아울러관련기관들의정보시스템의통합연계방안을마련하여정보제공의포탈역할을부여하는것이바람직하다. 그리고해외농업개발정보의수집 분석기능을강화하기위하여관련기관별로정보수집역할을정립하고, 해외농업개발관련정보에대한종합정보및 60

무역및해외생산기지확보를통한식량확보방안 환류체계를구축하는것이필요하다. 아홉째, 해외에서생산한곡물에대한국내수요처를확보하는방안을강구한다. 농산물을생산하기위하여해외에진출한기업들이겪는초기애로사항으로는생산한농산물에대한판로확보이다. 일차적으로경쟁력있는생산이필수적이지만경쟁력을확보하기전초기단계에서는적절한지원과인세티브를제공하는것이필요하다. 예를들어해외생산 가공된대체에너지 ( 바이오연료 ) 를국내에도입하는것을활성화한다든지해외에서생산된식량을북한에지원하는방안등을검토할필요가있다. Ⅴ. 결어 전세계적으로식량위기가확산되는가운데최근까지향후식량가격상승세가지속될것인지에대하여논란이있었다. 그러나지난 5월 29일 FAO가 OECD와공동으로작성발표내용에따르면, 지난 30년간과달리향후 10년간식량가격이지속상승할것으로전망되었다. 과거와같이식량가격이일시적으로상승했다곧바로다시안정세로돌아가는것이아니라상승세가지속된다는것이다. 그리고그결과식량수출국보다는식량수입국이, 선진국보다는개도국이, 고소득층보다는저소득층이나취약계층이더많은피해를입게될것이예상된다. 이런식량위기시대에우리나라와같은대량식량수입국은식량안보를보다심각하게고려할수밖에없다. 소수의곡물수출국에식량의 85% 가량을의존하고있는우리나라의경우는비상시를대비해야만한다. 작년후반기부터시작된수출국들의수출제한조치는비록이웃나라를궁핍하게만드는정책이라고비판받지만, 식량가격이지속오르는경우수출제한조치를쉽게제거할수없다. 이런상황이최근우리가경험하고있는 61

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 상황이다. 현재세계식량위기는다분히정책적이고인위적인요소에의해서초래되었다. 선진국들의바이오연료정책의확대, 선진국의농업보조금확대에따른과잉생산구조, 수출제한조치등은다분히관련정책에의해인위적으로초래된측면이많다. 이런지구촌식량문제는개별국가가해결하기매우어렵다. 이는 WTO나기타국제기구등에서여러나라들이규범을만들어각나라들이해결할수없는일들을해결해나가야한다. 이런의미에서지난 6월 3일부터 6월 5일까지열렸던세계식량정상회의에서나름대로농업투자와개도국에대한긴급지원결정등은매우의의있는일이다. 그럼에도세계식량정상회의에서바이오연료정책의중단여부, 수출규제조치철폐등과같이당장효과를볼수있는대책에합의하지못한것은향후에도식량위기를해결하는것이얼마나어려운일인지를잘말해주고있다. 따라서이런시기에불안한국제식량시장에서국민들이필요한식량모두를적정한가격으로공급받는것은불가능에가깝다. 따라서요사이와같은식량위기상황에서는식량안보차원에서국내생산을확대하고비축제도를운영하며해외농업개발참여는적절한정책대안이될수있다. 해외농업개발을단순히농업생산기지를해외로이동한다는개념으로볼것이아니라한국농업의세계화, 해외거주한인들의지위향상, 북한식량문제를포함한한반도식량문제의해결방안의하나로인식하는보다큰차원에서해외농업개발을이해하는것이필요한단계이다. 이와같이해외농업개발의필요성이인정된다고하더라도해외농업개발사업이매우고위험저수익률사업이기때문에실패할가능성이매우높다. 이런실패를최소화하고보다효과적으로해외에진출하기위해서는정책방향이올바르게수립되어야하고보다구체적인전략을수립하여이를시행하는것이필요하다. 해외농업개발과관련하여보다구체적인전략을수립하기위해서는진출지역의선정, 전략작목의선정, 사업추진방식, 민간과정부의역할분담, 추진체계, 관련지원정책과제 62

무역및해외생산기지확보를통한식량확보방안 도수립등을보다구체적으로검토해야한다. 아울러정책목표를보다효과적으로달성하기위해서는자금지원, 전문인력양성, 관련정보지원체계수립등과같은해외농업개발지원시스템이만들어져야하고지역별 작물별맞춤형해외농업개발전략수립, 에너지나광물자원과연계한패키지방식의수립, 해외농업개발추진전담기구설립등과같은방안들이강구되어야한다. 이제세계식량수급이근본적으로변화를보이고있는시점에과거와같이국제시장을통하여언제라도식량을확보할수있다는가정은무리한생각이다. 보다비관적인입장에서식량안보를고려하고비상시를대비하는식량안보위기방안들이마련되어야한다. 갈수록식량이희소해지는때에에너지나광물자원과마찬가지로식량위기관리대책을국가전략과제로설정하여대비하는것이필요한때이다. Ⅵ. 참고문헌 고재모외, 주요농산물의해외개발수입방안연구, 한국농촌경제연구원, 1996. 김용택외, FTA 확산에대응한농업협력추진체계및발전전략연구, 한국농촌경제연구원보고서 C 2006-58, 2006. 12 성명환외, 21세기식량안보확보방안, 한국농촌경제연구원연구보고 R416, 2000. 12 세계농정연구원, 해외농업진출실태분석및해외농업투자활성화방안연구, 2006. 12 한국농촌경제연구원, 국제곡물수급동향과대책, 연구자료 D 120, 1996. 7 Rester Brown, Tough Choices: Facing the Challenge of Food Scarcity, 1996 IFPRI, Population and Food in the Early Twenty-First Centry, 1995 63

Jerry A. Sharples, Is a Crisis Ahead for World Grain Market? Choices, 1995 Nikos Alexandratos Edit, World Agriculture: Toward 2010 OECD, OECD-FAO Agricultural Outlook, 2007-2016, July 2007. USDA, USDA Agricultural Projections to 2016, Interragency Agricultural Projections Committee, Feb. 2007.

제 3 주제 안정적식량확보를위한국내생산기반 구축방안 나정우박사 ( 한국농촌공사 ) 목차 Ⅰ. 머리말 Ⅱ. 주변여건및전망 Ⅲ. 농업생산기반정비추진현황및문제점 Ⅳ. 새로운농업생산기반구축방안 V. 결론

안정적식량확보를위한국내생산기반구축방안 나정우박사 ( 한국농촌공사 ) Ⅰ. 머리말 1. 개요우리나라의국토면적은 996만8천ha이며, 이중농경지는경지면적통계에의하면 1998 년 192만ha에서지속적으로매년 1만2천ha 정도감소하여 2007년에는 180만ha ( 논 108 만ha, 밭 72만ha) 로전국토면적의 18% 를차지하고있으며, 앞으로도농경지는국민들의기본생활영위를위한도시화, 산업화등의소요를위해지속적으로잠식될예정으로있어전용되는농경지의대체조성이절실히필요한실정이다. 더구나우리나라의국민 1인당경지면적은세계평균 0.25ha보다크게밑도는 0.04ha 인상황이며, 인구밀도는높아식량자급률은거의전체주민이기아에시달리는북한의식량자급률보다낮은 27% 에불과하다. FAO 통계를기초로살펴보면 G7( 선진공업7개국 ) 중일본을빼고는식량자급률이 100% 를넘지않는나라가없다. 또한인구 4000만명이상의 OECD국가중식량자급률이 20% 대인나라는일본과우리나라뿐이다. 우리나라는그나마쌀의자급률이 95% 를유지하니까, 세계적인곡물파동이강건너불처럼보이는것이다. 쌀을제외하면식량자급률은 5% 로떨어진다. 2006년기준으로볼때주요곡물의자급률은보리 46%, 밀 0.2%, 옥수수 0.8%, 콩 13.6% 로보리를제외하고는거의수입에의존한다. 해마다 1,400만톤을수입하는세계 5위의곡물수입국이다. 67

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 한국일보 ( 김철훈, 2007.8.23) 에의하면일본은 21세기신농정 2007 프로젝트를발표하여날로악화하는국제식량사정에대비하여심각한상태에빠진식량자급률을 45% 로제고하는혁명적인농업ㆍ식량정책계획을추진하고있으며, 식량자급률을법제화하여 5년마다점검한다. 우리나라도식량안보를위해주요곡물의자급률제고대책을시급히마련해야될때라고생각한다. 한국농촌경제연구원은금년 3월에 애그플레이션의농식품부문영향과대응방안 토론회를열고, 농업ㆍ농촌발전기본계획에반영되어있는식량자급률목표치 (2015년 25%) 를상향조정하고세부이행방안을구체화하여목표달성을위한적극적인노력이필요하다고강조했다. 농림수산식품부는금년 3월에 우리밀생산확대민간정부협의체 를구성하고, 2017년까지밀자급률을 0.2% 에서 5% 수준으로끌어올리기로한바있으며, 협의체에생산자단체로참여한 ( 사 ) 우리밀살리기운동본부는 국산밀은여름에재배하는미국, 호주등외국산밀과달리겨울철에동계작물로재배한다 며 겨울철유휴농지 100만ha를활용하면충분히자급할수있다 고주장한바있다. 현재 65억명인세계인구가 2050년에는 90억명에달할것으로예상됨에따라 2050년까지식량생산량을현재의 2배로늘려야하는것은차지하고라도, 이미치솟고있는국제곡물가격하에서, 곡물수출을중지하고있는나라가증가하고있는시점에서, 식량수입이불가능하다면국민의생명과재산을지킬수없기때문에자주독립국가의기본조건을준수하고있다고보기어렵다. 이는식량안보차원에서최소한의원활한식량공급을위해서현재의농경지는향후지구온난화등으로가뭄과홍수등의기상재해가더욱빈발하게발생할것으로예상됨에대비하여잘관리하고, 앞으로는농경지를확대하는서남해안간척사업등을재개하여국 68

안정적식량확보를위한국내생산기반구축방안 내의농업생산기반을더욱공고히다져나가야함은두말할필요가없다하겠다. 이미정부에서도밝혔듯이국가차원의해외농업자원개발이시급히필요하다. 그러나해외농업자원개발은해당국의식량사정이열악해져식량안보를강화할경우에국내의안정적인식량기지역할이어려울수도있다. 따라서무엇보다도국내에서경쟁력있는농지를잘관리하고확대하여자급률이낮은곡물의계획생산에시급히나서야할때라고생각한다. 2. 농업생산기반의이해 2. 1. 의미와범위농어촌정비법제2조에따르면농업생산기반정비사업은농어촌정비사업의한분야로농촌지역을종합적 체계적으로정비 개발하여현대적인농촌건설과국가의균형발전에이바지하는데그목적이있으며효과적인농업생산을위한농촌용수개발, 농업생산기반시설개량, 농지확대및유지관리를위한사업을포괄하고있다. 농어촌정비종합계획 농업생산기반정비농어촌생활환경정비농어촌휴양자원개발 농촌용수개발 생산기반개량 - 경지정리, 배수개선, 개보수등 농지확대개발 - 간척 매립 개간등 영농시설확충 정주생활권개발 농어촌마을건설 농어촌마을재개발 농어촌수질오염방l 빈집의철거 정비 농어촌휴양자원개발 한계농지개발 그림 1. 농촌정비사업의범위 69

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 2. 2. 사업별기능과특징농업생산기반정비사업은농업의생산성제고와함께농업인이편리하게안정적으로영농할수있도록농지와농어촌용수등의자원을효율적으로개발, 이용하기위한것으로주요사업의기능과특징을정리하면아래와같다. 1 농촌용수개발사업은가뭄상습지역에저수지, 양수장, 용수로, 배수로를설치하여농촌용수를확보하고공급하는사업으로기존저수지, 양수장, 취입보등의수원공을확장 보강하여부족한용수를공급하는지표수보강개발사업도포함한다. 2 경지정리는기계화영농에알맞도록불규칙한농지의논배미, 용 배수로, 농로를정비하는사업으로배수개선, 수리시설개보수, 준설사업과함께농지개량사업에포함된다. 3 배수개선은홍수시침수피해가되풀이되는지역에농작물침수방지및재해예방을목적으로배수장, 배수로등침수방지시설을설치하는사업이다. 4 수리시설개보수는저수지, 양 배수장등의수리시설물중노후되거나파손되어기능이저하되고자연재해등으로재해우려가있는취약시설을개보수하여재해를예방하고, 흙수로를구조물화하여농업용수의절약과유지관리효율성을도모하는사업으로노후화된양배수장을대상으로농촌경관과조화롭게리모델링사업도포괄한다. 5 서남해안간척사업은줄어드는농지를대체하고대구획화된우량농지를확보하여식량안보및농업의경쟁력을제고하기위하여서남해안에산재되어있는간석지와유휴지를농경지로만드는농지확대개발사업의하나이다. 6 대단위농업종합개발사업은수계를중심으로특정권역에대하여수자원확보, 경지정리, 배수개선, 간척지개발등용수개발을포함해농업생산기반개량, 농지개발확대, 및영농시설확충등을종합적으로시행하는사업이다. 70

안정적식량확보를위한국내생산기반구축방안 7 밭기반정비는집단화된밭을대상으로밭작물생산성행상과품질개선을위한용수개발, 농로개설등의생산기반을구축하는사업이다. 이밖에쌀산업과관련된농업생산기반정비에는기계화영농기반구축과농촌생활환경을개선하기위한기계화경작로확포장사업도추진하고있다. 이상의농업생산기반정비사업의시행절차에대해살펴보면크게정비계획의수립, 예정지조사, 기본계획수립, 시행계획수립, 시행계획공고, 사업시행인가, 농업기반시설의등록및관리로이루어진다. 이때정비계획의수립, 예정지조사, 기본계획수립및시행계획의수립은농림수산식품부장관이행하고, 사업시행공고는사업시행자로지정된자가행한다. 사업시행자로서는국가, 지방자치단체, 한국농촌공사, 또는토지소유자가되도록법제9조에서규정하고있다. 사업시행인가는사업시행자가국가, 지자체, 한국농촌공사인경우에는농림수산식품부장관이, 토지소유자인경우에는시 도지사가행한다. 농업기반시설관리는사업시행자가관리하는것을원칙으로하되국가가시행한사업과지자체또는토지소유자가한국농촌공사가관리하게하도록요청할경우한국농촌공사가관리할수있으며, 이때시설물등록은시 도지사에게한다. 71

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 그림 2. 생산기반정비사업시행체계 Ⅱ. 주변여건및전망 1. 농업 농촌 우리나라의농업부문 GDP는 1985년이후 10년간은연평균 8.6% 상승했으나 1995년이후 10년동안은쌀등재배업부가가치는정체되고축산업의부가가치는상승하여전체적으로 0.6% 만증가하는것으로나타나앞으로도새로운성장동력이개발되지않는한현재수준유지또는감소할것으로전망하고있다. 72

안정적식량확보를위한국내생산기반구축방안 < 단위 :10 억원 > 25,000 20,000 15,000 10,000 농업 GDP 재배업 GDP 축산업 GDP 5,000 0 '85 '90 '95 '96 '97 '98 '99 '00 '01 '02 '03 '04 '05 그림 3. 1985년이후농업 GDP 변화현황또한농업과직결되는식생활패턴도많이변화하고있다. 국민소득증가에따라소비자가계지출중농산물비중이감소되고있는반면가공식품소비 외식지출비등의비중은증대되고있다. 즉 1인당쌀소비량이 1970년에는 134.5kg이었으나 2005년에는 80.7kg으로 40% 가감소한반면육류소비는 5.2kg에서 31.9kg으로 6배가증가하였다. 향후에도국민의농식품소비패턴은소득수준향상, 건강에대한관심증대로다양화, 고급화, 안전성과환경중시등의경향이지속적으로증대될전망이다. 곡물자급율은사료곡물수입증가등으로 2000년 29.7% 에서 2007년 27% 로다소하락하였으며쌀은소비와생산이동시에감소되어수급균형이유지되고있다. 농가인구및농촌인구는산업화진전등의영향으로급속도로감소되어왔으나최근들어감소의속도가둔화되고있다. 2005년농가인구비율은 7%, 농촌인구비율은 18% 수준으로감소하였고농가인구중 65세이상인구비중이 29.1% 로농촌사회는이미초고령사회에진입하였으며영농승계자가있는농가는 3.6% 에불과하여능력있는영농후계인력의육성이시급한실정이다. 73

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 40.0% 35.0% 80.0% 70.0% 15-64 세 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% 농촌인구 농가인구 '85 '90 '95 '00 '05 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% 65세이상 14세이하 '85 '90 '95 '00 '05 그림 4. 1985년이후농촌및농가인구변화추이농가호수감소둔화에따라 0.5ha이하영세농이 1995년 433천호에서 2005년 458천호로오히려증가하여구조조정이지연되고있으며 10년후에도호당경지면적이 2005년 1.43ha에서 2015년 1.76ha로 0.33ha 증가에그쳐구조개선효과가미흡할것으로전망하고있다. 농가소득은꾸준히증가하였으나도시근로자와의격차는여전하다. 그러나농가소득중실질적경제활동인구인 60세미만을기준으로보면 2005년 93% 수준으로소득격차가축소되었다. < 단위 : 천원 > 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 - '85 '90 '95 '96 '97 '98 '99 '00 '01 '02 '03 '04 '05 그림 5. 1985 년이후농가소득변화추이 농가소득농업소득농외소득 또한농가소득중에농외소득의비중은증가하고농업소득비중은 1995 년 48% 에서 74

안정적식량확보를위한국내생산기반구축방안 2005년 38.7% 로축소되었으며, 농업소득이정체된구조하에서농가호수의대폭감소없이는농업소득에의한농가소득증대는힘들것으로보고있다. 농촌지역은과거의농업생산공간에서소득수준향상, 주5일근무제확산등으로관광 레저산업성장이예상됨에따라향후생산 전원 휴식공간으로의역할변화가지속될전망이다. 2. 국제농업환경 무역자유화등으로전세계가단일시장으로통합되어가는추세로시장개방이가속화됨에따라정부의가격 소득지지에는한계가표출되고있으며앞으로도농업경영여건이더욱불리해질전망이다. 국제곡물가격은 2007년부터에너지용수요증가, 기상이변으로인한공급감소등으로급상승하였으며당분간상승추세가유지될전망이다. 국내는높은곡물해외의존도 (73%) 로인해축산물생산비및소비자의식품구입비부담증가가현실화되고있다. 중국이세계경제의새로운축으로부상하게되면서우리농산물시장에미치는영향도클전망이다. 현재는농산물순수출국이나향후경제발전에따라농산물순수입국으로전환될경우우리농산물수출기회가확대될것이다. 중국농업과학원에따르면중국은 2020년경 2,300만톤의식량을수입할것으로전망된다. 3. 기후온난화 최근몇십년사이에세계인구의급증과산업화로대기중 CO 2 농도증가에의한지 구온난화는전지구적으로기후변화를야기시키고있는것으로밝혀지고있다. 기후변 화는인간의모든경제활동에영향을미칠것이며모름지기농업생태계에미치는영 75

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 향은가장예민하고취약할것이다. 전세계기온은지난 100년 (1906~2005) 간 0.74 상승, 해수면은 1961~2003년동안매년 1.8mm씩상승하였으며, IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change) 4차평가보고서에따르면현재와같이화석연료를지속사용시금세기말지구평균기온은최대 6.4, 해수면은 59cm 상승하는것으로전망하였다. 특히, 우리나라는지난 100년간 6대도시평균기온이약 1.5 상승하였으며제주지역의해수면은 40년간 22cm 상승하는등기후변화진행속도가지구평균의 2~3배를상회하고있다. 이러한기후변화는작물생산량및재배면적을감소 (5 상승시벼수확량 15% 감소 ) 시키고, 태풍 게릴라성집중호우로인해피해액증가를유발하며해수면상승으로해안선유실 침수및범람이예상된다. Ⅲ. 농업생산기반정비추진현황및문제점 1. 그간의추진현황 농업생산기반정비사업추진현황을살펴보면 < 표 1> 에정리한바와같이그동안지속적으로추진한결과어느정도한 수해등피해를줄이고기계화영농을촉진시키는등우량농지조성과수자원확보를통한안정적인영농기반을조성하였다. 그러나현재주곡인쌀을어느정도자급함에따라생산기반정비사업의규모가축소되는경향이있다. 76

안정적식량확보를위한국내생산기반구축방안 표 1. 농업생산기반정비사업추진현황 ( 단위 : 천 ha) 사업별경지면적사업목표 '07 까지 08 이후비고 % 농촌용수 ( 수리안전답 ) 논 1,084 1,084 859 (532) 79 (49) 경지정리논 1,084 800 720 90 80 대구획경지정리논 1,084 164 105 64 59 배수개선 - 188 137 73 51 밭기반정비밭 716 110 78 71 32 주 ) 수리안전답 : 10년만의한발에도견딜수있도록수리시설이완비된논 * 자료 : 2007 경영실적보고서, 한국농촌공사 225 2. 농업생산기반시설현황 2. 1. 농경지현황우리나라농경지는 2006년현재국토면적의 18.1% 인 1,800,470ha이며이중에논은 1,084,024ha, 밭면적은 716,446ha로농지면적의 60.2% 가논이차지하고있어전형적인논농사국가임을알수있다. 표 2. 우리나라국토이용현황 국토 농경지 임야 ( 단위 : ha) 기타 면적 % 계 % 논 % 밭 % % % 9,967,812 100 1,800,470 18.1 1,084,024 10.9 716,446 7.2 6,389,393 64.1 1,777,949 17.8 * 자료 : 농업생산기반정비사업통계연보 (2007, 농림부, 한국농촌공사 ) 논은총면적 1,084,024ha 중수리시설에의해관개혜택을받는면적이전체면적 77

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 의 79.2% 인 859,040ha이며, 나머지 20.8% 의 224,984ha는수리시설이없는수리불안전논으로아직도자연에의존하여빗물로농사를하는실정이다. 수리답을관리주체별로구분하면 49.1% 인 532,295ha는한국농촌공사가관리하며나머지 326,745ha는각시 군에서관리한다. 표 3. 수리상태및관리주체별논면적현황 ( 단위 : ha) 구분 수 리 답 수리계소계한국농촌공사시 군년도 % % % % 불안전답 % 1991 1,335,204 100 987,860 74.0 517,803 38.8 470,057 35.2 347,344 26.0 2000 1,149,041 100 880,444 76.6 520,355 45.3 360,089 31.3 268,597 23.4 2006 1,084,024 100 859,040 79.2 532,295 49.1 326,745 30.1 224,984 20.8 * 자료 : 농업생산기반정비사업통계연보 (2007, 농림부, 한국농촌공사 ) 2. 2. 시설물현황농업용수이용시설은수원공과수로및포장으로구성되며수원공은저수지, 양수장, 보, 관정, 집수암거와기타시설로구분되며관개에이용되는농업용수는하천, 저수지, 담수호의지표수와지하수를이용한다. 수원공을시설물별로정리하면 < 표 4> 와같이모두 68,461개소이며이중에보 18,115개소, 관정 22,661개소, 저수지 17,679개소로시설물로는하천수를이용하는관정이가장많으나시설별관개면적은저수지 486천ha, 양수장 163천ha, 보 92천ha 순으로저수지가전체논면적의 56% 이상에관개를담당하고있다. 관리주체별로살펴보면시 군이 55,405개소, 한국농촌공사가 13,056개소로각시 군에서전체시설물의 80.9% 를관리하고있으나수혜면적으로는한국농촌공사시설물이전체논면적의 62% 를관개하며이중에저수지가전체논면적의 66.7% 인 355천ha에관개하고있어농업용수의저수지의존도가매우높다. 78

안정적식량확보를위한국내생산기반구축방안 표 4. 수리시설물및수혜면적현황 ( 단위 : ha) 계 한국농촌공사관할 시 군관할 구분 개소 % 면적 % 개소 % 면적 % 개소 % 면적 % 계 68,461 100 859,040.0 100 13,056 100 532,294.8 100 55,405 100 326,745.2 100 저수지 17,679 25.8 486,406.0 56.6 3,319 25.4 354,872.6 66.7 14,360 25.9 131,533.4 40.3 양수장 6,314 9.2 162,555.0 18.9 3,275 25.1 132,634.9 24.9 3,039 5.5 29,920.1 9.2 양배수장 120 0.2 30,105.4 3.5 103 0.8 29,751.7 5.6 17 0.03 353.7 0.1 배수장 744 1.1 3,055.8 0.4 583 4.5 655.3 0.1 161 0.3 2,400.5 0.7 보 18,115 26.5 92,243.0 10.7 4,090 31.3 13,088.2 2.5 14,025 25.3 79,154.8 24.2 집수암거 2,828 4.1 14,378.1 1.7 332 2.5 1,137 0.2 2,496 4.5 13,241.1 4.1 관 정 22,661 33.1 51,151.8 6.0 1,354 10.4 155.1 0.03 21,307 38.5 50,996.7 15.6 기타시설 - 19,144.9 2.2 - - - 19,144.9 5.9 * 자료 : 농업생산기반정비사업통계연보 (2007, 농림부, 한국농촌공사 ) 2. 3. 농촌용수이용현황 1) 농업용수수요량농업용수의효율적인개발과관리를위해서는정량적이고도체계화된농업용수의물수요및공급량자료가필요하다. 그러나농업용수이용량은공급대상이토지와농작물이므로다양한수리시설물별관개기간동안의이용량을측정하기란그리쉬운일이아니다. 농림부는 수자원장기종합계획 의보완계획과병행하여 1999년농촌용수수요량조사를실시하였고, 2006년수자원장기종합계획수정 보완 (2006~2020) 을토대로전국단위의농촌용수수요량을산정하여목표년도별수요전망을제시하였다. 그결과 2003년기준논 1,126.7천ha와밭 719.3천ha의총경지면적 1,846천ha에서이용 79

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 되는농업용수는총 160 억m3 / 년에이른다. 표 5. 농업용수수요량 ( 단위 : 백만m3 / 년 ) 년도별구분 2003 2006 2011 2016 2020 농업용수 15,965 15,977 15,849 15,690 15,583 논용수 13,170 13,040 12,897 12,728 12,611 수리답 10,904 11,068 11,323 11,497 11,630 수리불안전답 2,266 1,972 1,574 1,231 981 밭용수 2,567 2,702 2,699 2,700 2,704 관개전 1,317 1,451 1,593 1,775 1,920 비관개전 1,250 1,251 1,106 925 784 축산용수 228 235 253 262 268 * 자료 : 수자원장기종합계획 (2006~2020)(2006, 건설교통부 ) 2) 농업용수공급량농업용수시설공급량을정확하게제시하고있는자료는없으나여러문헌을종합하여볼때 101억m3 103억m3으로추정된다. < 표 6> 은농업ㆍ농촌용수종합이용계획보고서의추정자료로서저수지 ( 담수호포함 ) 에서 68억m3, 양ㆍ배수장에서 15억m3, 취입보에서 8억m3, 기타시설에서 10억m3내외의용수공급능력이있는것으로분석되고있다. 80

안정적식량확보를위한국내생산기반구축방안 표 6. 농업용수시설공급량현황 ( 단위 : 억m3 / 년 ) 구분 소계 저수지 ( 담수호 ) 양ㆍ배수장취입보집수암거관정ㆍ기타 ( 지하수 ) 용수공급량 101 68 15 8 1 9 * 자료 : 농업ㆍ농촌용수종합이용계획 (1999, 농림부 ) 한편, 농촌용수10개년계획에서는개발방식별로용수공급량을추정하고있으며, 대ㆍ중규모용수개발사업에의하여 69억m3, 대단위및서남해안간척사업에의하여 24억m3, 지하수및기타농업용수개발사업에의하여 10억m3의시설공급능력을확보한것으로추정하고있다. 표 7. 개발방식별용수공급량 ( 추정, 2004 년 ) ( 단위 : 억m3 / 년 ) 구분 소계 대ㆍ중규모용수개발 대단위농업개발 서남해안간척 지하수개발조사 기타 용수공급량 103 69 21 3 8 2 자료 : 항구적가뭄대책을위한농촌용수 10 개년계획 (2002 2011 년 )(2002, 농림부 ) 이상의결과로볼때안정적인농업용수공급측면에서농업용수의시설공급 량 101 103 억m3 / 년은수요량 160 억m3 / 년에비하여공급량이절대적으로부족하다 는것을알수있다. 3. 현안및문제점 3. 1. 시설물의노후화 1908 년호남평야를중심으로수리조합에의해각종관개시설의신설과부분적인 81

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 개ㆍ보수가이루어진이래로현재까지약 100 여년동안수리시설이설치되어오면서 경과년수가지속되어전체시설물중 50 년이상경과된시설수는 17,674 개소로 25.2% 에달하며 30 년이상경과된시설도 28.1% 나된다. 표 8. 경과년수별수리시설현황 ( 단위 : 개소 ) 구분 계 30년미만 30-50년미만 50년이상 ('79 이상 ) ('59-'78) ( 58 이하 ) 시설수 % 시설수 % 시설수 % 시설수 % 계 70,055 100 32,684 46.7 19,697 28.1 17,674 25.2 저수지 17,679 100 1,203 6.8 5,495 31.1 10,981 62.1 양수장 6,314 100 4,620 73.2 1,462 23.2 232 3.6 양배수장 120 100 83 69.2 22 18.3 15 12.5 배수장 744 100 696 93.5 40 5.4 8 1.1 취입보 18,115 100 4,953 27.3 7,832 43.2 5,330 29.5 집수암거 2,828 100 881 31.2 1,830 64.7 117 4.1 관 정 22,661 100 20,163 89 2,461 10.9 37 0.1 방조제 1,594 100 85 5.3 555 34.8 954 59.9 * 자료 : 농업생산기반정비사업통계연보 (2007, 농림부, 한국농촌공사 ) 더욱이대형수리시설물인저수지와방조제는 30년이상경과한것이각각 93.2%, 94.7% 에달해최근이상강우및해수면상승에따라위험도가상대적으로가중되고있으며저수지는토사퇴적에따른저수용량감소로홍수배제능력부족, 누수등제당의안전성에많은문제를안고있으며주요농업기반시설표준내용년한에비추어볼때대다수가개 보수의대상이되고있다. 82

안정적식량확보를위한국내생산기반구축방안 3. 2. 내한능력이부족한수원공 수원공을가뭄과관련하여수문학적및관리특성을살펴보면시설물별내한능력 을나타낸 < 표 9> 와같이가뭄빈도 10년이상의내한능력을지닌수리안전논은수 리논면적의 55.7% 정도이나전체논면적과대비하면 44.1% 에불과한실정으로 10년 빈도이상의가뭄이왔을때에는우리나라논의 55% 이상이가뭄피해를받는다는사 실을알수있다. 표 9. 수원공시설별가뭄대비능력 ( 단위 : ha) 가뭄대비능력수리답구분 면적 % 평년 % 3년 % 5년 % 7년 % 10년이상 % 계 859,040.0 100 225,165.4 26.2 86,451.2 10.1 39,317.0 4.6 29,893.0 3.5 478,213.4 55.7 저수지 486,406.0 100 111,900.1 23.0 45,169.3 9.3 17,006.2 3.5 15,419.7 3.2 296,910.7 61.0 양수장 162,555.0 100 43,183.2 26.6 11,380.9 7.0 3,340.0 2.1 6,510.6 4.0 98,140.3 60.4 양배수장 30,105.4 100 730.6 2.4-211.4 0.7 1,877.6 6.2 27,285.8 90.6 배수장 3,055.8 100 2,060.7 67.4 499.0 16.3 100.7 3.3-395.4 12.9 보 92,243.0 100 31,800.8 34.5 16,591.9 18.0 6,127.5 6.6 5,235.4 5.7 32,487.4 35.2 집수암거 14,378.1 100 4,485.3 31.2 3,565.4 24.8 1,074.7 7.5 452.4 3.1 4,800.3 33.4 관정 51,151.8 100 13,000.8 25.4 8,943.7 17.5 11,070.2 21.6 397.3 0.8 17,739.8 34.7 기타시설 19,144.9 100 18,003.9 94.0 301.0 1.6 386.3 2.0-453.7 2.4 * 자료 : 농업생산기반정비사업통계연보 (2007, 농림부, 한국농촌공사 ) 한편저수지중 88.5% 인 15,653개소는유효저수량이 10만m3미만의소규모댐으로가뭄대처능력이부족하며, 저수용량 2,000만m3의규모의저수용량을가진저수지는 18개소이나대다수는하구에조성된담수호임을감안하면저수지의가뭄대비능력은매우취약함을알수있다. 또한주수원공역할을하는저수지 14,582개소중관개규모가 100ha미만의저수지는 91.4% 인 13,327개소로평균관개면적도 28.5ha밖에되지않는다. 83

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 표 10. 유효저수량규모별저수지현황 구분계 100 100 % 미만 % ~ 1,000 % 1,000 ~ 5,000 % 5,000 ~ 20,000 % 20,000 ~ 50,000 % 유효저수량규모 ( 천m3 ) 50,000 이상 % 개소 17,679 100 15,653 88.54 1,597 9.03 372 2.1 39 0.22 12 0.07 6 0.03 * 자료 : 농업생산기반정비사업통계연보 (2007, 농림부, 한국농촌공사 ) 표 11. 주수원공관개규모별저수지현황 구분계관개규모 (ha) % 무관개시설 % 100 미만 % 101 ~ 1,000 % 1,001 ~ 5,000 % 5,000 이상 % 개소 14,582 100 527 3.61 13,327 91.39 684 4.69 36 0.24 8 0.05 * 자료 : 농업생산기반정비사업통계연보 (2007, 농림부, 한국농촌공사 ) * 주 ) 무관개시설은택지, 공단개발, 기능상실등으로수혜면적이없는시설 한편시 군관리저수지의평균유효저수량은 2.5만m3, 수혜면적은 9.2ha, 만수면적은 1.7ha로모두가소규모이고대다수가경과년수가 30년이상임을감안하면유사퇴적에의한유효내용적감소에따른공급능력이저하로낮은가뭄에도고갈되어안전한용수공급이어려운실정이다. 표 12. 저수지제원및능력 구분 시설수 ( 개소 ) 유효저수량 수혜면적 만수면적 ( 천m3 ) 개소당 (ha) 개소당 (ha) 개소당 계 17,679 2,855,875.0 161.5 482,009.0 27.3 62,389.8 3.5 시 군 14,360 371,822.0 25.9 128,873.5 9.0 19,533.1 1.4 한농공 3,319 2,484,053.0 748.4 353,135.5 106.4 42,856.7 12.9 * 자료 : 농업생산기반정비사업통계연보 (2007, 농림부, 한국농촌공사 ) 84

안정적식량확보를위한국내생산기반구축방안 Ⅳ. 새로운농업생산기반구축방안 지금까지의농업생산기반정비는식량증산과영농편의에크게기여하였다. 그러나 1990 년대후반부터쌀재고증가와국제적인식량가격비교열위에따라국내의농업생산기반에더이상의투자는불필요하다는인식이확산되었다. 그러나최근국제적인식량값폭등에따라국내의농업생산기반을확대 강화할필요성이제기되고있다. 따라서앞으로의농업생산기반정책은양적 질적인측면에서식량자급률을제고하여실질적인식량안보체계를구축하고, 농림 식품산업의총체적인경쟁력을높일수있는방향으로추진되어야할것이며이러한방향에서농업생산기반정비사업의정책적발전방향에대해제언하고자한다. 1. 안정적쌀산업기반유지 머리말에서언급된바와같이농경지는최근 10 년간 124 천 ha 정도감소되어타용도 로전용되었는데이중에논은 79 천 ha 로, 감소된농경지면적의약 64% 를차지하고 있다. 표 13. 최근 10 년간농지및논면적변화 ( 단위 : 천 ha) 구분 '98 '99 '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 논면적 1,163 1,157 1,153 1,149 1,146 1,138 1,127 1,115 1,105 1,084 전체농지 1,924 1,910 1,899 1,889 1,876 1,863 1,846 1,836 1,824 1,800 85

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 안정적인쌀산업기반을유지하기위한기본방향은정부의정책의지가반영된필요논면적을책정하여보전가치가높고집단화된우량농지부터지속적으로정비 관리토록사업을시행하여야한다. 이를위해우리나라에서우량농지로관리되고있는농업진흥지역위주로기반정비가필요하며구체적인정비방향은다음과같다. 표 14. 2007년농업진흥지역현황 ( 단위 : 천ha) 농지용도구역별합계비농지소계답전과수원기타농지농업진흥지역 1,120 1,025 750 120 11 143 95 진흥구역 930 860 682 73 8 97 71 보호구역 190 165 68 47 3 46 24 * 자료 : 농업진흥지역현황자료 ( 한국농촌공사, 2007) 첫째, 농업인구감소및고령화에따라기계화영농이가능토록우량농지에대한기반정비를조기마무리하는것이다. 대구획경지정리사업과기계화경작로사업은연계추진하여사업의효율성을높이고 < 표 1> 에서언급된농업생산기반정비사업추진현황의잔여예정지에대한대상지조사를실시하여목표를현실에맞게재조정하여야한다. 또한, 농업진흥지역중심으로사업여건이좋은지역을우선추진하되, 지자체의의지를고려하여선정하고가능한필지규모가확대되도록정비하여기계화영농및규모화가촉진되도록한다. 둘째, 불가피하게축소되는농지대체를위하여신규착공이중단된간척사업을재개하는것이다. 도시개발, 도로건설등개발로인하여논면적은지속적으로감소하고있으므로국내의안정적인식량자급기반을위해서는중장기적으로중단된간척사업을재개하여부족한농지확보가필요하다. 셋째, 대단위종합개발사업으로준공된우량농지를현대화된영농기반으로재정비한다. 과거농경지에물만공급하던단순개념에서벗어나재해대비, 다목적용수이용, 환경복원, 어메니티증진등농업 농촌의다원적기능이발휘토록재정비하여야 86

안정적식량확보를위한국내생산기반구축방안 할것이다. 넷째, 농촌용수의유지관리체계를개편해야한다. 우리나라의물관리체계는공사가 관리하는구역과지자체에서관리하는구역으로 2 원화되어있어수계별수량 수질 등효율적관리와지자체관리구역과의형평성을위해일원화가필요하다. 수익자부 담원칙을확립하고용수절약을도모하기위해시설규모등을고려하여농업기반시설을 등급화하고수혜정도에따라농민들이비용및시설물관리를분담토록한다. 또한, 유 지관리비용확보를위해농지관리기금을유지관리비로충당토록제도를개선하여유 지관리재원의안정적확보가필요하다. 표 15. 대단위농업종합개발사업준공지구현황 지구 총사업비 ( 억원 ) 사업기간 수혜면적 개발면적 (ha) 경지정리 배수개선 농지확장 국토확장 (ha) 사업효과 수자원확보 ( 백만m3 / 년 ) 증수량 ( 천 M/T) 금강 168 70~ 76 12,148 6,549 987 1,761-32 49.2 평택 377 70~ 77 18,419 6,173 2,550 4,490 6,847 364 68.6 경주 49 74~ 77 1,140 346-138 - 33 3.8 영산강Ⅰ 812 72~ 79 34,500 10,351-2,703-253 137.9 계화도 125 74~ 79 2,467 - - 2,708 3,968-14.7 창녕 174 75~ 81 2,269 1,048-18 - 8 10.1 임진 458 75~ 83 7,185 3,528-30 - - 20.0 낙동강 230 78~ 84 3,600 878-95 - - 10.0 남강 619 77~ 85 5,754 1,219 209 - - 14 20.3 미호천Ⅰ 1,049 77~ 89 11,554 2,560-7 - 68 20.2 논산 940 78~ 90 9,938 5,292 1,389 - - - 37.0 금강Ⅰ 1,010 83~ 90 - - 1,903-3,650 365 - 삽교천 2,356 75~ 94 24,574 5,294 4,727 989 2,594 156 74.7 대호 1,856 80~ 96 7,419 526-3,904 7,468 96 51.0 영산강Ⅱ 3,545 76~ 99 20,700 4,517 6,674 5,500 10,823 324 55.6 계 (15지구) 13,678 161,667 48,191 18,439 22,343 35,530 1,713 573.1 87

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 2. 맞춤형생산기반정비 그동안농업생산기반정비사업은공급자위주로정책을추진하였다. 따라서현장의수요자인농민의의견반영은미흡한실정이다. 수요자의입장에서정책을추진하며이를통해정부의정책목표도달성토록하는방안이필요하다. 첫째, 논 밭상호전환이가능하도록정비하여복합영농기반을구축한다. 2008 농업전망 ( 한국농촌경제연구원, 2008) 에따르면 2018년에벼재배면적은최소 808천ha, 최대 839천ha로전망하고있다. 2007년논면적은 1,084천ha로서논면적감소추세를감안해도약 200천ha가벼이외의작물을재배하거나유휴지화될것이다. 따라서경사도 7% 이내지역으로홍수시침수피해가없으며밭작물재배가가능한지역위주로 4 계절용수공급체계구축과배수시설을확충하여벼이외의작물을재배할수있도록지원하여국내의식량기반구축과농업경쟁력을확보할필요가있다. 표 16. 시나리오별벼재배면적전망 구 분 재배면적 ( 천 ha) 단수 (kg/10a) 생산량 ( 천톤 ) 1 인당소비량 (kg) 2007 955 490 4,680 76.9 2008 950 464 4,408 75.7 2013 목표가격고정 +DDA 개도국특별품목목표가격변동 +DDA 개도국민감품목 892 876 4,281 69.5 480 4,203 68.6 2018 목표가격고정 +DDA 개도국특별품목 839 4,029 64.9 목표가격변동 +DDA 개도국민감품목 808 3,879 62.7 둘째, 밭작물수요증대에따른밭기반정비확대이다. 이를위해서는 FTA 기금지원 대상이외에 10ha 이상집단화된과수원까지포함하여대상지를확대하여야한다. 현재 < 표 1> 에언급된밭기반정비사업목표인 11 만 ha 는확대조정하여야한다. 또한지역특 88

안정적식량확보를위한국내생산기반구축방안 성과입지여건을고려하여종합적으로정비하여야할것이다. 농촌소득개발및도농교류활동과연계될수있도록도농교류형, 생산개선형, 지역특화형등지역별마스터플랜을수립하여시행하고, 유통 가공 저장시설등소득증대를위한부대시설을설치하여야하며, 고품질농산물생산과고소득작물재배에필요한토양관리및수질오염방지등의시설을지원해야한다. 셋째, 간척농지를논농사위주의기반조성에서벗어나복합농업단지로조성한다. 경종과축산을연계한자원순환형농축단지, 시설원예단지, 산지유통단지, 농촌체험및농업관광단지등을도입하고대규모농업과수출농업이가능하도록간척지를기존의개인별분양방식에서농업경영체에장기임대하는방안도검토가필요하다. 넷째, 기개발된수자원의효율적인개발 이용 관리체계를구축하기위한농촌용수이용체계재편사업의확대추진이필요하다. 농업진흥지역을중심으로수계연결, 양수저류등에의한지역간수급불균형해소, 소규모수리시설의통합 재편, 용수로체계의재편, 용수구역별개발등을통해신규개발보다는기개발된수자원을효율적으로보전, 배분하여농업 생활 환경용수등으로활용가능토록용수개발방향을전환하여추진해야한다. 특히농업진흥지역은농지보존 관리정책에의해사유재산의개발 이용을제한하는지역으로서최소한의안정적인영농환경조성의무가국가에있다. 그러나농업진흥지역내의수리안전답비율은 379천ha로진흥지역면적의 49% 에불과한실정이다. 따라서기존의천수답위주신규개발보다는농업진흥지역내천수답및평년빈도이하의농업진흥지역 197천ha는기개발수자원을효율적으로활용하는방식으로농촌용수를공급하여야한다. 89

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 표 17. 농업진흥지역내빈도별수리답현황 ( 단위 : 천 ha) 구분계 수리답 소계평년 3 년 5 년 7 년 10 년 천수답 농업진흥지역 770 751 178 98 43 53 379 19 * 자료 : 생산기반정비사업개선방안 (2006, 농림부 ) 다섯째, 중산간지조건불리지역의농업유지및기반정비에대한정책적인지원방안검토가필요하다. 우리나라의경우농지의약 40% 가경사 7% 이상의조건이불리한중산간지에위치하고있는것으로추정되고있다. 중산간지기반정비는농업활동을계속유지시키기위한조건정비에그목적이있으며기계화영농이가능한조건을만들어내는것과작업의안전성을확보하고노동부담을경감시키는데주안점이있다. 중산간지의농지는생산력이낮고이를정비하기위해서는사업비가많이투자되어사업효율측면에서는논란의소지가있지만국토보전이나환경보전의관점에서는유지보전이불가피하다. 서유럽의산지농업유지 보전책이나일본의 UR긴급대책및직접지불제도입등의사례를비추어볼때우리나라도이에대한정책방향이정립되어야할것이다. 3. 자연재해에강한영농기반구축 최근 10년간 (1992~2001) 1일 100mm이상집중호우발생빈도가 325회로 70~80년대 222회에비해 1.5배증가하고이에따라홍수피해도급증하고있다. 그예로 2002년태풍 라마순 (Rammasun) 및 루사 (Rusa), 2003년태풍 매미 (Maemi) 와 2004년태풍 메기 (Megi) 의영향으로대규모수공구조물의설계빈도를초월하는폭우를동반하여전국적으로사상유례없는막대한홍수피해를발생시켰다. 특히태풍 루사 때에 90

안정적식량확보를위한국내생산기반구축방안 는강릉지역의장현, 동막등농업용댐이붕괴되어큰피해를입었다. 앞서언급한바와같이방조제를포함한우리나라농업기반시설물 70,055 개소중 53.3% 인 37,371 개소가설치된지 30 년이상경과되었다. 특히잠재적위험성이큰저수지 와방조제의경우는총 19,273 개소중경과년수가 30 년이상된것이 93.3% 인 17,985 개 소, 50 년이상은 61.9% 인 11,935 개소에달하고있다. 농업기반의각종수리시설물은사회기반시설로서한번설치되면교체하거나보강하 기가쉽지않은특성이있어장기간의내용연한동안에안전하게본래의기능을다할 수있도록적절한설계빈도를가져야한다. 그러나 < 표 18> 에정리한설계기준과비 교하면저수지는 1960 년대까지 100 년빈도의설계기준을적용한것으로나타나 15,500 개소이상은지금의설계기준에미치지못할뿐만아니라최근의기상이변에따른강 우패턴을전혀반영하지못하고있어파괴위험에노출되어있다. 표 18. 주요수리시설물계획설계기준의변천 구분 1945 년이전 1960 년대 1970 년대 1980 년대 저수지물넘이 100년빈도 100년빈도 200년빈도 흙댐 : 200년빈도 1.2 콘크리트댐 : 200년빈도 방조제배수갑문 10년빈도 50년빈도 100년빈도 100년빈도 * 자료 : 농업생산기반정비사업총람 (1999, 농어촌진흥공사 ) 또한국민의식생활패턴변화에따라고품질 친환경원예작물에대한수요가급증 하면서농업인은고소득을위하여침수피해를감수하면서도논지역에원예작물을재 배하는면적이확산되는등영농형태가변화되고있으며생산기반투자축소로수리 시설물의신규설치가어려워짐에따라기존수리시설물의이 치수및공익기능을 강화하고활용도를극대화하는방안이요구되고있다. 안정된식량생산과함께농업인의소득안정을위한재해에강한영농기반을구축하 기위해서는첫째, 노후시설에대한개보수를확대해야할것이다. 즉노후되거나재 91

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 해에취약한저수지, 양 배수장, 취입보등을개보수하고흙수로의구조물화를위한수 리시설개보수및홍수배제능력이부족한저수지의물넘이확장이나저지대에위치하 여침수에취약한배수장을보강하는재해대비보강사업을적극추진해야할것이다. < 표 19> 과같이수리시설개보수사업은개발목표 8,769 지구중 2007 년까지 65% 인 5,708 지구를추진했으며재해대비보강사업은개발목표 3,140 개소중 189 개소만완료하 였다. 추진과정에서는수리시설개보수는사업비를지구당 30 억원으로제한하고있어수 리조직의체계적개보수가되지못했으며치수위주의부분적으로추진되고있어이 치수기능을고려한종합적추진에는미흡한실정이다. 표 19. 수리시설개보수사업추진현황 수리시설개보수 ('68~'22년) 재해대비보강 ('03~'22년) 구분개발목표 '07 년까지 '08 계획 '09 이후 지구수 8,769 5,703 768 2,298 시설수 3,140 189 514 2,437 따라서효율적인개보수사업을추진하기위해서는시설별특성에따라내구연한도 달이전에정기적인시설물보수가필요하며시설별적정개보수주기를산정하여문 제발생전에사전조치를취하는예방개보수 (Preventive Improvement) 방식을도입하여야 한다. 둘째, 저지대상습침수농경지를조기에해소하여안전영농을도모해야한다. 이를 위해서우선상습적으로침수피해를겪고있는 51 천 ha 에대한배수개선사업을조기에 완료해야한다. 그러나최근의강우경향은설계기준을초과하고유역개발과하천정비는유출량증가 와배수본천의수위를상승시켰으며논지역에서밭작물재배증가는배수개선대상작 목다양화를가져와배수개선체계를어렵고복잡하게만들고있다. 따라서지금까지의지구단위개념의추진방식에서탈피하여기상변화, 하천정비, 논 92

안정적식량확보를위한국내생산기반구축방안 지역밭작물재배정도, 구역내배수특성, 소하천정비등을종합적으로고려한지역또는소수계단위의맞춤형배수개선사업추진이필요하다. 이상의재해대비안정영농기반은미래의농업 농촌의역할에부응되어야할것이다. 즉농촌의어메니티가국민과함께하는정서의공간이되고친환경농업등국제농업으로경쟁력을갖출수있도록구축되어야할것이다. 4. 중 소규모의간척개발추진 우리나라에서의간척개발의필요성은좁은국토면적, 높은인구밀도라는여건에서많은인구를부양하기위한식량증산정책을펼치면서농지면적의절대적규모를확대시키는방안으로간척을통해농지를새롭게조성하는것이었다. 이와같이간척이농지확대의수단으로활용된데에는우선우리나라는최적의간척지개발여건을가지고있기때문이다. 우선거의모든해역이수심 100m 미만의천해지역이고조석간만의차가크며해안선이불규칙하고굴곡이심한간석지가광대하게발달되어있다. 따라서수심이얕기때문에방조제를저렴하게축조할수있고해안선의굴곡이심하여방조제단위길이당포용하는간척지가매우커서경제적인개발도가능할뿐만아니라조석차가커서배수가용이하고수자원확보나관리가쉬운등즉자연환경적, 수문 수리적요인을모두살펴볼때쌀자급을위한농지면적의확대에서남해안간척지개발만이유일한방법이었기때문이다. < 표 20> 에정리한바와같이 2007년까지총간척농지개발은 1,819지구 145,977ha에이른다. 시기별로는일제강점기인 1917년부터 1945년까지는 178지구 40,877ha, 광복후부터 '60년대까지는 1,313지구 23,544ha의간척농지를개발하였다. 식량증산이국가적과제 93

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 였던 '70년대는아산, 남양, 삽교천, 금강, 영산강등대단위농업종합개발차원의간척을추진하였고 1975년에는간척자원조사를실시하여 132지구 405천ha를간척대상면적으로확정하는등활발하게간척개발을추진하였다. 그러나 '80년대에들어서는주곡인쌀자급이어느정도달성되고, 인위적환경변화에대한부정적인시각이대두되면서대규모간척사업의추진여건이점차어려워지게되자 1995년에대상면적을 208천ha로축소하였고 1998년에는영산강Ⅳ단계, 옹진, 대부, 가로림, 부창등대규모 5개지구 53천ha를제외한 156천ha를총간척대상면적으로하여현재에이르고있다. 현재영산강Ⅲ-1, Ⅲ -2, 새만금, 홍보, 화옹, 시화, 이원, 고흥, 군내, 삼산등 10개지구 52,528ha는추진중에있으며 45지구 21,074ha는개발예정지구로남아있다. 표 20. 간척사업추진실적 구분 지구수 ( 개소 ) 개발면적 (ha) 계 1,819 (8) 175,977 (5,925) 해방전 해방후 ('46~'07) '17~'45 '46~'69 '70~'79 '80~'89 '90~'99 '00~'07 178 1,313 233 63 40,877 23,544 18,039 9,199 주 ) ( ) 내서 : 부분준공지구 * 자료 : 기반조성사업 2008 사업현황 (2008.5, 한국농촌공사 ) 24 (8) 24,332 (5,925) 6 7,458 소계 1,631 (8) 82,572 (5,925) 추진중 10 52,528 우리나라는 1모작밖에할수없는특성때문에기존농지의효율적이용, 산지개발등여러가지방안중, 농지의외연적확장이필요하였고이를위해간척개발을선택하였다. 그러나간척개발은단순히쌀재배면적의확보를통한식량자급기반의조성뿐만아니라국가발전에필요한토지자원은물론식량자원, 수자원을동시에확보하는특징이있다. 갯벌은다양한해양생물이살아가는서식지기능과육지로부터유입되는오염물질을정화하는기능, 그리고홍수와태풍의완충 조절기능등다양한기능을갖추고있어농지로바꾸는것보다그대로보전해야한다는주장도일리가있다. 94

안정적식량확보를위한국내생산기반구축방안 그러나도시화 산업화등에의한농지전용으로잠식되는농지면적이연간 12천ha에달할뿐만아니라, 세계곡물재고량감소및국제식량가격급등에따른나라간식량안보강화, 쌀외의주요곡물에대한높은해외의존도, 개방화에따른농업경쟁력강화등을감안한집단화된우량농지보전과확보를위해간척개발을재조명할필요가있다. 이를위해단기적으로는시행중인간척지구에대하여는당초사업취지를살려농지위주로개발하되최대한어도 습지 저류지 철새도래지등의수서 야생동물이동, 서식공간등을병행조성하여친환경으로개발하고집중투자를통해사업효과를가시화하고개발예정지구중중 소규모지구에대해서는타당성조사를통해신규개발을모색할필요가있다. 또한장기적으로는지금처럼단순히쌀자급목표달성, 수질, 환경문제등에대한국민적인식때문에간척개발을그만두는것이아니라, 최근발생하고있는주변여건을고려하고국가전체의한정된자원을가장효율적으로이용한다는측면에서갯벌자원의총량, 대내외적사회경제적여건및최소한의식량자급달성목표를반영한개발면적과개발방식, 환경적이유때문에보존해야할면적및국가자원의이용의적정화관점에서갯벌이평가되고분석되어야할것이다. Ⅴ. 맺는말 식량자급률 27% 로국민의먹거리를대부분외국에서수입하는우리나라는이제국 제농산물가격의폭등세로비롯한애그플레이션시대에안정적식량확보를위하여, 요즈음한창논의되고있는해외농업자원개발에앞서국내농업생산기반의확고한 95

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 구축이아주필요한시점에와있다. 제3장에서언급된문제점인노후화된수리시설물은우선현대화하고, 내한능력이부족한수원공도지속적으로보강개발되어야한다. 그리고안정적인쌀산업기반을유지하는정책하에서, 기존의농경지는가뭄과홍수같은기상재해이변에견딜수있도록생산기반정비에경주하여야하며, 여름철에는콩이나옥수수, 겨울철에는약 100만ha로추정되는유휴지를활용하여밀이나보리등을재배할수있도록논 밭상호전환이가능한복합영농기반을조성하는방안을적극강구하여야한다. 또한대규모간척사업으로조성된집단화된우량농지는농지전용을최소화하고, 근본적으로농지가부족한우리나라의농경지확대또는대체농지조성을위하여현재신규착수가중단상태에있는간척사업을중 소규모의간척사업부터환경친화적으로다시재개하여우량농지를획기적으로증대시키는방안을신중히검토하는시점이되지않았나생각된다. 96

제 4 주제 우리나라의식량수급과유전자재조합식품 - 유전자변형곡물은대안이될수있는가? - 박선희박사 ( 식품의약품안전청 ) 목차 Ⅰ. 머리말 Ⅱ. 우리나라의식량수급및환경변화 Ⅲ. 유전자재조합농작물의개발및생산현황 Ⅳ. 유전자재조합식품관리체계 V. 주요각국의식량및생명공학정책 Ⅵ. 결론

우리나라의식량수급과유전자재조합식품 - 유전자변형곡물은대안이될수있는가? - 박선희박사 ( 식품의약품안전청 ) Ⅰ. 머리말 최근전세계적으로곡물수요량이증가하고생산량은증감을반복하고있는가운데국제곡물가상승과물량부족이국제적인문제가되고있다 4)5). FAO는전곡물의안전재고수준을 17~18% 로권장하고있으나, 곡물의수요가증가하는가운데, 2000년 30.4% 였던재고율이 2006년에는 15% 를밑돌게되어, 국제곡물가격은계속상승하고있다. 한편농산물의국제시장은구조적으로불안정하여, 공산품이나광업산물에비해수출에불리할뿐만아니라농산물의공급처는특정국가나지역에의존하고있어, 수출국의작황상황은그대로국제시장에영향을미치는구조로되어있다. 전세계의식량수급을결정하는요인중수요측면을보면세계인구의증가, 소득의증가에따른축산물의수요증가에의한곡물수요의증가, 바이오연료용농산물의수요증가, 중국등의급격한경제성장에따른수요증가에의한절대적수요의증가를들수있다. 한편공급측면에서는수확면적의변화, 단위면적당수확량의증가가있음에도불구하고, 이상기후가빈번히발생하고, 사막화가진행되면서수자원의제약이두드러지고있으며, 가축전염병의발생등으로공급에영향을미쳐, 결국수요와공급의불균형속 4) USDA (2008) World Agricultural Supply and Demand Estimates. (4/9/2008) http://usda.mannlib.cornell.edu/usda/waob/wasde//2000s/2008/wasde-04-09-2008.pdf 5) 조선일보 (2008) 수요느는데공급줄어... 값싼식량 의종말. (6.3 보도자료 ) 99

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 에곡물의재고가계속감소하는현상을보이고있다. 우리나라도예외는아니어서, 70년대경제성장을이루면서축산식품의수요가증가하여이에따른사료용곡물의수입이늘어나, 수입되는콩, 옥수수의 70% 이상이사료용으로이용되고있다. 또한가공식품산업이발달하면서가공식품의원료인식용유지, 전분, 전분당등가공용콩, 옥수수도전량수입하고있다. 이러한식량문제에따른미래의식량수급전략의중요성이세계각국에서대두되고, 급기야유엔농업식량기구 (FAO) 는지난 6월 3일부터 3일간전세계40여개국의정상들이참여한가운데 식량정상회의 를개최하였다. 식량위기에전세계가공동으로대처하기위한것으로, 단기적대책으로식량난에직면한빈국의지원방안은물론, 식량증산, 유전자재조합작물, 바이오연료, 교역, 기금마련등중장기적인방안까지폭넓게논의되었다 6). 우리나라도식량안보를보장하기위하여국내농업생산, 수입, 재고관리방안을중심으로착실한미래전략을구축하고안전한식량자원의안정적인공급을위한방안을마련하기위해국민과함께정보를교류하며방안을강구하는것이필요하다고본다. 이에본고에서는우리나라의식량수급과국제적인수급환경을살펴보고, 그속에서국제적으로증가하는유전자재조합식품의문제를다루어보면서일본, EU, 미국, 캐나다의생명공학정책을통해유전자재조합곡물이식량문제의대안이될수있는지를정리해보고자한다. 또한식량자원의확보에는자원의안전성이전제가되므로먼저유전자재조합식품의안전성문제를다루어보고자한다. 6) FAO (2008) Declaration of the high-level conference on world food security : The challenges of climate change and bioenergy. http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/foodclimate/hlcdocs/declaration-e.pdf 100

우리나라의식량수급과유전자재조합식품 Ⅱ. 우리나라의식량수급및환경변화 우리나라의식량및곡물자급율이 1970 년엔각각 86% 와 81% 였으나, 이후계속감소 하여 2006 년에는각각 54% 와 26% 가되어, 경제협력개발기구 (OECD) 국가가운데최하 위권에머물고있다 7). 작물별자급율은 2005 년도의경우쌀은 101% 이나, 옥수수의수요 는 890 만톤이나생산량은 7.8 만톤으로자급율은 0.9% 이며, 콩의수요는 140 만톤이나 생산량은약 14 만톤으로자급율은 9.7% 에불과하여, 이들농산물은절대적으로수입에 의존하고있다 8) ( 표 1). 표 1. 우리나라콩및옥수수의수급현황 공급 ( 천톤 /%) 수요 ( 천톤 /%) 년도 전년이월 생산 수입 계 식량 가공 사료 기타 계 '03 74 115 1,511 1,700 91 294 1,185 12 1,582 (4.4) (6.8) (88.9) (100) (5.8) (18.6) (74.9) (0.75) (100) 콩 '04 118 105 1,374 1,597 77 330 1,059 13 1,479 (7.4) (6.6) (86.0) (100) (5.2) (22.3) (71.6) (0.87) (100) '05 118 139 1,236 1,493 78 357 971 14 1,420 (7.9) (9.3) (82.8) (100) (5.5) (25.1) (68.4) (0.98) (100) '03 931 73 8,576 9,580 67 2,004 6,592 38 8,701 (9.7) (0.76) (89.5) (100) (0.8) (23.0) (75.8) (0.43) (100) 옥수수 '04 877 70 8,660 9,607 66 1,999 6,532 35 8,632 (9.1) (0.72) (90.1) (100) (0.8) (23.2) (75.7) (0.40) (100) '05 975 78 8,609 9,662 73 2,319 6,469 35 8,896 (10.1) (0.80) (89.1) (100) (0.8) (26.1) (72.7) (0.39) (100) 출처 : 국가통계포탈 (http://www.kosis.kr/search/totalsearch2.jsp?detailsearch=block) 7) 농림수산식품부 (2008) [ 곡물난시대! 쌀을먹자 ] 정운천농림수산식품부장관에듣는다 / 파이낸셜인터뷰자료. http://mifaff.korea.kr/mifaff/jsp/mifaff1_branch.jsp?_action=news_view&_property=p_sec_1&_id=155297651 8) 통계청 (2008) 농림수산식품부농림업주요통계. www.kosis.kr - 국가통계포탈 101

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 2005년도용도별수요를보면쌀은대부분이식량용임에비해, 콩과옥수수의수요는식량용으로는각각 7.3만톤 (0.82%) 과 7.8만톤 (5.5%) 이었고, 사료용으로 6.47백만톤 (72.7%) 과 0.97백만톤 (68.4%) 이었으며, 전분이나식용유등의가공용으로 2.32백만톤 (26%) 과 0.36백만톤 (25%) 이었다. 따라서쌀, 콩, 옥수수는모두식량용으로단순조리섭취하는용도로는자급이가능하나, 쌀과달리콩과옥수수는대부분사료나가공용으로이용됨으로써이들의수입은우리나라축산업과가공산업을위해절대적으로필요하다고할수있다. 특히가공용이라고함은주로식용유, 전분, 전분당으로의가공용을의미하며, 이들은가공식품에널리이용되고있다. 그밖에도옥수수와콩의단백질, 아미노산, 비타민등다양한성분이추출되어가공식품산업에이용되고있어 9), 콩, 옥수수는식품산업전체에영향을미친다고할수있다. 국가간의자급율을비교해보면그림 1과같다. 미국, 캐나다, 호주는자급율이매우높아주요농산물수출국이면서대표적인유전자재조합작물을재배지역이다. EU의경우스위스나이태리의자급율은낮으나, 프랑스, 독일을중심으로자급율이높아 EU내의평균자급율은 100% 전후로알려져있다. 한편일본은우리나라와유사하게자급율이낮다. 이그림에는나타나있지않으나세계적인농산물수출국인아르헨티나나브라질도주요농업생산국이면서수출국이다. 9) Corn and Soy-based Food Ingredients. http://www.geo-pie.cornell.edu/crops/ingredients.html 102

우리나라의식량수급과유전자재조합식품 그림 1. 각국의식량자원및곡류자급율비교 (2005년도기준 ) 이러한상황에서식품용옥수수의예를들면우리나라의표 2와같이수입상대국은미국, 중국, 브라질에제한되고있다. 따라서이들몇몇국가의생산현황이나수출입정책상황에따라우리나라옥수수수급이크게영향을받음을알수있다. 103

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 표 2. 우리나라의연도별수입옥수수의국가별물량 03 04 05 06 07 천톤 % 천톤 % 천톤 % 천톤 % 천톤 % 미국 19.9 1 490.6 24 59.1 3 503.2 27 289.0 14.8 중국 1,486.1 66 260.1 13 1,618.2 82.6 487.0 26 923.0 47.3 브라질 725.0 32 1,253.8 61 271.5 13.9 855.0 46 734.0 37.6 아르헨티나 1.7 <1 51.4 2 0.3 <1 - - 0.9 <1 호주 11.5 1 5.1 <1 3.3 <1 5.7 1 4.7 <1 기타 16.2 1 10.7 1 7.0 <1 2.7 <1 0.2 <1 계 2,260.3 100 2,071.8 100 1,959.4 100 1,853.7 100 1,951.8 100 출처 : 식품의약품안전청수입식품통계 2001년도의경우미국산옥수수에미승인 GM옥수수 ( 스타링크 ) 혼입사고가있은이후, 수입선이중국으로바뀌어 2006년을제외하면매년 50% 이상중국에의존해왔다. 그러나최근중국의급속한경제발달에따라자국내농산물소비가급증하여, 수입국으로바뀌었다. 또한전세계적으로곡물수요증가에따른물량확보의어려움으로각국이수출규제내지는수입확대정책을펼치고있고 ( 표 3), 중국도올해부터옥수수등농산물에수출부과세를부과하여실질적인옥수수수출을금지하였다 10). 한편브라질은 EU와주로거래하는국가로최근 2년간 EU의옥수수작황이부진하였으며, 있는옥수수물량도전량 EU에수출하는것으로알려졌다. 이와같이 2007년까지옥수수의물량을전적으로중국과브라질에의존했음에도불구하고 2008년에는이들국가에서의수입이실질적으로어려워짐에따라물량확보를위해다시미국산옥수수의수입이증가하고있다. 10) 중앙일보 (2007.12.31) http://article.joins.com/article/article.asp?total_id=2996542 104

우리나라의식량수급과유전자재조합식품 표 3. 주요국가의곡물수출규제및수입확대사례 (2008.3. 현재 ) 11) 국가 종류 조치내용 적용기간 보리, 밀 수출세부과 ( 밀 40%, 보리 30%) 07/11/12 ~ 08/4/30 러시아카자흐스탄, 벨라루스로곡물수출금지 08/2/18 ~ 08/4/30 곡물, 제분 (84품목) 수출세환급취소 07/12/20 ~ 중국 곡물, 제분 (57품목) 수출세부과 08/1/1 ~12/31 곡물, 제분 수출할당 08/1/1 ~ 아르헨티나 밀, 옥수수, 대두 수출세부과 07/11/8 ~ 밀, 밀제품 수출금지 07/2/9 ~( 무기한 ) 인도 밀 최저생산자가격인상 08/09년도밀 밀 민간수입분관세철폐 무기한 우크라이나 밀, 보리, 옥수수 수출할당 07/11/1 ~ 08/3/31 카자흐스탄 밀수출량의 20% 를국내판매 07/10월상순 ~ 밀수출세부과 (110만부셀 ) 08/2/25 ~ 세르비아 밀, 옥수수수출금지 07/8/4 ~08/3/5 소맥분, 분쇄옥수수수출할당 07/11/4 ~08/3/5 파키스탄 밀, 소맥분 수출세부과 07/9 ~ 브라질 밀 1백만톤까지수입관세면제 08/2/6 EU 곡물 ( 일부제외 ) 수입관세철폐 08/1/11 ~6/30 호주 사료곡물 수입허가 ( 긴급조치 ) 07/11 ~ 그동안옥수수는 GM 옥수수를재배하지않는중국, 브라질에서유전자재조합이아닌 이른바 nongm 옥수수를수입하거나, 미국에서수입되는경우도구분생산유통된 nongm 옥수수를수입해오면서, 표 4 과같이수입신고당시 GMO 로신고된경우는거의없었 다. 일부 GMO 로수입신고된것은야채믹스로가공된스위트콘이거나팝콘용옥수수로 11) 농림수산식품부 (2008) 곡물의안정적수급을위한정부정책. In: GMO 가식량수급과국민경제에미치는영향세미나및토론회. 식품음료신문사 105

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 실제이들은 GMO는아니나, 현행표시제도상 GMO표시면제를위한서류조건을갖추지못해표시하여수입된것이다. 따라서그동안사료용옥수수는 GMO가수입되어왔지만, 식품용으로 GM옥수수는국내수입되지는않았음을알수있다. 표 4. 우리나라식용콩및식용옥수수의 GMO 수입현황 년도 수입량 b) GMO Non-GMO 계 천톤 % $ 천톤 % $ 천톤 % $ '05 0 - - 1,959 100 449,564 1,959 100 449,564 옥수수 '06 0.012 0.01> 5 1,853 100 286,470 1,853 100 286,470 '07 0.1 0.01> 63 1,952 100 553,729 1,952 100 553,792 '05 1,018 76.5 295,853 312 23.5 98,995 1,330 100 394,848 콩 '06 886 78.4 321,329 244 21.6 239,104 1,130 100 321,329 '07 1,030 78.9 354,668 276 21.1 114,553 1,306 100 469,220 출처 : 식품의약품안전청수입식품통계 그러나국제적으로매년 GMO재배율이증가하면서미국의경우 2007년도생산된콩의 91% 와옥수수의 73% 가 GMO로보고되고있으며, 미국산콩, 옥수수는대부분이 GMO이다. 이에미국에서 nongm 옥수수의물량확보는어려운실정이다. 이러한옥수수수급상황의변화에의해우리나라 12) 뿐만아니라일본 13) 에서도전분당업체가전분당용옥수수물량확보를위해미국에서구분유통하지않은옥수수즉유전자재조합옥수수를수입하게되었다. 한편콩의경우 non GM 콩과 GM콩의수입비율은 20% 대 80% 로 GM콩의수입량이 12) 연합뉴스. 5 월부터 GMO 옥수수원료전분ㆍ전분당시판. 2008. 2. 25 자보도 13) 産経ニュース (2008) 穀物価格高騰に対応遺伝子組み換えトウモロコシを輸入食料原料に供給開始. 4.18 일자보도 106

우리나라의식량수급과유전자재조합식품 많았으나, GM콩은전량식용유용원료로수입된것이며, 식용유용이외의일반가공식품용은전량 nongm콩생산국가의콩이나 GM콩생산국가에서 nongm 콩을구분유통관리한콩을수입한것이다. 식용유의경우는비록 GM콩으로만들었다고해도지방성분만을추출한것이므로 nongm 콩에서유래한것과성분이전적으로동일하다. 이에 GMO 표시제도를도입하고있는일본이나호주에서도식용유의경우구분유통관리비용이드는 nongmo를수입하여사용하지는않고있다. 그러나우리나라는 GM농산물에대한소비자의부정적인인식으로 GM농산물수입반대운동이끊임없이펼쳐지고있어, 사료나가공용콩과옥수수와같이지금까지전적으로수입에의존하던물량을확보하는어려움과아울러 2008년초곡물가의 20% 에상당하는톤당 100$ 의프리미엄이요구되는 nongmo 수입에따른수입비용증가가심각한문제로대두되고있다. Ⅲ. 유전자재조합농작물의개발및생산현황 세계에서최초로식품으로승인된 GMO는 1994년말미국에서과육의펙틴을분해하는효소의발현을억제한토마토 (Flavr Savr ) 이다. 이후 2006년까지 51개국에서 21작물 107품목총 539건이상업화승인되었다. 국내에서는농촌진흥청에서 16작물 48품목이개발되고있으나 14), 아직상업화승인된품목은없다. 2007년 ISAAA에의하면 15) 주요 GM작물은옥수수, 면화, 캐놀라, 콩으로, 이들중제 14) 농촌진흥청 (2006) 제 262 회정기국회 ( 국정감사 ) 농림해양수산위원회주요업무현황보고서. p33. 15) ISAAA (2007) Global Status of Commercialized Biotech/GM Crops: 2007. 107

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 초제 ( 글라이포세이트, 글루포시네이트 ) 내성작물이 63%, 바실러스튜링겐시스 (Bacillus thuringiensis) 유래해충저항성특성을갖는작물이 18%, 이들두가지특성을모두또는그이상갖는후대교배종이 19% 를차지하고있다 ( 그림 2). 한편전체재배되는 GM작물의 51% 가유전자재조합콩, 31% 가유전자재조합옥수수, 13% 가유전자재조합면화, 5% 가유전자재조합유채이다. 그림 2. 연도및특성별 GM 작물의전세계재배면적 (1996~2007) ( 단위 : 백만헥타르 ) 주요생산국가는미국, 아르헨티나, 브라질, 캐나다이다. 미국에서는 2007년 57.7백만헥타르에서 GM작물이재배되었으며, 이는전세계 GM작물재배면적의 50% 에해당된다. 미국의주요 GM 작물은콩, 옥수수, 면화, 캐놀라, 호박, 파파야, 알팔파이다. 2007년도미국에서재배된콩의 91%, 옥수수의 75% 가유전자재조합작물이며, 2008년도에는유전자재조합옥수수의재배비율이 85% 에이를것으로알려져있다. 다음으로재배를많이하는아르헨티나는전세계재배면적의 18% 를차지하며, 주로콩, 옥수수, 면화를재배하고있다. 특히콩의경우유기농콩을제외한모든콩이유전자재조합콩으로알려져있다, 브라질은 11.5% 로콩과면화를재배하고, 옥수수는그동안유전자재조합옥수수의재배가승인되지않았으나, 2007년재배가승인됨으로써 2008년부터는유전자재조합옥 108

우리나라의식량수급과유전자재조합식품 수수의재배가급증할것으로예상되고있다. 캐나다는 6.1% 를차지하며, 캐놀라, 옥수 수, 콩을재배하고있다. EU 의경우 GM 작물의재배가제한되어스페인등일부지역에 서만재배되고있다 ( 그림 3). 그림 3. 2007년 GM 작물재배국가현황 1990년대후반에는유전자재조합기술을응용한신품종이상업화되기에이르렀다. ISAAA에의하면 16) 1996년 6개국에서재배되기시작한유전자재조합작물 ( 이하 GM 작물 이라함 ) 은 2007년현재 23개국으로증가하여재배면적도 114.3백만헥타르 ( 한국국토의 11.5배 ) 에이르고있고, 이중콩이 56%, 옥수수가 31%, 면화 13%, 유채 5% 를차지하고있다. 특히콩은전세계재배되는콩의 64% 가 GM콩이며, 주요수출국인미국의경우 91% 이상, 아르헨티나의경우거의 100% 가 GM 콩이다. 한편옥수수도전세계에서재 16) ISAAA (2008) http://www.isaaa.org/resources/publications/briefs/37/executivesummary/pdf/brief%2037% 20-%20Executive%20Summary%20-%20Korean.pdf 109

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 배되는옥수수의 23% 가 GM옥수수이며, 미국은 73% 이상이 GM 옥수수이다. 이상과같은국내식량자급율과국제적인재배상황을볼때, 우리나라에서 GM 작물을재배하지않는다고해도 GM작물은이미우리나라의곡물수급에매우중요한위치를차지하고있다. 그러나이들 GM작물의특성이해충저항성이나제초제내성과같은영농편이를목적으로한것으로일반소비자에게그유용성이인식되기어렵다. 뿐만아니라미국과같이자급율이높은 EU의경우 17) 미국과달리안전성을이유로 GMO에대해강한규제정책을펼치고있다. 이와같이소비자가그필요성을인식하기어려울뿐만아니라안전성논란이제기되고있어, GMO의안전관리문제가국내농산물수급정책내지식품안전관리의중요한이슈로부상하고있다. 유전자재조합농산물 (GM농산물) 의안전성문제는상업화이전부터국제적으로도경제개발협력회의 (OECD), 국제보건기구 (WHO) 및식량농업기구 (FAO) 를중심으로논의되어왔다. 그동안유전자재조합기술이의약품분야에서이용되어오면서유전자재조합기술그자체의안전성문제는없다는것이일반적인견해이나, 식물분야에서기술응용에따라식물고유의유전자의변화에의한안전성문제라든지, 삽입되는유전자등에대한안전성문제, 선발표지유전자로이용되는항생제내성유전자문제이우려되었기때문이다. 그결과국제적으로안전성평가방법등안전성평가관리체계가정립되어관리되고있다. 18)19). 유전자재조합식품은이러한안전성평가방법에의해평가되어상업화되기시작하였으며, 상업화되어십여년이지난지금까지안전성평가승인된 GM 작물로인하여인체위해성이일어났다는보고는전세계적으로없다. 그러나환경학적인문제, 사회적, 경 17) USDA (2007) Grain: World Markets and Trade. http://www.fas.usda.gov/grain/circular/2007/ 05-07/graintoc.htm 18) CODEX (2002) Principles for the Risk Analysis of Foods Derived from Modern Biotechnology (ALINORM 03/34 para.34, Appendix II) 19) CODEX (2002) Guideline for the Conduct of Food Safety Assessment of Foods Derived from Recombinant-DNA Plants (ALINORM 03/34 para 61, Appendix III) 110

우리나라의식량수급과유전자재조합식품 제적, 문화적, 윤리적문제들에대한집단의차이에따라안전성문제가끊임없이제기되고있다. 일반소비자의안전성에대한불안도여전히해소되지않고있는실정이다. 한편우리나라는식량자원의절대량을해외의존하고있음에도불구하고, 수입상대국은한정되고있으며, 미국, 아르헨티나등주요수출국가는대표적인 GMO의생산국이다. 그결과이들국가로부터비GMO(nonGMO) 을수입하기위해프리미엄을지불함으로써경제적부담도입고있다. 또한비GMO를생산해온중국은경제성장에따른내수의증대로금년부터는옥수수등농산물의수출을사실상금지하고있고, 브라질은금년부터옥수수도 GMO품종을재배하기시작했다. 이러한국제상황변화에의해그동안사료용농산물로만수입되어온 GMO였으나, 최근에는식품용에서도절대물량을확보하기위해 GMO의수입이불가피하게되었다. 그결과 GMO에대한사회적갈등이고조되어, 안전성문제에서사회 경제 문화적문제로확산되고있다. 그러나식량자원의안정적확보를위해서는 GMO 등다양한자원의이용가능성을보장할필요가있다. 이를위해유전자재조합식품과그안전성에대한이해를토대로활용가능성을넓여갈필요가있을것이다. 이에유전자재조합식품의안전성확보를위한관리현황에대해소개하고자한다. Ⅳ. 유전자재조합식품관리체계 우리나라에서는 1999년부터식품의약품안전청의고시로식품용 GMO에대해서는인체건강에대한안전성을평가심사해왔다. 2004년부터는이러한 GMO의안전성평가심사를식품위생법으로의무화하여, 안전성이확인되지않는미심사또는미승인 GMO 에대해서는수입, 유통, 판매등을금지하였다. 즉유전자재조합식품의안전관리를위 111

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 하여기본적으로인체안전성평가심사를통해안전성이확인된제품만이국내에유통되도록하고있다. 한편인체안전성이확인된제품에대해서는유통승인함과아울러소비자들이알고선택할수있도록표시를의무화하고있다. 2008년 1월1 일부터는지식경제부에제정한 유전자변형생물체의국가간이동등에관한법률 ( 이하 LMO법 이라함 ) 이시행되어, 식품용이라고해도농산물형태로수입되는것에대해서는환경위해성평가도의무화되었다. 식품위생법에따른인체안전성평가및표시제도와아울러 LMO법에따른환경위해성평가체계는다음과같다. 1. 식품위생법에따른안전관리 식품위생법에따른안전성평가심사근거조항은제15조이며, 평가심사받지않은제품은동법제4조제6호에해당되어판매등이금지되며, 평가심사를받지않은제품에대해서는제4조위반으로행정조치를하도록했다. 표 5. 식품위생법제15조및제4조제6호 제 15 조 ( 유전자재조합식품의안전성평가등 ) 1 식품의약품안전청장은국민보건상필요하다고인정하여대통령령이정하는경우에는유전자재조합기술을활용하여재배 육성된농 축 수산물등을식용을목적으로수입 개발 생산하는자에대하여안전성평가를받게할수있다. 2 제 1 항의규정에의한안전성평가의대상, 평가를위한자료제출의범위및심사절차등은식품의약품안전청장이정하여고시한다. 제 4 조 ( 판매등의금지 ) 6. 제 15 조의규정에의한안전성평가의대상에해당하는農 畜 水産物등으로서안전성평가를받지아니하거나평가결과食用으로부적합하다고인정된것 한편안전성평가심사대상및심사절차, 심사에필요한자료의범위등은식품의약 112

우리나라의식량수급과유전자재조합식품 품안전청장이 유전자재조합식품의안전성평가심사등에관한규정 으로정하여고시하고있다. 안전성평가심사시제출자료의범위는심사대상품목에따라제12조 ( 농산물 ), 제13조 ( 미생물 ), 및제14조 ( 첨가물 ) 에서제시되고있다. 이들평가자료의범위는국제식품규격위원회 (CODEX) 에서정한안전성평가원칙과평가방법을준수하는범위내에서정하고있다. GM농산물의인체안전성의경우요구되는자료의범위는고시제12조에제시되고있으며, 5가지로나누어유전자재조합체의개발목적및이용방법에대한자료, 유전자재조합체의개발에이용되는숙주와공여체에각각에관한자료, 유전자재조합에관한자료, 및유전자재조합체의특성에관한자료이다. 숙주나공여체에관한자료는분류학적특성, 안전한식경험의유무, 및기지의독소및알레르기유발성에관한정보를통해유전자재조합체에야기될수있는안전성문제를사전에예측할수있도록하고있다 ( 그림 4). 그림 4. 유전자재조합식품의안전성평가에서의검토사항 한편유전자재조합에대한자료로서는형질전환과정에대한정보와도입유전자에대 113

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 한정보를필요로한다. 이들정보는유전자재조합이정확하게이루어지고유전자재조합에의한비의도적영향이있을가능성을판단함에유용하다. 마지막으로유전자재조합체의특성에관한자료로는유전자재조합체내에도입된유전자에관한정보및유전자산물에관한정보, 독성, 알레르기성, 성분분석과영양성에의한숙주와의차이등에대한자료를제출하도록하고있다. 이들자료로서의도적변화에대한안전성및비의도적차이에대한수용여부에대해판단하게된다. 그밖에외국의식품유통승인및식용등의이용현황에대한자료도안전성을판단함에있어중요한자료로서제출할필요가있다. 한편이상에서의자료로안전성평가가곤란한경우에는동물실험에의하여판단할수있도록하고있다. 그러나식품그자체의안전성을평가함에있어화학물질에이용되어오던전통적인동물을이용한독성학적실험을그대로적용한다는것은투여량의제한등으로매우어려운실정이다. 식품성분및식품첨가물등의안전성평가를위해요구되는자료의제출범위는개발목적및이용방법, 숙주및공여체에관한자료, 유전자재조합에관한자료분야에서는유전자재조합체그자체를먹는상기의경우와같다. 다만유전자재조합체에관한자료에서는유전자재조합체그자체를먹지않으므로단순한반면, 유전자재조합체이외의제조원료에관한자료와생산물의안전성-생산물이기존의것과같음을입증하며정제방법등을포함하여유전자재조합체가최종제품에는남아있지않다는것을입증하는자료등-을필요로하고있다. 이러한평가심사는과학적, 객관적, 국제적조화를따르며, 즉국제식품규격위원회 (Codex Alimentarius Commission, 이하 CODEX 라함 ) 에서 2003년제정한 생명공학응용식품의위해도분석을위한원칙, 재조합 DNA 식물유래식품의안전성평가의실시에관한가이드라인 ( 부속문서의 알레르기유발성의평가 를포함 ), 재조합 DNA 미생물이용식품의안전성평가의실시에관한가이드라인 과조화를이루고있다. 이에미국뿐만아니라 EU나일본에서와같은자료의요건을요구하며이를토대로안전 114

우리나라의식량수급과유전자재조합식품 성평가심사를하고있다. 본지침에따른안전성심사절차는그림 5 와같으며, 금년 1 월 1 일부터환경위해성평가에대한심사협의절차가추가되고있다. 그림 5. 유전자재조합식품의안전성평가심사절차안전성평가자료에대한심사는과학적접근법이적용되므로심사의전문성, 객관성및투명성이확보되어야한다. 이에필요한각분야의전문가에의한자료검토가이루어지도록 유전자재조합식품안전성평가자료심사위원회 를구성하여자료를검토하고있다. 이심사위원회는 5개의전문분야별 ( 식품일반분과, 분자생물학분과, 독성분과, 알레르기분과, 영양분과 ) 로대학이나연구소의전문가및관련분야연구직공무원이 4명씩계 20명으로구성되어있다. 한편운영규정의개정과정에서유전자재조합식품의안전성평가심사에대한보다광범위한국민의의견을수렴하기위하여심사위원회의검토를마친심사결과보고서를온라인상으로 20일간공개후그의견을재검토하여최종결정을내리도록하고있다. 이러한전문과학자로심사위원회를구성하여안전성을평가하는체계는일본 20) 이나 20) 일본의유전자재조합식품등전문조사회 http://www.fsc.go.jp/senmon/idensi/i-meibo.html 115

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? EU 21) 와동일하여, 제출된자료에대해심사평가하고있으며, 심사의공정성, 투명성등을위해최종심사결과를결정하기전에심사결과에대해공개하여일반인의의견수렴을하는과정도동일하게운영되고있다. 이러한심사과정을거쳐안전성에대한과학적결론은각국이유사하며, 그검토결과에대한결론을비교해보면표 6와같다. 이러한결론을가지고심사결과보고서가온라인상에공개되고있다. 표 6. 유전자재조합식품의안전성평가심사결과보고서의결론의예시 한국 일본 EU 평가심사결론 이상의검토내용과같이유전자재조합식품의안전성평가심사등에관한규정에따라제출된자료의안전성을평가한결과, 사용된공여체, 숙주및삽입유전자등이식품으로이용시안전성문제를유발하지않는다고판단되었다. 유전자재조합체에관해서도알레르기유발성, 독성및영양성등에서안전성평가에필요한적절한자료가제출되었고, 이자료를토대로검토한결과지금까지섭취해온옥수수와차이가없음을확인하였다. 以上のことから 日本モンサント株式社から申請された翅目害抵抗性トウモロコシ MON863 系統については 申請に際して提出された資料を審査基準に基づき審査した結果 人の健康をそこなうおそれがあると認められないと判される (8) An examination of each of the objections in the light of Directive 2001/18/EC, of the information submitted in the notification and of the opinion of the European Food Safety Authority, discloses no reason to believe that the placing on the market of Zea mays L. line MON 863 will adversely affect human or animal health or the environment. 출처 http://www.kfda.go.kr/ind ex.html http://www.mhlw.go.jp/sh ingi/0112/s1217-4.html http://eur-lex.europa.eu/l exuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:32005d060 8:EN:HTM 우리나라나일본, 미국등심사제도를두는대부분의국가에서는과학적인안전성 평가심사가종료되면대개바로판매유통등이허용되고있다. 그러나 EU 의경우이 21) EU 의유전자재조합식품전문가패널 http://efsa.europa.eu/efsa/scientificpanels/gmo/efsa_locale-1178620753812 _MembersAndWorkingGroup453.htm 116

우리나라의식량수급과유전자재조합식품 와다르다. 유럽식품안전위원회의 GMO 패널의심사가완료되면, 유통승인에대해서는 25개회원국이각각비례선거권 ( 총 321표 ) 을가지고투표로서결정하게된다. 이때 232 표이상의찬성을얻으면바로재배, 유통이승인되나, 232표미만일경우 EU위원회에서 90일이내에결정을하도록하고있다. 지금까지우리나라에서식품으로서인체위해성평가심사된유전자재조합농산물은 6작물 52품목이다 22). 이러한승인건수는미국, 캐나다, 일본다음으로많으며, 우리나라의뒤를이어호주, 필리핀, 멕시코, 뉴질랜드, EU, 중국의순으로승인되고있다. 우리나라, 일본, EU, 미국, 캐나다의승인품목수를비교한것이표 7이다. 표 7. 한국, 일본, EU의심사승인건수비교 a) a) b) c) 한국 b) 일본 23) EU c)24) 미국 25) 캐나다 26) 콩 1 5 1 (1) 9 9 옥수수 26 36 16 (8) 34 27 감자 4 8-28 16 사탕무 1 3 1 3 2 유채 6 15 8 16 18 면화 13 18 5 17 11 알팔파 1 3-2 2 쌀등기타 - - - (1) 16 29 계 52 88 31 125 114 각국의품목분류방식에차이가있어승인건수에차이가있음 우리나라의경우옥수수 3건, 감자 4건, 알팔파 1건은기타품목으로승인되어비의도적혼입 만허용되고있음. ( ) 내의숫자는안전성평가심사완료되어유통승인절차상에있는건수 22) 식품의약품안전청 (2007) 유전자재조합식품의안전성평가심사승인현황.( 식품의약품안전청홈페이지내식품 유전자재조합식품 정보 ) www.kfda.go.kr 23) http://www.mhlw.go.jp/topics/idenshi/dl/list.pdf 24) http://www.gmo-compass.org/eng/gmo/db/ 25) http://www.cfsan.fda.gov/~lrd/biocon.html 26) http://www.hc-sc.gc.ca/fn-an/gmf-agm/appro/index-eng.php 117

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 2. LMO 법에따른안전관리 한편국제연합의환경계획기구에서는생물다양성조약하에바이오안전성의정서를채택하였다. 이에대한국내이행법으로산업자원부가국가책임기관이되어 2001년 3월에유전자변형생물체의국가간이동등에관한법률 ( 이하 LMO법 이라함 ) 을제정하였다. 이법은 2007년 10월우리나라가바이오안전성의정서에비준함에따라올해 1월부터시행되고있다. 이 LMO법에따라유전자재조합식품에대해서도인체안전성이외의환경위해성평가가의무화되었다. LMO법의목적은유전자변형생물체의개발, 생산, 수입, 수출, 유통등에관한안전성의확보를위하여필요한사항규정하고, 유전자변형생물체로인한국민의건강과생물다양성의보전및지속적인이용에미치는위해의사전방지하며, 국민생활의향상및국제협력을증진에두고있다. LMO법의특징은유전자변형생물체의수입승인부처를용도별로하고, 용도에따라해당부처가안전성을평가내지수입승인하며, 이와관련된안전성에대해관련부처에심사를협의하도록하고있다. 어떤 LMO품목이식품용농산물로수입될경우, 이에대한수입승인은식품의약품안전청이담당하며, 이때안전성평가는기존의식품의약품안전청에서의인체위해성평가뿐만아니라, 비의도적환경방출에대한위해성평가도농업환경에대해서는농촌진흥청, 해수환경에대해서는국립수산과학원, 자연환경에대해서는국립환경과학원의안전성평가심사협의가의무화되었다. 한편동일한유전자재조합농산물을사료로수입하고자하는경우는인체위해성에대해질병관리본부에서심사협의를해야한다. EU의경우에는유럽식품안전위원회 (European Food Safety Authority, EFSA) 에서인체위해성과환경위해성을동시에평가하는 one door, one key' 원칙을두고있다. 일본은인체위해성은 식품안전위원회 (Japanese Food Safety Committee) 에서, 환경위해성은 6개부처에서공동으로구성한 생물다양성위해평가위원회 (Committee on Biological Diversity 118

우리나라의식량수급과유전자재조합식품 Risk Assessment) 에서담당하는 2 중구조이다. 따라서우리나라와같이용도별로 4-5 개 기관에서각각안전성을평가하고심사하는체계는우리나라의독특한방식으로사회적 관심을반영한다고할수있다. 3. 표시제도및사후관리 유전자재조합식품의표시제도는안전성평가심사를완료한후안전성이확인된제품에적용된다. 유전자재조합농산물에대해서는농산물품질관리법제16조에규정되어 2001년 3월부터시행되고있다. 이법에따라농산물에서유전자재조합농산물의비의도적혼입이 3% 이하인경우유전자재조합표시를면제하도록하고있다. 가공식품의경우식품위생법제10조에따른 유전자재조합식품등의표시기준 에따라원료의유전자재조합여부의표시를그대로받아가공식품원료란에기재하도록하고있다. 다만식용유나전분당, 간장등의식품은가공공정과정에서유전자재조합성분이제거되거나분해되어기존의식품과구분이되지않는다. 이러한식품은표시대상에서제외하고있다. 표시사후관리와관련하여수입신고단계에서 3% 이하고구분유통된제품에대해서는이를입증하는구분유통증명서 (IP 증명서 ) 또는정부증명서를갖춘경우표시를면제할수있다. 이러한증명서가없는경우에는 3% 미만의제품이라고해도 GMO함유가능등의표시를해야한다. 한편가공식품의경우공정과정에서유전자재조합성분이남아있지않음을입증하면역시표시가면제될수있다. 이경우에는정성분석결과성적서로입증할수있다. 유전자재조합식품의표시가국제적으로도입된것은 EU를선두로일본 (2001.4), 호주- 뉴질랜드, 우리나라 (2001.3) 로당시에는삽입유전자등유전자재조합성분이남아있어유전자검사가가능한품목을대상으로하여식용유는제외되었었다. 다만표시를요하는 119

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 비의도적혼입치에대해서는일본이 5%, EU가 1%, 한국이 3% 로각각다르다. 그후 2003년 EU는새로운제도 27)28) 를도입하여표시대상의기준을원료유래로하여유전자재조합성분이남아있지않아도표시대상으로하고비의도적혼입치도 0.9% 로하였다. 이에식용유등도표시대상이되었으며, 그사후관리방법으로생산이력제 (Traceability) 를적용하도록하고있다. 우리나라에서도 EU와같이식용유, 전분당, 간장등에대해표시를확대할것이요구되고있다. 이표시확대에는유전자재조합식품의안전성에대한불안에소비자의알고선택할권리보장이라는주장이있다. 그러나콩이나옥수수는그림 5나 6과같이식용유, 식물성단백질, 전분, 식이섬유소등의다양한형태로가공되어가공식품의원료로이용되고있어, 어디까지확대할것인가와이에대한신뢰성을보증하기위한사후관리방법의검토가요구된다. 소비자의알권리와선택할권리보장에있어서무엇을알고, 무슨정보를제공할것인가, 또한사회, 경제적비용등에따른소비자경제까지고려하여검토가필요하며, 이와관련하여우리와유사한일본의제도에대해서도검토할필요가있을것이다. 현재우리나라의표시제도는가공식품의경우원료배합비상위 5위까지그함량에는무관하게표시하도록하고있다. 일본의경우일본농산물품질관리법 (JAS) 에따라원재료함량상위 3위이내, 해당성분 5% 함유된경우에한해표시를하도록하고있다. 또한우리나라의경우 3% 이하구분유통관리된경우 GMO 표시를면제하며, 3% 이상 GMO를함유하여표시대상인경우 유전자재조합콩또는옥수수, 유전자재조합콩또는옥수수포함가능 이라표시하도록하고있다. 이에비해, 일본의경우 5% 이하구분생산유통관리된경우 27) EU (2003) REGULATION (EC) No 1829/2003 of the European Parliament and of the Council of 22 September 2003 on genetically modified food and feed. http://ec.europa.eu/environment/biotechnology/pdf/regu1829_2003.pdf 28) EU (2003) REGULATION (EC) No 1830/2003 of the European Parliament and of the Council of 22 September 2003 concerning the traceability and labelling of genetically modified organisms and the traceability of food and feed products produced from genetically modified organisms and amending Directive 2001/18/EC. http://ec.europa.eu/environment/biotechnology/pdf/regu1830_2003.pdf 120

우리나라의식량수급과유전자재조합식품 유전자재조합이아님, 구분유통관리됨 과같은표시가가능하며, 5% 이하에서는 구분생산유통관리한제품이아님 과같은표시를하도록하고있다. 표시제도의사후관리방법으로수입또는유통식품이무표시이거나유전자재조합이아님과같은표시가되어있는경우, 이를입증하는서류를확인하며, 서류의타당성을확인하기위해유전자분석법을이용하여 3% 이하인지를확인하도록하고있다. 검사빈도는수입신고되는농산물수입물량의 5%, 가공식품은 10% 로하고있다. 한편안전성평가심사와관련하여미승인제품으로현재우리나라에서관리되고있는것은중국산해충저항성쌀 (Bt 쌀 ) 과미국산제초제내성쌀 (LL rice) 이있으며, 옥수수 Event 32, 스타링크도미승인으로관리되고있다. Ⅴ. 주요각국의식량및생명공학정책 세계적으로곡물수요양이증가하는한편생산량이변동을반복하고있어이에대한 주요각국도대응방안을강구하면서, 식량생산량의증대를위한기술혁신에서생명공학 정책이중요한위치를차지하고있음을알수있다. 1. 일본 29) 우리나라의식량자급율이유사한일본은 2007 년 식품의미래를설계하는전략회의 를구성하였다. 그목적은국민의식량수급을안정적으로조정하기위해서는자국내뿐 29) 일본농림수산성 (2008) 食料の未来を描く戦略会議 のメッセージを踏まえた戦略的対応. http://www.maff.go.jp/j/shin_nousei/pdf/01.pdf 121

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 만아니라세계의식량사정과이를토대로한대응방향성을설정하고이에대해국민에게정확하게인식하도록하기위함이다. 전략회의에서취합된대국민보고서 식량의확실한미래를보장하기위하여 (2008.5.7) 에근거하여, 식량을둘러싼각종현황에대한국민의공통인식의조성을꾀하여, 소비자, 생산자, 사업자, 행정기관이라고하는각주체에의한식량, 농업, 농촌에관한각종문제의취급을촉진하고있다. 먼저국제적인식량사정에근거한식량안전보장의확보로국내외의식량사정에관한정보의파악과제공체제의강화를위하여, 국제적인식량수급, 위생및검역체계, 관세제도등의정보를일원화하여수집, 분석하여, 그결과를소비자, 생산자, 사업자, 행정기관이라고하는주체에대해폭넓게제공하고, 국민대화나지방전략회의를실시하여세계나일본의식료사정에관한인식을높여국민적인논의전개를도모한다. 또한세계의식량수급의전망에대해적확한분석을위해식량수입국으로서독자적인세계식량수급예측모델을개발하고수급예측에노력하며, 중장기적인시점에서서유사시의국민의식량공급의방안에대해검토하기시작했다. 한편일본국내에서의식량공급력의강화를위해, 불투명한국제적인식량수급사정에대응한, 현재부터미래에걸친식량의안정공급을꾀하기위해국내에서국민에대한식량을공급하는힘을강화해나갈필요가있어 2006년도에열량기준으로 39% 까지저하한식량자급율의향상과유사시의식량안전보장의확보의시점에서쌀이용의새로운가능성을추구하며, 사료자급율의향상대책을마련하고, 농림수산업과식품산업등의연대를강화하며, 식량공급가격을 2005년부터 5개년계획으로 20% 절감하는것을목표로 식량공급가격절감행동지침 을실시하는등국내에서의식량공급력강화에적극적으로노력하도록하고있다. 또한농업에관한국제교섭등의전략적인대응으로 WTO 농업교섭과 EPA 교섭에 다양한농업의공존 을기본이념으로 지킬것 은확실하게지키도록전략적으로대응하며, 국제협력등을통한세계의식량문제해결에공헌하고, 일본의농림수산물및식품 122

우리나라의식량수급과유전자재조합식품 의수출을촉진하기위해검역협의의가속화를위시한수출환경정비등을추진함과아울러의욕적인생산자를모델로 수출사업모델 의확립을꾀하는등의수출촉진책을전략적으로추진하도록하고있다. 한편소비자의 먹거리 에대한신뢰확보와내실있는식생활을꾀하기위한시책을전개하여, 식품표시제의적정화를통해소비자의신뢰를확보하기위한감시체계의강화를꾀한다. 문제가있는영업자에대해서는농림물자의규격화및품질표시의적정화에관한법률에근거한지시등을행하여신속한시정조치를강구한다. 생산에서소비까지의식품의안전을확보하기위해위해요인의오염실태조사, 오염위해도를저감화하기위한기술확보및생산, 제조단계에서의관리지침등을책정하고 2011년까지주요산지약 2000산지에 GAP도입을추진하고, 비용절감과품질향상등의생산현장에필요한사항을명확하게한다. 그밖에쌀을중심으로한식생활의실천을위한사업, 식품과농업의연계를심화하기위해단체급식소에근린산지농축수산물의활용추진도꾀한다. 끝으로일본내농업의체질강화에의한식량공급력의확보와관련하여의욕적이며유능한영농민의육성과경영발전에의한식량공급력강화, 식량의생산기반인농지의확보및유효이용을촉진하며, 첨단기술이나지적재산을활용한농업의잠재적인힘을발휘하도록혁신을선도하는기술개발의가속화, 지적재산의전략적인창조, 보호, 활용을강화한다. 일본은장래자급율을 50% 이상으로목표로우선 2003년 40% 의자금율을 2015년 45% 로한다는목표로계획을추진하고있으며, 이를위해혁신적신기술을이용한생산성의대폭향상과기능성을부여한농산물의개발에도노력하고있다. 혁신적신기술이용이라는점에서일본에서는 2001년실시한기술예측조사에서유전자재조합작물관련기술과제를다음과같이정리하고있다 ( 표 7) 30). 30) 文部科学省科学技術政策研究所科学技術動向研究センター (2001) 第 7 回技術予 測調査 ( 抜粋 ). http://www8.cao.go.jp/cstp/project/life/life5-5.pdf#search=' 技術予測調査の遺伝子組換え植物関連の技術課題 ' 123

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 표 8. 일본의유전자재조합작물관련기술과제 실현예측시기 ( 년 ) 기술과제 2011 2012 유전자재조합농작물의안전성을식품과환경의양면에서검토하여, 소비자도이해할수있는평가방법개발 고령자에특유한항산화기능, 뇌기능, 저작기능의저하를예방하고, 건강한고령사회를식품으로지지하는식품개발 2013 유전자재조합기술에의한품종개량 ( 수량, 내병성, 내한성등 ) 된작물이일본에서도보급 2013 2014 고콜레스테롤혈증, 고혈압, 꽃가루알레르기등을예방하는기능성성분을함유한유전자재조합식품개발 식물에서저온등의외부정보의수용에서형질발현에이르는정보전달의분자기전이밝혀져저온내성식물실용화 2015 유전자재조합기술을이용한무농약재배가가능한농작물등이사회적이해를얻어보급 2015 산림육종분야에서유전자재조합기술, 세포융합등의기술이적용되어, 꽃가루가없는삼나무등유용한특성을갖춘침엽수의실용품종이일본에서개발 2015 개인의체질에따른생활습관병의예방이가능한기능성식품이보급 2018 NOx 등의환경오염물질을제거가능한유전자재조합식물이나미생물이실용화 2018 사막화를방지하기위한내한성내염성식물의육종기술이실용화 2018 시비료를저감화하는환경보존기술로서공중의실소고정능력이나토양중의인산고정능력을부여한작물이개발 2019 탄화수소를고농도로축적한연료용식물이실용화 2. EU EU는우리나라나일본과달리 EU 권역으로보면식량자급율이 100% 가넘고있다. 이에농업과식량정책에있어자국산보호라는측면에서정책이펼쳐지고있다. 이러한상황에서 EU는생명공학제품의승인절차에대한모라토리엄을선언하여새로운승인절차를중단했으며, 이에대해 2003년미국, 캐나다, 아르헨티나가 WTO에제소하기에 124

우리나라의식량수급과유전자재조합식품 이르렀다. 그결과, EU의생명공학제품인가에관하여 3년간에걸친심리가계속된 WTO패널에서의최종보고서가 2006년 9월 29일공표되었다 31). 보고서는 1000페이지를넘는기록적인것으로, 크게 3가지점을다루고있다. 첫째, EU의일반적인모라토리엄에대한것으로, 위생식물검역조치의적용에관한협정 (SPS협정) 중제8조 관리, 검사및승인절차 및부속서 C(1)(a)" 절차에서부당한지연의배제 에위반했다. 둘째, 개별품목에서인가불이행에대한것으로, 제소된 27 품목중 24품목에대해서도앞서와같은위반이인정되었다. 셋째, 가맹국에의한세이프가드의발동에대한것으로, SPS협정제5조1 위해성평가 및제2조2 과학적인원칙의채용 에위반했다. 이와같이발표된결과는 EU에서 GMO모라토리엄에대한위생식물검역조치의적용에관한협정 (SPS협정) 위반으로인정되었으나, 제소국이주장한다른 SPS협정상의조항, TBT 협정및 GATT의규정에관한위반은인정되지않았다. 향후패널결정에대해불복할경우상급심에제기될가능성도있으나, 최종적으로 EU위원회는상소하지않는다고 11월에결정했다. 향후 EU에서의생명공학제품에대한승인속도는어느정도빨라질전망이나아직세이프가드조치를계속하고있는국가의대응이어떻게변할지주목되고있다. 또한향후패널에서쟁점이되었던 EU에서의일반적인모라토리엄에대해서는 2004년 5월에유전자재조합옥수수인 BT11이승인되어, 승인절차는이미재개되어, 상황이변하고있다. 또한축산업계의사료확보를위한 GMO에대한인식변화와규제완화의요구가제기되고있는실정이다 32)33). 31) WTO (2003) European Communities Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products(DISPUTE SETTLEMENT: DISPUTE DS293) http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds293_e.htm 32) Melanie Reid (2008) We have lost our way with food : Most of the hysteria around GM produce is a sign of our separation from our agrarian roots. http://www.timesonline.co.uk/tol/comment/columnists/melanie_reid/article4092115.ece 33) Farmners (2008) GM crops needed to feed world s livestock. (6.5 기사 ) http://www.fwi.co.uk/articles/2008/06/05/110720/gm-crops-needed-to-feed-worlds-livestock.html 125

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 3. 캐나다 캐나다바이오테크놀로지자문위원회 (the Canadian Biotechnology Advisory Committee, CBAC) 는 2006년 9월생명공학이캐나다경제에미치는역할을검토한보고서 Bio Promise? : Biotechnology, Sustainable Development and Canada's Future Economy) 를발표하였다 34). 2020년을전망하여생명공학이캐나다경제의지속적발전을이룩할가능성을전망함과아울러관계기관의연대가그실현을위해필요하다는지적과구체적인과제를제언하고있다. 캐나다정부생명공학자문위원회의위탁으로전문가위원회 ( 생명공학, 지속적개발, 캐나다미래경제전문가집단 ) 가발표한이보고서에서는다음 7분야에서생명공학의공헌이기대되는것으로밝혔다. 1) 경제를활성화시켜, 캐나다의연료, 화학, 합성제품의 4 분의 1을재생이가능한바이오마스자원으로충당, 2) 유해화학물질의사용을 50% 삭감, 3) 국가전략 생물유래폐기물을생물자원으로 (biowaste to bioproduct)" 를각도시, 지역사회에서실현, 4) 산업계에서환경효율향상을위해안정된조치 ( 효소사용에의한오염을예방하고, 공업제품 1단위당원재료및에너지사용을매년 3~4% 삭감등 ), 5) 생물학적수복기술의활용에의해오염된공장이나채굴현장등재생, 6) 저렴한바이오센서를활용함과아울러또한국내네트워크를정비하고지역사회와시민단체의참여도촉진하면서지역의생태계를감시할수있으며, 7) 범지구적으로지속가능한개발을목표로하는 밀레니엄개발목표 를달성하기위한신형백신이나작물신품종, 환경기술의개발에대해연구자, NGO, 기업, 정부가연대하여추진한다. 생명공학기술은환경의질개선, 새로운경제적기회, 생활의질향상등지속가능한 34) CBAC (2006) BioPromise? Biotechnology, Sustainable Development and Canada's Future Economy, PDF Format, 1 MB (Cat. No. Iu199-8/2006E-PDF ISBN 0-662-43925-2) http://cbac-cccb.ca/epic/site/cbac-cccb.nsf/vwapj/bsde%20technical%20report-english.pdf/$file/bsde% 20Technical%20Report-ENGLISH.pdf 126

우리나라의식량수급과유전자재조합식품 개발의목표달성을위해중요한역할을할것으로기대되고있다. 1990년대의유전자재조합작물도입과같은기술혁신이상으로향후다양한산업과지역사회활동에깊이관여하여다른첨단기술과더불어다양한형태로도입될것으로기대되고있다. 지속가능한개발의문제를다루는수단으로특히생명공학을든이유는이기술이환경분야나지속적개발에응용이시사되는성숙된기술이기때문이다. 다만기술혁신에서지금까지얻어진교훈에의하면장래는예측이곤란하다. 따라서변화에유연하게대응하여새로운지식을늘배우면서응용해가는것이앞으로도매우중요하다고결론짓고있다. 4. 미국 미국농무성산하 21세기농업자문위원회(USDA Advisory Committee on Biotechnology & 21st Century Agriculture, AC21) 는 2006년 7월유전자재조합생물의실용화를위시한농업바이오테크놀로지의향후 10년간의전망을발표했다 35). 발표내용의개요는장래에상업화될수있는유전자재조합생물의특징을예측하면서농업바이오테크놀로지를둘러싼상황의변호에따라국제적인규제정비나지적소유권등다각적관점에서검토할필요성이높아지고있다고지적하고있다. 이위원회는 2003년다양한이해관계를갖는 18명의위원 ( 학계, 농업자, 개발업자, 소비자단체등 ) 으로구성되었다. 위원회의목적은 1) 생명공학이농업이나식품, 정책에대한장기적인영향을검토하며, 2) 당면한개별과제에대한농무장관에자문하는것이다. 이를위해위원회는정기적인논의가이루어왔으며, 본보고서 농업바이오테크놀로지의기회와과제 도그활동중의하나이다. 본보고서에서는향후 5~10년사이에판매될 35) the USDA Advisory Committee on Biotechnology and 21st Century Agriculture (2006) Opportunities and Challenges in Agricultural Biotechnology:The Decade Ahead. http://www.usda.gov/documents/final_main_report-v6.pdf 127

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 것으로생각되는유전자재조합제품의특징, 이러한제품을둘러싼시장에영향을미칠것으로판단되는각종요인, 농무성이향후검토해나가야할점에대해폭넓은각도에서검토한결과를기술하고있다. 다만각종의견에대해서는우선순위를매겨정리하지않고합의를거쳐두입장을병기하고있다. 지금까지의유전자재조합작물은옥수수, 콩, 면화, 유채등급속한보급이이루어져, 일반곡물로서구별되지않고시장유통해왔으며, 생산자에게는크게장점이부각되었으나, 유통업자나소비자에게는그유용성이전혀와닿지않았고, 위해성에대한우려로받아들이기가어려운나라나소비자도존재해왔다. 그러나향후 10년간의전망은영양성분의개선, 의약품이나공업원료 ( 대체에너지도포함 ) 의생산, 환경스트레스내성부여등을목적으로하는유전자재조합작물등이판매될것으로전망되고있다. 또한식용이나의약품생산을목적으로한유전자재조합동물도상업화될것이라고보고있다. 그러나농업바이오테크놀로지를둘러싼조건도과거 10년전과크게변하고있다. 예를들어개발도상국에서재배면적의확대와, 국제적인규제의정비및무역에의영향, 지적소유권, 공존, 손해배상과의관련, 사회적 윤리적인우려가상업화에미치는영향등다각도의관점에서검토할필요가고조되고있음을지적하고있다. Ⅵ. 결론 인류의문화기술발달은안정적인식량확보를위한노력으로이루어진다고해도과언 이아니었다. 우리나라는 70 년대녹색혁명을이루었으나, 공업과산업화에따라농지감소, 농업인구 128

우리나라의식량수급과유전자재조합식품 감소로이어져, 지금은수입의존도가매우높아졌다. 이에대한자성의소리도있으나, 아직까지식량안보를위한우리나라의구체적인정책목표나수단이분명하지않은것같다. 더욱이국제적인식량자원수급환경변화는지금까지와같은우리나라의수입식량의확보도어려워질수는상황이다. 수요면에서는개발도상국의급격한인구증가, 브릭스 (BRICs) 국가등의소득향상에따른소비증가, 환경문제해결을위해추진되는바이오연료에원료수요증가가전세계적인곡물수요를증가시키고있으며, 공급면에서는농지면적의증가의한계, 단위수확량의증가의한계, 지구기후이상등으로생산량증가의한계와같은문제가있어, 국제적인식량수급은결코단기간에개선될전망이밝지않는것이현실이다. 우리나라와같은수급환경의일본은국가의경제력이식량수급환경에미치는영향을경제력이저하하는경우와유지되는경우로나누어 3가지가능성을들고있다. 먼저일본이경제력이저하한경우는 1) 일본의경제력보다강한나라와경쟁함으로써일본의식량수입이감소하거나가격이오를수있으며, 2) 수출국이자국에대한공급을우선하여, 수출규제나제한을함으로써일본으로의식량수입이중단되거나감소될수있다. 이에대응하기위해서는일본국내에서의식량공급에의존해야하므로식생활이현저히변할수있다고내다보고있다. 한편경제력이현재와같이유지될경우, 지금까지와같이농지를최대한유효활용하지않고대량식량을폐기물이발생하는상황에서수입을계속하면, 빈곤국가로의식량공급은계속감소하여빈곤국의기아가확대될수있다. 어느쪽이든일본은식량확보를위한전세계적인경쟁속에서안정적인식량조달은어렵다고보고있으며, 일본이경제력이저하하여수입물량확보경쟁력도저하하거나또는식량무역상대국의수출규제등에의해수입에의한필요한물량의식량확보가어려워질경우, 현재의일본내경지면적에서만생산되는물량으로는 2차세계대전끝날당시의식생활을유지할수있는수준정도밖에되지않는다고경고하고있다. 이에국민, 생산자, 영업자, 정부모두가일심동체가되어이문제를다루도록환경조성을하고있 129

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 다. 이러한문제는결코일본만의문제가아니고우리나라도똑같은상황이라고본다. 이미국제적으로농지확대나종래의영농기술에의한제2의녹색혁명을불러오기에는한계가있으며, 이에대한대안은기후변화등에대응할수있는보다강한품종의육종을위한새로운기술응용이라는견해가지난유엔 FAO의 식량정상회의 에서도제기되었다. 세계각국이앞다투어유전자재조합작물의개발에박차를가하고있으며, 국제적으로 GM농산물비중이높아지고있는가운데, 수입의존도가높은우리나라에서과학적불확실성을이유로무조건적인거부하거나식량자원이 100% 자급되는 EU와같은정책을지향할수는없는실정이다. 그러므로우리나라도식량수급즉식량안보의대책을함께고민하며, 생산량확대를위한우리나라농업환경의변화에맞는종자개발이요구되는시점에서유전자재조합작물이미래에차지하게될중요성과장점을잘활용하여국내개발되고있는유전자재조합작물의활용성에대한검토도필요하다고본다. 이를위해서는먼저 GMO에대한과학적인사실에대한대국민인식을높일필요도있다. GMO에는유전자가있으나, 일반식품에는유전자가들어있지않다는인식, GMO는종과종간의결합이라고하는인식, 이러한과학적수준으로 GMO의안전성을이해하기란쉽지않다고본다. 이에과학자는사회에대해과학적정보를제공하면서사회적수용을위한인식수준을정비할필요가있다고본다. 물론정부는식품이나사료등으로유통되는 GMO에대한사회적우려를고려한안전성관리제도를정비하여사회적안심감을조성하기위한신뢰회복도중요할것이다. 지금까지유전자재조합식품에대한선택은 1차적으로는생산자인농가의종자선택에서정해져왔다. 지난 10여년간동안 GM작물의채택률이급속하게증가함에대해 ISAAA는편리성, 융통성이있는작물관리, 생산비용절감, 높은생산성및순이익, 건강및사회적혜택, 관행살충제사용량감소로인한더깨끗한환경등다양한범위에걸 130

우리나라의식량수급과유전자재조합식품 쳐실질적이익을제공함으로써, 지속가능한농업에도움이되는제품에대한농민들의높은만족도를반영한다고보고하고있다. 또한생명공학작물의지속적이고신속한채택은선진국과개발도상국의대규모농민과영세농, 소비자, 사회에실질적이고도지속적인이익을제공함을반영한다고했다. 우리나라의경우아직재배되는 GMO없으며, 거의대부분미국에서수입한다는것도 GMO 반대운동에대한대국민설득의어려움이기도하다. 프랑스의경우금년그동안재배하던유전자재조합옥수수 MON810의재배를잠정적으로금지함으로써농민들의반발도있다고한다. 현재국제적으로 GM 작물이증가추세이며, 최종적인선택은소비자의몫이다. 뉴질랜드에서는 GM채소개발을추진한다고한다. 36). 또한 1996-2006년생명공학작물의세계적인영향에관한최근연구 37) 에따르면, 2006 년생명공학작물재배농민에게돌아간경제적순이익은 70억달러, 1996-2006년누적이익은 340억달러로그가운데 165억달러는개발도상국에, 175억달러는선진국에돌아간것으로추정했다이기간동안농약의누적감소량은활성성분기준으로 289,000 MT로추산되며, 이는작물에사용한농약으로인해환경에미치는영향을개별활성성분이환경영향에기여하는여러요인들을고려한복합적인척도인환경영향지수 (EIQ: Environmental Impact Quotient) 로계산할경우 15.5% 감소한것과같은양이라고한다. 이러한제외국의현황, 연구결과등을잘검토함으로써식량안보문제의해결과아울러농업구조개선, 환경문제개선등의대안으로적극적으로검토하는것도매우중요할것이다. 우리나라도식량수급정책을위한가능한모든수단을국민모두가함께진지하게논하여, 농가소득은물론전국민의식량안보를보장할수있는정책을마련하도록해야할때라고본다. 36) NZherald (2008) Crop and Food applies to grow more GM veges. http://www.nzherald.co.nz/section/ story.cfm?c_id=39&objectid=10514535&ref=rss 37) G. Brookes and P. Barfoot (2006) Global Impact of Biotech Crops: Socio-Economic and Environmental Effects in the First Ten Years of Commercial Use. AgBioForum 9(3) : 139-151. http://www.agbioforum.org/v9n3/ v9n3a02-brookes.pdf 131

제 5 주제 곡물안보시대의작물연구방향 이변우교수 ( 서울대학교 ) 목차 Ⅰ. 식량안보 Ⅱ. 곡물수급및가격동향과전망 Ⅲ. 식량안보확보를위한과제와연구방향 IV. 식량안보를위한 R&D 투자 V. 결론 VI. 참고문헌

곡물안보시대의작물연구방향 이변우교수 ( 서울대학교 ) Ⅰ. 식량안보 1. 국방안보와더불어식량안보는국가존립을위한가장중요한명제로서최근의세계곡물가격급등으로야기되고있는애그플에이션으로식량안보에대한관심과중요성이증대 2. 식량안보에대하여 FAO(1988) 는 자국민에게만족할만한품질의식량을필요한시기, 필요한장소에서입수가능하고이러한상태를장기적으로보증할수있는상태 로정의하고있음. 즉식량은가용성 (availability), 접근성 (accessability), 안정성 (sfability) 및안전성 (safety) 의조건이충족되어야함 3. 식량안보는각국의식량사정에따라서달리인식되고있음. 미국이나유업국가들과같이식량자급기반이갖추어진풍요로운나라에서는자급률을통한식량안보를추구하기보다는이상기상에의한대흉작이나전쟁에의한무역두절등비상사태가발생할경우국민의생존에필요한식량확보를통한위기관리성격이강함. 4. 그러나식량자급률이낮은국가는식량의안정적인확보를위하여국내자급률향상및유지에주력할뿐만아니라뿐만아니라식량비축제도, 해외식량기지개발등다양한노력을기울이고있다. 세계최대식량수입국인일본은식량안보를위하여국내자급률을적정수준으로유지하여야한다는인식하에국가적차원에서식량자급목표를설정하여운영하고있음. 135

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 5. OECD 국가중일본다음으로식량자급률이낮아해외식량의존도가높은우리나라의경우도이상기후등에의한국내생산감소와수출국의흉작, 수출규제, 세계식량수급의구조적위기등언제어떤사태가발생하더라도국민의건강유지에필요한최소한의기본식량을안정적으로확보하는것이필요하며이를위해서는국내곡물공급능력즉자급률향상에주력하여야하며, 아울러곡물비축, 해외식량기지개발, 세계식량사정조기경보체계구축등식량안보확보를위한다양한노력이경주되어야할것임. 6. 이와같은관점에서우리나라의식량안보확보를위한작물분야연구방향에대하여논의하고자함. Ⅱ. 곡물수급및가격동향과전망 1. 세계곡물수급및가격동향과전망 1. 1. 곡물수급추이 1) 세계의곡물소비량은 1975/76년에 12억2천만톤에서 2007/08( 예상 ) 에 20억9천만톤으로증가하여약 71% 증가. ㆍ연평균증가율은 1986/87 이전이약 3.0%, 그이후약 1.6% 기록. ㆍ2000년대이후는증가속도가빨라져약2.7% 의빠른증가를보이고있음. 2) 세계의곡물생산량은 1975/76년에 12억4천만톤에서 2007/08( 예상 ) 에 20억8천만톤으로증가하여약 68% 증가. ㆍ연평균증가율은 1986/87 이전이약 3.2%, 그이후약 1.5% 기록. ㆍ2000년대이후 8년중 7년간소비량이생산량상회 136

곡물안보시대의작물연구방향 3) 세계곡물소비량은지속적으로증가하여온반면, 생산량은정체와증감을반복하면서증가추세이나 2000년대이후소비증가가생산증가를상회하여재고율이지속적으로하락하여 1970년대이후가장낮은수준으로저하ㆍ세계곡물기말재고율은 1998/99년 31. 6% 를정점으로급격히하락하여 2007/08 년에는 15% 이하로하락할것으로전망 그림 1. 세계곡물생산, 소비및재고율추이자료 : USDA 자료로부터작성 1. 2. 곡물가격추이 1) 옥수수, 콩, 밀, 쌀등세계주식의대부분을차지하는곡물은 1970년대이후주기적인급등현상을보였으나 1970년대를제외하고는급등전의가격으로회귀하여일시적인현상이었음. 즉한발, 냉해, 홍수등의기상재해등으로인하여일부지역에서의생산감소에의하여야기된것임. 2) 1973/74 식량위기는 1972년기상이변에의한생산감소 (1969-71 평균생산량의 28% 감소 ), 1973년석유파동에의한농업부문연료비앙등, 비료부족등에의하여야기 3) 2006년후반부터세계곡물가격급등은일시적인현상이아니라수요, 공급및거시적변수가복합적으로작용하여일어난구조적인현상임ㆍ세계곡물가격은달러화기준으로 2006.9월 - 2008년 2월사이 60% 이상상승 137

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? ㆍ품목별로는미국산밀이 113%, EU산밀이 93%, 미국산콩이 83%, 택국산쌀이 52%, 미국옥수수가 24% 상승 4) 수요증가요인ㆍ거대국인중국, 인도등의경제성장에따른식품소비패턴변화에따른곡물소비증가ㆍ국제유가급등에따라바이오연료생산의경제성이개선되고, 에너지안보차원에서바이오연료생산장려로곡물수요증가 : 미국은옥수수생산량의 1/3을바이오에탄올생산에사용하였으며, 전세계곡물재고량의절반인 3,000만톤의옥수수가추가로바이오연료생산에이용 5) 공급감소요인ㆍ세계주용곡물생산지역의한발, 홍수등악기상이곡물수량감소초래 : 호주의경우 2005년부터연속 3년한발에의하여밀생산크게감소ㆍ바이오연료원료가되는옥수수재배면적확대로밀, 콩재배면적감소ㆍ국가및국제기구의농업연구및개발투자감소로인한작물생산성증가둔화. 민간부분의연구투자는증가하였으나민간부분은수량성증대보다는비용절감기술개발에투자ㆍ식량자원주의확산으로곡물수출규제 6) 최근의곡물가격급등은기상이변등에의한공급가소에의하여초래된일시적인현상이아니라개발도상국및신흥거대국가의식량수요증가와바이오에너지수요증가등소비증가추세심화에서발생한구조적현상임 138

곡물안보시대의작물연구방향 그림 2. 세계곡물가격추이 ( 자료 : USDA) 1. 3. 곡물수급및가격전망 1) 미래의곡물수급전망에대하여낙관론과비관론이대립되어왔으나최근의곡물가격폭등에서보는바와같이식량수급의불안정성을초래할요인들이있다. ㆍ세계인구의증가 : 2000년 60억에서 2030년 80억으로증가 (FAO) ㆍ개도국및중국, 인도등신흥국의소득증가와이에따른 1인당곡물수요증가ㆍ고유가에따른바이오연료수요증가 ( 그림 3) ㆍ작물생산성증가둔화 : 과거곡물생산증가의 70% 는생산성증가에의해서이루어졌으나연평균생산성증가가 70-90년 2.2% 에서 90-07년 1.1% 로둔화되었으며 09-17에는 0.8% 로더하락할것으로전망 (USDA) ㆍ지구온난화와이에따른기후변동성증대가세계곡물생산에지대한영향을미칠것임. 호주등최근의이상기후에의한곡물생산감소등도기후변화의영향이라는견해도있음. ㆍ경지면적한계와경지의질저하, 물부족등 139

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 그림 3. 세계바이오에타놀생산추세와전망 ( 자료 : USDA) 2) OECD 와 FAO 전망에의하면세계곡물가격은 2008/2009 곡물연도를기점으로하 락하지만중국인도등신흥국가의식량및사료수요증가와더불어경지확장 및생산성증대에의한공급증대의한계, 생산비증대를야기하는유가인상등의 요인으로과거에비하여절대적으로높은곡물가격이유지될것으로전망 ( 그림 3) ㆍ 1998-2007 년평균가격에비하여 2008-2017 평균가격은밀과옥수수는명목가격 으로 40-60%, 대두등유료곡물은 60% 이상높게유지될것으로전망 3) 바이오연료수요증가, 높은에너지가격, 소득향상에따른식량과사료수요증 가, 물과토지의부족, 농업생산성증가둔화, 기후변동과변화등을고려한 IFPRI IMPACT 시뮬레이션 ( 그림 4) 결과에의하면주요곡물가격은지속적으로 상승할것으로예측 4) 예측기관에따라서다소의차이는있으나과거와는달리구조적으로곡물가격이 상승할것으로전망하고있음. 140

곡물안보시대의작물연구방향 그림 4. 세계곡물가격전망 ( 자료 : OECD-FAO 농업전망 ) 그림 5. 세계곡물가격전망 ( 자료 : IFPRI IMPACT simulations, 2008. 4 월 ) 141

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 3. 우리나라양곡수급과자급률추이 3. 1. 곡물생산및소비 1) 우리나라전체양곡생산량은 1990년대초반까지만하더라도 700만톤이상으로유지되었으나속등수준의향상과 UR의영향으로급격히감소하여 550만톤내외로저하하였음. ㆍ쌀은 1990년 560만톤에서 06년 468만톤으로약 100만톤감소ㆍ맥류 1970년 180만톤에서 06년 15만톤으로 1/10 이하로감소ㆍ두류는 1975년 35만톤에서 06년 17만톤으로 1/2 이하로감소 2) 우리나라전체곡물수요량은 1970년 850만토에서지속적으로증가하여 2000년대이후부터는 2000만톤내외로유지되고있다. ㆍ식량소비량은 1970년대초 700만톤내외에서 550만톤내외로감소ㆍ사료용곡물은 1970년 58만톤에서 900만톤내외로증가ㆍ가공용곡물은 1970년 85만톤에 06년 437만톤으로지속적증가 142

곡물안보시대의작물연구방향 표 1. 우리나라전체양곡수급 공 급 ( 천톤 ) 수 요 ( 천톤 ) 년감전년도계이월생산수입계식량가공종자사료대북모 지원기타 70 10,668 1,456 7,097 2,115 8,825 6,863 853 168 584 357-75 12,258 1,951 7,295 3,012 9,996 7,333 970 187 779 727-80 14,775 2,676 7,048 5,051 12,596 6,860 2,072 117 2,472 1,075-85 16,947 2,509 7,102 7,336 14,667 6,800 2,560 100 4,746 461-90 19,939 2,904 7,013 10,022 16,282 6,302 3,291 86 6,301 301-95 23,093 3,019 5,816 14,258 19,974 6,127 3,776 66 9,373 632 150 00 22,586 2,031 5,931 14,624 19,961 6,164 3,850 72 9,285 590-01 22,328 2,625 5,994 13,709 19,248 5,869 3,737 74 8,694 874-02 23,818 3,080 6,162 14,576 20,641 5,800 3,955 71 9,670 1,145 400 03 23,117 3,178 5,520 14,419 20,278 5,495 3,965 66 9,516 1,236 400 04 21,586 2,660 5,041 13,885 18,880 5,560 3,977 68 8,732 438 105 05 22,275 2,706 5,718 13,851 19,794 5,329 4,300 68 8,783 1,005 309 06 23,213 2,481 5,480 15,252 20,536 5,455 4,365 67 9,660 798 191 자료 : 2007 농수산주요통계 3. 2. 곡물자급률추이 1) 자급률은지속적으로감소하여 1970년도 80.5% 와 86.2% 이던전체곡물과사료용제외자급률이 2006년에는각각 27% 와 51.6% 로 1970년대비 53.5% 와 34.6% 하락하였으며한국농촌경제연구원 (2006) 은전체곡물자급률이 2015년에는 26.2% 로, 칼로리자급률은 2000년 50.6% 에서 2015년 36.7% 로낮아질것으로전망 2) 2006년곡물자급률을품목별로보면쌀만이자급가능한것으로나타났으며, 그외의품목중보리 52.8% 를제외하면밀 0.2%, 옥수수 0.8%, 두류 11.3% 로매우낮은자급률을보임 3) 표3에서보듯이우리나라의곡물작급률은 OECD 국가중일본다음으로낮은자급률을나타냄. 143

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 그림 6. 우리나라전체양곡생산소비및자급률추이 ( 자료 : 2007 농림업주요통계 ) 표 2. 우리나라주요곡물의자급률추이 ( 단위 :%) 년도전체곡물쌀보리쌀밀옥수수두류서류기타 사료용제외자급률 70 80.5 93.1 106.3 15.4 18.9 86.1 100 96.9 86.2 75 73.1 94.6 92 5.7 8.3 85.8 100 100 79.1 80 56.0 95.1 57.6 4.8 5.9 35.1 100 89.8 69.6 85 48.4 103.3 63.7 0.4 4.1 22.5 100 11.6 71.6 90 43.1 108.3 97.4 0.05 1.9 20.1 95.6 13.9 70.3 95 29.1 91.4 67 0.3 1.1 9.9 98.4 3.8 55.7 00 29.7 102.9 46.9 0.1 0.9 6.4 99.3 5.2 55.6 01 31.1 102.7 77.2 0.1 0.8 7.7 99.1 11.1 56.8 02 30.4 107 60.4 0.2 0.7 7.3 99.1 10.2 58.3 03 27.8 97.4 49.8 0.3 0.8 7.3 98.1 12.8 53.3 04 26.8 96.5 54.1 0.4 0.8 7.1 97.1 7.2 50.3 05 29.4 99.4 60 0.2 0.9 9.7 98.6 10 53.4 06 27.0 99.4 52.8 0.2 0.8 11.3 98.5 10.4 51.6 자료 : 2007 농수산주요통계 144

곡물안보시대의작물연구방향 표 3. 주요국의곡물및열량자급률 ( 단위 :%) 구분덴마크프랑스캐나다독일미국스웨덴영국이태리스페인스위스한국일본 곡물자급률 107.3 173.7 146.4 101.6 131.8 122.5 99.7 72.3 98.9 49.6 29.4 21.4 주 : 자급율 : 한국은 2005 년, 기타국가는 2003 년자료 : 2005 식품수급표 ( 한국농촌경제연구원 ) 3. 3. 식량자급률저하요인 1) 소비측면에서보면국민소득등대에따라서국내자급기반을가지고있는쌀과보리의소비가급격히하락하고대신에축산물과빵, 면류등가공식품의소비증대에따른곡물수요증가를수입옥수수, 밀, 콩등으로대체되었기때문임. ㆍ전체양곡의연간 1인당직접소비량은 1970년 219kg에서 2006년 137kg으로하락하였으며, 이를곡종별로보면쌀이 136kg에서 79kg으로그리고보리쌀이 37kg에서 1kg으로감소여전체양곡직접소비량감소의대부분차지ㆍ밀, 옥수수, 콩의소비량은지속적으로증가하여 1970년과 2006년사이에밀은 26kg에서 34kg, 옥수순는 1.1kg에서 4.6kg, 콩은 5.3kg에서 10.2kg으로증가ㆍ양곡의수입량을보면 1970년과 2006년사이에사료용으로대부분사용되는옥수수가 28만톤에서 867만톤, 밀이 125만톤에서 352만톤, 콩이 4만톤에서 113만톤으로대폭증가 2) 자급률하락의공급측면에서의요인은식량소비패턴의변화에따른잉여농경지의사료작물, 밀, 콩등다른작물로의전환실패에서찾아볼수있음. 145

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 표 4. 국민 1인당연간양곡소비량 ( 단위 : kg/ 인 ) 연도 계 쌀 보리쌀 밀 옥수수 콩 서류 기타 70 219.4 136.4 37.3 26.1 1.1 5.3 10.2 3 75 207.3 123.6 36.3 29.5 2.4 6.4 7.1 2 80 195.2 132.4 13.9 29.4 3.1 8 6.3 2.1 85 181.7 128.1 4.6 32.1 3.1 9.3 3.1 1.4 90 167.0 119.6 1.6 29.8 2.7 8.3 3.3 1.7 95 160.5 106.5 1.5 33.9 3.3 9 3 3.3 00 153.3 93.6 1.6 35.9 5.9 8.5 4.3 3.5 01 145.5 88.9 1.7 34.4 6.3 8.2 2.5 3.5 02 144.0 87.0 1.5 34.6 5.7 8.4 3.4 3.4 03 138.0 83.2 1 32.7 6.2 8 3.2 3.7 04 138.4 82.0 1.1 34.1 5.6 8.5 3.1 4 05 135.5 80.7 1.1 31.8 4.9 9 4.2 3.8 06 136.8 78.8 1.1 33.5 4.6 10.2 4.0 3.9 자료 : 2007 농수산주요통계 Ⅲ. 식량안보확보를위한과제와작물연구방향 1. 식량안보를위한과제 1. 1. 앞에서살펴본바와같이식량안보는가용성, 접근성, 안정성및안전성이제고되어야달성될수있다. 가용성, 안정성및안전성은국가차원의문제이고, 접근성은가계차원의문제이다. 1. 2. 식량자급률이매우낮고세계식량수급및가격이매우불안정한상황에서안전한식량을안정적으로공급함은물론비상시에대처하기위해서는자급률향 146

곡물안보시대의작물연구방향 상을통한국내공급능력의확대와수입물량의안정적확보필요 표 5. 식량안보의개념과관련한해결방안 구분국가차원가계차원 식량안보목적 o 가용성제고 o 접근성제고 전제조건 분석결과 해결방안 o 가용성은식량공급과가격의안정성및공급식량의안전성이전제되어야함 o 국내식량자급률매우낮음 o 세계식량수급및가격불안정함 o 국내공급능력확대 o 안정적인수입능력확보 o 접근성의제고는가용성의전제하에서성립함 o 곡물가격불안정은소비자가계의불안정으로이어짐 o 접근성이부족한가계에대한식량공급 주 : 성명환등 (2000) 에서일부보완 1. 2. 우리나라는식량생산이절대적으로부족한국가에속한다. 국내소비물량을수입으로안정적으로확보하데큰문제가없을지라도가격문제가발생할수있어불안요인이내재해있으며식량의특성상장기간비축하는데어려움이있을뿐만아니라수입곡물의수송및생산과정의안전성을담보하기어렵다. 따라서국내생산능력을증대하여자급률을높이는것이무엇보다중요하다. 자급률을향상하기위한과제는다음과같다. 1) 주식인쌀의경우공급과잉의우려가있으므로국내소비확대를하여소비감소를완화하여야하며동시에생산성을증대하여잉여논을타작물의생산여력을키워야한다. 2) 밀, 콩, 옥수수는국내자급이어렵고향후에도막대한양의수임이전망되므로곡물의가용성과안정성을높이기위하여국내및해외로부터의공급능력을제고하여야한다. 147

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 3) 우리나라사료곡물의자급률은 0% 에가깝다해도과언이아니다. 겨울철유휴농 경지를이용한조사료생산을확대하여수입사료및곡물의수요를줄여야한다. 표 6. 우리현실과관련한식량안보확보방안 구분쌀밀ㆍ콩ㆍ옥수수 한국의전망 o 공급과잉가능성 o 공급절대부족 해결방법 식량안보확보방안 o 국내소비확대를통한소비감소율완화 o 생산성증대를통한잉여논타작목전화 o 접근성제고 : 빈곤계층을위한 Food Stamp 제도도입 o 가용성ㆍ접근성제고 : 적정재고수준유지 o 국내공급능력확대 o 조사료생산확대를통한사료곡물수입일부대체 o 해외로부터공급능력확대 o 가용성제고 : 국내농경지이용률제고및생산성증대 o 가용성ㆍ접근성제고 : 해외식량기지개발등안정적인수입선확보와해외협력으로서동북아식량안보체계확립 주 : 성명환등 (2000) 에서일부보완 4) 농경지의감소를억제하고이용도를제고하여야한다. ㆍ경지면적은도시화, 산업화에따라타용도로의전환이크게증가하여 1970년도의 230만 ha에서 2006년현재 180만ha로 50만ha가감소하였다. ㆍ경지이용면적은 1970년 271만ha에서 2006년 118만 ha로 163만 ha로감소하였는데이는식량작물인벼, 백류및두류의재배면적이크게감소하였기때문임. ㆍ경지이용률은같은기간중 142% 에서 102% 로 40% 가감소하였는데이는답리작맥류재배및밭에서의맥류, 두류, 서류및특용작물의재배면적이감소하였기때문임ㆍ경지이용도를제고하기위해서는논에서의벼-밀, 벼 + 동계사료작물, 콩 + 밀, 콩 + 동계사료작물, 하계사료작물 + 동계사료작물등다양한작부체계를개발하여 148

곡물안보시대의작물연구방향 식량과사료의생산확대필요 표 7. 경지면적및경지이용변화경지이용식량작물연도면적면적율 (%) 미곡맥류두류서류잡곡 ( 단위 : 천 ha) 특용채소과수뽕기타 70 2,298 2,706 142.1 1,203 834 365 181 123 89 254 60 85 70 75 2,240 2,522 140.4 1,218 761 324 146 73 118 244 74 43 143 80 2,196 1,982 125.3 1,233 360 244 92 53 118 359 99 27 180 85 2,144 1,780 120.4 1,237 242 196 65 40 133 337 109 12 221 90 2,109 1,669 113.3 1,244 160 188 40 37 130 277 132 8 195 95 1,985 1,346 108.1 1,056 90 132 40 28 122 322 172 2 233 00 1,889 1,316 110.5 1,072 68 107 44 25 92 296 169 1 224 01 1,876 1,333 110.6 1,083 92 99 36 23 94 280 163 1 218 02 1,863 1,297 107.6 1,053 81 99 38 28 96 251 162 1 213 03 1,846 1,234 103.9 1,016 65 95 33 25 85 245 159 1 212 04 1,836 1,231 105.2 1,001 63 100 40 27 76 255 153 1 226 05 1,824 1,232 104.7 980 61 118 48 26 77 240 150 1 222 06 1,800 1,178 102.0 955 58 94 41 30 76 234 147-126 자료 : 2007 농수산주요통계 5) 해외농업개발등으로곡물의안정적인수입선을확보하고국제곡물생산및소비 등곡물시장상황을체계적으로파악하여위기상황에서조기대응할수있는 체제를구축할필요가있다. 149

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 2. 식량안보를위한작물연구방향 곡물의국내공급능력확대를위한연구 2. 1. 생산성및안정성증대 1) 식량의안정적국내공급능력확대를위해서는생산성과안정성증대를통한생산비를절감하여국내농산물의국제경쟁력을키워야할뿐만아니라쌀과같이자급여력이있는경우는잉여농경지의타작목전환으로자급률향상에기여할수있다. 표 8. 우리나라주요작물최근육성품종의수량성 작물쌀보리밀콩옥수수 품종수량성 (kg/10a) 542 424 605 280 850 농가수량 (kg/10a) 476 280 335 158 449 비율 (%) 88 66 55 56 53 자료 : 품종수량성은작물과학원 (2006) 작물분야중장기연구개발계획농가수량은 2003-2007 년평균단수 ( 농수산식품부인터넷농업통계정보 ) 2) 쌀의농가수량은 1997년 518kg을기록한이후점차수량성이감소하는추세로서최근 5년간의평균수량은약 480kg 내외이다. 농가수량은최근육성된품종들의수량성 540kg의 89% 내외이다. 최근의수량성정체내지는감소경향은품질위주의품종육성과재배기술보급에기인하는것으로판단된다. 농가수량성증대를위해서는양질품종잠재수량성의획기적향상, 일조부족, 수발아, 기타생물ㆍ비생물스트레스저항성향상, 토양, 영양및물관리의정밀화를통한수량성및품질 150

곡물안보시대의작물연구방향 향상연구등이중요한과제이다. 3) 곡물의자급률달성을위해서생산확대가능성이가장큰작물이다. 밀의농가수량성은밀은연차간변이가매우크고최근 5년간의평균수량은 335kg 수준으로최근육성품종의수량성 600kg/10a의 56% 수준으로그격차를줄이기위한재배기술개발과품종보급이중요하다. 4) 콩은웰빙식품소비량증대와더불어가장빠르게소비가증가하고있다. 콩의농가수량성은 1990년대중반까지는빠른증가를보였으나그이후크게증가하지않고있다. 최근 5년간의평균농가수량은 158kg/10a으로최근육성품종의수량성 280kg의 56% 로품종의잠재수량성돠농가수량간에큰격차가있고연차간변이도크다. 따라서농가수량을높이기위해서는안정ㆍ다수확기술개발이시급한과제이고또한품종의수량성도크게향상시켜야할것이다. 그림 7. 우리나나주요곡물의단수변화 자료 : 2007 농수산주요통계 151

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 2. 2. 경지유지및경지이용률제고 1) 곡물의국내공급능력을늘리는기본은농경지면적을확보하고그이용률을제고하는것이다. 경지의확대와타용도로의전환을규제하는것은정책적인일이지만농경지를효율적으로이용할수있게하는것은기술적으로도가능하다. 농산물개방화시대에휴경및다용도로의전환을억제하고그이용률을늘리기위해서는사료작물을포함하는작물의생산성증대와비용절감을통한가격경쟁력과품질경쟁을갖추는것이기본이며, 이를위한연구가확대되어야한다. 2) 식량자급률을높이기위해서는식량작물-삭량작물, 식량작물-사료작물, 사료작물사료작물을결합한다양한작부체계를개발하여경지이용률을높이는것이중요하다. 이를위해서는벼, 콩, 옥수수등여름작물과밀, 보리, 월동사료작물등겨울작물을전ㆍ후작으로연결하는작부체계가개발되어야한다. 3) 식량작물중가능성이큰작부체계는벼 + 밀, 벼 + 사료작물, 논콩 + 밀, 논콩 + 사료작물등으로다음과같은연구개발이필요하다. ㆍ이모작적응양질ㆍ다수성벼품종개발과재배법확립ㆍ조숙양질ㆍ다수성답리작적응밀품종및생력기계화재배기술ㆍ논적응양질ㆍ다수성품종개발및생력기계화재배기술ㆍ다수확양질ㆍ다수성사료용벼, 보리, 밀등사료작물개발및생력기계화재배가술 2. 3. 국내농산물소비확대 1) 자급률을향상하기위해서는국산농산물의소비를확대하여야하며이를위해서는품질, 가격, 안전성, 기능성면에서경쟁력을갖추어야하고또한국산을이용한다양한가공식품개발과이를위한원료공급이필요하다. 2) 품질, 기능성및가공적성향상을위해서는다음과같은연구가필요하다. ㆍ우리나벼품종의경우식미에서는세계최고수준에달한것으로판단된다. 향 152

곡물안보시대의작물연구방향 후외관적품질향상, 도정수율향상, 가공적성다양화, 기능성강화등을위한품종개발과재배기술개발에중점을두어야할것임ㆍ밀의수가증가하고있지만 99.8% 가수입에의존하고있다. 논 2모작을통한확대가능성이큰작물로소식용밀의수입산을대체하기위해서는제분율, 제면적성, 제면적성등이수입밀을능가할수있도록품질을향상시켜야한다. ㆍ국산콩은수입산에비하여가격이 7.5배높아경쟁력이매우취약함에도불구하고일정생산기반이유지되는것은전통장류, 콩나물용, 국산두부ㆍ두유용콩등차별화된수요가있기때문으로이들에대한품질향상및기능성가화를위한품종육성과재배기술개발이필요하다. 3) 국내농산물에대한국민의선호도를높이기위해서는우리농산물이외국산에비하여안전성이높다는인식의확산이중요하다. 농작물의안전성을높이기위해서는병해충저항성품종의육종, 친환경재배기술개발, 우수농산물관리제도 (GAP) 의연구개발강화등이필요. 4) 소비자가국산농산물을선택하는기준은품질 + 안전성 / 가격으로생산비절감이매우중요하다. 생산비를줄이기위해서는어느작물이나규모화가전제가되어야하며이를위한생력기계화일관작업기술체계개발이필요 2. 4. 기후변화적응 1) 우리나라는과거 100년동안에 1.5 O C 상승하여세계평균보다 2배가까이빠른속도로온난화가진행되고있다. 우리나라기후변화의특징은여름보다겨울철의온도상승이빨라여름이길어지고겨울이줄어들고있으며, 최고기온보다최거기온의상승이커서일교차가작아지고, 혹서일수가증가하며, 강수일수는감소하나강수량은증가하여호우빈도가높아지고있으며, 이러한변화경향은보다가속될것으로전망됨. 153

식량안보 Symposium - 위협받는식량안보, 대안은무엇인가? 그림 8. 우리나라계절변화와전망 2) 이와같은기후변화는우리나라작물의적응재배지역, 재배시기, 생산성및안정성에지대한영향을미칠것임. 향후작물재배의안정성과생산성제고를위해서이와같은기후변화에적절히적응을하여야한다. 이를위해서는기후변화에따른농업기후자원변화를면밀히분석하여작부체계개선, 재배시기조절, 적응품종육성등에이를고려하여야한다. 2. 5. 식량위기상황대비최대식량생산 1) 식량자급률이매우낮은우리나라는기상이변에따른연속적인세계흉작, 전쟁등에의하여수입이제한될경우큰혼란에빠질수있다. 이와같은상황에대비하기위해서는국내생산력을총동원하여최소한의국민식량 ( 평상시칼로리소비량의 70% 정도 ) 을확보할수있는체제를갖추어야한다. 2) 논밭의최대생산작부체계개발과작부체계에알맞은초다수성품종육성이모든식량작물에서필요하다. 154