2014 경제발전경험모듈화사업: 한국의 국책연구기관: 경제발전에서의 역할과 진화과정 2014

2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정 Think Tanks of Korea: Contributions to Economic Development and Their Evolution 주관부처 기획재정부 연구수행기관 명지대학교 연구진김두얼, 명지대학교경제학과교수 ( 책임연구원 ) 김광호, 한양대학교경제금융학부교수 ( 공동연구원 ) 자문위원 조병구, 한국개발연구원경제정보센터선임연구위원 이영기, KDI 국제정책대학원교수 연구관리 KDI 국제정책대학원 사업총괄기관 기획재정부 본보고서는영문보고서를축약하여작성한것으로구체적인내용은영문보고서를참고하시기바랍니다. 정부간행물번호 11-1051000-000593-01 ISBN 979-11-5545-136-6 94320 ISBN 979-11-5545-115-1 ( 전19권 ) Copyright C 기획재정부

정부간행물번호 11-1051000-000593-01 Knowledge Sharing Program 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

Preface 서문 식민지배와내전의참화를연이어겪었음에도지속적인경제발전과함께포용적성장을이룬한국의사례는저개발의늪에서고통받고있는전세계개발도상국들에게벤치마킹의모델로서각광받고있습니다. 특히워싱턴컨센서스를넘어지식공유의필요성에대한인식이확산됨에따라최빈국에서원조공여국으로발돋움한한국의발전경험공유에대한수요가급증하고있습니다. 기획재정부와 KDI는개발협력패러다임의전환과더불어한국의경제발전경험에대한지식공유를통하여개발도상국의경제 사회적성장에기여하고한국과의경제협력관계를굳건히구축하기위한지식공유사업으로서 KSP(Knowledge Sharing Program) 사업을함께추진하여왔습니다. 2004년부터실시된동사업은 2013년까지총 45개협력대상국에 600여개주제에대한정책자문사업을실시하였으며 2014년현재 28개국에 106개의사업을수행중에있습니다. 또한 KDI 대학원에서는정책자문사업에활용할수있는기초자료로서한국의경제발전에기여한정책사례를정리하는 KSP 경제발전경험모듈화사업을기획재정부의위탁을받아 2010년부터추진해오고있습니다. 모듈화사업은한국의발전경험을경제일반, 행정 ICT, 농어업, 인적자원, 산업에너지, 보건의료, 국토건설, 환경등경제 사회의전반적인분야를아우르는 8대분야로나누어정책사례별로발굴 정리하는사업입니다. 한국의독창적인경험을총체적지식창고형태로정리한동사업은 KSP 정책자문사업이협력대상국에실용적인정책을제언하는데기여할뿐아니라한국의발전경험에대한체계적연구를통해지식공유사업의저변을확대하는기반이될것으로기대하고있습니다. 2014년도모듈화사업은관계부처의의견수렴과각분야전문가들의자문을거친 7대분야 19 개세부과제를선정하여추진하였습니다. 우리나라는포용적인성장, 지속가능한발전에대한도전에창조적으로대응해온귀중한경험을가지고있습니다. 2014년모듈화사업의성과인 19개보고서는정부와산업계, 시민사회의협력, 정보통신기술의창의적인활용, 정부의선도적인투자, 기존의정책의운영체계를효율화하기위한부단한노력의모습을다양한사례를통해생생하게전달해주고있습니다. 또한금년에는기존에구축된발전경험콘텐츠의실용적활용도를높이기위한시범적사업으로한국의전자정부구축및쓰레기종량제정책에대한 teaching case를개발하기도하였습니다.

본보고서의발간에즈음하여여러가지어려운여건에도불구하고경제발전경험모듈화사업을추진하기위해다방면의노력을아끼지않은기획재정부를비롯한정부각부처관계자여러분, 특히기획재정부대외경제국국제개발정책팀, 그리고보고서에대한아낌없는자문과검토에심혈을기울여주신자문단과익명심사위원들께감사의말씀을전합니다. 모듈화사업에기여해주신모든기관과참여전문가들의노력은개발도상국가의경제발전을지원하고나아가협력국과한국간의상생의길을모색하여풍요로운지구촌을이룩하는밑거름이될것을믿어의심치않습니다. 끝으로모듈화사업을이끌며보고서의질적수준향상에만전을기해온 KDI국제정책대학원개발교육연구실김태종실장과서민영발전경험연구팀장을비롯한모든팀원들의노력에감사를표합니다. 본보고서에수록된내용은경제발전경험모듈화사업에참여한각집필자개인의견해로서 KDI국제정책대학원의공식적인의견을반영한것이아님을밝힙니다. 2014 년 12 월 KDI 국제정책대학원총장 김준경

Contents 요약 9 제 1 장서론 13 제 2 장한국의정책연구기관 17 제 1 절정책연구소의정의와유형 18 제 2 절정부출연연구기관과관련된주요논점 27 제3장사례연구 : 한국개발연구원 35 제1절연구및자문 38 제2절인력및조직 55 제3절부속기구설립과기능확대 67 제4절대외관계 77 제 4 장결론 83 참고문헌 87 부록 95 06 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

Contents 표목차 제2장 < 표 2-1> 경제 인문사회연구회소속연구기관 19 < 표 2-2> 광역자치단체가설립한정책연구소 21 < 표 2-3> 기업이설립한정책연구소 22 < 표 2-4> 정당이설립한정책연구소 (2013) 23 < 표 2-5> 독립적인형태의정책연구소 24 제3장 < 표 3-1> KDI 인력구성 (KDI 국제정책대학원제외 ) 56 < 표 3-2> 한국개발연구원의수입과지출 : 2013년 56 < 표 3-3> KDI 연구위원의근속기간 61 < 표 3-4> KDI 연구위원의전공분야및학위취득국가 63 < 표 3-5> KDI의부속기구현황 (2014년 ) 68 < 표 3-6> 경제정보센터직원 69 < 표 3-7> KDI 국제정책대학원의개요 71 < 표 3-8> 공공투자관리센터직원 74 < 표 3-9> 국제개발협력센터직원 75 < 표 3-10> 규제연구직원 76 목차 07

Contents 그림목차 제3장 [ 그림 3-1] KDI의국문연구보고서, 1971~2013 40 [ 그림 3-2] KDI의예산 ( 수입결산기준, KDI 국제정책대학원제외 ) 57 [ 그림 3-3] KDI 연구위원규모 60 [ 그림 3-4] KDI 연구위원의재직기간 61 [ 그림 3-5] KDI의구성 67 [ 그림 3-6] KDI 국제정책대학원졸업생및외국학생비율 71 [ 그림 3-7] PIMAC의수행사업건수 ( 사업보고서발간기준 ) 73 [ 그림 3-8] KSP 사업대상국추이 75 08 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

요약 제2차세계대전이후개발도상국들의경제발전과정은산업혁명을처음달성한영국과는확연하게다른중요한요소가있다. 그것은정부의역할이다. 영국의산업혁명은경제주체들의일상적인활동과정에서자연스럽게기술혁신이발생하고근대적경제성장이출현한과정이었다. 하지만영국이후에경제성장을이룩한유럽의후발공업국들은물론, 제2차세계대전이후경제개발을도모하는개발도상국들은영국또는다른선진국들의사례를염두에두고정부가적극적으로경제성장을추동하였다. 한국은정부가경제발전을주도하는역할을훌륭하게수행한대표적사례로흔히언급된다. 정부가경제발전을주도해나갈수있으려면정책당국자들이경제현황에대한심도있는분석능력, 경제발전에대한폭넓은이해, 그리고미래에대한통찰력등을가지고있어야한다. 하지만선진국들은물론이고개발도상국의정책담당자들은객관적여건의미비등여러가지이유로이러한정보나능력을충분히가지고있지못한것이일반적이다. 학계, 언론, 정치권도마찬가지여서, 정부의요청이있더라도민간부문이정부의정책수행에실질적으로활용될수있는정보나자문을적절하게제공하지못하는경우가많다. 이러한상황에서는주요정책에대한민간의제언이나비판, 그리고이에대한정부의대응은생산적담론으로발전하기보다는소모적논쟁으로귀결되어경제발전에는실질적인기여를하지못하기도한다. 이러한문제를해결하는한가지방편으로개발도상국정부들은경제정책수립과추진에필요한수준높은정보와자문을스스로생산하고자한다. 많은정부들이정부출연연구기관을설립하는것은이러한목적에서이다. 대한민국정부역시마찬가지였다. 1971년한국개발연구원 (KDI) 을시작으로해서한국정부는지난 40여년동안다양한영역을연구하는국책연구기관들을설립하고정책에필요한자문을제공받았다. KDI를비롯한한국의국책연구기관들은연구보고서발간은물론, 정책당국자들과의긴밀한협의등을통해정부가당면한주요문제, 그리고한국사회가앞으로나아갈길에대해수준높은자문을제공하였으며, 정책당국자들은이러한자문을참고하여정책을구상하거나수정하고, 집행하 요약 09

였다. 또한이들은언론에기사형태나인터뷰와같은방식으로연구결과를발표하거나주요정책에대한입장을밝힘으로써국민들이정부정책에대해올바른이해를갖도록하는데기여하였다. 그결과 KDI를비롯한국책연구기관들은한국의경제성장에크게기여한것으로평가되고있다. 한국의경험에비추어볼때, 개발도상국들이설립하는국책연구기관들이기대하는역할을충분히수행하려면어떤요소들을갖추어야할까? KDI에대한사례연구는세가지요소를부각시킨다. 첫째는국가경제에기여하는연구를수행할능력을갖춘인력의확보이다. 1960년대말한국의경제학계는경제정책에실질적인기여를할수있는인력을충분히배출할만한여건을가지고있지못하였다. 이러한한계를극복하고자 KDI 설립을주도한인사들은당시미국에서박사학위를취득한인력들을설득하여 KDI로불러들였다. 일단좋은인력이확보되자연구소는우수한연구결과를내놓을수있었고, 이러한성과는연구소의위상을높였으며, 이러한모습을보고좋은인력들이이연구소에합류하고자하는선순환이이루어질수있었다. 여기에다가확보한인력들의능력을최대한증진시키려는조직내부의노력이더해짐으로써좋은정책연구를지속적으로수행할수있는터전을마련하였다. 둘째는연구의독립성확보였다. 1970년대초부터 KDI는정부정책을뒷받침하거나이것을수행하는데필요한실무적인문제들을다루는연구를수행하면서도, 동시에정부정책을근본적으로재검토하여필요하다면정책방향을바꾸어야한다는제언을서슴지않았다. 1970년대초에경제성장률을과도하게높이려는정책을자제해야한다는주장을펼치거나, 1970년대중반시장친화적인경쟁정책을위한연구를수행하여정부정책의선회를주장한점등이대표적이다. 단순히정부가추진하는정책을사후적으로뒷받침하는것이아니라정부정책을국민경제전체의발전이라는관점에서평가하고선제적으로필요한제언을하였기때문에, 정부정책이경제발전에기여하도록할수있었다. 그리고이러한독립성이좋은인력을끌어들이는중요한요인으로작용하였음은아무리강조해도지나치지않다. 셋째는연구소의자율적연구를용인하는정부의태도이다. 한국은물론많은나라의정책당국자들은정부출연연구기관들이자신들의정책을뒷받침하는연구를수행하기를기대한다. 이러한상황을고려할때 KDI처럼정책에대해비판적이라고도해석될수있는연구를수행하기는쉽지않다. 설립초기부터 KDI가이러한기능을수행할수있었던것은기본적으로경제기획원, 더나아가최고통수권자인대통령이 KDI의역할에대해폭넓은이해를가지고있었기때문이다. 즉정책담당자들이탐탁지않게생각하는주장을한다고해서 KDI 자체를없앤다거나주장자체를하지못하게하는일을하지는않았다. 정부의이러한접근이야말로 KDI가특정정권이나정부가아니라국민을위해연구를수행할수있도록하는토양을제공하였다. 그리고이렇게만들어진 KDI의명성은이후정부가요긴하게활용할수있는중요한자산이되었다. 즉예비타당성조사처럼고도의독립성을가진기관만이제대로담당할수있는업무들을성공적으로담당해줌으로써정부정책이효과적으로이루어질수있도록하는데기여하였다. 010 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

마지막으로, 이상과같은세가지조건을기반으로좋은국책연구기관이성장할수있었던것은구성원들의노력이있었기때문이다. 아무리좋은환경이갖추어져있더라도연구소의구성원들이사명감을가지고노력하지않는다면좋은연구성과가나올수없다. 아울러연구위원개개인들이아무리뛰어나고열심히연구하더라도, 구성원들간의상호관심과교류가수평적으로나수직적으로활발하게이루어지지않는상황에서는탁월한연구가배출되기어렵다. 연구소의모든연구성과가곧자신의연구성과이기도하다는생각으로다른동료들의연구에관심을가지며, 또한자신의연구로인해연구원전체의명성이떨어지지말아야한다는책임감을구성원모두가마음속에지니는것, 그것이야말로국가경제발전에기여하는연구소를만들어내는궁극적인힘이다. 요약 011

2014 경제발전경험모듈화사업한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정 제 1 장 서론

제 1 장 서론 대한민국은 1960년대초부터 1990년대중반까지급속한경제성장을이룩하였다. 정부는경제개발계획의수립과집행등을통해경제발전을주도하였는데, 이러한역할을원활하고효과적으로수행하기위해서는다양한분야에대한많은전문적지식이요구되었다. 즉경제발전의방향을어떻게설정할것인가, 경제의안정성을해치지않으면서도가능한경제성장의수준은어느정도가능한가, 이러한목표달성을위해서는어떤정책을실시해야할까와같은문제들을정확하게파악하기위해서는방대한정보의확보와치밀한분석이필요하다. 정책을집행하는공무원들이이러한업무를모두직접파악하여수행하는것은매우어렵기때문에, 많은자문을얻는것이필수불가결하다. 자문을제공할수있는전문가들은학계, 언론, 기업등다양한영역에존재할수있을텐데, 우리나라의경우는전문가들을적극적으로활용하기위한조직을국가가직접만들고운영하였다. 그것이바로경제, 인문, 사회계열의정부출연연구기관 (Government Sponsored Think Tank) 이다. 1) 2014년현재우리나라에는정부출연연구기관들을관장하는경제 인문사회연구회산하에 23개연구소가소속되어있으며, 이들이대표적인국책연구기관들이다. 이국책연구소들은한국경제가고도성장을구가하던 1971년에처음설립되기시작하였으며, 2000년대들어서도여전히새로설립되고있다. 2) 이연구소들은한국의경제발전에기대한만큼의기여를하였을까? 만일그렇다면, 어떤방식으로연구소를조직하고운영하였기에이러한성과를달성할수있었을까? 이질문에대해답을하는가장최선의방법은실험을해보는것이다. 즉해당연구소들이없었더라면혹은현재와다른방식으로운영되었더라면얼마만큼한국경제가성장하고발전하였을까를측정해서우리나라의실제역사궤적과비교해보는것이다. 물론이러한반사실적실험 (counter- 1) 정부출연연구기관에는본문에서전제하고있는인문사회계연구소뿐아니라이공계연구소들도포함된다. 대한민국정부는 1960년대부터 KIST를비롯, 많은이공계연구소를설립하였고, 이들은경제발전에크게기여하였다. 이글에서는인문사회계국책연구기관에국한하여논의를전개한다. 이공계연구기관이경제발전에어떻게기여했는지에대해서는홍성주, 전찬미, 김종립 (2013), 고상원, 강인수 (2014) 등을참조. 2) 경제인문사회연구회소속연구소들과이들의설립연도와관련해서는 < 표 2-1> 참조. 014 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

factual experiment) 은매우어려우며, 사실상불가능하다. 따라서본연구에서는차선책으로한국의국책연구기관이실제로어떤일을하는지를면밀하게살펴보기로한다. 국책연구소가어떤연구를하였는지, 그리고이러한연구성과를기초로정부에어떻게자문을제공하는지등을연구해봄으로써국책연구소의기여도를가늠해보기로한다. 국책연구소의활동을살펴보는데있어서본연구는크게두가지작업을수행해보기로한다. 첫째는한국의정책연구소 (Think Tank) 일반에대한탐구이다. < 부록 > 에서살펴본바와같이정책연구소란국가정책과관련한자문을제공하는조직들을통칭하는이름인데, 이러한조직들은일반적으로제2차세계대전이후전세계적으로크게증가한것으로알려져있다. 이러한연구소들은설립주체, 재원조달방식, 연구및자문등업무의특성등에서매우다양하기때문에, 이들의활동을총괄적으로살펴보는작업자체가최근들어서야본격적으로진행되고있는실정이다. 이러한일반현황을전제로하고, 제2장에서는우리나라의정책연구소현황을개괄한뒤, 정책연구소와관련된핵심적인문제들이무엇인지를살펴보기로한다. 3) 두번째로는정책연구소의발전과정과본질에대해보다심도있는이해를도모하고자, 정책연구소한곳을골라이에대한심층적인분석을진행해보고자한다. 사례연구의대상은한국개발연구원 (Korea Development Institute) 이다. 한국개발연구원은 1971년에정부출연으로설립된종합경제연구소로서, 지난 40년간한국의경제발전에많은기여를하였으며, 현재도중요한기능을계속수행하고있다. 세계의정책연구소 (Think Tank) 들을조사해서순위를발표하는미국펜실베이니아대학국제관계프로그램산하 정책연구소와시민사회프로그램 (Think Tanks and Civil Societies Program: TTCSP) 은 2013년전세계연구소중 KDI를 58위, 미국을제외한기관중에서는 15위에위치하는것으로평가하였다. 4) 이것은 KDI가한국내에서는물론세계적으로도높은위상을가지고있음을보여주는많은사례중하나이다. 여러국책연구기관들중 KDI를선택한것은단순히오늘날가장성공적인기관이라는평가를받고있다는사실외에도여러가지이유가있다. KDI는한국에서설립된가장오래된정책연구소이기때문에, 경제성장과정책연구소간의상호작용이나정부와정책연구소간의관계등을이해하는데많은시사점을제공해줄수있다. 또한 KDI의내부조직, 자원활용등에대한검토는성공적인정책연구소가되기위해서는어떤조건이필요한지를이해하는데에도중요하다. 특히최근들어사우디아라비아, 미얀마, 알제리, 쿠웨이트등국가경제발전계획을체계적으로수행하고자하는많은국가들이국책연구기관을설립하기위해 KDI를전범으로삼아연구소를이미설립하였거나추진중인데, KDI에대한사례연구는이국가들의시도가보다효과적으로이루어질수있도록하는데기여할것으로기대된다. 5) 3) 가장대표적으로는 McGann(2005, 2012) 이있으며, 국내에서는강원택외 (2006) 가있다. 4) 매일경제신문 2013.1.23. 5) KDI 에대한사례연구의의미에관해서는제 3 장제 1 절에상세하게다루었다. 제 1 장서론 015

제 1 장 이상을위해먼저제2장에서는정책연구소일반, 그리고우리나라의정책연구소현황을개괄해보기로한다. 여기에기초해서제3장은한국개발연구원을살펴보기로한다. 어떤역할을수행하였고, 이것을위해조직이어떻게운영되었는지, 그리고정부와어떤관계를유지하는지를살펴보기로한다. 이상의논의에기초해서제4장에서는종합적인평가및결론을제시하기로한다. 016 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

2014 경제발전경험모듈화사업한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정 제 2 장 한국의정책연구기관 제 1 절 정책연구소의정의와유형 제 2 절정부출연연구기관과관련된주요논점

제 2 장 한국의정책연구기관 제 1 절정책연구소의정의와유형 1. 정의정책연구소 (Think Tank) 는정책결정자와대중이공공정책에관해정보에근거한결정을하도록국내와국제이슈에대한정책지향적연구, 분석, 조언을제공하는공공정책연구기관을가리킨다. 6) 이와비슷하지만 사회정책, 정치전략, 경제, 군사, 기술, 문화등의주제와관련한연구를수행하고특정정책을옹호하는조직 7) 이나 모든학문분야의두뇌를조직적으로결집하여조사 분석및연구개발을행하고그성과를제공하는것을목적으로하는집단 8) 등과같이정의되기도한다. 강원택외 (2006) 에따르면정책연구소라는말은제2차세계대전당시미국의국방전문가들이국방전략을논의하던안전한공간 (tank) 을의미하는말에서비롯되었다고한다. 즉원래는제2차세계대전에효율적으로대처하기위한국방전략가들의모임을뜻하는군사용어에서출발한것인데, 그것이현재는주요정책연구기관을가리키는일반적인의미로널리통용되게된것이다. 정책연구소의역사와전세계현황등에대해서는 < 부록 > 에서상세하게소개하였다. 정책연구소는그성격이나예산조달측면에서다양한형태를띤다. 미국의브루킹스연구소 (Brookings Institution) 와같은민간정책연구소, 정부가설립한연구소, 특정민간기업의연구소, 대학부설연구소등이대표적인형태이다. 이러한형태에따라각기관이수행하는역할도다양하게나타나지만, 정책연구소의일반적인기능으로강원택외 (2006) 는다음몇가지를들고있다. 첫째, 정책결정자에게주요현안에대한다양한정책아이디어를제시한다. 둘째, 정책결정을담 6) McGann(2012). 7) 영문판위키피디아 (http://en.wikipedia.org/wiki/think_tank). 8) 인터넷시사상식사전 (http://terms.naver.com/entry.nhn?docid=69873&cid=43667&categoryid =43667). 018 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

당하는행정부, 의회등에전문가를공급하는인력풀역할을한다. 셋째, 여론조사, 세미나, 공청회등을통해정책결정자에대한국민의요구를분석한다. 넷째, 일반국민을대상으로정책을홍보하고교육활동을담당한다. 다섯째, 선거등정치적변화와깊게연관되어있어특정세력의정치적영향력에대한책임의식을공유한다. 2. 유형강원택외 (2006) 는우리나라의정책연구소를설립주체에따라국가, 지방자치단체, 기업, 정당, 독립정책연구소등크게다섯가지형태로나누고있다. 9) 각각은설립목적이나활동에있어서차이가있지만국가의정책수립과집행에영향력을끼치려고한다는점에서공통점을갖는다. 아래에서는각유형의정책연구소에대해간략히살펴본다. 가. 정부주도의정책연구소첫번째는정부주도의정책연구소이다. 이는한국에서가장활동이활발한유형의정책연구소이며본연구의주된분석대상이기도하다. 비정부정책연구소들이 1990년대들어창설되기시작한데비해국책연구기관들은 1970년대와 80년대에이미상당수가만들어졌으며, 현재도다른유형들보다도상대적으로먼저숫자에서나재정규모에서압도적인위치를차지한다. 과거국가주도의경제개발시기에각부처산하에여러연구기관이설립되어국가의정책결정과집행에큰역할을수행하였는데, 현재경제와인문사회분야정부출연연구기관은국무총리산하의경제 인문사회연구회에소속되어있다. < 표 2-1> 은경제 인문사회연구회에속한정부출연연구기관을설립연도순으로나타낸것이다. 표 2-1 경제 인문사회연구회소속연구기관 기관명 영문기관명 영문약칭 설립연도 한국개발연구원 Korea Development Institute KDI 1971 한국보건사회연구원 Korea Institute for Health and Social Affairs KIHASA 1971 한국교육개발원 Korean Educational Development Institute KEDI 1972 산업연구원 Korea Institute for Industrial Economics and Trade KIET 1976 한국농촌경제연구원 Korea Rural Economic Institute KREI 1978 국토연구원 Korea Research Institute for Human Settlements KRIHS 1978 한국여성정책연구원 Korean Women s Development Institute KWDI 1983 정보통신정책연구원 Korea Information Society Development Institute KISDI 1985 에너지경제연구원 Korea Energy Economics Institute KEEI 1986 9) 대학부설연구소도있으나이를독립적인정책연구소로보기는어려워논의에서제외한다. 제 2 장한국의정책연구기관 019

제 2 장 기관명영문기관명영문약칭설립연도 과학기술정책연구원 Science and Technology Policy Institute STEPI 1987 한국교통연구원 The Korea Transport Institute KOTI 1987 한국노동연구원 Korea Labor Institute KLI 1988 한국형사정책연구원 Korean Institute of Criminology KIC 1989 한국청소년정책연구원 National Youth Policy Institute NYPI 1989 대외경제정책연구원 Korea Institute for International Economic Policy KIEP 1989 한국법제연구원 Korea Legislation Research Institute KLRI 1990 통일연구원 Korea Institute for National Unification KINU 1990 한국행정연구원 The Korea Institute of Public Administration KIPA 1991 한국조세재정연구원 Korea Institute of Public Finance KIPF 1992 한국환경정책 평가연구원 Korea Environment Institute KEI 1992 한국해양수산개발원 Korea Maritime Institute KMI 1997 한국직업능력개발원 KDI 국제정책대학원 Korea Research Institute for Vocational Education and Tranining KDI School of Public Policy and Management KRIVET 1997 KDI School 한국교육과정평가원 Korea Institute for Curriculum and Evaluation KICE 1998 육아정책연구소 Korea Institute of Child Care and Education KICCE 2005 건축도시공간연구소 Architecture and Urban Research Institute AURI 2007 1997 정부주도로설립된정책연구소는정책과관련한정보와자료를쉽게얻을수있고직접적인정책현안을다룬다는점에서정책결정이나집행과정에큰영향을미친다. 또한안정적인근무조건으로인해양질의인력유치가용이하다는장점을갖는다. 그런데정부부처와의거리가가깝다는것이정보습득이나정책형성과정에미치는영향측면에서는장점으로작용하지만, 동시에부처와의관계로인해장기적인연구보다는단기적인연구나현안중심의연구에우선순위가부여되고연구내용의독립성이저해될가능성이있다는문제점도내포한다. 따라서장점은부각하여살리고단점을방지하기위한운영의묘가필요하다. 정부주도의연구기관에대한논의를마무리하기전에경제 인문사회연구회제도에대해간단히살펴볼필요가있다. 경제 인문사회연구회는 정부출연연구기관등의설립운영및육성에관한법률 에의하여경제 인문사회분야의정부출연연구기관을지원 육성하고체계적으로관리함으로써국가의연구사업정책의지원및지식사업발전에이바지하는것을목적으로 2005년에국무총리산하에설립된연구기관이다. 연구회의법적지위는기타공공기관이다. 현재의이름을갖춘연구회는 2005년에설립되었지만그직접적인전신은 1999년에설립된경제사회연구회와인문사회연구회이다. 두연구회가 2005년에통합되어현재와같은명칭과조직을갖추게되었다. 과거에는각부처산 020 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

하에유관연구기관을두는것이일반적이었으나그러한조직체계가연구기관의독립성을저해할수있고, 세계화와정보화추세에따라연구기관간협동연구나기획연구, 융복합연구가필요하다는판단하에연구회가여러유사기관을관장하는현재의형태로자리잡게되었다. 현재와같이연구회가여러연구기관을관장하는것에는장단점이있을수있다. 현연구회체제및활동에대한본격적인연구나평가는이루어지지않은것으로보인다. 그런데연구회가산하연구기관에대한관리감독기능이있기는하지만협동연구사업을수행할만한연구인력이부족하며운영이부실하여이사회본연의취지를살리지못하고있다는비판은정치권과언론을통해간간이나오고있다. 10) 향후이사회체제에대한심도있는분석이이루어져야할것으로보인다. 나. 지방자치단체가설립한정책연구소두번째는지방자치단체가설립한정책연구소이다. 지방자치단체가정착되면서여러지방자치단체가지역개발을위한연구기관을설립하기시작하여, 현재는모든광역자치단체가한국개발연구원 (KDI) 을모델로하여연구기관을두고있다. < 표 2-2> 는광역자치단체산하연구기관을수록하고있다. 이러한기관과지방자치단체간관계는앞서본정부출연연구기관과국가간관계와유사하다. 즉이러한연구기관들이지방정부의정책결정이나집행과관련한아이디어를제공하고지역발전계획을제공하는것이다. 지방자치제도가제도적으로마련되어있음에도불구하고대부분의재원이중앙정부에집중되어있어지방정부가가지는실질적인권한이크지않고고급인력다수가중앙에만집중되어있어중앙정부의정책이각지역의수요를제대로반영하지못하고있는점에비추어볼때, 지방자치단체가설립한정책연구소는이러한문제점을해결하고정책대안을찾는분권화노력의일환으로긍정적으로평가된다. 그러나고급인력을유치하기어렵고지방자치단체의장이나고위관료와의관계에서독립성을확보하기어렵다는측면에서, 지방자치단체산하연구기관은국가가설립한정책연구소와유사한잠재적문제점을안고있다고할수있다. 표 2-2 광역자치단체가설립한정책연구소 기관명 영문기관명 영문약칭 설립연도 충북발전연구원 Chungbuk Research Institute CRI 1990 대구 경북연구원 Daegu Gyeongbuk Development Institute DGI 1991 전남발전연구원 Jeonnam Research Institute JERI 1991 서울연구원 The Seoul Institute SI 1992 부산발전연구원 Busan Development Institute BDI 1992 10) 머니투데이 2011.10.22., SBS CNBC 2013.10.22., 데일리 NK 2012.12.17. 등. 제 2 장한국의정책연구기관 021

제 2 장 기관명 영문기관명 영문약칭 설립연도 경남발전연구원 Gyeongnam Development Institute GNDI 1992 강원발전연구원 Research Institute for Gangwon RIG 1994 경기개발연구원 Gyeonggi Research Institute GRI 1995 충남발전연구원 Chungnam Development Institute CDI 1995 인천발전연구원 Incheon Development Institute IDI 1996 제주발전연구원 Jeju Development Institute JDI 1997 대전발전연구원 Daejeon Development Institute DJDI 2001 울산발전연구원 Ulsan Development Institute UDI 2001 광주발전연구원 Gwangju Development Institute GJI 2007 출처 : 각기관홈페이지참조. 다. 기업이설립한정책연구소세번째는기업이설립한정책연구소이다. 우리나라의대기업이나은행, 증권사등은대부분경제연구소를운영하고있다. 삼성경제연구소, LG경제연구원, 현대경제연구원등이그러한예이다. 전경련소속의한국경제연구원이나자유경제원도넓은의미에서는이러한범주에포함시킬수있다. < 표 2-3> 은기업이설립한주요정책연구소를나타내고있다. 표 2-3 기업이설립한정책연구소 기관명 영문기관명 영문약칭 설립연도 한국경제연구원 Korea Economic Research Institute KERI 1981 삼성경제연구소 Samsung Economic Research Institute SERI 1986 LG경제연구원 LG Economic Research Institute LGERI 1986 현대경제연구원 Hyundai Research Institute HRI 1986 자유경제원 Center for Free Enterprise CFE 2000 SK경영경제연구소 SK Research Institute for SUPEX Management SKRI 2002 출처 : 각기관홈페이지참조. 이들연구소의연구활동은소속기업의경영과직접적으로연관이있는거시경제전망, 경제동향등을위주로이루어지는데, 최근들어정치 사회 문화등더넓은영역으로그활동범위를넓히고있는추세이다. 특히삼성경제연구소는경제 경영 산업등과같은전통적인분야뿐아니라정치 사회 대외문제등폭넓은분야를다양한시각에서연구하고있어주목을받고있다. 연구결과도전통적인보고서형태뿐아니라오디오보고서와같이멀티미디어를이용한다양한형태를띠고있다. 11) 11) 삼성경제연구소에대한보다자세한논의는최형두 (2007, pp.149~158) 를참조. 022 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

민간기업이설립한정책연구소는기본적으로그역할이소속기업의활동을지원하는것이므로 연구주제설정이나결과물산출에있어자율성과독립성측면에서제약이따르기쉽다. 또한공공 성이있는주제에대한관심도상대적으로낮을가능성이높다. 라. 정당이설립한정책연구소네번째는정당이설립한정책연구소이다. 현재새누리당의여의도연구소, 새정치민주연합의민주정책연구소등이그러한예이다. 2004년 3월과 2005년 8월개정된정당법에서국고보조금의용도중정책연구소를별도법인으로설치할것을의무화하고있기때문에현재모든주요정당은정책연구소기능을담당하는연구소를가지고있다. 정당법제38조 ( 정책연구소의설치운영 ) 는보조금의배분규정에의한보조금배분대상정당은정책의개발 연구활동을촉진하기위하여중앙당에별도법인으로정책연구소를설치 운영하여야하며국가는정책연구소의활동을지원할수있다고규정하고있다. 또한정치자금법제28조 ( 보조금의용도제한등 ) 9항에서는경상보조금을지급받은정당은그경상보조금총액의 30% 이상을정책연구소에사용하도록명시적으로규정하고있다. < 표 2-4> 는우리나라주요정당산하의정책연구소현황을나타낸다. 표 2-4 정당이설립한정책연구소 (2013) 기관명소속정당설립연도인력 ( 명 ) 수입 ( 억원 ) 지출 ( 억원 ) 여의도연구원새누리당 1995 민주정책연구원새정치민주연합 2008 진보정책연구원통합진보당 2012 진보정의연구소정의당 2013 출처 : 뉴시스 2014.2.18. 박사급 21 석사급 23 기타 39 총 83 박사급 8 석사급 12 기타 31 총 51 박사급 3 석사급 2 기타 3 총 8 박사급 2 석사급 5 기타 5 총 12 106.6 98.0 57.5 43.1 10.8 9.0 8.9 8.1 제 2 장한국의정책연구기관 023

제 2 장 과거우리나라의정치나선거는정책대결보다는인물중심, 지역중심으로움직였으나, 최근들어정당과후보자가유권자의수요를반영하는정책을개발해이를선거공약으로내세우고이것이선거에상당한영향을미치는추세가나타나고있다. 기본적으로정당간경쟁이정책을중심으로이루어지는것이바람직함에비추어, 정당의정책연구소가정책개발과관련해수행할수있는역할이클것으로기대된다. 그러나정당내의정책연구소는당의정치적통제로부터자유롭지못하며, 기본적으로정당조직의일부로인식되기때문에이를부담스러워하는외부연구자를폭넓게유치하기가쉽지않다는단점이있다. 마. 독립적인정책연구소끝으로다섯번째는독립적인정책연구소이다. 이는모기관역할을하는상위기관없이재정적측면에서나조직운영측면에서독립된형태의정책연구소로, 미국의브루킹스연구소나헤리티지재단과같이운영자금의대부분을기부금으로조달하여연구의독립성과자율성이보장되는기관이대표적인예이다. 그런데우리나라에서이런성격의정책연구소는찾아보기어렵다. 외형적으로독립적인기구처럼보이더라도실질적으로는특정기관에재원을의존하는경우가많다. 최형두 (2007) 에소개된코리아연구원, 동아시아연구원, 희망제작소등이비교적독립적인정책연구소에가까운형태라고할수있다. 코리아연구원 (Korea National Strategy Institue, KNSI) 은 정치 외교, 경제 통상, 사회통합부문에서실증적분석에기초한정책대안및국가전략을제시함으로써민주적공동체의번영에기여하고한반도에서자주 민주 평화에입각한통일을구현하며나아가세계평화에이바지하는것을목적으로한다 고표방하고있다. 동아시아연구원 (East Asia Institue, EAI) 은외교안보분야와거버넌스분야를중심으로아시아안보, 일본, 중국, 북한문제를연구한다. 이외에도경제개혁연대나개인이설립한연구소들도모두독립적인형태를지향하는정책연구소로볼수있다. 12) < 표 2-5> 는이러한형태의정책연구소를나타낸다. 표 2-5 독립적인형태의정책연구소 기관명 설립연도 분야 동아시아연구원 2002 외교안보, 여론분석, 거버넌스, 인재개발 코리아연구원 2005 정치, 외교, 경제, 통상, 사회통합 희망제작소 2006 사회혁신, 사회적경제 기업, 시민교육, 주민자치 경제개혁연대 2006 경제개혁, 경제민주화 출처 : 각기관홈페이지참조. 12) 개인이설립하여개인의활동위주로운영되는연구소로는 2000 년에설립된김광수경제연구소, 2011 년에설립된선대인 경제연구소를들수있다. 이두연구소는부동산, 조세재정, 금융, 산업등경제전반에걸친이슈를연구한다는공통점 을가진다. 024 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

그런데이런기관들은다수의상근연구자를중심으로운영되기보다는대학과연구소에있는연구자들이중심이된일종의씽크네트 (Think Net) 에가깝거나소수의인력에의존한다는한계가있다. 재정적인측면에서다수의상근연구자를두고본격적인정책연구소로운영되기어려운현실적인문제점때문이다. 향후정책개발에대한사회적요구가자발적인기부금의형태를통해독립적인정책연구소의출현을가져온다면국가주도형정책연구소와의선의의경쟁을통해긍정적효과를낳을수있을것으로기대된다. 바. 한국의정책연구소에대한국제비교평가 McGann(2014) 은전세계정책연구소의순위뿐아니라지역별, 연구분야별정책연구소순위도매기고있는데, 국책연구소를중심으로한우리나라의연구소들도상당수순위에등장해향후그활동에대한기대를불러일으키고있다. 우선전세계순위를보면대외경제정책연구원 (54위), 한국개발연구원 (55위), 동아시아연구원 (65위), 외교안보연구원 (79위), 자유기업원 (103위 ) 등이등장한다. 미국을제외한경우에는한국개발연구원 (14위 ), 대외경제정책연구원 (49위 ), 자유기업원 (77위 ), 동아시아연구원 (84위) 등이순위에등장한다. 한편동아시아에초점을맞추어한국, 중국, 일본의정책연구소중에서차지하는순위를보면한국개발연구원 (1위), 대외경제정책연구원 (5위), 아산정책연구원 (6위), 자유기업원 (16위), 동아시아연구원 (18위), 국방연구원 (31위 ), 에너지경제연구원 (38위), 세종연구소 (40위), 통일연구원 (42 위 ) 등이있다. 13) 한편분야별순위를보면, 우선자국경제정책분야에서는한국개발연구원 (17위 ), 대외경제정책연구원 (39위), 세종연구소 (60위) 가있으며, 에너지 자원정책분야에서는에너지경제연구원 (11위), 대외정책및국제관계분야에서는동아시아연구원 (55위) 이순위에있다. 또국제개발분야에는한국개발연구원 (17위 ), 국제경제정책분야에는대외경제정책연구원 (15위), 과학기술분야에는과학기술정책연구원 (33위), 사회정책분야에는한국개발연구원 (19위) 등이순위에자리하고있다. 한편기업이설립한정책연구소중에는삼성경제연구소 (11위) 가순위에있다. 국책연구기관순위에는한국개발연구원 (10위), 외교안보연구원 (33위) 이있다. 이중특히한국개발연구원 (KDI) 은여러영역에서상당히높은평가를받고있는것으로나타난다. 한국개발연구원은전세계순위에서 55위, 미국을제외한세계순위에서 14위, 한중일 3국순위에서 1위를차지하고있으며, 분야별순위에서도자국경제정책분야 17위, 국제개발분야 17위, 사회정책분야 19위, 국책연구기관 10위, 미디어활용 25위, 정책중심의공공프로그램 20위등으로여러분야에서골고루좋은평가를받고있다. 한국개발연구원이종합정책연구소를표방한다는점에비추어볼때, 이는이기관이본연의임무를대체로잘수행하고있음을시사한다. 13) 각순위간일관성이다소떨어지는것은서베이를이용한순위결정방식에기인하는것으로추측된다. 제 2 장한국의정책연구기관 025

제 2 장 사. 요약및평가한국에서국책연구소이외의정책연구소의활동이나역할은활발하지않은것으로평가된다. 특히일반적으로정책연구소가미국의브루킹스연구소나헤리티지재단과같이정부에의존하지않는민간기관을의미하는데비추어볼때, 이러한민간부문정책연구소활동이매우부진한한국의상황은큰대비를이룬다. 이에대해서는몇가지원인이지적될수있을것이다. 강원택외 (2006) 는국가주도의발전, 지역주의정치및정당간정책차별성부족, 저항적시민운동의활성화등을주요이유로들고있다. 강원택외 (2006) 의논의를좀더자세히소개하면다음과같다. 첫째, 경제개발과정에서국가주도로모든결정이이루어져정책형성과정에서국가이외의집단이참여할여지가원천적으로제한되어있었다. 발전국가 (development state) 체제하에서정부는신속하고효율적인의사결정과집행을위해각종계획의수립과집행을주도하였으며, 이과정에서정부가추진하려는정책과다른목소리를낼수있는여지가제한되었다는것이다. 이시기대부분의정책연구소가정부주도로만들어졌으며그기능도정부가추진하는정책에대한계획과논리를제공하는측면이컸다. 둘째, 한국의특수한정치적지형도원인으로작용하였다. 지역주의에기반을둔정당이나후보를중심으로정치구도가정해지고선거가진행됨에따라정책이유의미한중요성을가질여지가제한되었다. 주요정당간이념적 정책적입장차이가원천적으로크지않다는점도정책대결을약화하는요인으로작용하였다. 따라서정책개발에주력하는정책연구소의효용성이부각되기어려웠다. 셋째, 경제발전에따라민주주의에대한요구가높아지고그일환으로시민단체에의한저항적시민운동이활발하게전개되었는데, 이런활동은기존의부정적관행에대한청산을시도하는것을중심으로진행되었다. 즉, 구체적대안제시없이현재의잘못에대한문제를제기하는것만으로도중요한의미를가졌으며국가적으로일정한기능을수행하는측면이있었다. 이러한시민운동의활성화가역설적으로정책을중심으로하는정책연구소활동에제약으로작용했다는것이다. 이러한원인진단은모두일정정도타당한것으로보이며이러한요인들이복합적으로작용하여정책연구소활동의부진을낳았을것으로추측된다. 특히특수한정치적구도로인해정책경쟁이활발하게이루어지지않았을가능성은타당한측면이있어경청할필요가있는것으로보인다. 그런데국가주도의경제발전이정책연구소활동부진의원인으로작용했다는첫번째진단에대해서는보다주의깊은분석이필요하다. 한국의경제발전이국가주도로이루어졌으며그과정에서국가가설립한정책연구소가정부의정책을개발하고그를뒷받침하는논리를제공했다는것은분명한사실이다. 그러나이것이민간의정책연구소설립이나활동을억제했다고보기는어렵다. 그보다는당시한국의발전단계나상황에비추어볼때아직정책연구소활동이이루어질토대가제대로마련되어있지않았다고보는것이더타당할것이다. 미국에서와같은활발한민간정책연구소활동이이루어지기위해서는정치 경제 사회 문화적수준이어느단계에도달해야한다. 그런 026 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

데경제발전이이루어지기전한국의상황은생존에필요한기본적인조건이충족되기어려울정도로경제적으로어려운상태였다. 이러한환경에서정책연구소의활동과같은고차원적인것을기대하기는어렵다. 따라서정책결정이국가가주도하는방식으로이루어지지않았더라면활발했을정책연구소활동이국가의활동에의해구축 (crowd-out) 되었다고보기는어려운것으로판단된다. 사실경제발전의초기단계에서국가주도의정책연구소를설립하여운영하는것은개발도상국가에흔히나타나는일이다. 현재한국개발연구원 (KDI) 에서수행하고있는지식공유사업 (Knowledge Sharing Program) 은개발도상국에경제발전에관한경험과지식을전달해주고있는데, 그중경제발전을지원할정책연구소설립에관한내용도포함되어있다. 예를들어기획재정부 한국개발연구원 (2013) 은사우디아라비아에대한경제발전경험공유를위한연구사업인데, 이보고서의제1장은사우디아라비아의경제발전을위한정책연구소설립에관한방안을논의하고있다. 이보고서는우리나라의한국개발연구원 (KDI) 을모델로하여사우디아라비아의경제발전을지원할정책연구소인가칭 SDI 설립을위해, 기관의목적, 조직, 예산, 연구분야및기능, 연구인력및연구지원인력규모등에대한세부방안을제시하고있다. 제 2 절정부출연연구기관과관련된주요논점 1. 정부출연연구기관의존재이유정부가주도적역할을수행하여경제개발을추진하는시기에는, 정부가많은정보와자문을필요로한다. 과연정부가이러한기능을직접연구기관을설립해서해결해야만하는가는생각해볼문제이다. 가령해당기능을순수한민간기관에맡기거나, 대학의교수인력을활용하거나, 혹은공무원인력을활용하는등다양한대안이제시될수있기때문이다. 결론적으로말하면, 적어도경제개발이급속하게이루어지는환경속에서는정부출연연구기관을활용하는것이다른대안보다효율적일수있다. 아래에서는이러한추론의근거를제시한다. 가. 민간연구기관이수행하는방안경제개발초기에정부가경제발전을주도하는상황에서는, 정부출연연구기관이담당하는역할을민간기관이수행하는것은현실적으로어렵다. 한국의경우, 1960년대와 70년대에는미국과같이진정한의미에서독립적이면서도전문성을확보한민간정책연구소가존재하지않았다. 1980년대와 90년대에민간정책연구소들이많이설립되었으나, 이들은직간접적으로모기관에종속되어있으며특히재원의대부분을의존하고있다. 이러한민간정책연구소는대부분설립기관의이해를위해복무하고있기때문에, 공공성을가진정책개발이나제언을기대하기어렵다. 가령민간기업이설립한연구소에서, 공공성은높지만기업의영업에지장을초래할수있는정책을제안하기를기대하기란어렵다. 마찬가지로정책에대한평가역시특정한이해관계를바탕으로하여이루어질가능성이높다. 제 2 장한국의정책연구기관 027

제 2 장 장기적으로는독립된형태의정책연구소들이다양하게성장하겠지만, 그렇게되기위해서는사 회적인여건이성숙할필요가있으며, 적어도경제개발초기단계에는그러한이행이이루어지기는 어렵다고보는것이타당하다. 나. 민간연구인력으로충당하는방안다음으로연구기관을따로두지않고정책연구기능을대학에있는교수를비롯한연구인력을활용하는가능성이다. 이방안역시경제개발초기단계에는여러가지측면에서현실적으로어려움을가진다. 우선지적할수있는것은이런방식을취할경우연구의자율성과유용성간에상충관계 (tradeoff) 가발생할수있다는점이다. 정부가어떤현안에대처하기위해대학교수에게정책연구를맡겼다고하자. 이때교수는정부부처와의관계에있어자신이속한기관의구성원이아닌개인연구자의지위를갖는다. 만약부처에서선호하는정책방안이있고그것을연구자가인지하고있는경우, 개인연구자입장에서이를완전히무시하기란쉽지않다. 즉연구의자율성에문제가발생할소지가크다. 그러나이와달리연구자가특정연구기관에속할경우, 기관고유의일관된입장에의해연구자의자율성이더잘보장될수있다. 이와반대로부처에서이런가능성을인식해연구의자율성을완전히보장해준다고하자. 이경우바람직한연구물이나올수도있겠지만, 연구자가부처의수요를도외시하여본인의관심사만을중시하거나현실적유용성이크지않은연구결과를낳을가능성도존재한다. 같은연구라고하더라도정책연구는학술연구와여러가지측면에서차이를보이기때문이다. 정책연구가상대적으로현안에대한적용가능성과실용성을중시하는데비해, 학술연구는현실문제에대한적용가능성은다소떨어지더라도기존연구와대비하여방법론자체나방법론의엄밀성, 결과등의측면에서기여하는바가있으면그가치를인정받을수있다. 따라서완전한자율성을부여할경우현실적인유용성이부족한결과물을얻게될가능성이있다. 특히정책연구를경험해보지않고학술연구에만종사했던연구자에게서이러한문제가더크게나타날가능성이있다. 이와관련된내용이지만, 연구주제의선정자체도문제가될수있다. 정부출연연구기관에서는현안에대한정책제언이외에도미래를예측하고발생가능한문제에대한대응방안을도출하는선제적연구도수행하고있다. 이러한연구를교수인력에게맡길경우에도앞에서와유사한문제가발생할수있다. 어떤연구주제들은학계에서는이미이론적 실증적논의가정립되어더이상학술연구가활발히진행되지않는것들도있다. 가령전통적인재정학의주제중하나인조세문제는최근학술적인영역에서그다지활발히연구되지않고있다. 대부분의이슈에대해적어도학술적으로는상당한연구결과가축적되었기때문이다. 최근 Piketty(2014) 의연구에의해다시주목받고있기는하지만소득분배문제역시그러한주제중하나이다. 그런데이러한주제들은정책적으로는여전히큰중요성을갖는다. 학술적으로는여러가지이론이정립되어있다고하더라도개개의상황 028 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

이나정책에대한분석이나평가는여전히현실적으로중요한문제이기때문이다. 따라서선제적인연구의경우에도개인연구자에게만그연구수행을맡기는것은부적절하다. 아울러대학에있는개인연구자만으로는정책연구에대한수요가모두충족되기어려울가능성이높다. 대학교수에게정책연구는본업이라고할수있는교육과학술연구이외의부가적활동이므로정책연구에안정적이고연속적으로노력을투입하기어려운측면이있다. 또한앞에서이미서술한바와같이, 연구기관에속한경우와비교해연구자가일관된입장을유지하면서독립성과자율성을유지하는것이오히려어려워질수있다. 마지막으로, 경제개발초기라는특수성과관련해서문제가되는것은인력의질이다. 한국의경우, 1960년대초경제개발계획을처음추진하던시기에국내대학에재직하는경제학자들그리고이기관들이배출하는경제학석, 박사인력은얼마되지않았다. 그리고당시대학교수등을포함한기존인력들은경제개발계획수립과같은업무에별다른도움을주기어려웠다. 이들은대부분독일식의역사학파경제학을공부한사람들이었기때문에, 통계에기초한실증연구에근거해서경제개발계획을수립할만한능력을충분히갖추지못하였다. 장기적으로는민간인력의육성이필요하고이들로부터정부정책에대한자문을구하는일이이루어져야하겠지만, 초기단계에서는정부가인력자체를직접확보하고육성하는일이불가피할수있다. 14) 다. 공공부문인력으로충당하는방안끝으로정책연구를공무원인력이직접담당하는방안에대해생각해보자. 정책연구는실무에종사하는공무원인력의업무와비교해여러측면에서이질적인데, 특히견실한연구능력을갖추기위해서는박사과정수준혹은그에준하는학문적훈련이필수적이다. 정부에서제공하는학술연수프로그램에의해박사학위를취득하는공무원인력이존재하기는하나, 그수도적을뿐아니라학위취득후에도본격적인정책연구가아닌일반업무에복귀하는경우가대부분이다. 이러한점에비추어볼때, 공무원인력을통해정책연구를수행하기위해서는결국연구능력을갖춘인력을정부에서직접채용할수밖에없다. 그런데이러한방법은다음과같은두가지근본적인어려움을내포한다. 첫째, 공무원으로채용이되면공무원보수체계에따라보상을지급받게되는데, 그보수수준이양질의연구자를유치하기에는부족할가능성이높다. 고급연구인력, 특히경제학학위자의경우소득이나근무환경측면에서보다좋은대안이많이존재하기때문에공무원보수에만족하기어려울공산이크다. 결국연구부문을내부화할경우능력이떨어지는연구자를활용해야할가능성이높으며이는연구질의저하로나타날것이다. 둘째, 연구인력이정부조직에편입될경우연구의자율성과독립성을담보하기어려워진다. 현재정부밖에위치한정부출연연구기관에대해서도정부의영향력에따른자율성과독립성침해문제가제기되고있는실정이다. 만약연구부문이정부의조직내에속한다 14) 개발도상국의경제발전에서해외에거주하는자국지식인들의역할이중요하다는문제와관련해서는 Kuznesov(2013) 참 조. 아울러한국의경험과관련해서는제 3 장에서보다상세히서술하기로한다. 제 2 장한국의정책연구기관 029

제 2 장 면이러한잠재적문제점은더크게부각될것이다. 현실적으로조직구성원으로서상급자의의견 이나조직의수요및선호와독립되어독자적인연구활동을수행하기는어려울것이기때문이다. 2. 정부출연연구기관연구활동의선제성정부출연연구기관이수행하는연구활동을기준에따라여러가지형태로나누어볼수있는데, 연구가선제적인성격을띠는지사후적인성격을띠는지의여부에따라서도구분해볼수있을것이다. 선제적연구란향후의경제 사회적변화를미리예측하여발생가능한문제에대한대응방안을선도적으로제시하는연구이다. 개발연대에이루어진 5개년경제개발계획이나한국개발연구원 (KDI) 에서 2006년수행한 비전 2030 등이대표적인예라고하겠다. 반면사후적연구란이미발생한현안에대한대응방안을모색하거나정부주도로추진하고있는정책의논리를사후적으로개발하는성격의연구이다. 이중당면한현안에대한정책연구는당연히필요한것이므로일단논외로하면, 정부출연연구기관이수행하는연구가사전적성격의연구와사후적성격의연구중어느것에중점을두어야할것인가하는문제는중요한선택의문제가된다. 어느것에중점을두느냐에따라연구활동의기본적인방향이나연구기관의운영방침이달라지기때문이다. 가령사전적연구에중점을둔다면당장시의성은떨어지더라도장기적으로중요하고활용가능성이높은연구주제에대해기초연구성격의연구를수행할수있는반면, 사후적연구에방점이찍힌다면아무래도이러한연구는상대적으로소홀히취급될가능성이높다. 가. 선제적연구지극히당연하고원론적인말이되겠으나정부출연연구기관은두유형의연구사이에서적절한균형을찾을필요가있다. 정도의차이는있겠지만두유형모두필요하기때문이다. 하지만여러가지환경변화를감안할때사전적성격의연구에더높은가중치를둘필요가있다. 예를들어 1990 년대들어우리나라는저출산 고령화가급속하게진행되고있어서향후경제성장에있어큰어려움을겪을것으로예상된다. 그런데이러한문제는불과얼마전까지만해도제대로예측되거나논의되지않았던현상이며, 오히려 1980년대까지도출산율억제방안이연구되고있었다. 그결과국가적으로이에대한대비가용의주도하게이루어지지못했다. 고령화및저출산과관련한최근의많은연구들은전형적인사후적연구의성격을띤다. 이는사전적연구가제대로수행되지않을경우국가적으로큰비용을치르게됨을잘보여주는예이다. 미리사회적변화를예측하여그러한현상이심화되지않도록조치를취하는경우에비해, 뒤늦은대응은훨씬큰비용을초래하기쉽다. 이런이유때문에정치 사회 경제 문화의여러측면에서전반적인구조변화를예측하고발생가능한여러문제에대해정책적인방안의모색을가능하게하는선제적연구의중요성이강조된다. 인구구조의변화및정보통신기술의발달로여러가지변화가급속도로일어나는상황을감안할때선제적연구의중요성은더욱부각되며, 따라서다소시의성이떨어지더라도미래에대한투자의성 030 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

격으로여러가지기초연구에대한비중을높일필요가있다. 특히정부출연연구기관은이윤을목 적으로하거나특정이해관계에얽매이지않고공공성과공익성을추구하는존재이므로이러한연 구를추구하기에적합한지위에있다. 나. 사후적연구한편정부주도의정책에대한사후적정당화나논리를제공하는성격의연구에대해서는보다주의를기울일필요가있다. 정부가정책목표를추구하기위해적절한수단을선택하였고이를구체적으로집행하기위한정교화작업이필요하거나, 정부의시책이제대로국민에게전달되지않아불필요한논란과비효율이발생하는경우정부출연연구기관이주도적인역할을통해문제해결에기여할수있다. 이는필요하고도바람직한활동이다. 그러나정책목표나정책수단의타당성이명확히검증되지않은상태에서정치적인이유로특정정책이추진될경우, 정부출연연구기관이이에대한정당화근거를사후적으로제공하는일은지양되어야한다. 정책담당자입장에서는자신이높은우선순위를두고추진하고있는정책에대해어떻게든정당화근거를찾으려고할것이므로정부출연연구기관을통해그러한근거와논리를개발하려는강한유인을가질수있다. 그러나기본적으로정부출연연구기관이정부가아니라국가와국민을위해복무하는기관이라는점에비추어볼때, 타당성이제대로검증되지않은정책에대한사후적논리개발은연구기관의설립취지에반하는활동이된다는점에유의할필요가있다. 이는정부출연연구기관의독립성과자율성제고라는측면에서도매우중요하다. 정부역시정부출연연구기관을통해자신이하고싶은말을하려는유인을억제할필요가있다. 3. 정부출연연구기관의조직구성대부분의조직은그규모를불리려는속성을갖고있다. 또한경제규모가커지고사회가복잡해짐에따라과거에는크게필요하지않았던여러기능이나활동이필요하게된다. 이에따라최근여러정부출연연구기관의조직이방대해지고, 새로운기능을담당하는부서가센터의형식으로생기는추세에있다. 예를들어한국개발연구원 (KDI) 의경우, 연구본원이외에경제정보센터, 공공투자관리센터, 국제개발협력센터등의부설기관이있으며최근에는규제연구센터가설립되었다. 한국조세재정연구원도조세연구본부와재정연구본부이외에재정성과평가센터, 공공기관연구센터, 국가회계재정통계센터등의부서가생겨났다. 위에서예로든각각의구체적인부서들이해당기관의본연의취지에부합하는것인지를따지는것은쉬운일이아니며본연구의범위에속하지도않는다. 그러나여러추가적인기능을담당하는부서들이센터의형식으로세워지는것에대해서원론적인논의는전개할수있을것이다. 당연한이야기가되겠지만부서신설의타당성을따지는가장큰기준은해당부서가연구기관본연의설립취지와얼마나부합하느냐가될것이다. 그기관에사회적으로부여된고유기능을충실히수행하기위해서추가적인부서가필요하고그에따라센터형식을띤부서가해당기능을맡 제 2 장한국의정책연구기관 031

제 2 장 는것이효율적이라면최근의이러한추세는그타당성을인정받을수있을것이다. 그러나기관의고유업무와거리가있음에도불구하고, 조직의몸집불리기유인과관리용이성에따른정부의선호가결합되어불필요한부서가센터형태로연구기관에들어서는것은경계해야한다. 연구기관에부여된기본적임무와거리가있는이질적인부서의비중이커지면기관자체의정체성에문제가생길소지가있다. 고유업무이외의기능을수행하는조직이비대해짐에따라주객전도의양상이나타날수있는것이다. 이보다더중요한것은연구기관이기능중심이되어정책연구소라는고유기능이약화될수있다는것이다. 즉 머리 기능을수행하기위해설립된정책연구소가실제로는 손발 역할로전락할수있다는것이다. 정부가수행해야하나행정적인이유나인력부족등의이유로해당부서를정부내에두기어려운경우, 정부로서는정부출연연구기관에센터형태로그업무를수행하는부서를두어실제로는부처의업무를수행하게할유인이생기게된다. 그런데이는연구기관을기능화하여정책연구소라는본연의취지를무색하게하고자율성과독립성을저해할수있으므로경계할필요가있다. 특히그러한기능이장기적 국가적관점보다는정치적필요에의해추진되는경우, 정권이바뀌면해당부서가축소 폐지되는일이반복되어국가적비효율을낳을수있다. 따라서연구기관본연의업무와는거리가있는무분별한센터신설에대해서는신중할필요가있다. 만약정부가특정실무기능을수행할필요를느낀다면해당기능은원칙적으로부처내에두거나혹은해당기능만을전문으로수행하는별도의기관을신설하여운영하는것이바람직할것이다. 4. 결론이상의논의를간단히정리하면다음과같다. 우선경제개발초기단계에서정부출연연구기관은국가경제발전에중요한역할을담당할수있다. 이시기에는정부출연연구기관의기능을민간이나대학의연구인력에맡기거나정부조직내로두는것은현실적으로도어렵고, 설사가능하다고하더라도부작용이더클것으로판단된다. 한편연구성격과관련해서는사전적이고선제적인성격을띤연구가중심적으로이루어질필요가있다. 용의주도한대비책이마련된경우에비해그렇지않은경우사회적으로치러야할비용이훨씬크고갈수록경제사회의변화가큰점에비추어, 기초연구의성격을띤사전적연구활동을강화할필요가있다. 한편타당성이충분히검증되지않은정부정책에대한사후적논리개발에대해서는신중할필요가있다. 또한연구기관본연의임무와거리가있고단지기능적인업무만을수행하는부서를센터형태로신설하여연구기관의몸집을불리는것은정책연구소라는기관의기본취지와정체성을저해하고자율성과독립성을해칠가능성이있으므로지양해야한다. 한국의정부출연연구기관은여러가지측면에서독특한성격을갖는다. 기본적으로정부주도로설립된정책연구소로공공성과공익을추구하면서, 법적으로는정부외부에존재해적어도제도적으로는자율성과독립성을보장받는다. 한편정부출연연구기관이궁극적으로봉사의대상으로삼아야하는대상은국민이지만, 정부출연연구기관이니만큼정부와도긴밀한관계를갖고있다. 따라서국민이원하는것과정부가원하는것사이에괴리가있거나, 국민이나정부가원하는것과연 032 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

구기관이수행할능력이있는일사이에괴리가있을경우, 여러가지복잡한선택의문제에직면하게된다. 이러한문제는결코간단한사안이아니며이를해결하기위해서는면밀한분석이뒤따라야할것이다. 이러한논의에있어반드시명심해야할것이있는데, 그것은정부출연연구기관이정부가아니라국민을위해복무하는기관이라는점이다. 정부출연연구기관에제공되는재원은정부가아닌국민의세금으로부터나오는것이다. 정부출연연구기관의자율성과독립성역시그기관을위해서라기보다는궁극적으로국민에게필요한연구활동을제대로수행하기위해서필요한것이다. 정부출연구기관과관련한여러논의에서이러한점이반드시대원칙으로인식되어야할것이다. 제 2 장한국의정책연구기관 033

2014 경제발전경험모듈화사업한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정 제 3 장 사례연구 : 한국개발연구원 제1절연구및자문제2절인력및조직제3절부속기구설립과기능확대제4절대외관계

제 3 장 사례연구 : 한국개발연구원 2014년현재우리나라에는경제인문사회연구회산하에 23개의정부출연연구기관이있으며, 이외에도중앙정부나지방정부가설립한많은연구기관들이정부정책과관련된연구를수행하고있다. 이러한연구기관들이어떻게운영되고있고, 어떤성과를보이고있는지를심도있게살펴보기위해서, 본장에서는한국개발연구원 (Korea Development Institute) 의역사를살펴보기로한다. 한국개발연구원은 1971년에정부출연으로설립된종합경제연구소로서, 지난 40년간한국의경제발전에많은기여를하였으며, 현재도중요한기능을계속수행하고있다. 세계의연구소 (Think Tank) 들을조사해서순위를발표하는미국펜실베이니아대학국제관계프로그램산하 정책연구소와시민사회프로그램 (Think Tanks and Civil Societies Program: TTCSP) 은 2013년전세계연구소중 KDI를 58위, 미국을제외한기관중에서는 15위에위치하는것으로평가하였다. 15) 이것은 KDI가한국내에서는물론세계적으로도높은위상을가지고있음을보여주는많은사례중하나이다. 여러국책연구기관들중 KDI를선택한것은단순히오늘날가장성공적인기관이라는평가를받고있다는사실외에도여러가지이유가있다. 우선경제성장과국책연구기관간의관계를이해하는데많은도움을얻을수있다. 1971년 KDI는경제발전에필요한정책을연구할목적으로설립되었으며, 이러한역할을성공적으로수행한것으로널리평가받고있다. KDI에대한사례연구는과연국책연구기관이국가발전에기여하기위해어떤연구를수행해야하는지, 그리고이러한역할을수행하려면인적 물적자원을어떻게확보하고운영해야하는지를이해하는데많은시사점을제공해줄수있다. 두번째로 KDI의역사는사회경제상황또는정책환경의변화와국책연구기관이어떻게상호작용을하면서진화하는지를이해하는데도움이된다. KDI는현존하는우리나라의국책연구기관중가장오래된연구소중하나이다. 상대적으로다른연구소들에비해경제발전의여러단계를거쳐 15) 제 2 장제 1 절참조. 036 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

왔고, 그과정에서정부가필요로하는정책과제를수행하기위해내적 외적으로많은진화를거듭해왔다. 이러한과정을살펴보는것은국책연구기관은어떤것이어야한다거나정부와연구소간의관계는어떠해야한다는선험적이고당위적인판단에기초한접근을넘어서서, 이러한기관들이어떤방식으로변화에대응하고작동해나감으로써사회경제발전에기여하는가에대해보다폭넓은이해를가져다줄것이다. 한편 KDI는한국의다른국책연구기관들과는상이한특성을가지고있는데, 그것은바로종합연구소라는사실이다. 경제인문사회연구회산하국책연구소대부분은무역, 산업, 재정, 교육, 환경, 보건등특정한분야를연구하는것을목적으로설립, 운영되고있다. 이에비해 KDI가연구하는분야는설립초기부터여러분야에걸쳐있었으며, 오늘날에와서는사실상우리나라경제사회와관련된모든분야를망라하고있다. 과거에연구소가많지않던시절에는다양한분야를한기관이담당하는것이자연스러울수있다. 하지만분야마다수십명의전문가들이모여서연구하는기관들이있는오늘날과같은상황에서도 KDI와같은연구기관은여전히존재할만한가치가있을까? 그이유는무엇일까? 이문제에대한답을고찰하는것은정책연구기관의존재이유라는본질적인문제에대해많은시사점을제공할수있을것이다. 마지막으로, KDI의다양한측면을종합적이고도심도있게살펴보는것은국가경제발전계획을체계적으로수행하고자하는많은개발도상국들에게도움을줄수있다. 사우디아라비아, 미얀마, 알제리, 쿠웨이트등은국가경제발전을기획하는국책연구기관을설립하기위해 KDI를전범으로삼아연구소를이미설립하였거나추진중이며, 이러한수요는앞으로도지속될가능성이높다. 16) KDI 와같은국책연구기관의설립이자칫연구기관의외양만을가져가는것이아니라, 실제운영역시성공적으로이루어지기위해서는 KDI가발전해온역사적과정을이해하는것이큰도움이될수있다. 이런의미에서본연구는개발도상국들의경제발전에도기여할것으로기대된다. 이상과같은목적을염두에두고, 이하에서는먼저 KDI의연구성과를살펴본뒤, 이러한연구성과를낼수있었던원천으로인력확보및내부조직, 재정, 그리고대정부관계를차례로살펴보기로한다. 16) 임영재외 (2012), 김동석외 (2013), 전홍택외 (2013). 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 037

제 3 장 제 1 절연구및자문 1. 정책연구기관의세가지지향점 KDI와같은국책연구기관의기본기능은정부의정책수립과집행에기여하는연구를수행함으로써국민의후생증진에이바지하는것이다. 이러한목적을달성하기위해서는연구의진행과정과성과가다음세가지조건을갖추는것이바람직하다. 그것은전문성, 독립성, 통합적식견이다. 전문성이란연구수행자또는기관이맡은주제에대해심도있는지식과분석능력을바탕으로연구를수행해야한다는것이다. 이것은연구자들이갖추어야하는필요조건이다. 그런데국책연구기관의연구자는대학교수와같은학계의연구자들과비교해볼때해당분야에대한전문지식을갖춤과아울러정책에실제로적용가능한주제를연구하고명제를도출할수있어야한다. 아울러이러한연구결과는해당업무를담당하는정부관계자에게실제도움을줄수있어야한다. 이처럼학계와정부양자의장점을결합한전문성을갖추는것은쉽지않은일이다. 이런인력을양성하기위해서는연구자개인뿐아니라조직차원에서의노력이필요하다. 독립성이란정부와민간등연구원외부의압력또는연구원자체의이해관계등이연구수행과정이나결과에좌우되지않는것을의미한다. 연구주제의선정이나진행과정에서는당연히내외부로부터다양한견해를수렴해야하며, 충분한토론과정을거쳐서연구결과를도출해야한다. 하지만충분한분석과점검과정을통해얻은합리적결론이라고한다면, 외적압력이나내부적이해관계때문에결과물을수정하는일은없어야한다. 나아가발주처가상정하는주장에끼워맞추는연구를해서는더더욱안된다. 통합적식견이란특정주제를연구할때국민전체의후생증진을염두에두고진행해야함을뜻한다. 예를들어농산물시장의대외개방과같은문제가있을때, 대외개방으로부터피해를입을수있는농민, 개방의반대급부로해외시장에서이익을얻는제조업자, 보다값싼농산물수입으로부터이익을얻을수있는소비자등여러집단가운데어느특정집단의관점에서문제를보는것이아니라, 전체국민들에게어떤이득과손해가있는가를장기적이고종합적인맥락에서살펴보고정책을제안해야한다. 이세가지조건은많은상황에서상호보완적인성격이강하며, 서로떼어놓고이야기하기어려운측면이많이있다. 예를들어어떤정책에대해진정으로외부의압력이나비판을이겨내고국민들의후생에부합하는의견을전개할수있으려면, 이러한어려움을이겨내고설득할만한전문적지식과분석이전제되지않고서는불가능하다. 그런점에서는전문성은독립성과통합적식견을위한필요조건에가깝다. 반대로통합적식견에근거하지않은전문가의견해는진정한의미에서국가경제에필요한정보를제공하지못한다는측면에서보다높은차원의전문성이결여되었다고도이야기할수있다. 038 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

이처럼이세가지요소들은하나가결여되었을때다른것들이제대로구현될수없을수있다는측면에서상호보완적이다. 그럼에도불구하고이세가지요소는기본적으로어느하나가다른것을전적으로함축한다고볼수는없기때문에세가지를구분해서고려하는것이적절하다. KDI의연구에서이세가지덕목을추구하는것은매우중요하며, KDI의연구진들은이것을지켜나가기위해많은노력을기울여왔다. 그런데 KDI 연구에대한수요자, 즉궁극적으로는국민전체, 현실적으로는정부부처와공무원이이세가지요소가운데어떤측면을 KDI로부터보다더요구하는가는시대에따라변화해온측면이있다. 아울러시대적상황역시이러한요소들의상대적중요성에많은변화를가져왔다. 이하에서는 KDI가설립초기부터최근까지어떤연구들을어떤방식으로수행해왔는지를개괄하는과정에서이러한문제를살펴보기로한다. 2. 기본연구형식적인측면에서보자면 KDI가수행하는연구는크게연구보고서, 수시과제, 기타발간물로구분해볼수있다. 최근기준에따라단순화해서이야기한다면, 연구보고서란 6개월에서 1년정도의시간을두고어떤주제에대해심도있는연구를수행한결과를담은보고서를뜻한다. 수시과제또는단기과제는정부등의요청에따라특정사안에대해짧은기간동안현황등을정리하고정책제언을제시하는것으로, 대개개조식으로작성된짧은보고서형태로발간된다. 이외에도 한국개발연구같은학술지, KDI 북한경제리뷰, KDI 경제동향, KDI 경제전망과같은정기간행물, KDI 포커스 나 KDI 정책포럼 과같은팜플렛등다양한형태의발간물들이만들어지고있는데, 이러한것들은기타발간물로묶어볼수있다. 17) 본소절에서는연구보고서를중심으로 KDI가수행해온연구를개괄한다. 사실연구보고서를집필, 간행하는방식이나구분하는방식은계속변화해왔기때문에, 연구보고서에해당하는발간물을모두취합해서헤아리는것은단순한일은아니다. 이러한한계를감안하고본다면, 1971년부터 2013년까지 KDI에서발간한국문연구보고서는총 871건이며 [ 그림 3-1] 은연구보고서발간추이를보여준다. 18) 이하에서는연구보고서들을주요주제별로나누어그내용을살펴보기로한다. 수시과제는많은경우연구보고서의내용을바탕으로이루어지기때문에, 수시과제만의주제를별도로살펴보는 17) 보고서의명칭은시기에따라계속바뀌어왔는데, 여기에서는최근명칭을기준으로논의를전개하기로한다. 아울러내부적으로는이용어들이다소다른의미로사용되는경우가있으나, 편의상단순화해서이와같이사용하기로한다. 아울러위에서열거한발간물은 KDI 본원을중심으로한것이며, 부속기관들에서발간하는많은보고서들과발행물들은포함하지않은것이다. 18) 연구보고서는다시정책연구시리즈와연구보고서로나누어진다. 정책연구시리즈는단일주제를다룬보고서로, 대략 40~50쪽정도분량또는논문한편에해당하는내용과분량으로이루어져있다. 연구보고서 는한가지큰주제를다룬보고서로, 여러편의논문들로구성되며, 400~500쪽가량의분량으로이루어진다. 이하에서는편의상이둘을구분하지않고연구보고서로통칭하기로한다. 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 039

제 3 장 것은크게의미가있다고보기는어렵다. 단연구원의운영이나연구인력의활용등과관련해서는 수시과제수행이여러가지중요한논의거리가있기때문에, 본소절말미에별도로다루기로한다. 그림 3-1 KDI 의국문연구보고서, 1971~2013 주 : 1971 년부터 2013 년까지발간된연구보고서의총수는 871 건이다. 출처 : KDI 내부자료. 가. 경제개발계획 1961년군사혁명이후혁명정부는경제개발을최우선과제로두고정부정책을추진하였다. 이를위해 5년단위로경제운용계획을세우고운용하는경제개발 5개년계획을 1962년부터실시하였다. 19) 1962년부터 66년까지시행된제1차계획은이전정부에서수립된안을그대로활용하였기때문에계획마련에큰어려움은없었다. 하지만제2차 5개년계획은 1962년설립된경제기획원에서수립해야했는데, 전문인력의확보는성공적인계획수립을위해절실한문제였다. 당시경제기획원은해외인력들, 그리고몇안되는국내경제학자들을활용하여이문제를해결하였고 1967년부터제2차경제개발 5개년계획을실시하였다. 하지만해외인력의활용은여러가지로한계가있었기때문에, 국내전문인력의확보를추진하였다. 정인영 (2002, pp.16~38) 등에따르면이러한인력을유치, 활용하려는노력의과정에서한국개발연구원이설립되었다. 19) 경제개발 5 개년계획의초기역사와관련해서는이완범 (2006), 박태균 (2007) 참조. 040 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

이러한설립배경을고려할때, 경제개발계획수립이 KDI가담당한가장중요한임무였으리라고생각해볼수있다. 그런데흥미로운점은 KDI가경제개발계획자체를포괄적으로기획한보고서를발간한것은확인되지않는다는점이다. 아울러경제개발계획수립자체에있어서 KDI가적지않은기여를한것은사실이지만, 발간물의목록을살펴보면대표적인업적이라고보기에는많은한계가있다. 이런현상이나타난가장중요한이유는연구원의설립시기와관련이있다. KDI가정식으로경제개발계획에참가하게된것은 1977년부터실시된제4차경제개발 5개년계획부터였다. 20) 그런데이시기가되면, 경제기획원이이미두차례에걸쳐경제개발계획을수립하고추진해보았기때문에, 계획작성자체가크게어려운업무는아니었던것으로보인다. 오히려경제개발계획수립및추진과관련해서 KDI가진정으로기여를한부분은이러한계획이보다내실을갖추고현실성을가질수있도록하는기초연구를축적하고이연구결과를계획수립에직 간접적으로반영한데있었던것으로보인다. 예를들어 KDI는설립이듬해인 1972년 4 월에 총자원예산을위한성장전략 이라는보고서를발간한다. 21) 이보고서는경제기획원이 제3차 5개년계획제2차연도총자원예산안의작성에참고 할목적으로 KDI에의뢰하였고, 1973년도경제전망에기초하여예산안작성방안에대한의견을개진한자료이다. 20여쪽남짓한이보고서는김만제원장을포함, 총 6명의박사들이작성하였는데, 연구진들은보고서발간을전후로한시기에거시경제전망, 재정지출, 조세수입, 환율등주요주제에대해별도의보고서를작성하였고, 그내용들이모두이시기에발간이되었으며 1972년보고서의기초로활용되었다. 22) 이보고서들은모두계량분석을통해구체적인수치를제시함으로써경제개발계획의수립과집행에필수적인정량적정보를제공하였다. 아울러이러한결과를토의하는장을마련하였다. 경제기획원은 1974 년과 1975년에걸쳐제4 차경제개발계획을위한경제정책협의회를개최하였는데, KDI는회의의실질적운영을담당하였다. 1974 년 12월 26일, 27일양일간 KDI에서개최한제1차협의회의경우, 경제기획원을비롯한여러정부부처들, 주요민간관계가등이참석한가운데김만제원장, 송희연, 문팔용박사등이경제계발계획과관련된발제를하고, 발제내용을기초로논의를전개하였다. 23) 이러한토의과정을통해각부처들의의견을수렴하고조정하는실무적인역할을하였는데, 이것이보다현실성있는계획의수립에크게기여하였다. 결국 KDI가설립초기에경제개발계획수립과관련해서담당한역할은경제기획원이수립하는계획이실제경제에반영될수있도록하는데필요한기초적인분석을수행하고관련된자문을제 20) 구체적인참여방식에대해서는정인영 (2002), pp.141~154 참조. 21) 한국개발연구원 (1972). 보고서작성배경에대해서는해당보고서앞에첨부된협조전문참조. 22) 김영봉, 송병락, 송희연 (1972). 23) 김만제 (1974), 문팔용 (1974), 송희연 (1974), 한국개발연구원 (1975). 동아일보 1974.12.26. 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 041

제 3 장 공한데있었다고정리할수있다. 이후 1990 년대에진행된마지막경제개발계획까지 KDI 는경제기 획원의계획수립을지원하는역할을담당하였다. 나. 산업연관분석및관련연구경제개발계획수립나아가국가경제전체의움직임을파악하는데있어서는산업연관표의작성과분석이매우중요하였다. 산업연관표또는투입산출표는한산업이생산을위해서다른산업의생산물을얼마만큼소비하는지, 그리고해당산업의생산물은다른산업들이나최종소비자들에의해얼마만큼소비되는지의관계를담고있는행렬로, 한국가의모든분야들이서로어떻게영향을주고받는지를보여주는총체적모형이다. 1930년대에바실리레온티에프 (Wassily Leontief) 가처음제창한이분석기법은오늘날특정정책이나외생적요인이경제각분야에어떤영향을미치는지를파악하는일반균형 (General Equilibrium) 적접근방법으로, 전세계에서경제분석에널리활용되어왔다. 24) 우리나라경제를대상으로작성되고공표된최초의산업연관표는강오전 (1957) 이다. 1957년을기준으로 19개분야로구성된이산업연관표는경제개발 3개년계획의기초자료로이용되었다. 이후한국은행에서는 1960년부터본격적으로산업연관표를작성, 발표하였다. 25) KDI에서는송병락 (1973) 이최초로산업연관표를이용한분석을수행하였다. 이연구에서는몇개년도의산업연관표들을연결함으로써얻은추세를이용해 1981년까지총소득, 투자, 수출, 수입등주요거시변수의장기추계를제시하였다. 26) 이후에도김광석, 홍성덕 (1982) 등이유사한작업을수행하였는데, 이러한분석은속성상경제개발계획수립에서매우중요한정보로활용되었을것으로추정된다. 산업연관표를활용한경제분석은오늘날까지 KDI 연구의중요한축으로자리잡고있다. 27) 예를들어김동석, 이진면, 김민수 (2002), 김동석외 (2012) 는산업연관표를활용, 우리나라의장기성장회계 (Growth Accounting) 분석을실시하였으며, 김동석 (2003) 등은산업연관표를연결하여우리나라의산업구조변동을분석하였다. 한편다양한제품에대한관세부과가실제로어떤보호효과를낳고있는지를파악하기위해서는중간재에대한관세부과효과까지를반영하여보호율을측 24) Leontief(1941, 1953). 25) 한국은행은 1955년산업연관표를작성하였으나공식적으로발표하지는않았다 ( 김규수, 1980, p.7, 각주1). 하지만이표는이후 KDI 등에서다양한연구들에활용하였다. 26) 경제개발계획의수립에있어서는거시변수들을중심으로하는거시경제모형접근과경제부문별관계를중심으로하는산업연관모형분석이라는두가지접근이가능하다. 송병락 (1973, pp.16~19) 에따르면제2차계획은산업연관표를중심으로계획이수립된반면, 제3차계획은거시경제모형을중심으로계획이수립되었으며, 계획의진행과정에서이것을보완하기위한산업연관분석이이루어졌다. 27) KDI는자체산업연관표데이터베이스를구축하고분석작업을수행하는데, 이와관련해서는김민수 (2011) 참조. 042 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

정하는실효보호율 (Effective Protective Rate) 추정이유용하다. KDI에서는 1970년대와 80년대에걸쳐산업연관표를이용해서실효보호율추정작업을지속적으로수행하였다. 28) KDI의공공투자관리센터가수행하는예비타당성조사에서도산업연관표분석은매우중요한역할을담당하고있다. 특정지역에이루어지는공공투자가해당지역의경제에얼마만큼의파급효과를지니는지는해당사업의시행여부를결정하는데중요한판단기준이다. 이같은파급효과를파악하기위해지역별산업연관표를활용하고있으며, 모든예비타당성조사에는이러한분석결과가반영되고있다. 29) 산업연관표에대한연구나이것을활용한분석은과거와비교해볼때학계에서는활발하게이루어지지않으며, 한국은행이나 KDI와같은정책연구기관에서주로이루어진다. 이것은정책연구소의존재와관련해서중요한한가지의미를갖는다. 새로운지식의창조를추구하는속성때문에학계에서는이미연구가충분히진행된분야와관련해서는새로운연구가잘이루어지지않는경우가많다. 그결과해당분야에대한지식을가진인력을정부가필요로하더라도이러한인력이학계로부터적절하게제공하지못하는경우가적지않다. 그렇다고해서산업연관표를분석하는방법과같은내용을정부부처공무원이스스로학습하여분석을수행하는것은우리나라뿐아니라많은나라에서공무원의업무특성이나연속성측면에서볼때쉽지않을수있다. 정책연구기관은이러한문제, 즉정부에서필요로하는종류의지식을보유하고재생산하는문제를해결하는적합한제도일수있다. 산업연관분석뿐아니라경제전망, 거시재정연구등이하에서소개하는 KDI의주요업무들역시유사한성격을가지고있다. 다. 경제동향분석및경제전망 KDI는설립초기부터국가경제전체의움직임과관련된 GDP, 물가변동, 실업률등주요거시경제변수들을체계적으로분석하여경기동향을파악하고전망을제시하는작업을수행하였다. 이러한작업은거시경제에대한심층적연구, 그리고전망에필요한모형의개발과병행해서진행되었다. KDI가설립된지얼마지나지않아송희연박사는 1971년에최초의거시경제모형을만들어서경제전망에활용하였다. 30) 같은시기에김만제, 송희연, 김광석박사는화폐수요함수를추정하였다. 31) 이후오늘날까지거시경제분석및전망은 KDI의주요기능으로지속되어왔으며, 이와관련해서 KDI 가발간한연구보고서의수는일일이다인용할수없을정도이다. 32) 28) 실효보호율추정연구로는남종현 (1981), 김광석 (1980), 김광석, 홍성덕 (1982), 유정호, 홍성훈, 이재호 (1993), 홍성덕 (1992, 1997), 유정호 (2005) 등이있다. 29) 공공투자관리센터와예비타당성조사에대해서는제3절참조. 30) Song(1972). 31) Kim, Song, and Kim(1972, 1973). 32) 이재준외 (2011) 은 DSGE 모형에기초한가장최근의거시경제모형이다. 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 043

제 3 장 이러한분석을기초로 KDI에서는거시경제분석결과를정기적으로공표함으로써, 정부는물론기업과국민들의경제활동에필요한중요한정보를제공하였다. 1982년 5월에처음으로 KDI 분기별경제전망 을발간하였고, 이발간물은오늘날까지지속되고있다. 아울러매달주요경제지표를수록한경제동향보고서를발간함으로써경제변화의추이를점검하고국민들에게제공하고있다. 정부나언론에서는거시경제의흐름을파악해야하는경우, KDI에수시로연락을해서자문을받곤한다. 거시경제동향의분석과전망은경제변수들의변화추이를지속적으로파악하는일상적인작업과이것을분석할수있는능력이동시에필요하다. 그리고거시경제동향은특정변수만으로파악할수있는것이아니라다양한변수들에대한심도있는이해를종합해서이루어지는작업이기때문에, 각분야를지속적이고면밀하게파악하는연구자들의공동작업이필수적이다. 이런이유로 KDI의거시전망작업은여러명의박사급인력과연구보조인력으로구성된 동향전망팀 의작업으로진행되어왔다. 좋은거시전망결과를내놓기위해서는경제각분야를담당하는팀원간의협업이필수적이다. 이러한협업체제는오랜기간동안의공동작업속에서자리잡게된것으로, 다른기관들이쉽게따라잡기어려운 KDI의중요한자산이다. 거시경제전망을수행하는 KDI의기능은이처럼설립초기부터오늘날까지 KDI의가장중요한축으로자리잡고있다. 최근들어서는여러기관들이거시경제전망을수립, 발표하고있기때문에, KDI 전망이가지는중요성은상대적으로약해진측면이있다. 그러나여러기관가운데서도경제전망치의발표는 KDI가가장먼저하고, 다른기관들은이것을기준으로삼고자체분석을반영하여조정한결과를공표하는양상을보이고있다. 언론보도역시 KDI 전망치에대한보도는다른기관들의경우보다훨씬비중있게다루는것이일반적이다. 이런면에서볼때 KDI의거시경제전망치는여전히우리나라경제에서중요한의미를지니는것으로받아들질수있다. 아울러 KDI는 IMF나 OECD 등국제기구들과거시경제에대해긴밀한정보및의견교환을수행함으로써세계경제전망에있어우리나라경제에대한정보를제공하는한편, 국제경제동향을파악하여대응하는역할도수행하고있다. 라. 장기전망및계획거시경제전망이단기, 즉 6개월에서 1년정도의기간을놓고경제의흐름을예측하는작업이라고한다면, 장기전망은 10년이나그이상의긴기간을염두에두고경제성장의방향, 그리고관련정책을궁구하는것이다. 담당분야와관련된장기전망을제시하는것, 그리고여기에근거해서당면한문제에대한정책대안을제시하는것은국책연구기관이수행해야할가장핵심업무이다. 담당부처나국회등이임박한현안에매몰되어정책의큰방향을제대로보지못할때, 국책연구기관은당면한단기적문제들의해결을지원하면서도, 한걸음물러선자리에서장기적이고거시적인관점에서해당문제를평가하고의견을제시함으로써정책이올바른방향으로진행될수있도록하는기능을수행해야한다. 044 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

물론장기적전망은그것자체를담은특별한형식을갖춘보고서가아니더라도, 연구소가발간하는모든보고서들에녹아있어야한다. 하지만이러한당위와는별개로, 각연구소는총괄적인전망을담은보고서들을발간함으로써해당분야의흐름을관계자들에게일깨우는작업을수행해야한다. KDI와같은종합연구기관의경우는다른어떤연구기관보다도이러한기능을수행해야할책무가더크다. 나아가특정분야에국한되지않은우리나라사회경제전체의관점에서장기적인발전방향을제시하고전략을마련하는업무를담당해야한다. KDI의경우, 장기전망작업은설립초기부터이루어졌다. 김만제원장은 1973년 4월미국워싱턴에서한국경제의미래를주제로발표하였으며, 같은해 10월서울에서열린국제학술대회에서도 2000년의한국경제 라는주제발표를하였다. 33) 비록둘다원장개인이학술대회에서발표하는형식으로이루어졌지만, 이연구들은우리나라경제의성장가능성과발전방향등에대하여 KDI가제시한최초의장기전망이라고할수있으며, 향후 KDI가수행한다양한장기전망연구의시발점이된다는면에서매우의미가있다. KDI 기관차원에서참여한최초의대규모장기전망작업은 1976년과 1977년에수행되어발간된 장기경제사회발전연구 였고, 이후로도장기전망작업은계속이어졌다. 34) 2001년발간된 비전 2011, 2000년대중반에작성된 비전 2030 은 2000년대에수행된대표적인장기전망작업들이다. 35) 이러한작업에는다양한분야에대한심도있는지식을지닌많은연구인력이필요할뿐아니라, 각분야의연구들을결합하여일관성있는큰그림을완성하는작업이매우중요하다. KDI는경제분야에대한집필에서뿐아니라, 여러연구기관들의연구결과및인력을총괄하여종합결론을도출하는역할을담당하였다. 36) 한편 KDI는 1970년대부터한국경제의장기적인발전과정을되돌아보는연구사업을꾸준히수행하여왔다. 정책연구기관의업무와는다소거리가있어보이는이러한기초작업들은장기전망작업의토대를마련한다는면에서매우중요한의미를갖는다. 1977년에수행된 한국경제사회의근대화과정연구 는가장대표적인성과이다. 이연구는 KDI가하버드대학교부설국제개발연구소 (Harvard Institute for International Development: HIID) 와공동으로추진하였는데, 한국경제가 1945년이후발전해온과정에서중요한분야들에대해 KDI 연구위원과저명한미국의경제학자가공동으로연구보고서를집필하는방식으로진행되었다. 연구성과는총 12권으로구성된총 33) Kim(1973), 한국개발연구원 (1973). 34) 연구진행배경및과정과관련해서는정진영 (2003), pp.162~169 참조. 35) 한국개발연구원 (2001), 36) 하지만최근들어서는정권이바뀔때마다기존전망을폐기하고새로운전망작업을수행하고있다. 이것은 20~30년을내다보고작성되는장기전망이라는작업의취지와는다소어울리지않는작업방식이다. 보고서의이름은바뀌더라도수록된내용에는별다른차이가없기때문이다. 이런점에서장기전망작업이많은인력과예산을소요하면서도새로운내용을창조하지못하는실익이없는사업으로되어간다는비판이기관내외부에서제기되어왔다. 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 045

제 3 장 서로발간되었으며, 국문과영문으로간행되었다. 37) 이연구는역사적사실에대한연구를통해궁극적으로우리경제의향후장기발전방향을제시하였다는데큰의미가있으며, 나아가한국경제의장기전망작업을수행하는중요한토대를제공하였다. 이후에도규모는차이가있지만유사한형태의역사연구사업은꾸준히이어졌다. 1990년에 한국재정 40년사 ( 전7권 ), 1995년에는해방 50주년을맞아한국경제 50년을되돌아보는 한국경제반세기 : 역사적평가와 21세기비전 이마련되었다. 최근에는건국 60주년을맞아한국경제의발전을총괄해서정리하는 한국경제 60년사 간행을주도하였다. 38) 총 5권 3,000여쪽으로발간된이작업역시 KDI 연구위원과원장을역임했던사공일박사, 그리고당시 KDI 선임연구위원인고영선박사가총편집을담당하였으며, 많은주요내용들을 KDI 연구위원들이직접집필하고검독하였다. 이러한대규모사업외에도 KDI에서는한국경제의장기적변화또는고도성장기의역사를정리하는연구들을꾸준히수행하고있다. 39) 또수출진흥확대회의와월간경제동향회의의녹취록간행사업등과같이우리나라의경제성장과정과관련된주요자료들을수집, 정리함으로써장기경제발전관련연구그리고개발도상국에우리의역사적경험에바탕을둔지식공유사업 (KSP) 의토대를마련하는작업에도많은힘을기울이고있다. 40) 마. 정부재정정부의경제운영에있어서가장기본이되는것은조세수입과재정지출의관리이다. 앞서언급한바와같이 KDI는설립이듬해에발간한총자원예산안작성에대한일련의보고서를통해정부세입규모를추계하고관련정책을제언하였다. 41) 아울러김적교박사는 1975년 1월에 예산제도개선에관한연구 라는보고서를발간하였는데, 이보고서는향후우리나라예산제도개선의밑그림을제시하였다. 42) 이처럼정부재정이 KDI 설립초기부터주요주제로다루어것은 KDI의임무라는면에서나경제기획원과의관계등을고려해볼때너무도당연한일이었다. 그런데조세만하더라도소득세, 부가가치세, 상속세등다양한영역이존재하며재정지출도마찬가지이기때문에 KDI 인력만으로경 37) 연구의정진영 (2003, pp.155~161). 총 12권의총서가운데우리말로번역된것은총 9권으로, 레페토외 (1983), 김광석, 로머 (1984), 송병락, 밀즈 (1980), 김영봉외 (1984), 크루거 (1984), 문팔용외 (1981), 사공일, 존스 (1981), 콜, 박영철 (1984), 메이슨외 (1981) 이다. 3권은영문판으로만간행되었다. 38) 차동세외편 (1995). 39) 대표적으로는이영훈 (2000), 강광하, 이영훈, 최상오 (2008) 등이있다. 40) 지식공유사업에대해서는제3절 4를참조. 41) 한국개발연구원 (1972), 박종기, 김완순 (1972), 김완순, 박종기 (1972). 42) 김적교 (1975). 한편 1974년 5월월간경제동향회의에서는경제기획원인대통령과회의참석자들에게예산제도개편방안을보고하는데, 이내용은기본적으로보고서의내용과동일하다. 즉김적교박사의보고서는회의보고내용은물론우리나라재정제도의틀을마련하는기초로작용하였다. 박기주외 ( 근간 ). 046 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

제기획원, 재무부, 국세청등관련부처들이필요로하는정책연구수요를충분히감당하기어려웠다. 이때문에정부는 1992년에조세관련기능을담당하는조세연구원을별도로설립하였다. KDI 의전현직연구위원들중관련업무를수행하는연구자들일부가조세연구원으로자리를옮겨서연구인력및원장등으로임무를수행함으로써조세연구원이자리를잡고발전하는데기여하였다. 하지만업무의분리에도불구하고 KDI에서는조세연구원등과의협조속에서여전히정부재정과관련된여러가지업무를수행하고있다. 1981년부터 2008년까지간행된 국가예산과정책목표 를통해주요정책목표를중심으로예산을기획하는업무에필요한기초를제공하였다. 2000년대부터는정부예산을보다체계적으로계획하고집행할수있도록 5년단위의예산을기획하는 국가재정운용계획 작성을총괄하는일을담당함으로써, 이제도가정착하는데기여하였다. 43) 뿐만아니라조세및재정분야의주요문제를심도있게분석하는연구역시계속수행하고있다. 이것은국민경제의여러분야들과의관련속에서재정문제를파악하는작업이재정관련개별문제에대한세세한지식과는별도로중요한의미를가지기때문이다. 오히려조세연구원설립이후에도 KDI가수행하는정부재정관련업무는지속적으로확대되었다. 본원내에서관련연구를수행하는인력은조세연구원의설립이후에도오히려증가해왔다. 나아가 2001년에는공공투자관리센터가설립되어 500억원이상이소요되는대규모재정사업들이제대로이루어질수있도록예비타당성조사를수행해오고있다. 공공투자관리센터는최근에와서정부재정이대규모로소요되는다른영역들에대한사전, 사후평가로영역을확대하고있다. 공공투자관리센터에대해서는다음절에서상세히설명하기로한다. 바. 경쟁정책및개방정책 1960년대와 1970년대의정부주도적인경제성장정책은국민소득향상에크게기여하였다. 그러나여러가지부작용도수반하였는데, 그가운데독과점적시장구조는사회경제적으로많은문제를불러일으켰다. 정부는수출주도형경제발전을추구하는과정에서국내산업들을해외상품들로부터의경쟁에서보호함과동시에금융정책, 보조금정책, 진입규제정책등다양한방식을통해이기업들을지원하였는데, 그과정에서대기업집단과독과점적시장구조가등장하였다. 이것은소비자들이상품을보다높은가격에구매할수밖에없는상황을만드는한편, 해당기업들이제품의품질제고의노력을충분히수행하지않도록함으로써소비자들의후생을저해하는힘으로작용하는부작용을야기하였다. 경제기획원에서는주요상품의가격을직접통제하는등다양한방식으로이러한문제를해소하고자하였다. 하지만경제가성장함에따라가격통제처럼정부가직접기업활동을규율하는접근은득보다는실이많아져갔다. 이러한상황속에서정부는 1976년에 물가안정및공정거래에관 43) 고영선, 허석균, 이명헌 (2004) 및한국개발연구원, 중기재정운용계획보고서. 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 047

제 3 장 한법률 을제정함으로써경쟁정책또는시장친화적인경제운용의법적기반또는정책방향전환의토대를마련하였다. 44) KDI는이러한정책전환이이루어질수있도록많은노력을기울였다. 1975년에이규억박사는산업별기업집중도의현황을분석하였으며, 1977년에는독점적시장구조에대한방대한실증연구와공정거래정책의방향을담은정책보고서를발간하였다. 45) 이러한일련의연구들을통해이규억박사는우리나라의시장구조가매우독점적인구조를가지고있고이것이소비자후생을크게저하하고있기때문에, 이를해소하기위한정책이필요함을역설하였다. 그러나수출중심의고도성장을경제정책의기본방향으로상정하고이를위해산업보호나가격통제정책을광범위하게실시하던 1970 년대의분위기에서이러한정책제안들이전면적으로수용되거나정책방향을바꾸기는어려웠다. 46) 시장친화적인정책으로의전환은박정희대통령이서거한뒤 1980년대들어서면서본격적으로이루어졌다. 제5공화국은물가안정을경제정책의최우선목표로설정하였으며, 재정이나금융과같은거시정책과아울러직접적인가격통제보다는대외개방과경쟁적시장질서확립과같은구조적접근을통해목표에접근하고자노력하였다. 1981년에제정된 독점규제및공정거래에관한법률 과공정거래위원회의설치는경쟁정책발전의이정표를마련하였다. 이러한정책기조의변화는 KDI에새로운전기를가져왔다. 47) 이미 1970년대로부터축적되어온산업구조와경쟁정책에대한연구는 1980년대에들어크게확대되었다. 경쟁정책연구를주도했던이규억박사는 1981년에일련의연구를통해 1970년대축적된연구를심화확대하였고, 1982년에는사료, 병마개, 청주, 화장품, 판유리, 기계, 섬유, 전자등 12개산업들의시장구조개선방안을담은 경쟁촉진정책개선방안연구시리즈 를통해구체적인정책분석과제안을제시하였다. 48) 44) 공정거래제도의발전과정에대한보다포괄적인논의는한국경제 60년사편찬위원회 (2010) 제1권제6장, pp.776~799 참조. 45) 이규억 (1975, 1977). 46) 예를들어 1978년심각한경제위기속에서도박정희대통령은겉으로는경제안정화정책을수용하는모습을보이면서도, 수출중심의고도성장만이우리경제가나아가야할길임을역설하였다. 수출진흥확대회의, 1979. 4. 27., 1979. 5. 24. 이영훈외 (2013, p.586). 47) 이러한정책변화와관련해서는제5공화국초기경제정책을주도한주요인물들의역할이크게작용하였는데, 특히청와대경제수석비서관을역임한김재익비서관이매우중요하다. 김재익비서관은경제기획원공무원이었는데, 1970년대초미국유학에서돌아온뒤에경제기획원에근무하면서경제안정화의중요성을강조하였으나정부내에서받아들여지지않았다. 여기에실망한그는 KDI로이직을결심하였다. 하지만 KDI로이직이결정된지며칠지나지않아쿠데타로정권을잡은전두환장군의요청으로제5공화국경제정책을주도하는핵심역할을담당하게되었으며, 이것이시장친화적인경제정책의도입에크게기여하였다. 김재익수석은 1983년 10월버마아웅산에서북한의폭탄테러로 45세의나이에사망하였는데, 그의삶은개인적측면에서뿐아니라당시 KDI의상황, KDI와경제기획원간의관계등에대해많은시사점을준다는면에서도중요하다. 김재익수석의삶, 그리고 1970~80년대경제정책설정에서그의역할에대해서는이장규 (2008), 고승철, 이완배 (2013) 등을참조. 48) 이규억 (1981a, b), 이규억 (1982a,b,c,d,e,f,g,h,i,j,k). 048 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

정부주도의경제개발정책으로부터시장친화적인, 그리고개방지향적인경제성장으로정부정책의기조가전환된것은 KDI에게는매우중요한전기 ( 轉機 ) 를제공하였다. KDI는당시한국사회에서시장경제에대한제대로된이해를가지고정부에정책자문을제공할수있었던거의유일한기관이었기때문이다. 그결과 KDI의자문은 1980년대에개방지향적이고시장친화적인정책기조의형성에매우중요한영향을미쳤으며, 이러한방향은오늘날까지우리나라정부가지속적으로유지하고있다. 한가지강조할점은이러한변화들중필연적인것은없었다는사실이다. 경제가성장한다고해서정부정책기조가반드시시장친화적인방향으로전환되는것은아니며, 또한정책기조의변화가일관되게유지되는것도쉬운일은아니기때문이다. 1980년대들어정부정책기조가바뀌게된데에는경제여건의변화뿐아니라 1970년대부터 KDI가이러한정책기조에대한연구를축적하고변화를주장했던것이작용하였다. 아울러 KDI가발간하는보고서, 그리고 KDI 구성원들의정부참여등을통해일관성있고설득력있게이러한주장을실현해나간것이향후정책기조가장기적으로유지될수있도록하는데기여하였다. 이런면에서 KDI가오늘날과같은위상을가지게된것은경제성장, 정부정책방향의변화, 그리고 KDI의노력이내생적으로작동한결과였다고할수있다. 이후경쟁정책관련연구를수행하는연구진은꾸준히확대되어경쟁정책확립의기초가되는이론적, 실증적연구를수행하였다. 경쟁정책연구는 1990년대이후활성화되는규제개혁관련연구로도더욱확대심화되었으며, 2014년에는 KDI 내에규제개혁센터가설립되어관련업무를전담하는방향으로발전하였다. 49) 나아가시장의기본인재산권의획정과보호의중요성에초점을맞추고사법정책을개선하기위한연구로도외연을확장하였다. 50) 아울러개방을통한경제성장을추구하는연구들은이후 1990년대의시장개방, 2000년대의 FTA 추진에있어서도크게기여하였다. 51) 사. 위기대응과극복 KDI가설립된뒤공식적으로가장먼저발간된보고서는 1971년 6월 1일자로간행된 기업정리에대한의견 이다. 경제개발계획수립이라는원래의설립목적과는다소거리가먼부실기업의처리방안을다룬보고서가첫보고서로발간되었다는사실은 KDI가이후걸어온길과관련해서매우상징적인의미를갖는다. 1970년대의한국경제는높은경제성장을구가하고있었으나, 이와관련된여러가지구조적불안정성을안고있었다. 이러한상황속에서경제의문제를직시하고해결하기위한제언을하는것은국책연구기관이당연히수행해야할임무였다고할수있다. 기업정리에대한보고서이후, 이듬해인 1972년 6월에김만제원장은 새정책의선택을위한결단 이라는 15쪽분량의보고서를발간한다. 이보고서는국가경제정책의방향을경제성장이아닌물가안정으로선회할것을주장하였 49) 김준경, 강동수, 김현욱 (2004), 차문중편 (2005), 고영선외 (2009) 등. 50) 이규억외 (1991), 이규억외 (1995), 김두얼 (2007, 2008, 2010), 김두얼, 전수민 (2012), 김정욱 (2011) 등. 51) 차문중편 (2007). 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 049

제 3 장 다. 이를위한목표로 1. 물가상승률연 3%, 2. GDP 성장률 8.5%, 3. 수입증가율연 10% 를제시하고, 이에필요한제반정책을열거하였다. 이러한주장은오늘날의기준으로보면실현가능성이매우낮다. 매년 10% 이상의경제성장율을달성하던당시의상황속에서보면 8.5% 는매우낮은목표치로여겨졌을수있다. 52) 하지만 8.5% 라는높은경제성장률을유지하면서동시에물가상승률을 3% 수준으로낮춘다는것은실현가능성이매우낮다. 그럼에도불구하고물가상승을억제하기위해경제성장률을 10% 대에서한자릿수수준으로낮추자는제안은당시의분위기로서는매우파격적인주장이었으며정부가전혀받아들일만한것이아니었다. 53) 초기의보고서들은대부분 대외비 자료로발간되었기때문에경제안정화를강조하는내용을담은보고서들은같은시기발간된여느보고서들처럼언론에직접보도되지는않았다. 하지만정부내에서는대통령을비롯, 많은고위정책결정자들은이문건을접하고있었다. 54) 이처럼정부정책과충돌한다고도볼수있는보고서들을발간하는것은지난 40년간 KDI가수행해온작업의중요한부분을차지한다. 이것은정부와 KDI 간에일종의긴장관계를형성해왔는데, 이점과관련해서는제5절에서보다집중적으로다루기로한다. 위기를막기위한정책제안을하는한편, 실제로경제위기가발생할경우위기극복과관련된일련의과정에서 KDI 혹은연구위원들은중요한역할을담당하였다. 대한민국경제역사상가장큰경제적위기였다고할수있는 1997년외환위기, 그리고최근들어서는 2008년국제금융위기와관련해서도마찬가지였다. 위기를극복하기위한경제정책의방향, 부실기업정리, 경제구조개혁등다양한문제들과관련해서 KDI는연구와자문을수행하였으며, 정책수립에크게기여하였다. 55) 아울러위기극복이후에도위기극복과정과이후의경제구조변화를심도있게연구함으로써향후위기의재발을방지하고경제성장의기초를확립하는작업을진행하였다. 56) 52) 보고서를대외비로발간하는정책은 1973년경부터다소변화하기시작한다. 1973년발간된문팔용박사의보고서는대외비로분류되지않았다. 53) 이보고서가발표될무렵물가정책국장이되었던강경식에따르면, 경제기획원에서는김만제원장의보고서때문에 3% 물가상승을맞추는문제로골머리를앓고있었는데, 가격통제등여러가지수단을써서겨우물가상승률을 3% 로맞추고이듬해 8월대통령에게보고를하였다. 그는김만제원장의 실현가능성이없는 연구보고서때문에이러한문제가발생하였음을언급하고있지만, 정부가물가안정을위해서는물가자체를통제하는것이아니라총수요를안정화하는정책을수행해야한다는점이핵심이었다는사실은언급하고있지않다. 강경식 (1992), pp.40~43. 54) 주 53 참조. 55) 강동수 (2004), 신인석 (1998, 1999), Shin and Hahm(1998), 구본천 (1999), 구본천, 설광언 (1999), 김승진외 (2000), 유승민 (2000), 함준호 (1999), 김준경외 (1998). 56) 강동수, 김준경, 최용석 (2004), 신인석, 한진희편 (2006), 고영선, 신석하편 (2007), 한진희, 신석하편 (2007), 조동철외 (2011). 050 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

아. 기타분야지금까지 KDI가설립초기부터수행해온연구들가운데중요한몇가지흐름을살펴보았다. 물론위에서다룬영역들이 KDI가다루는모든영역을포괄하는것은아니다. KDI는무역, 산업, 금융, 보험, 소득분배, 연금, 노동, 복지, 사법제도, 북한등한국경제의모든영역과관련된연구를수행해왔다고해도과언이아니다. 이렇게다양한분야들에대한연구를수행하는것은거시동향및전망, 경제개발계획수립, 장기경제발전전략수립등국가경제전체를다루는거시적이고도종합적인연구가보다충실해지기위해서는당연히필요한기초라고할수있다. 아울러우리사회가보다발전하고복잡해짐에따라거시경제적측면외에도다양한정부부처들이정책관련자문을필요로하게되었는데, 이러한수요에부응한결과이기도하다. 이러한연구영역의확대는인력수요를늘렸고, 늘어난인력은보다새로운영역으로연구를확장하는증폭작용이지속되어왔다. 연구영역의지속적확대는궁극적으로종합연구소라는 KDI의면모를확립하는기초로작용하였다. 하지만진정한종합연구소가되기위해서는연구영역의확장과아울러이러한내용들을하나의흐름속으로종합하는작업이이루어질필요가있다. 연구영역의확대, 그리고연구인력의증가는 KDI 내부에서이루어지는연구를구성원들이어떻게서로공유할것인가, 그럼으로써연구의다양성과통일성을어떻게조화를이룰것인가라는근본적인문제를계속심화시켜왔다. 이러한문제를해결하기위해주요분야별로연구부서를조직함으로써연구자들간의상호작용이보다활발하게이루어질수있는조직적기반을마련하는노력이이루어지고있다. 대형연구과제를수행할경우, 주제가경제성장부터사회복지까지다양한분야에걸쳐있는경우가많은데, 여러분야의연구위원들이공동참여를하여서로의연구결과를토론하고일관된결과를도출하는방식을수행함으로써자연스럽게생각을공유한다. 가장근저에서는세미나, 식사시간, 휴식시간등과같은일상적인만남을통해각자의관심사를이야기하고이해를도모한다. 그결과 KDI 내에서는자신의전문분야가아닌영역에대해서도상당히심도있는지식을큰노력없이지니게된다. 예를들어경쟁정책을전문으로하는연구위원이북한경제의최근동향이나연금개혁과같은문제들에대해상당수준의지식을가지는것이일반적이며, 이러한지식공유의일상성이연구의통일성을가능하게하는기반으로작용한다. 57) 이와같은내부의정보흐름과상호작용의활발함은 KDI라는조직이가지고있는경쟁력의주요원천이라고할수있다. 나아가이것은김만제원장이설립할때추구했던가장중요한자산이규모 57) 연구위원들간의상호작용에서큰역할을하는것이연구위원휴게실이다. 연구위원들은아침출근후, 또는점심식사후에휴게실에모여자신의관심사나현재작업에대해자연스럽게이야기를나눈다. 그런데 2000년대말홍릉사옥은 KDI 조직의확대로공간부족문제가매우심각해졌고, 이문제해결의방안으로휴게실을사무실로전환하는문제가심각하게논의되었다. 많은연구위원들은이방안에대해적극적으로반대의사를표명하였는데, 가장기본적인이유는휴게실을없애는것이연구위원들간의상호작용을심각하게저해할것이라는우려때문이었다. 결국이문제는 2013년세종시사옥으로의이전과정에서자연스럽게해소되었다. 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 051

제 3 장 의증대에도불구하고아직도살아있는측면이라고할수있다. 그리고이것이야말로개별적인연구 기관들의존재에도불구하고, 또많은종류의정보공유방식이발달함에도불구하고, 종합연구기 관으로서 KDI 가여전히존재하는이유라고도할수있다. 자. 실증적근거의추구기본연구에대한개괄을매듭짓기전에언급해야할중요한점은지난 40여년동안 KDI 연구의근간을이룬중요한원칙이다. 그것은주장에대한실증적근거의제시또는실증적증거에기반한명제의제공이다. 어떤정책과관련해서는다양한견해가존재할수있다. 특히많은경우어떤정책과관련해서는다양한집단의이해가첨예하게충돌하는경우가많기때문에논리에만의존하는논쟁은자칫소모적인논쟁또는논쟁을위한논쟁으로끝나버릴위험이높다. 만일모든주장들이논리적으로타당하다면, 논쟁만으로는문제가해결될수없기때문에, 어떤주장이더타당한지는현실과의일관성으로부터판단해야한다. 이처럼사실에근거한판단은불필요한논쟁을줄여줄수있다. 아울러정책이실제로기대한효과를거두기위해서도실증적근거는매우중요하다. 경제현상에대한실증적근거는대개통계의형태로제시된다. KDI는설립초기부터모든보고서들에서실증적근거를바탕으로논의를전개하기위해많은노력을기울였다. 이것은초기에는쉽지않은일이었다. 1970년대초한국에서는통계분석을위한자료의확보도쉽지않았으며, 통계분석에사용할컴퓨터역시많지않았다. 그로인해회귀분석은말할것도없고대규모자료로부터기초통계를뽑는일조차어려운작업이었다. 하지만이런여건하에서도통계분석을통해연구를진행하려는노력은계속이루어졌다. 58) 아울러정부에서도 KDI에서수행하는여러가지분석들에대해서는일반에게공개하지않는많은통계자료들을가능한한많이제공하였다. 그결과 1970년대와 80년대에는 KDI에서발간하는보고서들이정책적으로는물론, 학술적인차원에서도매우수준높은성과로여겨졌다. 1990년대이후컴퓨터의발전으로인해통계분석은매우일상화되었다. 정부의자료공개역시훨씬범위가넓어졌기때문에, KDI의정보독점역시상당히완화되었다. 하지만 KDI는여전히심도있는분석을통해연구성과를배출함으로써양적으로나질적으로높은수준을유지하고있다고평가되고있다. 이처럼 KDI의전문성은담당분야에대해튼튼한논리를확보하는것과아울러제대로된실증적근거를결합하는것으로부터비롯된다. 실증적근거를추구하는정신은지난 40여년간 KDI의기초를이루어왔으며, 앞으로도지속되어야할전통이라고할수있다. 58) 당시통계분석상의어려움과관련해서는정진영 (2003), pp.77~83 참조. 052 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

3. 수시과제또는단기작업 KDI 연구위원들이국가경제와관련된다양한고려속에주제를선정한뒤 6개월에서 1년정도연구를수행하여그결과를보고서로발간하는것은비교적연구위원또는공급자중심으로정책자문을제공하는방식이다. 이에반해청와대, 기획재정부등정부부처가특정주제에대해요청한자문에응하는것은수요자중심으로업무을수행하는것이다. 정책자문요청은때로는장기적인연구용역형태로이루어지기도하지만, 2~3주, 급하면하루, 이틀내에의견을달라는요청이오기도한다. KDI 내부에서는짧은시간내에답변을제공해야하는종류의자문업무를흔히 단기과제, 또는아무때나수시로요청이들어온다는의미에서 수시과제 라고도부른다. 이러한과제들에대해서는대개 10~20 쪽분량의개조식보고서를작성해서제출한다. 연구자입장에서보면, 장기연구용역을포함한장기연구와단기자문을수행하는것사이에는자원배분상의상충이라는쉽지않은문제가자리잡고있다. 예를들어정부기관들에서는임박한여러가지문제를해결해야하기때문에단기과제수행을요청하는경우가많다. 하지만이러한요청들에지나치게많은시간을쓰게될경우, 장기연구에지장이초래될수있다. 이것은일차적으로는기본연구에소요되는절대시간이줄어드는요인으로작용하기때문이다. 나아가부정기적으로날아드는단기연구는개별사안별로는많은시간이들지않는경우조차도연구의흐름을끊어놓기때문에기본연구의수행에는적지않은애로를발생시킨다. 이처럼기본연구를충실하게수행하지못할경우, 심도있는자문을해줄수있는지식의축적을하지못하게됨으로써결국에는제대로된자문을제공할수없는상황이발생할수있기때문이다. 심지어는조직차원에서단기업무에중점이가해질경우, 자칫연구활동을충분히수행하지못하는데따른불만으로연구위원들의이직을촉발하는문제까지나타날수있다. 물론기본연구에만몰두하고수시자문요청을등한시할경우, 정부활동에자문을제공한다는본연의역할을충실하게수행하지못할위험이발생한다. 이때문에오늘날 KDI 원장을비롯한최고위간부들이해야하는가장중요한업무중하나는단기과제를적절히관리하는일이되었다. 정책연구기관의존재에대한정부측의불만과회의가생기지않도록하면서도연구역량축적에저해가되지않는수준으로단기작업을관리해야한다. 특히 1990년대말경제인문사회연구회체제라는새로운운영방식도입이후, 단기작업은 KDI 의수입구조그리고연구위원들에대한보상문제와관련해서복잡한문제를야기하였다. 1990년대말에정부는국책연구기관들의연구성과를제고하기위해다양한제도개혁을추진하였는데, 그중하나가국책연구기관들이정부부처들로부터용역을받는형식으로연구를수행하도록하는것이었다. 이러한체제는장기연구와관련해서는상대적으로큰문제없이작동할수있으나, 단기과제의경우는평가보상제도를마련하는것이쉽지않은문제를야기하였다. KDI 내부적으로도단기과제에대해어떤보상체계를유지하는가하는문제는오늘날과같이조직규모가커진상태에서는쉽지않은문제이다. 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 053

제 3 장 4. 요약및평가 1971년 KDI가설립된이후오늘날까지연구해온주제를한마디로요약한다면국가경제에대한종합적분석과정책대안제시라고할수있다. 국가경제전체의경제성장이지속가능한형태로이루어질수있도록단기, 중기, 장기등여러차원에서거시적인연구를수행하였다. 이것은단순히경제학에서통상적인거시경제학적분석, 즉경기변동의분석및예측을포함함은물론, 보다세분화된산업들간의상호작용까지를반영하는산업연관분석, 심지어는장기적인경제변동을고려하는경제사적연구를통해구현되었다. 이처럼국가경제전체를대상으로종합적이고장기적인분석을수행하는기반위에다양한분야들에대한심도있는연구들을진행하였으며, 이것은사실상설립초기부터그러하였다. 1971년부터 1975년까지초기 4년간발간된연구보고서들의목록을살펴보면, 앞서언급한주제들이외에도금융, 농업, 조세및재정, 인구, 노동, 사회보장, 교통, 교육, 소득분배, 영세민보호, 무역, 주요산업부문등경제학의거의모든분야를망라해서연구를실시하고있으며, 이러한추세는계속심화, 확대되어왔다. 다양한분야에대한연구가이루어진것은여러분야를포괄적으로다루어야전체를조망할수있다는외연적이유에서만비롯된것은아니었다. 한국경제의성장을위해서는현재한국경제가보유하는자원을어떻게효율적으로활용할것인가를연구하는것이일차적으로필요하다. 하지만장기적으로는어떻게하면우리가보유하고있는자원을확대할것인가, 즉성장잠재력을확충할것인가하는문제를추구해야한다. 성장잠재력의확대는인적자본의증대, 규제완화, 기술개발과혁신, 시장질서의확립등통상적인단기경제분석에서주어진것으로간주하는변수들의변화를추구함으로써달성할수있다. 이처럼주어진변수들을어떻게변화시켜나갈것인가하는문제야말로 KDI가연구영역을확장해온근본적인이유라고할수있다. 한가지중요한점은 KDI가지난 40여년동안간행했던연구보고서들을통해제시했던많은주장들이정부내주무부처들의의견과잘일치하지않는경우도많았다는사실이다. KDI 연구위원들은연구구상, 분석과정, 최종점검등에서주무부처로부터많은의견을청취하며, 가급적실제정부부처의업무에활용될수있는결과를제시하기위해노력한다. 하지만이것이정부의정책을사후적으로뒷받침한다는것은결코아니다. 1972년김만제원장이정부정책의근본적전환을촉구한것처럼, 적지않은수의보고서들은현재의정부정책을비판하는것처럼보일수있는, 즉현재정책의개선을촉구하는내용을담고있다. 이점은 KDI라는정책연구기관의존재의의를생각할때매우중요한사항인데, KDI와정부간의관계를다루는제5절에서보다상세히서술하기로한다. 오늘날 KDI의연구위원들한명한명이담당하는개별적인분야들은사실각각에대해독자적인국책연구소들이따로있을만큼큰주제들인경우가대부분이다. 하지만이러한각주제들이국민경제전체속에서서로어떻게조화를이루어야하는가에대해서는개별연구소들이쉽게연구하고제언을내놓기어려운측면이존재한다. 그런의미에서 KDI는종합경제연구기관으로중요한의미를갖고있다. 054 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

물론여러연구주제를다룬다고만해서종합적식견에근거한연구결과들이배출되는것은아니다. 이러한연구가가능할수있는것은서로다른전문영역이있으면서도서로의연구분야에대해관심을가지고논의하는연구소의기풍이존재하지않는한불가능하다. 이점에대해서는다음절에서보다상세히살펴보기로한다. 제 2 절인력및조직 김만제원장은 1971년에 37세의나이로 KDI의초대원장으로취임하였고, 1982년까지 12년동안 KDI를이끌었다. 그가 KDI를처음맡았을때이상형으로염두에둔모형은미국의부루킹스연구소 (Brookings Institute) 였다. 59) 이것은부루킹스연구소만큼정부나국민여론형성에영향력을가진훌륭한연구소로키우겠다는목표를의미하는것이면서, 동시에어떤조직구조와규모를갖추어야좋은연구소가될지를부루킹스연구소로부터배우겠다는뜻도담겨있었다. 그런맥락에서김만제원장은부루킹스연구소처럼상대적으로작은규모의조직, 즉연구위원이 20명에서 25명을넘지않는규모가최적이라고생각하였다. 이정도규모내에서는원장스스로가모든연구위원들과상호교류하면서전체연구를직접지휘하고이끌어갈수있을것이라고보았다. 그리고이렇게될때연구의수준을유지하면서도전체적인방향성과통일성을담보할수있다고생각하였다. 만일연구소규모가이이상이되면원장이직접연구위원들모두의연구를파악하고이끌어가는것은불가능해진다. 중간단위간부들을임명하고이들을통해연구를지휘하는위계질서의도입이불가피하며, 그결과연구의질과통일성, 일관성도유지하기어려울수있다는점을우려하였다. 하지만이러한김만제원장의구상은본인이원장으로재직하던기간동안도유지되기어려웠다. 가장큰이유는외부로부터의많은정책수요였다. KDI는설립초기부터경제기획원은물론많은부처들로부터여러가지정책업무와관련된자문을요청받았으며, 이러한상황은오늘날에도계속되고있다. 연구및자문에대한수요가공급능력을항상초과하는상태이기때문에더많은연구인력을끌어들이고조직규모를확대해야한다는요구는연구원안팎에서상시적인힘으로작용하였다. 60) 그결과 KDI의연구위원수는 2013년말현재 60명을넘어서는수준으로팽창하였다. 이러한연구인력의팽창속에서가장중요한문제는어떻게좋은인력을확보하고그인력들이기대하는수준의연구를수행하도록관리하는가하는문제이다. KDI가지난 40여년동안이룬성취는조직규모의팽창속에서도좋은인력을확보하고적절하게활용하는데성공하였음을반증한다. 본장에서는 KDI 본원을중심으로인력구성및조직을개괄한뒤, 연구의핵심이라고할수있는연구위원 (Fellow) 들의선발, 평가, 상호작용, 퇴직, 퇴직이후의활동등을살펴봄으로써, 어떻게인력운용에성공할수있었는지를궁구해보기로한다. 59) 정인영 (2002), p.51. 60) 심지어는 1979 년통합논의. 정진영편 (2003). 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 055

제 3 장 1. 인력규모및구성 2014년 11월현재 KDI에재직하는총인원은 482명이다 (< 표 3-1>). 61) 본원을기준으로볼때, 이인력은기본적으로연구위원- 전문위원- 연구원-일반행정직으로구성되어있다. 이러한인력을활용해서다양한연구를수행하기위해 2013년기준으로연간 1,600억원의예산을사용였다 (< 표 3-2> 참조 ). [ 그림 3-3] 에제시한바와같이 2013년예산은다소예외적인측면이있는데, 그것은총예산에세종시이전비용이포함되어있기때문이다. 이와관련된비용을제외한다면대략 1,000 억원안팎의예산을사용하였다고할수있다. 그리고이예산규모는지난 10여년동안인력증가등과관련해서지속적으로증가한결과이다. 표 3-1 KDI 인력구성 (KDI 국제정책대학원제외 ) (2013년말기준, 단위 : 명 ) 본원 부속기구 합계 원장 1 0 1 연구위원 52 17 69 전문위원 7 41 48 연구원 67 155 222 일반행정직 121 21 142 합계 248 234 482 주 : 위인원은휴직, 파견인원을모두포함한것이다. 한편연구위원들중에는본원과부속기관에겸직을하는경우가있는데, 그럴경우에는부속기구소속으로분류하였다. 출처 : KDI 웹사이트 (2014년 11월 20일현재 ). 표 3-2 한국개발연구원의수입과지출 : 2013년 ( 결산기준, 단위 : 백만원 ) 수입 지출 항목 금액 항목 금액 총액 166,220.7 총액 163,716.1 정부출연금 79,422.0 인건비 19,722.6 자체수입 16,475.6 사업비 35,678.2 전기이월금 13,548.6 경상운영비 1,809.0 정부출연금 11,740.3 시설비 42,567.1 자체수입 1,808.3 기타 63,939.2 차입금 56,774.5 출처 : 감사보고서. 61) KDI 웹사이트. 이인원은 KDI 국제정책대학원인력을제외한모든부속기관재직자를포함한것이다. 056 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

그림 3-2 KDI 의예산 ( 수입결산기준, KDI 국제정책대학원제외 ) 출처 : KDI 웹사이트. 인력별담당역할을살펴보면, 먼저연구위원은자기책임하에연구를수행하는인력이다. 이들은박사학위소지자로, 독자적으로또는다른연구위원들과협동해서연구를진행하며, 동시에조직운영에필요한정책결정업무를담당하는간부직을수행한다. 전문위원들은경제동향및전망과관련된통계의관리등과같이특정한자료또는특정분야와관련된전문적인업무를담당한다. 연구원들은연구위원의연구를돕는인력으로, 대개석사학위이상소지자들이다. 일반행정직원은회계, 인사, 사무등연구소의운영과관련된여러가지행정업무를담당한다. 여러부속기구들은본원의인력구성을기준으로하되, 업무의특성을반영해서직급등을운영한다. 연구와관련된인력인연구위원, 전문위원, 연구원은복수직렬구조로운영되고있다. 각단위는서로다른직렬이기때문에, 입사기준이나방식이서로다르고원칙적으로직렬간의이동은없다. 즉전문위원은근무경력이오래되거나능력이뛰어나다고해서연구위원으로 승진 되지않으며, 연구원역시그렇다. 물론 KDI의연구위원중에는연구원출신이적지않다. 하지만이들은승진절차를밟는것이아니라, 퇴사한뒤연구위원입사에필요한과정을거쳐서재입사한것이다. 62) 많은국책연구기관들이나민간연구소들이단일직렬구조를갖는것과비교해볼때, KDI는매우독특한인력구조를갖고있다고할수있다. 예를들어 1970년대중반에설립된경제분야국책연구기관인산업연구원의경우는단일직렬구조를가지고있어서, 박사학위취득자가연구위원으로입사 62) 보다구체적으로는연구원들이퇴사하고국내외대학에서 5~6년에걸쳐박사학위를취득한뒤, KDI 연구위원직에응모하여선발되는방식으로진행된다. 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 057

제 3 장 할수도있지만, 연구보조직인연구원으로입사한사람이학위를취득하고일정수준이상의경력을가지게될경우승진을통해자기책임하에연구를진행하는연구위원이될수있다. 복수직렬구조와단일직렬구조는장단점이있으며, 어느하나가다른것보다절대우위에있다고할수없다. 또 KDI가처음에복수직렬구조를선택하였더라도이후에얼마든지단일직렬구조로전환할수도있었을것이다. 63) 하지만 KDI의업무특성이나여러가지주변환경들로인해복수직렬구조가점차강화되어갔다고볼수있다. 아래와같은요인들이이러한방향으로의진화에영향을미쳤을것으로추론해볼수있다. 첫째는업무의특성이다. 어떤연구소가어떤조직구성을갖게되었는가하는것은기본적으로수행하는연구의특성과밀접한관련이있다. 우리나라의정부출연연구기관들은 KDI를제외하면특정분야를연구하는것을목적으로설립이되었고, 연구소의연구인력은해당분야내의여러세부분야를전문적으로담당하는방식으로연구를진행한다. 예를들어산업연구원은우리나라산업분야와관련된정부정책을중점적으로연구하는데, 소속연구자들은화학, 철강, 자동차, 서비스등특정산업분야중하나를전문적으로연구한다. 이러한연구환경하에서는특정산업에대해많은지식을축적해야유용한정보를생산할수있으며이를위해서는오랜시간한가지산업에집중해서연구를수행하는것이필요할수있다. 이런경우에는연구보조업무로부터시작해서점차독자적인연구를수행할수있는연구위원으로승진하는방식이연구원이필요로하는수준의연구를수행하는인력을키우는방법일수있다. 이에비해 KDI 연구위원들은어떤한분야에대한심도있는전문적지식만큼이나다양한분야를동시에고려할수있는통합적식견을요구받는다. 즉 철강산업을육성하기위해어떤지원을해야효과적인가? 를연구함과아울러, 철강산업에지원할자원을화학산업에지원하는것이장기적인국가발전을위해보다도움이되지않을까? 또는 이러한지원을위해세금을쓰는것이타당한가? 라는질문을같은수준으로검토해야한다. 이처럼본인이주로다루는전공분야의문제를다루더라도국민경제전체의시각에서문제를조망하기위해서는여러분야들을동시에살펴보는능력이필요하다. 이것은기본적으로특정분야에대한지식보유여부가아니라여러가지정보들을분석하고종합할수있는사고능력과관련이있다. 따라서연구위원의선발은승진보다는이러한업무를수행할수있는기본자질을가진사람을선발하는것이합리적일수있다. 둘째, 정부부처들과의업무수행과정에서이러한인력운영이내생적으로공고화된측면도고려해볼수있다. 즉정부부처의공무원은선발과훈련, 직책수행에있어서해당분야에대한오랜경험과지식으로부터나오는전문성이능력의원천인경우가많다. 이것을전제로할때, KDI 연구위원들은국가경제전체의틀을고려하면서문제를분석적으로접근할수있는능력을갖출경우정책수립에있어공무원들과상호보완적일수있다. 63) 연구원이일정수준의경력과학위를취득할경우, 연구위원으로전환할수있도록해야한다는방안은연구원스스로로 부터도제기되었으며, 1980 년대말 KDI 에서일어난노사분규핵심문제중하나였다. 당시의노조활동과갈등등에대해 서는매일경제신문 1988.7.14., 한겨레신문 1988.12.14., 경향신문 1988.12.14 등참조. 058 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

셋째, KDI의연구위원들은다른연구소들과비교해볼때전공과는거리가있는문제들도연구를해야하는경우가상대적으로더많이발생한다. 기존인력들이새로던져진문제를 전공 하지않은경우, 내부인력가운데비교적전문분야가유사하거나혹은연구자자신의관심이있는경우담당해서연구해야하는경우가많다. 특히이러한문제는다른연구기관들보다 KDI에게더많은데이는 KDI가주로업무를수행하는기획재정부의특성과밀접한관련이있다. 즉정부예산을담당하는기획재정부는사실상우리나라의모든정부분야에서다루는업무들을관리해야한다. 따라서 KDI에게요청하는주제들도사실상정부가관여하는모든영역에걸쳐있게된다. 넷째, KDI 연구의선도적성격을들수있다. 설립초기에 KDI의연구는어떤분야를하건대부분국내에서는처음수행하는연구인경우가많았으며, 오늘날에와서도여전히그러한측면이강하다. 이것은연구분야선정에있어서연구자자신은물론조직차원에서도자유도가매우높음을, 그리고 KDI의연구는주어진문제의해결보다는사실상새로운문제의설정에가까운경우가많음을의미한다. 그럴경우에는기존지식의축적정도보다는새로운분야를개척해나아갈수있는기본적소양, 나아가연구자의지적호기심이나열정이중요할수있다. 이러한점들을종합적으로고려해본다면 KDI라는조직의특성에는복수직렬구조가보다적합했으리라고볼수있다. 2. 연구위원 가. 규모및유출입제1절에서서술한바와같이 KDI를설립하려했던가장중요한이유중하나는경제개발계획수립에필요한전문인력을확보하는것이었다. 경제개발계획을제대로수립하려면경제관련통계정보들을분석할수있는경제학자들이필요했다. 하지만당시국내대학에재직하는경제학자들그리고이기관들이배출하는경제학석, 박사인력은얼마되지않았다. 그리고당시대학교수등을포함한기존인력들은경제개발계획수립과같은업무에별다른도움을주기어려웠다. 이들은대부분독일식의역사학파경제학을공부한사람들이었기때문에, 통계에기초한실증연구에근거해서경제개발계획을수립할만한능력을충분히갖추지못하였다. 64) 이런이유로초기의경제개발계획은해외인력에상당부분의존할수밖에없었는데, 이러한문제를극복하려고했던것이 KDI 설립의중요한동인이었다. 65) 따라서 KDI 설립을준비하면서김만제원장이가장힘을쏟은것은해외, 특히미국에서박사학위를받은, 통계분석을체계적으로수행할수있는경제학자들을확보하는일이었다. 이를위해서그는직접미국에가서현지에서교수나연구원으로재직중인사람들또는학위를거의마친사람들을다양한방식으로접촉하고귀국을권유하였다. 이러한노력의결과, 김만제원장은 KDI 64) 예를들어한국에서가장오래된경제학학술지중하나인 경제학연구 의경우, 1950 년대발간된논문들을살펴보면통 계분석에기초한실증연구로분류할만한연구는매우드물다. 65) 정인영 (2002), pp.16~38. 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 059

제 3 장 의기초를닦은 12명의경제학박사를확보하였으며, 이들은 1971년과 1972년에걸쳐 KDI에입사하여근무하였다. 이후 KDI의인력은크게확대되었다. 앞서언급한바와같이초기에김만제원장은 KDI 박사급연구위원인력규모를 25명안팎수준으로설정하였고, 이러한수준에맞출수있도록인력을확보해간것으로보인다. 66) 하지만이러한계획은얼마지나지않아무너졌다. [ 그림 3-3] 은설립당시부터현재까지 40여년동안 KDI에근무한박사급연구인력규모의추이를보여준다. 1972년에 12 명이었던박사급인력은이미 1977년이되면 25명을넘어서게되었으며, 1980년대에는 40명가까운수준을유지한다. 이후인력증가는지속적으로이루어져서 2014년현재에는 62명에이르고있다. 이러한인력의증가는당연히많은인력을충원해온결과이다. 하지만인력증가가많은퇴사인력속에서도진행되었다는점은 KDI 인력의특성을이해하는데매우중요하다. 1971년부터현재까지 KDI에입사했던연구위원은총 234명이었다. 이것은지난 44년동안연평균 5.3명이입사하면이인원의 74% 에해당하는 3.9명가량이매년퇴사한것을의미한다 (< 표 3-3>). 그림 3-3 KDI 연구위원규모 출처 : KDI 내부자료. 66) 정인영 (2002), p.51. 060 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

표 3-3 KDI 연구위원의근속기간 ( 단위 : 명, 년 ) 인원 평균 중위수 재직자 62 7.4 4.2 퇴직자 171 7.6 5.5 전체 233 7.6 5.3 출처 : KDI 내부자료. 이러한높은이직률은조직운영에큰부담으로작용한다. 우선해외에있는좋은연구자를파악하고인터뷰나세미나등을통해이들의능력을알아보는과정은많은시간과비용이소요된다. 67) 이렇게선발이된연구위원들이입사하자마자바로연구원이요구하는수준의성과물을내놓을수는없다. 미국에서갓박사학위를취득하고 KDI에입사한연구인력이한국경제를분석하고나아가정책수립에필요한연구를독자적으로생산해낼수있는능력을갖추려면적어도 4~5년정도의훈련과노력이필요하다. 그런데 [ 그림 3-4] 는본격적으로일할준비를갖추어가는과정에서절반가량이이직하고있음을보여준다. 68) 그림 3-4 KDI 연구위원의재직기간 주 : KDI 에입사한연구위원은총 234 명인데, 이중현재근무중인인력은 62 명, 퇴직자는 171 명이다. 출처 : KDI 내부자료. 67) 선발과정에대해서는 3) 신규인력선발 에서상세히다루기로한다. 68) 조기이직문제는이미 1980 년경에도지적이되고있었다. 매일경제신문 1981.3.12. 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 061

제 3 장 물론회계법인이나법무법인 (law firm) 처럼전문인력들로구성된기업들은이직률이높은것이일반적이기때문에 KDI의높은이직률을비정상적인현상이라고볼수는없다. 그럼에도불구하고높은이직률은 KDI의설립이래로오늘날까지 KDI가안고있는어려움중하나로작용해왔다. 정부의재정지원에기반한조직이기때문에임금협상등을통해이직자의마음을돌릴만큼충분한재원을확보하기어렵다는것도이직률이높은이유로작용하고있다. 퇴직자들이가장많이선택하는이직처는대학이다. 하지만학교가아닌곳으로이직한경우도적지않다. 대표적으로다른경제연구소의책임자, 정부관료, 또는국회의원등이다. 학교와학교이외기관으로의이직여부는이직시점의나이또는근무기간과밀접한관련이있다. 오래근무하다이직하는사람들일수록교육기관이아닌곳으로이직하는경우가많다. 69) 한가지언급할점은 KDI로부터의이직이가지고있는다소특수한측면이다. 어떤기관또는그구성원이이직자에대해취하는태도는크게보면관계의단절아니면지속적인유대로나누어볼수있다. KDI의경우는대체로후자에해당한다. 이직을한연구위원중적지않은사람들은 KDI 와여러가지형태로업무상유대관계를유지한다. 개인적인친분에따른교류를넘어연구용역들을통해 KDI의연구를지속적으로수행하는역할을담당한다. 또 KDI에서의경력을기반으로국회, 정부부처등공직으로진출한사람들은 KDI로부터많은자문을얻고또 KDI의업무수행을지원한다. 이런면에서본다면퇴사는단순히인력의손실이아니라어느정도는 KDI의외연을넓히는기능도하고있는셈이다. 나. 연구위원 : 인적배경 KDI는처음만들어질때부터미국에서학위를받은경제학박사들을중심으로연구위원을채용하였다. 물론아주초기에도경제학박사만뽑은것은아니었으며, 미국외의지역에서교육을받은인력도일부있었다. 70) 이후연구영역이확장됨에따라경제학외의다른영역을전공하는연구자들이일부동참하였으며, 국민경제제도연구원등다른기관들과의통합과정에서도이러한일들이이루어졌다. 하지만일부예외를제외한다면, KDI의주류는줄곧미국에서박사학위를취득한경제학자였다. 이러한사실은 < 표 3-4> 을통해확인해볼수있다. 이표는 1971년부터 2014년까지재직한 KDI 연구위원들의전공분야와학위취득국가의분포를보여준다. 전체인력중미국에서경제학박사를취득한인력이 199명으로역대연구위원중 85% 를차지하며, 미국이외국가에서경제학학위를취득한사람까지포함한다면, 역대연구위원중 94% 가경제학전공자이다. 미국이외의국가에 69) 대학으로의이직이많이나타나는한가지이유는대학들의무임승차 (free riding) 와도관련이있다. 많은대학들은미국에서갓졸업한박사학위소지자를미리파악하여고용하기가쉽지않은데비해, 연구소에서근무하는박사들은손쉽게접촉할수있다. 아울러 KDI와같은연구소에고용되었다는것자체가일정수준이상의능력을갖추었음을증명하는측면도중요하다. 70) 1971년입사한김적교박사는독일보쿰대학교에서경제학박사를받았으며, 이듬해입사한김광석박사는고려대학교경제학박사이다. 062 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

서학위를취득한사람은총 14명인데, 이들이학위를취득한국가는한국, 영국, 독일, 프랑스, 일본등이다. 경제학외의전공자는 14명이며, 이들의전공분야는통계학, 경영학, 사회학, 정치학, 도시계획학, 언론학등이다. KDI가수행하는업무의다양성에도불구하고이렇게미국에서교육받은경제학자중심의조직이지속되고있는것이적절한가에대해서는여러가지비판이제기될수있다. 실제로이점은언론이나국회등으로부터자주지적을받는문제이기도하다. 71) KDI도이러한외부로부터의지적을수용하여의식적으로비경제학 -비미국출신학자를초빙하려는노력역시종종시도하였으나, 인적구성을획기적으로바꿀만큼변화를일으키지는못하였다. 표 3-4 KDI 연구위원의전공분야및학위취득국가 (2014년 10월기준, 단위 : 명 ) 학위취득국가 미국 기타 합계 경제학 199 12 220 비경제학 21 2 14 합계 220 14 234 주 : 초빙연구위원및원장은제외. 비경제학의경우, 경영학 ( 미국 5명 ) 포함. 출처 : KDI 내부자료. 이처럼 미국에서박사학위를취득한경제학자 들로구성된조직이라는특성이형성되고계속유지되고있는이유와관련해서는크게세가지정도의설명이제시될수있다. 첫째는 KDI에게요청되는업무들은기본적으로어떤주제가되었건그와관련된재정지출측면을다루고있기때문에, 경제학적분석기반을갖지못한연구자가쉽게업무에적응하기어렵다. 둘째, 경제학이라는학문의성격상, 다양한주제들을다루는데큰장벽이없다는사실이다. 마지막으로, 굳이 KDI가모든학문분야의전공자를영입할필요는없기때문이다. 지난 40여년동안다양한분야의정책연구기관들이설립되었고, 이연구소들에는경제학외의분야를전공한연구자들이많이포진해있다. 이러한인력들과는연구소간교류를통해서많은협업이이루어질수있다. 오히려 KDI라는단일한기관내에서는유사한학문적배경을가진인력들이모여있다는것이큰장점으로도작용하고있다고할수있다. 71) 예를들어경향신문, 2007.6.11., 2010.8.17. 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 063

제 3 장 다. 신규인력선발 KDI의초대원장이었던김만제원장은설립 1년전인 1970년, 미국여러도시를방문하여, 그곳에서박사학위를거의마치는단계에있거나학위를마치고학교또는연구기관에서근무중인한국인경제학자를만나새로설립될국책연구기관에대해설명하고귀국하여함께일할것을권유하였다. 72) 당시한국은경제적으로도미국에비해소득수준이낮았을뿐아니라, 권위주의적정치체제가유지되던시대였기때문에, 실력있는인재들을설득해서새로설립되는연구소에불러들이기가쉽지않았다. 이러한어려움을극복하기위해그는미국에가서이들을만나직접만나이야기를나누었고, 이러한노력의성과로많은좋은인력을끌어들여 1971년에성공적으로개원을할수있었다. 이처럼 KDI는설립초기부터좋은인력을확보하기위해많은인적 물적자원을투입하였으며, 지난 40여년간형태는바뀌어왔지만이러한노력은계속지속되어왔다. KDI의연구위원들가운데는간혹국내의대학교나다른연구소에서근무하다가 KDI로이직하는경우가있다. 하지만해외로부터귀국하면서 KDI에자리를잡는경우가대다수이며, 특히박사학위를마치고나서첫직장으로 KDI에들어오는인력이주류를이룬다. 미국에서갓박사학위를받은경제학자들을뽑는과정은적어도 2000년대들어서는미국의유수대학들이교수를선발하는과정과사실상동일하다. KDI는매년 10월에다음연도여름박사학위취득대상자를대상으로연구위원선발공고를한다. KDI에관심이있는예정자들이 KDI에지원서를보내면, 이지원서를검토하여 1월초미국경제학회 (American Economic Association) 에서면접을할인원을정한다. 그리고원장을비롯해서각부부장급연구위원 4~5명, 많을때는 7~8 명이미국경제학회에가서 1인당 40~50분씩, 대략 30명안팎의인원을사흘에걸쳐인터뷰한다. 인터뷰결과를반영해서약 10~15 명을서울로초청하여 2~3월에세미나를개최한뒤, 세미나내용에기초해서최종합격자를결정한다. 세미나초청은 KDI가항공권과숙박비를모두부담하여이루어진다. 대개 2시간동안진행되는세미나동안지원자는논문을발표하고이에대해질의응답이이루어진다. 대개세미나에는많은수의 KDI 연구위원들이참석하는데, 논문내용에대한심층적토론을진행한다. 세미나가끝나면식사시간을가지면서논문이외의다양한주제들에대해이야기를하고, 또 KDI가어떤조직인지에대해지원자의궁금증을풀어주는시간을갖는다. 이렇게세미나를모두마치고나면선발대상자를결정해서통지를하고, 이것을받아들인예정자들이새로운연구위원이된다. 이들은박사학위를마치고대략 6월에서 9월사이에귀국하여 KDI의생활을시작한다. 경력직, 즉현재국내외에서근무를하고있는학자들중 KDI로이직을고려하는사람들의경우도과정은졸업예정자의경우와대동소이하다. KDI의신규인력선발에있어서항상논란이되는것은연구자의잠재력과전공중어떤것을더중요하게볼것인가하는문제이다. 어떤지원자가탁월한연구능력을지니고있으면서동시에 72) 정진영 (2003). 064 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

KDI가당장필요로하는분야를전공하였다면이것은금상첨화일것이다. 그러나잠재력은충분한데이미해당분야를연구하는연구위원이충분한경우, 반대로당장필요한분야의전공자이지만세미나를통해충분히능력을보여주지못하였을경우, 해당지원자를뽑을것인가여부는늘반복논의되는문제이다. 이와관련된명확한원칙은없다. 하지만기본적으로는전공보다는잠재력을중심으로인력을충원하였던것으로보인다. 이것은앞서언급한 KDI 연구의특성과밀접한관련이있다. 즉 KDI에서수행해야하는연구중많은영역은해당분야에대한전공자를찾는것이매우어렵거나사실상불가능한경우가많다. 이런상황하에서는잠재력이있을경우, 필요한분야의연구를맡기면해낼수있다고보기때문이다. 라. 승진제도및인력관리 KDI의연구위원들은입사후 부연구위원 연구위원 선임연구위원 의단계로승진과정을밟는다. 이과정은 조교수-부교수 -정교수 로이루어진미국대학, 그리고최근들어서는우리나라대학의교수승진제도와내용및형식측면에서매우유사하다. 우선외형적으로보면, 박사학위취득후바로입사한연구위원을기준으로볼때, 6년차에승진심사를거쳐연구위원으로승진하게되고, 다시 5~6년후승진심사를해서선임연구위원으로위촉된다. 부연구위원기간은기본적으로 KDI의연구자로자리를잡는기간이라고할수있다. 박사학위를받자마자첫직장으로 KDI에입사를한연구자가 KDI에서요구하는업무, 즉한국경제의발전에기여하는정책연구를독자적으로수행하고이러한연구를주도해나아가는위치에이르게되는것은하루아침에이루어지지는않는다. 여기에는여러가지이유가있는데, 가장중요한것은한국현실에대한충분한이해를하는데적지않은시간과노력이필요하다는점이다. 예를들어미국에서어떤분야에대한연구를수행하여박사학위를받더라도, 한국의제도와정책환경을고려한의미있는연구주제를찾고, 이것을연구할수있는자료를확보하기위해서는상당기간동안의문헌연구과자료조사가필요하다. 나아가이것을토대로우리나라경제정책에의미있는명제를도출하기위해서는많은노력을기울여야한다. 물론과거에는선진국의해당분야교과서에수록되는내용만잘소개하더라도중요한연구로여겨지던시기가있었다. 하지만우리나라의경제학계가발전하고연구자층이두터워지면서, 이러한일반론을단순히전달하는수준의연구는더이상무의미해졌기때문에, 정책보고서를쓸수있기위해서는많은노력이필요하다. 결국부연구위원이연구위원으로승진함에있어서중요한평가기준은본인이연구하는분야의학계동료들, 공무원등으로부터얼마나정책연구자로서인정을받을만한연구성과를내었는가하는문제이다. 그리고연구위원이선임연구위원으로승진하는데중요한고려사항은정책의해당분야의정책연구를기획해서여러연구자들을모아종합연구를수행할수있는가, 그리고이러한연구를통해정책의기본방향을설정하는데기여하는능력을갖추었는가여부이다. 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 065

제 3 장 연구위원의승진여부는인사위원회에서결정을한다. KDI 역사를볼때, 미국의대학들처럼일정기준을맞추지못하였다는이유로퇴출된경우는적어도명시적으로는거의발견되지않는다. 그러나이러한기준을갖추지못한경우, 스스로다른직장으로이직하는경우는적지않게있었던것으로이야기된다. 많은연구위원들은한번이상승진이보류되어, 다음번심사에서승진이되곤한다. 이것은곧 KDI의승진심사가근무연수에따라자동적으로이루어지는그런성격이아님을의미한다. 이로인해승진심사는연구위원들에게적지않은부담으로작용하며, 연구위원들은승진기준에맞는연구성과를내기위해많은노력을기울인다. KDI에서는우스갯소리로 KDI 연구위원들을 개발사 (Doctor of Development) 라고부른다. 단순히학술논문을쓰는경제학자가아니라, 학계에서도인정을받으면서동시에정부정책에유용하게활용될수있는보고서를쓸수있는능력을갖춘인력을의미한다. 본절에서서술한승진제도는궁극적으로연구위원들이개발사로성장해가는과정이라고할수있다. 3. 요약및평가본절에서는 KDI 전체의인력구조를살펴본뒤, 연구를수행하는핵심인력인연구위원들이어떤방식으로선발되고어떻게관리되고있는지를살펴보았다. 경제학박사학위를받은인력이 KDI 의연구위원이되어정부정책에기여하는유용한연구를수행하기위해서는담당분야에대한전문성, 그리고담당한전공분야를경제전체의시야에서파악하고정책을구상할수있는통찰력을갖추어야한다. 이러한자질을갖춘인력을확보하고육성하기위해 KDI는설립초기부터많은자원과노력을기울여왔다. 조직차원의노력은대개선발과정이나승진, 연구시설등의제공처럼공식적인형태로이루어진다. 하지만이러한측면만큼이나중요하게작용한것은비공식적인측면이라고부를수있는요소들, 즉동료애 (fellowship), 유무언의상호압력 (peer pressure), 그리고선배연구위원들의지도 (leadershop) 였다. 예를들어입사때의채용세미나로부터시작해서매년연구보고서의기획단계, 중간점검, 최종보고등의과정에서 KDI 연구위원들은자신의작업을동료들에게발표하고논평을받는다. 대개이러한논평들은한국학계의기준으로볼때상당히강도높은수준으로이루어진다. 이렇게서로엄격한평가와논평을주고받는이유는그것이해당연구자는물론, 논평자본인, 나아가 KDI 전체를위하는길이라고여기기때문이다. KDI의보고서는발간이되면정부나학계는물론언론을통해국민들에게널리알려지는경우가많다. 만일보고서가제대로작성되지못한상태에서이렇게세상에노출이될경우, 해당연구자는물론 KDI는많은비판을받게되고위상이실추된다. 이것을예방하기위해연구위원들은자신의시간을할애해서서로의연구에관심을가지고논평을해서연구의질을높이기위해노력한다. 그런의미에서 KDI의연구성과들은저자들의능력과노력만큼이나 KDI 연구위원조직의산물이다. 바꾸어말하자면동일한인원의연구위원들개인이개별적으로연구를수행할때낼수있는성과와비교했을때, KDI라는조직의일원으로산출하는연구가보다우수하다는것이며, 이것이바로조직의존재이유이다. 066 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

어떤조직이나이상에서서술한기능을수행하는것은아니다. 그런의미에서 KDI 연구위원들의펠로우십 (Fellowship) 은 KDI 조직의가장핵심적자산이며경쟁력의원천이다. 이러한자산은조직내부인력들의많은의식적노력이수반되지않으면결코만들어지기도어려울뿐아니라지속되기도쉽지않다. 이것을어떻게만들고발전시킬것인가가 KDI와유사한조직을창설하려는나라들은물론, KDI 스스로도고민해야할문제이다. 제 3 절부속기구설립과기능확대 KDI는설립초기부터많은연구수요를감당해야했으며, 이것이조직규모의지속적증가를가져온 1차적원인이었다. 본절에서는이상에서서술한연구수요와는다소다른맥락에서이루어진연구소규모의확대를다루기로한다. 구체적으로이것은여러 센터, 즉부속기구들의설립이었다. KDI는 1990년대초부터본래의연구기능과는다소거리가있는업무들을수행하는조직들이추가되면서조직규모가증대되어왔다. [ 그림 3-5] 은 2014년현재 KDI의구조를제시한것이고, < 표 3-5> 은부속기관들의주요업무와규모를개괄한것이다. 2014년현재 KDI는 본원 을비롯하여네개의센터와대학원이부속기관으로운영되고있다. 인력측면에서놓고볼때, 부속기관의인력은본원인력규모를상회할정도로 KDI 운영에있어부속기구가차지하는비중은매우크다. 73) 그림 3-5 KDI 의구성 출처 : KDI 홈페이지. 73) < 표 3-1> 참조. 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 067

제 3 장 표 3-5 KDI 의부속기구현황 (2014 년 ) 주요업무 근무자 ( 명 ) 예산 경제정보센터 일반국민을대상으로한경제교육및정책홍보 62 공공투자관리센터주요재정관련투자사업의타당성평가 104 국제개발협력센터개발도상국에대한지식공유사업 (KSP) 수행 61 1,355.5억원 규제연구센터 규제영향분석 14 KDI 국제정책대학원 경제정책관련고등교육수행 98 374.8억원 합계 339 1,730.3억원 주 : 겸임근무자는원소속으로분류함. 출처 : < 표 3-1> 참조. 이하에서는표에열거한부속기관들이어떤기능을수행하며, 왜 KDI에속하게되었는지를살펴보기로한다. 단, 본절의궁극적목적은이러한부속기구들의업무를소개하고홍보하려는데있는것이아니다. 이러한부속기구의설립그리고이에따른규모의확대는 KDI라는정책연구기관을둘러싼사회경제적환경의변화, 그리고존재이유에대한인식변화의산물이다. 아울러부속기구들의증가는 KDI의연구기능과운영에근본적인변화를가져오는힘으로작용하고있다. 이하의논의는이러한측면에초점을맞추어진행하기로한다. 1. 경제교육현재 KDI가운영중인부속기구가운데가장먼저설립된것은 1990년에만들어진경제정보센터이다. 경제정보센터는국민들이시장경제와정부의경제정책에대해올바른이해를가질수있도록하는다양한사업을수행해왔으며, 이것에필요한여론조사업무도직접수행한다. 경제정보센터와같은기능을수행하는기구가탄생하게된것은기본적으로는 1980년대의경제상황과밀접한관련이있다. 1960년대와 1970년대에정부는시장에대한개입과통제를통해경제발전이촉진될수있는방향으로자원배분을유도하였다. 하지만경제가성장함에따라이런정책들이순작용보다는부작용을더많이일으키게되자, 1980년대들어경제정책의방향을시장에기반한개방체제로설정하였다. 정부가결정하던많은제품들의가격이시장에서자율적으로결정되도록함과동시에시장질서를교란하는여러가지행위들을차단하여시장질서의확립을도모하였고, 이와함께우리나라의시장을보다개방하는방향으로경제정책을추진하였다. 그런데이러한정책은그동안정부가주도하던경제체제에익숙해있던국민들에게는매우새로운것이었으며, 그로인해정부정책에대한불만이생기는경우가많이있었다. 심지어는국민들의경제에대한이해도가낮은것이경제정책의수행에걸림돌이되는경우도생겨났다. 정부는국민들의경제이해도가경제성장은물론, 경제정책의수용도등에매우중요하다는점을인식하고, 이러한활동을체계적으로수행할기관을설립하고자하였다. 이러한노력의결과, 1990 068 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

년 1월국민경제제도연구원을개원하였다. 국민경제제도연구원은경제교육, 그리고경제체제에대한비교연구를중점적으로수행하는것을목적으로적시하였다. 74) 하지만국민경제제도연구원은국책연구기관의업무중복문제등으로설립단계부터많은비판을받았다. 75) 아울러체제비교연구를통해시장경제체제의우월성을국민들에게인식시키는것을주요목적으로하였으나, 사회주의권이몰락하면서연구소의필요성이줄어들게되었다. 76) 그결과정부는이듬해인 1991년 12월에국민경제제도연구원을해체하여 KDI에통합하였다. 이후국민경제제도연구원소속연구위원들은 KDI의연구위원으로흡수되었다. 경제교육및홍보와관련된업무는경제정보센터를부속기구로설립하여담당하게하였는데, 그것이오늘날까지이어지고있다. 77) 현재경제정보센터는국민들을대상으로하는경제교육그리고정부의경제정책홍보업무를수행하고있다. 초, 중, 고등학교교사들에대한경제교육을실시하고있으며, 고등학생들에대한경시대회를매년실시하여경제지식을함양하는업무를수행하고있다. 아울러월간지 나라경제 등을통해경제정책을알기쉽게소개하는홍보역할을수행하고있다. 홍보등과관련해서여론조사업무도수행하고있다. < 표 3-6> 는경제정보센터의인력현황이다. 국민경제제도연구원의설립이논의되던 30년전과비교해볼때, 국민들을대상으로하는경제교육의중요성또는필요성이결코줄어들었다고보기어렵다. 정부도국민들을대상으로하는경제교육에대해점점더관심을높여가고있는추세이다. 그러나경제정보센터가수행하는업무가중요하다는점과이업무를 KDI 산하기관에서수행하는것이효율적인가하는것은별개의문제이다. 많은 KDI의연구위원들이교사교육, 경시대회등에참여하고있고, 경제정보센터의활동이 KDI의연구활동을전파하는데기여하고있으나, 경제정보센터가현재처럼 KDI 산하기구로존재하는것은효율성때문이라기보다는역사적과정의결과였다. 표 3-6 경제정보센터직원 (2014년기준 ) 인원 ( 명 ) 비고 연구위원 2 소장포함 전문위원 3 연구원 51 전문연구원포함 행정인력 6 합계 62 출처 : KDI 내부자료. 74) 국민경제제도연구원법. 75) 동아일보, 예산낭비연구기관 난립, 1989.11.2. 매일경제신문, 중복연구허다, 예산낭비, 1991.2.24. 76) 동아일보, 1991.8.7. 77) 처음통합되었을때는국민경제교육연구소로불리다가, 1998년 9월에지금의명칭으로바뀌었다. 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 069

제 3 장 2. 경제정책및경제개발관련고등교육 1980년대들어한국경제의발전이보다가시화되면서우리나라의개발경험을배우려는해외로부터의수요가크게증대하였다. 이러한해외공무원들을몇주정도의단기연수가아니라체계적으로교육하는고등교육기관을 KDI 부설기관으로설립하려는논의가 1990년대초부터시작되었다. 이것은실제로경제정책을연구한인력이직접강의를함으로써교육과실무를연계하는새로운교육모형에기반한것이었다. 아울러 KDI 내부적으로는부설대학원설립을통해연구위원들의이직을줄인다는목적도동시에작용하였다. 이러한고려속에 1998년 KDI 국제정책대학원 (KDI School of Public Policy and Management: KDIS) 이개원하였다. KDIS는학부가없는대학원으로, 정책관련석사학위자를배출하는것을주요업무로하였다. 특히개발도상국공무원교육을중요한목표로삼았기때문에, 전체학생가운데일정규모이상을외국학생들로충원하고, 장학금등다양한혜택을제공하고있으며, 모든강의는영어로진행된다. < 표 3-7> 은 2013년말기준으로대학원의주요사항을보여준다. KDIS는총 30명의교수와 68 명의교직원이근무하고있으며, 학생은석, 박사과정합해서 673명이다. 졸업생기준으로볼때대학원에서수학하는학생의규모는지속적으로증가해서, 1999년부터 2013년사이에약 8배가량증가하였다 ([ 그림 3-6]). 해외학생의비율은초기에 50% 가량이던것이 2000년대중반에줄어들었다가최근들어다시 50% 수준으로상승하였다. 국내외학생들중상당수는개발도상국의현역공무원들로, KDI 대학원에서의교육을바탕으로본국에돌아가경제발전에관련된정책을수행하고있다. KDIS의설립은 KDI의업무영역확장뿐아니라연구인력의확대라는점에서도기여하였다. 현재 KDIS에재직중인교수들중상당수는 KDI의연구위원들이자리를옮긴것이다. 이들은교육과아울러여전히 KDI와의연계속에서정책연구를수행하고있다. 한편 KDI의연구위원들은많은경우 KDIS에서강의를하고있다. 이처럼 KDI 연구위원들이정책연구경험을기초로직접강의를한다는것, 또 KDIS 교수들이 KDI를통해많은정책연구를수행하고있다는점이많은국내외학생들로하여금 KDIS를선택하도록하고있다. 한가지언급할점은최근들어 KDIS가점차한국개발경험연구중심으로진화해가고있다는점이다. 한국의경제발전경험을공부하려는수요가국내외적으로확산되면서우리나라의경제개발경험을보다체계적으로연구해야하는요구역시증대되어가고있는데, 이러한연구들을 KDIS 교수들이주도적으로수행하고조직해왔다. 이러한노력은 KDIS만이수행할수있는강의내용을확보할수있도록함으로써교육과연구의선순환을증진시키고있다. 070 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

표 3-7 KDI 국제정책대학원의개요 (2013년말기준 ) 인원 ( 명 ) 비고 교직원 교수 30 겸임교수및초빙교수제외직원 68 정규직 + 무기계약직 정규과정재학생 673 석사, 박사모두포함 출처 : 공공기관경영정보공개시스템 (Alio). 그림 3-6 KDI 국제정책대학원졸업생및외국학생비율 출처 : KDI 정책대학원내부자료. 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 071

제 3 장 3. 공공투자관리 78) 도로건설등대규모국가건설사업을수행할때, 담당부처에서는사업의타당성을평가하는타당성조사를통해사업진행여부를결정한다. 그런데과거에는과도한수요예측이나정치적요구등여러가지이유로타당성조사가제대로이루어지지못하고, 그로인해불필요한투자나과도한투자가이루어져서예산의낭비가발생하는일이적지않았다. 79) 기획재정부에서는이러한문제를해결하기위해서독립적인기구에서국책사업의타당성여부를평가하는업무를수행하는방안을마련하였다. 이업무를수행하는기관으로 2001년 KDI 산하에공공투자관리센터 (PIMAC) 를설립하였다. 한편 1999년 4월에국토연구원에민간투자지원센터가설립되었는데, 2005년 1월에공공투자관리센터로합병되어오늘에이르렀다. PIMAC은초기에는 500억이상의비용이소요되는도로나철도등의건설사업을대상으로타당성여부를평가하였다. 이러한사업들은수요예측과비용산정등에있어서고려해야할요소들이비교적명확한소위 정형화된 사업들이다. 그런데기획재정부는 PIMAC이큰규모의예산이들어가는다양한사업들에대해서도타당성평가를해줄것을요청하였다. 그결과 PIMAC의예비타당성조사는정형화된사업으로부터문화시설설립이나과학기술관련지원사업처럼사업의가치추정이용이하지않은비정형사업으로확대되어갔다. 여기에추가해서정부가수행하는대규모재정사업이과연효과가있는가에대한평가 ( 재정사업심층평가 ) 등도 PIMAC의주요업무가되었다. 이러한영역확대는 PIMAC이담당하는업무를증가시켰다. 1999년에는예비타당성조사가 20 건가량이루어진데비해 2010년에는 100여건가까이수행하였다 ([ 그림 3-7]). 80) 이외에도앞서언급한재정사업심층평가, 그리고민간투자사업 (Public Private Partnership: PPP) 평가등까지합하면, 업무의규모는계속증가하는추세라고할수있다. 이로인해인력도계속증가하였는데, < 표 3-8> 는 2014년현재 PIMAC의인력현황이다. 지난 10여년의기간동안 PIMAC의업무가지속적으로확대되어온것은 PIMAC이정부사업관련예산의효율적관리에크게기여했기때문이다. 오늘날 PIMAC은개발도상국이나국제기구등에공공투자관리의성공사례로널리알려져있으며, 많은개발도상국들이 PIMAC으로부터공공투자를효과적으로관리하는방법을배우고자노력하고있다. 이와관련해서생각해볼점은과연 PIMAC을 KDI가아닌다른기관산하에설립하거나아니면독자적인기구로설립했더라도이러한성공이가능했을것인가라는문제이다. 78) PIMAC, 그리고예비타당성조사등에대해보다상세한내용은 KDI 공공투자관리센터 (2014), 김재형 (2012) 를참조. 79) 김재형 (1999a), pp.5~9, 김재형 (1999b), pp.1~4. 80) 2010년이후수행사업건수가줄어드는것으로나타나는이유는보고서가최종발간된기준으로집계를하였기때문이다. 즉여러가지이유로최종보고서발간이예비타당성평가를실제로수행한연도에이루어지지못하는경우가적지않은데, 그로인해하향추세가나타나는것이며, 실제수행하는사업이위와같이줄어들고있는것은아니다. 072 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

이질문에대해서는두가지측면을고려해볼수있다. 먼저 PIMAC이수행하는업무는기본적으로많은이권이걸려있고관련자들의이해가매우첨예한경우가많다는사실이다. 즉평가기관의독립성이확보되지않을경우제대로된평가를하기어려우며, 그결과역시수용되기어렵다. 이러한점에서 KDI 산하에 PIMAC을설치한것은 PIMAC이성공할수있도록하는데매우중요한요인이었다고할수있다. 둘째, 정형화된사업도그렇지만, 비정형사업의경우는고도의경제적추론을통해사업이가져다줄사회적편익을추정하는어려운작업을수행해야한다. 이러한업무를수행하기위해서는잘훈련된경제학자들이필요하며, KDI는이러한인력들을보유하고있었다는점에서성공에기여하였다고할수있다. 하지만 PIMAC의성공은 KDI의자원을적지않게사용한결과라는점을고려할필요가있다. 많은 KDI 연구위원들은본원소속이면서예비타당성조사등 PIMAC 관련사업을 1년에한두건정도수행한다. 이과정에서연구위원들은정부정책의실제진행과정에대해많은경험과지식을얻는다. 하지만이러한사업들은많은경우, 본인의연구영역과는무관한분야인경우가많기때문에, 연구에투여할시간을어느정도희생하는것은불가피하다. 아울러연구위원이 PIMAC 소속인경우에는그가담당해야할부분은많은경우특정사업에대한분석과평가가아니라예비타당성조사전체의관리, 즉행정업무에가깝다. KDI라는조직의핵심자산이라고할수있는전문성과독립성, 그리고종합적식견이 PIMAC 성공의핵심이기때문에선뜻 KDI와분리시키기어렵다는점, 하지만 KDI의많은자원을 PIMAC에투입해야하기때문에연구자원의소모가발생한다는상충관계는 KDI가감내해야하는어려운문제이다. 그림 3-7 PIMAC 의수행사업건수 ( 사업보고서발간기준 ) 출처 : KDI 공공투자관리센터 (2014). 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 073

제 3 장 표 3-8 공공투자관리센터직원 인원 ( 명 ) 비고 연구위원 8 소장 1명포함 전문위원 35 연구원 53 행정인력 7 인턴및파견직포함 합계 104 출처 : KDI 공공투자관리센터웹사이트. 4. 국제개발협력 KDI의주요업무중하나는한국의개발경험에기초해서개발도상국들에게경제발전관련자문을제공하는지식공유사업 (Knowledge Sharing Program: KSP) 을수행하는것이다. 이러한업무를담당하기위해 2010년수립된부속기구가국제개발협력센터 (Center for International Development: CID) 이다. KDI가이러한업무를수행하게된연원은 1980년대초로거슬러올라간다. 1960년대와 1970 년대에외국으로부터원조와정책자문을받던우리나라가성공적인경제성장을이룩하자, 많은국제기구와개발도상국들은한국의성공에관심을갖기시작하였다. 그결과정부는개발도상국의공무원등을초청해서우리의개발경험을공유하는국제개발교류협력프로그램 (International Development Exchange Program: IDEP) 을 1982년에시작하게된다. 경제개발관련정책에대한자문을수행하는 KDI가정부의예산을받아이사업을실제로수행하는기관이된것은자연스러운일이었다고할수있다. 이후우리나라가 1999년을마지막으로수원국으로부터벗어나고 2004년 OECD의 DAC 회원국이되면서정부의국제개발관련예산과업무가크게증대하게되었다. 이러한과정속에서 2004년 KSP 사업이본격화되었는데, 초기에는 KDI 본원내의부서형태로운영이되다가 2010년에와서는별도의부속기구인국제개발협력센터로확대되어업무를수행하게되었다. 이러한조직확대는 KSP 사업증가가가져온결과였다. KSP 사업이처음시작된 2004년에는두나라를대상으로하던것이, 이후규모가급격하게증가해서 2013년에는 30여개국을대상으로사업을진행하고있으며 ([ 그림 3-5]), 지금까지사업을수행한나라는총 46개국이다. 이사업들을관리하는데필요한인력을꾸준히확보해온결과, CID에는 2014년현재 56명이근무하고있다 (< 표 3-9>). 074 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

그림 3-8 KSP 사업대상국추이 출처 : 국제개발협력센터홈페이지. 표 3-9 국제개발협력센터직원 (2014 년 10 월기준, 휴직자, 파견자및일용직직원제외 ) 인원 ( 명 ) 비고 연구위원 4 타부서겸직자제외 연구원 37 전문연구원포함 전문위원 3 행정인력 6 합계 50 출처 : KDI 내부자료. CID 조직의확대는앞서살펴본다른부속기구들과유사한종류의도움그리고부담을 KDI에부과하였다. CID를통해 KDI는전세계경제개발과관련된영역으로업무영역을크게확장할수있게되었으며, KDI의위상을크게높일수있는기반을확보하였다. 하지만 CID가수행하는업무의대부분은외부연구기관들이 CID로부터용역을받아수행하는 KSP 사업들을관리하는행정업무이다. 최근들어 CID 내에서개발경험을체계화하고국제적인개발협력동향을연구하는업무가강화되고있다. 이러한영역들이 KSP 사업과얼마나유기적으로결합되는지, 그리고본원의연구활동이나 KDIS에서의교육과얼마만큼상호작용을적절하게구축할수있을지가향후 KDI 내에서 CID의역할을결정할것이다. 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 075

제 3 장 5. 규제개혁센터 1998년외환위기이후한국정부의가장큰화두는규제개혁이다. 새로운대통령이등장할때마다획기적인규제개혁을공약으로삼았고, 이를위한노력을수행하였다. 하지만규제개혁은바라는만큼이루어지기가힘들었다. 많은이해당사자들의저항이있었고, 정부부처간에도협조가이루어지기어려운사항이많았기때문이다. 이러한문제를해결하기위해서는규제자체를제대로파악하고심층적인이해를하는것이기본적으로필요하였다. 이를위해기획재정부에서는경제관련규제개혁을전담해서연구하는규제개혁센터를 2013년에 KDI의부속기구로설립하였다. 81) 아직초기단계에있기때문에규모도작고 (< 표 3-10> 참조 ) 다른부속기구들과같은수준의평가는어렵다. 하지만 KDI의규제개혁에대한연구가실제정책에반영될수있도록하는통로가될수있다면, 정부정책에대한 KDI의기여를높이는데기여할수있을것으로기대된다. 표 3-10 규제연구직원 (2014년 10월기준 ) 인원 ( 명 ) 비고 연구위원 3 타부서겸직자제외 연구원 8 전문연구원포함 전문위원 1 행정인력 2 인턴및파견직포함 합계 14 출처 : KDI 내부자료. 6. 요약및평가이상에서는현재 KDI가운영하고있는부속기구들의기능을살펴보았다. 이러한부속기구들은실제로설립이된경우들이지만, 이들외에도설립이논의되고상당수준까지추진되다가중단된부속기구들도적지않다. KDIS를제외한부속기관들의공통점은인력의많은부분이연구인력이아니라사업관리인력이라는사실이다. 예를들어 PIMAC에서어떤사업의타당성을검토할경우, 전체평가를총괄하는총책임자 (Project Manager: PM) 는 PIMAC 인력이거나아니면본원소속연구위원이지만, 경제성평가의핵심인편익추정과비용추정은모두외부인력에게용역을발주하는형태로진행이된다. CID의핵심업무인 KSP 사업의경우에도, 30여개나되는국가들중절반가량은외부연구기관등에용역을발주한다. PIMAC이나 CID 등부속기관들의주요업무는연구가중심이되는사 81) 정부는규제를경제분야와기타분야로나눈뒤, 전자는 KDI, 후자는행정연구원이담당하도록하였다. 076 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

업을직접수행한다기보다는, 해당연구의용역을받아수행하는외부인력을관리하고행정적으로지원하는일이다. 이러한기능의추가가과연 KDI에게어떤영향을미쳤을까? 긍정적측면을먼저보자면, 부속기구의설립은우선 KDI의외연확대에크게기여하였다. 업무분야의확대는 KDI의영향력을확대시키는결과를가져왔다. 하지만여러가지부정적인측면도존재한다. 가장큰문제는조직의경직화이다. KDI의연구인력이부속기관들의업무를일시적으로또는항시적으로수행하게되면연구기능수행이라는본연의업무를수행하는데에는제약이따르게된다. 아울러연구인력을사업적성격또는행정업무에가까운일들에투입을하는것은연구업무라든가연구자자신의능력함양측면에서볼때는큰손실이라는점도고려할필요가있다. 한가지고려할사항은정책수요자인정부의입장이다. 정부는이러한업무를수행하는독립적인기구를설립할수도있으나, KDI와같이이미자리를잡은기구에부속기관형태로설립할경우, 업무수행을어느수준까지담보하는데크게문제가되지않는다고보는점이이러한확대의중요한이유라고할수있다. 하지만이러한측면보다더근본적으로고민해볼문제는정부가 KDI에게기대하는업무가연구자체보다는이러한사업업무의수행쪽으로점점기울어가고있을수있다는점이다. 이러한정부내시각의변화가바람직한가여부는결국국책연구기관이란무엇이어야하는가라는본질적인질문에비추어생각해볼필요가있을것이다. 제 4 절대외관계 1. 대정부관계 KDI의설립에대한구상이본격적으로논의되기시작한것은 1967년부터였다. 82) 당시설립을주도했던인물들이구상한것은민간연구소였다. 그래서처음에는다른개발도상국들의사례를따라미국의포드재단이나록펠러재단등으로부터재원을확보하여민간연구소를설립하는방안을추진하였다. 하지만이계획은해당재단들이설립에별다른의지를보이지않아실패하였다. 그대신미국원조자금 (USOM) 이확보되자, 여기에정부출연금을보태어 13억 1천만원의기금을마련해서 KDI를설립하였다. 83) 이상의과정은 KDI의탄생그리고이후의역사와관련해서매우흥미로운면모를보여준다. 왜 KDI의설립을추진한사람들은정부출연기관이아니라민간연구소를구상하였을까? 통상적으로언급되는답은정부가당시충분한재원을갖고있지못하였기때문이라는것이다. 이점은충분히중요한이유였다고생각해볼수있지만핵심적인요인이었다고보기에는많은문제가있다. 연구설 82) 정진영 (2003), p.29. 83) 정진영 (2003), p.36, 40, 41. 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 077

제 3 장 비등을필요로하는이공계연구소들과는달리경제연구소설립에는그다지큰규모의비용이들지않기때문이다. 정부가설립의지만있었다면연구소를건립하는것은충분히가능했을것이다. 이러한추론은연구소설립을위한입법과정을통해서도어느정도뒷받침된다. 당시 KDI 설립은한국개발연구원법에기초해서이루어졌는데, 이법의입법과정을보면야당의큰반대가있었다거나논란이있었다는흔적을찾아보기어렵다. 84) 아울러 KDI의개원을전후로국방과학연구소 (1970 년 ), 가족계획연구원 ( 현보건사회연구원, 1971년 ) 등을개원한점을보더라도재원자체가큰장애가되었을가능성은높지않다. 설립주도자들이민간연구소를염두에두었던핵심적인이유는연구의독립성확보때문이었던것으로보인다. 연구소의재원을누가제공하는가에따라연구의질과방향은크게달라질수있다. 설립주도자들은정부가재원을공급할경우, 특정정권이아니라국가를위해서독립적으로활동하는연구소로발전하지못할가능성을우려했던것으로보인다. 민간연구소에대한기획의핵심은여느이익단체들은물론, 정부로부터도독립해서국가만을위해연구를수행할수있는연구소를설립한다는것이목적이었다. 물론독립성을확보하는수단으로다른나라의재원에의존하고자했던점은오늘날의관점에서보면많은비판이가해질수있다. 그러나당시의정치, 경제상황등을고려해볼때설립주도자들의의도가무엇이었는지는명확하다고판단된다. 이러한견지에서본다면 KDI의설립목적이경제개발계획수립을위한경제학자의확보라고보는명제는매우세심하게해석되어제시되고이해될필요가있다. KDI의설립을기획한사람들이생각한경제개발계획은단순히정부가경제개발 5개년계획을짜는데필요한방정식을짜고해를구하는기능적 실무적측면을염두에둔것이아니었으리라는점이다. 국가경제가장기적으로어떻게발전해가야하며이것을위해서는어떤정책이필요한지에대해정부에게자문을제공해주는역할을기대하였던것이라고할수있다. 그야말로초정권적이고초당파적인정책연구소 (Think Tank) 의역할을하는조직을만들고자했던것이설립주체들의구상이었다고할수있다. 비록 1970년에미국원조자금과정부출연금이조달됨으로써 KDI가수립되고, 지난 40여년동안정부출연금이조직운영의주요재원으로기능하였지만, 독립적인연구를수행하는기관에대한지향은설립이후계속이어져왔다. KDI가발간한초기보고서들은표지에 이연구원은자체기금으로운영되는비영리법인이므로그정책지향적인연구활동에있어자율성과독립성이최대한으로보장되고있다 라는문구를항상표기하였다. 그리고 KDI의초기구성원들은이러한이상을실현하고자노력하였다. 제2절에서살펴본바와같이 KDI는경제개발 5개년계획의구체적인수립과정에참여는하였으나, 이것만이 1970년대 KDI의핵심업무는아니었다. 오히려 KDI가당면현안에대한연구들과아울러일관되게수행한것은종합적이고도장기적인경제발전의방향을지향하는연구였다. 84) 국회재정경제위원회, 한국개발연구원법안심사보고서, 1970.9.10., 제 75 회국회법제사법위원회회의록제 8 호, 1970.11.30. 제 75 회국회본회의회의록제 16 호, 1970.12.17. 078 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

이러한지향성은설립초기부터 KDI와정부간의협력만큼이나적지않은긴장관계를형성하였으며, 이러한다소불편한관계는기본적으로는오늘날까지도지속되고있다. 1970년대의경우, 긴장관계의가장중요한두가지축은경제상황에대한인식과정치적민주화의문제였다. 우선경제적상황인식의경우, 박정희대통령은수출주도의고도성장경제를추구하고있었던데반해, KDI 는경제성장의중요성을염두에두면서도경제안정화를강조하였다. 예를들어본장제1절에서소개한바와같이, 1972년 6월김만제원장명의로발간된 새정책의선택을위한결단 이라는보고서는당시의정책기조를전면적으로전환할것을촉구하는매우급진적인것이었다. 85) 정치적상황과관련해서는, 경제연구소라는성격때문에 KDI가직접적으로정치문제를다룬보고서를작성하지는않은것으로보인다. 그러나 KDI는당시로서는어떤조직보다도해외와의교류가매우활발했던조직이었기때문에, KDI 보고서또는 KDI가주최하는학술대회에참여한해외학자들의발언은의도하지않게정치적비판으로흐르는경우가있었다. 86) 아울러바람직한경제정책에대한제언들은현재경제상황에대한비판을어느정도수반하는것이불가피하고, 이것이정치적인비판으로비칠수있는측면역시존재하였다. KDI가정부출연연구기관이었음에도불구하고정부정책에대해건설적이지만비판적인제언을수행할수있었던데에는여러가지요인들이작동한결과로짐작된다. 첫째는 KDI를 관장 했던경제기획원과의관계이다. 경제기획원은재무부나상공부등과같이행정업무를실제로수행하는것이아니라경제전반을기획하는업무를담당하다보니, 다른정부부처들에비해훨씬유연한사고를하는측면이있었다. 87) 그런측면에서경제기획원관료들은 KDI 연구위원들의생각을폭넓게이해하는측면이강하였다. 보다근본적으로는박정희대통령이상공부, 재무부등을통해수출주도적경제성장과중화학공업화정책을추진하는데대해경제기획원은상대적으로경제의불안정성과왜곡이발생하는문제를지적하는위치에있을수밖에없었고, 이러한생각을공유한 KDI와긴밀한유대관계를형성한측면이있었다고할수있다. 88) 둘째는박정희대통령이다. 수출진흥확대회의녹취록을보면, 대통령은종종 소위경제전문가라는사람들 이자신의생각에반대하는주장을펼치는데대해불쾌한심정을드러내곤하였다. 89) 당시와같은권위주의정권하에서대통령이이러한불만을가지고있으면서도 KDI 같은일개연구소에대해별다른조치를취하지않았다는것자체가주목할만하다. 이처럼 KDI를 존중하되무시하 85) 김만제 (1972). 86) 예를들어 한국경제사회의근대화과정연구총서 의집필자중한명이었던에드워드메이슨교수는자신이쓴부분중한구절에서박정희대통령을비판하는내용을담았는데, 이글은한글로번역되어소개될경우큰파문을일으킬소지가있었다. 당시 KDI에서는이문제를어떻게해결할지에대해많은고민을하고있었는데, 공교롭게도출판을준비하던과정에서박정희대통령이서거하였기때문에별문제없이처리되었다. 정인영 (2002), pp.159~161. 87) 강경식 (1992), pp.11~12; 김흥기편 (1999), pp.104~111, 223~225. 88) 정책방향의공유라는측면저변에는경제기획원과 KDI 간의인적관계도중요했는데, 이와관련해서는정인영 (2002), 이장규 (2008) 등을참조. 89) 예를들어이영훈외 (2013), 제3권, p.613. 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 079

제 3 장 는 박정희대통령의관용적태도야말로 KDI의존립과발전에매우중요한요소로작용하였다. 아울러대통령의이같은행동은정부부처들이 KDI를함부로대하지않도록하는데에도작용하였다. 마지막으로는김만제원장을포함한 KDI 구성원들의노력을빼놓을수없다. 비록정부정책방향과어긋나더라도국민을위해필요한일에대해서는주장을펼치고정책당국자들과논의하였기때문이다. KDI가과감하게이러한주장들을펼수있었던것은기본적으로는연구의전문성이뒷받침되었기때문이다. 아울러단순히우리현실을모르는미국경제학적논리라고치부될수있었을상황에서이것을극복하게된것은우리나라자료를이용한실증적근거를제시하면서논의를전개했기때문이다. 1970년대에유지되던정부와 KDI의관계에큰변화를가져온것은 1980년대경제정책기조의변화였다. 다소야사처럼전해지는이야기이긴하지만, 쿠데타를통해정권을잡은전두환대통령은경제정책에대해서만큼은김재익수석을전폭적으로신임하였다. 90) 김재익수석과당시주요경제관료들은경제안정화를정책의일차목표로설정하였고, 정부주도의경제로부터시장경제로의전환을추진하였다. 아울러시장개방, 금융실명제, 공정거래제도확립등을통해경제질서를바로세움으로써경제성장을도모하는방향으로노력을추진하였다. 이러한정부정책기조의변화는정부와 KDI의지향점을일치시키는결과를가져왔다. 앞서언급한바와같이이러한변화는결코필연적인것은아니었다. 경제가성장한다고해서정부정책기조가반드시시장친화적인방향으로전환되는것은아니며, 또한정책기조의변화가일관되게유지되는것도쉬운일은아니기때문이다. 1980년대들어정부정책기조가바뀌게된데에는경제여건의변화나여러가지역사적우연들과아울러, 1970년대부터 KDI가이러한정책기조에대한연구를축적하고변화를주장했던것이작용하였다. 이런면에서 KDI가 1980년대와 1990년대에걸쳐우리나라의경제정책에크게기여할수있었던것은경제성장, 정부정책방향의변화, 그리고 KDI의노력이내생적으로작동한결과였다고할수있다. 이처럼시장친화적이고개방적인경제성장을추구한다는기조하에서 KDI가정부와유지하던관계는 1990년대를거치면서점차변화해간다. 변화를가져온일차적인동력은객관적인여건의변화이다. 우리경제의개방도가높아지고많은경제전문인력을확보함에따라, KDI의인력이가지는상대적우위는점차하락하였다. 아울러시장개방과규제개혁이라는큰방향이사회전체적으로공유되면서, 개별사안들에대한구체적이고심도있는, 그리고지속적인작업이요구되었다. 공공투자관리센터나규제개혁센터같은부속기관들의설립은이러한요구의한단면이라고볼수있다. 이러한변화는 KDI에대해두가지근본적변화를야기하였다. 첫째는 KDI 업무가점차정부가수행하는업무와유사해져간다는의미에서관료화가심화되었다. 둘째는장기적이고종합적인정책제언을하는인력이부속기구업무에투입된결과, 본연의연구기능을수행할수있는자원이어 90) 고승철, 이완배 (2013), 제 4 장, 이장규 (2008), p.27. 080 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

쩔수없이축소되어왔다는점이다. 앞으로이러한문제를어떻게슬기롭게극복하는가가 KDI 본 연의기능을수행할수있는지여부를결정하는핵심요소가될것이다. 2. 다른연구기관과의관계 1971년한국개발연구원과한국보건사회연구원이문을연이후, 정부각부처에서는자신들의업무와관련된연구를수행하는국책연구소들을만들어갔다. 그결과현존하는국책연구기관중 17 개가 1990년까지개원을하였으며, 1990년대에도여러개의연구소들이설립되었다 (< 표 2-1> 참조 ). 국책연구소의설립은정부정책의합리적계획과수행에큰역할을담당하였다. 그러나여러가지부작용도수반하였다. 무엇보다도각부처가경쟁적으로자신의필요에따라연구소를만들고운영하다보니, 연구소업무가중복되어예산이낭비되고있다는지적이제기되었다. 91) 또한정부부처와해당업무관련연구소간에는일종의상하관계가형성됨으로써, 국민전체의입장에서정책연구보다는해당부처의입장을반영하는도구로활용되는경향, 또부처가담당하는정책과관련해서선제적인연구를하기보다는부처에서정한정책의논거를제시하는사후적연구가주를이루게되는문제등이생겨났다. 궁극적으로연구소들이투입예산을고려할때거기에부합하는연구성과를내고있는가라는비판이제기되기도하였다. 이러한문제점때문에국책연구기관들을보다효과적으로운영하기위한방안을모색하는작업은꾸준히이루어졌다. 이미 1980년에모든연구기관들을하나로통합하려는시도가있었다. 92) 아울러 1998년에는정부직제가대폭개편되면서, 정부부처와연구소간의관계를재정립해야하는상황으로인해관련문제가본격적으로논의되었다. 93) 결국정부는 1999년총리실산하에경제인문사회연구회 ( 이하경사연 ) 를설립하고 23개국책연구기관들을경사연산하기관으로전환하였다. 94) 경사연체제는일차적으로는어떤연구소가특정정부부처에귀속됨으로써생기는여러가지문제를해결하는것을목적으로도입되었다. 그렇게함으로써연구소가보다독립적으로연구를수행할수있는조직적기반을확보함과동시에, 여러연구소들이연합해서종합적인연구가이루어지는것을도모하였다. 하지만이러한체제가기대했던효과를얻고있는지에대해서는논란이지속되어왔으며, 2000년대말에는국책연구소들을개편하기위한논의가또다시대두되기도하였다. 경사연체제의등장은 KDI에게도여러가지변화를가져왔다. 가장큰형식적변화는다른연구소들처럼기획재정부라는특정부처가아닌경사연산하의기관이되었다는사실이다. 동시에 KDI 91) 경향신문 1989.7.27., 매일경제신문 1991.2.24. 92) 정인영 (2002), pp.331~332. 93) 동아일보 1998.1.12. 94) 1999년에경제사회연구회와인문사회연구회를설립하였다가, 2005년에두기관을경제인문사회연구회로통합하였다. 연혁과관련해서는경제인문사회연구회웹페이지참조. 제 3 장사례연구 : 한국개발연구원 081

제 3 장 가다른연구기관들보다상대적으로누릴수있었던몇가지요소들이더이상용인되기어려워졌다. 즉경사연산하의연구소가되면서부터는예산운용등여러가지면에서다른연구소들과동일한기준이적용되면서그동안누릴수있었던몇몇혜택들을잃게된측면이있었다. 하지만경사연체제로의변화가야기한가장핵심적인문제는 KDI의본질, 즉종합연구소라는 KDI의존재자체에대한것이었다. 이미경제분야에서재정, 산업, 무역, 노동등다양한영역을담당하는전문연구소들이설립되어있는상황에서, 그리고종합연구를관장하는경사연이라는기구가생겨난상황에서, 종합연구소로서의 KDI가존속할이유는무엇인가라는회의가제기되었다. 이질문에대한심도있는논의는본보고서의범위를벗어난다. 단, 지금까지전개한논의가보여주는중요한사실은두가지언명으로요약해볼수있다. 첫째, 국민경제를통합적으로인식하고판단하는종합적식견이라고하는것은매우중요하다. 둘째, 통합적식견은단지여러분과의연구성과를산술적으로합하는것으로부터나올수는없다. 즉여러분과연구소들이다양하게존재한다고하더라도, 각각의연구소가내놓는연구성과들을종합해서총체적전망으로전환하는일은그자체가고급인력들의종합적노력에의해서만수행될수있는종류의작업이라는점이다. 이러한기능을누가담당해야보다효과적인가에대해서는다양한견해가있을수있다. 단, 한국에서는지난 40여년동안 KDI가이러한기능을상당부분담당하여왔다. 그리고 KDI가이러한기능을비교적성공적으로수행해올수있었던것은종합경제연구소로출발했던역사적배경, 다양한전문분야를연구하는연구위원들이한조직내에서긴밀하게상호작용을해왔다는내적환경, 그리고이러한환경을지키고발전시키려했던의식적노력이결합한결과이다. 그리고근본적으로는연구를통해종합적식견을구현할수있는인력을지속적으로확보하였기에, 즉각자전문분야를가지고있으면서도경제전체를고려하는사고를할수있을만한능력을갖춘인력을선발하고, 그인재들이그러한활동을할수있도록육성하며, 이러한여건을보고계속해서좋은인력들이합류하고자하는선순환을작동시킬수있었기에가능한일이었다. KDI가이러한요소를갖춘조직이될수있었던것은지난 40여년동안의역사적과정속에서 KDI 구성원, 그리고정부당국자들의의지와노력이있었기때문이다. 이렇게형성되어온조직을하루아침에만드는것은불가능하다. 경제발전에기여하는국책연구기관을갖고자하는국가들이 KDI 의현재모습뿐아니라지나온길을찬찬히살펴보고반추해보아야하는이유이다. 082 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

2014 경제발전경험모듈화사업한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정 제 4 장 결론

제 4 장 결론 제2차세계대전이후개발도상국들의경제발전과정은산업혁명을처음달성한영국과는확연하게다른중요한요소가있다. 그것은정부의역할이다. 영국의산업혁명은경제주체들의일상적인활동과정에서자연스럽게기술혁신이발생하고근대적경제성장이출현한과정이었다. 하지만영국이후에경제성장을이룩한유럽의후발공업국들은물론, 제2차세계대전이후경제개발을도모하는개발도상국들은영국또는다른선진국들의사례를염두에두고정부가적극적으로경제성장을추동하였다. 한국은정부가경제발전을주도하는역할을훌륭하게수행한대표적사례로흔히언급된다. 정부가경제발전을주도해나갈수있으려면정책당국자들이경제현황에대한심도있는분석능력, 경제발전에대한폭넓은이해, 그리고미래에대한통찰력등을가지고있어야한다. 하지만선진국들은물론이고개발도상국의정책담당자들은객관적여건의미비등여러가지이유로이러한정보나능력을충분히가지고있지못한것이일반적이다. 학계, 언론, 정치권도마찬가지여서, 정부의요청이있더라도민간부문이정부의정책수행에실질적으로활용될수있는정보나자문을적절하게제공하지못하는경우가많다. 이러한상황에서는주요정책에대한민간의제언이나비판, 그리고이에대한정부의대응은생산적담론으로발전하기보다는소모적논쟁으로귀결되어경제발전에는실질적인기여를하지못하기도한다. 이러한문제를해결하는한가지방편으로개발도상국정부들은경제정책수립과추진에필요한수준높은정보와자문을스스로생산하고자한다. 많은정부들이정부출연연구기관을설립하는것은이러한목적에서이다. 대한민국정부역시마찬가지였다. 1971년한국개발연구원 (KDI) 을시작으로해서한국정부는지난 40여년동안다양한영역을연구하는국책연구기관들을설립하고정책에필요한자문을제공받았다. KDI를비롯한한국의국책연구기관들은연구보고서발간은물론, 정책당국자들과의긴밀한협의등을통해정부가당면한주요문제, 그리고한국사회가앞으로나아갈길에대해수준높은자문을제공하였으며, 정책당국자들은이러한자문을참고하여정책을구상하거나수정하고, 집행하 084 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

였다. 또한이들은언론에기사형태나인터뷰와같은방식으로연구결과를발표하거나주요정책에대한입장을밝힘으로써국민들이정부정책에대해올바른이해를갖도록하는데기여하였다. 그결과 KDI를비롯한국책연구기관들은한국의경제성장에크게기여한것으로평가되고있다. 한국의경험에비추어볼때, 개발도상국들이설립하는국책연구기관들이기대하는역할을충분히수행하려면어떤요소들을갖추어야할까? KDI에대한사례연구는세가지요소를부각시킨다. 첫째는국가경제에기여하는연구를수행할능력을갖춘인력의확보이다. 1960년대말한국의경제학계는경제정책에실질적인기여를할수있는인력을충분히배출할만한여건을가지고있지못하였다. 이러한한계를극복하고자 KDI 설립을주도한인사들은당시미국에서박사학위를취득한인력들을설득하여 KDI로불러들였다. 일단좋은인력이확보되자연구소는우수한연구결과를내놓을수있었고, 이러한성과는연구소의위상을높였으며, 이러한모습을보고좋은인력들이이연구소에합류하고자하는선순환이이루어질수있었다. 여기에다가확보한인력들의능력을최대한증진시키려는조직내부의노력이더해짐으로써좋은정책연구를지속적으로수행할수있는터전을마련하였다. 둘째는연구의독립성확보였다. 1970년대초부터 KDI는정부정책을뒷받침하거나이것을수행하는데필요한실무적인문제들을다루는연구를수행하면서도, 동시에정부정책을근본적으로재검토하여필요하다면정책방향을바꾸어야한다는제언을서슴지않았다. 1970년대초에경제성장률을과도하게높이려는정책을자제해야한다는주장을펼치거나, 1970년대중반시장친화적인경쟁정책을위한연구를수행하여정부정책의선회를주장한점등이대표적이다. 단순히정부가추진하는정책을사후적으로뒷받침하는것이아니라정부정책을국민경제전체의발전이라는관점에서평가하고선제적으로필요한제언을하였기때문에, 정부정책이경제발전에기여하도록할수있었다. 그리고이러한독립성이좋은인력을끌어들이는중요한요인으로작용하였음은아무리강조해도지나치지않다. 셋째는연구소의자율적연구를용인하는정부의태도이다. 한국은물론많은나라의정책당국자들은정부출연연구기관들이자신들의정책을뒷받침하는연구를수행하기를기대한다. 이러한상황을고려할때 KDI처럼정책에대해비판적이라고도해석될수있는연구를수행하기는쉽지않다. 설립초기부터 KDI가이러한기능을수행할수있었던것은기본적으로경제기획원, 더나아가최고통수권자인대통령이 KDI의역할에대해폭넓은이해를가지고있었기때문이다. 즉정책당국자들이탐탁지않게생각하는주장을한다고해서 KDI 자체를없앤다거나주장자체를하지못하게하는일을하지는않았다. 정부의이러한접근이야말로 KDI가특정정권이나정부가아니라국민을위해연구를수행할수있도록하는토양을제공하였다. 그리고이렇게만들어진 KDI의명성은이후정부가요긴하게활용할수있는중요한자산이되었다. 즉예비타당성조사처럼고도의독립성을가진기관만이제대로담당할수있는업무들을성공적으로담당해줌으로써정부정책이효과적으로이루어질수있도록하는데기여하였다. 제 4 장결론 085

제 4 장 마지막으로, 이상과같은세가지조건을기반으로좋은국책연구기관이성장할수있었던것은구성원들의노력이있었기때문이다. 아무리좋은환경이갖추어져있더라도연구소의구성원들이사명감을가지고노력하지않는다면좋은연구성과가나올수없다. 아울러연구위원개개인들이아무리뛰어나고열심히연구하더라도, 구성원들간의상호관심과교류가수평적으로나수직적으로활발하게이루어지지않는상황에서는탁월한연구가배출되기어렵다. 연구소의모든연구성과가곧자신의연구성과이기도하다는생각으로다른동료들의연구에관심을가지며, 또한자신의연구로인해연구원전체의명성이떨어지지말아야한다는책임감을구성원모두가마음속에지니는것, 그것이야말로국가경제발전에기여하는연구소를만들어내는궁극적인힘이다. 086 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

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부록 보론정책연구소의역사와기능 95) 1. 정책연구소의역사넓게해석하면정책연구소는그기원을개인적차원의조언이나자문그룹으로확대하여찾아볼수있다. 과거군주제국가에서국왕의자문에응하거나왕자의개인교수역할을하던학자, 전시의군사전문가인군사 ( 軍師 ) 등이이러한부류에속한다. 이런사람들모두그시대를대표하는각분야의전문가로서일종의정책연구소기능을수행했다고볼수있으나, 근대적의미에서의정책연구소와는거리가있다. 근대적의미의정책연구소가처음생겨난곳은미국으로보는것이일반적이다. 미국의정책연구소의기원과관련해서는다음의세가지주장이있다 ( 표A-1). 표 A-1 미국정책연구소의단계적발전 발전단계특징대표적기관 1 세대 : 20 세기초 2 세대 : 제 2 차세계대전전후 3 세대 : 1970 년대이후 출처 : 강원택외 (2006) 재정리. 지식인들의관심과현안을논의하기위한지적인사교모임의성격 유력자선가들이관심분야연구를지원 정치적성향은배제하고관련정보를교환하는역할 정책결정자들에대한외교정책조언역할 1 세대에비해정책대안모색을위해훨씬더적극적인역할수행 정부가하기어려운분석, 전망보고서작성 정책논쟁에적극적으로개입 아이디어브로커 로불리면서정치적영향력행사 마케팅개념을도입해자신들의제안이현실화되도록홍보강화 정부연구소 (1916) 카네기재단 (1910) 후버연구소 (1919) 외교위원회 (1912) 랜드연구소 (1948) 미국기업연구소 (1960) 허드슨연구소 (1961) 도시문제연구소 (1968) 국제전략연구소 (1962) 헤리티지재단 (1973) 케토 (Cato) 연구소 (1977) 첫번째주장은 19세기기원설 이다. 기록에나타난미국최초의정책연구소는 1824년설립된 프랭클린연구소 이다. 프랭클린 (Benjamin Franklin) 은개혁적지식인, 투사적선각자, 실용주의자등이결합된매우독특한성격의지식인이다. 프랭클린연구소는각종기술을개발하여정부나산업체에제공함으로써프랭클린이가졌던사회기여정신을기렸는데, 이러한점에서오늘날의정책연구소와유사한성격을가졌다고볼수있다. 하지만이러한활동은현대적의미의정책개발과는거리가있고, 이연구소도정책입안을위해지식인들이결성한모임이라고보기에도무리가있다. 그러나 19세기기원설이의의를갖는것은이시기연방정부의통치를효율적으로추진하기위한여러기구가등장했다는점이다. 19세기미국의주요관심사였던이농문제, 이민자문제, 연방정부의역할등과관련한현안에대안을제시하는기구들이등장했는데, 1863년에설립된전미사 95) 본부록의논의는독창적인연구라기보다는강원택외 (2005), McGann(2005, 2012, 2013) 등기존의논의와연구결과를 정리하여재구성한측면이강하다는점을밝혀둔다. 부록 095

부록 회과학진흥연합회, 1869년에설립된메사추세츠통계국, 1885년설립된미국경제학회 (American Economic Association) 등이대표적인예이다. 특히미국경제학회는전문가의수준과사회적영향력측면에서근대적의미의정책연구소의요소를상당히갖춘것으로평가된다. 하지만이러한기구들은정치적수요에민감하지않았고지속적으로정책을정부에제공할유인이결여되었으며제도적으로정책결정에참여할기회를보장받지못했다는점에서여전히전근대적인수준에머물렀다고보는것이타당하다. 두번째주장은 윌슨대통령이후기원설 이다. 19세기말이후미국에서대학교육을받은인구가급증하고그결과고등교육을받은전문가들이정계에대거진출함에따라전문가집단의정치참여가활성화되었다. 특히주로경제학자들을중심으로효율성과생산성을강조하는정부의역할이중시되었다. 또한경제규모가커지면서여러가지경제현안에대해조언을해주는전문가집단이나타났다. 1912년프린스턴대학교총장출신윌슨 (Woodrow Wilson) 의대통령당선은정책의결정 집행 평가에있어전문화를촉발하는계기로작용하였다. 1913년에설립된록펠러재단과 1916년에설립된정부연구소 (Institute for Government Research, IGR) 는그러한대표적인전문가집단이었다. 윌슨의집권으로전면에등장한참모와조언가집단은비록제도화된정책개발기구로발전하지못했다는한계가있기는하지만행정부외부에서인재와정책아이디어를얻었다는점에서근대적의미의정책연구소의최초사례로평가된다. 특히학자와정부관료가주축이되어만들어진정부연구소 (IGR) 는제도적인성격을갖춘정책연구소로평가되고있다. 이연구소는 1927년브루킹스 (Robert Brookings) 에의해브루킹스연구소 (Brookings Institution) 로거듭나게되는데, 윌슨대통령이후기원설을주장하는사람들은이정부연구소를세계최초의정책연구소로제시한다. 하지만이시기의여러기관들도근대적의미의정책연구소와는다소차이를보이는데, 이는이시기정책전문가그룹이정치지도자의필요성에의해생겨나기는했지만국가경영의차원에서정책대안을개발하지는않았다는점에서비롯된다. 특히이후등장하는정책연구소대부분이이념적지향이나특정지도자를중심으로하여선거중심으로발전을추구하였다는점에서이시기의정책연구소와는차이를보인다. 마지막주장은 제2차세계대전기원설 이다. 이러한주장을펴는사람들은정책연구소가특정정치인의관심사에부응하기위해서가아니라일반시민을대상으로하여광범위한사회적요구에부응하기위한정책개발에주력하였다는점에주목한다. 그리고이런기준을적용하여 1948년설립된랜드연구소 (RAND Corporation) 를현대적의미의최초의정책연구소로본다. 이후경제 군사 외교등여러분야에서비슷한형태의기관이대거탄생하여오늘날에이르고있다. 정책연구소는특히제2차세계대전이후냉전이라는특수한국제환경에서소련을위시한동구권과의대결과관련해정부가공식적으로수행하기어려운다양한정책연구를수행하였다. 냉전의시작과함께미국은 096 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

군사강대국으로서의능력을효율적으로발휘하기위해막대한자원을투입하였는데, 이과정에서정책연구소는전문가의적재적소배치와정책개발이라는통합적목표달성에전념하여주요정치행위자로서의지위를확보하였다. 특히군사전문가와경제전문가가정부내에서차지하는위상이급격히올라갔으며영향력도확대되었다. 한편 1970년대이후본격적인정책개발기관으로등장한정책연구소는세일즈개념을도입하여적극적으로아이디어를개발하고홍보하여영향력확대를꾀했다. 각종선거에서도자신들의정책성향과가까운후보와정당의입장을대변하여적극적인역할을수행하였다. 전반적으로정책제시, 여론형성, 관료배출등의역할수행을통해정부밖에서언론과함께막강한영향력을행사하게되었다. 2. 정책연구소의종류정책연구소는소속기관, 조직구조와문화, 정치적 철학적지향등에따라여러가지형태로분류할수있다. McGann(2005) 은조직형태에따라미국의정책연구소를크게다음과같이 4가지로나누었다. 첫째, 학술적성격의정책연구소이다. 이러한성격의정책연구소는그연구주제의범위에따라종합연구소성격의정책연구소와전문분야를가진정책연구소로나눌수있다. 우선종합연구소성격의정책연구소는경제, 대외정책, 환경등광범위한정책이슈를포괄하여연구하는기관으로, 브루킹스연구소 (Brookings Institution), 미국기업연구소 (American Enterprise Institute), 국제전략연구소 (Center for Strategic and International Studies) 등이이에속한다. 이러한기관들은학계와연계되어있고대학교에서정립된학제구분을따르며모 ( 母 ) 기관없이독립적인경우가많다. 또한산출물의성격이나보상시스템이대학교와유사하고장기적인연구주제를다루는경우가많다. 다음으로경제, 복지제도개혁등과같이특정한분야를주된연구대상으로삼는정책연구소가있다. 국립경제조사국 (National Bureau of Economic Research, NBER) 이대표적인예이다. 이러한기관들은여러측면에서종합적성격의정책연구소와유사하나, 전문성이높고연구주제의범위가상대적으로협소하며특정한자금제공자나의뢰인이있는경우가많다. 둘째, 계약에의해연구 컨설팅을수행하는정책연구소이다. 이런기관들은대부분의연구와분석을정부기관을위해수행한다. 랜드연구소 (RAND) 나도시연구소 (Urban Institute) 등이이에속한다. 이러한기관들은정부기관과긴밀한관계를유지하며일종의정책 프로그램컨설턴트의역할을하는데, 수행하는연구가학술적연구보다는정책분석에가까우며국가적으로광범위하게전파될수있는연구보다는계약기관을위한맞춤형결과물을생산한다. 이러한기관들은컨설팅회사의문화나조직구조를가지는경우가많으며연구자에게도보통제한된자유만이허용된다. 셋째, 특정조직이나견해를옹호하고지지하는성격을가진정책연구소이다. 이러한기관들은특정견해를홍보 (promote) 하는활동을하며, 수행하는분석이강한정파성을띠는경우가많다. 건전경제시민연구소 (Citizens for a Sound Economy) 나카토연구소 (Cato Institute) 등이이에 부록 097

부록 해당한다. 이러한기관들은특정단체나선거구, 이념, 정당, 정강등을위해활동하는것을목적으로하며, 학술적이고기술관료적 (technocratic) 인정책분석을배척한다. 조직구성도그러한목적에맞추어이루어진다. 넷째, 정책사업 (policy enterprise) 의성격을띤정책연구소이다. 이러한기관들은자신들의정책제안과아이디어를포장하여제시하고상품화하는데주력한다. 이들은기업의효과성과효율성원칙에따라조직되며공공정책연구에경영, 마케팅, 판매등의원칙을적용한다. 이런기관들은따라서지나치게학술적이며정책입안자의수요를충족시키지못하는싱크탱크의활동은그지향점이잘못되어있다고주장한다. 이들은바쁜관료나정치인등을위해길이가짧고언론기사에가까운형태로연구결과를요약하여제공하며, 신문과같이매우빡빡한일정에따라산출물을낸다. 연구인력에대한보상도, 이러한빡빡한일정에맞추어얼마나실행안중심의연구물을내는지를기준으로하여결정된다. 이러한기관들의대표적인예로헤리티지재단 (Heritage Foundation) 과경제정책연구소 (Economic Policy Institute) 등을들수있다. McGann(2005) 은이밖에도의회나정부기관, 대학교, 기업, 정부등과연계된연구기관들이있다고소개하고있지만이에대해서는자세한분석을하고있지않다. 이는이러한기관들이예외적이고소수에지나지않기때문인것으로보인다. 이는정책연구소활동이단연제일활발한미국뿐아니라역시정책연구소활동이활발한서유럽지역에서도마찬가지인것으로보인다. 그런데제4절에서더자세히논의하겠지만우리나라의정책연구소양상은이러한일반적인상황과는크게차이가있는것으로나타난다. 우리나라에서는정책연구소라고하면대부분정부출연연구기관을의미할만큼정책연구소의양상이위와같은일반적인형태와는큰차이를보인다. 3. 정책연구소의지역적분포 McGann(2012) 에따르면 2011년현재전세계의정책연구소숫자는모두 6,545개이다. < 표 A-2> 는지역별정책연구소분포를나타낸다. 전체정책연구소가운데 30% 에해당하는 1,912개가북미소재이며 19% 에해당하는 1,258개가서유럽에위치해있어, 두지역의정책연구소숫자가세계전체의절반에가까운숫자를차지하는지역적편중을보인다. 이는이지역들의발달된경제 사회 정치수준을반영하는것으로보인다. 098 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

표 A-2 전세계지역별정책연구소수및비율 지역 정책연구소 ( 개 ) 비율 (%) 북미 1,912 30 서유럽 1,258 19 아시아 1,198 18 남미 카리브해지역 722 11 아프리카 550 8.4 동유럽 537 8 중동 북아프리카 329 5 오세아니아 39 0.6 합계 6,545 100 출처 : McGann(2012). < 표 A-3> 은이를더세분화하여국가별정책연구소수를수록하고있다. 표에서보듯이미국의정책연구소수가 1,815 개로압도적으로많아, 전세계정책연구소의약 28% 를차지고있다. 이밖에 100개이상의정책연구소를가진나라로중국 (425개 ), 인도 (292개), 영국 (286개), 독일 (194개 ), 프랑스 (176 개 ), 아르헨티나 (137개 ), 일본 (103개 ) 등이있다. 표에서볼수있는것처럼선진국이나인구 경제규모가큰나라들이대체로많은정책연구소를가지고있는것을알수있다. 반면저개발국가에서는정책연구소를찾아보기가어려운데, 표를보면정책연구소가전혀없는국가도다수있음을볼수있다. 전체적으로보면총 213개국중 85.4% 에해당하는 182개국에적어도하나의정책연구소가있다. 부록 099

부록 표 A-3 국가별정책연구소수 (2011) 아프리카 아시아 동유럽 남미 중동 앙골라 4 아프가니스탄 6 알바니아 11 앙귈라 0 알제리 9 베닌 14 아르메니아 14 벨라루스 12 앤티가바부다 1 바레인 3 보츠와나 13 아제르바이잔 12 보스니아 13 아르헨티나 137 키프로스 6 부르키나파소 16 방글라데시 34 불가리아 33 아루바 0 이집트 34 부룬디 5 부탄 1 크로아티아 10 바하마 2 이란 32 카보베르데 2 브루나이 0 체코 26 바베이도스 7 이라크 29 중앙아프리카공화국 2 캄보디아 10 에스토니아 17 벨리즈 4 이스라엘 54 차드 3 중국 425 헝가리 39 버뮤다 3 요르단 16 코모로 0 그루지야 12 코소보 3 볼리비아 51 쿠웨이트 11 콩고 3 홍콩 27 라트비아 11 브라질 82 레바논 12 콩고인민공화국 7 인도 292 리투아니아 19 버진아일랜드 ( 영 ) 0 리비아 1 코트디부아르 12 인도네시아 20 마케도니아 15 케이만아일랜드 0 모로코 11 지부티 0 일본 103 몰도바 9 칠레 41 오만 2 적도기니 0 카자흐스탄 8 몬테네그로 4 콜롬비아 40 팔레스타인 28 에리트레아 5 키르기스스탄 8 폴란드 41 코스타리카 37 카타르 6 에티오피아 25 라오스 3 루마니아 54 쿠바 19 사우디아라비아 4 가봉 0 마카오 0 러시아 112 도미니카 3 시리아 5 잠비아 6 말레이시아 17 세르비아 24 도미니카공화국 28 튀니지 18 가나 36 몰디브 6 슬로바키아 19 에쿠아도르 18 터키 27 기니 2 몽골 7 슬로베니아 19 기아나 3 아랍에미리트 6 기니비사우 1 미얀마 0 우크라이나 47 엘살바도르 13 예멘 15 케냐 53 네팔 13 총합 537 그레나다 1 총합 329 레소토 4 북한 2 과들루프 4 라이베리아 3 파키스탄 19 서유럽 과테말라 12 북미 마다가스카르 5 필리핀 20 안도라 1 기아나 3 캐나다 97 말라위 15 싱가포르 6 오스트리아 40 아이티 2 미국 1,815 말리 9 대한민국 35 벨기에 53 온두라스 9 총합 1,912 모리타니아 2 스리랑카 14 덴마크 43 자메이카 7 모리셔스 7 대만 52 핀란드 28 마르티니크 2 오세아니아 모잠비크 4 타지키스탄 7 프랑스 176 멕시코 60 호주 29 나미비아 14 태국 8 독일 194 몬세라트 0 피지 1 니제르 4 투르크메니스탄 0 그리스 35 니카라과 10 키리바시 0 나이지리아 46 우즈베키스탄 8 아이슬란드 7 파나마 12 마샬군도 0 르완다 7 베트남 9 이탈리아 14 파라과이 27 미크로네시아 0 상투메프린시페 0 총합 1,198 리히텐슈타인 90 페루 32 나우루 0 세네갈 16 룩셈부르크 2 푸에르토리코 5 뉴질랜드 6 세이셸 3 몰타 6 세인트키츠네비스 1 팔라우 0 시에라리온 1 모나코 4 세인트루시아 2 파푸아뉴기니 2 소말리아 6 네덜란드 0 세인트빈센트 2 사모아 1 남아프리카공화국 85 노르웨이 57 수리남 1 솔로몬제도 0 수단 4 포르투갈 14 트리니다드토바고 2 통가 0 스와질랜드 4 산마리노 21 우루과이 10 투발루 0 탄자니아 15 스페인 0 베네수엘라 17 바누아투 0 토고 4 스웨덴 55 터크스카이고스 17 총합 39 우간다 27 스위스 66 버진아일랜드 ( 미 ) 0 잠비아 9 영국 286 총합 722 짐바브웨 24 바티칸시티 1 총합 550 총합 1,258 세계총합 6,545 출처 : McGann(2012). 100 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

4. 정책연구소의설립추이 < 그림 A-1> 은 10년을단위로한시기별정책연구소설립추이를보여준다. 이를보면정책연구소설립은제2차세계대전이후로급증하여 1990년대에정점에달했다가 2000년대에들어오면서다소감소하는추세에있다. 그림 A-1 세계정책연구소설립추이 주 : 1900 년부터 2007 년까지설립된정책연구소는모두 4,348 개이다. 출처 : McGann(2012). 20세기중반이후정책연구소설립이급증한이유로 McGann(2012) 은다음과같은요인을들고있다. 우선정보와과학기술의발달로정보에대한정부의독점이크게약화되었으며, 사회가복잡해짐에따라정책자체가매우복잡하고기술적인성격을띠게되었다. 정부의규모가커진것역시정책연구에대한수요를높였으며, 여기에정부와선출직공무원에대한신뢰위기역시정책연구소확산에일조하였다. 세계화와이에따른정부및비정부행위자의성장, 적기에적절한형태의정보와분석을필요로하는수요의증가역시정책연구소의공급증가로이어졌다. 한편최근 10여년간나타난전세계적인정책연구소설립감소추세의배후에는다음과같은요인이작용하고있는것으로 McGann(2012) 은파악하고있다. 우선많은나라에서정치적 규제적환경이정책연구소와비정부기구 (NGO) 에적대적성격을띠게되었다. 또한정책연구에대한공공 민간기부자의자금제공이줄었다. 이런자금제공자들은어떤아이디어에대해혹은특정기관에자금을제공하는대신, 단기적이고특정프로젝트와밀접하게연관된연구에자금을제공하는변화된양상을보이고있다. 한편자체적인역량부족으로변화에적응하지못하는기관이나타나는것 부록 101

부록 도이러한경향에일조하고있다. 또한정책연구소의경쟁자도많이나타났다. 특정집단이나이념을옹호하는기관, 이윤을추구하는컨설팅회사나법률사무소, 인터넷언론등이모두정책연구소의경쟁자역할을하게되었고, 이에따라정책연구소에대한수요가감소했다. 끝으로소기의목적을달성함에따라활동을중단하게된기관들도나타났다. 이러한요인들이복합적으로결합하여설립감소추세가나타나게되었다. 5. 정책연구소의최근경향 1) 정책연구소활동의배경요인미국과서유럽에전세계정책연구소의절반가까이가집중되어있지만다른지역에서도정책연구소활동이활발하게이루어지는추세에있다. McGann(2012) 은이러한추세에영향을미치는여러요인을제시하고있는데, 이를주제별로재구성하여정리하면다음과같다. 첫째, 세계화와이에따른지식기반경제의성장, 그리고기술발전을들수있다. 정보통신기술발전에따라지식은국제적재화의성격을띠어물리적경계에구애받지않고전세계를넘나들게되었다. 이에따라지식기반경제가성장하였으며전세계지식기반기관들이뛰어난아이디어와양질의인력을두고경쟁하게되었다. 또한기술이발전함에따라전에비해더적은비용으로양질의연구를더빨리수행하는것이가능해졌다. 이에따라소수의개인이나소규모기관이활동하면서자신들의연구결과를발표하는것이수월해졌다. 특히인터넷의발달은결정적인역할을수행하고있다. 둘째, 민주주의발전에따른권력의탈중심화와비정부기구의성장을들수있다. 전세계적으로민주주의가발전함에따라공공정책에대한독립적인분석을필요로하는사회적수요가늘어나고비정부정책연구소설립에대한요구가증가하였다. 민주주의발전에따라 NGO와같은비정부행위자의활동이증가하였으며이는자연스럽게정책연구소에대한수요와공급으로이어졌다. 지난수십년간기술과민주주의발전에따라정부에의한정보독점과통제도급격하게감소하였는데, 이러한경향역시정책연구소와같이지식을기반으로한기구들이독립적으로정보와분석을제공하는것을가능하게해주었다. 한편민주화경향에따라정부의정책결정에대한열린토론 (open debate) 이가능하게되었다. 이익집단과대중은과거와는달리정부의독점적의사결정을더이상그대로수용하지않게되었고, 이에따라정부와는독립적인분석에대한수요가증가하였다. 특정정책선호를공유하는국제적정책네트워크의출현역시정책연구소와같은기구의힘과영향력을제고하는역할을하게되었다. 셋째, 정책이슈자체가과거에비해복잡해졌으며, 세계적으로구조적조정과변화가일어나고있다. 과거에비해경제, 사회등모든분야가복잡다기해짐에따라정책결정이고도로복잡하고기술적인성격을띠게되었다. 이에따라전문적지식을갖춘외부의조언이절실하게필요하게되었다. 제도적민주주의발전으로정부가선거를의식해좋은성과를내야한다는압력에직면한것도이러한수요증가에일조하고있다. 최근여러나라에서전반적으로일어나고있는구조조정 (structural 102 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

adjustment) 도정책연구소에대한수요를창출하고있다. 전반적으로선진국이경제침체를맞은반면개발도상국은상당한수준의경제발전을이루고있다. 선진국의경제성장정체와경제위기, 개발도상국과의극심한경쟁등의환경변화는재선을희망하는선진국정치인이양질의정책을추구할강한인센티브로작용하며, 이에따라정책연구에대한수요가창출되었다. 과거에비해정부부문의규모자체가커져정부가결정해야하는정책의수와규모자체가커진것역시정책연구에대한수요를창출하는요인으로작용하고있다. 2) 최근대두된이슈와경향 McGann(2012) 은정책연구소와관련해지금까지크게주목을받지못했지만앞으로보다심도있게분석해야할이슈나경향들을제시하고있다. 그중중요한몇가지를재구성하여소개하면다음과같다. 첫째, 전문화경향과경쟁의심화, 그리고이와관련한자금조달패턴의변화이다. 특정문제에대한답을추구하는자금제공자에게는종합적인분야를연구하는기관보다는특정분야에전문성을갖춘기관이더매력적이기마련이다. 이에각종정부기관은공공정책연구기관에대한자금제공을축소하는추세이며, 민간기업은특정프로젝트와직접적으로연관된연구에한정하여자금을제공하는경향을보이고있다. 연구전문성을추구하는이러한경향은종합적연구를수행하는연구기관의프로그램, 연구인력, 자금원천등에직접적인영향을미치고있으며연구기관간경쟁을심화시키고있다. 최근 30년간새로설립된정책연구소들의상당수가주로하나의이슈나영역의정책연구에초점을맞추는것은이러한경향이반영된것이다. 한편정책연구소이외에도컨설팅회사나법률사무소등이정책연구를수행하여정책연구소의경쟁자로대두되었다. 그런데이러한전문화경향은복잡한이슈에대한학제간연구수행을어렵게하는장애요인으로작용하는측면도가지고있다. 둘째, 영향력과독립성간선택문제이다. 정책연구소들이전에비해더주목을받고영향력이커짐에따라, 어떤기구들은그들만의목소리와독립성을상실해가는경향이있다. 정책연구소가정책결정자와대중으로부터신뢰성을유지하기위해서는영향력과독립성간의긴장관계를적절하게관리하여양자간미묘한균형을맞추는것이필수적이다. 셋째, 성과지표로서산출물과영향력간선택에관한문제이다. 역사적으로정책연구소는성과지표로서영향력보다는산출물에초점을맞추어왔다. 이는정책연구소의영향력을객관적으로측정하기가쉽지않다는사실에일정부분기인하는것으로보인다. 그래서많은기관들은보고서발행수와같은양적지표를중시해왔다. 하지만자금제공자들이최근들어갈수록정책연구소가공공정책에실질적으로미치는영향력에관심을보이고있는만큼, 양적지표를중시하는이러한관행은재고될필요가있다. 한편이와관련된것으로, 당파성이약하고종합연구기관의성격이강한정책연구소들이토론이나컨퍼런스, 포럼, 세미나와같은전통적인방법과방식을탈피하도록압력을받는경향이나타난다. 이는기부자들이이런전통적인방식보다는즉시실행가능하고특정정책 부록 103

부록 에대한옹호적성격을띤프로그램이나기관들을선호하는데서기인한다. 이에따라사회에서발생하는근본적인변화를이해하고그에대응하는데실패한전통적인연구기관들은새로운정책연구소에비해시장성과에서뒤떨어지게되었다. 넷째, 인터넷, 신미디어, 사회관계망서비스 (SNS) 의영향력증대이다. 이제정보그자체가바로권력으로이어지는시기는지났다. 정보가영향력을발휘하기위해서는그것이적기에적절한형태로구현되어야한다. 이러한경향이정책연구소의운용방식을재정의하고있다. 오늘날대부분의정책연구소는웹사이트를가지며인터넷을통해정책토의를진행한다. 인터넷, 신미디어, SNS 등새로운매체로부터정보를얻는사람들이늘어남에따라정책연구소는공공정책이슈를만들고전파하며토의하는방식을재점검하게되었고, 그들의고객들과접촉하고연구결과를전달하는방식에대해서도재고하게되었다. 특히학술적연구를이해하기쉬운형태로구성하여대중이접근가능하도록하는데주안점을두게되었다. 다섯째, 갈수록외부와의관계와마케팅전략을중시하는경향이다. 이익집단이늘어나고복잡한정책문제에신속하게대응할필요가증대됨에따라정책연구와특정분야에특화된공공정책정책연구소에대한수요가커졌다. 이에따라핵심고객과기부자를효과적으로겨냥하기위해외부와의관계및마케팅전략에대한중요성이증대되었다. 이에따라정책결정권자의시간제약을고려한짧고간결한정책보고서가분량이많은책이나백서를대체하는경향이있다. 한편이러한경향은연구의질과진실성 (integrity) 을잃지않으면서도이러한변화에적응해야하는과제를정책연구소에던지고있다. 여섯째, 국제화경향의증대이다. 이러한국제화경향은부분적으로정책이슈자체가국가를초월한성격을띠기때문에발생한다. 예를들어지구온난화, 대량살상무기확산, 세계적유행병, 테러등과같은이슈는모든국가에걸쳐해결해야하는문제이다. 이에따라국제적인이슈를다루는정책연구소가출현하기도하였으며 96) 정책연구소들이다른지역의정책연구소와의연계를강화하는모습도나타나고있다. 전반적으로최근의이러한경향은정책연구소들이국가의중요한현안에대한연구결과를정책입안자, 언론, 대중등주요고객에게보다접근가능한방식으로적절한시기에전달하는것과관계된다. 제3장에서우리나라의정책연구소에관해논의할때보다자세히살펴보겠지만, 우리나라의정책연구소의유형이나활동은일반적인양상과는상당히차이가있다. 하지만위와같은세계적인흐름과추세는우리나라의정책연구소들이활동의지향점을설정할때반드시고려할필요가있어보인다. 96) Carnegie Endowment for International Peace and the International Crisis Group 이그예이다. 104 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

6. 미국의정책연구소앞에서본것과같이미국은압도적으로많은수의정책연구소를가지고있다. 북미의 1,912개정책연구소중약 95% 에달하는 1,815 개가미국에있다. 그런데이들정책연구소의대부분은비교적최근에설립되었다. 미국정책연구소의절대다수인 90.5% 정도가 1951년이후에생겨났으며, 특히전체의 31% 는 1981~1990 년기간에설립되었다. 이에따라정책연구소의전체수는 1980년이래 2 배가되었다. 한편 1970년대이래생겨난정책연구소의대부분은전문화된분야를가지고있다. 소재지별로보면전체의약 4분의 1에해당하는약 400개가수도인워싱턴에위치해있다. 이는정책연구라는정책연구소활동의취지를잘보여주는것이다. 또한전체의절반정도가대학교와연계되어있는데이는학연 ( 學硏 ) 간협력이긴밀함을보여준다. 한편새로설립되는정책연구소의수는지난 10여년간감소추세에있는데이는세계적인추세와대체로부합한다. 미국은양적인측면에서나질적인측면에서모두정책연구소활동이가장활발하여명실상부한정책연구소의본산이라고할수있다. 따라서미국정책연구소에대한현황파악은정책연구소에관한일반적인사항을파악하는데도도움이될뿐아니라우리나라정책연구소에관한논의에도유용한시사점을제공할수있다. 이에본소절에서는 McGann(2005) 의논의중중요한부분을재구성하여소개한다. 1) 정치적 철학적성향미국의정책연구소는그정치적 철학적지향점이나성향에따라보수 (conservative), 자유주의 (libertarian), 중도 (centrist), 진보 (progressive) 의네범주로구분할수있다. 이들간명확한구분선을긋기는어렵지만대체적인구분은다음과같다. 우선보수는자유시장경제정책과전통주의적사회정책을옹호한다. 헤리티지재단, 미국기업연구소, 후버연구소등이이에속한다. 자유주의는보수와대체적으로비슷하나자유방임주의에대한강조가가장우선시되며사회정책에서의정부의역할에대해서는대체적으로부정적인견해를견지한다. 카토연구소, 리즌재단 (Reason Foundation) 이이에속한다. 중도는특정당파에속하는것을거부하며보수와진보를아우르는접근을취한다. NBER, 국제경제연구소 (Institute for International Economics) 등이이에속한다. 한편중도중에서도랜드연구소와같이중도우파로분류되는기관도있으며, 브루킹스재단이나카터연구소와같이중도좌파로분류되는기관도있다. 끝으로진보는경제정책에대해서는정부의개입을옹호하는반면사회정책에대해서는개입축소를지지한다. 정의정책연구소 (Justice Policy Institute), 경제정책연구소 (Economic Policy Institute) 등이이에속한다. 2) 조직및인력구성미국의대규모정책연구소는통상소장 (president) 이나 CEO 등의대표를둔다. 이대표는기관에속한상위직급자로연구소의전반적인운영과경영을책임지며, 보통이사회에대해책임성을지닌다. 연구인력에대해살펴보면, 연구소에속한연구인력을명확한기준을가지고분류하기는어렵 부록 105

부록 지만보통연구소에상근하는전임인력과비전임인력으로나눌수있다. 전임인력은정책연구소소속으로기관내에연구실을가지는상근직이다. 보통정해진계약기간을가지며갱신이가능하다. 반면비전임인력은비상근으로근무하거나주된근무처 ( 주로대학교 ) 에서일하면서정책연구소의업무를수행한다. 초청연구원이나방문연구원의자격으로연구소에근무하는인력도있다. < 표 A-4> 는미국의상위 15개정책연구소의연구인력과예산규모를보여준다. 표 A-4 미국상위 14 개정책연구소의연구인력및예산규모 (2001 년 ) 기관명 연구인력규모 ( 명 ) 예산 ( 달러 ) American Enterprise Institute 상근 58, 방문 15 16,300,994 Brookings Institute 상근 98, 겸임 173, 방문 48 30,227,800 Carnegie Endowment for International Peace(CEIP) 상근 48, 방문 4 20,092,833 Cato Institute 상근 37, 겸임 31 14,045,306 Center for Strategic and International Studies(CSIS) 상근 94, 겸임 54 16,775,453 Council on Foreign Relations 상근 65, 겸임 100, 방문 20 25,720,500 Heritage Foundation 상근 45, 겸임 43, 방문 5 33,481,921 Hoover Institution 상근 80, 겸임 30, 방문 50 28,400,000 Hudson Institute 상근 50, 겸임 40 7,110,011 Institute for International Economics 상근 18 6,0605,77 National Bureau of Economic Research(NBER) 겸임 500 23,844,357 Progressive Policy Institute 상근 18, 겸임 18 2,740,000 RAND Corporation 상근 640, 겸임 460 169,046,925 Urban Institute 상근 263 64,490,821 출처 : McGann(2005). 여러연구주제는연구자의전공에따라배정되는데, 연구자에게부여되는독립성은기관의구조와문화에따라다르다. 학술적지향을가진기관은연구자가대학교와마찬가지로연구주제와우선권에대해거의전적인자율성을보장받는다. 반면컨설팅이나옹호 (advocacy) 성격을띠는기관의연구자는연구활동에있어서제한된자유만을가지는경우가많다. 연구성과물은개인의독립적인보고서형태를띠는경우도있지만, 그보다는여러분야를아우르는다양한학문적배경을가진연구자들간의협업의형태를띠는경우가더흔하다. 경우에따라서는여러정책연구소간협업을통해연구성과물이도출되기도한다. 97) 97) 우리나라의경우에도연구소간협력을통해큰주제에대해연구하는경우가있다. 이는주로경제 인문사회연구회소 속연구기관간의협업형태로나타난다. 106 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

3) 마케팅, 홍보, 대중참여정책연구소의본질적인임무는정책관련지식을창출하여그정보를정계를포함한여러분야의엘리트와일반대중에게제공하는것이다. 따라서연구결과를효과적으로전파하는것이매우중요하며, 이에정책연구소들은언론을이용하거나대중과접촉하는여러프로그램을통해연구결과를전파하기위해노력하고, 때로는마케팅과홍보에전문성을가진전문인력을고용하기도한다. 정책연구소가연구결과를전파하는경로는대체로다음과같다. 첫째, 세미나나컨퍼런스, 브리핑을통한전달이다. 정책연구소들은강의, 세미나, 컨퍼런스, 전문가미팅, 브리핑등을통해자신들이목표로하는대상과접촉한다. 국제전략연구소 (CSIS) 의경우매년 700회정도의행사를개최하며, 미국기업연구소 (AEI) 는연간 200회정도의행사를개최하는것으로알려져있다. 둘째, 출판물을통한전달이다. 출판은전통적인방식의출판뿐아니라멀티미디어나인터넷을이용한출판을포괄한다. 전통적인방식의출판의경우, 주요정책연구소들은일반적인보고서형태의결과물을출판할뿐아니라수준높은학술지를운영하는경우가많다. 이런학술지들은정기적으로간행되는것이일반적이며, 외부학자와교류하는좋은경로로활용된다. 98) 한편많은정책연구소들은정책브리프나뉴스레터와같은형태로현안에대한신속한분석을제공한다. 99) 정보통신기술의발달과인터넷사용의증가를반영하여정책연구소들은연구결과전파에웹사이트를최대한활용한다. 대부분의발간물을내려받을수있도록게시하고있으며, 주요행사의발표자료도대부분웹사이트에게시되어있다. 또한개별연구자의연락처를공개하여필요한경우외부에서쉽게개별연구자와직접연락할수있도록하고있다. 셋째, 대중매체를통한전달이다. 기자들은여러정책현안에대한기사작성을위해이슈에대한지식과분석을필요로한다. 한편정책연구소입장에서는대충매체가자신들의연구결과를소개하고주장을제시할수있는좋은공간이된다. 이처럼수요와공급의힘이모두존재하므로대중매체는정책연구소의연구결과물을전파할수있는좋은경로가된다. 정책연구소의연구자는기자들의기사작성에전문지식을제공하는소극적이고수동적인방법뿐아니라고정기명칼럼을연재하는것과같은적극적이고능동적인방법을통해의견을제시한다. 또한 TV나라디오에직접출연하여의견을개진하기도한다. 넷째, 정부기관과의관계를통한전달이다. 정책연구소의주된역할이정책연구수행에있는만큼정책연구소는정부와의의사소통창구를유지하는데특별히관심을쏟는다. 여기서정부란입법부, 사법부, 행정부를포괄한다. 정책연구소의전문가가정기적으로의회에서전문지식을활용해 98) 우리나라의경우에도주요정부출연연구원은학술지를운영하는경우가있다. 가령한국개발연구원 (KDI) 은연구재단등재 학술지인한국개발연구 (KDI Journal of Economic Policy) 를발간한다. 99) 이는우리나라의경우에도마찬가지이다. 예를들어 KDI 는 KDI Brief 라는이메일기반의뉴스레터서비스를제공한다. 부록 107

부록 증언을제공하거나, 반대로정부인사를정책연구소로초청하여특정정책에대해설명을듣거나하 는방식으로정부와의네트워크형성및유지에힘쓴다. 4) 정책연구소영향력의측정정책연구소의영향력을측정하는것은쉽지않다. 일단무엇을영향력으로볼것인지가명확하지않고, 설사영향력을정의했다고하더라도정책형성과정에수많은사람이관련되는만큼그것을정확하게측정하는것은지난한일이다. 이러한난점이있지만보통정책연구소의영향력과관계되어거론되는지표로는자원지표 (resource indicator), 수요지표 (demand indicator), 영향지표 (impact indicator) 등이있다. 자원지표는정책연구소가가진자원의질과수준을나타내는지표이다. 재정적지원의수준이나양, 안정성, 정책결정권자나정책엘리트에대한접근성, 연구인력의배경과기술, 정책및학술공동체 (community), 대중매체와의네트워크의신뢰성등이이에해당한다. 수요지표는정책연구소의연구활동에대한수요를나타내는지표이다. 대중매체노출빈도, 웹사이트방문횟수, 발간물의판매부수, 컨퍼런스, 브리핑, 세미나등의횟수, 정부기관의컨설팅수요등이이에해당한다. 끝으로영향지표는정책연구소의연구결과가미치는영향을나타내는지표이다. 정책결정권자에의해채택된제안의수, 고객의인식, 정당이나후보자에대한자문역할, 연구결과물의인용횟수, 수상횟수등이이에속한다. 이러한지표들이있기는하지만역시정책연구소가정책의형성이나변화, 실행등에미치는직접적인영향력을측정하기란쉽지않다. 정책형성과정이매우길고복잡하며관계된당사자가다수이기때문에, 특정정책과관련한정책연구소의인과관계 (causality) 를주장하는것이매우어렵기때문이다. 이러한한계때문에일화나정황증거, 정책입안자의증언등에의존해야만하는경우도발생한다. 미국펜실베이니아대학의 Think Tanks and Civil Societies Program에서는매년전세계의정책연구소를대상으로그영향력에따른순위를산정해발표하고있다. McGann(2014) 에수록된 2013년의미국정책연구소의순위중상위 20위기관은 < 표A-5> 와같다. 표 A-5 2013년미국정책연구소순위순위기관 1 Brookings Institution 2 Carnegie Endowment for International Peace 3 Center for Strategic and International Studies 4 RAND Corporation 5 Council on Foreign Relations(CFR) 108 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

순위 기관 6 Woodrow Wilson International Center for Scholars 7 Pew Research Center 8 Heritage Foundation 9 Cato Institute 10 Center for American Progress(CAP) 11 American Enterprise Institute for Public Policy Research(AEI) 12 National Bureau of Economic Research(NBER) 13 Peterson Institute for International Economics 14 Center for a New American Security(CNAS) 15 World Resource Institute(WRI) 16 Atlantic Council of the United States 17 United States Institute of Peace(USIP) 18 Carnegie Council for Ethics in International Affairs 19 Hoover Institute 20 James A. Baker Ⅲ Institute for Public Policy 출처 : McGann(2014). 미국의정책연구소는전세계상위 10개기관중 6개, 상위 20개기관중 9개를차지해미국정책연구소의위상을상징적으로보여준다. < 표 A-6> 은 McGann(2014) 에수록된 2013년전세계상위 20개정책연구소이다. 특히브루킹스연구소는전세계순위에서도 1위를차지해자타가공인하는세계최고의정책연구소로꼽힌다. 전술한바와같이브루킹스연구소의전신은 1913년에설립된정부연구소 (Institute for Government Research, IGR) 이다. 이연구소가브루킹스 (Robert Brookings) 가설립한경제연구소 (Institute of Economics) 및브루킹스대학원과 1927년에합쳐져브루킹스연구소 (Brookings Institution) 가되어현재까지이어지고있다. 브루킹스연구소는뉴딜정책, 국제연합 (UN) 창립, 마셜플랜, G20 등여러정책아이디어를제시하여그영향력에있어독보적인위치를차지하고있다. 브루킹스연구소는민주당계인사들이많이참여해상대적으로진보적인성향을띠어, 보수적색채를띤헤리티지재단과대비를이룬다. 부록 109

부록 표 A-6 2013 년전세계정책연구소순위 순위 기관 국가 1 Brookings Institution 미국 2 Chantham House 영국 3 Carnegie Endowment for International Peace 미국 4 Center for Strategic and International Studies 미국 5 Stockholm International Peach Research Institute(SIPRI) 스웨덴 6 Brugel 벨기에 7 Council on Foreign Relations(CFR) 미국 8 RAND Corporation 미국 9 International Institute for Strategic Studies(IISS) 영국 10 Woodrow Wilson International Center for Scholars 미국 11 Amnesty International 영국 12 Transparency International 영국 13 Japan Institute of International Affairs(JIIA) 일본 14 German Institute for International and Security Affairs(SWP) 독일 15 Peterson Institute for International Economics 미국 16 International Crisis Group(ICG) 벨기에 17 Heritage Foundation 미국 18 Cato Institute 미국 19 European Council on Foreign Relations(ECFR) 영국 20 Chinese Academy of Social Sciences(CASS) 중국 출처 : McGann(2013). 110 2014 경제발전경험모듈화사업 : 한국의국책연구기관 : 경제발전에서의역할과진화과정

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