자체연구보고서 16-03 자원개발지원체제와효과의한 일비교분석 도현재
참여연구진 연구책임자 : 선임연구위원도현재 연구참여자 : 연구위원김태헌 부연구위원이태의 전문연구원김재엽 위촉연구위원정우진
< 요약 > 1. 연구의배경및목적 최근국내에서는부실한해외자원개발사업추진에따른공기업의손실누적과재무구조악화로자원개발공기업의구조조정요구와더불어자원개발추진체계의근본적인개편필요성이심각히제기되고있다. 정부에서도공기업의재무구조개선및자원개발내실화를위한구조조정방안을고심하면서, 우리나라의효율적인자원개발추진체계재확립을위한정책방향도출및지원제도개선을모색하고있다. 한편일본도정부차원에서국내외자원개발을촉진하기위해적극적인지원제도를시행해오고있는데, 우리나라가최근겪고있는자원개발공기업의손실누적및성과미흡등의문제를 10여년전에경험하면서자원개발지원체제에일대변화를준바있다. 일본은 2000 년대초반까지석유공단 (JNOC) 을중심으로자원개발사업에대한융자, 출자, 채무보증과같은지원을제공하였으나, 막대한손실누적및소규모자원개발기업들의난립등의문제로 JNOC가해체되고, 출자제도중심의 JOGMEC 지원체제로전환되었다. 우리나라와해외자원개발지원정책의취지와상황이흡사한것으로평가되는일본의지원체제변화과정에서나타난문제점및정책적고려사항들은우리의자원개발추진체계및지원제도개선에중요한시사점을제공한다. 이에본연구는한국과일본의자원개발지원체제비교및지원실적과성과분석을통해우리나라자원개발지원체제개선의시사점을제시한다. 요약 i
2. 주요연구결과및정책적시사점 일본의해외자원개발추진체제는 2004년석유공단 (JNOC) 에서 JOGMEC 체제로지원기구를전환하면서재정립되었으며, 중핵기업, JOGMEC, 자원외교라는세가지축이삼위일체로기능하는것을그기본틀로설정하였다. 이러한삼위일체의추진체제는민간중심의자원개발추진이라는원칙을근간으로한다. 일본정부는이러한민간주도의원칙을견지하면서도전략적차원에서중핵기업을적극육성하고있으며, 에너지안보및자원개발기업 산업육성이라는정책적관점에서지원대상프로젝트를선정함으로써정책목표달성을추구한다. 한 일양국은에너지의안정적공급을위한주요정책의일환으로해외자원개발정책을적극추진하였으며, 재정 금융지원, 세제지원, 기술 정보지원등전방위지원제도를마련하고국내 외환경변화에따라지원강도를조정해왔다. 2000년대초반이후우리나라와일본이자국기업의자원개발진출을지원한방식을살펴보면, 주력기업육성에지원을집중한점이두드러진다. 공기업유무에따른산업구조적특성의차이가있음에도, 흡사한지원제도메뉴와주력기업에대한집중적인출자지원등한국과일본의자원개발지원체제에는외형상유사한측면이많은것으로보인다. 그럼에도한국과일본의지원체제의세부적운영방식을들여다보면, 정책의일관성과전략성, 제도의안정성과유연성등에서비롯된중요한차이점들이존재한다. 지난 10여년간우리나라는공기업대형화추진및그에따른민간지원축소, 무리한대형프로젝트추진에따른공기업재무구조악화 ii
에뒤이은공기업지원축소, 그리고유가가높을때에오히려투자확대를지원하는정책성향을보여왔고, 이는우리나라자원개발지원정책의일관성부재및장기적관점에서의전략부재라는문제점을단적으로보여주는대표적사례들로볼수있다. 이러한성향은특히일본과대비되는부분인데, 일본은 2014년이후의저유가상황에서해외상류부문자산및기업인수기회가늘어나는점을감안하여 JOGMEC의지원대상사업범위를확대하는행보를보였다. 이는단지저가매물인수기회를적극활용한다는차원뿐아니라, 저유가에따른상류부문투자위축이중장기적인에너지공급안보리스크증대로이어질것에대비하는전략적차원에서도자원개발투자를강화하고있는것이다. 우리나라는공기업이존재하기때문에자원개발정책의목표에비춰공기업과민간기업의역할을적절히분담하는것이필요하다. 공기업에게는에너지안보또는자원개발산업의기반강화등국가전략적차원에서요구되는프로젝트를선별하여추진하도록하고, 민간기업들에게는수익성기준에입각하여프로젝트추진을결정하도록유도하는것이바람직하다. 기업의역량강화를위해서는융자등재정지원기준을탐사사업위주로제공하는한편, 국가전략적의의가있는프로젝트나리스크가상대적으로더높은프로젝트의경우융자지원상한을높이거나실패시감면비율을높이는방식으로지원을차등화하는등, 융자제도의적용기준을탄력적으로바꾸면지원제도의정책목표연계효과가제고될것으로보인다. 또한, 개발및생산사업은국내반입가능성등안보적측면을고려하여지원하고, 지원대상선정에있어차별적인가감점을부여하는방식으로공급안정을위한 요약 iii
전략적프로젝트추진을유도하는것이필요하다. 한, 일양국은재정지원제도운용의안정성과유연성측면에서도차이를보이고있다. 일본의출자제도는출자의특성에의해선정된사업이종료될때까지지속적인투자가이루어지는데반해, 우리나라융자제도는정부가매년총예산을결정하고대상사업을매년선정하기때문에한해의융자신청사업수에따라지원액이달라진다. 자원개발사업에대한투자유인을제고하기위해서는선정된사업에대해서는해당사업기간전체를기준으로융자지원을결정하는방식으로재정지원의안정성을높일필요가있다. 또한, JOGMEC의출자예산지원은이월이가능한유연한구조인반면, 우리나라의특별융자예산은소진되지않으면반납해야하는구조이기에불용예산을방지하기위해비효율적인지원이발생할여지가있다. 이에예산의이월등집행의유연성을담보할수있는방안모색이필요하며, 특별융자의원리금상환액이나프로젝트성공시의특별부담금등을기금화하여예산집행의유연성을보완하는방안모색도필요하다. iv
<ABSTRACT> 1. Background and Objectives Accumulation of huge losses and financial deterioration of the Korean state-owned companies engaging in overseas resource development have not only called for restructuring of these companies, but also highlighted the need for drastic reforms in the nation s implementation system for overseas resource development. As such, the government is currently seeking to reform its support system and to improve policies for overseas resource development, while contemplating on the restructuring measures for improving financial conditions and effective capacity building of the state-owned companies related to overseas resources development. Meanwhile, Japan has also been providing a strong support to its companies for resource development activities at home and abroad. It is interesting to note that, about a decade ago, Japan had undergone a radical reform in the support system for resource development as Japan at the time had confronted similar problems of huge debt and poor performance of the state company from overseas resource development as Korea. Japan had supported Japanese companies resource development projects with such instruments as loans, equity investments, and debt guarantees, mainly through Japan National Oil Abstract i
Corporation (JNOC) until the beginning of the 2000s. The system, however, experienced severe problems, such as the massive accumulation of losses and proliferation of unqualified small-scale resource development companies. As the result, Japan had to dismantle the JNOC and shifted to the new regime of the support system with Japan Oil, Gas and Metals National Corporation (JOGMEC) as the entity administrating the support, and the main mode of support being focused on equity investment, moving away from loans. The problems and policy considerations that had appeared in the reform process of the Japanese support system, for which the purpose and contexts are considered similar to those of Korea, would provide important implications for improving overseas resource development implementation and support systems for Korea. Therefore, this study analyzes problems in current overseas development implementation system in Korea and provide policy recommendations to improve the support system through the comparison of the implementation systems and resulting performances between Korea and Japan. 2. Research Outcome and Policy Implications Japan's overseas resource development implementation system was reestablished in 2004 when the support organization was switched from JNOC to JOGMEC. The basic framework in pursuing overseas ii
E&P was set up such that the three pillars of the overseas resource development, namely, a core (national flag) company, JOGMEC, and resource diplomacy of the government, function as a trinity. The trinity system is based on the principle of the private sector leading the resource development activities. The Japanese government strategically fosters the capacity building of core E&P companies while maintaining the principle of private sector leading the crucial role in overseas resource development, and at the same time pursues its policy goals by selecting projects for government support from the perspective of strengthening the energy security and fostering capacity building of the Japanese E&P companies and industry. As one of the main policies for energy security, Korea and Japan have actively pursued overseas resource development by setting up a comprehensive support system including financial support, tax support, technology and information support. While the relative degree of the support has been adjusted according to the changes of domestic and foreign conditions, one similarity notable in the support policies between Korea and Japan is that both countries focused their support on fostering national flag E&P companies since the mid-2000s. Although there are differences in the industrial structure attributable to the presence and non-presence of state-owned companies between both countries, the Korean and Japanese resource development support systems appear to share many similar aspects, Abstract iii
including similar support system menus and in intensive investment support for flagship companies. Nonetheless, there are important differences in terms of the coherence and strategic aspects of the policies, and the stability and flexibility of the system, when the detailed administrations of the systems and policies are concerned. Over the past decade, Korea has actively pursued a policy to promote enlargement of state-owned companies. This policy, however, has resulted in the reduction of support to private sector and weakened the financial stability of the state-owned companies. It had also promoted expansion of E&P investment pro-cyclically at the times of high oil prices, while pulling back its support when oil prices are low, although not intended. This is a classic example of the lack of consistency in our resource development support policy and the lack of strategy in the long-term investment perspective. This difference in investment tendency is especially highlighted in comparing to Japan, where Japan expanded JOGMEC's support coverage in view of the increased opportunities for acquisition of assets in overseas upstream sector under the low oil prices in the aftermath of 2014. Japan has strategically reinforced its support for investment in resource development in preparation for the increase in long-term energy supply security risks due to worldwide contraction of investment in upstream sectors under the low oil prices. In order to improve the effectiveness of the policy measures promoting overseas resource development for Korea where iv
state-owned E&P companies are present, appropriate role sharing of the public and private companies in pursuit of the goals of resource development policy is necessary. It is desirable to encourage the state-owned companies to pursue the projects of strategic importance in terms of national energy security and/or capacity building of domestic resource development companies and related industries, while as for the private companies, encouraging them to make decisions on projects largely based on the profitability criteria. In order to strengthen the E&P capacity of the companies, it is recommended that financial support such as loan provision should largely be focused on the exploration projects. For projects with relatively higher national strategic significance or risks, it is desirable to differentiate the support level, such as by raising the upper limit on loans or by increasing the exemption rate in the event of project failure. For projects in development and production stages, consideration of the security aspects such as the possibility of bringing developed resources into Korea and diversification of supply sources should be the differentiating factors in selecting the support target projects and determining on the support levels. Another important difference bewteen Korea and Japan arise from the stability and flexibility of the financial support system. In the Japanese system the investment support is continued until the selected projects are completed largely due to the characteristics of the support in the form of equity investment. Whereas in the Korean Abstract v
support system, the support level changes every year based on the government's annual decision on the magnitude of the budget and on the number of projects to be selected. In order to raise the companies investment incentives for resource development projects, it is necessary to increase the financial stability for the selected projects by considering the level of loan support based on the whole project period, not on the annual basis. In addition, the JOGMEC's equity investment support budget and its administration are more flexible in that the budget can be rolled over. By comparison, as the loan budget of Korea cannot be carried over when it is not exhausted, inefficient administration of the support may arise in the practice of preventing budget disuse by providing support to less qualified projects. Therefore, it is necessary to find ways to secure flexibility in implementation, such as budget rollover, and to supplement the budget execution flexibility by creating a fund from the principal of special loans and/or the special surcharge levied on succeeded projects. vi
제목차례 제 1 장서론 1 제2장한국의자원개발지원체제 5 1. 에특회계융자 5 가. 융자제도 5 나. 특별융자 ( 성공불융자 ) 7 2. 정책금융 9 가. 한국수출입은행 9 나. 한국무역보험공사 10 3. 조세특례 12 4. 자원개발기술지원및인력양성 14 가. 기술지원 14 나. 인력양성 18 제3장일본의자원개발지원체제 21 1. 일본자원개발지원체제의변천 21 2. JOGMEC의금융지원 25 가. 석유공단 (JNOC) 의융자제도폐지 25 나. 출자제도 27 다. 채무보증 34 라. 기타금융기관의정책금융 35 차례 i
3. 조세지원 39 가. 해외투자등손실준비금제도 ( 海外投資等損失準備金制度 ) 39 나. 감모공제제도 40 4. 기술지원및정보제공 43 제4장양국의자원개발지원실적과현황 47 1. 한국의자원개발투자추이및재정지출실적 47 가. 석유 가스개발투자 48 나. 광물자원개발투자 52 다. 해외자원개발재정지출추이 56 2. 일본의자원개발지원실적과성과 61 가. 금융지원 61 나. 자주개발률 68 다. 자원개발기업의사업지역및참여기업수 71 제5장한 일자원개발지원체제비교및정책시사점 77 1. 일본자원개발지원체제의특징 77 가. 민간주도의원칙 77 나. 출자방식을통한지원 80 다. 중핵기업및지원제도를통한정책시현 81 2. 한국과일본의자원개발지원체제및특성비교 83 가. 자원개발추진체제 86 나. 재정지원 88 다. 정책금융지원 90 라. 세제지원 91 ii
3. 우리나라자원개발지원체제의문제점과정책방향 93 참고문헌 103 부록 109 차례 iii
표차례 < 표 2-1> 무역보험공사의해외자원개발지원보험상품 12 < 표 2-2> 해외자원개발관련주요세제지원제도 13 < 표 2-3> 해외 ( 광물 ) 자원개발조사사업보조금제도 17 < 표 2-4> 자원개발인력양성사업개요와추진목적 18 < 표 3-1> 탐사사업에대한융자제도의변화 27 < 표 3-2> 출자대상사업과비율 28 < 표 3-3> 종류주관련규정 31 < 표 3-4> 일본출자제도의대상사업과출자비율의변화 33 < 표 3-5> 채무보증제도의변화 35 < 표 3-6> 일본의자원개발금융지원제도 38 < 표 4-1> 석유개발융자지원및회수의누적현황 51 < 표 4-2> 조세감면액현황 60 < 표 4-3> 일본의자원개발예산과 JOGMEC의지출현황 63 < 표 4-4> JOGMEC의석유 천연가스사업배당수익 64 < 표 4-5> JOGMEC의석유 가스사업대상채무보증잔고 65 < 표 4-6> JOGMEC의출자지원실적 66 < 표 4-7> INPEX 및 JAPEX에대한출자지원실적 67 < 표 4-8> JOGMEC의채무보증실적 68 < 표 4-9> JOGMEC 지원에의한자주개발석유 천연가스 71 < 표 4-10> JOGMEC의출자누계액과채무보증잔고의지역별분포 73 < 표 5-1> 한 일자원개발지원제도비교요약 85 < 표 5-2> 국내기업의생산물량추이및자원개발률 87 iv
< 표 5-3> 한국과일본의재정지원비교 89 < 표 5-4> 한국과일본의금융지원제도비교 91 < 표 5-5> 한국과일본의세제지원비교 92 < 표 A-1> JOGMEC 출자지원사업의추진현황및주요특징 109 차례 v
그림차례 [ 그림 3-1] 일본의해외자원개발정책목표와개발체제변화 24 [ 그림 3-2] 일본의자원개발금융지원체계 25 [ 그림 3-3] JOGMEC의최대출자지분구성한도변화 30 [ 그림 3-4] 해외투자등손실준비금액과투자관련인정건수 41 [ 그림 4-1] 우리나라의자원개발 ( 석유 가스 ) 투자액추이 49 [ 그림 4-2] 자원개발 ( 석유 가스 ) 신규투자건수추이 50 [ 그림 4-3] 원유가및공기업 민간기업석유 가스개발투자액추이 52 [ 그림 4-4] 광물자원개발투자액및신규투자건수추이 54 [ 그림 4-5] 광물자원공사와민간기업의광물자원개발투자액추이 55 [ 그림 4-6] 해외자원개발재정의용도별지출추이 57 [ 그림 4-7] 자원개발융자 ( 일반 성공불 ) 의투자 회수 감면현황 58 [ 그림 4-8] 국제유가와석유개발예산및융자신청추이 59 [ 그림 4-9] JOGMEC의연도별출자누계및기업수 62 [ 그림 4-10] 일본의자주개발률추이 70 [ 그림 4-11] 해외상업생산중인기업들의지역별분포 72 [ 그림 4-12] 2016년상업적생산기업의설립시기 74 [ 그림 5-1] 일본의사업단계별주요지원제도 79 [ 그림 5-2] 한국석유공사출자액및 JOGMEC 예산추이 95 vi
제 1 장서론 2000년대중반이후배럴당 100달러수준의고공행진을이어가던국제유가가셰일자원개발의영향으로 2014년하반기이후급락하면서석유 가스상류부문의투자환경이급변하고자원보유국의재정상황과자원개발 (E&P) 기업들의수익성이크게악화되었다. 북미비전통자원의개발확대로촉발된세계석유 가스의공급력확대는국제에너지시장의환경및기존의거래관행을변화시키며석유 가스개발을둘러싼공급국및소비국의정책변화를야기하고자원개발기업의투자행태와전략에도큰영향을미치고있다. 자원보유국들에서는저유가로급격히줄어든재정수입확충을위해외국자본들의자국상류부문투자를유인하고국영석유기업의지분매각을추진하는등상류부문접근성이확대되는정책변화가나타나고있다. 1) 석유메이저나독립계기업을망라한대다수 E&P기업들은저유가에따른상류자산가치및프로젝트수익성이급격히하락하는재무적어려움을겪으며계획된자본투자를유보하거나축소하고효율성개선을통한운영비절감을추구하는한편, 비핵심자산매각등자산포트폴리오합리화를통해급변하는자원시장환경에대응하고있다. 2) 국제유가급락에따른자원개발프로젝트의수익성저하및유동성압박은대부분의자원개발기업들이겪는공통된어려움이지만, 국 1) 정준환 도현재 (2016, pp.65-66) 참조 2) 정준환 도현재 (2016, p.57, pp.63-64) 참조 제 1 장서론 1
내에서는유가하락시기이전에본격적으로추진했던자원개발공기업의대형화정책과그에따른공격적해외자원개발진출로유가급락의부정적영향은더욱심각하게나타났다. 더욱이공기업들의일부자원개발사업자산인수및운영에대한감사원조사결과 3) 등으로해외자원개발사업투자의적정성에대한의구심이제기되는시점에, 저유가지속에따른해외자원개발부문영업손실확대와자산가치하락으로공기업들의부채비율이급증 4) 하는상황과맞물리면서공기업들의자원개발활동자체에대한회의론이확산되고있다. 비단자원가격하락에따른손실뿐아니라공기업의자원개발사업투자및관리의역량부족문제와도덕적해이등자원개발활동을둘러싼공기업내부적인거버넌스문제도경영상황악화의근본적인원인으로지적되면서, 자원개발공기업들을중심으로급격히확대된해외자원개발진출지원등최근 10여년간의해외자원개발정책방향에대한전반적인재검토와개선을요구하는목소리가높아지고있다. 이러한논의과정에서공기업의특성상방만한투자가능성이지적되며정부지침이나규제로인해자율적인투자결정과사업운영이제약받을수있다는공공부문의한계점들이부각되었고, 그대안으로민간부문의해외자원개발활성화를통해경영효율성과수익성중시에기반을둔자원개발투자를유도하는방향으로정책전환이이루어져야한다는주장도제기된다. 3) 감사원 (2015a, 2015b) 4) 2016 년말기준주요자원개발공기업의부채비율은한국석유공사 529%, 한국가스공사 324%, 한국광물자원공사 10,454%(2016 년상반기기준이며, 2016 년말에는완전자본잠식상태 ) 이다. 공공기관정보공개시스템 (ALIO, www.alio.go.kr) 참조. 한편국회예산정책처 (2016, p.191) 는한국석유공사의재무구조가더욱악화될가능성이있음을지적하며자구노력이없을경우 2018 년까지지속적인당기순손실을기록하여부채비율이 1,167% 에이를것으로전망하고있다. 2
정부에서도이같은문제들을인식하고공기업의재무구조개선및자원개발내실화를위한구조조정필요성과함께, 우리나라의효율적인자원개발추진체계재확립을위한정책방향및지원제도개선책마련에고심하고있다. 한편일본도정부차원에서국내외자원개발을촉진하기위한적극적인지원제도를시행해오고있는데, 우리나라가최근겪고있는자원개발공기업의손실누적및성과미흡등의문제를 10여년전에경험하면서자원개발지원체제에일대변화를준바있다. 일본은 2000 년대초반까지석유공단 (JNOC) 을중심으로자원개발사업에대한융자, 출자, 채무보증과같은지원제도를운영하였으나, 성공불융자의손실누적과소규모자원개발기업의난립등으로기존지원체제의실효성에대한의문이제기되고당시진행되던공적기관들의체제개혁과결부되어자원개발지원체제가일대전환기를맞게되었다. 석유공단을해체하고자원개발지원을담당할공적기관으로석유천연가스 금속광물자원기구 (JOGMEC) 를설립하여석유공단의출자및채무보증사업등의업무를담당하게하였으며, 도덕적해이문제가제기되던성공불융자제도는폐지하였다. 5) 이로써일본의자원개발지원체제는 JOGMEC을중심으로한출자제도가그근간을이루며오늘에이르게된다. 우리나라해외자원개발지원정책의취지와상황이흡사한것으로평가되는일본의지원체제변화과정에서나타난지원제도에대한평가와고려사항들은우리나라의해외자원개발지원정책및지원체제재검토에있어중요한시사점을제공할수있다. 이에본연구는한국 5) 石油鉱業連盟 (2016, p.98, pp.100~104) 제 1 장서론 3
과일본의자원개발지원체제를조사 비교하고, 양국기업들의자원개발추진현황과성과를분석한다. 또한, 일본의지원제도변화과정에서고려된주요문제점과고려요인을검토하여우리나라의지원제도와비교함으로써우리나라자원개발지원체제개선의방향성을제시한다. 본보고서는다음과같이구성된다. 제2장에서는먼저우리나라의자원개발지원체제를, 그리고제3장에서는일본의지원체제를금융 재정및조세지원, 기술 정보등의측면으로구분하여살펴본다. 제4장에서는한국과일본의자원개발지원실적과현황을검토하고, 제5장에서양국의지원체제와효과를비교하고지원제도개선을위한정책적시사점을제시한다. 4
제 2 장한국의자원개발지원체제 우리나라해외자원개발의지원체계는크게재정 금융측면과조세특례및기술 인력양성측면의지원으로나누어볼수있다. 재정 금융분야의지원으로는융자, 보증, 보험및자원개발펀드의투자위험보증사업등이있으며조세특례는해외자원개발사업소득에대한조세특례, 기술및인력양성분야지원으로는자원개발 R&D와자원개발특성화대학사업등이있다. 이하에서는분야별우리나라의대표적인자원개발지원제도들을살펴본다. 1. 에특회계융자 가. 융자제도자원개발사업은 고위험고수익 사업으로, 민간기업이단독으로사업에참여하기에는재원의확보가쉽지않다. 또한사업실패의가능성도높은편에속해위험헤징 (risk-hedging) 이적절하게이루어지지않는이상, 자원개발사업에대한투자결정을내리기가쉽지않다. 이에정부에서는에너지및자원사업특별회계 ( 이하에특회계 ) 를재원으로하는 융자제도 를통해자원개발사업에대한기업의초기진입을용이하게하는한편, 위험부담도어느정도분산시켜주고있다. 정부재원을기초로한융자제도는동력자원부고시제83-13호 (1983년 12월 ) 석유개발사업에소요되는자금의융자기준 이제정되면서출발하였다. 제 2 장한국의자원개발지원체제 5
융자수요자는국내법인으로해외자원개발사업을신고한사업자와국내대륙붕에서석유 가스탐사권을허가받은사업자, 그리고자원개발펀드 ( 해외자원개발사업법상의공식명칭은해외자원개발투자회사와해외자원개발투자전문회사 ) 가해당된다 6). 이중대부분의실수요자는해외에서자원개발을실시하는사업자들이며, 국내대륙붕자원개발의경우는석유공사가가주수요자이다 7). 융자를받을수있는사업은자원개발의탐사 ( 조사 ) 개발 생산사업이다. 이외자원개발펀드의투자위험을보장해주는무역보험공사의투자위험보증사업, 그리고광물자원의경우, 기술용역제공사업과개발자금융자사업도융자대상에포함된다. 이자율은에특회계운용요령에따르고있는데, 통상국고채 3년유통물평균수익률에연동된대표대출금리에서 1.25%p를차감한값으로결정되어시중이자율보다낮은금리가적용된다. 융자기간은통상 10 15년인데석유와광물자원, 그리고자원개발각단계별로차등을두고있다. 한편융자제도의재원은정부예산 ( 에특회계 ) 이며매년국회심의를거쳐융자액규모가결정된다. 주관부서는산업통상자원부이고, 정부를대신하여융자업무는석유가스개발사업의경우석유공사, 광물자원개발사업의경우광물자원공사가맡았으나, 2017년 7월부터모두한국에너지공단으로이전된다. 6) 융자금의실수요자에대한관련조문은다음과같다. 1 해저광물자원개발법제 12 조및제 14 조에따라산업통상자원부장관의허가를받은자 2 해외자원개발사업법제 5 조에따라산업통상자원부장관에게해외자원개발사업계획신고를한자, 3 해외자원개발사업법제 13 조의 8 제 1 항의에따른투자위험보증기관 7) 석유공사가아니어도민간사업자가국내대륙붕의광권을획득했을때는특별융자신청이가능하다. 6
해외자원개발을정부에신고한사업자가융자를신청하면자원개발전문가와회계사, 변호사, 금융인등으로구성된융자심의회에서심의를통해융자여부와융자규모가결정된다. 융자심의는석유 가스와광물자원별로개발사업융자심의분과위원회가나뉘어심의된다. 나. 특별융자 ( 성공불융자 ) 융자제도는특별융자와일반융자로나누어실시되고있다. 특별융자와일반융자의차이는특별융자의경우사업에실패할때융자원리금의일부가감면되는반면, 일반융자는사업성과에관계없이원리금을상환하는데있다. 특별융자는 1983년부터시행된성공불융자가 2017년 1월일부조항이개정되면서명칭을바꾼것이다 8). 특별융자의대상사업은융자대상중에서자원개발의조사 ( 탐사 ) 사업과투자위험보증사업에만이해당된다. 즉, 탐사에비해상대적으로위험도가낮은개발과생산사업은특별융자를받을수없다. 한편투자위험보증사업은무역보험공사내에별도의회계를만들고이를기반으로자원개발펀드사업들의위험을보장해주는데이회계구좌에정부가특별융자를해준다. 만약자원개발펀드의보증사업으로인해이회계를통해원금을상환할수없을때이를감면해준다. 투자위험보증사업은 2006년자원개발펀드가조성될당시도입되었다. 그러나특별융자제도의주목적은불확실성이높고성공확률이낮은탐사사업으로자원개발기술력이부족한국내기업을유인하기위한것으로, 정부가사 8) 특별융자와일반융자는제도가각각있는것이아니라산업통상자원부고시 ( 제 2017-9 호 ) 인 해외자원개발사업자금융자기준 에서구분된내용이다. 고시제 2 조 ( 용어의정의 ) 에서는융자원리금을면제받을수있는융자방식은특별융자, 감면을수반하지않는융자방식을일반융자로구분하고있다. 제 2 장한국의자원개발지원체제 7
업투자금의일정부분을융자해주고실패시원금의일부를감면해줌으로써사업위험을경감시키기위해실시되었다. 특별융자전신인성공불융자에서는탐사사업이실패하면융자액전액 ( 이자포함 ) 을감면했으나특별융자로바뀌면서원금의 70% 만감면되고 30% 는상환해야한다. 사업이성공할경우에는원금과이자의상환이외에도특별부담금이추가적으로징수된다. 따라서성공한사업으로부터징수한특별부담금을통해실패한사업들에게감면한융자원리금을회수하는구조로볼수있다. 다만실패한사업의원리금이성공한사업의원리금과특별부담금을합친액수보다크면, 정부의융자원금은일부가회수되지못하게되고, 반대인경우는융자원금이상이회수되는결과를가져온다. 특별융자에서사업의실패란조사및탐사사업이상업적생산단계에진입하지못하고종료되거나, 상업적생산단계에진입하였으나경영상의귀책이아닌사유로원리금상환이전부또는일부불가능할경우를의미하며, 9) 이때자원개발탐사사업자는원리금감면을신청하고융자심의회가이를심사하여, 최종감면액을결정하게된다. 한편탐사사업이개발단계를거쳐상업적생산으로이어진성공한사업의경우, 개발사업비회수, 융자원리금상환및개발기업이자체조달한조사 탐사사업비회수가완료된이후수익이난다면, 해당수익분에서융자기여율이곱해진금액의일정부분 ( 석유 가스 20%, 광물자원 4%) 을석유 가스의경우 15년간특별부담금으로납부하며, 광물의경우특별융자금의 1.5배를한도로특별부담금을납부한다. 10) 9) 해외자원개발사업자금융자기준 ( 산업통상자원부고시제 2017-9 호 ) 제 13 조 10) 해외자원개발사업자금융자기준 ( 산업통상자원부고시제 2017-9 호 ) 제 13 조 8
2. 정책금융 정부재정에의한지원이외에수출입은행, 무역보험공사와같은공 적금융기관을통해기업의자원개발투자자금조달을지원해주는제 도가있으며, 지원방법은저리융자, 보증, 보험등이있다. 가. 한국수출입은행한국수출입은행 ( 이하수출입은행 ) 은우리나라의공적수출신용기관 (Export Credit Agency, ECA) 중하나로우리나라기업의해외투자와수출을촉진하기위한금융을제공하고있다. 해외자원개발사업도해외투자의일환으로이미한국수출입은행법제1조에해외자원개발을주요금융제공분야로명기하고있다. 이에따라수출입은행은해외자원개발사업을추진하는국내기업이나국내기업이출자한외국현지법인에자원개발사업에필요한자금을대출또는보증의형태로지원하고있다. 11) 자원개발에대한대출은탐사 개발 생산등전단계에서시행하고있으며, 금리나거치기간및대출한도측면에서우대지원을하고있다. 보증의경우는수출입은행의지원대상이되는해외자원개발사업에대해자금을대출해주는금융기관에차주의대출금상환을보증하는채무보증과해외자원개발사업과관련된보증의뢰인의이행의무에대한입찰보증, 계약이행등을보증하는이행성보증, 해외자원개발사업을위한채권발행에대해그채권을인수또는보증하고있다. 12) 11) 삼일회계법인 (2010, p.35) 12) 한국수출입은행홈페이지 (https://www.koreaexim.go.kr, 최종접속일 2017.2.17.), 에너지경제연구원외 (2013, p.95) 제 2 장한국의자원개발지원체제 9
2007년부터 2015년사이수출입은행의해외자원개발사업금융지원규모는 205건으로 135억달러에달하고, 전체지원액중석유가스부문이 60%, 광물부문이 40% 를차지하였다. 13) 그러나이금액에는자원개발뿐아니라자원의장기구매자금이나파이프라인등자원개발에연관된인프라및설비구축사업에대한대출과보증액도포함되어있다. 수출입은행은해외자원개발사업에대해우대조건의금융지원을하고있지만, 일반상업은행과유사하게차주의신용도나사업성이매우양호한사업의경우를제외하고는대부분담보 ( 부동산, 유가증권등 ) 를통해채권을보전하고있다. 또한, 기업의채권보전대신해외자원개발사업의매장량을평가하고생산물의미래현금흐름에근거하여자금을지원하는매장량기초금융 (Reserve-Based Lending, RBL) 도실시하고있다. 이금융은개발 생산단계에있는자원개발사업의매장량을담보로대출을실시하고, 차주가생산물을판매하면생산물구매자가대금을수출입은행의수입금계좌 (Proceeds Accounts) 에입금하고대출금상환후남는금액은차주에게송금해주는금융방식이다. 14) RBL은미국, 호주등선진국에서는많이통용되는금융이지만, 아직우리나라에서는매장량을평가할수있는전문기관이부족하여그리활성화되어있지는않다. 나. 한국무역보험공사 한국무역보험공사 ( 이하무역보험공사 ) 역시우리나라 ECA 의하나 13) 기획재정부 (2016, p.20) 14) 한국수출입은행홈페이지 (https://www.koreaexim.go.kr, 최종접속일 2017.2.17) 10
로해외투자와수출입사업에대한보험과신용보증등을제공하는공적금융기관이다. 우리기업의해외투자및수출입사업에대해국내외금융기관의대출에대한보증보험이나해외투자손실에대한보험사업등을실시하고있다. 해외자원개발사업은해외투자에해당되기때문에무역보험공사가실시하는해외투자보험, 해외사업금융보험등다양한보험및보증상품을이용할수있다. 해외투자보험은기업이나금융기관이실시한해외투자의원리금이나배당금을회수할수없게되거나보증한채무의이행등으로손실을입게되는경우에대해보상을해주는보험으로, 투자대상국에서의수용, 전쟁, 약정불이행, 송금및불가항력등 비상위험 (political risk) 을담보한다. 또한금융기관이해외자원개발및 M&A 등의소요자금대출시이러한 비상위험 이나파산, 채무불이행등의 신용위험 (commercial risk) 으로인한대출금미회수위험도담보한다. 15) 해외사업금융보험은국내외금융기관이외국인을상대로해외사업의소요자금을공여하기위해체결한상환기간 2년을초과하는금융계약의채무불이행을담보하는보험이다. 16) 한편해외자원개발펀드보험도투자위험보증사업의하나로해외자원개발법상의해외자원개발펀드 ( 법적명칭은해외자원개발투자전문회사 ) 가조성한탐사사업의실패, 또는개발 생산사업의비상위험및신용위험에따른손실액의일부를보상하는제도이다. 17) 15) 한국무역보험공사홈페이지 (https://www.ksure.or.kr/insur/over_invins01.dor, 최종접속일 2017.2.17.) 16) 한국무역보험공사홈페이지 (https://www.ksure.or.kr/insur/oper_overseas01.dor, 최종접속일 2017.2.17.) 17) 한국무역보험공사홈페이지 (https://www.ksure.or.kr/insur/over_devfund01.do, 최종접속일 2017.2.17.) 제 2 장한국의자원개발지원체제 11
상품명보험수혜자대상자부보율담보위험 해외투자보험 ( 주식, 대출금, 보증채무등 ) 해외투자보험 ( 투자금융 ) < 표 2-1> 무역보험공사의해외자원개발지원보험상품 해외투자를행한국내법인또는외국자회사 금융기관 외국법인의주식또는지분 외국법인에대한대출금 외국법인의 2 년이상장기차입금또는회사채발행에대한보증채무 국내기업이자원개발사업소요자금을차입하는경우금융기관의대출원리금 95% 이내 100% 이내 100% 이내 100% 이내 비상위험 ( 제 3 국제외 ) 비상위험 + 신용위험 해외사업금융보험 금융기관 수출증진및외화획득효과가있을것으로예상되는해외사업소요자금에대한금융기관의상환기간 2 년초과대출원리금 100% 이내 비상위험 + 신용위험 해외자원개발펀드보험 해외자원개발펀드, 해외자원개발전담회사 해외자원개발펀드혹은해외자원개발전담회사가취득한주식, 융자권, 수익권 100% 이내 비상위험 + 신용위험 + 탐사위험 자료 : 김필규 (2012, 원출처 ), 정웅태 (2015, p.44) 에서재인용 3. 조세특례 정부는해외자원개발사업의촉진을위해해외자원개발사업자에게 소득세및법인세를감면해주는세제지원제도를운영하여왔다. 자 원개발투자사업만을대상으로하는대표적인세제지원제도로는 < 해 12
외자원개발투자에대한세액공제 >, < 해외자원개발펀드배당소득분리과세 >, < 해외자원개발설비투자세액공제 > 등이있다. < 해외자원개발투자에대한세액공제 > 는자원개발사업자가해외자원개발을위한투자나출자를하는경우해당투자금액또는출자금액의 100분의 3에해당하는금액을법인세또는소득세에서공제해주는제도이며, < 해외자원개발펀드배당소득분리과세 > 는투자액면가합계액이 2 억원이하인자원개발펀드배당소득에대해 14%, 5천만원이하는 9% 의분리과세를각각적용하여세액을감면해주며, < 해외자원개발설비투자세액공제 > 는내국인이해외자원개발설비시설에투자하는경우당해투자금액의 100분의 3에상당하는금액을법인세또는소득세에서공제해주는제도이다. 제도 해외자원개발투자세액공제 해외자원개발투자배당소득법인세면제해외자원개발펀드배당소득분리과세 해외자원개발설비투자세액공제 < 표 2-2> 해외자원개발관련주요세제지원제도 관련법률조세특례제한법 ( 조특법 ) 제104조 15 조특법제 22 조 조특법제 91 조 6 조특법 25 조 내용 자원개발사업자가해외자원개발을위한투자나출자를하는경우해당투자금액또는출자금액의 100 분의 3 에해당하는금액을법인세또는소득세에서공제 해외자원개발사업배당소득에대해자원보유국에서조세를면제받은부분에대해서만법인세를면제 투자액면가합계액이 2 억원이하인자원개발펀드배당소득에대해 14%, 5 천만원이하는 9% 분리과세 내국인이해외자원개발설비시설에투자하는경우, 당해투자금액의 3% 에해당하는금액을법인세또는소득세에서공제 ( 중견기업 5%, 중소기업 7%) 일몰시점 2013 년 2015 년 2016 년 2017 년 자료 : 정웅태 (2015, p.47), 법제처국가법령정보센터 (http://www.law.go.kr/main.html) 제 2 장한국의자원개발지원체제 13
이가운데배당소득에대한세액공제는 90년대부터시행되어왔으며, 해외자원개발투자및설비투자에대한세액공제제도는제2차해외자원개발기본계획이시행되는 2005년이후제도화되어운영되어왔다. 하지만 < 해외자원개발투자에대한세액공제 > 제도는 2013년에, < 해외자원개발투자배당소득법인세면제 > 는 2015년에, < 해외자원개발펀드배당소득분리과세 > 는 2016년에일몰되었으며, < 해외자원개발설비투자세액공제 > 는 2017년에일몰이예정되어있다. 따라서 2017년이후부터는해외자원개발사업에대한조세지원은더이상실시되지않는것으로볼수있다. 4. 자원개발기술지원및인력양성 가. 기술지원우리나라의자원개발기술은선진국대비석유 가스는 44%, 광물자원은 47% 수준으로평가되고있다 18). 해외자원개발사업들이활성화되기위해서는우선자원개발관련기술발전이촉진되어야한다. 정부는예산출연을통해자원개발 R&D 사업들을지원중인데, 이가운데현재산업통상자원부산하의에너지기술개발지원을담당하는한국에너지기술평가원 (KETEP) 에서 < 에너지자원융합원천기술개발사업 > 의하나인 < 자원개발기술개발사업 > 으로추진되고있다. 한국에너지기술평가원은전문가들의심의및의견을반영하여연구주제를정하며, 대학, 연구기관, 공기업, 민간기업등의연구주체들이사업신청을하고경쟁공모를거쳐선정된기관에연구비를지원한다. 연구비 18) 에너지경제연구원외 (2013, p.135) 14
는사업별로정부출연금과참여기업간매칭펀드의형태로구성되며, 2013년까지의정부출연금비중은약 70% 수준이다 19). 현재자원개발 R&D사업출연금은약 280억원수준으로작은편이며한국에너지기술평가원의전체에너지기술개발사업예산의 4.3% 수준에불과하다. 그나마 2011년을정점으로계속지원예산이축소되어왔는데, 소규모예산으로인해대부분의자원개발 R&D가실험실에서만이루어져논문이나특허실적이다른에너지분야 R&D와비슷함에도불구하고 R&D성과의현장적용정도를보여주는지표인사업화실적은매우저조한것으로평가된다. 20) 정부는제5차해외자원개발기본계획 (2014년 8월 ) 을통해그동안자원개발기술개발정책을소규모, 실험실형 R&D에서대규모현장실증형 R&D로전환하고대학과연구소가주도한기술개발을산학연협력프로그램을통해추진하겠다는계획을발표하였다. 그러나광구현장을확보하는데거액의투자비가필요한반면, 예산이확보되지않아아직이계획은추진되지못하고있는상황이다. 한편, 광물자원의경우정부는해외유망투자사업발굴지원과민간기업투자활성화를위해해외자원개발조사사업보조금제도를한국광물자원공사를통해운영해왔다. 21) 1978년부터시작된이조사사업은투자여건조사, 기초탐사, 지분인수타당성조사로구분된다. 22) 투자여건조사는해외자원개발희망업체가참여하고자하는프로젝트에대하여조사가필요한경우현장조사를통해해당사업의광상 19) 기획재정부 (2016, p.70) 20) 에너지경제연구원외 (2013, p.135) 21) 김태헌외 (2015, pp.3~5) 22) 김태헌외 (2015, pp.3~5), 한국광물자원공사홈페이지 (https://www.kores.or.kr, 최종접속일 2017.3.4) 제 2 장한국의자원개발지원체제 15
부존가능성및개발타당성의예비분석을수행하고향후사업추진방향을제시한다. 기초탐사조사지원에서는해외자원개발희망업체가지원한초기단계탐사타당성조사사업에대해지표지질, 트렌치, 시험시추등과관련된기술및자금을지원해주고있으며, 지분인수타당성조사에서는해외자원개발투자진출예정사업의지분이나권리인수타당성의조건판단을위한기술, 재무, 법률실사에필요한기술및자금을지원한다. 투자여건조사와기초탐사및지분인수타당성조사는유기적으로연결되어단계적인지원이이루어질수있도록운영되고있다. 23) 23) 김태헌외 (2015, pp.3~5), 한국광물자원공사홈페이지 (https://www.kores.or.kr, 최종접속일 2017.3.4) 16
구분투자여건조사기초탐사지분인수타당성조사 대상사업 보조금지급내용 해외자원개발추진업체의기술지원요청광산등 광물자원공사현지조사비용, 외부전문가조사비용 보조율 100% 우선 우대지원 선정방법 사업관리 < 표 2-3> 해외 ( 광물 ) 자원개발조사사업보조금제도 민간단독혹은민간 공사공동추진탐사타당성조사사업 - 탐사비용 ( 지질조사, 지화학탐사, 지구물리탐사, 트렌치탐사, 시굴정및시험시추등 ) - 사업관리비용 ( 현장검사비용, 현지공동조사비용등 ) 보조대상사업비의 80% 이내 - 인수대상사업의기술적 경제적타당성조사 - 인수대상사업의가치평가, 인수조건및법률검토 기술, 회계, 법률등해당분야의사업타당성조사비용, 현지실사및인수조건조사비용등 보조대상사업비의 80% 이내 - 자원개발부진광종인우라늄및동광, 희유금속 - 자원개발해외인턴십참여기업 - 중소기업 ( 개인사업자포함 ) 추진사업 ( 보조금 10% 우대 ) 등 검토대상사업에대해사업선정검토기준에부합성을검토한후심의위원회심의를통해보조대상사업선정 심의결과보조대상으로선정된사업은조사사업세부기준및절차 ( 안 ) 에따라사업관리 - 보조사업관리및감독을위한현지출장 - 공사 ( 工事 ) 형태의조사에대한관리및수행실적검사 자료 : 한국광물자원공사 (2015), 김태헌외 (2015, p.5) 에서재인용 이외에도한국지질자원연구원에서는기술사업화지원사업을통해중소기업들을대상으로자원탐사에필요한신기술의개발연구를지원하고있으며, 광물자원통계포털 의고도화를통해국내외광물자원매장량현황, 광업권유지 회수현황, 우리나라광산물생산 수급실적등과관련된통계를제공하고있다. 24) 제 2 장한국의자원개발지원체제 17
나. 인력양성 2000년대중반이후자원개발사업이확대될당시기업들은자원개발관련전문인력확보에어려움을겪고있었다. 이러한문제점을타개하기위해정부는우리나라해외자원개발에필요한전문인력양성을위해 자원개발아카데미, 자원개발특성화대학, 자원개발전문가과정 등여러자원개발인력양성사업을추진해오고있으며, 학술적진흥차원의소극적인지원에서벗어난본격적인자원개발인력양성지원프로그램들이 2007년의제3차해외자원개발기본계획을토대로마련되기시작하였다 (< 표 2-4> 참조 ). < 표 2-4> 자원개발인력양성사업개요와추진목적 구분 시작연도 대상자 목적 자원분야학술진흥 2003 대학학술연구과제지원을통한전문가형고급인력양성 타전공출신, 자원개발아카데미 2007 자원분야간접종사자 10개대학 (1단계)/ 자원개발특성화대학 2009 5개컨소시엄 (2단계, 2014~) 단기교육을통한자원개발인력육성 전문인력의체계적양성및공급체계구축을위한기반마련과구체적인력양성사업추진 자원개발전문가과정 2011 자원분야종사자계약실무, 인수합병부문의고급인력양성 자료 : 제 1 차 ~ 제 4 차해외자원개발기본계획 24) 한국지질자원연구원기술사업화센터홈페이지 (http://tlo.kigam.re.kr, 최종접속일 2017.3.4.), 광물자원통계포털 (https://mici.kigam.re.kr, 최종접속일 2017.5.4) 18
정부는 2007년부터우리나라의기업및자원개발유관기관의재직자를대상으로단기자원개발전문교육을실시하는자원개발아카데미를서울대에위탁개설하고실무인력들을양성하고있다. 이에더하여, 2009년에는전문인력의체계적양성기반마련을위해주요대학에자원개발특성화대학설립을지원하기시작하였는데, 이에따라서울대를비롯하여전국 10개대학에자원개발관련학과들이개설되었다. 25) 2014년부터 2단계특성화대학사업이시작되었으며, 종전의개별대학중심프로그램에서석유 가스물리탐사, 생산증진, 비전통자원개발, 광물선광 제련, 광물탐사 개발등 5개특정과제를중심으로개편하고, 5개대학컨소시엄을선정하여지원하고있다. 26) 한편, 해외자원개발협회는해외자원개발자산운용전문인력의양성을위해고용노동부 국가인적자원개발컨소시엄사업 의전략분야를주관하고있으며, 2015년 3월부터는 자원개발전문인력양성공동훈련센터 를승인받아운영중이다. 25) 2009 년자원개발특성화대학으로강원대, 동아대, 부경대, 서울대, 세종대, 인하대, 전남대, 조선대, 한양대, 해양대등 10 개대학이선정되어 2013 년까지 5 년간지원되었다. 지식경제부보도자료 (2011.8.1.) 26) 5 개컨소시엄은 1 단계에서개설된 10 개대학의자원개발관련학과중에서컨소시엄별 1 개의주관학과와 2~4 개의참여학과로구성되었다. 산업통상자원부보도자료 (2014.11.5.) 제 2 장한국의자원개발지원체제 19
제 3 장일본의자원개발지원체제 1. 일본자원개발지원체제의변천 일본정부는해외에서유전을개발하여석유의안정공급을확보하는 것을주요국가적과제의하나로설정하고있으며, 이는일본석유개발 기업에대한지원정책의정책적근거가되어왔다. 일본정부가해외자 원개발에대한정책을수립하고지원하기시작한것은 1960 년대후반 부터이다. 일본통상산업성의정책자문기구인총합에너지조사회 ( 総合 エネルギー調査会 ) 는 1967 년에이미석유의해외수입의존도상승을 우려하며원유의자주개발및공급원확보의필요성을지적하고자국 총원유수입량의 30% 를자주개발원유로공급한다는목표설정을제 언하였다. 27) 1970 년대에발생한두차례의석유위기는석유자주개발의필요성을 더욱증대시켰다. 이에따라 1970 년대이후지금까지일본의에너지정 책에서빠지지않고나타나는주요목적이 안정공급 이며, 안정공급 을위한하나의대책으로제시되는것이해외자원개발이다. 일본정부 는일찍이석유탐사를위한리스크머니 28) 를공급하는것을주요기 능으로하는석유개발공단 ( 石油開発公団, 이후의 JNOC) 을설립하였 다. 29) 석유개발공단은석유개발회사에대한탐사투 융자사업과채무보 27) 石油鉱業連盟 (2016, p.112), 정우진외 (2005, pp.12~15). 이후 2010 년제 3 차에너지기본계획에서는당시 20% 수준인원유 천연가스 ( 화석연료의경우 26%) 자주개발률을 2030 년까지두배증대하는것을목표로제시하였다. 経済産業省 (2010, p.9), 홍승혜외 (2016, p.5) 28) 석유 가스탐사와같이사업실패의위험이높아일반적인금융을통해조달하기어려운자금을일컫는다. 제 3 장일본의자원개발지원체제 21
증사업을실시하는법인으로설립되었으나, 석유비축의중요성을인지하고 1978년부터자체적으로비축업무를시작하며석유개발공단의명칭을석유공단 ( 石油公団, JNOC) 으로변경하였다. 30) 공적기관인 JNOC 는 2005년에폐지될때까지일본기업의해외자원탐사에대해서융자, 출자, 채무보증등의금융지원업무를담당하였다. 31) 일본의해외자원개발사업추진은참여하려는프로젝트별로별도의개발회사 ( 이하프로젝트회사 ) 를설립하고, 그프로젝트회사가사업참여권리를보유하고개발사업을추진하는 One Project One Company 형식을취해왔다. 이는석유개발사업의막대한위험을분산하고다수의참여를유인하기위해다수의기업들로부터출자자를모집하고투 융자제공을통해프로젝트회사를설립하는방식인데, 다수가참여하는방식의특성상소규모개발기업이난립하는한편, 석유개발참여기업들의경험과역량은제대로육성되지못하는문제점을드러내었다. 이로인해석유공단은 1967년부터 2004년까지약 340여개의사업에출자 융자를지원하였는데, 석유개발의실패로 200여개의사업이해산되어석유공단이해체되기직전인 2004년 8월기준활동중인사업은 103건에불과했다. 32) 29) 일본정부는해외자원개발이거액의재원을필요로하는리스크가높은사업이기때문에국가의적극적인지원하에종합적추진단체가필요하다는총합에너지조사회의제언에따라, 1967 년 7 월석유개발공단법 ( 石油開発公団法 ) 을제정하고, 같은해 10 월에정부의전액출자로석유개발공단을설립하였다. 石油鉱業連盟 (2016, p.112), 홍승혜외 (2016, p.17), 정우진외 (2005, p.21) 30) 홍승혜외 (2016, p.17) 31) 이밖에탐사기계대여, 지질구조조사, 정보수집및기술개발등의업무를담당하였다. 보다자세한석유공단업무범위에대해서는정우진외 (2005, pp.22~25), 홍승혜외 (2016, p.17~18) 참조 32) 2002 년마련된석유공단폐지법의요강에는석유공단이 2004 년 3 월말까지신규석유개발사업에서탈퇴하도록하고, 2005 년 3 월까지완전해체하는내용이포함되었다. 정우진외 (2005, p.28, p.59, p.89) 22
일본정부는탐사사업에대한성공불융자의누적손실 33) 등부실한투 융자로석유공단의재정상황이악화되면서 2002년 석유공단법및금속광업사업단법의폐지등에관한법률 과 독립행정법인석유천연가스 금속광물자원기구법 을마련하여석유공단과금속광업사업단이담당했던지원기능을이어갈새로운조직으로 2004년 2월에독립행정법인석유천연가스 금속광물자원기구 (Japan Oil, Gas and Metals National Corporation, JOGMEC) 를설립하였고, 이듬해인 2005년 3월석유공단을해체하였다. 34) 석유공단이폐지되고 JOGMEC에지원기능이이관되면서, 일본의상류개발체제는 공단주도 에서중핵적기업 35) 을포함한 민간기업주도 라는자원개발정책방향의중대한변화를겪게된다. 36) 중핵적기업이담당하는해외석유가스개발권의효율적확보, JOGMEC이수행하는전략적리스크머니의공급과연구개발지원, 정부가추진하는적극적인자원외교의세가지요소가삼위일체가되어기능하는것을자원개발추진의기본체제로설정하여지금까지유지되고있다. 33) 2004 년까지출자 융자를통해지원한 2 조엔중 1 조 2 천억엔의대금은회수가불가능할것을예상되었다. 정우진외 (2005, p.59) 34) 石油鉱業連盟 (2016, p.113), 정우진외 (2005, p.59, p.87) 35) 중핵적기업은국가의대표적기업 (national flag company) 과유사한의미로일본에서사용되는용어로국가의자원외교와밀접한연계를통해전략적으로해외석유가스개발권확보를추구하는기업을지칭한다. 홍승혜외 (2016, p.19) 36) 본고에서는지면제약을고려하고선행연구와의중복을피하기위해변화과정에대한자세한설명은생략한다. 이에대한자세한논의는정우진외 (2005), 정웅태 (2015), 홍승혜외 (2016) 등참조 제 3 장일본의자원개발지원체제 23
[ 그림 3-1] 일본의해외자원개발정책목표와개발체제변화 자료 : 経済産業省 (2016a, p.11) 일본정부가실시하는해외자원개발사업에대한지원제도도앞장에서와마찬가지로금융측면의지원과기술 정보측면의비금융지원으로구분될수있다. 금융지원은공적기관들을통한융자, 출자, 채무보증과같은일반적인금융지원과조세감면등의세제지원으로나누어진다. 일본의해외자원개발지원주체가석유공단에서 JOGMEC으로탈바꿈하는과정에서나타난금융지원제도의변화는 2004년탐사사업에대한융자 ( 석유탐사사업에대한성공불융자 ) 가도덕적해이를빌미로폐지되었다는점이며, 이외에출자및채무보증과같은다른금융지원업무는 JOGMEC에이관되어수행되고있다. 37) 이외에국제협력은행 (JBIC) 의개발 생산금융지원과일본무역보험 (NEXI) 의자원에너지보험제공등이있다. 비금융지원은정부의자원외교를통한측면지원과함께, JOGMEC 37) JOGMEC 홈페이지 (http://.jogmec.go.jp, 최종접속일 2017.3.5) 24
을중심으로한해외지질구조조사, 기술개발및정보수집 제공등의 지원이있다. 이하에서는각지원제도에대해보다자세히살펴본다. [ 그림 3-2] 일본의자원개발금융지원체계 JOGMEC 출자 채무보증 자원개발프로젝트 NEXI 보험지원 정부자원외교 조세지원 JBIC 개발생산융자지원 2. JOGMEC 의금융지원 가. 석유공단 (JNOC) 의융자제도폐지석유개발공단 ( 이후의 JNOC) 의설립 (1967년) 으로일본의해외석유자주개발이활성화되기시작하였다. 공적기관인 JNOC는일본기업의해외탐사에대한금융지원업무인융자, 출자, 채무보증을담당하였으며, 융자대상은탐사사업에한정되었다. 특징적인점은 JNOC의금융지원에서특정프로젝트에대한출자와융자지원중어느하나만을선택하는것이아니라보통출자와융자가함께지원되는 동시지원제도 라는점이었다. 즉 출자 + 융자 가최대 70% 까지가능하였으나, 출자만지원하거나융자만지원하는극단의경우 ( 출자 0% 융자 70% 또는출자 70% 융자 0%) 는나타나지않았다. 제 3 장일본의자원개발지원체제 25
JNOC의출자비율은민간부문의출자부분과연계되어정해졌다. 하나의자원개발사업에보통다수의민간기업들이참여하는데, 탐사필요금액에대한 JNOC의출자비율이민간기업들의출자비율을초과하지않도록하였다. 38) 예를들면민간부문이총 30% 를출자하면 JNOC도 30% 를출자하는방식으로 JNOC와민간부문이같은비율로출자하고, 사업참여또는추진에추가적으로자금이필요한경우에는융자를실시하였다. 이에따라사업이성공하면출자로는배당금을얻고융자로는원리금을얻게되는구조였으나, JNOC에의해지원되던탐사사업에대한성공불융자는도덕적해이등의이유로 2004년에폐지되었고 39) 나머지금융지원업무 ( 출자와채무보증 ) 는 JOGMEC으로이관되었다. JNOC와달리 JOGMEC은융자를실시하지않으며출자만을실시한다. 38) 즉특정프로젝트회사에대한민간기업들의지분참여율을 50% 이상으로유지하여회사의의사결정을민간이주도하게하려는의도에서이같이 JNOC 의출자비율을조정하였다. 그러나일반적으로다수의소규모기업들이참여하게됨에따라실질적으로 JNOC 의영향력을행사하는모습을띠었다. 39) 2004 년에융자를폐지한것은당시의 JNOC 의손실에대한원인이성공불융자에기인한다는비판여론과고이즈미 ( 小泉 ) 내각의정책목표에따른공적기관들의체제개혁에따른것이다. 한국자원공학회 (2013, p.100) 26
< 표 3-1> 탐사사업에대한융자제도의변화 대상 범위 유형대출조건성공실패 근거 JNOC (1967~2004) 일본기업의탐사 70% 이하 ( 특례로 80%, 출자를포함한비율임 ) 해외 : 70%, 국내주변해역 : 70% 성공불융자 금리 6.75%/ 년이상, 상환기간 18년거치기간 8년 ( 탐사사업이지속적생산단계에이르는기간 ) 15년간납부금징수원금및이자감면 JNOC 업무방법서제19조 " 탐사불성공시에대부금의원리의감면조항 " 자료 : 한국지구시스템공학회 (2009, p.8) JOGMEC (2004~) 제도폐지 나. 출자제도 일본정부는 JOGMEC이설립된 2004년부터일본기업들이해외및일본주변의해역 ( 가연성천연가스의액화는해외만 ) 에서석유 천연가스탐사및유 가스전을매입하는경우에필요한자금을출자하고있다. 40) 출자대상은석유등의탐사 채취를하는자또는가연성천연가스의채취및액화를하는자 ( 사업에필요한자금을공급하는자포함 ) 중에서두가지요건 (1 일본인또는일본법인, 또는일본인또는일본법인이의결권의과반수를보유하고있는외국법인이의결권의과반수를보유, 2 임원또는대표권을갖는임원의과반수가일본인 ) 을모두갖춘경우에선정된다. 41) 40) 石油鉱業連盟 (2016, p.100) 41) 石油鉱業連盟 (2016, p.100) 제 3 장일본의자원개발지원체제 27
< 표 3-2> 출자대상사업과비율 대상사업 출자비율 석유등의탐사필요자금의 1/2을한도로하며, 특별히필석유및가연성천연가스 ( 오일샌드, 오일요한경우는 3/4을한도로한다. 셰일포함 ) 의탐사에필요한자금 다음에언급한금액중에서작은금액을한도로한다. 출자대상에대한일본법인등의출자총가연성천연가스의채취또는액화액 (JOGMEC의출자액포함 ) 의 1/2 해외에서의가연성천연가스채취또는 해당사업에대한출자총액 (JOGMEC의액화에필요한자금출자액포함 ) 의 1/4 출자대상에출자하는자중에서최대출자자가해당상대에대해서출자하는금액 석유등의채취 ( 자산인수사업 ) 석유등의채취를하는권리등, 그리고이것과유사한권리를갖는자로부필요한자금의 1/2을한도로한다. 터이권리를양수하여그채취를하는단, 출자대상에대한일본법인등의출자경우, 이권리의양수에필요한자금총액 (JOGMEC의출자액포함 ) 의 1/2 이하및이권리들에기초하여채취를시작하기위해서필요한자금 해외사업법인인수등 ( 기업인수사업 ) 석유등의탐사 채취및가연성천연가스의액화를위해필요한자금이며, 해외사업법인주식의전부또는일부를필요자금의 1/2를한도로한다. 취득하는데필요한자금및해외사업법인이사업을실시함에있어필수적인자금 자료 : 石油鉱業連盟 (2016, pp.100~101), JOGMEC 홈페이지 ( 出資制度の概要 ) 2004 년에 JOGMEC 이출자제도를운영하기시작하면서기존 JNOC 가실시하던 70% 의출 융자비율을 50% 로하향조정하였다. 이때문 에민간기업이나머지 50% 를출자하여야했는데, 2007 년부터는일정 28
한요건을충족시키는경우 JOGMEC의출자상한이 75% 로상향되어, 민간기업은 25% 의출자로사업진출이가능해졌다. 42) JOGMEC이 75% 까지출자비율을높여지원할수있는프로젝트는가채매장량이일정규모이상이면서기술적어려움이높거나 43) 일본기업이운영권자인프로젝트등의세부요건을충족해야한다. 44) 다만, 이러한요건을충족하는경우에도 민간주도의원칙 에따라서민간의출자비율을상회하는부분에대해서는의결권이없는 종류주 로서출자하도록하고있다. 즉, JOGMEC의출자한도가특정프로젝트의경우 75% 까지확대되었지만, 민간과동일한출자비율까지만보통주를보유하고, 나머지출자에는의결권이없고재구매를조건으로하는종류주를보유하여민간이경영에주도권을유지할수있도록하고있다 ([ 그림 3-3] 참조 ). 종류주는의결권이없는것에대한대가로서보통주보다높은배당액을지급받으며, 보통주를매각할때에는종류주를동시에매각해야한다. 45) 종류주의배당, 환매권, 의결권등구체적사항에대해서는 < 표 3-3> 과같이규정되고있다. 42) 한국지구시스템공학회 (2009, p.9). 그러나자산매입이나천연가스개발프로젝트에대한출자의상한은 50% 로유지된다. 石油鉱業連盟 (2016, p.102) 43) 기술적어려움이높은프로젝트의기준은대상지역이극지, 영구동토지대등과같이자연조건이가혹한지역의경우, 시추심도가 4,000m 이상의경우, 또는해역유 가스전에서수심이 200m 이상의경우이다. 石油鉱業連盟 (2016, p.102) 44) 구체적으로다음의 1, 2 중의한가지를총족시키는프로젝트이어야한다. 1 유 가스전의규모가일정이상의프로젝트로서가채매장량이 5,000 만배럴 ( 원유 ) 이상또는 1 조 ft 3 ( 가스 ) 이상이면서 (i) 기술적어려움이높거나, (ii) 운영권자가일본기업이거나, (iii) 일본기업의지분합계가 30% 이상이거나, (iv) 국가리스크가일정이상인프로젝트, 또는 2 에너지정책상에서특별하게중요한프로젝트로평가되는경우이다. 石油鉱業連盟 (2016, p.102) 45) 한편, 2016 년까지 JOGMEC 이이러한종류주를매각한사례는없었던것으로조사되었다. 제 3 장일본의자원개발지원체제 29
[ 그림 3-3] JOGMEC 의최대출자지분구성한도변화 개정전 기업출자 ( 보통주 ) 50% JOGMEC 출자 ( 보통주 ) 50% 2007년개정후 기업출자 ( 보통주 ) 25% JOGMEC 출자 JOGMEC 출자 ( 보통주 ) 25% ( 종류주 : 의결권없음 ) 50% 탐광출자비율 75% ( 사례 1) 기업이 25% 출자한경우 기업출자 ( 보통주 ) 25% JOGMEC 출자 ( 보통주 ) 25% JOGMEC 출자 ( 종류주 ) 50% ( 사례 2) 기업이 40% 출자한경우 기업출자 ( 보통주 ) 40% JOGMEC 출자 ( 보통주 ) 40% JOGMEC 출자 ( 종류주 ) 20% 자료 : JOGMEC(2014, p.5) 일본정부는민간기업에인센티브를부여하고, 최대한으로효율적인개발을실시하도록하는차원에서 JOGMEC이출자하는회사의주식매각과관련한원칙도마련하고있다. 즉, 민간주도의원칙하에민간기업스스로가가급적초기단계부터효율적인프로젝트를추진하도록하며재정규율을고려하여출자주식의매각을검토하고조정하는데, 탐사단계에서개발단계로이행하거나민간주주의요청이있을경우적절한가격에매각절차를진행한다. 46) 46) 経済産業省 (2006) 30
< 표 3-3> 종류주관련규정 항목규정세부내역또는단서조건 배당환매권환매가격환매시점의결권 보통주의 (1+α) 배당 발행기업 ( 프로젝트회사 ) 은수시환매권보유 환매권행사시, 하한기준을고려결정 없음 - α 는시장동향등을살펴적절하게결정 (2007 년의경우 10% 수준 ) - 단, 회사법규정상발행회사에잉여금이없으면환매가불가하며, JOGMEC 이어느정도로주식을평가할수있게된경우에는발행기업의환매권행사에우선하여 JOGMEC 이입찰매각실시가능 - 하한 : JOGMEC 출자액 (1+β%) 보유기간 - β 는최근 10 년국채금리에적절한프리미엄을더한값 (2006 년 10 월의국채이율은 1.741%, 프리미엄은 2.5% 정도를상정 ) - 단, JOGMEC 이보통주를매각할때에는종류주도동시에매각 없음 잔여재산 인수한도및시기 보통주전환 잔여재산의배분비율은취득수의 (1+α) 배의보통주를갖는것으로계산 발행기업출자총액의 50% 이며, 보통주와동시에인수 전환권없음 자료 : 石油鉱業連盟 (2016, p.102) 재구성 JOGMEC이보유한출자주식에대해서매각시기및방법, 입찰참가자등은다음과같이규정하고있다. 47) 매각은업무방법서 48) 에기초해서경제산업성대신의허가를받아야하며, 매각시기는다음의두가지조건을모두충족할때시행된다. 첫번째조건은보유주식을합 47) 石油鉱業連盟 (2015, p.107) 48) JOGMCEC 의업무방법서제 2 장 9 조는 출자의방법과주식의처분 에대해규정하고있다. JOGMEC(2015) 제 3 장일본의자원개발지원체제 31
리적으로평가할수있게된경우 ( 예를들어, 개발단계로의이행을승인한경우등 ) 이며, 두번째조건은민간기업주주가요청한경우또는 JOGMEC이매각할필요성을갖는경우이다. 49) 매각방법은제3자의평가에따라서최저매각가격을설정한후에보통주과종류주를일괄해서입찰로매각한다. 원칙적으로입찰참가자는일본기업으로한정하며, 주식의발행회사 ( 프로젝트회사 ) 가지명하는자 ( 프로젝트회사주주의관련회사 ) 에게는우선매수권 ( 낙찰자와같은조건으로매입할권리 ) 을부여한다. 이에더하여 JOGMEC이주식을매각한후에도긴급시의일본국내반입노력의무는유지된다. JOGMEC은민간기업간의책임관계를명확하게하여개발사업이민간부문에의해주도되도록하고있다. 과거 JNOC가지원하던프로젝트들은수십개의민간기업이출자하여결과적으로책임소재가불명확한경우가다수였지만, JOGMEC의출자는다수기업이참여하더라도이들중에서대표민간기업을정하도록함으로써민간기업간의책임을명확하게하고있다. 최근일본정부는국제유가의하락에따른 M&A 가능성확대및상류부문개발환경의변화에맞춰 JOGMEC의출자대상사업을확대하였으며, 이에따라개발사업에대한출자와기업및주식인수에대한지원도가능하게되었다. 50) 구체적으로 1 민간기업이해외자원기업을인수할때에 JOGMEC이공동출자의형식으로리스크머니를보 49) 매각절차가시작된후에 JOGMEC 이신규로출자할수없으며, 법률상 계약상으로필요한산유국및공동사업자등의양해 ( 우선매수권비행사등 ) 를얻는것을전제로한다. 50) 경제산업성은이와관련된 석유천연가스금속광물자원기구법 (JOGMEC 법 ) 개정안을 2016 년 8 월 25 일임시국회에제출하였고, 이개정안은 2016 년 11 월에가결되었다. 32
완할수있도록하고, 2 JOGMEC이해외자원국의국영석유기업에단독으로출자할수있도록하며, 3 개발단계에대한출자도가능하게하였다. 이같은변화는세계적인자원가격의하락등으로산유국과국제석유기업의재무상황이악화되면서우량자산및기업의인수기회가발생하고산유국의국영석유기업이주식의개방을검토하는움직임등이나타나는상황등을감안한것이다. 또한프로젝트가거대화되면서금융기관의융자와 JOGMEC의채무보증 51) 만으로는개발단계에서의자금수요확대를감당하기어려운사례가발생할수있는점을고려하고, 저유가로개발 생산단계에참여하고있는기업들이겪는재원문제를지원하기위해개발단계에대한출자도가능하도록지원대상과규정을유연하게확대한것이다. < 표 3-4> 일본출자제도의대상사업과출자비율의변화 대상사업 출자비율 비고 JNOC(1967~2004) 탐사, 개발 70% 이하 ( 특례로 80%, 융자를포함한비율임 ) one project one company 로프로젝트회사의손실이출자기업의손익으로미산정 JOGMEC 2004~ 2007~ 2016~ 석유 천연가스탐사유전 가스전매입 50% 이하 ( 특례없음 ) 출자및보증, 특례 75% 추가 개발사업과 M&A ( 기업, 주식등 ) 추가 (2016 년 11 월 ) 개발사업과 M&A 은 50% 상한 50% 이상출자시, 민간출자액과동일한수준까지는보통주로출자하고, 초과금액은종류주로출자. 민간주도원칙으로민간기업의경영권유지 자료 : 한국지구시스템공학회 (2009, p.9), 経済産業省 (2016b) 51) 다음소절참조 제 3 장일본의자원개발지원체제 33
다. 채무보증채무보증제도는채무자가채무를이행하지않는경우에제3자가채무자를대신하여채무를지불하는것을채권자에게보증하는것이다. 석유개발사업에서탐사투자는리스크가크기때문에금융권에서융자를제공하기어렵지만, 상대적으로안정적인개발부문투자는금융의대상이된다. 개발단계의리스크는탐사사업의리스크보다작기는하지만, 생산가능매장량의변동, 원유가격및환율의변동, 산유국의정치및경제정세의급변등으로기대수익이예측보다낮아질위험이존재한다. 또한, 일본의금융기관은일반적으로해외자산을담보로설정하지않기때문에큰규모의자본이요구되는해외유전개발의경우개발자금을차입하려면출자자또는제3자가채무를보증해야한다. 52) 이에석유개발에대한금융을원활하게만들기위해서석유개발공단 ( 이후의 JNOC) 은석유개발회사가개발자금을금융기관으로부터차입할때에그채무를보증하였다. JNOC는주로개발자금에채무보증을실시하였으나, 이미원유를생산하고변제능력이있는기업의경우에는탐사자금에도보증을하였다. 53) 52) 債務保証制度の概要, JOGMEC 홈페이지 (http://jogmec.go.jp, 최종접속일 2017.3.5), 経済産業省 (2016j) 참조 53) 한국지구시스템공학회 (2009, p.11) 34
JNOC(1967~2004) 대상개발사업비개발사업비 JOGMEC 2004~ 2007~ 범위 60% 이하 50% 이하 (2004~2007) 최대 75% 로확대 보증대상기관 < 표 3-5> 채무보증제도의변화 일본수출입은행 (~1999), 민간금융기관 자료 : 한국지구시스템공학회 (2009, p.11) 국제협력은행 (1999~), 민관금융기간 지원주체가 JNOC에서 JOGMEC으로변경된이후에도채무보증제도는유지되고있다. 채무보증의대상사업은해외에서의석유등의탐사및채굴, 그리고가연성천연가스액화에필요한자금과관련된것이다. 채무보증비율은차입액의 50% 까지이며, 2007년부터특별히필요한경우에는예외적으로 75% 까지확대적용이가능하다. JOGMEC 의 75% 채무보증의조건은앞서기술한출자제도의조건과동일하다. 54) 라. 기타금융기관의정책금융 1) 국제협력은행 (Japan Bank for International Cooperation, JBIC) 국제협력은행 (JBIC) 는일본정부가전체지분을보유하고있으며, 해외자원의개발및취득촉진, 일본산업의국제경쟁력유지 향 54) 다음의 1, 2 중의한가지를충족하는프로젝트이어야한다. 1 유 가스전의규모가일정이상의프로젝트로가채매장량 5,000 만배럴 ( 원유 ) 이상또는 1 조 ft 3 ( 가스 ) 이상이면서 (i) 기술적어려움이높거나, (ii) 운영권자가일본기업이거나, (iii) 일본기업의지분합계가 30% 이상이거나, (iv) 국가리스크가일정이상인프로젝트, 또는 2 에너지정책상특별히중요히평가되는프로젝트. JOGMEC 債務保証制度の概要 (http://www.jogmec.go.jp/oilgas/financial_003.html, 최종접속일 2017.3.5.) 및経済産業省 (2016i) 참조 제 3 장일본의자원개발지원체제 35
상, 지구환경보전을목적으로하는해외사업촉진등의분야에서민가금융기관이실시하는금융을보완하는기능을한다. 55) JBIC는 1999년이래동일한이름으로존속하였지만, 시점에따라조직의형태는약간씩차이가난다. 56) 해외자원개발사업에대해서대출을실시하였던일본수출입은행 (Export-Import Bank of Japan, JEXIM) 은 1999년에해외경제협력기금 (Overseas Economic Cooperation Fund, OECF) 과통합하여국제협력은행 (Japan Bank for International Cooperation, JBIC) 으로이름을바꾸었다. 이후 2008년 10월에국제협력은행은국민생활금융금고, 농림어업금융금고, 중소기업금융금고와통합되어일본정책금융공고 (Japan Finance Corporation, JFC) 로탈바꿈하였으며, 이때 JBIC는일본정책금융공고 (JFC) 의국제부문을담당하는부서로기능하게되고당시담당하던해외경제협력업무는국제협력기구 (Japan International Cooperation Agency, JICA) 로이관되었다. 이후 2011년 JBIC법 (JBIC Act) 제정에의해현재의별도조직인 ( 주식회사 ) 국제협력은행 (JBIC) 으로출범하였다. 57) JBIC은자원개발이자원매장량리스크와가격변동리스크를갖기때문에사업을본궤도에오르게하는것이어렵다는점에근거해서일본기업의해외자원개발사업에공적지원을제공하는데, 생산단계로이행한해외프로젝트를가진개발기업에게소요자금의일정비율을투자한다. 58) 그리고일본기업의장기계약에의한자원수입, 사업참여권리의취득에따른자원개발, 일본자원개발기업의경쟁력강화, 55) JBIC(2017) 56) JBIC(2017) 57) JBIC(2017) 58) JBIC(2016, pp.64~78) 36
자원확보에필요한인프라정비등과같이일본의자원확보에간접 적또는앞으로기여할것으로평가되는경우에수입금융과투자금 융을지원한다. 59) 2) 일본무역보험 (Nippon Export and Investment Insurance, NEXI) 일본무역보험 (NEXI) 은해외에서중요한광물자원또는에너지자원의안정공급에기여하는프로젝트에관해서해외에스크로 (escrow) 계좌로의자원거래대금입금을조건으로보험을제공한다. 일반적인보험요율보다낮은요율로폭넓게리스크를커버하는자원에너지종합보험등을통해서일본기업의권익취득등을위한투 융자를보장한다. 2015년 11월에는 양질의인프라파트너쉽 확충을위해국가리스크를 100% 커버하는등의조치를강구하였다. 60) 이러한조치들을통해서일본기업이참여하는해외에서의자원개발등의프로젝트에대한자금조달을원활하게하여일본기업의계속적인활동을지원한다. 59) JBIC(2017) 60) 日本貿易保険 (NEXI) 연차보고서 FY2015 제 3 장일본의자원개발지원체제 37
제도종류대상사업담당기관 출자사업 채무보증사업 자원금융 해외투자보험 해외사업자금대부보험, 자원에너지종합보험 < 표 3-6> 일본의자원개발금융지원제도 - 고위험의석유 천연가스탐사사업과대규모자금을필요로하는천연가스개발 생산 액화사업, 석유 천연가스자산매입사업에출자로자금을공급 - 2016년 11월부터출자대상에개발단계와 M&A( 기업매입, 주식매입등 ) 를포함 - 해외에서의석유 천연가스탐사 개발 생산과천연가스액화사업에서프로젝트회사가금융기관으로부터거액의자금조달을용이하게하도록채무보증 - 일본기업이권익을취득하여자원을개발한경우와, 장기거래계약으로자원을수입하는경우, 자원개발관련일본기업의경쟁력강화또는자원확보를위한인프라정비등에투 융자등을실시 - 해외투자보험 : 일본기업등이해외에서자회사와합병회사를설립한경우에전쟁, 자연재해등의불가항력으로사업을계속할수없게된때의손실을충당 - 해외사업자금대부보험 : 일본기업, 은행등이자원개발프로젝트등을위해서외국정부와기업에사업자금을융자한경우에, 전쟁, 자연재해등의불가항력과융자처등의파산과지불불능으로대부금변제와상환이이루어지지못할때의손실을충당 - 자원에너지프로젝트의리스크특성을고려하여일정요건을만족하는경우에보험요율을낮게설정한 자원에너지종합보험 으로지원 JOGMEC JBIC NEXI 38
3. 조세지원 가. 해외투자등손실준비금제도 ( 海外投資等損失準備金制度 ) 기업이해외에서사업을수행하는경우사업리스크또는국가리스크로큰손실을입는경우가발생할수있는데, 해외자원개발사업에투자하는기업이취득주식등의가치저하나부실채권등의위험에대비할수있도록준비금을적립하고이를손실금으로산입하도록하는제도가손실준비금제도이다. 61) 일본에서는일본기업이석유, 천연가스, 광물등일정요건에부합하는자원개발법인의주식및채권을취득한경우그취득가격의일정비율이하의금액을준비금으로적립하고, 그적립금을그사업연도의손실금액으로산입한다. 62) 1973년일본은조세특별조치법 ( 租税特別措置法 ) 제55조 63) 에따라이제도를한시적제도로도입하였다. 이후경제산업성은계속적으로적용기한을연장하였으며, 2016년의신청을통해 2018년 3월 31일까지연장이승인된상태이다. 64) 자원개발사업의준비금적립대상액은탐사단계법인의투자에대해서 70% 65), 개발단계법인의투자에대해서 30% 이며투자사업이순조롭게추진된경우에준비금은 5년간의거치후에 5년간에걸쳐 1/5씩균등하게익금으로산입한다. 66) 이조세특례제도를통해탐사 개발사업의투자가가손실에대비하 61) 経済産業省 (2016a) 62) 経済産業省資源エネルギー庁 (www.enecho.meti.go.jp, 최종접속일 2017.3.22.) 63) 동법시행령제 32 조의 2, 동법시행규칙제 21 조 64) 経済産業省 (2016c) 65) 2009 년까지는투자액의 100%, 2015 년까지는 90% 66) 経済産業省 (2016b) 제 3 장일본의자원개발지원체제 39
여적립한준비금을손실금에산입하는것이가능해지며, 기업의리스크경감및현금흐름의개선을기대할수있다. 준비금은투자사업에성공한경우에는익금으로산입하므로회계처리에서투자사업의손실과상쇄할수있고, 적립한준비금을이용하여손실을상쇄하여기업재무에대한실패의영향을경감하며결산의평준화에기여하게된다. 67) 이제도로탐사 개발투자에대한리스크가경감되고, 출자자들은세금납부기간이연기되는 이연효과 가발생되어 ( 세금감액혜택은아님 ), 자금운용의유동성확보및현금흐름개선효과를가져올수있다. 68) 나. 감모공제제도감모 (depletion) 란석유, 석탄, 광물등의천연자원의매장량이생산을통해감소하는것을뜻한다. 석유개발사업을진행하려면지속적인탐사사업을전개하여매장량을추가로확보하고생산을통해서감모된자원을보전해야한다. 기존의광구에비해새로운광구들은극한개발환경에많이분포하고있어막대한탐사비용이필요하며위험부담이상승하는추세이다. 일본의감모공제는감모를보충하기위해서매출또는이익의일정비율을새로운매장량의발견을위한탐사비용에충당하기위해서공제하는것이다. 일반적으로감모공제는유형자산의감가상각에대응하는개념으로자원의가치하락을손금산입하는개념이다. 그러나일본의경우에는생산을통해하락한매장량의가치하락을보전하기위해새로운탐사실행을위한준비금을이러 67) 経済産業省 (2016b) 68) 일본조세특별조치법 ( 租税特別措置法 ) 제 55 조 40
한감모공제개념으로사용한다. 69) 탐사준비금제도및신광구탐사비의특별공제제도 ( 감모공제제도, 해외감모공제 ) 에서는생산에따른매장량감소를보충하기위해서신규탐사에필요한비용을준비금으로적립하고, 그적립금중에서일정기준에부합하는금액만큼은특별공제한다. 광업수입중의일정액을준비금으로적립하여탐사비로사용한경우에소득공제로인정하여새로운탐사활동에대한인센티브를부여한다. 70) 이를통해개발기업의지속적이고안정적인탐사활동을촉진하려는의도이다. [ 그림 3-4] 해외투자등손실준비금액과투자관련인정건수 ( 단위 : 억엔 ( 좌 ), 건 ( 우 )) 자료 : 経済産業省 (2016c) 재구성 69) JOGMEC 石油 天然ガス資源情報用語辞典 (http://oilgas-info.jogmec.go.jp, 최종접속일 2017.3.22). 70) 経済産業省 (2016c) 제 3 장일본의자원개발지원체제 41
일본은이제도들을 1965년에도입하였으며, 조세특별조치법제58 조 2( 탐사준비금 ) 와 3( 신광상탐광비의특별공제 ) 의 2가지조항으로이제도를법제화하고있다. 제도도입당시에는일본국내의석유개발사업을지원하는것으로목적으로하였으나, 해외자원개발사업을대상으로하는감모공제제도도 1975년에도입되었다. 일본정부는 2016년세제개정에서광업실태를고려하여제도를재검토해서감모공제의조세혜택일몰을 2019년 3월 31일로연장하였다. 71) 탐사준비금제도는매출의 12% 또는소득의 50% 중에서작은금액을상한으로탐사준비금을적립 ( 해외의경우는광업소득의 50% 상한 ) 하며, 적립후 5년동안에신광구탐사비로사용할경우에과세소득에서공제된다. 72) 신광구탐사비 해외신광구탐사비의특별공제제도는광업투자준비금이적립된뒤신광구탐사비지출이발생할경우에신광구탐사비지출액, 탐사준비금산입액, 법인소득금액중적은금액을한도로과세소득에서특별공제한다. 73) 이제도는일본고유의제도로, 적립된탐사준비금을탐사비로사용하였을때과세소득에서공제하는일반적준비금제도와함께탐사비를한번더공제하는이중공제제도이다. 일본의석유천연가스사업을보면사업리스크분산의관점에서기업은프로젝트별로자회사 (One Project One Company) 를만들어서자원개발을추진한다. 일본의감모공제제도에따르면자회사의수익을동일그룹내의회사가실시하는다른지역에서의탐사에는활용할수없다. 74) 71) 経済産業省 (2016c) 72) 経済産業省 (2016b) 73) 経済産業省 (2016b, p.246) 42
세계적으로자원개발에대한감모공제를인정하는국가와인정하지않는국가가있다. 전자는미국형과프랑스형으로나뉜다. 미국형은공제분의사용처를탐사에한정하지않으며, 사용기간에도제한이없다. 미국의연방소득세법에서석유 가스생산자의선택에따라원가법 (cost depletion) 또는정률법 (percentage depletion) 중의한가지로감모공제를계상할수있다. 75) 납세자는두가지방법으로계산한금액중에서최고액을신고할수있다. 프랑스형은사용처를탐사비용등으로한정하며, 사용기간도기한을갖는다. 일본의경우는사용처에제한이있는점에서는프랑스형에가깝다고할수있다. 76) 4. 기술지원및정보제공 기술개발측면에서 JOGMEC은일본기업들이석유 천연가스의탐사 개발에서직면하는기술문제들을극복하도록기술을개발하고 ( 조업현장기술지원사업 ), 지속적인 R&D로기술을배양 축적하여프로젝트를지원하고있다. 77) 이러한지원사업은산유국및가스생산국의기술수요에따라서공동개발하며, 궁극적으로해당국과의관계를강화하는것에기여한다. 그리고액화연료화기술 (GTL), 메탄하이드레이트등의천연가스관련기술개발도추진하고있다. 78) 정보수집 분석 제공측면에서 JOGMEC은국내외의석유 천연가 74) 経済産業省 (2016c) 75) JOGMEC 石油天然ガス資源情報用語辞典 (http://oilgas-info.jogmec.go.jp, 최종접속일 2017.3.22). 76) 経済産業省 (2016b) 77) JOGMEC 石油 天然ガス開発技術開発 (http://.jogmec.go.jp, 최종접속일 2017.4.5). 78) JOGMEC(2016b) 제 3 장일본의자원개발지원체제 43
스탐사 개발정보를수집 분석하며, 이를인터넷과출판물을이용하여공개하고제공한다. 그리고일본기업들의석유 천연가스탐사 개발프로젝트에대한참여를제고하기위해산유국의법률및세금체계, 신규광구에대한정보, 국제석유회사의동향등을수집하여제공한다. 정기간행물등을통한정상적정보수집업무외의정보확보를위해국내 외인적네트워크의유지및확대, 필요에따라해외의컨설턴트활용등광범위한정보수집체제를정비해서추진한다. 79) JOGMEC은지질구조등의조사를실시하여탐사초기단계에서의위험을경감시키고일본기업들의석유 천연가스탐사 개발프로젝트를촉진한다 ( 해외지질구조조사, 지식활용형지질구조조사 ). 더하여지질구조조사와기술자료획득을실시하며, 입수한지질데이터도해석한다. 80) 이러한조사사업은석유 천연가스개발사업을해외에서적극적으로추진하기위해서실시하는 JOGMEC의중요사업중의하나인데, 향후일본기업이참여할것으로예상되는해외미탐사지역의권익취득을유리하게하려는목적이깔려있다. 습득정보 자료들은지속적으로데이터베이스로축적되며, 비밀엄수에저촉되지않는범위내에서일본기업들에게공개되고있다. 그리고산유국석유개발정보등조사사업보조금제공을통해일본기업이석유및천연가스권익을취득할때에 JOGMEC이지질조사, 인프라정비상황등에대한데이터취득등의비용을보조한다. JOGMEC은연구개발측면에서석유및천연가스개발기술에대해서 79) JOGMEC, 石油 天然ガス開発情報収集 提供 (http://.jogmec.go.jp, 최종접속일 2017.4.5). 80) JOGMEC 石油 天然ガス開発地質構造調査 (http://jogmec.go.jp, 최종접속일 2017.4.5). 44
민간기업이실시하는 (JOGMEC과의공동연구포함 ) 산유국과의공동연구, 첨단기술의연구등의비용을보조한다. JOGMEC은석유 가스외에비철금속광물자원의탐사 개발지원사항들로출자 채무보증업무, 정보의수집 분석 제공, 지질구조등의조사, 기술개발등을실시한다. 81) 더하여제안공모사업 ( 석유 천연가스개발 이용촉진형대형연구, 특별연구 ) 도실시하여일본의자원개발산업을지원한다. 82) 81) JOGMEC 出資制度の概要 (http://.jogmec.go.jp, 최종접속일 2017.4.22.) 82) JOGMEC(2016c) 제 3 장일본의자원개발지원체제 45
제 4 장양국의자원개발지원실적과현황 1. 한국의자원개발투자추이및재정지출실적 우리나라가처음으로해외자원개발을시작한것은 1970 년대말제 2 차석유파동이후동력자원부 ( 현산업통상자원부 ) 와한국석유개발공 사 ( 현한국석유공사 ) 를설립하고, 해외자원개발관련법령과지원제도 의기틀을마련한때로거슬러올라간다. 83) 이후자원개발사업들의 실패로한때투자가주춤하였다가 1990 년전후로자원개발정책이재 정비되고투자가확대되었다. 그러나 1997 년외환위기를맞아해외자 원개발사업들이크게타격을받고대부분의광구를되팔거나철수하 게된다. 84) 이후신규투자가거의없었고미약하나마육성되었던자 원개발인력들도다른직업으로전환하는암흑기를맞았다. 85) 2004 년유가가상승하고뒤이어광물자원가격도크게상승하자에 너지시장의첨예한자원경쟁에따른국제자원수급의위기감이높아 졌다. 이에정부는해외자원개발사업추진체계들을재정비하고석유 공사와가스공사, 광물자원공사등의공기업을앞세워선도적으로해 외자원개발사업들을추진하였고그결과우리나라자원개발사업은 새로운도약기를맞이하게되었다. 당시자원개발을촉진하는다양한 83) 우리나라의첫해외자원개발사업은 1977 년한국전력공사의파라과이산안토니오우라늄탐사프로젝트진출이었으며, 석유개발로는 1981 년코데코에너지사의인도네시아자바섬마두라유전진출이었다. 산업통상자원부 (2015, p.791, p.795), 산업자원부 (2005, p.950), 네이버지식백과 ( 한국남방개발 ( 주 ), 검색일 2017.2.22) 84) 산업자원부 (2006, p.1041), 85) 정우진 (2013, p.12) 제 4 장양국의자원개발지원실적과현황 47
정책들을쏟아냈지만자원가격이계속상승하면서대규모자원개발투자는실현되지못하고, 상대적으로투자액이적은탐사사업위주로자원개발이추진되었다. 2008년새정부가수립되면서해외자원개발은더욱강력한동력을갖추기시작하였는데, 이때정부는아프리카, 중남미등저개발자원부국에대한자원외교를강화하고공기업들은대규모의생산광구를매입하거나해외기업들을인수하였다. 민간기업들역시정부의투자촉진정책에힘입어해외광구투자를크게확대하였으나이러한활황기는오래지속되지못하였다. 공기업의과도한투자에따른재무구조악화와해외자원개발의정치쟁점화로인해 2013년부터투자가주춤해졌고, 2014년하반기에는유가가급락하며저유가시기가 2년이상지속됨에따라자원개발공기업들의유동성조차불안해지는어려운시기를맞이하게되었다. 가. 석유 가스개발투자 1981년인도네시아서마두라유전에코데코에너지사가처음 100만달러를투자한이래 2016년말까지유전및가스전개발에투자한금액은 577억달러에달한다. 86) 그러나지난 35년간석유개발투자액중 80%(483억달러 ) 이상이 2008년이후투자되어 ( 물가상승률을고려하지않은명목가격기준 ), 우리나라가비교적규모가큰석유개발투자에실질적으로나선시점은이명박정부가수립된 2008년부터라할수있다. 86) 산업통상자원부 한국석유공사 (2017, p.1, p.20) 48
[ 그림 4-1] 우리나라의자원개발 ( 석유 가스 ) 투자액추이 ( 단위 : 백만달러 ) 자료 : 산업통상자원부 한국석유공사 (2017) 2004년고유가가시작되면서정부는자원개발투자를확대하였고, 투자비도연간 5억달러이하에서 10 20억달러규모로늘어났다. 그러나 2007년까지는투자비가적은탐사사업위주로자원개발이확대되어투자액은그리크지않았으며, 2008년이후부터공기업의선도하에서기존생산광구를인수하거나석유개발기업의 M&A에투자하는추세로전환되어투자액이크게늘어났다. 그러나상승세를기록하던투자액은 2011년을정점으로감소하기시작했고, 신규투자도급격히위축되었으며특히유가가급락한 2014년이후부터는신규투자가 5건이내에불과한실정이다. 제 4 장양국의자원개발지원실적과현황 49
[ 그림 4-2] 자원개발 ( 석유 가스 ) 신규투자건수추이 자료 : 산업통상자원부 한국석유공사 (2017) 그동안의우리나라석유개발투자추이를보면유가변동과함께정부의정책의지와상관도가높다. 우리나라가 1981년유전개발을개시한이래 2003년까지 1, 2차석유파동과같은유가충격은발생하지않았다. 오히려유가는 1986년배럴당 10달러내외로폭락한이후 2003년까지다소의등락을기록하였으나배럴당 10 20달러이하의저유가시기를거쳐왔다. 이기간동안공기업인석유공사도해외석유개발투자를추진하였으나, 대체로민간중심의자원개발투자를추진했고정부는융자를통해민간기업의자원개발자금을지원하는것이외에는큰역할을담당하지않았다. 1983년부터시행되어온일반융자제도도 2007년예멘 LNG 가스전에대한융자를마지막으로더이상이뤄지지않고있다. 이처럼 2000년대초반까지의저유가시기에는자원개발에대한정부의정책의지도강하지않았고기업의투자규모도미미한수준이었다. 개발 생산단계에지원되던일반융자 50
가 2004년까지적극적으로활용되었던반면, 2004년이후부터는탐사사업에대한투자가늘어나면서성공불융자의규모가일반융자규모를크게넘어서게된다. 2017년 3월기준으로성공불융자의투자액은 30억달러를상회하고있으며, 투자액의절반가량이회수되었다. 성공불융자는사업성공시에원리금상환에더하여특별부담금을정부에지불하도록되어있는데, 이러한특별부담금은현재융자원금회수액과감면액의규모를상회하고있다. < 표 4-1> 석유개발융자지원및회수의누적현황 ( 단위 : 백만달러 ) 구분 총융자액 회수액융자금이자특별부담금계 감면액 성공불 3,003.6 543.3 175.5 881.0 1,599.8 817.9 일반 731.2 720.5 175.4-895.9 - 합계 3,734.8 1263.8 350.9 881.0 2,495.7 817.9 자료 : 석유공사내부자료, 2017년 3월말기준 2004년유가가상승하면서공기업과민간기업모두투자를늘리기시작했다. 정부도자원개발정책을재정지원중심에서공기업투자및자원외교등을통해사업을선도하는정책으로전환하였다. 그러나 2007년까지는공기업보다는민간의투자확대속도가다소빨랐는데, 민간기업들은유가상승과함께정부의다각적인지원에힘입어투자를늘린것이다. 2008년부터는자원개발공기업의대형화정책에따라공기업의투자가민간기업투자를크게앞섰다. 다만 2012년부터정부의자원개발정책이부정적여론으로동력을잃으면서고유가시 제 4 장양국의자원개발지원실적과현황 51
기임에도불구하고 [ 그림 4-3] 에서보는바와같이공기업의투자는급격하게축소되었다. 정책동력이약화되면서같은시기에민간의투자도함께감소했지만그감소세가지속되지는않았다. 하지만 2014 년하반기부터이어진유가급락의여파로민간부문역시 2016년부터는투자액이급감하였다. [ 그림 4-3] 원유가및공기업 민간기업석유 가스개발투자액추이 자료 : 한국석유공사내부자료 나. 광물자원개발투자우리나라의해외광물자원투자는 1977년한국전력 87) 의 파라과이산안토니오우라늄탐사 및 호주유연탄개발 참여로시작되었다. 그후 2004년까지해외광물자원개발투자액은일부단기간을제외하 87) 1977 년당시에는한국전력 ( 주 ) 이었으며, 1982 년한국전력공사로설립되었다. 52
고는연간수천만달러수준에불과했다. 88) 이후정부가강도높은해외자원개발정책을추진하면서광물자원개발투자액도 1 2억달러수준으로증가되었다. 그러나광물자원개발투자액이큰폭으로증가한것은석유가격에이어국제광물자원가격들이큰폭으로상승한 2006년이후부터다. 당시광물자원가격은초기유가상승에는큰반응을보이지않았으나, 중국경제의고도성장에의한원자재수요급등과자원민족주의의강화로철강과석탄가격이크게상승하였다. 2006년 1.8억달러의광물자원투자액은 2007년 6.7억달러로크게상승하였고, 이후 2014년까지연간 10 20억달러가투자되었다. 그러나 2012년부터철강가격을시작으로주요광종들의국제가격이낮아지고해외자원개발정책도약화되면서신규사업들이크게줄어들고투자도위축되었다. 그러나광물자원공사의멕시코볼레오광구등대형사업들의예정된투자액이계속지출되면서투자액은크게줄지않다가대형사업들의투자지출이크게줄어든 2015년이후에는연간투자액이 4 6억달러로급감하게된다. 88) 1997 2000 년까지 4 년간은연간 1.5 2.5 억달러가투자되었다. 제 4 장양국의자원개발지원실적과현황 53
[ 그림 4-4] 광물자원개발투자액및신규투자건수추이 자료 : 한국광물자원공사 (2017) 석유와마찬가지로광물자원에대한공기업의해외투자역시 2004 년이후해외자원개발정책의강화기조에따라크게늘어났다. 원칙적으로광산투자는광물자원공사의주업무가아닌관계로, 광물자원공사는국내광산업체들에대한기술및재정지원을주로추진했다. 그러나원자재가격상승과함께자원수급이압박받으면서정부는 2008년당시광업진흥공사를광물자원공사로개편하면서공기업의역할을국내업체지원에서해외투자로전환시켰다. 이시기광물자원공사의해외광구투자가크게늘어났다. 54
[ 그림 4-5] 광물자원공사와민간기업의광물자원개발투자액추이 주 : 기타공기업은한전 ( 발전자회사포함 ) 자료 : 한국광물자원공사 (2017) 한편 2008년이후광물자원공사이외에도한전과철강기업인포스코에서도자원개발투자를크게늘리면서민간기업과타공기업들이해외투자사업을선도했다. 2008년포스코의해외자원개발투자액은 9.2억달러로그해전체투자액의약절반수준이었고, 2010년에는한전과발전사에서 9.3억달러 ( 당시투자액의 40% 를차지 ) 에달하는대규모투자를실시하였다. 2010년이후한전의투자액은크게감소했는데, 그럼에도불구하고 2008년이후광물자원공사와한전 ( 발전사포함 ) 등공기업의투자비중은약 50 60% 수준으로민간기업보다투자액이많았다. 제 4 장양국의자원개발지원실적과현황 55
다. 해외자원개발재정지출추이정부가해외자원개발을지원하기위해지출한예산의용도는크게공기업출자와융자 ( 일반융자 + 특별융자 ) 로구분할수있다. 이외에광물자원공사가광물자원개발사업에투자하는기업들의광구조사를지원하는보조금이있으나, 매년 20억 100억원이내로출자와융자에비해규모가작다. 2000년이후해외자원개발투자지원을위해정부가지출한예산추이를보면 2007/2008년과 2012/2013년을기점으로크게다른특징을보였다. 2004년이후공기업선도의해외자원개발정책으로전환되면서공기업출자금은융자예산대비빠른속도로증가했으나, 규모측면에있어서는여전히융자액보다작았다. 2000 2006년까지해외자원개발을위한재정지원액중에서융자액의비율은 60 80% 수준으로, 정부재정의상당부분이융자예산에투입되었다. 2008년새정부수립후공기업대형화정책이추진되었는데, 공기업에연간 1조원이상을출자하면서정부의해외자원개발재정지출도크게늘어났다. 2008 2012년 5년동안정부의해외자원개발재정지출액은연평균 1조 2,970억원으로그이전의 2000 2007년의연평균재정지출액 3,774억원에비해 3.4배많았다. 재정지출은증가한반면에융자예산은오히려축소되어융자비율은 20 30% 대로크게낮아졌다. 2013년들어해외자원개발정책이약화되면서투자액은크게축소되었고, 2013~2016년사이연평균 3,397억원의정부지출액을기록하면서 2008년이전수준으로회귀하였다. 정부출자액과융자예산 56
모두줄어들었으나감소폭은출자액이훨씬커서융자비율은 40 50% 대로다소높아졌다. 그러나 2016년의경우융자예산은전액삭감되었고출자액도 915억원에불과하여융자 출자비중은큰의미가없어보인다. [ 그림 4-6] 해외자원개발재정의용도별지출추이 자료 : 기획재정부 (2016, p.18) 재구성 공기업에대한출자를제외하면우리나라에서가장큰규모의금융지원제도는성공불융자다. 성공불융자의특징은감면과특별부담금에있다. 실패시감면 이라는혜택이있으나성공시에는특별부담금을통해원리금과함께수익도상환하게된다. 특별부담금납부의대표적인사례가 2011년에있었던 SK 이노베이션지분매각이다. SK 이노베이션은 2000년부터 2010년까지약 7천7백만달러의성공불융자를활 제 4 장양국의자원개발지원실적과현황 57
용하여브라질 BMC-8, BMC-30, BMC-32광구의지분을매입하고탐사투자를실시하였다. 89) 2011년 SK이노베이션이브라질광구의지분을덴마크 MAERSK에매각하면서융자원금의 6배에해당하는 4억5 천만달러가량의특별부담금을포함, 총 5억3천만달러를상환하였다. 90) [ 그림 4-7] 자원개발융자 ( 일반 성공불 ) 의투자 회수 감면현황 주 : 2017 년 3 월말기준자료 : 석유공사내부자료 성공불융자는 2016 년에예산편성이되지않았기때문에실질적으로 2015 년까지만지원이되었고, 2017 년부터는특별융자라는새로운이 름으로시행되고있다. 특별융자는융자비율과감면율을낮추는방향 89) 지식경제부보도자료 (2011.7.12.) 90) 석유공사내부자료 58
으로개편되면서성공불융자의도덕적해이논란을해소하려고하였다. 반면에성공불융자와동일하게사업성공시수익의 20% 에해당하는특별부담금의비율은유지한채, 융자비율과감면율만을낮추어성공불융자에비해기업이갖는부담이늘어났다. 이에따라기업이특별융자를신청할유인도낮아졌다. 실제로 2016년이후유가가회복되고 2017년특별융자에천억원의예산이확보되었으나, 해외자원개발융자의신청을통한사업진출은활성화되지않고있다. [ 그림 4-8] 국제유가와석유개발예산및융자신청추이 주 : 2017 년융자신청건수는추정치자료 : 해외자원개발협회내부자료, Petronet 유가정보 2013 년들어해외자원개발정책이약화되면서융자예산감소와함 께조세혜택도일몰되기시작했다. 가장큰규모의조세지원이이뤄진 항목은조세특례제한법 ( 조특법 ) 제 104 조의 15 해외자원개발투자에 제 4 장양국의자원개발지원실적과현황 59
대한과세특례 이다. 이는광업권이나조광권을취득하여투자하는경우투자액의 3% 를법인세나소득세에서공제하는것으로, 신규투자에대한부담을덜고투자수익률을높이려는목적으로마련되어 2013년일몰되기까지 3천7백억원가량의조세를감면하여자원개발기업들이가장큰혜택을받은조세감면제도이다. ( 단위 : 억원 ) 항목 08 09 10 11 12 13 14 15 16 합계 ( 제 25 조 ) 해외자원개발설비투자세액공제 미확인 < 표 4-2> 조세감면액현황 43 40 49 40 39 15 2 0.5 228 ( 제91조의6) 해외자원개발펀드 8 2 10 22 28 45 29 0 0 144 배당소득분리과세 ( 제22조 ) 해외자원개발투자배당소득법인세 216 182 233 252 214 224 194 360-1,875 감면 ( 제104조의15) 해외자원개발투자세액공제 673 356 1,053 994 553 46 - - - 3,675 자료 : 해외자원개발협회내부자료 조특법제22조인 해외자원개발투자배당소득에대한법인세의면제 는투자세액공제다음으로많은조세감면이이뤄진항목으로총누적감면액은약 1천9백억원수준이다. 자원생산국에서조세면제를받은배당소득에대해법인세를면제해주는것으로해외투자배당소득에대한면세를받고있는외국경쟁사와의경쟁여건마련에도움이되는항목이었으나 2015년도에일몰되었다. 해외자원개발펀드배 60
당소득분리과세 는민간자본의확보를위해서마련되었으나, 2016년일몰되었고, 유일하게남아있는해외자원개발조세특례항목으로 2017년일몰예정인 해외자원개발설비투자세액공제 항목이있다. 2016년까지약 228억원의감면을통해기업에게조세혜택을지원하였고, 현재기획재정부가설비투자세액공제의연장여부를검토중이다. 2. 일본의자원개발지원실적과성과 가. 금융지원 JOGMEC은연차보고서를통해탐사및개발활동에대한출자지원실적을제시함으로써그해자원개발지원성과를발표한다. 2016년보고서에따르면 JOGMEC의석유 천연가스활동지원에총 3건이신규로채택되었다. 91) 2016년 3월말기준으로 JOGMEC의출자누계는 5,118억엔, 채무보증잔고는 8,298억엔이다. 일본의신규탐사사업에대한출자지원은 2014년을제외하면꾸준히증가하고있다. 92) 91) 지원기업수로는베트남남서해안의동일광구에참여하는 2 개의일본기업포함하여총 4 개기업에지원되었으며, 투자내역은자산인수자금 1 건, 탐사사업 2 건, 채무보증 1 건으로구성되었다. JOGMEC(2016, p.8) 92) 2014 년에는출자규모가축소되었는데, 유가급락으로인해전세계적으로탐사활동이저조했던시기이기때문에일본이출자규모를축소했다고보기보다는기업의상류개발활동위축에따른사업수감소로인해지원액이감소한것으로보인다. 제 4 장양국의자원개발지원실적과현황 61
[ 그림 4-9] JOGMEC 의연도별출자누계및기업수 자료 : JOGMEC アニュアルレポート, 각년도 (2005~2016) 재구성 JOGMEC의경우예산집행에서주목할부분은당해연도예산중정부와의협의를통해사업의지연이가능하고, 이는차기년도예산으로이월된다는것이다. < 표 4-3> 에서보듯이 2009년의유가하락시기에도예산액의상당부분이이월된것을확인할수있다. 2015년에는 2014년대비 3배에가까운출자지원을실시하여 2013년수준의출자지원이이루어졌다. 2015년의경우에는 JOGMEC이차입을통해확보된예산보다더큰규모의출자지원을수행하는등예산운용에서유연한모습을보이고있다. 62
< 표 4-3> 일본의자원개발예산과 JOGMEC 의지출현황 년도예산, 억엔지출, 억엔이월 93) 2006 78.7 59.0 19.7* 2007 250.6 126.4 124.2* 2008 303.6 201.3 102.3* 2009 634.0* 102.0 532.0 2010 632.4 270.5 362.0 2011 649.5 381 286.1 2012 1,164.5 859.6 368.0 2013 1,342.0 1,146.0 196.0 2014 765.9 385.2 381.0 2015 903.0 1,133.0 ( 차입 ) *: 가용수치를통해추정자료 : JOGMEC(2015), JOGMEC(2016), JOGMEC 事業報告書, 각년도 (2007~2016) 재구성 일본의자원개발출자는융자와달리원리금의상환이없는대신, 출자사업이수익을창출하면기업은이에대한배당수익을지불한다. JOGMEC은 2016년 3월기준으로총 53개의기업에출자를지원하고있으며, 그중 21개기업의사업이종결되었고 11개의기업은탐사를진행중이다. 94) 2004년 JOGMEC 설립이후에생산단계에이른탐사출자대상은 8개기업이며, 이중에서 5개기업으로부터배당수입을얻고있다. 95) 93) 당해연도예산액중미집행액은당해연도에집행할예정이었던사업가운데정부와의협의및승인취득이지연되면서발생한것으로, 차기년도예산으로이월된다. 94) JOGMEC(2016e, p.2) 95) JOGMEC アニュアルレポート (2016, p.8) 제 4 장양국의자원개발지원실적과현황 63
< 표 4-4> JOGMEC 의석유 천연가스사업배당수익 년도누적배당수익, 백만엔누적출자액, 억엔누적배당수익, % 2008 228 840 0.27 2009 790 942 1.08 2010 789 1,213 1.49 2011 806 1,594 1.64 2012 914 2,454 1.44 2013 3,170 3,600 1.86 2014 6,491 3,985 3.31 2015 4,188 5,118 3.40 자료 : JOGMEC アニュアルレポート, 각년도 (2009~2016), JOGMEC 事業報告書, 각년도 (2009~2016) 재구성 이와같은배당수익은 2008년을기점으로발생하기시작하였으며, 2015년기준으로 JOGMEC의누적출자대비약 3.4% 의누적배당수익률을보이고있다. JOGMEC의출자재원은에특회계와재정투융자회계등정부예산을통해구성되는데, 일본의석유광업연맹은배당금취득액과 JOGMEC 보유주식매각에따른수입금등을신규출자금으로활용하는방안등을고려하며충분한출자재원의확충필요성을강조하고있다. 96) 2004년자원개발지원주체가 JOGMEC으로개편된이후 JNOC가지원했던성공불융자제도는사라졌으나, 채무보증제도는지속되고있다. JOGMEC의채무보증은해외사업에국한되며, 출자와동일한대상에대해보증을실시하고있다. 이러한채무보증은주로개발단계에진입한기업에게제공되고있으며, 2012년부터보증금액이크게증가하여현재까지약 8천억엔수준의채무보증규모를기록하고있다. 96) 石油鉱業連盟 (2016a, p.7) 64
< 표 4-5> JOGMEC의석유 가스사업대상채무보증잔고 금액 ( 억엔 ) 기업수 2004 27 1 2005 2,866 11 2006 3,504 14 2007 2,650 12 2008 2,370 9 2009 2,445 9 2010 2,440 9 2011 2,509 10 2012 5,254 13 2013 6,879 13 2014 8,234 13 2015 8,298 13 자료 : JOGMEC アニュアルレポート, 각년도 (2005~2016) 재구성 자원개발공기업이없는일본은자원개발정책시현을위해일본정부가지분을보유한 INPEX, JAPEX 등의민간기업들을필두로자원개발사업에나서고있다. 일본정부의자원개발지원규모에서 INPEX와 JAPEX에대한지원이상당한비중을차지한다. JOGMEC 으로개편된이후시행된출자제도의집행사례를살펴보면, 2007년이후 2015년까지총 43건중 14건을 INPEX와 JAPEX의사업에출자하였으며, 특히 2010년이후에는이들기업에대한출자지원비중이더욱높아져총 26건의신규출자중 12건 ( 약 46%) 이이에해당하였다. 제 4 장양국의자원개발지원실적과현황 65
< 표 4-6> JOGMEC의출자지원실적 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 연도별지원실적 9 14 14 17 27 25 26 19 19 신규지원 3 4 6 7 4 3 4 5 3 출자누계 14 20 23 30 37 40 45 50 53 자료 : JOGMEC アニュアルレポート, 각년도 (2005~2016) 재구성 2013 2015년기간중 JOGMEC의전체출자지원실적 97) 을살펴보면, 2013년에는 26개기업에대해 1,146억엔, 2014년에는 19개기업에대해 385.2억엔, 2015년에는 19개기업에대해 1,133억엔을지원하였다. 이중 INPEX와 JAPEX에지원한실적은 < 표 4-7> 에나타나있는데, 이들기업에대한지원액비중도 40% 이상인것으로나타났다. 97) 전체출자지원실적에는 JNOC 에서승계한사업들도포함된다. 66
년도지원대상지원액 ( 억엔 ) 2013 2014 2015 < 표 4-7> INPEX 및 JAPEX 에대한출자지원실적 JAPEX Montney Ltd. Japex Garraf Inpex Mozambique Inpex Masela Inpex Masela Inpex Mozambique Inpex Gulf of Mexico Inpex Offshore Northeast Brazil Inpex Offshore North West Sabah JODCO Onshore Ltd. Inpex Offshore North West Sabah Inpex Offshore South West Sabah Japex UK E&P Central Inpex Offshore Northeast Brazil 402.0 61.2 52.4 20.0 77.0 33.4 26.6 13.5 12.1 364.4 81.2 44.0 20.9 18.7 자료 : JOGMEC 홈페이지 NEWS(http://www.jogmec.go.jp/news/release/index.html) 해당기사에서인용 한편 JOGMEC이실시하고있는채무보증의실적을살펴보면, 2005년이후총 12개사업 (15건) 에대한채무보증실적이있었으며, 이중 INPEX나 JAPEX이지원받은사업수는 6건, 지원액은 46.31억달러로나타났다. 지원금액을기준으로할때이들두기업에대한채무보증액은 JOGMEC의총채무보증잔고의절반이상을차지한다. 제 4 장양국의자원개발지원실적과현황 67
년도보증대상보증금액비고 2005 2006 Inpex North Caspian Sea Itochu Oil Exploration Indonesia Tangguh LNG Project Inpex Offshore North Campos 6.03 억달러 1.244 억달러 3 억달러 1.98 억달러 승계사업승계사업 승계사업승계사업 2008 Inpex North Caspian Sea 11.55 억달러승계사업 2010 Sakhalin-I Project(Sodeco) 3.6 억달러탐사 2011 Shale Gas Investment B.V.(Mitsubishi) 2012 < 표 4-8> JOGMEC 의채무보증실적 INPEX Ichthys Pty Ltd CIECO Exploration and Production (UK) Limited Shale Gas Investment Canada (Mitsubishi) PE Wheatstone Pty. Ltd.(Mitsubishi) 7.5 억캐나다달러 20 억달러 1.3 억파운드 19.5 억캐나다달러 13.06 억달러 자산인수 탐사탐사 자산인수 자산인수 2013 Japan Canada Oil Sands Limited (JAPEX) 3억달러 탐사 2014 JAPEX Montney Ltd. 3.75억달러 자산인수 2015 Sakhalin-I Project(Sodeco) 4.5억달러 탐사 2016 Indonesia Tangguh LNG Project 4.16억달러 승계사업 자료 : JOGMEC 뉴스 (http://www.jogmec.go.jp/news/release/index.html) 기사재정리 나. 자주개발률일본정부는광구지분을보유하는등일본기업의직접적인자원개발사업진출이에너지공급안보에유효한수단이라인식하고있다. 또한, 자원개발사업을통해자원생산국에기술이전, 고용창출등에공헌함으로써일본과자원생산국의상호의존관계를강화할수있고, 이는일본의자원개발네트워크를강화하여공급안정성을확보하는 68
데기여할수있기때문에자주개발은단순한자원확보이상의가치 가있다고평가한다. 98) 2016 년현재일본정부는제 3 차에너지기본계 획 (2010 년 6 월내각결정 ) 에기초하여 2030 년에국내생산을포함한 석유및천연가스의자주개발비율을 40% 이상으로높이는것을목표 로하고있다. 99) 일본이정의하는자주개발비율은 ( 자주개발거래량 + 국내생산 ) / ( 수입량 + 국내생산 ) 이고, 국산비율은 국내생산 / ( 수 입량 + 국내생산 ) 이다. 100) JNOC 에의해운영되던시기 (1967~2003) 에이뤄진 316 개기업에 대한리스크머니지원의결과, JNOC 가설립된 1967 년도의 28 만 b/d 수준이었던일본의자주개발원유수입량이 2003 년에는 46 만 b/d( 거래 량 63 만 b/d) 으로증가하였다. 101) 일본경제산업성은일본의석유수입 량과자주개발석유거래량의비율을통해자주개발률을산출하여제공 하고있고, 102) 2015 년도의자주개발률은 27.2% 까지상승하였다. 일본 의자주개발률은 2009 년부터그산출방식이바뀌어이전의수치와는 차이가있다. 2008 년이전에는자주개발통계에석유거래량만포함하 였으나, 2009 년부터는천연가스및국내생산량도포함시켜자주개발 률을산정하고있다. 현재일본이 2030 년까지목표로하고있는 40% 의자주개발률과의격차가크지만, 일본의자주개발률은꾸준히상승하 는모습을보인다. 98) 石油鉱業連盟 (2016, pp.40~41) 99) 제 4 차에너지기본계획 (2014) 에서자원개발에대한정책목표를언급하지않았으나, 2016 년 6 월에발표된경제산업성의자주개발률보도자료등을통해자주개발목표 40% 가유지되고있음을확인할수있다. 経済産業省 (2016g) 100) 経済産業省 (2016e, p.3) 101) 経済産業省 (2006b, p.80) 102) 2000 년까지총수입량에대한자주개발수입량의비율을산정하기위한기준으로직접도입물량을사용하였으나, 이후일본기업의지분하에있는거래량을이용하여산출한다. 제 4 장양국의자원개발지원실적과현황 69
[ 그림 4-10] 일본의자주개발률추이 주 : 2009 년도부터는수입량및자주개발수치산정에천연가스와국내생산량을추가하여반영자료 : 石油鉱業連盟 (2016) 재구성 일본의자주개발원유거래량중 JOGMEC의지원을통해발생한부분을살펴보면, 2006년의경우 66.4%, 2012년은 58.4% 수준을유지하고있다. 103) 즉, 일본기업이투자하여개발된원유의절반이상이 JOGMEC의지원을받았다는것이다. 천연가스부분까지포함된 2012년의자주개발거래량중 JOGMEC의지원에의해달성된자주개발부분을살펴보면 38.8% 수준이었다. JOGMEC은 2차, 3차중기계획을통해서자주개발량의 1/2 이상에출자 채무보증등의지원을실시하는것을명시적으로나타내고있다. 3차중기계획기간인 2017년까지 50% 지원을목표로하고있고, 2016년은 45.26% 수준의지원이이뤄진것으로추정하고있다. 104) 103) JOGMEC(2008, p.3), JOGMEC(2013, p.13) 70
< 표 4-9> JOGMEC 지원에의한자주개발석유 천연가스 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 일본의자주개발비율 (%) 23.1 23.5 22.6 22.1 23.3 24.7 27.2 일본의자주개발거래량 ( 만 b/d) 115.3 121.5 121.4 121.7 129.3 132.2 146.4 이중에서 JOGMEC의지원사업 38.8% 39.4% 40.5% 43.8% 주 : 석유 천연가스의자주개발비율 = ( 일본기업의권익하에있는석유 천연가스 의거래량 + 국내생산량 )/( 석유 천연가스의수입량 + 국내생산량 ) 자료 : 経済産業省 (2016g), JOGMEC(2016, p.3), JOGMEC(2013, p.13) 재구성 다. 자원개발기업의사업지역및참여기업수 JOGMEC은설립과함께석유 천연가스개발분야에서 7건의채무보증을신규로제공하고, 7개기업에대해서추가출자를실시하는것으로지원업무를시작하였다. 설립이후 2년이지난 2006년에는총 25개의프르젝트에대해서지원을실시하였다. 이당시지원프로젝트중일본기업소유의매장량은석유환산으로 3,160백만배럴이었고, 이중 24개의프로젝트는중동외의지역에위치하였다. 105) 이는원유수입의 90% 정도를중동지역에의존하고있는일본의공급원다양화라는정책적목적에부응하는것이었다. 104) JOGMEC(2017, p.16) 105) 経済産業省 (2006a, p.81) 제 4 장양국의자원개발지원실적과현황 71
[ 그림 4-11] 해외상업생산중인기업들의지역별분포 자료 : 石油鉱業連盟 (2016) 재구성 JOGMEC은이후에도지원을확대하였고, 석유광업연맹이발표한자료에따르면 2016년 6월말기준으로 140개가넘는프로젝트기업들이활동하고있으며, 해외에서상업생산을하고있는일본프로젝트기업은총 75개이다. 106) 상업생산을하고있는기업들의지역분포를보면중동 10개 (13.33%), 동남아시아 22개 (29.33%), 오세아니아 9개 (10.67%), 구소련 4개 (5.33%), 북해 7개 (9.33%), 아프리카 5개 (6.67%), 북미 15개 (20.00%), 남미 3개 (4.00%) 기업으로고른지역분포를갖고있다. 107) 106) 石油鉱業連盟 (2016, p.15) 107) 石油鉱業連盟 (2016, p.108) 72
< 표 4-10> JOGMEC 의출자누계액과채무보증잔고의지역별분포 (2014 년말기준 ) 출자액누계채무보증액 지역금액 ( 억엔 ) 비중 (%) 금액 ( 억엔 ) 비중 (%) 북남미 1,438 36 1,614 20 아시아 오세아니아 1,202 30 3,667 45 아프리카 664 17 러시아등 331 8 34 34 중동 290 7 유럽 60 2 110 1 총합계 3,985 100 8,234 100 주 : 금액과비중은석유 천연가스를대상으로한경우이며, 금속광물과석탄을대상으로한경우는제외자료 : JOGMEC(2016d, p.3) 재구성 시간변화에따른일본기업의해외자원개발사업참여정도를살펴보기위해기간별로자원개발기업의설립수를살펴보았다. 이를위해 2016년 6월말기준으로상업생산을실시하고있는석유광업연맹의프로젝트기업들의설립년도 ( 진출시점 ) 를분석하였다. 상업생산을하고있는 75개기업의설립년도를 1968년부터정리한것이 [ 그림 4-12] 이다. 기업들의설립년도를기준으로 1980년대초반까지는기업의설립이꾸준하지않았으나, 1985년부터 2015년까지는 2008년을제외하면매년 1개이상의기업이설립되고있으며, 1991년은 5개기업이설립되어가장많은수를기록하였다. 108) 108) 자원개발의장기적인생산주기를고려할때최근에설립된기업이현재상업적생산을하고있을가능성은희박하다. 따라서 2011 년이후감소하는생산기업의수가현재일본의투자활동이감소하고있음을의미하는것이아님을염두에두어야한다. 제 4 장양국의자원개발지원실적과현황 73
[ 그림 4-12] 2016 년상업적생산기업의설립시기 주 : 75 개의기업이상업적생산중이나, 2 개의기업이각각 2 개의프로젝트로구분되어총 77 개관측치가도출됨. 자료 : 石油鉱業連盟 (2016, pp.82~97) 재구성 2016년상업적생산을하는기업의설립시기를기준으로살펴보면, 설립되는기업수의증감이정부의지원정책또는지원기관의개편에따라영향을받는것을볼수있다. JNOC가 One Project, One Company 방식을통해적극적인지원을실시하던 1990년대의설립기업의수가많았고, JNOC에대한비판이본격화되고고이즈미 ( 小泉 ) 내각의구조조정으로 JNOC가사라진 2004년이후에는설립기업수가급격히줄어들었다. 그리고 JNOC에서 JOGMEC으로개편된이후에도이전의 70% 의출 융자비율이 50% 로하향조정되면서 2004년이후 2008년까지는기업의설립수가감소함을확인할수있다. 저조한자원개발투자를활성화하기위해일본정부는 2007년부터 JOGMEC의출자상한을 75% 로확대했다. 이후 2009년부터설립기업수는다시금증가하기시작했다. 물론상업적생산기업들의설립 74
시기가자원개발투자를포괄적으로설명할수있는설명변수가아니며, 설립기업수에는각종의거시경제상황과내외부의충격들이영향을미칠수있다. 그러나자원개발투자를위한프로젝트기업의설립이정부의지원수준추세또는지원형태와도어느정도관계가있을것이기때문에이러한변화추이도유의미한정보를제공한다. 제 4 장양국의자원개발지원실적과현황 75
제 5 장한 일자원개발지원체제비교및정책시사점 1. 일본자원개발지원체제의특징 일본의해외자원개발추진체제는 2004~2005년석유공단 (JNOC) 을해체하고 JOGMEC 체제로지원기구를전환하면서재정립되었으며, 핵심기업 ( 중핵기업 ), JOGMEC, 자원외교라는세가지축이삼위일체로기능하는것을그기본틀로설정하였다. 109) JNOC가보유한핵심자산흡수및기업통합으로메이저에필적하도록육성되는중핵기업 110) 을통해효율적으로해외석유가스광구의개발권을확보하고, JOGMEC이중심이되어민간부문에전략적리스크머니를공급하고연구개발을지원하는한편, 정부는적극적인자원외교를통해기업의해외자원확보에도움을주는방식으로해외자원개발추진체제를갖추어현재까지그골격을유지하고있다. 가. 민간주도의원칙 이러한삼위일체의추진체제는민간중심의자원개발추진이라는 원칙 111) 을근간으로한다. 일본정부는공적기관을통해직접자원개 109) 経済産業省 (2016f) 110) 홍승혜외 (2016, pp.23~24) 111) 자원개발에대한민간주도원칙은 2000 년 8 월경제산업성석유심의회개발소위원회에서제시되었다. 소위원회는시장경제속에서석유 천연가스의안정적공급을효율적으로달성하기위해서는경제성을중시하면서자율적으로사업을유지 확대할수있는에너지관련기업이존재해야하는것이기본이기때문에민간중심으로자원개발이추진되어야함을주장한다. 정우진외 (2005, p.65) 제 5 장한 일자원개발지원체제비교및정책시사점 77
발사업진출에나서기보다는, 에너지의안정적 효율적확보라는국가적목적을고려하여해외자원개발정책의방향성을정하고, 민간기업들이활발히사업을전개할수있도록지원하는역할에주력한다. 이에일본의지원제도는 민간주도의자원개발 이라는정책방향에맞춰져있다. 우리나라와달리일본에서는정부가직접적으로지원할자원개발공기업이별도로존재하지않기때문에민간기업의투자를유인하기위한지원에정부의자원개발정책수단의초점이맞추어져있다. 그러나과거, 공기업이라할수있는 JNOC 중심의지원체제를청산하고민간주도의원칙을확립한이면에는개별프로젝트추진에있어민간기업의신속하고효율적인의사결정이주효하다는인식과, 불안정한자원시장에서경쟁력있는기업또는기업군의육성을통해안정적인에너지공급을실현시켜가기위해서는민간중심의역량강화노력이필요하다는판단이자리잡고있다. 112) 일본자원개발기업의기술적 재무적역량이메이저기업에비해뒤처지는상태로평가되어 JNOC 시절에정부주도로몇개의대형프로젝트들이추진되었으나, 대부분큰손실을안겨주었던결과도민간중심으로정책을전환하게된요인으로작용하였다. 113) 일본은 INPEX를비롯한민간기업들이국내 외에서자원개발사업을영위하고있으며, 정부는다양한지원제도를통해자원개발이추구하는정책목표의달성을간접적으로모색한다. 민간지원제도가에너 112) 민간주도의원칙에대해石油鉱業連盟 (2015, p.56) 은 개별프로젝트수준에있어서는의사결정의신속성, 사업수행시의기동성, 경영자원의효율적투입 배분이필요하며, 이는민간의생각방식과방법을반영하는것이외에는달리방도가없다 고적시한다. 113) 石油鉱業連盟 (2015, p.56) 78
지공급안정의핵심적정책수단인만큼일본정부는자원개발사업의사전단계, 탐사단계, 개발및생산단계등단계별로지원체계를갖추어, 민간이자원개발사업을유지 확대하려는노력을후방에서지원하는역할을담당한다. [ 그림 5-1] 일본의사업단계별주요지원제도 주 : 붉은색부분은 2016 년 11 월에추가된지원제도임. 자료 : 経済産業省 (2016d) 일부수정 [ 그림 5-1] 에서보듯이탐사이전단계부터탐사단계, 개발및생산단계까지기술, 재정, 금융, 세제지원이이루어진다. JOGMEC은출자및채무보증, NEXI는해외투자보험및해외사업자금대부보험, JBIC는자원금융을지원한다. 지원체제의중심에있는 JOGMEC은제3기중기계획에서일본기업의석유 가스생산량의절반이상을출자및채무보증으로지원하는것을목표로설정하고있다. 114) 제 5 장한 일자원개발지원체제비교및정책시사점 79
나. 출자방식을통한지원 출자제도는민간기업의해외자원개발진출을촉진하기위해리스크 머니를공급하는여러재정지원들중가장중요한수단이다. JOGMEC 은탐사사업에만출자가가능하였지만, 2016 년 11 월부터는 저유가로인한매물인수기회와일본기업들의자금난을감안하여 개발사업및기업 주식인수에대한출자도가능하게되었다. 한편 2004 년 JOGMEC 지원체제로전환되기이전에일본은출자와 함께성공불융자제도도시행하였다. 앞서살펴보았듯이 JNOC 의재 정지원은탐사사업을대상으로출자와융자를합쳐최대 70% 까지가 능하였는데, 보통민간기업의출자지분이 50% 이상이되도록고려하 여출자와 ( 성공불 ) 융자비율이결정되었다. 그러나 JNOC 에누적된 막대한손실의원인으로성공불융자가지적되며체제개혁의필요성 이제기되었고, 이후출자제도중심의 JOGMEC 지원체제로전환되면 서성공불융자지원제도는폐지되었다. 115) 성공불융자의폐지및출자제도로의전환은프로젝트단위의지원 에서탈피한다는의미를가진다. 116) 성공불융자지원하에서는다수 참여기업들의낮은지분비율로사업책임소재가불분명하였고, 개별 사업을위해프로젝트회사를설립하는 One Project One Company 방식으로인해프로젝트수행에따른경험과기술이축적되기어려워 114) JOGMEC(2017, p.16). 앞서제 4 장 2 절에서살펴보았듯이 2016 년일본기업의석유 가스생산량의 45.3% 가 JOGMEC 이지원한프로젝트에서이루어진것으로추정하며, 원유생산량만을기준으로하면 JOGMEC 의지원비율은 2012 년 58.4% 로절반을넘는다. 115) 한국자원경제학회 (2009, pp.131~132) 116) 앞으로는출자중심으로지원하여탐광이실패하였을경우에감면을전제로한성공불융자를폐지함으로써기업이프로젝트마다회사를설립하는소위 One Project One Company 방식을시정해나간다. 정우진외 (2005, p.78) 80
추가사업으로연결되지못하는문제점들이있었다. 이러한문제가성공불융자방식의지원과직접적으로연관된것은아니었으나, 사업실패시의융자금감면방식이도덕적해이문제및소규모자원개발기업들의난립을조장한다는지적이있었고, 기업의자원개발역량강화에도도움이되지못한다는이유로당시지원제도개혁과정에서성공불융자는폐지된것이다. 이에따라역량강화를고려한전략적인차원에서프로젝트를선별하고민간기업의프로젝트추진책임성을명확히하기위해 JNOC 당시 70% 상한이던융자지원규모를출자지원만제공하도록개편하면서지원상한선역시 50% 수준으로조정하였다. 이후특정한경우에출자상한이 75% 까지상향되었는데, 이경우에도민간의책임경영을유지하기위해민간기업의지분을초과하는부분에대해서는의결권이없는종류주로출자하도록하였다. 다. 중핵기업및지원제도를통한정책시현세번째특징은일본정부가민간주도의원칙을견지하면서도전략적차원에서중핵기업을적극육성하고있으며, 에너지안보및자원개발기업 산업육성이라는정책적관점에서지원대상프로젝트를선정함으로써정책목표달성을추구한다는점이다. 117) 에너지안보측면에서는중동의존도를낮추고공급원다양화에기여하는프로젝트, 일본기업이운영자로서수행하는프로젝트, 중동지역 117) 앞서살펴보았듯이, JOGMEC 의출자와채무보증의대상이되는프로젝트중에서공급원의다원화나에너지정책에서특별히중요한프로젝트에대해서는 2007 년부터출자비율을 75% 까지지원해주고있고, 채무보증비율도차입액의 75% 까지지원해주고있다. 제 5 장한 일자원개발지원체제비교및정책시사점 81
프로젝트의경우산유국과의관계강화에긴요한프로젝트, 천연가스 프로젝트는일본이표방하는 LNG 발전전략 118) 에부합하는프로젝트 들을중점지원한다. 또한, 중핵기업및산업육성과관련해서는경험 과노하우, 첨단기술을축적할수있는프로젝트, 메이저기업이포함 된국제컨소시엄사업참여등으로국제경쟁력강화에도움이되는 프로젝트, 지역분산등자산포트폴리오균형에도움이되는프로젝트, 자국상류기업간경영자원의연계 집약화에기여하는프로젝트, 특성 이나규모면에서공적지원이필수적인프로젝트등을중점지원하도 록하고있다. 119) 이에따라 JOGMEC 이출자지원대상프로젝트를선정할때기술 및경제성평가와더불어, 정책적중요성과사업실시체제의평가가 심사기준으로고려된다. 120) 그리고이러한기준에의해심사를실시 한후에도경제산업성과의협의를거친후최종지원채택여부가결 정되므로지원제도를통해일본정부가추구하는정책방향이간접적 으로시현될여지가높다. 121) 이러한지원을받는민간기업중에는자원개발중핵기업인 INPEX 와국내자원개발사업을주로담당하는 JAPEX 가포함된다. 122) 특히, INPEX 와 JAPEX 에대한출자액, 출자건수, 채무보증지원액이 JOGMEC 전체지원규모의약절반에해당하는큰비중을차지하고 118) 국내외 LNG 수급변화에일본이주도적으로대응하기위한 LNG 시장의유동성제고및거래허브구축계획이담겨있으며, 2016 년 5 월 G7 장관회의에서발표되었다. 経済産業省 (2016h) 119) 経済産業省 (2016f) 120) JOGMEC 출자세칙제 9 조. 経済産業省 (2016i) 121) JOGMEC 출자세칙제 8 조. 経済産業省 (2016i) 122) 일본정부는이두기업의최대주주로 INPEX 주식의 19%, JAPEX 주식의 30% 를보유하고있으며, JAPEX 는 INPEX 주식의 8%, INPEX 는 JAPEX 주식의 5% 를보유하고있다. 김태헌 이태의 (2016, p.101, p.104) 82
있다. 123) 이들두기업에대한일본정부의보유지분, 지원프로젝트선정을통한영향력, 그리고전략적의의가있는프로젝트에집중지원하려는정책적의지등에비춰볼때, 지원제도시행의상당부분이정부의전략적정책목표시현과밀접히연관되어있음을알수있다. 2. 한국과일본의자원개발지원체제및특성비교 우리나라와일본은대부분의에너지를수입에의존하며화석에너지의의존도가높아에너지안보강화가에너지정책방향의중심에있다. 양국은에너지의안정적공급을위한주요정책의일환으로해외상류자산확보와자국의자원개발기업의육성을촉진하는해외자원개발정책을적극추진하였으며, 고위험의자원개발사업에대한투자를유인하고자양국모두재정 금융지원, 세제지원, 기술 정보지원등전방위지원제도를마련하고국내 외환경변화에따라지원강도를조정해왔다. 양국의자원개발지원제도를요약비교한 < 표 5-1> 에서볼수있듯이, 우리나라와일본에서시행하고있는자원개발지원제도의골격및메뉴유형은기본적으로유사하다고할수있다. 그럼에도양국의자원개발진출기업의특성및정책환경의차이로세부적인지원체제와정책수단의특성에는중요한차이점들이내포되어있다. 무엇보다도우리나라는자원개발부문에공기업이존재하며이들공기업에대한지원은출자및융자를통해, 그리고민간부문에대한지 123) 2010 년이후 JOGMEC 이신규사업에대해시행한총출자지원 26 건중에서두기업의사업에투자한비중이약 46% 에달한다. 두기업에대한 JOGMEC 의지원은출자지원금액에서도 2013 년 2015 년출자액의 40% 이상, 채무보증잔고에서도절반이상을차지한다. 제 4 장 2 절의관련내용참조 제 5 장한 일자원개발지원체제비교및정책시사점 83
원은융자중심으로체제가갖춰져있다. 반면에, 일본은출자제도를중심으로민간지원체제를운영하며, 지원대상프로젝트선정에서정부의정책방향과의부합성을고려하고전략적으로특정기업들을중점지원하는모습이나타난다. 또한, 일본은 JOGMEC이라는공적지원기구가지질조사등기술 정보지원기능을담당하지만, 우리나라는광물분야에서만광물자원공사가 JOGMEC과유사한기초탐사나투자여건조사등조사사업 ( 보조금 ) 을제공하며, 석유 가스부문에서는공기업중심의동반진출을통한기술 정보협력체제가활용되고있다는점도중요한차이점이라할수있다. 84
< 표 5-1> 한 일자원개발지원제도비교요약 재정 금융지원제도 한국지원제도일본 성공불융자 (~2015) 특별융자 (2017~) 융자 성공불융자 (1967~2004) 일반융자 ( 에특회계 ) 국제협력은행 (JBIC) 일반융자 ( 정책금융 ) 개발융자 - 출자 출자제도 (1967~) 해외투자보험해외사업금융보험 해외자원개발펀드보험 채무보증 / 보험 비금융지원제도 채무보증제도 일본무역보험 ( 자원에너지종합보험 ) 한국지원제도일본 해외자원개발설비투자비세액공제 (2017.12.31. 일몰예정 ) 해외자원개발투자비세액공제 ( 광권매입비 ) (2013.12.31. 일몰 ) 해외자원개발투자배당소득에대한법인세면제 (2015.12.31. 일몰 ) 해외자원개발펀드배당소득분리과세 (2016.12.31. 일몰 ) 세제지원 감모공제제도 해외투자등손실준비금 자원개발기술개발사업 해외자원개발조사사업보조금 ( 광물 ) 인력양성 ( 자원개발아카데미, 자원개발특성화대학 ) 기술및정보지원 조업현장기술지원사업 탐사기술등기초조사 ( 심해역석유자원등 ) 산유국석유개발정보등조사사업보조금 제 5 장한 일자원개발지원체제비교및정책시사점 85
가. 자원개발추진체제우리나라와일본의자원개발추진체제의특징은각각 공기업중심 과 민간중심 이라는점에서외견상으로가장큰차이를찾을수있다. 우리나라는석유공사, 가스공사, 광물자원공사등자원개발공기업이존재하며, 정부의정책목표달성을위한수단으로서핵심적인역할을수행하고있다. 2000년대중반이후국제유가가급상승하며국제적인에너지 자원확보경쟁이가속화되는가운데, 우리나라는정책목표인자주개발률제고를위해정부출자와차입을통해공기업을대형화하는정책을추진하였다. 이에따라정부의해외자원개발지원예산이늘어나는한편, 총재정지원액 ( 출자 + 융자 + 보조금 ) 에서의공기업출자금비중도 2000년 12.5% 에서지속적으로확대되어 2008~2012년에는 70~80% 로크게늘어났다. 124) 이에따라 2008년이후공기업의자주개발물량비중이민간부문을앞지르기시작하여 2012년에는가장큰격차를보였다 (< 표 5-2> 참조 ). 이렇게공기업대형화를추진하면서공기업에대한출자지원은 [ 그림 4-6] 에서보듯이 2010년초반까지급격히증가하였지만, 민간기업에대한주요지원정책이라할수있는 ( 성공불 ) 융자지원예산은상대적으로소폭상승하였으며, 125) 이마저도연도에따라차이는있지만공기업에대한융자지원이절반정도를차지하였다. 124) 2008 년에는공기업출자금비중이 71.7% 로급증하였고, 공기업에대한출자액이최대치를기록했던 2010 년의비중은 81.5% 로정점을이뤘다. 이후 2012 년에출자금비중은 81.3% 를기록한후감소하였다. 기획재정부 (2016, p.18) 및제 4 장 1 절의관련내용참조 125) 융자금이최대치를기록했던 2008 년은 2000 년대초반에비해약두배증가하는것에그쳤다. 기획재정부 (2017, p.18) 86
년도 < 표 5-2> 국내기업의생산물량추이및자원개발률 공기업물량 ( 비중 ) 민간물량 ( 비중 ) 국내기업의총생산물량 ( 단위 : 만배럴 / 일, %) 자원개발률 * 2008 07.8 (50.3) 07.7 (49.7) 15.5 05.7 2009 08.9 (46.1) 10.4 (53.9) 19.3 09.0 2010 16.2 (53.7) 14.0 (46.3) 30.2 10.8 2011 22.6 (56.5) 17.4 (43.5) 40.0 13.7 2012 26.1 (61.4) 16.4 (38.6) 42.5 13.8 2013 27.2 (58.4) 19.4 (41.6) 46.6 13.6 2014 26.4 (54.0) 22.5 (46.0) 48.9 14.4 2015 29.5 (53.0) 26.2 (47.0) 55.7 15.5 2016 29.5 (53.3) 25.9 (46.7) 55.4 14.9 주 : 12년까지는자주개발률, 13년부터자원개발률 자료 : 산업통상자원부 한국석유공사 (2017, p.5) 일본의경우자원개발지원주체가 JNOC에서 JOGMEC으로바뀌면서민간주도의원칙을확립하였으며, 성공불융자는폐지하는한편출자지원은상류부문경쟁격화또는저유가에따른 M&A 기회등국제시장의환경변화에맞춰점진적으로강화되고있다. 공기업이라할수있는 JNOC를해체하고, 우량자산을흡수하여자원개발중핵기업으로육성되는 INPEX는 JAPEX와함께 JOGMEC의출자지원예산의절반에가까운비중을차지할정도로일본의기업 산업역량강화를위한투자를위해집중지원되고있다. 비록일본정부가직접적으로경영에관여하지는않지만 INPEX와 JAPEX는일본정부가최대주주이며, 기업의역량강화를위해전략적으로지원이집중되고지원대상프로젝트선정을통해서도정부의간접적영향력하에있다는 제 5 장한 일자원개발지원체제비교및정책시사점 87
점을고려하면, 지원체제의실제적운영측면에서우리나라가취해온공기업중심의자원개발역량강화방식과크게차이가있다고보기어렵다. 이는양국모두석유가스상류부문에서의국제경쟁이격화되는가운데상대적으로뒤쳐져있는자국기업의역량을에너지공급안보에도움이될수준으로끌어올리기위해선택과집중으로정책방향이모아진것으로판단할수있다. 나. 재정지원민간부문에대한주요재정지원방법에서우리나라는특별 ( 성공불 ) 융자제도를운영하고있는반면, 일본은출자및 ( 성공불 ) 융자제도를출자제도로일원화하였는데, 우리나라의융자제도와일본의출자제도는여러측면에서차이가있다. 우선우리나라의특별융자제도는지원대상이탐사단계에만적용되는반면, 일본의경우탐사를비롯하여개발 생산, 자산인수, 기업 M&A에도적용된다. 지원액비율을살펴보면, 우리나라는과거성공불융자제도하에서투자금액의 80% 까지지원하였으나 2017년에특별융자로전환된후에는상한액이 30% 로하향조정되며규정상의지원수준이축소되었다. 126) 그리고특별융자제도하에서는사업이실패하더라도상환감면율이 70% 로제한된다. 일본출자제도의경우 JOGMEC의출자비율이최대 50% 에서 75% 로확대되고, 민간주도원칙에따라 JOGMEC 출자분이민간출자분을초과하는경우종류주로출자해야한다. 126) 그러나실제평균적인지원비율은융자상한액에훨씬못미치는것으로나타난다. 투자비대비평균 ( 성공불 ) 융자지원비중은 2007 년 50% 수준이었으나, 2010 년이후에는 16~31% 로낮아졌다. 해외자원개발협회내부자료 (2017) 88
구분한국일본 지원제도특별 ( 성공불 ) 융자출자 지원대상 지원액제한 관리기구 특징 < 표 5-3> 한국과일본의재정지원비교 탐사자원개발펀드 융자액상한 30% 융자심의위원회 ( 심의 ) 한국에너지공단 ( 관리 ) 융자액의 30% 는상환의무 ( 실패시감면비율 70%) 자료 : 산업통상자원부고시제 2017-9 호, JOGMEC(2016c) 탐사개발 생산자산및기업인수 출자액상한탐사 75%, 기타사업 50% JOGMEC JOGMEC 출자분이민간출자분을초과하는경우종류주로출자 성공불융자및출자대상프로젝트의선정및관리기구에있어서도차이를보인다. 우리나라의성공불융자는융자심의위원회의심의를통해융자여부와융자규모가결정되는반면, 일본의출자제도에서는 JOGMEC이심사하고선정된사업을관리한다. 융자제도에서는융자금의적정사용여부에대한모니터링감시가주관리업무인반면, 일본의출자제도에서는사업을지속적으로모니터링하고사업성평가와출자의지속여부를판단해야하므로전문적인관리역량이요구되며융자제도보다많은전문가와행정인력을필요로한다. 127) 우리나라의융자제도와일본의출자제도는정부의재정운영방식에서도중요한차이를갖는다. 우리나라융자제도에서는정부가매년총예산을결정하고대상사업을매년선정한다. 이에반해일본의출자제도에서는출자제도의특성에따라선정된사업에대해기본적으로사 127) 2016 년 3 월말기준 JOGMEC 의전체인원 532 명중출자와채무보증관련인원은 45.61 명인것으로나타났다. JOGMEC(2016a, p.14) 제 5 장한 일자원개발지원체제비교및정책시사점 89
업종료시까지주주로서지속적으로투자를해야할의무를지닌다. 이는일본의출자제도하에서정부에재정적부담으로작용할수있으나, 투자자의입장에서는사업의불확실성을감소시킨다는장점이있다. 한편우리나라와일본모두정책목표달성을위한정책적고려가지원대상프로젝트선정에적용되고있다. 우리나라의경우, 운영권사업등국내자원개발산업육성에기여할수있는사업에대해융자심의시가점을부여하고있다 128). 일본의경우운영권사업이나에너지정책에서특별히중요한프로젝트에대해출자상한을 75% 로확대적용하고있다. 다. 정책금융지원보증, 보험, 저리융자등의정책금융지원제도와관련하여, 우리나라에서는수출입은행이정책금융지원업무를주로담당하며금융기관의대출금상환을보증하는채무보증, 보증의뢰인의이행의무에대한입찰보증, 계약이행을보증하는이행성보증, 자원개발채권인수또는보증을실시하고있다. 129) 우리나라는수출입은행이정부의직접적예산지원없이보증제도를시행하는반면, 일본의경우 JOGMEC이정부의예산을통해채무보증을실시하고있다. 자원개발에대한보험제도는양국모두공공기관이운영하고있다. 우리나라는무역보험공사가시행하는해외자원개발펀드보험과해외자원개발종합보험이있으며, 일본의경우일본보험무역 (NEXI) 이시행하 128) 산업통상자원부고시제 2017-9 호 129) 한국수출입은행홈페이지 (https://www.koreaexim.go.kr, 최종접속일 2017.2.17.), 에너지경제연구원외 (2013, p.95) 90
는해외투자보험, 해외사업자금대부보험, 자원에너지종합보험등이 있다. < 표 5-4> 한국과일본의금융지원제도비교 구분 보증 보험 한국 일본 시행기관 지원제도 시행기관 지원제도 -채무보증 수출입은행 -입찰보증 -이행성보증 JOGMEC -채무보증 -채권보증 무역보험공사 - 해외자원개발종합보험 - 해외자원개발펀드보험 일본무역보험 (NEXI) - 해외투자보험 - 해외사업자금대부보험 - 자원에너지종합보험 정책금융 수출입은행 - 융자 ( 탐사 개발 생산전단계 ) - 매장량기초금융 국제협력은행 (JBIC) - 투 융자 ( 탐사 개발 생산전단계 ) 자원개발투자에대한우대조건의정책금융제공도양국모두공적기능을수행하는은행에의해시행되고있다. 우리나라는수출입은행이탐사, 개발, 생산의전단계에대해융자를시행하고있으며, 매장량에근거하여자금을지원하는매장량기초금융 (Reserve-based Lending) 도실시하고있다. 일본의경우, 국제협력은행 (JBIC) 이탐사, 개발, 생산의전단계에대해투자와융자지원을시행하고있다. 라. 세제지원 우리나라와일본의세제지원제도를비교해보면, 세제지원방법과 제 5 장한 일자원개발지원체제비교및정책시사점 91
지속성측면에서상당한차이가나는것으로나타났다. 우리나라는과거해외자원개발투자에대한세액공제 (2013년일몰 ), 투자배당소득법인세면제 (2015년일몰 ), 자원개발펀드배당소득세감면 (2016년일몰 ) 을실시하였으나, 현재는해외자원개발설비투자세액공제 (2017년일몰예정 ) 만존재한다. 일본의세제지원제도에는해외투자등손실준비금, 감모공제등이있다. 양국세제지원제도에서나타나는특징은, 우리나라해외자원개발투자에대한세액공제와해외자원개발설비투자세액공제는기투자부분에대해세액을공제한다. 이에반해일본의손실준비금제도와감모공제제도는향후투자준비에대해지원한다는점에서중요한차이를보인다. < 표 5-5> 한국과일본의세제지원비교 구분한국일본 세제 - 해외자원개발투자세액공제 ( 13 년일몰 ) - 해외자원개발투자배당소득법인세면제 ( 15 년일몰 ) - 자원개발펀드배당소득세감면 (2016 년일몰 ) - 해외자원개발설비투자세액공제 (2017 년일몰 ) - 해외투자등손실준비금 - 감모공제 특징현재투자에대한감면에초점향후투자준비지원에초점 92
3. 우리나라자원개발지원체제의문제점과정책방향 최근국내에서는부실한해외자원개발사업추진에따른공기업의손실누적과재무구조악화로자원개발공기업에대한구조조정요구와더불어자원개발추진체제의근본적인개편필요성이심각히제기되고있다. 이러한상황은 2000년대초반일본에서 JNOC의대규모자원개발투자손실문제가쟁점화되면서개혁의필요성이제기되어, JOGMEC 지원체제로개편되는전기를맞았던때와매우흡사하다. 당시 JNOC 지원체제에대한문제점으로프로젝트추진에있어정부 JNOC 민간기업모두주체성이결여되고, 참여기업들사이에서도책임주체가명확하지않았으며, 지분참여구성이민간부문의효율성을제대로발휘할수없는구도였다는점등이지적되었다. 130) 우리나라의자원개발공기업들의방식과는달리 JNOC는다수의소규모기업들에대한투 융자를통해자원개발사업을확대했다는차이점은있지만, 공기업체제에대한회의론확산과더불어도덕적해이문제를들어성공불융자제도를폐지했다는사실이특히우리의현재상황과맞닿아있다. 이하에서는일본지원체제와의비교및변화과정이주는시사점에대한논의를바탕으로우리의자원개발지원체제의문제점을짚어보고개선방향을모색한다. 2000년대초반이후우리나라와일본이자국기업의자원개발진출을지원한방식을살펴보면, 주력기업육성에지원을집중한점이두드러진다. 공기업유무에따른산업구조적특성의차이가있음에도, 흡사한지원제도메뉴와주력기업에대한집중적인출자지원등한국 130) 経済産業省 (2006a) 제 5 장한 일자원개발지원체제비교및정책시사점 93
과일본의자원개발지원체제에는외형상유사한측면이많은것으로보인다. 양국모두다양한자원개발지원정책을적극개발하고보완하였기에제도 ( 정책수단 ) 적측면에서큰차이가없는점도있지만, 유럽주요국의사례를벤치마킹하며메이저에비견될수준으로대표기업 ( 공기업, 중핵기업 ) 을육성하겠다는유사한전략을취한점도양국의자원개발지원정책이유사한모습을띠는배경으로작용하였다. 그럼에도한국과일본의지원체제의세부적운영방식을들여다보면, 자원개발지원정책의일관성과전략성, 지원제도운용의유연성등에서비롯된중요한차이점들이존재한다. 2000년이후우리나라의자원개발지원정책은시기및국제유가의등락에따라심한변화와부침을겪어왔다. 앞서논의하였듯이, 초기에는적은규모이지만탐사사업을위주로민간기업들이우리나라의해외자원개발투자를주도하였고공기업은지원하는역할수행에그쳤으나, 2000년대중반유가가상승하면서공기업의투자가확대되기시작하였다. 2008년이후공기업중심의해외자원개발추진으로정책방향을선회하면서공기업대형화가본격적으로추진되었으며, 이와함께민간기업들을지원하던주요제도중의하나인성공불융자예산은축소되었다 ([ 그림 4-7] 참조 ). [ 그림 5-2] 는 2006년이후정부의석유공사출자액과일본의 JOGMEC 지원예산액을비교하고있는데, 석유공사출자액은 2008~2010년에유가상승과동조를보이며급격히증가하였다가 2011년부터감소하기시작하여 2013년에는 2007년이전수준으로회귀한것을볼수있다. 반면, JOGMEC의예산은국제유가가급락했던 2014년을예외로꾸준히증가한것을확인할수있다. 또한, [ 그림 94
4-6] 의우리나라해외자원개발재정지출추이에서도이러한석유공사출자추이와유사한모습이나타난다. 자원개발사업은탐사에서생산까지투자사이클이길어장기적관점에서투자집행이필요함에도, 우리나라의자원개발지원과투자는일본에비해변동이심한것을확인할수있다. [ 그림 5-2] 한국석유공사출자액및 JOGMEC 예산추이 자료 : JOGMEC 事業報告書 ( 각년도, 2007~2016), 한국석유공사내부자료, Petronet 유가정보 [ 그림 5-2] 에서또하나주목할점은석유공사출자액이유가상승시기 (2006~2008, 2010~2011) 에는 JOGMEC 예산액을상회하고, 유가하락시기 (2009, 2012~2015) 에는 JOGMEC 예산액을하회한다는점이다. 131) 특히유가가급등한 2008년과 2010년에는 JOGMEC 예산의 131) 예산금액의비교가쉽도록그림에서석유공사출자액과 JOGMEC 예산액을각각 10 억원과억엔단위로표시하였다. 따라서원 / 엔환율 10 을기준으로 제 5 장한 일자원개발지원체제비교및정책시사점 95