수탁연구 07-62 통방융합시대에대비한망중립성연구 김성환/ 이종화/ 이내찬/ 김종진/ 홍범석/ 이민석 2007. 12
서언 1 서 언 최근통신서비스시장의환경변화로인터넷망중립성의문제가국내외적으로이 슈화되고있습니다.BcN 의진전, 융합및결합서비스의등장등최근우리통신시장 은급격한변화를경험하였으며, 이러한새로운개념의서비스등장으로망중립성 에대한연구필요성이증대되고있는상황입니다. 망중립성논의는공정경쟁, 콘텐츠혁신, 망투자, 품질보장등여러측면에서융합 되는통신방송시장에향후많은영향을미칠것으로예상되나, 그논의의포괄성과 다양성으로인해정확한개념의정립부터가미진하고그당위성에대한논란도계 속되고있습니다. 정책적인관점에서는, 망중립성문제와관련하여제기되는다양 한의견들을수렴하여차세대통신, 방송, 콘텐츠시장의기반을마련하고, 궁극적으 로이용자의이익증진과통신방송산업의발전에기여할필요성이강조되어야하 겠습니다. 이에본연구는국내외에서지속적으로진행, 발전하고있는망중립성논의의동 향을종합적으로파악하고주요개념과논리에대해분석하였으며이로부터도출되 는통신방송시장정책에대한시사점을연구하였습니다. 이러한결과물이융합및 통합, 신규서비스등장등통신서비스시장환경변화에대응한적절한정책수립에 밑거름이되었으면합니다. 본연구는정보통신정책연구원의김성환, 이종화박사및김종진, 홍범석, 이민석 연구원그리고한성대학교이내찬교수에의하여수행되었습니다. 더불어연구를 수행함에있어학계를비롯한각계전문가들의의견및협조가큰도움이되었습니 다. 정보통신부관계자분들의의견제시와연구협력은본연구의질및정책과의연 계성을높이는데에큰원동력이되었습니다. 도움을주신모든분들께감사를드리 며마지막으로본보고서가미력하나마우리나라정보통신서비스산업의발전에기 여하기를바랍니다. 2007년12월정보통신정책연구원 원장석호익
요약문서언 3 목 차 서언 1 요약문 11 제 1 장인터넷환경의변화 19 제 1 절인터넷및인터넷시장의기본개념 19 1. 인터넷의정의와구성 19 2. ISP와 CP 의보완적역할 20 제 2 절인터넷시장의변화추이 22 1. 인터넷이용자수및이용률의변화 22 2. 인터넷트래픽의변화 23 3. ISP 수익의정체와 CP 의성장 25 제 3 절 IP 네트워크기술의진화 29 1. 기존의인터넷과 QoS 문제 29 2. 트래픽차별화 30 3. 대역제어의원칙과통제점 33 4. 인터넷품질향상을위한기타기술사례 35 제4 절 ISP와 CP 의사업전략및상호관계의변화 40 1. ISP의사업전략변화와 CP 의반응 40 2. CP의사업전략변화와 ISP 의반응 41 제 2 장인터넷환경변화에따른사업자행위변화의이슈화사례 43 제 1 절미국사례 43
4 1. Madison River(2005 년) 43 2. America Online(2006 년) 45 3. Verio(2007 년) 47 4. VPN 사례 47 제 2 절캐나다사례 48 1. Telus(2005 년) 48 2. Bell Canada & Clearwire Communications(2005 년) 50 3. Shaw Communications(2006 년) 50 4. Rogers(2006 년) 51 5. MCI Canada(Verizon)(2006 년) 51 제 3 절홍콩사례 52 1. PCCW 와시티텔레콤간법적분쟁(2004 년) 52 제 4 절국내사례 52 1. 인터넷종량제도입논의(2004년~ 2006 년) 52 2. 하나TV 호차단(2006 년) 53 3. 프리미엄망의구축과이용의문제(2005 년~ ) 55 4. 365 서비스(2007 년) 57 제 3 장단대단원칙과망중립성논의의발단 59 제 1 절단대단원칙 59 1. 단대단원칙과망중립성논의의관계 59 2. 단대단원칙의연혁 60 3. 단대단원칙의역행 63 4. 단대단원칙의변화가능성 66 5. 인터넷표준에관한논쟁 69 6. 단대단원칙의의미 69
요약문서언 5 제 2 절망중립성논의의발단 71 1. 학술적차원의논의시작 71 2. 미국에서의망중립성이슈화 72 3. 우리나라에서의망중립성논의발생 73 제 3 절망중립성논의의개요 73 제 4 장망중립성논의의이론적배경 77 제 1 절개방적구조와수직통합 77 제 2 절수직통합에따른지배력확대의가능성 79 제 3 절경쟁상황과망중립성 83 제 4 절제품차별화와진입에대한영향 86 제 5 장해외정책동향 89 제 1 절미국 89 1. FCC 89 2. 의회 92 3. FTC(Federal Trade Commission, 연방통상위원회 ) 94 4. DoJ(Department of Justice, 법무부) 96 제 2 절유럽 97 1. 미국과유럽의차이에대한인식 97 2. 인터넷변화에대한인식 99 3. EU 규제기관의입장 100 4. 소비자정보의투명성과사업자전환의용이성 101 5. 파리워크샵(2007 년) 102 제 3 절일본 103 1. 배경및논의진행상황 103 2. 일본망중립성정책의기본방향 104
6 3. 망중립성간담회보고서주요내용 106 제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 111 제 1 절망중립성의개념분석 111 1. 인터넷의특성과망중립성 112 2. 대역제어와망중립성 113 3. 망이용대가와망중립성 114 4. 이용자관점에서의망중립성 114 5. 망개방, 동등접근등유사개념과의비교 116 6. 소결 119 제 2 절망중립성의주요논의분석 120 1. 패킷차별행위문제 121 2. 망이용대가의문제 123 3. 지배력전이의문제 124 4. 망중립성논리의확장 125 5. 소비자선택권과말단에서의혁신 131 제 3 절해외전문가들의망중립성분석사례 136 1. Tim Wu(2002): 망중립성을위한제안 136 2. van Schewick(2007): 망중립성을옹호하는경제적분석 142 제 7 장인터넷트래픽증가와수익성 166 제 1 절인터넷트래픽및설비용량의추이와전망 166 제2 절시나리오별 ISP 수익성분석 169 제8 장 ISP 수익모형의문제와개선방안(MIT 보고서제안) 172 제 1 절논의의배경 172 제 2 절 광대역네트워크투자유인문제 (Broadband Incentive Problem) 173
요약문서언 7 1. 개요 173 2. 문제의원인 175 제 3 절해결방안과문제점 179 1. 이용자요금제개선 179 2. 사업영역확대 185 3. 망이용대가부과 187 4. 비용의절감 187 제 4 절요약및시사점 188 제 9 장결론및시사점 190 참고문헌 193 별첨 1. 일본 네트워크중립성에관한간담회보고서( 안) 196 별첨 별첨 별첨 2. DoJ 의망중립성관련의견( 요약) 266 3. OECD - Internet Traffic Prioritization: An Overview( 요약) 273 4. FTC, Broadband Connectivity Competition Policy( 요약) 282 별첨 5. FCC와 BellSouth 의합병문서( 요약) 297
8 표목차 < 표 1-1> 세계인터넷이용자수및이용률 22 < 표 1-2> 우리나라인터넷이용자수및이용률 22 < 표 1-3> 비디오트래픽급증에대한우려 25 < 표 1-4> 모니터링, 제어및차별화할수있는애플리케이션의예 32 < 표 2-1> 하나TV 와곰TV 비교 54 < 표 3-1> 미국의망중립성논쟁의구도 72 < 표 3-2> 주요쟁점별주장요약 75 < 표 5-1> 미국의주요망중립성관련법안 93 < 표 5-2> 미국과유럽의시장환경비교 98 < 표 6-1> 망중립성개념의스펙트럼 1 < 표 6-2> 국내외의망중립성관련대표적주장들 120 < 표 6-3> 소비자선택권과사업자운영권장단점비교 134 < 표 6-4> Local 및 Inter Network 의이용제한 140
요약문서언 9 그림목차 [ 그림 1-1] 우리나라초고속인터넷가입자규모추이 23 [ 그림 1-2] 일본주요 IX(JPIX, JPNAP, NSPIXP) 의트래픽추이 24 [ 그림 1-3] 우리나라초고속인터넷서비스매출액추이 26 [ 그림 1-4] 미국인터넷서비스매출액추이 26 [ 그림 1-5] [ 그림 1-6] 미국주요포털사업자( 구글, 야후) 총매출액추이 27 국내주요포털사업자( 네이버, 다음) 총매출액추이 28 [ 그림 1-7] 국내온라인광고매출액추이 28 [ 그림 1-8] 미국주요통신사업자와포털사업자의시가총액변화비교 29 [ 그림 1-9] 트래픽이동관련네트워크관계 31 [ 그림 1-10] Best Effort 개념( 평상시와혼잡발생시의차이) 33 [ 그림 1-11] 트래픽쉐이핑조정의키포인트 34 [ 그림 1-12] CDN 서비스구성도 36 [ 그림 1-13] 세계 CDN 시장전망 37 [ 그림 2-1] 하나TV 망구성도 53 [ 그림 5-1] 일본총무성망중립성정책의기본틀 104 [ 그림 5-2] 일본의망중립성정책논의계획 106 [ 그림 6-1] 인터넷트래픽의전달구조 122 [ 그림 6-2] 초고속인터넷사업자가관여하는두가지수준의망 138 [ 그림 7-1] KT의가입자당트래픽량 vs. 가입자당평균수익추이 166 [ 그림 7-2] 일본주요 IX(JPIX, JPNAP, NSPIXP) 의트래픽추이 167 [ 그림 7-3] 시나리오별트래픽증가추이전망 168 [ 그림 8-1] 이상적선순환체계 173
10 [ 그림 8-2] 광대역가치사슬 174 [ 그림 8-3] TS(Traffic sensitive) 운용비용(operational cost) 177
요약문 11 요약문 1. 연구의배경및필요성 최근인터넷환경이급속하게변화함에따라인터넷접속사업자와콘텐츠사업자 간관계도변화하면서망중립성의개념및관련정책방안을둘러싼논쟁이국제적 으로활발하게이루어지고있다. 우리나라에서도하나TV 호차단사례와 IPTV 프리 미엄망이용문제를계기로 2006 년후반부터망중립성문제가논의되고있다. 망중립성논의는인터넷접속시장, 콘텐츠시장, 신규융합서비스시장, 차세대 IP 망등의발전방향에큰영향을미칠수있으므로, 중장기통신방송 정책의수 립시에반영될필요가있다. 망중립성과관련하여현재제기되고있는시각과논리들은대단히다양하므로, 이를종합적으로검토하고분석하여정책에대한시사점을도출할필요가있다. 2. 연구목표 본연구는국내외에서지속적으로진행, 발전하고있는망중립성논의의동향을 파악하고분석하여주요개념과논리에대한이해를증진하고이로부터통신방 송시장정책에대한시사점을도출하고자한다. 이를위해인터넷환경의변화에따른망중립성논의발생의배경을연구하고망 중립성관련국내외사례들을분석하며망중립성논의의이론적논리에대한분석 도수행하고자한다.
12 3. 주요연구내용 인터넷환경의변화 인터넷성장, 발전의역사는 ISP들과 CP 들이각각보완적가치를증대, 상호기여 하면서상승효과를일으킨과정이라고볼수있다. 즉, 이용자에대한인터넷서비 스제공에있어 ISP의접속서비스와 CP 의콘텐츠/ 애플리케이션서비스는상호보완 적인관계를형성해왔다. 그러나, 이러한관계는최근인터넷시장의변화와기술의 변화에의해영향을받고있다. 먼저인터넷시장의변화를보면, 인터넷가입자수의증가는둔화되고있으나가 입자당트래픽발생량의증가로총트래픽의증가는크게낮아지지않고있다. 이에 따라 ISP 의수익성장은정체되고있는반면, 인터넷콘텐츠시장은광대역에기반 한새로운종류의콘텐츠및서비스의확산으로지속적으로성장하고있다. 한편, 기존의인터넷기술은단대단원칙을기반으로전송품질에대한고려없이 많은양의데이터를차별없이빠르게처리하는데중점을두어왔으나, 실시간서비 스와대용량전송을필요로하는신규융합형서비스의품질보장을위한기술적변 화가발생하고있다. 네트워크상에서데이터트래픽을제어하고관리하는방식인 대역제어(traffic shaping) 기술을이용하면, 개별인터넷패킷의타입을식별하고이 에대해우선순위를부여하는것이가능하다. 이러한환경변화에대응하여 ISP와CP는각자의사업전략을바꾸고영역을확대 하면서단순히보완하는관계에서대체, 경쟁하는구조로발전하고있다. 인터넷환경변화에따른사업자행위변화의이슈화사례 인터넷환경의변화에따라사업자들이사업전략을바꾸게되면서일부문제들이 발생하고있는데, 이중대표적이슈화사례들을살펴본다. 2005년미국에서는노스캐롤라이나의 ISP인 Madison River Communications사가
요약문 13 VoIP 사업자인 Vonage의 VoIP 트래픽을차단한사건이발생했다. 이는 2005년 Madison River가 VoIP 트래픽차단혐의를인정하고차단을중지함과동시에 FCC 에1만5,000 달러의벌금을납부하기로하면서해결되었다. 이사건은유선전화및 ISP 서비스를제공하는사업자와 VoIP를제공하는 CP 계열의사업자간경쟁적관 계가이슈화된가장대표적인사례라고할수있다. 2006년에는미국AOL사가자사에반대하는특정사이트를링크한모든이메일을 차단한사건이발생했다. 이사건은단순한해프닝수준으로마무리되었으나반대 측에서는 AOL 이메일을조직적으로차단하고있다는의혹을버리지않았다. 2005년캐나다의 Telus사는불법적콘텐츠를담고있다는이유로통신노동조합 운영웹사이트에방문하는것을일시적으로차단하였다. Telus사의특정사이트차 단조치는 래하였다. IP주소를공유하는다른많은사이트들을동시에차단하는부작용도초 우리나라에서는 2006년9월LG파워콤이자사망에서하나로텔레콤의하나TV 트래 픽을차단하여하나로텔레콤및LG파워콤인터넷가입자일부가하나TV 를이용할 수없게되었다. 2006년12월통신위원회는 LG파워콤에대하여호차단행위를즉시 중지하도록하고이용대가등에대해 1 개월이내조속히합의하도록심결하였다. 또한, 우리나라에서는 IPTV 프리미엄망과관련하여프리미엄망과인터넷의관계, 프리미엄망에대한접근과이용문제가활발히논의되어오고있다. 2007년말에국 회를통과한 인터넷멀티미디어방송사업법안 에서는 IPTV 서비스를위한프리미엄 망의동등접근에대한기본원칙을제시한바있다. 단대단원칙과망중립성논의의발단 단대단원칙은인터넷설계의하나의기준으로서, 인터넷망은패킷을단순하게 전송하는역할만을담당하고, 패킷을처리하여서비스를구현하는지능은망이아 닌망의단말에부여한다는것이다. 이러한단대단원칙은인터넷에서온갖창의적
14 혁신을가능하게한원동력으로평가된다. 최근의망중립성논쟁은 ISP들이더이상단대단원칙을따르지않고전송차별을 추구하게될가능성이높으며이에따라인터넷혁신과공정경쟁이저해될것이라 는우려에서출발하고있다. 망중립성논의는 2000년대초미국의 Tim Wu 교수를중심으로한학술적차원의 논의에서시작하였다. 이는 2005년초미국의 Madison River 사건이언론에보도되 면서우려의대상으로만논의되던망중립성문제가마침내현실화되기시작한것으 로인식되었다. 2005년말에는미국의한통신사업자 CEO의망이용대가관련발언 으로인해, 망중립성문제가본격적으로쟁점화되었다. 2006년부터는미의회의망 중립성규제법제화시도로이어지면서논의가더확산되었다. 망중립성논쟁은시장및기술환경의변화에따라새로운인터넷환경으로전환 하는과정에서과도기적으로나타나는자연스러운현상으로서, 장기적인관점에서 는향후기술의혁신과시장의점진적인조정을통해안정화될것으로예상된다. 망중립성논의의이론적배경 망중립성논쟁은이론적관점에서보면인터넷이개방적구조와수직통합중어 떠한형태를취하는것이더효율적인것인가하는문제이다. 경험적으로는인터넷 이그동안선택한개방적체계가만족할만한경제적성과와효율성을발휘했다는 데에의문의여지가없으나, 수직통합모형역시반드시반경쟁적이거나유해한것 은아니며효율성개선차원에서이루어지는경우가많다는것이일반적견해이다. 시카고학파의시각은기본적으로 ISP가 CP 시장의효율성을내재화할수있는 능력을감안할때 CP 시장으로의지배력전이유인은생각보다작다고본다. 그러 나, 이와반대되는입장에서는보완적효율성내재화의예외조건이광범위하게성 립하고사업자유인에많은영향을미칠수있다고본다. 초고속인터넷시장의사업자간경쟁활성화는인터넷트래픽차별화도입시공정
요약문 15 경쟁보장에있어대단히중요하다. 그러나, 설비기반경쟁이나서비스기반경쟁의 도입이망중립성문제를완전히해결할수없을것이라는이론적견해도있다. 해외정책동향 미국FCC는 2005년8월이용자의선택권을강조하는기본입장을 4원칙으로정리 하여발표하였다. 이는망중립성을위한최소한의정책원칙을밝힌것으로구체적 인규제내용을담고있지는않으며상당히신중한입장을취하고있다. 또한, FCC 는 2007년 3월부터망중립성문제의심각성여부에대한공개적조사를결정하고 공식의견을모집하고있다. 한편, 미국의회에서는 2006 년, 통신법의개정을추진하면서망중립성관련규제 의도입여부가주요쟁점으로등장하였다. 다수의법안이제출되었으나구체적망 중립성규제를포함한법안들은현재까지모두부결된바있다. 미국의FTC 나DoJ와같은사후규제기관들은대체로망중립성규제의도입이불 필요하고불공정행위에대한사후규제로도충분하다는입장이다. EU 국가들에서의망중립성에관한논의는미국에비해상대적으로중요성이낮 다. 기존의 EU Framework 하에서망중립성에관한문제를해결할수있고 EU 각국 의시장구조는망중립성문제를해결하기에충분하다는입장이대부분이다. 일본총무성의망중립성정책의기본목표는 이용자들이 IP기반망을합법적범 위내에서최대한자유롭게이용할수있도록 하는것이다. 미국등과는달리망중 립성정책의범주를차세대 설정하고있다. IP 망의이용, 접속규칙등을포함하는포괄적인것으로 망중립성의개념과주요논의분석 망중립성은공중데이터망에서모든콘텐츠, 사이트, 플랫폼을동등하게대우하도 록하는것으로정의할수있다. 공중정보망은가능한한중립적이고개방적으로
16 운영될때혁신과소통의공간으로서그유용성을극대화할수있다는것이망중립 성의취지이다. 이는사업자의무관점에서는, 인터넷접속서비스를제공하는사업자가자신이 운영하는망을통과하는모든트래픽을동등하게처리하는것, 그리고이용자권리 관점에서는, 이용자가인터넷망을이용해합법적인콘텐츠, 애플리케이션등에자 유롭게접근, 이용할수있어야하는것으로이해할수있다. 그러나, 망중립성론자들이모든종류의대역제어와트래픽차별에반대하는것은 아니며, 허용또는반대대상의범위에대하여다양한의견이존재한다. 망중립성개념이구체적으로확립, 체계화되지않은상태에서이를둘러싸고다 양한주장들이제기되어왔는데, 이러한주장들은다음의 3가지이슈로요약될수 있다. 첫째, ISP 의패킷차별행위문제, 둘째, ISP가CP에추가적망이용대가를부과 하는문제, 셋째,ISP 가CP 시장으로지배력을확대하여경쟁을저해할가능성에대 한문제이다. 그밖에무선망중립성논의나차세대 IP망이용논의에서와같이망중립성논리 의확장과관련된이슈, 소비자선택권과인터넷말단에서의혁신간관계이슈에 대한검토도중요하다. 인터넷트래픽증가와수익성 우리나라인터넷트래픽의정확한추이자료가이용가능하지않은현상태에서 ISP 수익성의문제가얼마나심각한지에대한명확한결론을내리기는어렵다. 따라 서, 향후트래픽증가에대한 3가지시나리오에따라 ISP의수익성유지가능성을 분석해보면아래와같다. 연 2000 년대초중반에서와같이높은수준의트래픽성장을수용하기위해서는최소 20% 수준의수익증가가필요한것으로추정된다. 최근우리나라의초고속인터 넷시장의가입자증가율이 10% 이하임을감안할때, ISP가이러한트래픽의고성 장을수용하기는상당히어려울것이다.
요약문 17 그러나, 최근에나타나고있는 30~50% 수준의트래픽증가추세가안정적으로 지속되는경우에는현수익증가율의유지또는개선으로일부수용이가능할것으 로예상된다. 만약초고속인터넷신규가입둔화및CDN 기술발전등의영향으로트래픽증가 가연20% 이하로감소하는경우에는, ISP의수익모형에는큰문제가없을것으로 예상된다. ISP 수익모형의문제와개선방안(MIT 보고서제안) MIT Communications Futures Program에서 2005년발간한보고서에서는광대역망 에서의인센티브문제를지적하면서다음과같은 ISP 수익모형개선방안들을제시 하였다. 첫째, 이용자요금제의개선으로이용자의이용행태와사업자투자에효율적유 인을제공할수있다. 둘째, ISP는새로운수익을창출하는애플리케이션시장으로 진출하여가입자요금수익의정체를극복하고망고도화및증설의유인을확보할 수있다. 셋째, 인터넷접속차별화와함께그대가로 CP에망이용대가를부과하여 추가적수익원확보를시도할수있다. 넷째, 기술의발전으로설비비용이하락하거 나주어진설비용량을보다효율적으로활용하는것이가능해질수있다. 4. 연구결과및시사점 망중립성을주장하는측의논리의근간을이루고있는것은인터넷이유지해온 개방적운영체계의효율성과사회적가치에대한믿음이다. 이는보다구체적으로 는콘텐츠, 애플리케이션시장의혁신과성장의필요조건으로서강조된다. 반면, 망 중립성개념에반대하거나신중한입장을보이는측에서가장중요하게고려하는 요소는온라인서비스의품질즉QoS 와망투자유인의문제이다. 즉, QoS를보장함 으로써이용자에게새로운가치를창출하는온라인기술을현실화해나가야하는현
18 단계에서기존의중립적망운영원칙은시대에역행하는것이며, 그러한원칙이강 요될경우망의혁신과투자는저해될수밖에없다는것이다. 결국, 인터넷환경의변화를수용함에있어과거의경험으로입증된가치를존중 할것이냐, 아니면다소불확실하지만새로운시대의논리로빠르게전환해갈것이 냐하는필연적이고자연스런논쟁이바로망중립성논의인것이다. 이미대부분의나라에서그렇듯이, 이러한논의에대해정부는신중하게접근할 수밖에없을것이다. 정부는어느한쪽의주장에근거하여단기적정책을추진하기 보다는, 경쟁을활성화하고이용자를보호하는기존의통신정책의수단을적극활 용하여, 인터넷및차세대 IP망에기반한시장이효율성과사회적가치를최대한확 보하는방향으로발전해나갈수있도록하는것이바람직하다. 사업자입장에서망중립성논의는무엇보다도사업의수익성에대한영향문제로 환원된다. 그런관점에서볼때, 공정경쟁및이용자보호에중점을둔정부의정책 이시장의기본적질서를마련한다고하면, 그러한틀내에서사업자간이해가엇갈 리는부분은일차적으로사업자들의자율적인협의를통해상호경쟁및협력의표 준을도출해내는것이바람직할것이다. 그러한논의의과정에서이용자의이익이 침해되지않도록조정하고공정한경쟁이저해될우려가있는지를감시하는역할은 정부의몫이되어야한다.
제 1 장인터넷환경의변화 19 제 1 장 인터넷환경의변화 제 1 절 인터넷및인터넷시장의기본개념 1. 인터넷의정의와구성 1) 인터넷은 TCP/IP 프로토콜을사용하는다양한네트워크의연동으로구성된네트 워크의네트워크(network of networks) 로정의할수있다. TCP/IP라는논리적표준과 네트워크들을연결하는물리적접속망을기반으로하여전세계의수많은서로다 른종류의컴퓨터들과지능적단말기들이상호연결되어데이터와정보를교환할 수있게되는데이를우리는인터넷이라고부르는것이다. 인터넷서비스사업자(ISP: Internet Service Provider) 가관리 운영하는 IP 네트워 크는서로직접접속되거나대규모의상위 ISP 또는인터넷접속점 (IX: Internet Exchange) 을통해간접접속되는등다양한형태로연결하여인터넷을구성한다. 과거에는 IX 간접접속위주로형성되었으나인터넷인프라가확장됨에따라 KT, 데이콤및하나 로가상위 ISP 로서허브를형성하고있다. 2) 인터넷서비스(Internet Service) 는단말기, 통신망( 또는인터넷접속망), 인터넷과 콘텐츠제공사업자(CP: Content Provider) 의서버등서로상이한기능을가진네트 워크의수직적인결합에의해제공된다. 대개단말기는 PC를이용하며인터넷접속 1) TCP와 IP는 Transmission Control Protocol과 Internet Protocol 의약자로서, TCP/IP 프 로토콜은데이터가서로다른다양한컴퓨터네트워크를통해전송되는과정에서 정확하게의도된목적지에도달할수있도록하는인터넷의논리적계위상의표준 화된언어이다. 2) 우리나라의인터넷구성에대한보다자세한사항은한국정보사회진흥원 (2007) pp.241~248 을참고하라.
20 망은 KT, 하나로텔레콤, LG파워콤과 SO 등기간통신사업자의네트워크가이용된 다. 인터넷접속망은인터넷백본망과가입자망으로구성된다. 대개의경우인터넷망에서는원칙적으로라우터들이패킷을받은순서대로그대 로전송하며, 패킷의종류나내용을근거로한별도의처리는이루어지지않는다. 이러한망의특성에따라현재의인터넷을최선형망(the best effort network) 이라고 부르기도한다. 2. ISP와 CP의보완적역할 가. 인터넷서비스사업자(ISP: Internet Service Provider) 인터넷서비스사업자또는 ISP는인터넷접속서비스를제공하는사업자로서일반 적으로일정규모의백본망을설치하고가입자망사업자 (ASP: access service provider) 의망을임차하거나상호접속하여소비자에게서비스를제공한다. 3) 또한, ISP는이용자또는콘텐츠제공자를모집하고이들에게전체인터넷으로의 접속을제공해주는사업자로서보유가입자나콘텐츠규모및라우팅정보수준에 따라크게두가지로구분된다. 4) 첫째는 Tier-1 ISP(Backbone ISP, Transit Service Provider, Internet Backbone Provider, 이하 IBP) 로서, 국내외의모든 IP 주소와라우팅경로정보를갖고있으며 대부분전국적커버리지의전송망을보유하고있다. 타ISP에게국내또는국내외인 터넷망에대하여보편적연결(transit 서비스) 을제공한다. 둘째는 Tier-2 ISP(downstream ISP) 인데, IBP를제외한 ISP로서전체인터넷에대 한보편적연결을자기이용자에게제공하기위하여 IBP 로부터중계접속(transit) 서 비스를구매한다. 현재ISP 시장은 xdsl, CATV, FTTH 등의초고속인터넷접속서비스기반하에서 와이맥스, 와이브로, HSDPA 등의광대역무선인터넷서비스로확대중에있다. 3) 한국인터넷진흥원 (2006), p.18 4) 김희수 (2003), p.6
제 1 장인터넷환경의변화 21 나. 콘텐츠제공자(CP: Content Provider) 콘텐츠제공자또는 CP 는디지털콘텐츠를제공하는주체로서의사업자이다. 예 컨대, 네이버, 다음등종합포털사업자는 CP 의집합체로볼수있고, 광의로는그레 텍( 곰플레이어), 프루나닷컴( 프루나) 등과같이애플리케이션을제공하는사업자도 CP 에포함된다. 콘텐츠는원래 TV, 라디오와같은미디어방송이나내용을지칭하지만, 디지털 콘텐츠는네트워크상에서입수가능한정보, 서비스를지칭한다. 5) CP가다루는서 비스는포털사이트나검색서비스의제공, 뉴스배포, 소프트웨어제공, 음악배포, 전자서적이나데이터베이스제공등매우다양하다. ISP 시장의확대와경쟁이심 해지면서, 고부가가치서비스로서 CP를겸업하거나전문사업자와제휴를하는사례 가늘어나고있다. CP의콘텐츠를담고있는서버는인터넷에연결되는데 에병설보관 관리되는것이일반적이다. 다. ISP와 CP의보완적관계 IDC(Internet Data Center) 이용자에대한인터넷서비스제공에있어 ISP의접속서비스와 CP 의콘텐츠/ 애플 리케이션서비스는보완적관계를형성한다. ISP의서비스없이는 CP의서비스를 이용할수없고반대로 CP 없이는 ISP 가제공하는인터넷의가치도없기때문이다. 인터넷성장, 발전의역사는곧 ISP들과 CP 들이각각보완적가치를증대, 상호 기여하면서상승효과를일으킨과정이라고볼수있다.ISP 들은설비투자를통해인 터넷접속의용량과품질을제고하고인터넷이용자기반을확대함으로써 CP 시장 발전의기초적환경을제공하였고, 반대로 CP 들은다양한혁신적콘텐츠/ 애플리케 이션들을제공함으로써인터넷의가치를높여 ISP 시장성장에기여해왔다. 5) IT 용어사전(http://e-words.ne.kr/)
22 제 2 절 인터넷시장의변화추이 1. 인터넷이용자수및이용률의변화 세계적으로인터넷이용자수및이용률은꾸준히증가하고있으나, 이용자수의 증가율은계속적으로감소하는추세이다. < 표 1-1> 세계인터넷이용자수및이용률 년도 인터넷이용자수 ( 단위: 천명) 이용자수증가율 인터넷이용률 1999 275,519 4.67% 2000 390,252 41.64% 6.52% 2001 489,924 25.54% 8.01% 2002 618,434 26.23% 9.95% 2003 718,772 16.22% 11.43% 2004 851,804 18.51% 13.39% 2005 980,387 15.10% 15.23% 자료: 한국인터넷진흥원인터넷통계(http://isis.nida.or.kr) 국내인터넷이용자수및이용률은세계추세와마찬가지로지속적으로증가하고 < 표 1-2> 우리나라인터넷이용자수및이용률 년도 인터넷이용자수 ( 단위: 천명) 이용자수증가율 인터넷이용률 1999 10,860 23.8% 2000 19,040 75.32% 44.7% 2001 24,380 28.05% 56.6% 2002 26,270 7.75% 59.4% 2003 29,220 11.23% 65.5% 2004 31,580 8.08% 70.2% 2005 33,010 4.53% 72.8% 2006 34,120 3.36% 74.8% 2007.6 34,430 0.91% 75.5% 자료: 한국인터넷진흥원인터넷통계(http://isis.nida.or.kr)
제 1 장인터넷환경의변화 23 있으나증가율은하락추세이다. 하락의폭은세계추세보다더급격하여 2006년이 용자수증가율은 3.36% 에그쳤다. 인터넷의보급및발전이 2000년을전후로급속 하게일어나성장의둔화도빨리나타나고있는것으로판단된다. 초고속인터넷가입자수를기준으로보는경우에도 2002년이후가입자규모성장 의둔화가뚜렷하다. 2005년말부터 2006년말까지 1년간초고속인터넷서비스가입 자수는약 8% 증가에그쳤고가구당보급률은이미약 88.3% 에달하고있다. 6) [ 그림 1-1] 우리나라초고속인터넷가입자규모추이 천명 16,000 14,000 13,008 14,043 12,000 11,921 11,178 10,405 10,000 8,000 7,775 6,000 3,939 4,000 2,000 266 0 1999년 2000년 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 자료: 김희수외(2007) 2. 인터넷트래픽의변화 우리나라의인터넷트래픽의변화추이에대해서는정확한데이터는존재하지않 으나 2000년대초반이후연평균 50% 이상증가해온것으로추정된다. 우리나라와비교적유사한수준의인터넷이용환경과시장을갖고있는일본의인 터넷트래픽추이를살펴보면, 트래픽의증가율은 2003년이후감소하였으나증가는 지속적으로발생하고있고특히최근들어트래픽이급증하는추세를보이고있다. 6) 김희수외 (2007), p.60
24 [ 그림 1-2] 일본주요 IX(JPIX, JPNAP, NSPIXP) 의트래픽추이 자료: 일본총무성 이는이메일, 뉴스검색, 메신저등트래픽발생규모가작은서비스위주에서, 오디 오/ 비디오스트리밍, VoD, P2P, IPTV 등많은트래픽을유발하는서비스중심으로 인터넷이진화하고있는배경을통해이해할수있다. TeleGeography Research(2007) 에따르면 P2P가전체인터넷트래픽에서차지하는비중은현재약50% 이상일것 으로추정된다. 특히, 가입자증가율의감소가발생하고있음에도불구하고트래픽증가율은크 게낮아지지않고있다는점에주목할필요가있는데, 이는곧개별이용자들의이 용패턴이인터넷을집약적으로사용하는방식으로변화해가고있음을의미한다. 한편, 인터넷트래픽의증가는초기부터꾸준히있어온현상으로이에따라인터넷 망의용량이크게위협받은바가없고향후에도당분간심각한문제가없을것이라고 보는시각도많다. 7) 그러나, 비디오트래픽의증가현상은예전과는성격이상당히다 른문제로 2007 년이매우중요한전환적시점이될것으로예측한사례도있다. 8) 7) Cone(2007) 8) DTT TMT(2007)
제 1 장인터넷환경의변화 25 즉, 인터넷의보급및가입자규모가급성장하면서인터넷접속시장의규모자체 가성장하던시기의인터넷트래픽증가현상과인터넷접속시장자체는성숙기에 달한상태에서인터넷트래픽이계속하여증가하는현상은본질적으로다를수있 다는점에주목할필요가있다. < 표 1-3> 비디오트래픽급증에대한우려 2005년2월에출발한YouTube 는월20% 씩성장하여매일 1억건이상의동영상다운로드발생 (Business Week, 2006.7) YouTube가HD급으로전환할경우그트래픽은현재전세계인터넷트래픽의2 배이상으로추정 (Wall Street Journal, 2007.1) 향후 5년간스트리밍비디오의수는 2배가되고그평균길이는 5배가될것으로추정 (Yankee Group, 2006.12) 미국의대형 dvd대여서비스업체인 Netflix는서비스수단을우편에서인터넷으로전환계획발표 (2007.1) 2010년까지비디오트래픽이인터넷에서차지하는비중은 80% 이상으로예상(William Norton, 2007.3) 3. ISP 수익의정체와 CP의성장 인터넷접속에대해정액요금을지불하는가입자를주된수익기반으로, 단순접속 및전송서비스를제공하는 ISP의수익모형은신규가입자증가정체와트래픽의지속 적증가등최근의인터넷환경변화에대응하여야하는문제에직면하게되었다. 우리나라의인터넷시장의규모는2003년50Mbps 급의VDSL 기술의도입이후 안정국면으로점차포화상태에다다르고있는실정이다. 2006년에는후발사업자 즉LG 파워콤및지역케이블사업자들에의한경쟁압력으로사업자간경쟁이활발 해지면서 15.6% 의매출액성장을기록하긴했으나, 2003년이후나타난시장규모 증가율의하락이장기적추세라고할수있다.
26 [ 그림 1-3] 우리나라초고속인터넷서비스매출액추이 십억원 4,500 4,000 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 2,144 27.5% 2,734 3,158 15.5% 3,415 3,418 8.1% 0.1% 3,950 15.6% 2001 년 2002 년 2003 년 2004 년 2005 년 2006 년 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 자료: 김희수외(2007) 매출액 증가율 보급률및설비고도화측면에서우리나라보다시장발전의단계가낮아아직도 상대적으로높은성장률이기대되는미국에서도아래도표에서볼수있는바와같 25,000 [ 그림 1-4] 미국인터넷서비스매출액추이 ( 단위: 백만달러, %) 0.14 20,000 15,000 0.12 0.1 0.08 10,000 5,000 인터넷서비스매출액 증가율 0.06 0.04 0.02 0 2002 2003 2004 2005 2006E 자료 : Atlas Collection, World Telecom Services Market, 2006.11 0
제 1 장인터넷환경의변화 27 이 ISP 수익성장의둔화현상이나타나고있다. ISP 는제한된가입자수익기반에서트래픽증가에따라지속적으로소요되는용 량증설비용을부담해야하는문제를안고있다. 따라서가입자당트래픽의증가는 요금인상이나비용절감이충분하게발생하지않는다면 ISP 수익성의악화를초래 할것으로예상할수있다. 반면, 인터넷콘텐츠시장은광대역에기반한새로운종류의콘텐츠및서비스의 확산으로지속적으로성장하며대형 CP 들의영향력이꾸준히확대되고있다. 또한, 콘텐츠시장은향후통신및방송서비스시장에서사업자들의중요한수익창출영 역으로대두되어각사업자간치열한경쟁이예상된다. 아래도표들에서볼수있듯이, 국내외의주요포털사업자들의총매출액은 ISP 시 장과는대조적으로 2002 년이후지속적으로성장하고있다. 특히, 국내온라인광고 매출액의추이를살펴보면, 2000년1,360억원규모에서지금은그의거의10배수준 으로성장하여, CP 들의수익성의기반이향상되고있음을알수있다. 12000 [ 그림 1-5] 미국주요포털사업자( 구글, 야후) 총매출액추이 ( 단위: 백만달러) 10000 8000 구글매출액 야후매출액 구글순이익 야후순이익 6000 4000 2000 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006-2000 자료: 각사 annual report
28 [ 그림 1-6] 국내주요포털사업자( 네이버, 다음) 총매출액추이 7,000 6,000 5,000 네이버매출액다음매출액 네이버영업이익다음영업이익 4,000 3,000 2,000 1,000-2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006-1,000 자료: 각사 annual report [ 그림 1-7] 국내온라인광고매출액추이 ( 억원 ) 14,000 12,000 12,680 10,000 8,907 8,000 6,625 6,000 4,832 4,000 3,559 2,000 812 49 128 210 384 2,243 1,360 1,280-1995 년 1996 년 1997 년 1998 년 1999 년 자료: ( 사) 한국인터넷마케팅협회 2000 년 2001 년 2002 년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 ( 추정 ) 이는인터넷의수익및가치창출흐름의구조가 ISP에서대형 CP들로이동하고 있는것으로해석할수있다. 9) 이러한추세는기존인터넷가치창출구조의근본적
제 1 장인터넷환경의변화 29 변화가없다면지속적으로심화될것으로전망된다. 예컨대, 미국의주요통신및ISP 사업자중하나인 Verizon 사의시가총액(market capitalization) 은2005년약1,107억불에서 875 억불로감소한반면, 검색포털사업자 인 Google사의시가총액은 2005년약 525억불에서 1,334 불로증가하였다. [ 그림 1-8] 미국주요통신사업자와포털사업자의시가총액변화비교 ( 단위: 10 억불) 자료: 김도훈(2006) 제 3 절 IP 네트워크기술의진화 10) 1. 기존의인터넷과 QoS 문제 최초인터넷은 단대단원칙(end-to-end principle) 을기반으로네트워크의효율성을 극대화하고비용은최소화하는방법으로고안되었고, 이원칙에의해인터넷이발전하 였다. 단대단원칙은 1981년 Jerome Saltzer, David Reed, and David Clark의논문에서 제기되었으며, 그핵심내용은네트워크의지능및프로세스능력( 망을제어할수있는 기능) 은망끝단에두고망중계구간은가능한한단순하게만들어야한다는것이다. 9) 김도훈 (2006) 10) 이절의일부분은 OECD 보고서(2007) 를토대로작성하였다.
30 인터넷개발자들은우리가현재 인터넷 이라고알고있는프로토콜및기술을발 전시킴으로써이원칙을지켜왔다.IP 주소및데이터를연속적으로전송하는작은패 킷을통해인터넷을통한컴퓨터간커뮤니케이션이가능해졌고, 서로다른네트워 크의이용자들도네트워크장비( 라우터) 를통해다른이용자들과접속이가능해졌다. 위와같은시도로인터넷은라우터에서프로세스하는기능( 패킷을식별하는기능) 을 최소한으로유지시켰고, 이런방식은인터넷이확장됨에따라용량이큰데이터를 라우팅시키는데복잡한프로세스가필요없이빠른처리를가능케해주었다. 그러나현재의인터넷체계는많은양의데이터를빠르게라우팅하는데매우효 과적이지만, 앞으로의애플리케이션이요구할 QoS 를제공하고있지는못하다. 예를 들면실시간음성및비디오전송같은시간을다투는애플리케이션의서비스품질 은보장하지못한다. 그럼에도불구하고콘텐츠제공사업자들은명백한트래픽차별 없이전송시간과품질을향상시킬수있는방안을찾으려고노력하고있다. 그예로 이용자와가까운곳에서버를설치하여콘텐츠를전송하는미국 Akamai 같은 CDN 사업자 11) 와의계약을통해캐싱서비스와콘텐츠배분서비스를이용하기도한다. 사실몇몇엔지니어들에의해현존하는 IP로트래픽차별화를할수있는방법이 개발되었으나널리보급되지못하였고, 이원인을 QoS의복잡성과시스템구축의 어려움으로설명하는연구가있다. 대신 IP MPLS와같은 VPN 기술을활용한 QoS 방법이공통적으로공급되었고 VPN 서비스는아직다른인터넷트래픽과의문제를 발생시키지는않고있다. 2. 트래픽차별화 트래픽셰이핑 (trafficshaping 12) ) 또는대역제어는네트워크상에서데이터트래픽 을제어하고관리하는일종의기술적방법을의미한다. 망관리자는네트워크로들 11) 뒤에나올 4. 인터넷품질향상을위한기타기술사례 참조 12) packet shaping 또는 traffic structuring 이라고도불린다.
제 1 장인터넷환경의변화 31 어오는트래픽의타입( 데이터패킷) 을식별할수있을뿐만아니라데이터플로우를 제어할수있으며구별취급할수있다. 이는망관리자가패킷을다른루트로우회 전송시키거나지연시키거나전송탈락시킬수있다는것으로, 이를통해트래픽의 우선순위부여등이가능하게된다. 이러한서비스타입의구별은예전부터가능하였으나지금까지는실제로패킷을 식별하거나고속서비스를제공하기위한트래픽차별화설비를구축하지는않았으 며, 이런이유로최근에들어서야이슈가되고있다. 현재대부분의라우터는 FIFO(First-come(in)-First-serve(out)) 즉선입선출방식을 취하고있으나현재의망중립성논쟁의일부로라우터가이메일과같은패킷을무 차별하게취급해야하는지혹은망관리자가패킷에대해각기다른우선순위를부 여할수있도록허용해야하는지에대한논쟁이계속되고있다. [ 그림 1-9] 트래픽이동관련네트워크관계 자료: http://lecture.ecc.u-tokyo.ac.jp/ ~qnakao/images/internet-topology.png, OECD(2007) 에서재인용 위그림에서보듯이상호접속되어있는인터넷에서 네트워크의상호협력과네트워크간 QoS가보장되기위해서는각 application-specific handoffs 가필요하다. 그림은
32 각각의자체시스템(AS) 을번호로표시하고있으며, 각AS의망관리자는자기고유 의라우팅방식을갖고자기망의트래픽에대해각기다른우선순위를부여할수 있다. 망관리자는라우터에서 IP 주소를식별할수있는소프트웨어/ 하드웨어를설 치함으로써트래픽을쉐이프또는차별화할수있다. 즉, 인터넷서비스는여러망 사업자를거치므로특정소비자에게 QoS 를보장하기어렵다. 그림에서보듯이 AS1 에서 AS3으로콘텐츠가전달되기위해서는 AS2 또는 AS4를거쳐야하므로 AS1 안 에서는 QoS 수준을올릴수있으나 AS3까지가는모든과정에서 QoS 수준을올리 기위해서는해당 AS 와의동의가필요한것이다. 현재의트래픽쉐이핑도구는다양한애플리케이션과데이터를차별화할수있다. < 표 1-4> 모니터링, 제어및차별화할수있는애플리케이션의예 Peer to Peer VoIP 멀티미디어게임메시징 Aimster Apple-iTunes AudioGalaxy Bit Torrent Blubster DirectConnect EarthStation V EDonkey Emule Gnutella Grokster Groove Hopster Hotline imesh Limewire KaZaA KaZaA Lite Morpheus Napster Napigator + 50 여개 CiscoCTI Clarent CUSeeMe Dialpad H.323 I-Phone ichat MCK Commun. Megaco Micom VIP MGCP Net2Phone RTP RTCP SIP Skinny(SCCP) Skype T.120 VDOPhone Vonage Abacast Motion Video using DIGStream MPEG(Audio, Video) Multi-cast NetShow NetMeeting Ogg over HTTP QuickTime RadioNetscape Real(Audio, Video) RTP RTSP SHOUTcast Streamworks VideoFrame WebEx WinampStream WinMedia Asheron.s Call Battle.net Diablo II Doom EverQuest Half-Life Kali LucasArts(Jedi) MSN Zone Mythic QuakeI, II, &III SonyOnline Tribes I, II Unreal Warcraft III WorldofWarcraft XboxLive Yahoo! Games AOL(IM, Talk, Image, File, ISP) ichat ICQ IRC Lotus IM MSN Messenger Windows- POPUP Yahoo! Messenger 자료: Packeteer at http://www.packeteer.com/resources/prod-sol/applicationdiscovery.pdf, OECD(2007) 재인용
제 1 장인터넷환경의변화 33 예를들어 Cisco의 Service Control Engine(SCE) 2000 같은캐리어그레이드(carrier -grade) 장비는대단히빠른속도로상세한패킷감시가가능하다. Cisco의SCE는 600여개의프로토콜과어플리케이션을인지하여 IP 트래픽의어플리케이션레이어 의상태기반감시가가능하고설정규칙에따라트래픽조절이가능하다. < 표 1-4> 는한기업이광고하는모니터링, 제어및차별화할수있는애플리케이션의예 를보여주고있다. 현재대역제어기술은 ISP와NO가사용할수있으나실제라우터들은패킷의콘 텐츠를식별하도록설정되어있지않다. 그러나향후패킷쉐이핑툴을지속적으로 증가시킬것으로보인다. 3. 대역제어의원칙과통제점 일단대역제어기술을도입하면망내부적으로각기다른패킷을구별할원칙이 필요하고크게 Best effort, Needs-based prioritisation, Active prioritisation으로구분할 수있다. 각각의방식은라우터내에서행해지는버퍼링메카니즘으로구별된다. BestEffort 란패킷처리가즉각적으로이루어질수없을경우패킷은버퍼에저장되 [ 그림 1-10] Best Effort 개념( 평상시와혼잡발생시의차이) 자료 : OECD(2007)
34 어들어온순서대로처리되고버퍼공간이없을경우가장먼저들어왔던( 버퍼내에 가장오래있던) 패킷을탈락시키는개념이다. 즉 [ 그림1-10] 의좌측상황처럼데이 터플로우가원활한평상시에는 FIFO 방식으로패킷을처리하고, 오른쪽그림처럼혼 잡발생시에는패킷콘텐츠에대한우선순위없이어떤형태의패킷도탈락될수있다. Need-based prioritisation는 outbound 의대역이충분치않을경우( 패킷의즉시처리 가어려운경우) 임시적으로버퍼에저장되나버퍼용량이차면 NO에의해부여된 우선순위에따라가장낮은우선순위를가진패킷부터탈락시킨다. 혼잡이있기전 까지는 FIFO 방식으로처리하고우선순위를가진특정패킷은대기열의맨앞으로 이동시키는방식을말한다. Active prioritisation는 outbound 대역이충분하더라도패킷이삭제되거나지연될 수있다. 특정콘텐츠에대해총대역의일부를할당할수있고특정포트를향한트 래픽은차단될수있다. 즉, 패킷은혼잡여부와관계없이라우터에진입과동시에 식별된후우선순위가부여되는개념이다. 다만트래픽쉐이핑기술도입이되는경우어떤패킷이어떤우선순위를부여받 는지를누가결정하느냐하는것은아직논란이계속되고있다. [ 그림 1-11] 트래픽쉐이핑조정의키포인트 자료 : OECD(2007)
제 1 장인터넷환경의변화 35 트래픽쉐이핑은패킷이전송되는모든라우터에서가능하나크게네곳의키포 인트가존재한다. 첫번째포인트는 CP(Content Provider) 와가입자간의직접적관계를묘사하고있다. CP 는가입자에게다른품질을제공하는콘텐츠를판매함으로써패킷을차별할수있다. Peering point/internet exchange 는두번째포인트이다. CP는콘텐츠를가입자가사 용하는ISP 에실어주어야하고가입자의ISP 에CP가바로접속하고있는경우도있 으나서로다른 ISP 를이용하는경우도존재한다.([ 그림 1-11] 의위 아래그림의 차이) 따라서두번째포인트에서 ISP는CP에게자신의가입자에게차별화된접근 을허용하는조건으로대가를요구할수있는데이는현재격렬한논쟁중에있다. 3번째제어점은 ISP가자신의망에서내부적으로패킷차별이가능하므로 ISP 자 신이된다. 한번의파라메터설정으로모든라우터를설정할수있으므로앞으로 대부분의패킷차별이발생될것으로보이는포인트이다. Subscriber 부분은마지막제어점으로가입자가사용하는모뎀또는셋톱박스를 말한다. ISP가제공하므로 NO에의해가입자단에서트래픽쉐이핑이가능하나가 입자내부망에서가입자결정에의한패킷차별도어느정도가능하다. 다만위의 4가지포인트는단순한형태이고캐쉬시스템또는트랜짓에서발생가 능한다양하고복잡한시나리오가가능하다. 4. 인터넷품질향상을위한기타기술사례 대용량파일을전송하거나실시간서비스가필요한경우에도콘텐츠제공사업자들 은명백한트래픽차별없이전송시간과품질을향상시킬수있는방안을찾으려고 노력한다. 여기서는이런인터넷속도향상을위한기술에대해간략히살펴본다. 가. CDN(Content Delivery Network) CDN 의개념 CDN 서비스란인터넷에서동영상이나음악스트리밍, 파일다운로드등대용량
36 파일로인한트래픽증가로전송속도가떨어질때, 네트워크주요지점에설치한전 용서버에해당콘텐츠를미리저장하여이용자가까운곳의서버가이를내보내인 터넷 QoS(Quality of Service) 를유지시켜주는서비스를말한다. 13) CDN은 ISP(Internet Service Provider) 의네트워크하단에여러대의캐시서버 (Cache Server, 임시저장장치) 를설치, CP(Content Provider) 가제공하는콘텐츠를이 캐시서버에미리옮겨놓고수요가있을때그콘텐츠를이용자에게전달해주는체 계를가지고있다. [ 그림 1-12] CDN서비스구성도 자료: 씨디네트웍스(http://www.cdnetworks.co.kr) 이서비스는그래픽이미지, 플래시파일등웹콘텐츠의빠른전송에유용하고 이미지가많은쇼핑몰이나포털, 게임, 검색사이트에서안정적인이미지를보여주 게하기위해이용되고있다. 14) 13) Pathan and Buyya(2007) 14) 아이뉴스 (2007. 4. 11)
제 1 장인터넷환경의변화 37 CDN 서비스의적용분야는크게다운로드서비스, 스트리밍서비스, 캐싱서비스 로나눌수있으며위서비스들의이용목적은다음과같다. 15) 다운로드서비스: 게임설치파일, 패치파일, 네비게이션프로그램등대용량파 일을빠르고안정적으로전송해주는서비스로이용자들이한꺼번에몰리더라 도원활한콘텐츠의전송이목적임 스트리밍서비스: 온라인교육, VOD, 인터넷방송, UCC, 실시간인터넷중계 등에서화면끊김이나버퍼링을최소화하는서비스 캐싱서비스: 이미지가많은쇼핑몰, 포털, 게임등다수의캐시서버를이용한 트래픽분산처리를통해웹사이트로딩속도를향상시키는서비스를말함. 콘 텐츠의빠른전송에유용하고이미지가많은쇼핑몰이나포털, 게임등에서안 정적인이미지유지가목적 시장현황 CDN 을통해콘텐츠를이용자가까이에미리옮겨놓음으로써전송속도를향상시 키고, 데이터전송과정에서발생할수있는속도저하와데이터손실을막을수있다 [ 그림 1-13] 세계 CDN시장전망 자료: 씨디네트웍스, 아이뉴스(2007. 4. 11) 에서재인용 15) 디지털타임즈 (2007. 3. 19)
38 는장점때문에, 세계 CDN 시장규모는2006 년12억달러에서2010 년31억달러로 확대가예상되는등매년 29.5% 의성장이예상되고있다. 16) CDN 세계시장점유율은 Akamai가 60% 로1 위, 2위는점유율 9% 의라임라이트이 며국내업체인씨디네트웍스는한국과일본, 중국을기반으로 8% 의점유율을나타 내고있다. 17) 미국 CDN 사업자들이주로미국의지리적상황과인터넷환경에따라웹페이지 속도개선을위한이미지캐싱분야에집중하고있다면, 국내 CDN시장은초고속인 터넷의빠른보급으로웹페이지자체의속도개선보다는대용량멀티미디어콘텐츠 시장을중심으로발전하고있다. 18) 국내 CDN 시장은 2007년약1,000 억원규모( 업계추정치) 로추산되며, 국내시장 의60% 를점유하고있는씨디네트웍스를비롯하여 GS 네오텍, 효성ITX, 삼성네트웍 스, KT, 나우콤, LG 데이콤, 호스트웨이 IDC 등이서비스를제공하고있거나사업진 출을준비하고있다. 국내 CDN 시장도지속적인성장(2008 년국내시장규모는 1,500 억원으로전망) 이예상된다. 19) CDN 비즈니스모델: Akamai Technologies 사례 CDN 사업의수익구조는물류창고역할을하는캐시(Cache) 서버를설치하고, 이 서버를이용하는웹사이트운영업체등인터넷사업자들에게사용료를받는구조로 되어있다. 세계CDN시장에서선두를달리고있는 Akamai의경우이런캐시서버를세계각 국에 2 만대이상설치하였는데, 특이한점은이서버를인터넷홈페이지운영회사 나기관에대부분무료로설치해주고있다는점이다. 대신캐시서버를통해사업 20) 16) 아이뉴스 (2007. 4. 11) 17) 디지털데일리 (2007. 7. 18) 18) 디지털타임즈 (2007. 3. 19) 19) 전자신문 2006년 12월 20 일자, 2007년 12월 14 일자, 2007년 12월 21일자참조 20) 아이뉴스 (2006. 7. 19)
제 1 장인터넷환경의변화 39 자가유통하려는콘텐츠를대신전해주는방법으로운영사업자나기관의대역폭 (Bandwidth) 부담을줄여주고, 그대가로인터넷홈페이지운영회사및기관이절약 하게된망사용료중일부를받고있는것이다. 이런사업등을통해 Akamai는 2006년5740 만달러의순이익을기록하였다. 실제예를들어보면, 디스커버리온라인 (www.discovery.com) 의경우전체웹페이지 가8만7천550 바이트로구성되어있는데, 이중78% 인6만8천756바이트가 Akamai 에의해서비스된다. 즉, 네티즌은디스커버리를보고있지만, 실제로는 Akamai 캐 시서버를통해관련내용을보고있는것이다. 그만큼디스커버리는서버및대역 폭의부담을줄인것이고, 이에대한대가를 Akamai 에지급하는것이다. 이런방식으로현재 Akamai은 Yahoo!, Google, Microsoft, Apple Inc., Amazon.com, CNN 등 1,300 여개의웹사이트운영사업자들을대상으로사업을하고있다. 나. 노르웨이 Telenor의DBA 도입 DBA 의정의 DBA(Dynamic Bandwidth Allocation) 란이용자가여러가지서비스를번갈아사용 할때적정대역폭을할당해주는방식으로 동적대역할당 이라고도한다. 21) DBA 알고리즘은이용자축에서발생한트래픽형태를그대로유지하면서, 상향데이터흐 름을효과적으로다중화하고, 트래픽종류별 QoS 를만족하도록설계되어야한다. DBA 의장점으로는망운영자입장에서는대역을더효율적으로사용함으로더많 은가입자를수용할수있다는점과, 이용자입장에서는망상태에따라고정적으로 할당된대역보다더많은대역을사용할수있다는점이다. 22) Telenor의BDA 도입배경 23) 21) 한국경제신문 (1998. 4. 10) 22) 김준석, 연훈제, 이재용, G-PON 에서의 AF-DBA 알고리즘제안, 제15회통신정 보학술대회 (2005. 4. 27) 23) Juniper Networks Customer Profile (http://www.juniper.net/solutions/customer_profiles/telenor/352017.pdf)
40 2003년노르웨이 Juniper Networks는 BDA가가능한 SDX-300 시스템도입하였다. 도입전상황은소수의헤비유저가네트워크의 이용자들에게도동일한요금을부과하는구조였다. 80% 를점유하였으며, 다수인보통 이구조는 2002년이후 Telenor의인터넷가입자수가급격히증가하면서문제가 제기되었으며, 여분의대역폭을확보하는것도하나의방법이될수있으나헤비유 저의사용이피크일때를제외하면실질적으로는비효율적일수있었다. 이결과 BDA 등의도입으로요금구조를개선하여헤비유저에게이용량에따라 요금을더부과하는반면에보통의이용자에게는요금감면을해주는체계로변화 하였다. Telenor 의이용자들은기존방식처럼월정액제를사용하거나, 평상시에는 저렴하고필요시요금이추가부과되는신규서비스중선택가능하다. 이런방식의도입으로신규가입자의 50% 의헤비유저가이모델을선택하였다고한다. 75% 가새로운서비스를선택하였으며, 거의 제4 절 ISP와 CP의사업전략및상호관계의변화 한편으로는최근인터넷시장의변화, 그리고또다른한편으로는새로운 IP 네트 워크기술및융합형애플리케이션서비스기술등의발전으로인해, ISP 사업자들 과 CP 사업자들의사업전략에는각각중요한변화가발생하고있다. 예컨대, Cisco 가최근개발하여주요 ISP 사업자들에게판매하고있는 Cisco Systems Service Control(CSSC) 은네트워크의감독과트래픽우선순위지정및통제가가능하도록하는도구인데, 이는곧현재 ISP의인터넷운영방식에변화가일어나고있음을보여준다. 1. ISP의사업전략변화와 CP의반응가입자시장포화에따른수익정체와트래픽증가에따른설비비용부담확대로
제 1 장인터넷환경의변화 41 24) ISP들은새로운수익창출을위해다음과같은종류의방안들을모색중인것으로 파악된다. IPTV 사업등을통해콘텐츠/ 애플리케이션시장으로사업영역을확대하는방안 대역제어(traffic shaping) 기술을이용한전송서비스의차별화와요금차별화 전략시도 늘어나는트래픽에대한통제수단및추가적망이용대가검토 ISP 의콘텐츠/ 애플리케이션시장으로의영역확대전략은네트워크시장의지배 력을콘텐츠시장으로전이, 확대할것이라는우려를발생시키고있다. 대역제어 및전송차별화를통해망의통제력을강화함으로써 이션서비스시장에서 IPTV 등신규콘텐츠/ 애플리케 ISP가자사의서비스또는자사와특별관계에있는서비스 를차별적으로우대할가능성이존재하기때문이다. 한편, ISP의트래픽통제및추가적망이용대가부과는 CP의사업수익성에직접 적인영향을줄수있으므로당연히 CP 측의반발을초래할것으로예상된다. 2. CP의사업전략변화와 ISP의반응 CP 들은광대역인터넷접속의용량과대역폭을기반으로새로운종류의콘텐츠/ 애 플리케이션서비스들을도입하고있다. 이러한움직임은 ISP들이트래픽차단이나 차별할유인을초래하는원인이되기도한다. 특히 VoIP, IPTV 와같은신규융합형서비스들은기존의통신/ 방송서비스를대 체하는특성이있으므로 ISP 들의이해에반하는측면이있다. 예컨대, VoIP는기존 의유선통신서비스를대체하므로유선통신사업을겸하는 ISP 들을위협하고있고, IPTV의도입은기존의유료방송서비스를대체하므로케이블TV 사업을겸하는 ISP 24) FTTH, 와이맥스, 와이브로등신기술기반의광대역인터넷도입과차세대통신 망(NGN) 또는광대역통합망(BcN) 구축등으로서비스고도화추구도이루어지 고있으나이는 CP의이해관계와직접적으로대립하는측면은없음
42 들을위협하고있다. P2P와VoD, IPTV 서비스등새로운종류의인터넷서비스를제공하는CP 들은과 거와달리인터넷용량과대역폭을집약적으로이용하고있으나그에상응하는합 리적이용대가정산이이루어지지않고있다는것이 ISP 의입장이다. 요컨대,ISP 와CP 는과거상호보완적인관계로서인터넷의성장을이끌어왔지만, 인터넷시장환경과기술환경의변화에대응하여각자의사업전략을바꾸고영역을 확대하면서단순히보완하는관계에서대체, 경쟁하는구조로발전하고있다고하 겠다. 이는서비스가융합하고기술이융합하는오늘날의통신시장환경에서볼때, 그자체로서는대단히자연스러운현상으로이해할수있다.
제 2 장인터넷환경변화에따른사업자행위변화의이슈화사례 43 제 2 장인터넷환경변화에따른사업자행위변화의이슈화사례 이장에서는 1장에서설명한인터넷환경의변화에따라사업자들이사업전략을 바꾸면서발생하는문제들이구체적으로이슈화된사례들을살펴보고자한다. 특히, 사업자들간( 주로ISP와CP 간) 에새로운대체, 경쟁관계가형성되면서발생하는문 제들이많은관심을끌고있다고할수있다. 본보고서에서분석의대상으로삼고있는최근의망중립성논쟁은이러한실제 사업자들의전략변화로나타난사례들을배경으로발전하였다고볼수있다. 따라 서, 망중립성의개념과이슈들을분석하기전에이러한사례들을먼저면밀히살펴 볼필요가있다. 제 1 절 미국사례 1. Madison River(2005 년) Madison River 사건은노스캐롤라이나의지역유선통신사업자 (ILEC) 인Madison River Communications사가자사의가입자들이타사의 VoIP 서비스를이용하지못하 도록 VoIP 트래픽을차단한사건을말한다. Madison River사는약 4 만명의초고속인터넷가입자를보유하고, DSL서비스와음 성전화서비스를동시에제공하는지역통신사업자이다. 그규모는작은편이나해 당지역의유선통신가입자들에대해일정수준의지배력을가진사업자라고할수 25) 있다. 언론에보도된 Madison River 사건의경위는다음과같다. 2004년 11월 General Electric사의영업부장인 Doug Herring이란사람이 Tennessee 25) Business Week(2005.12.15) At Stake: The Net as We Know It By Catherine Yang
44 주에출장을가게되어자신의집이있는Alabama주Elberta의부인에게전화를걸 었다. Herring은얼마전Vonage의Web-phone 서비스에가입하였었고이를애용하고 있는중이었다. 그런데이번에는 Vonage 서비스를통해전화를걸었으나통화를할 수가없었고다른종류의 Web-phone 서비스들을시도해보았으나마찬가지였다. 화 가난그는자신이가입한 DSL 서비스를제공하는 Madison River사에연락했는데 Madison River 는인터넷전화사업자로부터발생하는호는차단하고있다는답을 들었다. 이에 Herring과 Vonage는 Madison River를 FCC 에제소하게되었다. Herring 은자신이살고있는지역에서 불만을토로했다. Madison River는유일한초고속인터넷사업자라며 이에 Madison River는 2005년 3월 Vonage에대한 VoIP 트래픽차단혐의를인정 하고향후포트차단을중지함과동시에 FCC에1만5,000달러의벌금을납부하기로 합의함으로써사건은마무리되었으며, Madison River는향후 30개월간 VoIP 차단을 하지않는다는사항에대해서도동의하였다. 이사건은 ISP가인터넷트래픽을차단한대표적인사례로서미국언론의상당히 많은관심을받았으며미국에서망중립성논쟁이이슈화되는계기를제공한것으로 인정되고있다. ISP 의호차단이다른인터넷기업을전략적으로차별, 배제하는수 단으로활용될수있다는점을보여줌으로써논란을점화시키게된것이다. 2005년 8월에 FCC가망중립성에대해정책성명서를발표하게된것도이사건에영향을 받은것으로보인다. 이사례가망중립성침해의대표적사례로언급되는것에대해서는의문이제기 되기도한다. Sidak(2006) 은 Madison River사가이로인해언론의조명을받기이전 에는거의알려지지않은소규모의지역통신사업자로서규모나심각성면에서미 미했던사건을과장해석하여이슈화한것은부적절하다고평가하였다. 또한, 많은 경우에 FCC가 Madison River를조사하여처벌하고벌금을부과한것으로알려져있 지만, 실제로는 FCC 조사에의해트래픽차단행위의증거가밝혀지고공개된바가 없었고단지 FCC가조사에착수함에따라 Madison River가 1만 5,000달러라는대단
제 2 장인터넷환경변화에따른사업자행위변화의이슈화사례 45 히작은합의금을내고사건이종결된것에불과하다고보았다. 그리고주요언론에서보도했던내용을살펴보면 Madison River의호차단행위에대 한비판논리가명확하지않음을지적하였다. 언론에서 FCC 조사의단초로서보도한 Doug Herring 씨의사례에따르면, Madison River는 Tennessee가아닌 Alabama의지역 통신회사이므로만약통화가차단됐다면이는발신통화가아닌착신통화가된다. 그렇 다면, 이는 Madison River가자사의발신통화서비스를우대하기위해경쟁서비스인 VoIP 의발신호를차단한것이아니므로, 언론이나이후각종보고서에서지적한종류 의경쟁사업자에대한부당한배제행위와는본질적으로다르다는것을알수있다. 오 히려, 이는장거리전화의착신접속료지불을우회하는수단으로사용되고있는VoIP 트래픽을차단한것으로그부당성여부도뚜렷하지않다는것이 Sidak 의견해이다. 어쨌든, 현재까지이사건은유선전화서비스와 ISP 서비스를제공하는사업자와 유선전화의대체서비스로서 VoIP를제공하는 CP 계열의사업자간의경쟁적관계 가이슈화된가장유명한사례라고할수있다. 2. America Online(2006 년) 미국전역에대략 2천만명의가입자를갖고있는 ISP인 America Online 즉 AOL 사는 2006년 4 월특정사이트(www.Dearaol.com) 를링크한모든이메일을차단하여 그링크를내용에포함한이메일의발송이이루어지지않게하였다. 해당사이트는 AOL 사의유료전자메일계획에반대하는캠페인을하는것으로알려져있었다. 이에대해공식적으로 AOL은의도적으로이메일을차단한것이아니라소프트웨 어결함에따라발생한단순오류라고주장하고, 이후오류수정을통해이메일차 단을해지하였다고발표했다. 결국이사건은 Madison River 사건과는달리단순한해프닝수준으로마무리가 되었으나, 해당사이트운영자등반대시민단체측은 AOL이이메일내용들을실제 로검사하면서자사방침에어긋나는메일들을조직적으로차단하고있다는의혹을 버리지않았다.
46 또한, 이사례는자사의서비스와경쟁관계에있는 VoIP 사업자의트래픽을전략 적으로배제하려는시도였다고주장되는 Madison River 사건과다소다른성격을 갖고있다. 즉,( 만약반대단체들의주장이사실이라면) 사업자간의문제가아닌자 사의방침에반대하는운동단체의활동을저해하기위한시도로서, 인터넷망의운 영에자사의이해관계를반영하여인터넷이용자간의통신에개입한것으로볼수 있다. 이러한종류의사업자행위는망중립성논의에서흔히문제시되는경쟁저해 성과는직접적인상관이없으나,ISP 의행위가인터넷을통한소통의자유와이용자 의권리를침해한다는점에서정치적인논란을불러일으킬가능성이있다. 실제미 국에서망중립성논쟁이단순히인터넷시장차원의문제를넘어서범사회적이슈 로확대되게된것은인터넷자유침해에대한정치적요소가많은사람들의관심을 불러일으켰기때문이라고볼수있다. 한편, 이메일차단이슈의발생배경이라고할수있는 AOL의유료이메일서비 스(CertifiedEmail) 도입계획에대해서도잠시살펴볼필요가있다. 이계획은이메 일발송량이많은기업등을상대로대가( 온라인우표제) 를지불한이메일에대해 배달을보증하는것이다. 상업용이메일이스팸메일로분류되어잘전달되지않는 점을보완하여일정수수료를지불하면해당이메일은스팸메일로분류되지않도록 하고배달을보장한다는것으로, 일반이메일서비스는현재와같은방식으로그대 로유지되면서등기우편과같이배달이보장되는프리미엄이메일서비스를제공 하는방식이라는것이 이에대해 AOL 의주장이다. AOL의유료이메일서비스도입은개방성을바탕으로자유로운이용을 보장하는인터넷의기본속성에어긋난다는주장이제기되었으며, 또한이메일발 송사업자가유료메일서비스를피싱 (phishing) 26) 에사용하는등악용할소지가있다 는주장이제기되었다. 26) 피싱(phishing): 금융기관등의웹사이트나거기서보내온메일로위장하여개인의 인증번호나신용카드번호, 계좌정보등을빼내이를불법적으로이용하는사기수법
제 2 장인터넷환경변화에따른사업자행위변화의이슈화사례 47 3. Verio(2007 년) 미국의일본계 ISP사업자인 Verio는수년간허용해온 Cryptome.org라는인터넷사이 트를차단하였다. Cryptome.org는과거 CIA 협력자리스트등민감한비공개용서류, 사진, 지도등을게시하고있었는데, Verio는차단이유에대한공식적인입장표명은 없었으며다만대변인을통해 Cryptome이 Verio의 AUP(Acceptable Use Policy, 망이용 제한방침) 에해당되어서비스제공을중단한다고만언급하였다. 이에 Cryptome은 Verio 이외미국혹은해외다른서비스제공사업자를찾겠다고발표하였다. 4. VPN 사례 VPN(Virtual Private Network) 은기업고객을대상으로공중인터넷망을이용하여 가상으로본 지사간등의통신망을구축하는것을말한다. 기존에는전용회선을 이용하여물리적인별도의사설망을구축하여이용하던기업들이비용절감등의이 유로 VPN 사용을선호하게된것으로, 인터넷이보편화됨에따라전용회선을구입 하여사설망을구축하던기업들이저렴하고관리가보다용이한 구축하여통신및정보전송에활용하고있는것이다. VPN으로사설망을 미국에서 VPN 사용초기에는 VPN 사용을완전히금지하거나이용에따른추가 이용료부과, 특별한의견없이VPN 사용을허용하는등망사업자들은일치된의견 을제시하지못하였고, 이로인해안정적이고예측가능한망이용이제한됨에따라, VPN 기술개발자와이를이용하고자하는기업에게불필요한비용을부과한다는 주장이제기되었다. 이런이유등으로 2002년부터대다수의 VPN 금지는완화되었고, 이러한추세는현재 뿐아니라미래에도망의자유로운이용을안정적으로예측가능하게하여 VPN과같은 인터넷애플리케이션, 콘텐츠의개발유인및투자를촉진하는것으로평가되고있다. 한편, 망사업자가제공하는 VPN 서비스는기존공중망에가상적( 논리적) 망을구 축하여기업고객을대상으로이용대가를받고 QoS가보장되는서비스를제공하는
48 데, 이는 2 계층화망(two-tiered network) 구성을통해망이용을차별한다는주장이 제기될수있다. 제 2 절 캐나다사례 1. Telus(2005 년) 27) 캐나다에서인터넷관련사업자의행위변화및망중립성이슈로서가정먼저큰 관심을불러일으켰던사례는2 위규모의전화사업자이자 ISP로100만명이상의가 입자를확보하고있는 Telus 사로부터발생했다. 2005년7 월, Telus는노조와의분쟁중에자사가입자들이통신노동조합이운영 하는웹사이트(www.voices-for-change.com) 에방문하는것을차단하였는데, 이는자 사망내의특정콘텐츠( 웹사이트) 접근차단에대한논란을야기시켰다. 이사이트에접근하려는가입자들은 ISP가이사이트를차단하고있다는정보를 제공받지못한상태에서마치사이트자체가다운됐거나관련망에에러가생긴것처 럼접근이불가능함을발견했다. Telus의망을이용하는타ISP( 및해당 ISP의가입 자) 도해당웹사이트의접근이차단되었다. Telus는해당웹사이트에대한접속을 2005년7월25일에차단하였고 7월28일에 차단조치를해제하였음을확인하였다. 차단의근거로서는, 웹사이트가 Telus사와 관련하여비밀에해당하는사적정보를담고있고, 비노조원인종업원들의사진등 프라이버시를침해하고보안이슈를야기하는등불법적인정보를담고있었다는 점을지적하였다. Telus 는또한가입자와의계약, 즉약관상아동포르노등불법적 콘텐츠를담고있는사이트들을차단할권리를갖고있다고주장하였다. 이러한 Telus 사의웹사이트차단행위는당연히많은비판을불러일으켰다. 즉이 27) OpenNet Initiative: Bulletin 010(www.opennetinitiative.net/bulletins/010/ ) 의내용을상 당부분정리하고참고하였다.
제 2 장인터넷환경변화에따른사업자행위변화의이슈화사례 49 는 AOL의메일차단사건과마찬가지로인터넷망의운영에자사의이해관계를반 영하여인터넷이용자간의통신에개입한것으로인터넷자유를침해한다는점에 서정치적인이슈가될수있다. 한가지논란거리는 Telus의주장처럼명백하게불 법적인사이트에의접속을차단할권한을 ISP 가갖는것이바람직하다고본다면, 그 러한불법성을사전에판단하는기준이나권한의범위가무엇인가하는점이될것 이다. 또한, Telus 사례에서는그렇지않지만향후에는 ISP의웹사이트차단사례가공 정경쟁을저해하는형태로나타날수있기때문에더욱우려의대상이된다. ISP간 경쟁이활성화되지않고융합현상과함께 ISP들이콘텐츠사업을운영하는사례가 증가하는상황에서, ISP들은경쟁사업자가제공하는서비스혹은콘텐츠보다자사 서비스혹은콘텐츠에우호적일수있다는것이다. 차단이가능한불법사이트가명확히정의되는경우라하더라도,Telus 사례에서주 목해야할또한가지문제점은 IP 주소를이용한웹사이트차단이갖는기술적문제이 다. ONI(Open Network Initiative) 가 2005년 7월 27일에조사한바에따르면 Telus의웹 사이트차단조치는단지목표가된한사이트뿐아니라 766개의다른웹사이트들을 함께차단하는결과를가져왔다. 이사이트들은 www.voices-for-change.com 과내용에 있어서는무관하나그와동일한서버를통해제공되는사이트들이었다. 웹사이트에대한접근을차단하는방법은여러가지가있으나, Telus가사용한방 법은 IP 주소를차단하는것으로결과적으로의도하지않은차단을대규모로발생 시킬수있다는점을보여주었다. IP주소차단은 ISP 입장에서는차단대상 IP 주소 의리스트를작성하여단순히이러한정보를라우터에올리면되기때문에특정트 래픽을차단하는데매우간단하고효율적인방법이다. 실제로많은 ISP들은이미 이러한방법을통해스팸이나바이러스를차단하고있다. 그러나, 여러종류의서로 다른웹사이트들이동일한 IP주소를공유하는경우가많기때문에특정사이트에 대한차단은다른많은사이트들을동시에차단하는부작용을초래할수있다.
50 2. Bell Canada & Clearwire Communications(2005 년) 2005년 3월 Bell Canada Enterprises(BCE) 는Clearwire Communications( 무선인터넷 사업자로미국등에서 VoIP 등의서비스사업을함) 와파트너십을체결하였는데, Clearwire의서비스약관은 VoIP, 비디오/ 오디오의업로드및다운로드, 웹호스팅등 의서비스를제한혹은차단할권리가있음을명시하였다. 당시 Clearwire는경쟁사 서비스차단으로 Vonage 등경쟁사의비난을받고있는상태였다. 28) 3. Shaw Communications(2006 년) 캐나다의거대케이블 TV 사업자인 Shaw는다른사업자가제공하는인터넷전화 의품질을향상하는서비스를제공하고, 이를이용하고자하는자사가입자들에게 매월 10 달러( 캐나다달러) 의추가요금을징수하였으나, 자사의디지털전화(Digital Phone) 서비스에대해서는추가요금을부과하지않았다. 이는QoS가보장되는 VoIP 서비스와보장되지않는 VoIP 서비스차별화에대한 망중립성논란을야기시켰다. 기존에 Shaw의망을이용하여 VoIP 서비스를제공하 고있던 Primus 의경우, 통화중단절되는등품질이보장되지않은상태였고, Primus는Shaw가QoS 가보장되는서비스( 추가적이용대가부과) 와보장되지않은 서비스로구분하는것은특정트래픽을우선적으로소통시켜차별하는것이라며이 를반대하였다. 이이슈로인해 ISP가자사의 VoIP 서비스를제공함에있어서자사트래픽을우 선적으로소통시킴으로써경쟁사업자의 VoIP 서비스를차별하는행위를법적으로 금지해야한다는주장이제기되었다. 캐나다통신시장의경쟁활성화를위해 VoIP 서비스는잠재적경쟁자이므로망보유여부와관계없이 VoIP 서비스제공이공정 하게이루어져야할필요성이제기된것이다. 28) Clearwire 약관조항: Clearwire 의고객및네트워크보호를위해, 트래픽의차단및 허용을언제든지제한없이할수있음
제 2 장인터넷환경변화에따른사업자행위변화의이슈화사례 51 Vonage는Shaw 의차별행위를캐나다라디오텔레비전통신위원회 (CRTC: Canadian Radio Television and Communications Commissions) 에제소하였고, Shaw도이에법적대응하는상황이며, 그결과에따라망제공사업자와 VoIP 사업자에게미치는영향이클것으로판단된다. 4. Rogers(2006 년) 캐나다 ISP 중하나인 Rogers는 traffic shaping 기술을사용하는몇안되는사업자 중하나이다. 이기술로인해합법적인 BitTorrent( 파일공유프로그램 ) 이나 encryption ( 패스워드암호프로그램) 등의트래픽품질이떨어졌다는주장이제기되었다. Rogers 는위주장에대한내용을부인하고이메일과웹서핑같은서비스를유지 할충분한네트워크를보유하고있으며, peer to peer 트래픽을시스템에서차단할 수없다고주장하였다. Rogers는비디오다운로드나과도한트래픽을유발하는애플리케이션사용자에게새로운요금제를적용하는방법을검토중이다. 5. MCI Canada(Verizon)(2006 년) MCI Canada는미국거대 ISP인 Verizon 의계열사로, 2006년웹호스팅서비스를 제공하는Epifora 의접속을차단한것이이슈가되었다. MCI는Epifora가Verizon의 망이용목적제한방침(Acceptable Use Policy) 을위반하였다고주장하였는데, Epifora. com 에서는다수의성인용사이트가운영되고있었고, Epifora가합법적서비스만제 공하도록하는캐나다정부와의협조가없었다고 MCI 는주장하였다. 이에대해 Epifora 는어떤형사상위반이나캐나다법에위배되는콘텐츠제공이없었음을주 장하여양당사자가맞서고있다.
52 제 3 절 홍콩사례 1. PCCW 와시티텔레콤간법적분쟁(2004 년) 홍콩의대표적통신사업자인 PCCW는시티텔레콤이자사의광대역망을허가없 이이용하여VoIP 서비스를제공하는것은불법이라고판단하고, 2004년10월법원 에서비스중단소송을제기하였다. 이소송은PCCW가11월말소송을철회하면서일단락되었지만인터넷접속제공사 업자(PCCW) 와인터넷전화사업자간 ( 시티텔레콤) 의분쟁을나타내는상징적인사건 으로서향후비슷한사례가재발할가능성이있는것으로분석되고있다. 제 4 절 국내사례 1. 인터넷종량제도입논의(2004년~2006 년) 2004년부터 KT를중심으로기존의정액제인인터넷접속요금을인터넷이용량에 따라과금하는종량제로전환하자는논의가제기되었다. KT 등인터넷접속제공사업자는인터넷접속요금이기존의정액제에서종량제로 전환되어야한다고주장하였는데이는다량이용자와소량이용자간에요금불평등 을해소하고트래픽집중에따른과부하해소및신규망투자재원을확보하기위한 것이라주장하였다. 그러나소비자및소비자단체는 KT 의주장이근거가없을뿐아니라, 인터넷종 량제가기본적으로정보지식사회창출에기여한인터넷의순기능을저해할것이라 고주장하였으며, 인터넷의자유로운이용과이에기반한정보교류및활용을위축 시킬것이라반박하였다. 현재까지인터넷종량제는도입되지않은상황이며, 관련논의도현재로서는활발하 게진행되지않고있는데, 이러한논의는앞서살펴본인터넷환경의변화에따라 ISP
제 2 장인터넷환경변화에따른사업자행위변화의이슈화사례 53 가그대응전략을모색하는과정에서나타나는현상들중하나로우선이해할수있다. 2. 하나TV 호차단(2006 년) 2006년9월말LG파워콤은전송망이용계약협정위반을이유로하나로텔레콤에임 대한망에서하나TV 호를차단하였다. 이에따라LG파워콤초고속인터넷가입자뿐 아니라하나로텔레콤초고속인터넷가입자들중에서도하나TV 를이용할수없는 사례들이발생하였다. 하나TV 란VoD 중심의TV 포털서비스로서하나로텔레콤이 2006년7월24일부터 상용서비스를개시하였다. 하나TV 는초고속인터넷망과 IP 셋톱박스를통해 TV로영 화, 드라마, 교육프로그램등다양한콘텐츠를제공하는주문형비디오 (VoD) 방식의 TV 포털서비스로기존초고속인터넷과전화서비스를하나로묶은트리플플레이서비 스(TPS: Triple Play Service) 즉결합상품으로도제공된다. 하나TV 와 KT의메가TV 등 의서비스들은현재는 VoD 중심의서비스를제공하고있으나, 향후도입될본격적 IPTV 서비스의전단계의서비스라는의미에서프리(pre)-IPTV 라고도불리고있다. [ 그림 2-1] 하나TV 망구성도 LG파워콤은망임대사업자로서하나로텔레콤의망임차지역에서하나TV 서비스를차단함과동시에인터넷서비스제공사업자 (ISP) 로서자사가입자에대한하나TV
54 서비스를차단하였다. 한편 2006년말부터일부 SO들도망트래픽과부하를이유로 하나TV 를차단하여, 해당 SO의초고속인터넷가입자들은하나TV서비스를이용할 수없게되었다. 2006년 12월 18 일, 통신위원회는 LG파워콤과하나로텔레콤양측에협정위반및 이용자이익저해판단을내리고 1개월이내에망이용대가에합의하도록시정명령 을내렸다. LG 파워콤에대하여호차단행위를즉시중지하도록하고, LG파워콤과 하나로텔레콤에대하여는 하나TV 서비스 제공에따른전송망이용대가산정에필 요한자료를상호제공하고이를토대로이용대가등에대해 의하도록심결하였다. 1개월이내조속히합 이에따라, 2006년12월28 일, 파워콤은임대망에대한하나TV 호소통을허용하 였고, 2007년1월26 일에는, 양사가하나TV 이용대가에합의( 가입자당 800 원) 하였 다. 이러한조치로하나로텔레콤가입자의하나TV 서비스이용은보장되고있으 나파워콤및일부 SO 가입자의하나TV 이용불가문제는현재까지도지속되고 있다. < 표 2-1> 하나TV 와곰TV 비교 구분하나 TV 곰 TV 서비스이용형태 PC와무관하게 TV로시청웹기반제공(PC 로시청) 가입절차 회선구성여부 sub-net 구성여부 별도유료가입계약체결 ( 하나TV 단독상품) 홈페이지회원가입계약체결 2개의인터넷회선 1개의인터넷회선 29) 공유기/ 셋톱박스설치 개통절차물리적개통절차필요 - 트래픽량 자료: LG파워콤 2 ~ 8Mbps - 평균 1Mbps 29) 셋톱박스는인터넷회선을통한디지털신호를처리하여영상과음성을아날로그 신호로분리하여 TV 로시청할수있도록하는기기이다.
제 2 장인터넷환경변화에따른사업자행위변화의이슈화사례 55 이사건에대해 LG 파워콤은, 전송망이용협정에따라하나로텔레콤이유료부가서 비스를제공할경우, 이용대가등을정하기위해 LG파워콤과사전에협의하여야함 에도불구하고사전협의없이해당서비스를제공하는것은협정을위반한것으로하 나TV 서비스에대한별도의망이용대가부과가필요하다는입장이었다. 이러한입장 은, 하나TV 서비스의성격을기간통신사업자의회선설비인인터넷망에별도의서비 스접근장치인셋톱박스등을부착하고별도의회선을구성한부가통신서비스인것 으로보고있다는데에근거한다. 즉, 하나TV 는일반적으로널리이용되는곰TV와 같은 VoD와는다른형태의서비스라는것이 LG 파워콤의견해이다. 하나로텔레콤및하나로미디어는이에대해기본적으로하나TV 에대한트래픽 차단은망중립성원칙을훼손하는것으로판단하고있다. 하나TV 는인터넷망을통 해제공되는인터넷접속서비스의응용서비스로서이용자의편리를위해 TV 기반 으로제공되는것이므로, VoD를TV로이용한다는점을제외하고는기존 PC 기반 의VoD 서비스와본질적으로동일한서비스라는입장이다. 따라서, 하나TV 차단은 망과망이연결될것이라는인터넷망에대한기본적믿음을무너뜨린사례로규정 하고, 응용서비스를제공하는사업자들에게불확실성을초래하여전반적으로인터 넷산업의역동성을저해할것이라고주장하였다. 3. 프리미엄망의구축과이용의문제(2005 년~) IPTV와같이 QoS가필요한신규 IP서비스를위해전용프리미엄망을구축하는 것에대해, 프리미엄망과기존인터넷망과의관계, 프리미엄망에대한접근과이용 문제가제기되어활발히논의되어오고있다. 이에대한 ISP 입장은프리미엄망구축과공중인터넷(Public Internet) 망투자는 별개의문제이고, 프리미엄망은 QoS 보장이전제되므로인터넷과같은수준의개방 이어려운측면이있으며막대한투자비를감안할때사업초기부터의개방이어렵 다는것이다. 이에대한비ISP 입장은 QoS를위해별도의프리미엄망이반드시필요하지않다
56 는것과프리미엄망이도입되는경우에는동등접근이보장되어야한다는것이다. 즉, 우선백본및가입자망대역폭을확대하고말단장비를통해별도의 layer를추 가함으로써기존인터넷망에서도 QoS 가가능하다고보고, ISP의프리미엄망구축 은인터넷망의개방성을회피하고신규서비스에대한통제력과우위를확보하고자 하는시도로해석한다. 또한, ISP 들이프리미엄망을구축하여운영하는경우에는, IPTV 서비스를제공하고자하는비ISP 입장에서는프리미엄망이필수설비적성격 을가지므로동등한접근의보장이필요하다는입장이다. 2007년12월28 일에국회본회의를통과한 인터넷멀티미디어방송사업법안 의14 조( 전기통신설비의동등제공) 에서는 IPTV 서비스를위한프리미엄망의동등접근에 대한기본원칙을다음과같이제시하였다. 법14조1 항에서는, 인터넷멀티미디어방송제공사업자, 즉IPTV 사업자는다른 IPTV 사업자로부터서비스의제공에필수적인전기통신설비에의접근및이용에 관한요청이있는경우자기보유설비의부족, 영업비밀의보호등합리적이고정당 한사유없이이를거절하지못한다고규정하였다. 이는곧프리미엄망이필수적성 격의설비로인정된다면이를타사업자가이용하기위해요청하는것을거절하지 못하게하여개방을의무화한것이다. 3 항에서는, IPTV 사업자는자기보유설비를다른 IPTV사업자에게부당하게차별 적인대가와조건으로제공하여서는아니된다고규정하였다. 이는프리미엄망에대 한동등한접근을원칙적으로보장한것이라고볼수있다. 4 항에서는, 위와같은규정에따른전기통신설비의범위, 설비제공의거절 중단 제 한사유, 설비제공의방법 절차및설비이용대가의산정원칙등구체적인사항들에 관하여필요한사항은대통령령으로정한다고규정하였다. 따라서, 개방의무와동등접근의원칙은기본적으로제시하였으나, 설비를제공하 는이용하는데있어서적용되는조건이나기준, 대가등실질적으로이러한원칙을 구체적으로어떻게실현해나갈것인지에대한세부사항들은아직확정되지않았으 므로관련논의는계속하여진행될것으로예상된다.
제 2 장인터넷환경변화에따른사업자행위변화의이슈화사례 57 4. 365 서비스(2007 년) 365 서비스는개방형인터넷TV 라는개념으로디지털TV 포털포럼이제공하는 서비스로2007 년11 월부터상용서비스를개시하였다. 디지털TV 포털포럼은삼성 전자, LG전자등가전업체와 SK 텔레콤, 그리고조인스닷컴과 CJ인터넷을주축으로 하고그밖의콘텐츠업체들의참여를개방적으로허용하는방식으로구성된다. 30) 이용자는삼성혹은LG 의전용셋톱박스를구입하고, SK텔레콤을통해서비스를 가입하면 TV 화면에서콘텐츠이용이가능하다. 365 서비스는다음과같은점에서하나TV, 메가TV 등이미 pre-iptv 시장을 형성하고있는기존의 TV 포털서비스와구별된다. 첫째, 삼성전자, LG 전자등주요가전업체들이참여하고있다. 둘째, 서비스를위한플랫폼은 SK 텔레콤의주도로제공, 운영되지만, 콘텐츠는 SK텔레콤이제공할뿐아니라개별 CP 들도직접참여하여제공할수있다. 셋째, 초고속인터넷접속망의소유와가입자기반을기초로하고있지않다. 위의 3가지특징들중처음 2가지는이동전화및무선인터넷의사업모형을인터 넷TV 에적용한것으로, 전송/ 플랫폼서비스와단말기기및콘텐츠와의보완적가치 를서로다른사업자간제휴와협력을통해극대화하겠다는시도로해석된다. 인터넷환경변화에따른사업자행위및전략의변화와그영향을분석하고있는 본보고서의관점에서주목할부분은세번째특징이다. 즉, ISP가아닌사업자들이 인터넷을이용해본격적인 pre-iptv 서비스를개시했다는점에서대단히중요한사 례로서, 서비스를위한물리적망을제공하는기존의 ISP 사업자들과의관계에서향 후이용대가등의논의가발생할개연성이높다고하겠다. 표면적으로는하나TV 호 차단사례와논리적으로유사할수도있으나, 하나로텔레콤의경우는자사의초고 30) 현재참여하고있는콘텐츠사업자에는판도라TV(UCC), CJ 인터넷( 게임등), 배움 닷컴( 생활문화, 재테크), 다하미( 디지털신문, 논술), 두산( 사전검색, 초등생학습), SK 텔레콤( 멜론, 노래방), 조인스닷컴( 뉴스, 영화, 골프), 휘닉스커뮤니케이션 ( 광고 영업, 광고제작) 등이있다.
58 속인터넷가입자기반과접속망을일정수준보유하고있다는측면에서논의의차 원이달라질수있다는것이다.
제 3 장단대단원칙과망중립성논의의발단 59 제 3 장 단대단원칙과망중립성논의의발단 인터넷환경의변화와그에따른 ISP와CP 등사업자들의사업전략변화그리고 사업자간상호관계의변화는최근망중립성정책의도입여부와방안을둘러싼논 쟁의형태로표출되고있다. 가장단순화하여표현하자면, CP들은시장환경의변화 에도불구하고 ISP가과거의인터넷패킷전송방식을그대로유지할것을요구하 고있는데이로인해망중립성논쟁이발생하고있는것으로볼수있다. 앞장들에서설명한인터넷환경의변화에따른문제들을이해한다면, 결국망중 립성논의는새로운개념이갑자기출현하여논쟁을일으키고있다기보다는시대의 변화에따라과거의가치와새로운가치중어떠한것에더비중을둘것이냐는문 제를둘러싼자연스러운논쟁이라고볼수있겠다. 따라서, 이장에서는망중립성의용어와논의가시작되기이전부터인터넷의가 치를대표해왔다고볼수있는단대단원칙을먼저분석한후, 어떠한과정에의해 망중립성논의가발생하게되었는지를살펴보도록하겠다. 제 1 절단대단원칙 31) 1. 단대단원칙과망중립성논의의관계 망중립성논쟁은 한다는 ISP들이인터넷망을중립적으로운영하도록법제도로보장해야 CP 측의주장에서출발한다. 콘텐츠와제공사업자등에따른차별없이트 래픽을동등하게처리, 전송할것을요구하는것이 CP 측의기본적입장이다. 망중립성논의는 2000년대초반부터구체화되어 2005 년미국에서사회적, 정치적 31) Kempf & Austein(2004) 를주로참조
60 이슈로등장하였으나개념적으로는인터넷의단대단(end-to-end) 원칙에기반하고 있다. 단대단원칙은인터넷설계의하나의기준으로서, 인터넷은 dumb pipe들의집 합으로패킷을단순하게전송하는역할만을담당하고, 패킷을처리하여서비스를 구현하는지능(intelligence) 은망이아닌망의단말에부여한다는것이다. 이러한망설계를통해인터넷망은대량의데이터를신속히전달하는데있어서 매우효율적일수있게된다. 그러나, 실시간음성이나영상과같이시간에민감한 정보나서비스와관련된패킷의전송에대해차별화된관리를통해해당정보나서 비스가요구하는전송의질을보장하는것은어렵게된다. 32) 이러한단대단원칙은인터넷에서온갖창의적혁신을가능하게한원동력으로 평가된다. 즉, 단대단원칙에기반할때, 단말기기와애플리케이션을자유롭게개 발, 활용할수있고신규콘텐츠/ 애플리케이션사업자에대한진입장벽도낮아져인 터넷혁신이활성화될수있다는것이다. 2. 단대단원칙의연혁 가. 인터넷초기의단대단원칙 단대단원칙은통신시스템의기능을최적화하는다음의질문에서부터시작되었다. 문제가되는기능은통신시스템의말단에있는애플리케이션의지능과지원에 의해서만완전하게그리고정확하게수행될수있다. 그러므로통신시스템자체의 특징으로서문제가되는기능을제공하는것이가능하지않게된다( 때때로통신시스 템에의해제공되는기능의불완전성이전체적인성과를높인다는차원에서유용할 수있다 ). 이러한문제가되는기능에대한하나의예는전송보장(delivery guarantees) 이다. 초기 ARPANET 33) 은한패킷을전송할때마다 Request for Next Message 라는메시 32) 이광훈 (2007), p.42 33) 미국의 ARPA(Advanced Research Project Agency) 가UCLA 대학, 스텐포드연구소,
제 3 장단대단원칙과망중립성논의의발단 61 지를송신한다. 이메시지가망내에서혼잡을통제하기위한하나의수단으로서유 용할지라도 ARPANET이이전의승인이송신될때까지동일한목적지에서의새로 운다른메시지를수신하는것을거부하기때문에전송보장의표시로서특별히유 용할수없다. 문제는발신호스트의 host stack은통상적으로그망이패킷을전송 하였다는것을원하는것이아니라발신host의stack 계층은수신호스트의stack 계 층이패킷을적절하게처리하였는지를알기를원한다. 현재의 IP stack 구조의관점 에서신뢰성있는전송계층은전송절차가 IP 계층으로부터단순히패킷이도착하였 다는것을알려주는것이아니라성공적으로완결되었는지를 TCP의ACK 메시지와 같이알려줄것을요구한다. 이와유사하게, 애플리케이션계층프로토콜은요청의 처리를나타내는코드를포함하는애플리케이션인식을요구할수있다. 이와관련한예는주로패킷데이터의전송에관한것( 데이터통합, 전송보장, 패킷 별암호화등) 이다. 현재의인터넷아키텍처의관점에서우리는이러한대부분을전 송계층의기능으로볼수있다. 나. 인터넷에서의단대단원칙의변화 인터넷이발전함에따라단대단원칙은점차적으로인터넷에서애플리케이션과 관련된지능을( 망혹은단말중) 어디에두는가와관련된문제로확대되었다. 이와 관련되어가장좋은예는아래에기술된 RFC 34) 1958 이다. 이원칙은부분적으로망에장애가발생할경우에도애플리케이션을계속이용 할수있어야한다는측면을고려한다면중요한문제이다. 단대단프로토콜설계는 유타대학, 켈리포니아대학을연결하는컴퓨터통신망. ARPA의목적은 1960년대 의냉전체제라는시대적배경하에서전쟁상황에서적의공급에의해시스템이 나네트워크의한부분이파괴되어도작동할수있는안전한네트워크를만드는 것이었음( 정진욱외(2005)) 34) 인터넷에관한기술표준을정하는단체인 IETF 가정식으로발행하는문서. IP(RFC 791), TCP(RFC 793), HTTP(RFC 2616), FTP(RFC 959) 등, 인터넷에이용 되고있는프로토콜이나그밖에인터넷에관한여러기술사양, 요건을 RFC*** 와같이번호를붙여서공개하고있다.
62 망내의지능( 즉, 단대단통신의지능에대한정보) 의유지에의존해서는안된다. 이 러한지능은그지능이(fate-sharing 으로알려진것과같이) 단말장비가기능을못할 경우에만사용할수없는방식이되기위해서는단말측에존재하여야한다. 이러한 단대단원칙에의한설계는전통적인망보다우수하다는것이다. 망의기능은가능 한한효율적으로그리고유연한방식으로패킷데이터를전송하는것이다. 여타모 든것은망의단말에서수행되어야한다. 단대단원칙의원래적인의미는기술단체에서파생한것이었으나어떤것이망 에포함되고또는포함되지않는지에관한광범위한아키텍처에관한것으로진화 하였다.RFC1958 은 애플리케이션 이라는용어를이전의통신시스템자체에관한 단대단원칙의의미와상반되게네트워크, 전송, 애플리케이션계층을포함하여단 말측(end node) 에서전체적인망의지능을두는것을의미하는것으로사용하였다. ( 두애플리케이션사이의대화의운명(fate) 은그두애플리케이션사이에만공유된 다는) Fate sharing 은이를명확하게설명한다. 운명은한애플리케이션에서다른 애플리케이션으로패킷을가져오는망의능력을제외하고는망의어떤것에도의존 하지않는다. 이러한설정에서의단대단원칙은특히어떤종류의지능이어디에서유지되는가 에관한것이다. 자신의서비스를수행하기위하여, 망은( 라우터, QoS 보장, 패킷해더압축에사 용되는 session 정보, 데이터압축을위한압축연혁등의) 몇몇지능에대한정보를 보유한다. 이지능은자가치유가가능하며적합한절차나프로토콜은그지능의기 능을유지하거나수행하기위하여존재하여야한다. 그리고망의위상이나트래픽 의경로가변할경우변화하여야한다. 이지능의크기는최소화되어야하며, 이러 한지능의손실이발생하였을경우에이에대한접속은서비스의일시적거부이상 의결과를수반해서는안된다. 그리고지능은최소한의것으로유지되는것이바람 직하다. 이러한형식의단대단원칙에서는단말측에서다른단말측으로패킷을전송하
제 3 장단대단원칙과망중립성논의의발단 63 는데사용되는지능은망내에서유지된다. 이지능은 on and off하는라우터나교환 기로인해망위상이변화함에따라버려지거나(drop) 재건되거나혹은정기적으로 갱신되어야한다는측면에서연성지능(soft state) 이라한다. 애플리케이션에필요한 기능이의존하는지능인경성지능(hard state) 은단말에만위치하게된다. 이러한원 칙에의한구조적변화는기능의적절한실행을위하여요구되는단말측의참여에 관한한그원칙의초기의구조와비교하여명확하게달라진것이다. 요약하면, 단대단원칙자체와꼭필요한지능이어떻게취급되어야하는가에대 한일반적인인식이점차적으로인터넷아키텍처의기본원리가되었다. 3. 단대단원칙의역행 단대단원칙이 IETF(Internet Engineering Task Force) 의여러인터넷설계에견고 한기초를제공하였으나, RFC 1958에기술된단대단원칙을특정애플리케이션에 적용할경우여러가지측면에서문제점들이제기되었다. 그러나 IAB(Internet Architecture Board) 는예를들어 RFC 2959와 RFC 2775와같이단대단원칙에반대하 는기류에대해염려해왔다. 이러한문서의주요논점은인터넷에서 NAT(Network Address Translation) 와여타주소변환메커니즘의도입과완전, 부분혹은전혀IPv6 를도입하지않을것을포함하는다양한시나리오하에서단대단원칙의결과로인 한투명성의감소이다. 더최근에는주요논점이망에서의서비스도입문제로전환 되었다. RFC 3238에서 OPES(Open Pluggable Edge Services) 에대한 IAB의의견은 망에서서비스를정의하는것이구조적으로바람직한가를평가하고, 그러한서비스 가사생활보호, 보안및단대단데이터통합과같은문제들과어떻게결합될수있 는가에대해의문을제기한다. 더하여Clark et al(2002) 과Carpenter(2002) 은망에서 의서비스정의에문제를제기하였다. 단대단원칙에영향을미친것들에대한검토는Blumenthal 과Clark(2001) 에의해 서가장잘수행된것으로보인다. 이들은인터넷은원래서로를신뢰하는비슷한 생각을가진기술자들집단에서발전하였으며상업적이용을금지하는대학혹은
64 정부단체들의지원을받았다는점을강조했다. 그러나현재의인터넷주요이해당 사자들은이때와매우다르다. 결론적으로인터넷망에대한새로운수정요청들이 지난십수년동안계속되어졌다. 아래의내용은이러한요청의예이다. 가. 인증의필요성 20 년전의초기인터넷으로부터의가장중요한변화중의하나는아마사용자간 의신뢰결여일것이다. 20년전의인터넷에서최종사용자들은수적으로매우작았 으며인터넷을주로학술적연구와연구결과의공유수단으로사용하였기( 그리고 미국정부에의해인터넷이운영되는상황에서인터넷의상업적사용이금지되었 기) 때문에최종사용자간( 그래서그들이사용하는단말의인증) 그리고망사업자와 그들의사용자간의신뢰는일반적으로문제시되지않았다. 그러나현재의인터넷 을사용하는몇몇개인들의동기가항상완전히윤리적이지않고, 만약에윤리적이 라할지라도단대단원칙이의미하는바와같이단말측이항상상호이로운행위를 성취할수있게항상협력한다는가정은항상정확한것은아니다. 더하여기술적으 로충분히숙련되지않았거나혹은단순히자신들의보안을유지하는데관심이없 는사용자들의증가는망사업자들이미숙하거나관심이결여된사용자들이부주의 하게혹은의도적으로보안문제를발생시키지않도록하는적극적인수단을강구 하도록한다. 단대단원칙이암묵적으로서로를신뢰하도록요구하지는않지만현재인터넷에 서신뢰의결여는애플리케이션이나시스템설계자가초기의인터넷설계자의선택 과완전히틀린문제인인증은어떻게하여야하는가하는선택을요구한다. 단측 host 들사이에위치한망요소의가장흔한예중의하나는보안과관련된것( 방화벽, VPN tunnel endpoints, 인증서버등) 이다. 이런매개자들은악의적인공격으로부터 망을보호하거나신뢰에대한근본적인믿음이없는두사용자들간에특정수준의 인증을획득하게할것을요구한다. 동시에이러한수단들은단대단통신에대한장애물로서기능한다. S/MIME와같 은단대단보안메커니즘이대신에사용될수있으며 PKI(Public Key Infrastructure)
제 3 장단대단원칙과망중립성논의의발단 65 기반설비와 DNS(domain name system) 에서의 key와같은제3의수단을이용하여암 호화할경우이들은인증이성취된후에단대단트래픽에대해계속해서영향을줄 필요는없기때문에, 제삼자에대한신뢰의중재는보안을위해특별히더요구되는 것은아니다. 비록제3 자가포함되었을지라도, 궁극적으로이는특히어떤제3자가 그들이신뢰하는지를결정하는데있어서는단측과그들의사용자들에게달려있다. 나. 새로운서비스모델 새로운애플리케이션에의해영감을받은새로운서비스모델은서비스확산의 중요한부분으로서적당한품질수준을요구한다. 이러한서비스모델은원래의최 선형서비스모형으로부터매우큰변화를가져온다. 비록사용자들이서비스를사 용하는데있어서품질이나빠지는경우 e-mail, 파일전송, 그리고 web 페이지검색 에서는이러한품질의저하가잘인식되지는않는다. 그러나양방향성의실시간음 성이나영상은말할것도없이스트리밍음향이나영상의경우, 그서비스의수용 가능한소비자들이원하는품질수준이어떤것을의미하는가와상관없이적절한 품질수준을유지하는것은서비스를보급하는데중요한요소이며그서비스에계약 한소비자들은그들이계약한품질수준에대한권리를가진다. 예를들어, 콘텐츠 제공사업자는콘텐츠가저장된서버가망의위상적인측면에서소비자와많이떨어 져있는경우서비스전송에서의품질저하를막기위해인터넷망의각부분에콘 텐츠를저장하는서버를설치하여서비스를제공한다. 소매초고속인터넷과멀티미 디어서비스는많은서비스제공사업자들에게새로운서비스모델이다. 다. 제3자의등장 초기인터넷은대학과정부기관에의해운영되었다. 이러한기관들은기술및망 의투자로부터이윤을획득하고자하지는않았다. 반면에, 현재대부분의인터넷사 용자가가입하고있는망의사업자들은상업적 ISP 이다. 상업적 ISP들은그들의망 을이윤을얻기위한사업으로운영하고있으며그들의투자자들은이러한사업으 로부터수익을얻고자한다. 이러한사업모델의변화는새로운서비스를제공함으
66 로써사업성을좋아지게하라는 ISP 들을압박하는요인으로작용한다. 특히, e-mail 및웹검색을위한다이얼업등의저속인터넷의경우경쟁등으로 인해사업의이윤이크지않게되었다. 많은 ISP들이이러한사업모형에만족하고 이러한사업으로생존할수있는반면, 여타사업자들은더높은이윤의잠재성을 갖고있는소비자들에게차별적인서비스를제공하는차별화된사업모형을선호하 고있다. 스트리밍멀티미디어서비스가가능한케이블이나 DSL를통한소매초고 속인터넷이그예이다. 초고속인터넷을제공하는몇몇 ISP들은스트리밍멀티미디 어의품질을좋게하기위해 러한서비스는통상적으로 CDN(Content delivery network) 망을구축하고있다. 이 ISP망내에서만접속가능하며이로인해개방및단대단 서비스에기여하지않게된다. 그러나 ISP 입장에서그러한서비스를제공하는것은 그 ISP 의서비스를구매하게소비자들에게유인을제공하는것이다. ISP들은지난 10년동안에존재하였던단순한제3 의중계자가아니다. 인터넷을 운영하는데있어서대학이나정부의참여방식과달리, 현재의 ISP들은단대단연결 에서양측사이에놓여서기능하는기회가점점증가하게되었다. 이러한참여의좋 은측면의동기는양측간에신뢰의결여를완화시켜양측단말간에좋은통신이 가능하도록하는역할을하였다. 그리고또하나생각할수있는제3자의중계는과 세나검열등그자신의이유로양측에끼어드는것이다. 이러한제3자의임무는기 술적인문제와거의혹은전혀관련된것이아니고특정의사회적법적고려로부터 도출된것이다. 4. 단대단원칙의변화가능성 앞에서논의한단대단원칙에대한수정압력하에서다음과같은단대단원칙의 미래에대한질문이가능하다. 단대단원칙이인터넷아키텍처에서미래에도지속 될것인가혹은그렇지않을것인가? 만약에미래에도존속된다면어떠한방식으로 이원칙이적용될수있을까? 이러한문제에답하는비생산적인접근법은타협을 허용하지않는원리주의자로서단대단원칙을주장하는것이다. 위에서기술된단
제 3 장단대단원칙과망중립성논의의발단 67 대단원칙의수정압력은실제적이며강력한것이어서현재의인터넷기술단체들이 이러한압력을무시하는선택을취할경우, 그결과는시장논리에의해이러한압력 을무시하지않고, 인터넷망에서의단대단원칙의시사점및장점을이해하려하지 않는새로운기술단체에게로논의의중심이이동하는결과가될것이다. 더생산적 인접근법은단대단원칙이성취하고자하는것을검토하고현재인터넷의복잡성 을받아들인상황에서단대단원칙의정의와내용을이에적합하게업데이트하는 것이다. 가. 단대단원칙의존재이유 본절에서는단대단원칙의중요한두가지존재이유( 혁신의보호, 신뢰성과안 정성제공) 를살펴보고자한다. 혁신의보호 인터넷망에서단대단원칙의중요한역할은혁신을보호하는것이다. 새로운서 비스를제공하기위하여망에수정을요구하는것은통상적으로단말측을수정하 는것에비해여전히매우어렵다. ( 많은단말측노드는본질적으로업데이트가능 하지않으며대부분의사용자들은이를업데이트하기를원하지않는폐쇄된박스이 다라는 ) 반론은모든노드와최종사용자에게적용되지는않는다. 많은단말노드는 여전히사용자가구성할수있으며사용자의상당한부분은혁신적인상품을사용하 기위하여기꺼이비용을지불하고자하는 early adopter 들이다. 그리고폐쇄된박스나 수용이느린사용자에대해서도단대단원칙에의한다운로드가능한소프트웨어는 빠른서비스혁신을제공할수있다. 새로운서비스를가능하게하기위해 ISP 집단 이나그들의망관리자들을설득하는것은일반적으로이서비스를가능하게하기 위하여웹페이지에서소프트웨어를다운로드하게하는것보다훨씬어렵다. 안정성과신뢰성 그러나현재관심이증대되는것은망의기반설비나단말에대한계획적이고적 극적인공격으로인한망의안정성감소에대한것이다. 인터넷의최초개발자들은 대규모의시스템고장에관심이있었던반면에, 현재의인터넷이경험하는교묘하
68 고다양한공격은인터넷의초기에는문제가되지않았다. 단대단원칙은소프트웨 어측면에서교묘한공격으로부터야기되는안정성의감소를충분히고려하지않은 것이사실이다. 이이슈는위에서논의된신뢰성이감소된상황에서더큰문제로 제기된다. 이러한이유들로인한신뢰감소의이슈는인터넷아키텍처에서또하나 의중요한이슈로고려되어져야한다. 신뢰성의감소에대한즉각적인반응은기존의프로토콜에보안을강화하려는노 력일것이다. 이러한노력이필요하다고할수는있으나충분하지는않다. 신뢰성의 이슈는미래의프로토콜설계에서는구조적원리의확립으로그리고현재는단대단 원칙의확립에관한것으로보인다. 신뢰성은단순히프로토콜이디자인된후에암 호화등을통한보호장치를추가하는것의문제인것은아니다. 이보다는프로토 콜을설계하기전에, 프로토콜에포함되는망요소들사이에신뢰관계가정의되어 야하며신뢰관계를공유하는그러한망요소들사이에명확한경계가그려져야한 다. 이신뢰성의경계는프로토콜에포함된망요소사이에발생하는통신의형태와 어떤망요소가서로서로신뢰를주고받게되는가를결정하는데사용되어야한다. 신 뢰성경계를넘나드는통신이발생할경우암호화혹은여타보안기술들이필요해 질수있다. 통신하는망요소가신뢰관계를공유하지않을때프로토콜을안정화시 키기위해추가적인수단이필요해질수있다. 나. 애플리케이션설계에서단대단원칙 단대단원칙에의해서표현되는문제점들은애플리케이션디자인에도적용될수 있다. 애플리케이션프로토콜을설계하는데있어서두가지중요한점은단대단원 칙을파괴하지않는것과그들이일관된방식으로단말측을식별할수있게담보하 는것이다. 전자의예는계층위반(layer violation: 예를들어전송계층이적절하게기 능하는것을불가능하게하는것을생성하는것) 이다. 또다른이슈는네트워크에 애플리케이션기반설비를더많이삽입하고자하는바람이다. 이이슈와관련된구 조적고려는 RFC 3238 에서논의되어있다. 이러한바람은기능의분할이이루어져 서망에서제공되는서비스들이그서비스가합당하게기능하게하는데필요한단
제 3 장단대단원칙과망중립성논의의발단 69 말측의명확한지능과기능으로작동한다면단대단원칙의위반으로귀결되지않는 다. 그결과는여러곳에분포된애플리케이션이되며, 이는단대단원칙이애플리 케이션을수행하는데포함되는각접속에해당된다. 5. 인터넷표준에관한논쟁 인터넷표준에대한논쟁은점점더심화되고있다.ISP 들, 정부및망의소프트웨 어와하드웨어판매상들의관심이나문제는서로이질적인것이다. 이러한관심과 문제들은서로충돌을일으키기도하며가끔최종사용자의관심이나문제들과도 충돌을야기한다. 이와관련하여많이알려진사례는 ISP들이 Dos/DDoS에공격에 대한취약성으로인해도메인간(interdomain) QoS 서비스를제공하는것을주저한다 는것이다. 그러나몇몇최종사용자는 RFC 2990에서논의된것처럼서로다른도 메인에서단말측노드사이의음성및영상멀티미디어애플리케이션의전송품질을 개선하는데필요한단대단 Diffserv 혹은 Intserv 형식의 QoS 서비스를받기를원한 다. 이경우 ISP 의보안, 안정성및신뢰성에관한문제는다른형태의서비스를원 하는사용자의바람과상충된다. 이러한상충은미래에는필수불가결하게인터넷아키텍처에반영되게될것이다. 이러한상충의몇몇부분은이들이 IETF가부여받고있지않은사회적혹은법적인 선택의문제를포함하고있기때문에기술적수준에서해결하는것이불가능하며 또한바람직하지않을수도있다. 그러나기술적선택의문제와관련된충돌에대해 서는사용자의선택권, 단대단서비스의신뢰성과안정성유지, 서비스와망에서의 혁신의촉진등의이슈들이어떤해결책이선택되어야하는가에대한기본적인바 탕을제공해야한다. 6. 단대단원칙의의미 단대단원칙은인터넷표준의기술적발전에계속적인역할을하고있으며인터
70 넷아키텍처에서여전히중요한위치를점하고있다. 많은경우, 혁신의보호, 신뢰성과안정성이슈는전체애플리케이션에적용되는 반면에, 단대단원칙은개별애플리케이션들사이의상호작용에적용되는것이다. 단대단원칙이통신시스템에서기능을적절하게수행하기위해서단말측노드의 지능과지원이필요한것에관한논의로서출발한반면에단대단원칙의결과로서 현재인터넷의여러특성들이생성되었다. 최종사용자의선택권, 서비스통합, 신뢰 성의지원그리고망의가치를증대시키는행위는단대단원칙의결과로서발전된 것들이다. 인터넷의수정을요구하는여러제안을인정하는것은인터넷망으로의 통합된서비스를제공하는측면에서매우중요한것이다. 단대단원칙이인터넷의표준으로자리잡고현재인터넷망이중립적성격을가지 게된것, 그리고무엇보다그러한인터넷이전세계인의일상과업무의필수적요소 가된것은정책적당위성에의한것이라기보다는소비자선택의결과라고할수있 다. 인터넷이전의컴퓨터통신은자사가입자그룹에자사고유의콘텐츠/ 애플리케 이션을제공하는폐쇄적체계로운영되었는데, 90년대초에상호연결성과네트워크 효과를강조하는인터넷이보급되기시작하여상업적 ISP 들이등장하였고, 이에대 해소비자는개방적이고중립적으로운영되는인터넷을 선택 하였던것이다. 최근의망중립성논쟁은 ISP들이더이상이러한단대단원칙을따르지않고전송 차별을추구하게될가능성이높으며이에따라인터넷혁신과공정경쟁이저해될 것이라는우려에서출발하고있다. 35) 35) 인터넷의성공사례를근거로인터넷의근간이었던단대단원칙유지의정당성을 정책적으로주장하는것도타당성이없지않으나, 변화하는기술적, 경제적환경 에따라사업자들이새로운원칙에기반한새로운인터넷사업모형을추구하는 데대해그수용여부를결정하는것은가장일차적으로또한가장최종적으로는 이용자들이되어야할것이다.
제 3 장단대단원칙과망중립성논의의발단 71 제 2 절 망중립성논의의발단 1. 학술적차원의논의시작 망중립성이라는용어는 2002년여름 Tim Wu 교수와 Lawrence Lessig 교수의대 화과정에서처음으로사용되었고 라는메모를작성하면서알려지기시작했다. 이논문에서 Tim Wu 가 A Proposal for Network Neutrality 36) Wu 는망중립성원칙을다음과같이제시하였다. local network 또는다른이용자들의이익에손상을입힌다는증거가없다면, 초 고속인터넷사업자는 inter-network 기준을근거로초고속인터넷망상의트래픽을 처리하는데있어차별을할수없다. 이원칙을적용하면, 자사네트워크및이용자이익에대한손상의증거가없다면, ISP가IP 주소등인터넷적인요소를이용하여특정사이트나특정애플리케이션의 트래픽을차단하는것은허용되지않는다. 반면, ISP는자사망의관리차원에서이 용자의대역폭사용(bandwidth usage) 에제한을가하는것은허용된다. 37) 관련실제사례들의발생과이해관계자들의활발한논쟁에의해지금은망중립성 논의가상당히구체화되고다양한이슈들을포괄하고있는것에비해,Wu 가처음으 로제시하고설명한망중립성원칙은기술적, 법적, 경제학적논리에기초한학술적 개념이었다. 망중립성논의의발생배경이라고할수있는인터넷환경의변화와사 업자행위들의변화가본격적으로나타나기이전의연구이므로, 망중립성의개념도 다소이론적이고학술적인형태로제시될수밖에없었을것이다. 그러나, 그럼에도 불구하고 Wu(2002) 의원칙제안은망중립성관련문제를선구적으로인식하여가 장핵심적이고표준적인아이디어들을정리하여제시함으로써이후발전한망중립 36) Wu(2002) 37) Wu(2002) 의망중립성원칙제안에관한보다자세한내용은본보고서의 6장을 참고하라.
72 성논의의기초와단서를제공하였다고할수있다. 2. 미국에서의망중립성이슈화 망중립성이처음으로이슈화한것은미국에서이고, 이미 2장에서도살펴본바있 는 Madison River 사건, 즉미국의지역통신사업자겸 ISP인 Madison River사가 Vonage사의VoIP 호를차단한사건이그계기가되었다. 이사건에대해 2005년2월 FCC가조사에착수하자 Madison River사는호차단을철회하고 15,000 달러의벌금을 내기로합의하였는데, 이러한사실이언론에보도되면서그동안우려의대상으로만 논의되고있었던망중립성문제가마침내현실화된것으로여겨지기시작했다. 또한, 2005년 11월에는 Business Week과의인터뷰에서 SBC( 현 AT&T) CEO인 Edward Whitacre 는다음과같은발언을하였는데, 그내용은망중립성문제를미국 내에서본격적으로쟁점화하게되었다. Google 등의 CP들은우리망을공짜로사용하려고하고있으나우리는이를허용 하지않을것이다. 왜냐하면우리는망에투자하였고그로부터수익을얻어야하기 때문이다. 따라서, CP들이망을이용하는부분에대해서대가를지불하도록하는일 정한메카니즘이필요하다. 잠재적우려사항으로논의되던망중립성문제는위두사건을계기로현실적위 협으로인식되기시작하였다. 이는곧2006년부터미의회의망중립성규제법제화 시도로이어지면서논의가더욱더확산되었다. < 표 3-1> 미국의망중립성논쟁의구도 망중립성찬성(CP 입장지지) 망중립성반대(ISP 입장지지) 민주당공화당대다수의소비자단체자유시장주의정책그룹 (Consumer Federationof America 등) (Progress and Freedom Foundation 등) 망중립성지지연합체망중립성반대연합체 (Savetheinternet.com, Net Neutrality Coalition 등) (Handsoff the Internet Coalition 등)
제 3 장단대단원칙과망중립성논의의발단 73 결국, 일부학자와 ISP와CP 등직접적이해관계자들을중심으로시작된망중립 성논쟁은각종정치, 사회단체들이입장에따라대립하는양상으로까지발전하게 되었다. 3. 우리나라에서의망중립성논의발생 우리나라에서는하나TV 호차단및IPTV 도입문제를계기로 2006년후반부터망 중립성문제가본격적으로논의되기시작하였다. 하나TV 문제는 LG파워콤이임대망협정위반을이유로하나TV의호를차단하면 서발생하였고, IPTV 논의에서는 IPTV 서비스를위해 KT가구축하는프리미엄망 이망을보유하지않은사업자들에게도동등한조건으로개방되어야한다는주장이 제기된바있다. 이처럼실제이슈들에대한논의과정에서망중립성개념이논의의진행방향에 영향을줄가능성이있는하나의논리로서주목을받게됨에따라, 언론이나학계에 서도망중립성이무엇을의미하는지그리고그것이갖는실제이슈들에대한시사 점이무엇인지에대해관심을갖게되었다. 정부에서는 2007년3월통신규제정책로드맵을발표하면서인터넷망에서의소비 자선택권보장등에대한일반원칙의마련을중장기검토과제로서설정하고현안 중심으로해법을모색하겠다는입장을밝힌바있다. 제 3 절 망중립성논의의개요 망중립성논쟁은결국인터넷과함께고속성장한 반으로수익성을강화하려는 CP와새로운망운영기술을기 ISP 간의관계재설정문제로해석할수있다. 이는어 떻게보면시장및기술환경의변화에따라새로운인터넷환경으로전환하는과정 에서과도기적으로나타나는자연스러운현상인것으로판단된다.
74 이러한관점에서볼때, 미국의일부에서나타나는바와같이망중립성원칙의수 용여부를이분법적인문제로설정하고정치적이슈화하는것은지양해야할것이 다. 가령인터넷에서어떠한종류의차별도있어서는안된다는식의극단적망중립 성개념은현재로서도다소비현실적일뿐아니라인터넷환경의변화추세를무시 하는오류를범하고있다. 현재망중립성논의가보다생산적이되기위해서는, 망중립성론자들이제기하는 여러의견과이슈들을새로운인터넷환경에어떻게반영할것인가에대한신중한 고민이필요할것이다. 망중립성논의는장기적인관점에서는향후기술의혁신과시장의점진적조정을 통해관련문제의요인들이해결되고안정화될것으로예상된다. 다만, 단기적으로 는관련사업자간문제가상호계약과합의에의해쉽게조정되지않는경우, 법적 분쟁과이에따른망고도화투자지연, 소비자선택권저해등의문제들이초래될 가능성을배제할수없으므로정책적관심이지속적으로필요할것이다. 현재망중립성논의와관련하여실제로대단히다양한종류의입장들이존재하는 데크게다음의 3 가지로분류할수있다.(Jordan, 2007) 첫째는, 개방주의자(openists) 입장으로서, 인터넷트래픽차별행위자체에반대하 며인터넷이기존의최선형(best effort) 전송정책과개방성을그대로유지할때콘텐 츠/ 애플리케이션혁신을통한사회적편익극대화가가능하다고주장한다. 둘째는, 비차별주의자(nondiscriminationists) 입장으로서, 차별화의효용을인정하 여트래픽차별자체에는반대하지않으나, 콘텐츠/ 애플리케이션시장의공정경쟁 및혁신을저해하는부당한종류의차별에대해경고하고반대한다. 셋째는, 탈규제주의자 (deregulationists) 입장으로서, 인터넷이더욱지능적인망으로 발전하는것이옳다고보고 ISP의전송차별을자유롭게허용함으로써인터넷망의 고도화와혁신적품질보장형애플리케이션의활성화를추구해야한다고주장한다. 망중립성론자들이공정경쟁과인터넷말단의혁신을주로강조한다면, 그에반대 하는측은품질보장과망투자유인등인터넷망자체의혁신을특히강조하고있
제 3 장단대단원칙과망중립성논의의발단 75 다. 아래표는이러한망중립성찬성론자들과반대론자들의대표적인주장들을편 의상 7 개의쟁점으로나누어정리하였다. 38) 여기에나타난다양한주장들은근본적 으로인터넷망이기존의방식대로가능한차별없이운영되어야하느냐아니면전송 차별화의도입을통해다른방식으로도운영될수있는가에대한견해의대립으로 요약된다. < 표 3-2> 주요쟁점별주장요약 쟁점망중립성찬성론자망중립성반대론자 공정경쟁 전송차별화및품질보장 망투자유인 망보유 ISP가이해관계에따라일부 ISP 간경쟁에의해문제는상당부분해소트래픽을차단, 지연등차별할우려 - 다양한대체망이등장하는추세 - 지배적통신사업자의온라인콘텐츠 / 상업적포털, 검색엔진등의차별적운서비스시장독점( 지배력전이) 위험영으로이미인터넷은중립적이지않음 망중립성개념의도입으로 ISP의인 기존의경쟁법, 통신법의보완으로망보터넷운영권규제필요유사업자의불공정행위규제가능 망의혼잡문제가심각하지않음 - 전송기술, 소프트웨어발전으로품질보장낙관 공정성의전제하에주요신규서비스품질보장필요성은일부인정 - 전송차별화가일부도입되더라도기존중립적인터넷의품질은유지되어야함 망중립성규제하에서도통신사업자들은경쟁력제고를위해망고도화투자를할것임 전송차별화허용시수익성측면에서유리한프리미엄설비에만투자가집중될가능성 수요의성격변화로망혼잡문제대두 신규서비스의품질보장을위해서는망의차별화가필요 - 서비스특성에맞는전송방식제공 - 품질관리가중요한서비스에우선권부여 신규서비스를위해별도로구축한프리미엄망에대한중립성요구는근거없음 기존통신시장이포화되면서망고도화투자의전제조건으로새로운수익모형필요 - 서비스및요금차별화, 망이용대가부 과를통해추가수익기대 망고도화의국가경제적파급효과를고려할때투자유인확보는대단히중요 38) 각쟁점들은명확하게구분되는것이아니라상호긴밀하게연관되어있음에유 의하여야한다.
76 쟁점망중립성찬성론자망중립성반대론자 혁신 평등 vs. 효율성 공공성 vs. 재산권 이용자선택권 인터넷의개방성이인터넷발전및혁신의원동력 - 전송차별화는소자본온라인기업에대한진입장벽을높여혁신저해 평등과개방성이인터넷의본질 - 지불능력에따른우선권부여는양극화를초래하고인터넷의본질을파괴 - 인터넷이통신사업자등대기업의상업적도구로전락할위험 인터넷은공공성이강하므로특정사업자에의한개입및통제는불가 - 사적통제가강화되면다양성및언론자유위협 - 접속요금이외의추가적망이용대가는부당 이용자가원하는콘텐츠/ 서비스를자유롭게선택할권리가보장되어야함 - 전송차별화와수직통합은인터넷 을분화(balkanization) 하여 walled garden의형태로이용자의선택영역을제한하게될것임 인터넷망의혁신도마찬가지로중요 - 망의고도화및차별화는이용자에다양한혜택제공 - 특히새로운형태의서비스활성화에필요 콘텐츠시장이성장한만큼그기반인망에대한비용분담이필요 획일적평등주의는비효율만을초래 - 소수의다량이용자망점유에의한혼잡 -P2P 파일공유보다 VoIP와같은서비스에우선권부여하여망을효율적으로이용가능 서비스요금 / 차별화는이용자후생에기여 - 소량이용자의요금부담은감소예상 국영독점기업의유산인유선시내망과달리신규로구축된망은사업자의사유재산 - 적정한이용대가없는망사용은사유재산침해 망차별화와프리미엄서비스를통한추가수익은기본인터넷이용료를낮춰초고속인터넷보급확대에기여 기존의인터넷서비스에대해서는일정대역폭을보장함으로써선택권보장가능 차별화된서비스에대한선택권도중요
제 4 장망중립성논의의이론적배경 77 제 4 장 망중립성논의의이론적배경 제 1 절 개방적구조와수직통합 이용자입장에서 ISP의접속서비스와 CP 의콘텐츠/ 애플리케이션서비스는보완 적관계를형성한다. 즉, ISP의서비스없이는 CP의서비스를이용할수없고반대 로CP 없이는 ISP 가제공하는인터넷의가치도없다. 이러한구조에서, ISP가접속 서비스만을제공한다면( 또는, CP를일부겸하는경우에도타CP에대해동등한조 건으로접속서비스를제공한다면) 이용자들은자유롭게 CP를선택하고 CP는자유 롭게서비스를구현하도록허용될수있다. 현재의인터넷은초기부터이러한개방 적구조(open architecture) 를선택해왔고이는인터넷의잠재력을극대화할수있었 던원인중하나로평가된다. 한편, ISP 는콘텐츠/ 애플리케이션시장에진출하는수직통합(vertical integration) 모형을추구할수도있다. ISP가CP를겸하는것이반드시개방적구조와상충하는 것은아니나, 수직통합전략을본격적으로추구하는경우그에따른효과를얻기위 해서는자사서비스간보완성을강조할수밖에없으므로실질적으로개방적구조의 완전한유지는어렵게된다. 결국, 망중립성논쟁은인터넷이개방적구조와수직통합중어떠한형태를취하 는것이더효율적인것인가하는문제로볼수있다. 경험적으로는인터넷이그동 안선택한개방적체계가만족할만한경제적성과와효율성을발휘했다는데에의 문의여지가없다. 이는망중립성주장의근거로서가장확실하고도강력한것이라 할수있다. 그러나, 수직관계이론에따른기존의일반적견해는, 수직통합은반드시반경쟁 적이거나유해한것은아니며효율성개선차원에서이루어지는경우가많다 (FTC,
78 2007a) 는것이다. 즉, 망중립성반대론자의입장에서는, 과거에인터넷이 선택 한 개방성추구가가져온성공을인정한다하더라도, 수직통합모형이새롭게선택되 어지는현상에대해서는명백한비효율성이나반경쟁성의입증없이이를규제하기 어렵다고주장할수있다. 요컨대, 정보공유및소통의공간으로서인터넷의개방성이갖는의미와가치는 특별할수있으며, 하나의인터넷이여러개의상호폐쇄적인공간으로분화(bal- 39) kanization) 될가능성에대한우려는대단히중요한이슈임에틀림없으나인터넷의 개방성을예외가적용되지않는영원불변의원칙으로전제할필요도없다. 변화된 환경에서사업자들이새로운선택에대해고려하고있는것이현실이고이에대한 정책적개입이필요한가를결정하기위해서는, 개방성의장점에대비하여수직통합 의장점도향후인터넷의발전에부분적으로반영이될가능성이있는지에대한고 민이필요할것이다. 개방적구조대수직통합모형의틀에서망중립성논의를진행하기위해서는각 각의장점을이해하는것이출발점이될것이다. Farrell and Weiser(2003) 에따르면, 개방적구조는서비스의제공에있어상호보완적인각구성요소들의혁신을촉진하 고, 시장진입을용이하게하며, 이용요금을하락시키는효과를가질수있다. 또한, 다양한사업자들의참여로시행착오를통한발전이신속하게일어날수있고, 이용 자들이다양한구성요소들을혼합(mix and match) 해서사용해보는과정에서양질 의조합이선택, 탄생할수있다. 개방적구조의성공사례로는인터넷이외에도, PC 시장에서의운영시스템개방, 유선통신시장에서장거리전화서비스에대한가입자 망개방등이대표적이다. 반면, 수직통합의효율성의원리는경제학적개념인수직적외부성(vertical externality) 에바탕을두고있다. 보완적인상품을생산하는두사업자가서로분리 되어있을때, 각사업자는자신의행위가다른사업자에미치는영향을고려하지 39) FTC(2007a), pp.79~80
제 4 장망중립성논의의이론적배경 79 않으므로가격설정이나혁신, 마케팅등에서효율성이감소된다는것이다. 가격설정의경우, 예를들어 ISP가인터넷이용요금을낮추면초고속인터넷이용 자가증가하고이는예컨대인터넷 그러나이러한수익증가는 VoD 서비스사업자의수익을증가시킬것이다. ISP 에게발생하는것이아니므로, 인터넷이용요금을낮 출유인은그만큼줄어들게된다. 40) 반면, ISP가인터넷접속서비스와 VoD 서비스 를동시에판매한다면, 이러한수직적외부성이사라지므로, 이용자는두서비스를 보다싼요금에이용할수있다. 혁신과정에서도마찬가지의논리가적용된다. ISP 의망에대한투자에따라발생하는추가수익의일정부분을자사의콘텐츠/ 애플리 케이션사업에서실현할수있다면이는그러한투자를통한혁신의유인을제고할 수있다. 또한, 반대로콘텐츠/ 애플리케이션의혁신이인터넷접속서비스의가치를 제고할수있다는측면에서, 수직통합은콘텐츠/ 애플리케이션사업에대한투자에 도긍정적인영향을미칠수있다. Farrell and Weiser 는수직적외부성이외에도, 사업자간계약관계에서발생할수 있는홀드업(hold-up) 의위험이없어진다는점, 수직적협조를통한혁신의과정이 더용이하다는점등을장점으로설명하고있다. hand-in-glove coordination으로묘사 되는이러한협조는, 특히신규서비스의도입시기에빠른보급확산을위해필요하 다. 또한, 서비스품질과상호연동성의통제를위해사업자간긴밀한협조가요구 되는경우에도, 수직통합은효율성을발휘할수있다. 제 2 절 수직통합에따른지배력확대의가능성 망중립성론자들은 래픽을우대하고독립적인 ISP가수직통합을추구하면서자사또는관계사가제공하는트 CP의트래픽은차단또는지연함으로써네트워크부분 40) 이처럼수직적으로분리된구조에서소매가격이높아지는현상을경제학에서는 double marginalization 이라고부른다.
80 의시장지배력을콘텐츠/ 애플리케이션시장으로전이할것으로예상한다. 이러한 지배력전이문제일반에대해시카고학파 41) 는오래전부터반대논리를제시하고 이론을발전시켜왔다. 논리의핵심은두가지로서, 그러한시장지배력확대또는전이의유인은사실 크지않다는점과, 지배력전이를통해개방적구조가수직통합의구조로변하는경 우라하더라도이는수직통합이더효율적인경우이기때문이라는것이다. 시카고학파논리의가장기초적인형태는단일독점자지대이론 (one monopoly rent theorem) 으로서지배력전이의발생가능성자체를부인한다. 주상품 A와부상 품 B가서로보완적이나각각별도의시장을형성하고있는상황을가정한다고할 때, 이이론은 A시장이독점이더라도 A의독점사업자가경쟁적인 B시장으로지배 력을확대할유인은존재하지않는다고주장한다. 왜냐하면독점사업자는자사의 B 상품을우대하여 B 시장을지배하지않더라도,B 상품이만들어내는가치를 A시장의 독점가격에반영할수있으면충분한이윤을획득하는것이가능하기때문이다. 42) 망중립성문제에이논리를적용하면, 지배적인 ISP 는콘텐츠/ 애플리케이션시장에 서만들어지는부가가치를이용자요금에반영할수있기때문에굳이차별적수단 을동원하여시장을지배할유인이없다는것이다. 한편, 보완적효율성내재화 (internalizing complementary efficiencies; ICE) 의원칙 은한단계더나아가, A 시장의사업자는수직통합이더효율적일경우에는 B 사 업과의통합을시도할것이나, 그렇지않은경우에는오히려자발적으로개방적구 조를선택할것이라고말한다. 즉, 콘텐츠/ 애플리케이션시장에자사보다더혁신적 41) Antitrust Law 전반에대한시카고학파의다양한비판은대개지나치게단순화된 모형과강한가정에바탕을두고있음에도불구하고명확한경제학적인논리로 기존상식의허점을공격함으로써많은경제학자들과법학자들을생산적인논쟁 으로끌어들였다. 따라서오늘날의산업조직론및Antirust Economics의많은정교 한이론들은지금도계속되고있는이러한논쟁의결과물이라고할수있다. 42) Church and Ware(2000), pp.697~698.
제 4 장망중립성논의의이론적배경 81 이고효율적인사업자가존재한다든지동시장의경쟁을통해전체서비스의가치 가높아질가능성이충분히높다면, ISP는지배력전이대신개방적구조유지를통 해이러한보완적가치를내재화함으로써 ISP 사업의수익을더높일수있다는것 이다. 물론이러한이론은일정한가정들에바탕을두고있으므로그대로우리가당면 한문제에적용되기는어렵다. Farrell and Weiser 는보완적효율성내재화원칙(ICE) 의예외조건으로서 7 가지를언급하였는데, 가장중요한예외조건은, Baxter s Law라 고불리는것으로 A 시장에소매가격규제가존재하는경우에효율성의내재화가 어려우므로시카고학파의논리가성립하지않는다는것이다. 또한, A와B 서비스 간의다양한결합을통해가격차별을시도하여추가수익을얻을수있다면그수익 이보완적효율성내재화에따른수익보다큰경우배타적수직통합전략이선택될 수있다. 그밖에,B 시장의사업자가잠재적으로 A 시장의경쟁자로등장할것이예 상되는경우, A-B 사업자간거래비용의존재등으로협상의어려움이있는경우, A 사업자가효율성내재화원칙을따를만큼합리적이지않은경우, 폐쇄적통합구 조의유지가 option value 를갖는경우, 개방적구조의수용이다른분야에대한규 제강화를초래할가능성이있는경우, 보완성이불완전한경우등이예외로서고려 될수있다고보았다. van Schewick(2007) 은인터넷의특성을고려한추가적인예외조건들을제시하였 는데, 특히 CP 의광고수익에주목하였다. 주요CP들은이용자에게무료로콘텐츠를 제공하는대신광고주로부터수익을얻는광고수익모형을택하고있는데, 이는 ISP 의수익으로내재화할수없다. 따라서, 광고수익의규모가충분히크다면 ISP는배 타적수직통합의유인을가질수있다는것이다. 43) 43) 이와같은논리는 CP들이 VoIP 서비스를제공하는경우에도유사하게적용된다. VoIP는기존의유선통신서비스와대체관계에있으므로독립적 VoIP의수익은 ISP 수익으로의내재화이전에이미 ISP 의손실로나타나게된다. 따라서 ISP는 VoIP 에대한배타적수직통합의유인을가질가능성이있다.
82 한가지유의할점은위와같은예외조건들은보완적효율성내재화원칙의논리 의정합성을깨는요소들이긴하나위조건들중하나가성립한다고하여반드시비 효율적인배타적수직통합이발생하지는않는다는것이다. 우선, 배타적수직통합 자체가효율적인환경일경우위예외조건들의성립여부와상관없이플랫폼사업자 는배타적수직통합을추구할것이고이는효율성관점에서정당화될수있다. 다음 으로, 배타적수직통합이비효율적인경우, 예외조건이성립한다하더라도그에따 른배타성유발유인의크기가개방성유인의크기보다작다면배타적수직통합은 발생하지않을것이다. 예컨대, 소매가격규제가존재하는경우분명히보완적효율 성내재화의유인의크기는줄어들지만소멸되지는않는다. 44) 요컨대, 위의예외조건들( 또는미처포함되지않은다른예외조건) 이성립하지않는 다면사업자의개방적또는폐쇄적전략의선택유인은곧효율성기준과이론적으로 일치한다. 예외조건중하나이상이성립하는경우사업자의선택유인과효율성기 준은더이상정확하게일치하지않으며, 배타적인수직통합전략에의한비효율성이 초래될가능성이이론적으로존재한다. 현실적으로, 결국 ISP는개방전략으로보완 적효율성을확보하여얻을수있는수익의크기와폐쇄적배타적전략으로지배력을 확대하여얻을있는수익의크기를스스로판단, 비교하여결정을내리게될것이다. 시카고학파의시각은기본적으로 ISP가 CP 시장의효율성을내재화할수있는 능력을감안할때 CP 시장으로의지배력전이유인은생각보다작다고본다. 45) 즉, ISP 는그것이효율적일경우인터넷의개방성과망중립성을스스로선택할가능성 이높다는것이다. 따라서예외조건이성립하지않거나예외조건에따른비효율적 44) 개방구조를통한가치상승에따라, 요금인상이어려운경우라하더라도가입자 증대를통한추가적수익확보가가능하고이것이충분히클경우사업자는개방 구조를선택할것이다. 이러한관점에서초고속인터넷시장의성숙으로신규가입 자모집이어려워질수록 ISP 의망중립성준수유인은낮아진다고도볼수있다. 45) 또한, 지배력전이가발생하는경우라하더라도그것이경제적효율성을저해할 가능성은낮다고보고있다.
제 4 장망중립성논의의이론적배경 83 배타성추구의유인이현저하지않은경우, 규제의비용이나오류가능성을감안할 때, 관련규제는필요하지않다는것이시카고학파이론의시사점이다. 그러나, 이와반대되는입장에서는예외조건이광범위하게성립하고사업자유인 에많은영향을미친다면시카고학파의이론은사실상유효하지않다고주장할수 있다. 망중립성론자들은 ISP가 VoIP 호를차단한대표적사례인 Madison River 사건 이실제로사업자가배타적행위를통해망중립성을침해할유인을갖고있음을보 여주는실증적증거라고보고있다. 물론, 반대입장에서는 Madison River 사건은희 귀하고특수한경우로서다시발생할가능성이낮다고간주하거나 46) 심지어는 Madison River 사건조차도실제로는과장된것으로망중립성침해의사례로볼수 없다는주장도제기된바있다. 47) 망중립성정책나아가서는관련공정경쟁정책의올바른방향을잡기위해서는 상반된양측주장에대하여더욱심화된이론적, 실증적분석이필요할것이다. 제 3 절 경쟁상황과망중립성 지배력전이에대한우려는기본적으로특정 ISP가인터넷접속시장에서일정한 시장지배력을갖는것을전제로하고있는데, 사업자간경쟁이충분해지면콘텐츠/ 애플리케이션시장으로전이할지배력의존재자체가사라질수있다. 그러한맥락 에서 OECD(2007) 보고서는, 초고속인터넷시장의사업자간경쟁의활성화가인터 넷트래픽차별화(traffic prioritisation) 도입시공정경쟁보장에있어가장중요하고 효과적인요소임을일관되게강조하고있다. 48) 이러한접근방식은, 망중립성확보를 46) FTC(2007a), p.75 47) Sidak(2006), pp.60~66 48) OECD(2007) 는한국, 네덜란드, 덴마크, 벨기에 4개국은대역제어에의한트래픽 차별화가도입되더라도반경쟁적행위를제어할만큼의사업자간경쟁이충분히 존재할것으로예측하였다.
84 위한직접적인규제보다는진입장벽이나전환장벽요소를없애사업자간경쟁을활 성화하는간접적정책을우선시한다. 설비기반에의한경쟁도입이여의치않은경 우에는 LLU와같은제도를통해서비스기반경쟁을도입할수있는데이역시현재 논의되고있는망중립성규제보다는간접적인정책이라고할수있다. 이처럼경쟁활성화가망중립성문제해결의중요한수단이라고인정되고있는 데대해, van Schewick(2007) 은설비기반경쟁이나서비스기반경쟁의도입이문제 를완전히해결할수없다고주장하였다. 그녀는인터넷접속시장에경쟁이존재한 다하더라도 ISP는경쟁CP들을배제하고자사서비스를우대함으로써얻는이득이 손실보다클것이라고보았다. 배제전략을통한이득의주요근거는다음과같이요약된다. 첫째, 콘텐츠/ 애플리 케이션시장은고정비용이크고한계비용은낮으므로배제행위를통한자사의콘텐 츠/ 애플리케이션매출증대의유인이크다. 둘째, 콘텐츠/ 애플리케이션사업확대는 광고수입과같은외부적수익(outside revenue) 을가져다주므로역시배제행위를통 한매출증대의유인이상당히크다. 셋째, 자사인터넷서비스에고유한콘텐츠/ 애 플리케이션을보급함으로써이용자전환비용을높여지배력을확대할수있다. 반면, 배제전략은배제된콘텐츠/ 애플리케이션들을선호하는이용자들이다른경 쟁적인터넷서비스로전환함에따른손실을초래하는데, 이러한손실이경쟁에비 례한다는점이, 경쟁의중요성을강조하는입장의근거가될것이다. van Schewick 은이러한손실의크기가경쟁의존재에도불구하고매우작을수있는근거로다음 을제시하였다. 첫째, 배제전략의효과로경쟁 CP들이아예시장에서퇴출되어버린 다면이용자들은배제전략에대응해다른인터넷서비스로전환할유인이없어진다 는점을감안하면사업자의배제전략에따른손실은작을수있다. 둘째, 이용자의 전환비용이존재하므로한사업자가배제전략을사용한다하더라도실제전환은많 이일어나지않아손실이작을수있다. 셋째, 명시적인배제전략이아닌암묵적인 차별전략으로경쟁콘텐츠/ 애플리케이션서비스의품질을저하한다면, 이용자는저 하된품질이인터넷사업자의차별전략때문인지서비스자체의문제인지를구분할
제 4 장망중립성논의의이론적배경 85 수없으므로, 배제전략을사용하는인터넷사업자의고품질콘텐츠/ 애플리케이션을 선호하고전환을선택하지않을가능성이높아진다. van Schewick의연구는 ISP가경쟁 CP들을배제할유인이존재할것이라는주장을 뒷받침해주는직관적근거들을정리하고있으나이에대한엄밀한이론적실증적분 석을제시하고있지는않다. 따라서그녀의주장을검증하기위해서는, 그논리를구 성하는각요소들에대한보다분석적인연구가앞으로이루어져야할것이다. van Schewick 의연구와는대조적으로, Sidak(2006) 은망보유사업자의전략적배 제행위가실제로별도의규제를요구할만큼심각하지않다는점을여러가지근거 를통해주장하였다. 우선그는 1999년이후미국의초고속인터넷시장의경쟁상황 이지속적으로개선되고있는점에주목하고이에따라실제차별적행위의발생건 수도줄어들고있다고지적하였다. 또한, 미국의 16개주요초고속인터넷사업자들 의약관을조사한결과 Wu(2003) 가2002년에동일항목들에대해조사하였을때보 다 2006년에는 VPN이나 Home Networking을금지하는등특정애플리케이션의사 용을제약함으로써망중립성을저해하는항목들의포함비율이감소하였음을발견 하였다. 또한, 사업자들이합법적인콘텐츠/ 애플리케이션의접속에대한임의적인 차단이나저해행위를하지않겠다고자발적으로약속한여러사례들이있고, FCC 나 FTC가이미접속차단이나차별적행위에대한규제권을주장하고있는상황이 므로, 망중립성문제의심각성이현실로나타나기전에는별도의추가적인망중립 성규제가필요하지않다는주장을하고있다. 결국망중립성지지자들이우려하는 부당한차별이나배제행위는현실적으로그발생사례가미미하고현재의규제체계 하에서도감소추세에있는등잘관리되고있다는것이 Sidak 의견해이다. 49) 한편, Joseph Farrell이지난 2월 FTC가주최한망중립성워크샵에서제기한착신 접속독점(terminating access monopoly) 문제는 van Schewick이나 Sidak의논의와는 49) Farrell은FTC(2007b) 워크샵에서망중립성에대한우려필요성의실질적인근거 로 3 가지를제시하였는데, 그첫째가착신접속독점문제이고, 둘째는 CP의성과 를ISP 가전유(appropriation) 하는문제, 셋째는지배력전이의문제이다.
86 조금다른성격의이슈를다루고있다. 착신접속독점의개념및용어는기존의통신 망에서비롯된것이나, 경쟁상황과관계없이가입자접속을제공하는사업자가개 별가입자에대한접근에대해독점적지배력을갖는다는측면에서인터넷에도그 대로적용된다. 착신접속독점에기반하여 ISP가CP에게일종의착신요금인망이용 대가를부하게되면, 이는곧이용자의부담으로전가되는한편콘텐츠/ 애플리케이 션시장을위축하게된다. 그럼에도불구하고망이용대가가필요하다는측면에대 해서는여러가지이유들이제시될수있으나, Farrell이착신접속독점을상당히심 각한문제로보는것은, 망이용대가의부과가해당 CP 또는자사가입자의부담이 될뿐아니라경쟁 적으로만들기때문이다. ISP의가입자에게도부담을주는등시장의유인구조를비정상 제 4 절 제품차별화와진입에대한영향 Ford 외(2006) 는제품차별화모형을이용하여망중립성규제가소비자후생및사 회후생에미치는영향을분석하였다. 그들은망중립성규제가망사업자의경쟁제한 적행위를규제하려는목적하에시행되는것이지만, 초고속전송서비스를상품화 (commoditizing) 함으로써초고속서비스사업자가자신의서비스를경쟁사업자와차 별화할수없도록하는효과를가지게됨에착안하였다. 이러한정책은설비기반진입을저지하고망고도화를저해하며요금을높게할 수있고, 심지어초고속서비스시장의독점화를야기할수있다는것이이들의주장 이다. 일반적으로제품차별화를허용하면가격경쟁외에도선택가능성의증가및 혁신증가등의효과를기대할수있어소비자후생및사회후생을증가시킬수있 다. 그런데이러한제품차별화의효과를무시하고전송서비스의상품화가진입에 미치는영향만을감안하더라도망중립성규제는소비자및사회후생을감소시킬수 있다는주장이다.
제 4 장망중립성논의의이론적배경 87 보다구체적으로그들의모형을살펴보자. 우선 Timeline 은다음과같다. 잠재적진입자(t=0) ( 진입) 비협조적균형( 베르뜨랑또는꾸르노) 가격과이윤결정 ( 비진입) 진입자이윤 = 0, 기존사업자이윤 = 독점이윤 수요함수가 pi= α - β[qi/(1+ θ)+ θqj/(1+ θ)], i j(pi는기업 I가판매하는제품의 가격) 로주어진다고가정하고,Ford 외(2006) 는다음과같은다섯가지경우를비교분 석하고있다. 즉, 동질적제품의독점( θ=1), 두종류제품으로차별화된독점( θ<1), 동 질적제품간꾸르노과점( θ=1), 차별화된꾸르노과점( θ<1), 그리고동질적제품간 베르뜨랑경쟁( θ=1) 등이그것이다. 또한양기업이당면하는단위한계비용은 c로서 동일하며, 잠재적진입자의매몰진입비용은 E 로, 기존기업의매몰된고정비용은 0으 로가정하였다. 각경우의균형가격과사회후생( 이윤과소비자잉여의합) 을비교한 결과는파라미터 E 의수준에따라달라지는데, 핵심적주장은다음과같다. 만약 θ=1 이면진입과함께베르뜨랑경쟁을하게되고, θ<1이면차별화된경쟁 을하게된다고가정하자. 이때베르뜨랑경쟁하에서의이윤은 θ=1이면 0이되므 로, 진입비용 E 가양이라면진입이일어나지않는다. 그러나 θ=1이되도록의무화 하는망중립성규제가적용되지않는다면, E가차별화된꾸르노균형이윤보다크지 만않으면당연히진입이일어날것이다. 이때의사회후생은독점시의후생보다크 다. 따라서이러한가정하에서는 E 가너무큰수준이아니라면, 망중립성규제는 사회적으로비효율적인것으로결론지을수있다. 이들의이러한주장은다시말하면망중립성규제가부과될경우보다동질적인 제품간의경쟁이예상되고, 이는진입후기대이윤을떨어뜨리게되므로진입이저 해되어후생에부정적영향을준다는것으로표현될수있을것이다. 한편주어진 경우들을비교분석해보면진입이일어나면소비자잉여는항상증가하는것으로나 타나므로, 만약망중립성규제가진입을감소시키면소비자잉여를항상감소시킨 다고주장한다. 이들의모형은비록매우단순하고기본적인진입모형에기초한것이며그도출
88 된결론도명백하고원론적인것이지만, 망중립성문제를엄밀한산업조직론이론 을통하여모형화하려고한점에서의의를갖는다고하겠다. 그러나분석모형의단 순성에서기인하는필연적인단점들도가지고있어서, 그결론의유용성에도한계 가존재한다고판단된다. 먼저이들의수요함수설정에는망중립성문제가주로논의되고있는인터넷접속 서비스라는제품의특성에대한고려가나타나지않고있다. 또한망중립성문제를 인터넷망사업자와이용자간의관계로만파악하고있다는점도지적될수있다. 현 실에서의망중립성은기존의망사업자와신규사업자간의인터넷망상호접속에관 한논란일수도있다. 즉기존의망사업자로하여금신규망사업자에게비차별적으 로상호접속을허용하도록하는것이망중립성규제의하나의내용이라면, 망중립 성규제는오히려잠재적진입자의진입유인을증가시키는효과도있을수있으며, 이때이논문의결론은영향을받을것이다. 또한이들의모형은망중립성규제를모든망사업자에게부과하는것으로상정 하고있는듯한데, 오히려망분야에지배적인사업자가존재할때이사업자에한하 여부과하는것이보다일반적인논의동향으로보인다.
제 5 장해외정책동향 89 제 5 장 해외정책동향 제 1 절미국 1. FCC 가. Powell 의장의 Internet Freedoms 원칙(2004 년) 2004년 2 월, 당시 FCC 의장이었던 Michael Powell은콜로라도대학법대에서열 린 The Digital Broadband Migration: Toward a Regulatory Regime for the Internet Age 라는심포지움에서다음과같은4 개의 인터넷자유(Internet Freedoms) 원칙을 제안하고초고속인터넷사업자들이이러한원칙들을계속하여준수할것을요청하 였다. 1 콘텐츠접근의자유: 소비자는자신이선택한합법적콘텐츠에접근할수있어 야한다. 2 애플리케이션이용의자유: 소비자는자신이선택한애플리케이션을이용할 3 4 수있어야한다. 개인기기부착의자유: 소비자는어떤기기이든자신이선택한기기를가정의 인터넷접속에부착하도록허용되어야한다. 서비스상품정보획득의자유: 소비자는자신이이용하는서비스상품(service plan) 에대해유의미한정보를제공받아야한다. 4개의 Internet Freedoms 원칙은 2003년 HTBC(High Tech Broadband Coalition) 가 발표한바있는 Connectivity Principles와유사한내용으로망중립성개념을이용자 선택권을중심으로구체화하였다. 그러나, 인터넷자유4원칙은 Powell의개인견해 로서 FCC 의공식입장은아니었다.
90 나. FCC 정책선언과망중립성 4 원칙(2005 년) FCC는이용자의선택권을강조하는기본입장을4 원칙으로정리하여2005 년8월 에채택하고 9 월에발표하였다. Madison River의 VoIP 트래픽차단사건으로망중립 성문제가이슈화되자 Internet Freedoms와유사한 4 원칙을정책선언(Policy Statement) 의형태로발표하게된것이다. DSL 서비스를제공하는통신사업자에대한망개방 규제철회등인터넷망보유 기위한측면도있었다. FCC 4 원칙의내용은다음과같다. ISP들에대한전반적인규제완화추세를일부보완하 초고속인터넷망이널리보급/ 구축되고모든소비자들에게개방적이고저렴하며 접근이용이하도록하기위해, FCC 는다음과같은원칙들을채택한다: 초고속인터넷의보급/ 구축을촉진하고공중인터넷의개방성및상호연결성(the open and interconnected nature of the public internet) 을유지, 촉진하기위해, 1 소비자는자신이선택한합법적인콘텐츠에접근할권리가있다. 2 소비자는법이허용하는범위내에서자신이선택한애플리케이션및서비스를 이용할권리가있다. 3 소비자는망에위해를입히지않는한자신이선택한합법적기기를인터넷에 연결하여사용할권리가있다. 4 소비자는망사업자들, 애플리케이션및서비스사업자들, 그리고콘텐츠사업 자들간의경쟁에따른혜택을받을수있는권리가있다 이중첫번째부터세번째까지의원칙들은 Powell의 Internet Freedoms 원칙과유 사하지만사업자간경쟁의중요성을 50) 4번째원칙으로추가한점에서차이가있다. FCC 의정책선언은망중립성을위한기본적인정책원칙을밝힌것으로구체적인 규제내용을담고있지는않으며통상적인망중립성주장들에비해상당히신중한 입장을취하고있다. 50) Internet Freedoms에서 4번째원칙은이용자가서비스상품에대한충분한정보를 제공받을권리가있다는내용이었다.
제 5 장해외정책동향 91 4 원칙이추구하는목표로인터넷의개방성및상호연결성의유지뿐아니라초고 속인터넷의보급및구축을동시에강조하고있다는점을눈여겨볼필요가있다. 다. AT&T-BellSouth 합병조건(2006 년) FCC는2006년12월29일AT&T와BellSouth 의합병을승인하였다. AT&T는합병 승인을얻어내기위해망중립성유지를포함한합병조건들(commitments) 을수용하 였다. 그러나, 일부국내언론보도처럼 FCC 가망중립성의무를부과한것은아니며, 협상과정에서 AT&T가 FCC 의요구에따라자발적공약(voluntary commitments) 의 형태로수용한것이다. 합병조건에서AT&T/BellSouth 는FCC 정책선언에서규정한망중립성4 원칙을준 수할것을약속하였는데, 망중립성유지약정은합병이후 2년경과시또는관련법 의의회통과시일몰되는것으로명시되어있다. 주목할만한점은, 기존의망중립성 4 원칙보다더구체적인형태로, 중립적망과 중립적라우팅 의유지를추가적으로약속하였다는것이다. 이는AT&T/BellSouth는 자사의초고속인터넷가입자망구간에서전송되는패킷에대해그원천(source), 소 유자(ownership), 목적지(destination) 에따라차별하지않는다는내용이었다. FCC 내 에서적극적인망중립성지지자로알려진 Michael Copps, FCC 위원은이를망중립 성의 제5 원칙 이라고부르면서큰의미를부여하였다. 또한, 이공약에는기업고객에대한서비스와 IPTV 서비스제공에는이러한망중 립성원칙이적용되지않는다는예외조건이포함되었다. 이는통신회사인 AT&T의 IPTV 진출을도와케이블중심의방송시장에경쟁을도입하고자하는것이합병승 인의취지중하나라는점에서이해할수있다. QoS를요구하는대용량신규서비스 는망중립성원칙적용의예외가될수있음을시사하는측면도있다. 51) 51) 이는 Wu(2002) 가처음에제안한망중립성원칙의원형에서도 QoS와멀티캐스팅 local network 수준의요소로서사업자가자사망차원에서관리할수있고비차별 원칙의대상이되지않음을밝힌것과일치하는부분이라고볼수있다.
92 이러한AT&T와BellSouth 합병조건에대해망중립성론자들은망중립성공약이 구체적으로포함된것은향후망중립성보장을위한획기적인선례이자전환점이라 고보고대대적으로환영하였다. 반면, 망중립성반대론자들은합병조건은 AT&T의 자발적인공약에불과하므로향후일반적정책과무관함을주장하였다. 라. 망중립성문제에대한공개적조사(2007 년) FCC는2007년3월망중립성문제의심각성여부에대한공개적조사를결정하고 공식의견을모집하였다. 여기서 FCC는 ISP의 CP 차별사례를접수받고망중립성 법제화여부에대한여론을조사하기로하였다. 주로 ISP 의트래픽/ 요금의차별화상황및영향에대한의견을접수하였는데구체 적으로다음의사항들을질의하였다. 첫째, 광대역서비스공급자의인터넷트래픽관리실태, 둘째, 서비스속도및용량에따른광대역서비스공급자의가격차별여부, 셋째콘텐츠사용료를받는 CP와그렇지않은 CP를구분한차별적정책적용필 요성, 넷째위사안들( 트래픽차별, 가격차별, CP 구분) 로인한소비자영향, 다섯째, FCC 정책선언에 비차별원칙 추가도입여부및도입시 비차별 에대한 정의와해석등이다. 조사결과에따라FCC 는2005년정책선언의망중립성 4 원칙에 비차별 조항을추가 할지여부와추가시의내용을결정할예정이다. 의견모집공식마감일인 7월16일까지 약27,000 여건의의견이접수되었으나아직 FCC 의공식보도내용은없는상태이다. 2. 의 회 2006 년, 통신법의새로운개정을추진하면서망중립성관련규제의도입여부가 주요쟁점으로등장하였다. 다수의법안이제출되었으나구체적인망중립성규제 내용을포함한법안들은현재까지모두부결되었다.
제 5 장해외정책동향 93 < 표 5-1> 미국의주요망중립성관련법안 발의일법안발의자망중립성관련내용진행상황 2006년 3월2일 2006년 3월30일 2006년 4월3일 2006년 5월1일 Internet Non-Discrimination Act of 2006(S.2360) Communications opportunity, Promotion and Enhancement Act of 2006(H.R.5252) Network Neutrality Act of 2006(H.R.5273) Communications, Consumer s Choice, and Broadband Deployment Act of 2006(S.2686) Ron Wyden(D) Joe Barton(R) Ed Markey(D) Ted Steven(R), Daniel Inouye(D) 데이터의전송중차단및수정금지( 스팸, 악성코드, 불법콘텐제109차의회에서츠는예외 ) 폐기 인터넷가입자망운영자에 common carrier 의무부과 2006년6월8 일하원본회의에서 FCC Policy Statement에서정의된통과되었으나, 망중립성원칙을따름제109차의회에서폐기 하원 CoPE Act(2006) 의중립성조항을에너지상업 더엄격하게수정위원회에서부결 2006년 6월28일상원상원 FCC가망중립성침해행위를조본회의에서부결, 사하도록함제109차의회에서폐기 초고속인터넷사업자가트래픽차별, 타사업자접속거부,( 합법 Jim Internet Freedom and 적) 특정콘텐츠의차단및손상 Sensenbrenne 2006년 5월25일 2006년 Non-discrimination 등을행하는경우 Clayton 법위 r(r), 하원사법위원회 5월18일 Act of 반으로규정 John 통과, 제109차 2006(H.R.5417) 트래픽우선순위결정을위한승 Conyers(D) 의회에서폐기인통제기술 (admission control) 이용금지 2007년 1월9일 Internet Freedom Preservation Act (S.215) olympia Snowe(R), Byron Dorgan(D) 합법적콘텐츠의차단/ 차별금지, 인터넷접속에타서비스끼워팔기금지, 특정 CP와의 QoS 거래 금지등도입 자사망내에서의콘텐츠우선순위부여는허용 FCC가관련제소에대해규제를집행하고인터넷시장상황을보고하도록의무화 자료 : http://en.wikipedia.org/wiki/network_neutrality_in_the_us 참고 현재 2차독회가완료된상태로상원의통상과학교통 위원회에서계류중
94 가장최근에발의되어현재계류중인망중립성법안으로는 2007년1월에발의된 Internet Freedom Preservation Act 가있다. 전년 5월에발의되고 6월에부결된동명의 법안과내용상차이가없으나, 동일한법안의재발의는 2006년11 월상, 하원선거 에서의민주당승리에의해고무된것으로보인다. 일반네티즌들은법안을지지하 고있으나내용상논란의여지가많아통과의가능성은미지수이다. Internet Freedom Preservation Act 법안은 FCC의 Policy Statement 내용을구체화, 법제화하고, 더불어초고속인터넷사업자를명시적으로규제하는다음조항들을추 가하였다. 콘텐츠/ 애플리케이션/ 서비스의전송시 QoS, 속도, 대역폭차별금지 콘텐츠/ 애플리케이션/ 서비스의종류에따른요금부과금지 초고속인터넷사업자의자사망내에서의콘텐츠/ 애플리케이션/ 서비스의종류 및이용자가가입한서비스수준에따른차별은허용 위에서금지한차별및요금부과행위를위한망의설비및기능의설치, 활용 금지하고있다. 3. FTC(Federal Trade Commission, 연방통상위원회 ) FTC는 2006년 8월인터넷접속에관한 Task Force 를구성하였고 07년 2월에는 각계전문가가참여하는워크샵을개최하였다. 이후 2007년6월에는워크샵개최 결과보고서로서 Broadband Connectivity Competition Policy 52) 라는자료를발표하 였다. 자료에나타난 FTC의입장은뚜렷한시장실패또는이용자이익저해가없는상 황에서새로운규제도입을서두를필요가없다는것이다. 인터넷접속시장의경쟁 상황, 소비자후생변화의불확실성, 규제의역효과등을근거로유보적태도를취 하고있다. 그러나동시에, FTC 를포함한, DoJ, FCC와같은규제기관의지속적인 52) FTC(2007a)
제 5 장해외정책동향 95 모니터링이필요함을주장하였다. FTC 는광대역인터넷접속시장의경쟁상황에대해전반적으로경쟁이증가하는 추세라고평가한다. 망중립성론자들은지역별독점또는복점체제에서유의미한경 쟁이발생하지않고있다고주장하고있으나, FTC는광대역인터넷수요의빠른증 가, 접속속도증가, 요금하락, Wi-Fi, WiMax 같은새로운서비스에의한경쟁압력 등에관한증거가존재하므로경쟁이증가하고있다고판단하였다. 그러므로, 광대역시장의경쟁미진으로인한충분한이용자이익보호의어려움 이망중립성규제부과의이유라면, 망중립성규제의부과보다는경쟁증진정책이 그해법이되어야한다고주장하였다. 또한, FTC는 ISP가실제로트래픽차별을시행할지알수없는상황에서망중립 성규제의부과는신중할필요가있음을지적하였다. 망중립성론자들은수직결합된 ISP 가가입자망관련시장지배력을전이시켜다양한이용자이익저해를발생시킬 것이라고주장하나, ISP의시장지배력보유여부는확인이필요한사항이고경쟁사 업자가존재하는상황에서사업자간담합없이호차단과같은상황이발생하리라고 예측하기어렵다고보았다. ISP 가트래픽차별을하는경우에도그것이소비자후생에미치는효과는부정적 인것으로단정할수없다는것이 지불할수없는 FTC 의입장이다. 차별화된서비스에대한가격을 CP에게는트래픽차별화가일종의진입장벽역할을하게되고이로 인한소비자후생감소효과가존재하나, 품질이보장되는 VoIP처럼차별화된서비 스가가능해질경우소비자후생이증대되는측면도존재한다. 따라서, 서로상반 되는두효과를동시에고려할때소비자후생변화에대한판단은쉽지않은측면 이존재한다는것이다. 이외에도실제트래픽차별행위감지(detect) 의가능성여부, 차별화된서비스에 대한예상수요등많은의문점들이아직존재하므로정책판단이신중하게이루어 져야한다고주장하였다. 또한산업전체에영향을미치는규제의경우의도와관계 없는역효과가발생하기쉽고특히장기로갈수록이러한역효과발생의가능성이
96 높아지며한번부과된규제는되돌리기힘들다는점에서도, 예측할수없는부작용 이예상되는규제를부과하는것은신중할필요가있다고지적하고있다. 요컨대, FTC 는광대역인터넷접속산업이역동적으로성장하고있다는점, 현재 까지유의미한시장실패가발견되지않는다는점등을근거로규제부과에대해유 보적(wait-and-see) 입장을취하고있다. 4. DoJ(Department of Justice, 법무부) DoJ는ISP의트래픽차별을금지하는망중립성규제도입논의에대한공식적인 입장을최근, 2007년 9 월에발표하였다. DoJ 는기본적으로반트러스트법(antitrust laws) 에의해규율되고있는자유경쟁체 제를무시하고인터넷에대한특별경제규제를도입하자는요구들에대해 FCC가 반대할것을권유하였다. 또한, 망중립성론자들에의해제기되고있는시장규제방 안들은인터넷에대한효율적투자와혁신을저해하여국가경제와소비자들에게심 각하게부정적인영향을미칠수있음을경고하였다. 은 DoJ는FCC 공개조사에제출된의견들을검토한결과, 일부망중립성규제제안들 ISP가시장수요의변화에효율적으로대응하는것을방해할수있다고판단하였 다. CP들의요구에맞는다양한수준의 QoS를다양한요금으로제공할수있는가 능성을차단한다는것이다. 망중립성규제도입에반대하는근거들로서 DoJ 는다음을제시한다. 첫째, 현재인터넷시장의영업방식에의해소비자의이익이침해되고있다는증 거는없으며오히려신규서비스와기술들의도입으로소비자들은상당한혜택을 보고있다. 둘째, 잠재적위험요소가있다하더라도규제의대상행위가불명확한상황에서 성급하게규제를도입하는것은오히려이용자에혜택을주는행위들을금지하는 결과를초래할수있다.
제 5 장해외정책동향 97 망중립성규제도입시예상되는부작용으로는다음을예시하였다. 첫째, ISP가차별적전송서비스에대해 CP 에요금부과하는것을금지하는경우, 망고도화관련비용을전적으로이용자에부담지우고이에따라투자유인도저해 한다. 둘째, 서비스차별화를규제함으로써이용자가좋은품질의다양한서비스들을 이용할기회를박탈한다. 셋째, ISP가설비의효율적관리를통해망혼잡을줄이고망의안전을유지하는 역할을부당하게제한한다. DoJ 는망중립성문제는사전규제가아닌사후규제의영역에있음을강조하면서, 망중립성론자들이우려하는반경쟁적행위들은반트러스트법에의한사후규제의 대상으로 DoJ 는지속적으로시장의변화를모니터링할것임을밝히고있다. 제 2 절유럽 대부분의 EU 국가들에서망중립성에관한논의는미국에비해상대적으로활발 하게이루어지지않고있다. 기존의 EU Framewok 하에서망중립성에관한문제를 해결할수있고 EU 각국의시장구조는망중립성과관련하여현재와미래에발생할 문제를해결하기에충분하다는인식이있기때문이다. 그러나, 망중립성논의의중요성은충분히인식되고있으며미국등에서의논의 전개과정을계속해서주시하고있다. 특히, 소비자정보의투명성과단순하며쉽고 유효한서비스전환을보장하기위한실질적인노력에관심을기울이고있다. 1. 미국과유럽의차이에대한인식 53) 미국에서발생한망중립성논쟁은초고속인터넷망이규제되는방식의변화에의 53) Ofcom(2006)
98 해촉발되었다고볼수있다. 미국에서세분화된접속을제공하는기존통신사업자 의의무는최근에폐지되었다. 따라서 ISP 시장의집중으로가입자측면의선택가 능성이결여되면결과적으로사업자의시장지배력남용의여지를제공할수있다. 이점이새로운법을통하여 비중립적인 행위를규제할필요성을야기하게된것 이다. 반면, 유럽에서대부분의기존(incumbent) 사업자는계속해서초고속인터넷을위 한망세분화(local loop unbundling) 그리고 bitstream 접속을제공하도록요구되고있 다. 결과적으로, 소매 ISP 시장은미국에서보다진입장벽이낮으며상대적으로경쟁 이활성화된상태에있다. 예컨대, 영국의초고속인터넷접속소매시장은 SMP 사업 자가존재하지않는등경쟁이비교적활성화되어있기때문에새로운사전규제법 안의필요성이상대적으로낮다. < 표 5-2> 미국과유럽의시장환경비교 망개방의무 서비스구분 미국 초고속인터넷에대한 LLU(UNE) 의무폐지 초고속인터넷서비스가통신서비스가아니라정보서비스로분류 EU 대부분의기존사업자는망세분화와 Bitstream access 를제공해야함 정보서비스와통신서비스의구분없음 규제이슈 접속시장의경쟁결여 지배력남용에대한우려 사전규제요구 접속시장에경쟁존재 망중립성이이슈화되지않음 자료 :ofcom, NetNeutrality:BattleforaNewWorldorderorMuchAdoaboutNothing?, 2006
제 5 장해외정책동향 99 영국의 T-Mobile 사는 web n walk 라는무선인터넷서비스에서 VoIP나 SMS서비 스사용을금지시켰으나결국이문제는새로운요금제를출시하는방식으로시장 내에서해결되었는데이역시중립성에대한규제보다는경쟁의중요성을보여주는 사례이다. T-Mobile은2006년초VoIP나SMS를사용하는것을금지시켰으나이동통신가입 자들에게는 T-Mobile 상품이마음에들지않을경우다른상품을선택할옵션이존 재하였다. 결국, T-Mobile은현재 VoIP를허용하는조금더비싼상품을도입하였 다. 이러한현상이시장의압력에대한반응인지는확실치않으나적어도규제적간 섭이나망중립성법률의결과는아니었다. 2. 인터넷변화에대한인식 분명히그강도에서미국과는차이가있지만, 유럽에서도망중립성과관계된많 은논의들이진행되어왔다. 이는주로인터넷망의변화에관한것이었기때문에 상당히중요하다고볼수있다. 미래의상업적관계와대가의기초적인이슈이기때 문에향후에도쉽게사라질문제는아닌것으로보인다. 유럽에서는인터넷의변화를초래하는다음과같은 주목하고있다. 3가지장기적인추이에특히 첫째, 급격히증가하고있는인터넷트래픽이다. 이전보다훨씬더많은트래픽을 유발하는애플리케이션들이사용하고있어인터넷에일부실질적인혼잡문제를야 기할것으로예상된다. 둘째, 인터넷애플리케이션특성의변화이다. VoIP와같이시간에민감한애플리 케이션뿐아니라대용량다운로드의활용이증가될것으로예상된다. 셋째, 라우터지능의개선이다. 기존인터넷라우터는다량의트래픽을처리하게 하기위해단순한형태를유지하였으나최신라우터는상이한애플리케이션을식별 하여이에따라차별할수있는능력을갖추고있다.
100 이러한추세는모든트래픽을최선형(best effort) 방식에기반하여전송하던것에 서특정기준에따라트래픽을차별화하는방식으로변화시킬능력과유인을가지 게한다. 그리고이러한추이는앞으로도계속될것으로예상된다. 3. EU 규제기관의입장 EU는 2006년 6월통신망과서비스에관한 EU Framework를재검토한문서에서 망중립성에대한입장을발표하였다. 여기서 EU 는, 미국FCC가채택한4원칙은 EU 에대해서도적용가능하지만각국의규제기관즉 NRA(NationalRegulatoryAuthority) 가일반원칙(general guidelines) 으로생각하고이를입법화하는것은바람직하지않 다는입장을견지하였다. 개방되고경쟁적인시장환경과 EU Framework 는인터넷상의자유(Net Freedom) 를보호하고사용자나서비스제공사업자에게개방된환경을제공하기에충분하다 는것이다. 특히, 시장지배력(SMP), 접속및상호접속이슈에대해각국의 NRA가 부과할수있는규제로망중립성을충분히보호할수있다는입장이다. 영국규제기관 Ofcom은규제적용시규제간섭에의한왜곡을줄이는것이중요하 다는입장이다. 시장이새로운구조로변할수있는상황에서근시안적규제는매우 위험하므로망중립성규제여부는신중하게접근할필요성이있음을강조하고있다. 경쟁적시장에서소비자가개별 ISP의행동을잘알고있고쉽게경쟁사업자로 전환할수있는경우, 경쟁은그자체로시장지배력남용에대한억제역할을할수 있다. 따라서경쟁, 소비자의정보획득, 그리고소비자의사업자전환등이오히려 망중립성논쟁에서강조되어야할이슈들이라고본다. 예컨대, 어떤 ISP가자신의망에서 VoIP 트래픽의품질을저하시키거나차단하여 소비자가이를이용할수없는경우, 그ISP로는 VoIP를사용할수없기때문에소 비자들이이에따라용이하게사업자를전환할수있다면, 시장의경쟁이 ISP의차 별을막을수있다. 만약 SMP를보유한 ISP 가반경쟁적방식으로트래픽의차별화, 차단, 품질저하,
제 5 장해외정책동향 101 비용부담요구등을초래하는경우에, 현재의 EU Framework는필요한규제를가할 수단을보유하고있다. 적용가능한규제정책은접속, 요금상한, 최소품질유지의무 의부과혹은, 특정포트나웹사이트에접속이차단되었는지에관한정보를소비자 에게제공하도록의무화시키는것등이있다. 망중립성정책수단이 Framework에명 시적으로언급되지않았을지라도기존의비차별조항을응용함으로써충분히적용 이가능하다. SMP를보유하지않은ISP 는반경쟁적행위의개연성자체가낮으나트래픽차별, 품질저하혹은차단하는경우가문제시되는경우사전적규제를통해아래 방식으로해결가능하다. 3가지 첫째, ISP가결합SMP 를보유한것으로판단할경우엄격한기준이적용가능하다. 둘째, Access and Interconnection Directive의 5.1은규제기관이 SMP가없는사업자 라할지라도단대단접속을보장하게하기위해서사업자에게사전적의무를부과 하는것을허용한다. 셋째, 정보의투명성과관련된특정이슈를해결할목적으로시장에개입하기위 해서는( 비SMP 사업자에대해서도) 다양한일반조건들(general conditions) 을따르도 록요구하는것이가능한 결론적으로지금단계에서는 EU Framework 로부터규제근거를찾을수있다. EU Framework가망중립성문제로인해개정되어야 할필요성은없다는것이일반적견해이다. 그러나관련논의의전개과정을주시하 며지속적으로검토하겠다는입장이취해지고있다. 4. 소비자정보의투명성과사업자전환의용이성 Ofcom 등은현상황에서망중립성과관련하여관심을가져야할분야로소비자정 보의투명성, 서비스전환을지목하였다. 소비자들은 ISP 에의한트래픽차별, 품질저하, 차단정책에대한정보를완전히 제공받아소매수준에서경쟁이유효하도록할필요가있다. 예컨대, 특정 ISP가가
102 입자가 Yahoo 에접속하는것을차단한다면이러한정보는잘알려질필요가있다. Ofcom과영국정부는공동의 Framework Review에서투명성의증진과비교를목적 으로한제3 자의요금정보에대한접근을촉진하는것에대해동의한바있다. 한편, 사업자전환과정은쉽고적은비용으로가능해야한다. Ofcom은모든 ISP 가가입전환승인코드즉 MAC(Migration Authorization Code) 를따르며적소에서 code 를두며, 소비자가초고속인터넷사업자를쉽게전환하는것을보장하는방식 으로디자인된높은수준의의무를요구하는새로운규칙(rule) 을도입하였다. 소비자가이해할수있는방식으로소비자정보를제공하는것은어려운문제이 다. 이용자들은 ISP가도입한기술적제약을탐지하여그들이원하지않는제약을 없애기위해공동행동을할수있다. 예를들어 ISP가P2P 사용을제한하기위해다 운로드를제한할경우이는소비자의파악이가능하다. 정보가이해가능한방식으로소비자에게전달되게하는것은공급자의의무이다. ISP 가가입자를위해인터넷필터링방식(filtering practice) 에관한정확한정보를제 공하는것을촉진시키는최선의 야한다는점이지적되고있다. Common practice document를공개하도록장려되어 5. 파리워크샵(2007 년) 2007년5월29 일프랑스파리에서는규제기관, 사업자, 학계등이모여워크샵을 갖고유럽에서의망중립성에관해논의 54) 하였다. 이워크샵에서는주로 QoS와대가 지불문제, 그리고유럽과미국의망중립성에대한시각에대해논의하였다. Carnegie Mellon 대학의 Marvin Sirbu 교수는유럽지역에서의망중립성침해사례 로다음을제시하였다. 55) 54) http://www.enst.fr/chair-innovation-regulation/agenda.html 55) Marvin A. Sirbu, What is the Network Neutrality Debate About?, 2007, 워크샵발 표자료
제 5 장해외정책동향 103 첫째, 노르웨이의 NextGenTel(NGT) 는자사의유료서비스의경쟁서비스인 Nor- wegian Broadcasting Corporation 의무료콘텐츠를제한하였다. 둘째, Nildrem(UK), Canal Digital(No) 등다수의사업자들에의한 P2P protocol의 품질저하가있었다. 프랑스통신규제기관인 ARCEP의 Sebastien Soriano는유럽의초고속인터넷시장 의경쟁상황이미국과상이함을언급하였다. 56) EU framework 하의 EU 국가의규제 기관은 Access Directive 5 조에근거해차별문제에대처할수있다는점, 그리고객 관적이고투명하며비차별적조건으로합리적인접속을제공할것을결정한 ARCEP 의음성부가서비스에대한결정이망중립성문제에서도동일하게적용될 수있다는점을지적하였다. 제 3 절일본 1. 배경및논의진행상황 가. 배경 일본총무성은 2006년9 월, IP화의진전에따른원활한융합환경조성을위해기 존규제체계정비를골자로하는 신경쟁촉진프로그램 2010 을공표하였다. 동프로 그램의시행계획(action plan) 에따라총 10개규제항목을검토중이며이중하나가 망중립성에관한내용이다. 일본에서는미국 Madison River의 VoIP 호차단, 한국의하나TV 호차단사건등과 같은망중립성과관련된구체적인사례가발생하지는않았다. 그러나, 선진적초고 속보급률과망고도화의진전에도불구하고 NTT 등필수설비보유사업자가존재하 는등의시장특성에대응할수있는바람직한정책방향에대한검토가필요하다고 판단하고있다. 56) Sébastien Soriano, European prospective on net neutrality, 2007, 워크샵발표자료
104 을 나. 망중립성논의진행상황 총무성은망중립성이슈와관련하여 2008 년상반기에확정할예정이다. IP망으로의이행을전제로새로운경쟁정책 이에따라 망중립성에관한간담회 가2006년11월15일부터반년간총7회에걸 쳐개최되었다. 2007년 6월 20 일 망중립성에관한간담회보고서( 안) 을마련하였 으며사업자등이해당사자로부터의견을접수하여 2007년 7월 27 일공표하였다. 2. 일본망중립성정책의기본방향 총무성의망중립성정책의기본목표는 이용자들이 IP기반망을합법적범위내에서 최대한자유롭게이용할수있도록 하는것이다. 미국등과는달리망중립성정책의 범주를차세대 IP 망의이용, 접속규칙등을포함하는포괄적인것으로설정하였다. [ 그림 5-1] 일본총무성망중립성정책의기본틀
제 5 장해외정책동향 105 일본총무성은 FCC 4원칙과유사하게이용자의권리에초점을맞춘망중립성 3 원칙을다음과같이제시하고, 이를경쟁정책및초고속인터넷정책의기본적인관 점의하나로설정할것을제안하였다. 1 소비자가 IP 망을유연하게이용하고콘텐츠/ 애플리케이션계층에자유롭게접 근가능한것 2 소비자가기술수준에합치한단말기를 IP망에자유롭게접속해단말기사이의 유연한통신이가능한것 3 소비자가통신계층및플랫폼계층을적정한대가로공평하게이용가능한것 또한, 총무성은망이용의공평성과망비용부담의공평성이라는 2가지공평성확 보를망중립성정책의기준으로삼고있다. 이러한정책검토에있어통신사업자가 구축하는관리형 IP 망인차세대네트워크(NGN) 와통상적인의미의인터넷을명확 하게구분할필요가있음을강조한다. 인터넷이가지는자율성과차세대네트워크 가가지는신뢰성및일체성을공존시키는것이가능한네트워크환경실현을통해 기술혁신및이용자의다양한요구에대응하고자하는것이다. < 인터넷과차세대네트워크의차이( 일본총무성, 2007) > 인터넷은이용자자신이자유롭게정보를수집, 선별, 융합하여새로운부가가치를생산하는특성 - best effort 전송을통해단대단통신을실현하는것을전제로하여 QoS 확보를위한구조가없음 - 각망이다층적으로상호접속되어발전한자율적개방형네트워크 - 불특정다수이용자의의식적, 무의식적협력에의해전체의최적화를자연적으로실현하는성장모형 이에비해차세대망은종래의통신망을 IP 기반으로재구축하는것으로서 QoS 및보안을구조적으로실현하는사업자통합관리형의네트워크 - 사업자가일원적으로트래픽을관리하고 QoS 등급을나누어서비스제공 - 기존의음성전화이외에 TV, 영상전화등멀티미디어서비스제공 이러한망중립성원칙을기초로망이용의공평성과망비용부담의공평성확보
106 를위한체크리스트를정하여이에따라관계자간공감대형성에주력하면서정책 논의를진행할계획이다. 구체적방안의논의를추진하여 2008 년여름, 그결과를 정리하였는데, 아래그림에명시된항목들에대해종합적검토를추진하도록결정 하였다. [ 그림 5-2] 일본의망중립성정책논의계획 3. 망중립성간담회보고서주요내용 가. 환경변화와망중립성도입필요성 주목해야할환경변화로수직/ 수평적시장통합의전개를들고있다. 수직적시장통 합의경우계위간공정경쟁확보가중요하며수평적시장통합의경우경쟁상황평가 의중요성을언급하고있다. 더하여시장통합이외에도지능의분산화및네트워크
제 5 장해외정책동향 107 계층의다양화에주목한다. 망중립성이슈는수직통합이라는환경변화를감안한경쟁정책의관점에서검토 한다. 과거에는통신사업자가네트워크를일괄관리하였으나시장의수직통합에따 라이용자, 통신사업자, ISP, CP 등다양한이해당사자가각계위에서사업을전개 하고있다. 따라서, 각계위의이해당사자간에네트워크의구축, 운영및이용( 비용 분담포함) 하는데있어경쟁제한적요인을제거함으로써당해시장에서의유효경 쟁을실현할수있는정책방향수립이무엇보다중요하다. 초고속인터넷시장에서는환경변화에대응하기위해경쟁중립성, 기술중립성뿐 아니라망중립성과같은새로운원칙이필요하다. 나. 망중립성 3원칙 총무성이제시하는망중립성 3 원칙은다음과같다. 첫째, 이용자는네트워크(IP 망) 를유연하게이용하여콘텐츠, 애플리케이션계위 에자유롭게엑세스할수있어야한다. 둘째, 기술기준에합치하는한, 이용자는단말을네트워크에자유롭게접속하여 단말간통신을유연하게행할수있어야한다. 셋째, 이용자는통신및플랫폼계위를적절한대가로공평하게이용할수있어야 한다. 다. 주요이슈 주요망중립성이슈는네트워크비용분담및이용의공평성이다. 네트워크비용분담의공평성의경우, 인터넷관련이해당사자( 통신사업자, ISP, CP 등을포함) 간정산이시장기능에의해원활히이루어지는가를살펴보고이를 보완하기위한대안을모색하는접근방법을채택하였다. 네트워크이용의공평성의경우에는, 통신계위에서필수설비보유 SMP사업자가 수직방향, 수평방향( 통신계위내) 의시장지배력을남용하거나전이하는것을방지 할필요가있음을언급하면서 SMP 사업자의 NGN 엑세스의무화를검토하였다.
108 망중립성이슈를검토함에있어 IP망을근간으로하는경쟁룰이기존회선교환 망의경우와상이할수있으며특히자율 분산 협조의정신을가진인터넷에서 는자유기술혁신의실현(innovation without permission) 원칙준수의필요성을강조 하였다. 이를최대한활용하기위해서는 (a) 기술혁신에따른변화가현저하여규제 를최소화하고 하며 (b) 룰운영면에서의객관적기준에기초하여유연하게접근하여야 (c) 시장감시를통한사후규제설정등의운영원칙이필요하다. 라. 트래픽증가요인 트래픽의증가요인으로는 P2P 에의한파일교환과지능의분산화, 초고속가입자중 FTTH 이용자의증가, 업로드대역의광대역화그리고 CGC 의등장등을들고있다. 이에대처하기위해서는네트워크의 scalability( 확장성) 를확보하여야하며이를 위해P2P 방식을활용할필요성을강조하였다. 이는 P2P는이용자가증가해도서버 등추가설비투자가불필요하며배급시스템의확장성이보장되며콘텐츠배급내재 해성 57) 특성을보유하고있기때문이다. 마. 대역제어이슈 대역제어(packet shaping) 의현황은논하고있지않으나정산관계에서발생하는문 제점을다음두가지로지적하였다. 첫째, 다량이용자가인터넷대역의상당한부분을소비함에도불구하고대부분의 소량이용자와요금차이가존재하지않는다. 둘째, 상위ISP 를경유하여간접접속하는하위 ISP의경우상위ISP로부터다량의트 래픽이발생하여도원인제공자인 CP 로부터직접요금을징수하는것은불가능하다. 다량이용자에대한추가과금과관련해서는다음과같은문제점과더불어이용자 보호의측면에서개별적으로판단하는것이바람직하다. 첫째, 소량이용자용서비스의경우지속적인설비투자가이루어지지않아 QoS가 57) 접속 peer 의일부가고장나도타피어가이를보완, 배급품질이보장되어정보손 실, 손상위험이적다.
제 5 장해외정책동향 109 상대적으로저하되고추가요금을받을수있는다량이용자서비스의요금상품으로 의전환을촉진할유인이존재할수도있다는점이다. 둘째, 다량이용자에대한추가과금은타당한것으로보이나 best effort 형서비스 의경우 QoS 차이를이용자가명확히판단하는것은어렵다. 셋째, 요금차별화에의한인터넷의다층화(multi-tiered structure) 가이루어지는경 우단대단품질보장이되지않는인터넷의특성과결부되어합리적인요금격차( 요 금과대역, 통신속도의차) 설정이어렵다. CP에대한추가과금에대해서는 CP시장과 ISP시장양자에있어충분한경쟁이 실현되고있는가를확인할필요가있다. 기본적으로사업자간교섭에의해적정한 원가에기초하여결정되어야한다고본다. 한편, 대역제어에의한역기능을최소화하기위해서는가이드라인을설정하고분 쟁처리기능을강화하며트래픽파악을정치화하는방안검토가필요하다. 대역제어가이드라인의설정은, 대역제어를네트워크전체의속도저하를방지하 거나공익적용도로활용하는것은허용될수있을것으로보이나합리적수준을넘 어, 본래추가설비투자에의해대응하여야함에도불구하고활용된다면과도공급 제약초래가능성이존재한다. 자의성을최소화하기위해서는대역제어의운영방침 을각 ISP 가이용약관에기재하도록하되정보의범위, 운영에관한기본적요건, 당 해요건에관한법제적정리등에대해명확히해야한다. 상술한바와같은대, 중 소규모 ISP 간인터넷계층화로인해ISP의설비투자유인이증대되지않을수도있 다는점을염두에두면서일정한감사(audit) 제도를설정할필요도있다. 이이외에도전기통신사업분쟁위원회를활용한분쟁처리절차의확대여부도포 함한재판외분쟁처리제도 (ADR: Alternative Dispute Resolution) 의활용도적극검토 하는등분쟁처리기능을강화해야한다. 또한, 보다정확한트래픽현황을파악하기 위해 ISP 의협력을얻어이를더욱정치화할필요가있다. 한편, 콘텐츠유통의원활화를위해IX가동경과오사카등에집중되어있어지방 의경우 ISP 의비용이증대됨을문제점으로지적할수있는데, 지역IX 에있어서의
110 cache server 를설치하여다운로드정보를축적하여지역간에전송되는트래픽을 확보함으로써네트워크의부하를완화하고지방의이용자에게인터넷이용환경을 개선하는것을기대할수있다고본다.
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 111 제 6 장 망중립성의개념과주요논의분석 망중립성논의에대한접근은국가별로다양할뿐만아니라, 각개별논의주체의 관심이나이해관계에따라다양한시각에서문제가정의되고그에따른해법이나 판단기준또한다양하게제시되고있다. 이러한망중립성관련주장의다양성은아 래표에예시된대표적인망중립성개념정의들의스펙트럼을보면잘알수있다. 결국포괄적인관점에서볼때, 망중립성논의는초고속인터넷의연결성 (connectivity) 에대한사회적논의에있어여러관계자와집단들이주장하는다양한 정책적우려와방안들을함께지칭하는것이라고도볼수있다. < 표 6-1> 망중립성개념의스펙트럼 이용자관련 ISP 관련 CP 관련 강 ( 구체적) 콘텐츠, 애플리케이션, 약기기에대한이용자선택권 ( 일반적) 보장(FCC, 일본총무성등) 원천, 소유자, 목적지에따른패킷차별추가적망이용대가금지불가 (AT&T-BellSouth 합병조건) (Hahn and Wallsten) 반경쟁적차별행위금지 (van Schewick) 콘텐츠, 사이트, 플랫폼을동등하게대우 (Wu) QoS 위한대역제어허용 (Kevin Martin FCC 의장) 제 1 절 망중립성의개념분석 망중립성논의가처음으로시작되던단계에서 TimWu가학술적인시각에서제안
112 한망중립성원칙은 3 장에서이미간단히소개한바있다. 한편, 보다정책적인관점에서구체화된정의는최근발간된 FTC(2007 a) 보고서 에서찾아볼수있다. 이보고서는망중립성을 초고속인터넷접속서비스에대해 기존의경쟁법또는통신규제가요구하는수준이상으로비차별의무를포함한법 적또는규제적제약을부과할것을제안하는입장들 로정의하였다. 이절에서는 4가지측면에서망중립성의개념을보다종합적으로분석한후다른 유사개념과의차이를설명하고자한다. 1. 인터넷의특성과망중립성 연산능력과지능(intelligence) 은단말(terminal) 에부여하면서네트워크는데이터를 비차별적으로전송하는단순한역할을하는것이기존인터넷의특성이다. 이는네 트워크에지능이부여되고전화기등단말이비교적단순한기능을수행하는전통 적인통신망과는대조적이다. 특히, 데이터가그중요도나송 수신인이누구인가 와무관하게선입선출(FIFO) 방식에의해동등하게취급되는평등성은인터넷의핵 심이라고할수있다. Wu 는이와같은관점에서망중립성개념을다음과같이정리하였다. 망중립성은네트워크디자인의한원칙으로서, 공중정보망(public information network) 이유용성을극대화하기위해서는모든콘텐츠, 사이트, 플랫폼을동등하게 대우할필요가있다는것이기본적인아이디어이다. 이에따르면모든종류의정보의 전송이망에서허용되고모든종류의애플이케이션이지원된다. 58) 여기서 Wu 는 동등한대우 라는포괄적이고일반적인개념을제시하고있다. 또 한, 주목할점은망중립성의적용범위를불특정다수가접근하여상호소통하는공 중적성격의망으로한정하고있다는것이다. 이러한성격의망은가능한한중립적 이고개방적으로운영될때혁신과소통의공간으로서그유용성을극대화할수있 58) http://timwu.org/network_neutrality.html
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 113 다는것이 Wu 가말하는망중립성의취지이자정의라고할수있다. 59) 2. 대역제어와망중립성 인터넷기술이발달함에따라데이터트래픽을선별할수있는대역제어 (traffic shaping) 가기술적으로가능해지고있고실제응용되기도하며기존의 IPv4에서 IPv6 로주소체계가이전됨에따라더욱활성화될것으로전망된다. 60) 대역제어는라우터에서 IP 패킷의목적지주소, 포트, 콘텐츠등을검사하여패킷에 우선순위를부여할수있도록해주는것을의미한다. 망운영자는이를통해망내로 유입되는데이터를제어할수있으며트래픽을상이하게처리하는능력을갖게된다. 이에대해망중립성은기본적으로 ISP의대역제어에의한트래픽차별에반대하 고인터넷의기존운영방식인최선형(best-effort) 규칙을유지하자는입장을취하고 61) 있다. 특히, 반경쟁적인성격의일방적트래픽차단또는차별행위는명백한망중 립성침해로보는것이일반적이다. 예컨대, van Schewick(2007) 은반경쟁적인차별행위의금지라는측면에서 망중립 성규칙은초고속인터넷사업자가제3 의애플리케이션, 콘텐츠또는포탈( 독립애플 리케이션) 을차별하거나자신의네트워크로부터배제하지못하도록하는비차별적 규칙을의미한다 라고정의한바있다. 실제로망중립성론자들이모든종류의대역제어와트래픽차별에반대하는것은 아니며, 허용또는반대대상의범위에대하여다양한의견이존재한다. 망의안정성또는이용자에피해를입히는종류의트래픽은당연히대역제어에 의한차별의대상이되어야한다고인정하는경우가많으나, 특정애플리케이션의 59) 이는반대로차별적사적망(discriminatory private networks) 들은필요에따라얼마든 지존재할수있으며그자체로상당한유용성을가질수있음을의미하기도한다. 60) 이에대한응용사례와관련해서는 OECD(2007) 을참조하라. 61) 여기서반경쟁적인성격이란, 특정콘텐츠/ 애플리케이션시장에서자사또는특정 CP 의지배력을부당하게확대하려는의도를말한다.
114 QoS 향상을목적으로대역제어를활용하는경우에대해서는망중립성론자들사이 에서도이견이존재한다. 특정 CP 에대한차별적대우가없고이용자가선택권을보유하는한, 대역제어에 의한일부온라인서비스의 QoS 개선은오히려바람직하다고보는견해가있는반 면, 어떤서비스가우선권을부여받는가의문제에있어차별성논란은피할수없으 므로 QoS 를위한대역제어에반대하는경우도있다. 3. 망이용대가와망중립성 망중립성론자그룹내의주요이해관계자라고할수있는 CP들은특히 ISP의추가 적망이용대가도입반대를강조한다. ISP와CP의보완적관계에서 ISP가접속서비 스제공에초점을맞추되트래픽을유발한 CP에대해별도의전송대가는요구하지 않는것이기존인터넷의개방적질서의핵심이라고보기때문이다. 대역제어시망이용대가가전송우선권부여와연계되는경우는 CP 입장에서더 욱큰우려의대상이된다. 이는 ISP가CP 의수익을전유(appropriation) 하는수단으 로이용될수있고, 이용자입장에서는 ISP와CP 간의거래에의해서전송차별화가 일어나므로이용자의 CP 에대한선택권이제약되는문제가지적될수있다. Hahn and Wallsten(2006) 은별도의망이용대가부과에반대하는 CP의주장에초 점을두고망중립성을다음과같이정의하였다. 망중립성에대해보편적으로인정되는정확한정의는없으나, 대개초고속인터넷서 비스제공자가인터넷접속에대해이용자에게한번만요금부과를하고어느한 CP 를다른CP보다우대하지않으며정보를최종이용자에게전달하는대가를 CP에게부 과하지않음을의미한다. 4. 이용자관점에서의망중립성 한편, 이용자의관점에서망중립성은비교적간단하게정의할수있다. 즉, 이용자 가콘텐츠/ 애플리케이션을자유롭게선택하는등인터넷을자유롭게이용하는현재
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 115 의방식이대역제어와트래픽차별에의해제한받아서는안된다는주장으로요약 할수있다. 이는망중립성논쟁이주로ISP와CP 간의문제를중심으로이슈화했다는측면에 서는간접적이면서다소포괄적인개념설정이나, 망중립성개념에대한충분한합 의가이루어지지않은현시점에서그리고향후사후규제적용시, 중요한하나의판 단기준을제시하는역할을할수있다. 이용자선택권의관점에서망중립성을정의한사례는 FCC의2005년 8월정책선 언(Policy Statement) 이대표적인예이다. 여기서 FCC 는, 법이허용하는범위내에서 인터넷이용자는원하는 (1) 콘텐츠 (2) 애플리케이션/ 서비스 (3) 관련기기를자유롭 게접근또는이용할권리가있고 (4) 사업자간경쟁에따른혜택을누릴권리가있 다는 4 가지정책원칙을발표하였다. 이는흔히망중립성의 4 원칙 이라고불리는데, FCC의기본입장을정리한것으로 ISP를직접규제하는내용은포함하고있지않 다는점에유의할필요가있다. 2006년말FCC의AT&T-BellSouth 합병승인에서합병조건으로AT&T가수용한 공약에는 4 원칙의준수가포함됐을뿐아니라 초고속인터넷가입자망구간에서전 송되는패킷에대해그원천(source), 소유자(ownership), 목적지(destination) 에따라 차별하지않는다 는더직접적이고명시적인내용이추가된바있다. 이는비록 IPTV 를예외로인정하고한시적(2 년) 효력을가지는조항이긴하나, QoS를위한대 역제어까지도제한할수있는강한의미의망중립성개념이인정된사례라고볼수 있다. 합병공약을이끌어낸 Michael Copps FCC 위원은이를 망중립성의제5 원칙 이라고부르며큰의미를부여하였으나, FCC 내부에서도이개념에대해서는반대 의견이존재하는것이현실이다. 한편, 일본총무성(2007 a) 은망중립성확보를위해FCC 4원칙과유사한네트워크 운영 3 원칙을설정하였는데그내용은다음과같다. ( ⅰ) 이용자는네트워크(IP 망) 를유연하게이용하여콘텐츠, 애플리케이션계위에 자유롭게엑세스할수있어야하고
116 ( ⅱ) 기술기준에합치하는한, 이용자는단말을네트워크에자유롭게접속하여단 말간통신을유연하게행할수있어야하며, ( ⅲ) 이용자는통신및플랫폼계위를적절한대가로공평하게이용할수있어야한다. 5. 망개방, 동등접근등유사개념과의비교 최근국내논의에서망중립성, 망개방, 망동등접근등의용어들이명확한개념구분 없이혼용되는경향이있어왔다. 이러한용어들은논의주체또는목적에따라여러 의미로사용되는것이현실이나다음과같이개념상의차이를비교해볼수있다. 가. 망개방(open access) EU Access Directive 에따르면, 액세스(access) 는통신방송서비스제공을위해 타사업자의설비또는서비스를일정조건하에독점적또는공동으로이용할수있 도록하는것이다. 액세스의이용주체는주로서비스/ 플랫폼계층사업자이고액세 스의대상은네트워크/ 설비계층이나단말/ 콘텐츠계층을포함하게된다. 망개방또는액세스개방(open access) 은다른사업자의합리적요청에대해일정 조건하에액세스를제공하도록의무화하는것을말한다. 62) 통신방송서비스의제공 을위해필요한타사업자소유의망, 설비, 서비스등을이용할수있도록규제하는 제도를총칭하는일반적개념으로볼수있다. < 참고 > 망개방의무(open access obligation) 는타사업자의통신망을이용해통신서비스를이용자에게제공할수있도록한다. 즉, 어떤사업자가, 망사업자(Network Operator) 이든서비스사업자(Service Provider) 이든상관없이, 다른망사업자에연결된이용자에게자신의망을구축하지않고서비스를제공할수있도록하는것이다. (Oftel, 2000, open access to communication networks: Ensuring competition in the provision of services, p.1) 62) open access 는흔히 망개방 으로번역되고있으나그개방의대상을망에국한할 필요가없다는점에유의할필요가있다.
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 117 망개방의대상은과거에는주로물리적망이었으나관련서비스나콘텐츠로확장 되고있는추세이다. 예컨대, Oftel(2000) 은개방의대상을통신망즉물리적설비에 한정하였으나 EC Access Direcive(2002) - Article 2는액세스의대상에서비스를포 함하고있다. 또한,EC 는통신, 미디어, 인터넷이융합하는시장이발전함에따라콘 텐츠에대한액세스이슈의중요성을강조한바있다.(Rosenthal, 2002/2003) 망개방개념의근본취지는시장내에서병목요소(bottleneck) 에해당하는부분을 규제하여경쟁과혁신을촉진하고자하는데있다. 경쟁도입이단기적으로어려운 물리적네트워크계위에대한액세스를제도적으로개방함으로써상위계위( 전송, 서비스등소매시장) 의경쟁활성화를유도하는정책이그러한예이다. 나. 망개방과동등접근 동등접근은망개방의제반조건을액세스이용사업자간부당한차별이없도록 함을말한다. 이는곧액세스제공사업자자신이나자회사또는제휴사에적용되는 조건과도차별이없어야함을의미한다. 따라서, 망개방에있어동등접근보장을요 구한다는것은, 그조건을액세스이용자에유리하도록강하게규제하는것을의미 하는것으로해석할수있다. < 참고 > 규제에의한주요접속및상호접속상품들을설계함으로써동등접근(equality of access) 을지원할수있다. 보다구체적으로는 21CN(BT 의차세대망) 에있어새로운규제접속및상호접속상품들을통해투입요소의동등성을지원할필요가있다. 이에따라, BT는경쟁사업자와동일한상품, 동일한시스템및절차를동일한요금에이용하게될것이다. (ITU, 2006, Ruling the New and Emerging Markets in the Telecommunications Sector, p.25) 동등접근의취지로서 Oftel(2000) 은일반적인접근개방의무에공정하고합리적인 (fair and reasonable) 조건에망개방을제공할의무가더해질수있음을언급한바있 다. 또한EC Access Directive(2002) -Article 10 은각국규제기관이( 경쟁상황평가에 의해지정된 SMP 사업자에대해) 비차별의무를부과할권한이있음을규정하였다.
118 동등접근이망개방제도에서필수적인것은아니나망사업자의지배력및지배력 전이의가능성이큰경우동등접근의필요성이강조되고있는것으로보인다. 다. 망개방과망중립성 망중립성논의는앞서살펴본바와같이주로 CP의ISP망접근및이용에관련한 양자간관계구도에서발생하므로기존의망개방문제와는다소차이가존재한다. 우선, 망개방개념은대개접근의목적을통신방송서비스제공을위한것으로보 고있는데 CP가제공하는서비스는이에포함되지않는것이통상적임을주목할수 있다. 물론이는 CP에대해망개방혜택부여가될수없다는측면보다는기존의개 방적인터넷망에서액세스의문제가이슈화되지않았기때문일수도있다. 향후 All-IP 융합환경에서는 CP 와통신방송서비스사업자(service provider) 의역 할구분이모호해질것이예상되므로, 망중립성문제가망개방개념의틀에서논의 될수있도록망개방을넓게정의할수도있다. 이에따라, CP 를망개방의이용주체로보게되면, 망이없는 CP가최종이용자에 게서비스를제공하기위해 ISP 망에대한액세스가필요한것으로볼수있는데, 63) 극단적망중립성주장의경우, 액세스의구체적조건으로서비차별적전송과그이 용요금을무료로할것을요구한다는점이특징적이다. 또한, 망중립성과관련하여논의되는 전송차별화 문제는중요한새로운이슈이 나차별적전송서비스에대한액세스로서개념화할수도있다. 즉, IP 전송기술의 발전에따라트래픽에대한차별적대우, 차별적전송이기술적으로가능해지고 IP 망특히차세대융합망에서품질을보장하는차별화된서비스제공이추진되고있 는데, 서비스사업자는고품질의융합멀티미디어서비스제공을위해물리적망에 대한액세스를요청할뿐아니라, 합리적인이용대가로 차별적전송서비스 에대 한액세스를요청할수있는것으로볼수있다. 63) 기존의중립적인터넷에서는 ISP간상호접속에의해간접적접근이가능하여별 도의접근요청이필요없는경우가많았다.
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 119 그러나, 망중립성논의는기존의망개방개념과는여전히여러가지측면에서본 질적차이가있으므로이러한특수성에대한추가적고려가필요하다. 첫째, 기존의망개방제도들은대개 SMP 사업자의유무, 설비의필수성등의기 준에따라선택적으로적용되어왔음에반해, 망중립성논의는대개공중인터넷접 속망전체를그대상으로규정한다. 둘째, 접근개방제도들이경쟁활성화를주요취지로하고있음에반해, 망중립성 논의는혁신가능성과정치, 사회적가치등에도기반하고있다. 6. 소 결 망중립성은공중데이터망에서모든콘텐츠, 사이트, 플랫폼을동등하게대우하도 록하는것으로정의할수있다. 이는사업자의무관점에서는, 인터넷접속서비스를제공하는사업자가자신이 운영하는망을통과하는모든트래픽을동등하게처리하는것, 그리고이용자권리 관점에서는, 이용자가인터넷망을이용해합법적인콘텐츠, 애플리케이션등에자 유롭게접근, 이용할수있어야하는것으로이해할수있다. 망중립성개념은유선인터넷에서자율적으로형성된원칙으로서그당위성에대 한절대적근거가있는것은아니라는점에유의할필요가있다. 인터넷망중립성의 당위성근거로, 그것이인터넷혁신의원동력이었다는점, 그리고인터넷의개방성 이갖는사회적, 정치적가치등을들수있으나, 망중립성을법으로강제할필요성 에대해서는국내외적으로논란의대상이되고있다. 또한, 무선망이나 NGN에이같 은원칙을그대로확대, 적용해야할근거도뚜렷하지않다. 한편, 융합화추세에맞추어망개방(open access) 개념이망중립성을적절히포괄 하도록하는방안에대한고려가필요하다. 현재유럽등해외규제체계에서, 망개 방또는액세스개방은통신/ 방송서비스를제공하기위해필요한망및관련설비/ 서비스제공을의무화하는포괄적개념으로정립되어있다. 동등접근은망개방의 구체적형태라고볼수있으나망중립성은이들과조금다른성격도지니고있는데,
120 망중립성이슈의특수성을반영할수있도록망개방개념적용의세부적부분에대 한논의가향후필요할것이다. 제 2 절 망중립성의주요논의분석 망중립성개념이구체적으로확립, 체계화되지않은상태에서, 이를둘러싸고국 내외에서는다양한주장들이제기되어왔는데그대표적인주장들을정리, 분류하 면아래와같다. < 표 6-2> 국내외의망중립성관련대표적주장들 핵심이슈 인터넷트래픽의차단, 관리 대표적주장들 특정서비스의트래픽을임의로차단해서는안됨 콘텐츠가자유롭게소비자에게전달되어야함 통신사업자는인터넷상의트래픽의흐름을임의로관리할권한이없음 트래픽관리권을특정기업이아닌공공이가져야함 트래픽우대, 차별망이용대가에따라특정트래픽을우대, 차별해서는안됨 프리미엄망에대한동등접근 이용자선택권 공정한도매대가로망/ 주파수를이용할수있어야함 망의지배력이콘텐츠, IPTV 등의시장으로전이되는것을막아야함 망없는사업자도 IPTV 사업을할수있게망동등접근보장 통신사업자뿐아니라인터넷업체, 방송업체등도광대역망을이용할수있게하여야함 이용자는콘텐츠, 애플리케이션에대한선택을자유롭게할수있어야함 이용자는단말기에대한선택을자유롭게할수있어야함 이와같이다양한주장들은보다근본적, 포괄적인다음의 3가지이슈로요약될 수있다. 64) (1) ISP의패킷차별행위문제 64) Faulhaber(2007)
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 121 (2) ISP가 CP에추가적망이용대가를부과하는문제 (3) ISP가망을비중립적으로운영함으로써 CP 시장으로지배력을확대하여경쟁 을저해할가능성에대한문제 반면,CP 들의망중립성요구에 ISP는망에대한운영능력을충분히발휘할수없 는설비에대해투자하기어려운점등네트워크혁신을저해한다는이유로이를반 대하고있다. 이절에서는망중립성론자들이제기하는 들에대하여분석해보고자한다. 3가지이슈및기타망중립성관련논의 1. 패킷차별행위문제 망중립성이슈는 ISP의패킷차별행위자체를일반적으로규제해야한다는주장 으로나타나기도하는데, 인터넷이그원래설계의본질이자혁신의원동력인단대 단(end-to-end) 원칙을그대로유지해야한다는논리를그기초로하고있다. 그러나이는망중립성의가장극단적형태로서인터넷환경의변화를고려하지 않은비현실적인측면이존재한다. 예컨대, 스팸이나바이러스등과같이이용자와 망에명백한피해를주는트래픽은차별의대상이될필요가있다. 또한 VoIP, 비디 오스트리밍,IPTV 와같은새로운인터넷애플리케이션들은트래픽통제를통해서 비스품질향상이가능하다. 65) 망중립성론자들사이에서도품질(QoS) 및안정성등이용자에혜택을주는종류 의패킷차별은허용해야한다는견해가다수이다. 그러나, 좋은 차별과 나쁜 차 별을구분하는기준에대한합의는아직없는상태이다. 트래픽의차단문제로관심을좁혀서보다자세히살펴보면, 아래그림에서 CP가 ISP망 A에접속하여제공하는서비스의트래픽이 ISP망 B에서차단되어이용자에 게전달되지않는문제로정의할수있다. 65) 이메일이나웹서핑과같은과거의주요인터넷서비스들은인터넷전송품질에민 감하지않다.
122 [ 그림 6-1] 인터넷트래픽의전달구조 이와같은차단이발생하는요인은다음 1) 특정 CP가발생시키는트래픽의규모가커짐 4 가지로정리할수있다. 2) 망A와망B간의상호접속에따른정산관계가트래픽의규모를적절히반영하 지못함 3) CP는 ISP B에게아무런대가를지불하지않음 4) ISP 가이용자에게부과하는요금도트래픽의규모를잘반영하지못함 망운영의효율성, 안정성및QoS 향상을위해서는 ISP 는트래픽을차단/ 차별할유 인이있으며이는긍정적측면도존재한다는점을고려할필요가있다. 예컨대, 트 래픽증가에대응하여망을효율적, 안정적으로운영하기위해일부트래픽을제한 또는차별할수있다. 그리고전송속도에민감하거나대용량인신규애플리케이션 의 QoS 향상을위해일부트래픽을제한또는차별하는경우가이에해당한다. 반면, ISP 는기타사업전략상의이유로트래픽을차단/ 차별할유인이또한있으 며이에대해서는부정적측면이존재하게된다. 예컨대, 자사가직접제공하거나 이해관계가있는특정온라인서비스의지배력을확대하기위해경쟁서비스의트 래픽을제한또는차별할유인이존재한다.( 물론, 이러한배제전략은 ISP의인터넷 접속서비스자체의가치를저하시켜가입자기반을잃게될가능성이있으므로 ISP 가이런전략을반드시추구할것인지는불확실하다.) 또한, 경쟁사업자를배제 하는것이목적이아니라하더라도망이용대가협상에서우위를확보하기위해트
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 123 래픽차단또는차별을시도할수도있다. 2. 망이용대가의문제 가. 개 요 망중립성논의에서 CP들이가장민감하게반응하는부분은 ISP의추가적망이용 대가부과가능성이다. 신규온라인서비스들이과거와달리대규모트래픽을발생 함에따라망이용대가논의가예상되고있기때문이다. 또한, 전송의차별화가인터 넷에도입될경우그에따른대가논의의발생도가능하다. CP 들은가입자요금기반의현행인터넷체계의유지를주장하고있는데주요논 리는다음과같다. 첫째, 망이용대가는중소 CP 의입지를약화하여인터넷혁신을저해할것이다. 둘째, CP들은이미서버측 ISP 접속료를통해실질적으로망이용대가를지불하고 있다. 한편이용자측면에서는, 망이용대가제도가보편화될경우인터넷접속요금부 담이상대적으로경감될가능성이높다는점들도지적되고있다. 나. 현재의인터넷요금구조 현인터넷에서 CP와최종이용자의매개역할을하는 ISP는그대가를주로이용자 정액요금으로회수하고있다. ISP 간에는정산( 또는무정산) 이이루어지나 CP는발 생시킨트래픽이경유하는 ISP 망들에대해이용료를지불하고있지않다. 인터넷에는무수히많은 CP들이자유롭게진입하여서비스하고있으므로 ISP들 이이들과일일이계약을체결하고관리하는것은현실적으로어렵다. CP가인터넷 망의가치제고에기여했던점도이용자요금중심구조의배경이라고볼수있다. 다. 향후전망 그러나현행의인터넷요금구조는절대적인것이아니며원칙적으로환경의변화 에따라변경이가능할것이다. 실제로인터넷과구조가유사한다른시장들을살펴
124 보면, 각시장의특성에따라비용분담방식은다르게나타나고있다는것을알수 있다. 66) 인터넷트래픽이급속히증가하는경우어떤형태로든비용배분구조변화의 필요성이제기될것으로예상된다. 그러나, 미래의인터넷요금구조가구체적으로어떤형태가될지는예상하기힘 들며, 사업자들스스로의선택, 소비자여론, 정책적조정등에의해결정될것이다. 기본적으로인터넷은 ISP와ISP 간,ISP와 CP 간의자율적거래관계를통해발전해 왔으므로향후의요금및비용배분구조의결정과정도그예외가아닐것으로생각 된다. 67) 만약 CP 에효과적으로망이용대가를부과하고관리하는시스템이기술적, 제도적 으로개발된다면망이용대가가보편화될수도있을것이다. 여기에는각CP가발생 시키는트래픽을정확히측정하는기술과 ISP와CP 간정산에따른거래비용을줄 일수있는제도가필요하다. 다른한편으로는, 이용자요금제가이용량을반영하는쪽으로개선된다면그만큼 망이용대가제도의필요성은낮아질수있다. 3. 지배력전이의문제 패킷차별이나망이용대가의문제자체는기본적으로이용자이익을저해하지않 는범위내에서관련사업자들스스로결정해나갈문제이나, 지배력전이문제는정 책적관심이가장필요한부분이라고할수있다. 즉, 패킷차별이나망이용대가가 경쟁사업자배제및지배력전이에전략적으로이용되는부분에대해서는정책적 66) 예컨대, 인터넷경매에서 CP와유사한역할을하는제품판매자는매개자인사이 트에수수료를지불하지만구매자는지불하지않는다. 67) 단, ISP 가자사의콘텐츠/ 애플리케이션서비스를갖고있는경우타사에과도한 이용대가를요구하여사업자간협상이원활하지않을가능성이잠재적으로존재 한다. 반대로 CP 입장에서도, 사후규제또는소비자측의반발가능성등을고려할 때 ISP 의일방적트래픽차단행위가실질적으로어려운경우가많다고하면, 이 용대가협상및정산에소극적일것이므로대가협상이어려워질수있다.
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 125 개입의필요성이존재한다. 콘텐츠/ 애플리케이션시장의성장에따라 ISP들이사업영역확대를적극추진하 고있는데망에서의지배력을부당하게활용할가능성에대한우려가발생할수있 다. ISP 간경쟁이활발하지않은경우이런우려는더욱커질것이다. 이론적으로는 ISP가 CP 사업을겸하는수직통합(vertical integration) 전략자체가 규제의대상은아니다. ISP가기존사업과의연계하에애플리케이션사업을추진하 는것은효율성및부가가치측면에서정당화가가능하다. 단, ISP 시장의지배력을 부당하게이용하여 CP 시장으로전이하는경우에대해우려가존재하는것이다. 그러나, 관련규제의도입논의에앞서 ISP들이패킷차별등의수단을활용해지 배력전이를시도하고있다는실증적증거가필요하며, 이는최근 FCC, FTC, DoJ ( 법무부) 등미국규제기관들의공통된입장이다. 현재까지는미국의 Madison River 사건이나우리나라의하나TV 사건등이사례로언급되고있으나아직소수에불과 하고이용자에미치는영향도미미한수준이라고할수있다. 망중립성직접규제의여러가지부작용등을감안할때경쟁활성화를통해부당 한지배력전이의여지자체를줄이는정책이우선이라는의견이많으며, 이런정책 에는인터넷접속상품정보를이용자에투명하게공개하고이용자의 ISP간전환비 용( 예: 해지위약금) 을낮추며신규 ISP 에대한진입장벽을낮추는정책등이있다. 4. 망중립성논리의확장 망중립성논쟁은주로유선공중인터넷(public internet) 에서망/ 전송서비스를제공하 는ISP 와콘텐츠/ 애플리케이션서비스를제공하는 CP 간의관계설정에서발생하였다. 하지만, 망중립성논의가사회적으로많은관심을끌게되면서망중립성의용어 와개념을유선인터넷이외의유사이슈들로확장하려는움직임이나타나고있다. 망/ 전송서비스를기반으로콘텐츠/ 애플리케이션서비스또는단말기제공이이루 어지는다른분야로의적용이시도되고있으며, 우리나라에서는프리미엄망기반의 IPTV 서비스에대한망중립성논의, 해외에서는무선망중립성논의가이루어지고
126 있는것이그대표적인사례이다. 아래에서는해외의무선망중립성논의와차세대 문제를보다자세히살펴보기로한다. IP망에대한망중립성적용의 가. 해외의무선망중립성논의 영국이통사들의 VoIP 제한논란 2007년 4 월, 영국의주요이동통신사업자인 Vodafone과 Orange는 Nokia N95 단 말기의 VoIP 기능을제한하기로결정하였다. 68)69) 이에대해 Truphone과같은 VoIP 사업자들은Vodafone 과Orange의행위는반경쟁적이고이용자의선택권을제한하 고있다는입장을취하였다. 반면에 Vodafone과같은이동통신사업자들은모바일 VoIP 서비스를이용하기위 해무선인터넷에접속해야하고그에따른추가비용을부담해야하는점에대한소 비자인식이부족하다는점을강조하였다. 또한모바일 VoIP 서비스는아직추가적 검증이필요하기때문에서비스품질을보장할수없다는점, 그리고이통사가보조 금을지급하고이통사의요청에맞게제작되는단말기에기능조정권한을갖는것 은법적으로문제없다는점을지적하였다. 이에대해규제기관(Ofcom) 은이동통신사업자가 VoIP 서비스를제공할의무는 현재없으며, 시장의경쟁이충분하므로 Mobile VoIP 서비스에대한이용자수요가 있다면그수요에대응하는서비스가공급될것이라는입장을취하고있다. 한편, 2007년6월에는T-Mobile이VoIP 사업자인Truphone 이용자의발신호를차 단하는사건이발생하였다. T-Mobile은단말기에서 VoIP 기능을제한하지는않으나 Truphone 과의착신접속료협상결렬로호차단에이르게되었다. 이에대해영국고 등법원(High Court) 은T-Mobile 이착신서비스를제공해야한다고결정했고, 접속료 68) VoIP 기능이제한되지않은 N95 단말기를별도로구입하는것이불가능한것은 아니나, 그러한단말기에는보조금이제공되지않으므로실제높은가격이책정 되는것과다름없다. 69) T-Mobile, O2 등다른이동통신사들은 N95의VoIP 기능을제한하지않고있다.
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 127 에대해서는양사업자간협상이계속진행중에있다. 협상최종결렬시에는법원 이접속료를결정할예정이다. 미국의무선망중립성논의 영국이동통신사업자의 VoIP 차단논쟁과함께최근미국에서는망중립성개념 의주창자중한명인 Tim Wu 교수가무선망중립성(Wireless Net Neutrality) 문제를 제기하기시작 70) 하였다. 그러나, 이미이슈화된유선망중립성에비해논의의본격 화는아직이루어지지않은상황이다. Wu는미국이동통신사업자들의폐쇄적사업방식을다음 4가지측면에서비판하 였다. 71) (1) 사용되는단말기의종류를사업자가결정, 승인 (2) 사진공유(photo sharing) 나Bluetooth와같이이용자에혜택을주는단말기기 능을사업자가제한 (3) WiFi 또는3G 를통한인터넷서비스의이용의범위를인터넷브라우징, 이메일, 인트라넷접속등으로한정하고이를위반하는가입자에대해서는가입해지 (4) 사업자들의지나친통제로이동애플리케이션 (mobile application) 의발전이정체 Wu 는, 이동단말기는 PC 처럼, 무선인터넷서비스는유선인터넷처럼, 개방적으로 운영될수있고그렇게운영되어야함을주장하였다. 그러나, 유선인터넷의망중립 성은기존인터넷의질서를유지할것인가의문제로서비교적단순하지만, 무선망 중립성은반대로무선시장의기존의질서를바꾸는문제가되므로훨씬어려운문 제라는점에유의하여야한다. 이동전화사업의기존운영방식을정책적차원에서 부정하는문제는그러한정책의근거가충분히명확하지않은상태에서는신중하게 접근할필요가있을것이다. 미국에서의무선망중립성논의는당분간은영국에서와같이 Mobile VoIP 등구 체적이슈를중심으로논의가진행될것으로보인다. 70) Wu(2007) 71) 사업자가단말기보조금을지불하므로독립적인단말기시장이형성되기어렵다.
128 나. 차세대 IP망에대한망중립성확대문제 차세대망이 IP 기술을이용한다고해서인터넷의발전, 확장된형태로단정할수는 없다. 차세대 IP망은인터넷과는달리PSTN 수준의품질보장을위해트래픽의적극 적인통제와관리를전제로하고있기때문이다. 또한, 상호접속에의해공중성을 가지는기존의인터넷과달리그기능에따라전용망(proprietary network) 의형태로 등장하는경우에는중립성요구의근거가부족할것이다. 차세대 IP망을인터넷처럼개방적으로운영할수있는지의여부와그효율적방 안에대해서는향후논의가진행될것으로예상된다. 이는과거인터넷망의중립적, 개방적운영이이룬성공을고려한다는측면에서필요하고 CP들의요구에합리적 으로대응하기위해서도필요할것이다. 차세대 IP망의개방논의에있어서는개방 적망구조(open network architecture) 의장점이라는이론적근거외에도필수설비논 리를적용할수있는지여부를검토해야할필요성이있다. 차세대 IP 망을개방적으로운영하기위해서는다수의콘텐츠/ 애플리케이션을수 용하면서도 QoS 보장을가능하게할수있는비용분담및정산체계의개발이필요 할것이다. 망운영및이용의표준화를통해 QoS와개방성을동시에달성하는방 안에대해지속적검토가필요하겠으나, 인터넷수준의보편적개방성의확보는단 기적으로쉽지않을것으로예상된다. 실질적인관점에서는망이용대가의산정과 QoS 모니터링체계의구축이핵심적 문제가될것으로예상된다. 그리고, 망에대한투자가발생하고있는시점에서투 자유인의변수또한고려하지않을수없다. 요컨대, 차세대 IP망들이인터넷망을기능적으로일부대체한다고볼때QoS 보 장이라는전제하에동등한조건에서자유로운접근을최대한보장하는방안의모색 이필요하다. 한편, 프리미엄망의발전에따라기존인터넷의설비와기능이저하될것에대한 우려가일부존재한다. 기존인터넷이프리미엄망에의해대체, 축소될경우, 개방 적, 공공적망으로서인터넷이갖는가치역시축소된다는논리이다.
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 129 < 참고> 통상적인 IPTV 망구조 자료 : Simpson and Greenfield(2007) Super Head End(SHE) 는각종프로그램공급자로부터프로그램을수집하여전송가능한포맷으로변환하여전송, 저장하는곳이다. IPTV 시스템에서 SHE는하나이거나시스템실패에대비해두개를보유하기도한다. Video Serving office(vso) 는각지역에서프로그램을처리, 전송하는지역헤드엔드의역할을수행한다. SHE로부터전송된프로그램과지역에서제작된프로그램을이용해지
130 역의특성에맞는방송콘텐츠를생산하기도한다. VSO는VoD와광고를저장한서버를보유한다. 그리고유니캐스트또는멀티캐스트트래픽을발생하며이용자와의상호작용, 셋톱박스인증등의역할도한다. 지역단국(Local End office) 은VSO로부터전송된트래픽을 DSLAM에서처리하여가입자망을통해각이용자에게로전송한다. 멀티캐스트처리기능이있는 DSLAM은VSO로부터전송된멀티캐스트트래픽에서이용자가원하는채널을뽑아복제하여이용자에게전송한다. 그리고 DSLAM은일반인터넷데이터트래픽도함께처리하고 DSL splitter는 IPTV, 인터넷데이터, 전화트래픽이가입자망회선을공유할수있도록한다. 이러한망구조에서망구축에필요한회선은크게가입자망, VSO와지역단국을연결하는IP 망, SHE와VSO를연결하는 IP 망으로나누어볼수있다. 가입자망은전통적인필수설비이나신규광가입자망에대한개방여부가이슈가될수있다. VSO와지역단국을연결하는부분은통상적인프리미엄백본망으로비교적많은용량과투자가필요할것으로보인다. 유니캐스트이용량의증가, 멀티캐스트채널수의증가에비례하여용량확대가필요하다. SHE와VSO를연결하는 IP 망은전용회선의형태로애로설비성이가장낮으나, 연결거리나멀티캐스트채널수에따라비용이증가할수도있다. 그러나이러한가능성에대해서는아직뚜렷한논리적, 실증적근거가없으므로, 향후변화추이를지켜볼필요가있다. 기존 best-effort 인터넷은 QoS를보장하지는 못하나대량의데이터를전송, 처리하는데대단히효율적이므로그자체로서의역 할과가치를유지할것이라는견해도있다. 장기적으로는프리미엄망역시융합시 대에맞는새로운네트워크정책방안이수립되고 All-IP 접속제도가도입되면일정 수준의개방성과공공성을갖게될것으로예상된다. 다. 망중립성논리확장의한계 망을개방형체계로운영함으로써콘텐츠/ 애플리케이션의혁신을지향하는망중 립성논리는유선인터넷의성공적발전경험에근거하고있다. 유선인터넷의경우 관련사업자들이자율적으로개방적플랫폼, 즉망중립성원칙을 선택 하였고이는 결과적으로인터넷성공의원동력이되었다고볼수있으나, 플랫폼( 네트워크) 과애 플리케이션( 서비스) 이결합되는시장에서개방형플랫폼이반드시이론적으로효율 적인것은아니며각시장마다다양한형태의사업모형이존재할수있다. 망중립성논리를확대적용하는데있어서는다음과같은부분들에대한특별한
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 131 주의가필요하다. 첫째, 과거의인터넷환경에서유효했던망중립성논리가인터넷환경요소들이 변화할때반드시계속유효할것이라고볼수없다. 둘째, 기술적환경이상이하고이미사업자들이다른형태의사업모형을선택하 고있는시장에대해망중립성논리를적용하고강제해야할근거가충분하지않다. 따라서, 망중립성논리의확장논의에있어서는구체적인망중립성개념의단순 한확대적용보다는소비자선택권과같이포괄적이고일반적인기준을중심으로 각시장의여건에맞는검토가필요하다고하겠다. 5. 소비자선택권과말단에서의혁신 망중립성논의에서강조되는인터넷말단에서의혁신가능성문제는 FCC 4원칙 등이다루는소비자선택권과밀접한관련이있다. 이는단말기또는애플리케이션 에대해 ISP가아닌소비자가선택권을가지게될때혁신적단말기또는애플리케 이션들이등장할수있다는의미이며, 소비자선택을전제로단말기/ 애플리케이션 사업자들이자유롭게진입하여경쟁할수있다는논리이다. 가. Carterfone 원칙 단말기에대한소비자선택권은유선통신에서는오래전부터적용되어온원칙이 다. Carterfone 원칙이라고도불리는데, 망에위해를주지않는한이용자는자유롭 게단말기를선택하여이용할수있다는것이다. Carterfone 원칙은 Carterfone의사용을금지하려는 AT&T의시도에반해 FCC가 1968 년내린결정에서유래하였다. Carterfone 은무전(mobile radio) 시스템을 PSTN 에연결하는단말기기로 업자이던 1959 년부터미국에서판매되었는데, 당시지배적통신사 AT&T는통신망을정상적으로운영하기위해서는자사의승인을받은단 말기만이이용가능하다고주장하였으나 FCC 는이를인정하지않았다. Carterfone 원칙은다양한사업자들이개발한단말기들을소비자들이자유롭게선
132 택할수있게함으로써유선통신단말기사업자들의활발한경쟁과혁신을유도할 수있었다. 자동응답기, 팩스, 무선전화기(cordlessphone), 모뎀등이그혁신의예라 고할수있다. 인터넷에서는단말기(PC 등) 에대한자유로운선택뿐아니라콘텐츠/ 애플리케이 션에대한자유로운선택이중요하다. FCC 4원칙은 Carterfone 원칙을인터넷의콘 텐츠/ 애플리케이션/ 단말기 3 가지부문에적용, 정리한것으로볼수있다. 한편, 이동전화및무선인터넷에대해서는 Carterfone 원칙이현재까지는잘지켜 지지않고있다고볼수있다. 이동통신사업자들이소비자들의단말기및애플리케 이션선택에대해상당한관여를하고있기때문이다. 이러한관점에서이동단말기 / 애플리케이션의혁신성이부진하고무선망중립성(Wireless Net Neutrality) 도입이 필요하다는주장들이최근제기되고있다. 72) 나. 소비자선택권과사업자운영권의균형 Carterfone 원칙의적용 Carterfone 원칙및 FCC 4원칙을현재의망중립성관련이슈들에원칙적으로적용 하면예컨대다음과같은시사점을얻을수있다. 첫째, 인터넷애플리케이션에대한선택권을소비자가가지므로 ISP는특정애플 리케이션의트래픽을차단할수없다. 둘째, 제3의사업자가설치하는기기들도인터넷회선의말단에서발생하는혁신 의결과물로 ISP 가그사용을금지할수없다. 그러나과거의 Carterfone 원칙을오늘날의인터넷에적용하는데에는트래픽과 QoS 라는새로운변수를고려할필요성이존재한다. 즉, 트래픽을과도하게발생시 키는기기나애플리케이션의이용을일부제약하는것은 ISP의정상적영업을위해 정당화가가능한측면이있다.QoS 를위해차별적전송이필요한애플리케이션들에 대해서도 ISP 가관여할수있다는주장이가능하다. 72) Wu, Tim(2007)
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 133 결국, 트래픽과 QoS가새로운변수로등장한인터넷환경에서는소비자선택권과 사업자운영권이모두필요하게되며이에대한균형점을찾는것이논의의핵심이 될것이다. 말단에서의혁신가능성유지를위해소비자선택권이필요할뿐아니라, 새로운인터넷환경에서망자체의정상적운영과혁신을위해서는사업자운영권 의확보도필요하기때문이다. 적용사례: Wu and Lessig(2003) 의망중립성규칙제안 Tim Wu와 Lawrence Lessig은 2003년 FCC에제출한문서에서다음과같은망중립 성규칙을제안하였는데, 이는소비자선택권과사업자운영권의균형을찾기위한 시도의한사례로서참고할수있다. 초고속인터넷이용자는사적으로유익하되공적으로유해하지않은방식으로인터넷접속을합리적으로이용할권리를가진다. 이에따라, 초고속인터넷사업자는다음과같은경우이외에는인터넷접속의이용에대해어떠한제약도가해서는안된다. - 예외조건 [1] 연방법, 주법, 지역법에서부과한의무를따르는경우, 또는행정명령(executive order), 허가(warrant), 법적명령(legal injunction), 소환장(subpoena) 및기타합법적권위가있는정부지시(government directive) 에따르기위해필요한경우 [2] 망에대한부착물(attachment) 이나망이용에의해지역초고속인터넷망에물리적손상이발생하는것을막기위한경우 [3] 특정이용자가다른이용자의인터넷접속이용을방해하는것을막기위한경우: 대역폭이용에대한중립적제한, 대량스팸메일에대한제한, 컴퓨터바이러스및웜의배포에대한제한, 서비스거부(Denial of Service) 등타인에대한공격행위에대한제한등이그예 [4] 지연(delay), 지터(jitter) 및기타기술적문제들을제거함으로써인터넷의품질을보장하기위한경우 [5] 인터넷상의컴퓨터에허가되지않은접근을하려는시도등인터넷의안전을해치는행위를금지하는경우 [6] 제한조치의비용과편익비교형량에근거하여 FCC가인가한목적에따르는경우 이제안은 FCC의4원칙에비해구체적으로사업자의의무를규정하는대신예외 조건들의명시를통해사업자운영권의필요성을인정하고있다. 그러나아직까지 이러한종류의제안이공식적으로정부에의해채택된사례는없다.
134 소비자선택권과사업자운영권의장단점분석 < 표 6-3> 소비자선택권과사업자운영권장단점비교 콘텐츠 소비자선택권 ( 망중립성) 강조 <==========> 사업자운영권 ( 대역제어) 강조 [ 말단에서의혁신] [ 망/ 전송서비스의혁신] 다양한콘텐츠에자유롭게접근 혁신적콘텐츠생산유인 콘텐츠에대한선택제한 불법적 콘텐츠/ 사이트 허용시 오히려 콘텐츠유통과정관리 콘텐츠시장저해가능성 저작권보호용이 동등한조건에서의경쟁이혁신유발 ISP와연계된애플리케이션우대 개방적구조에서자유로운애플리케이애플리케 애플리케이션경쟁/ 혁신저해이션션개발 과다한트래픽유발등으로여타이용 QoS 및안정성보장용이자에피해발생가능 신규융합형서비스의활성화 동등한조건에서의경쟁이혁신유발 ISP와연계된단말기우대단말기 개방적구조에서자유로운단말기개 단말기경쟁/ 혁신저해발 유비쿼터스정책에부합접속/ 전송 정액요금제하에서는설비투자유인저 ISP 수익성제고로설비투자유인설비해가능 망/ 전송서비스의혁신 콘텐츠에대한소비자선택권의강조는이용자가다양한콘텐츠에자유롭게접근 하여유용한콘텐츠를선택할수있게한다. 이는혁신적콘텐츠의생산유인을제 고할수있으나불법적콘텐츠및사이트를제대로통제하지못할경우오히려정상 적콘텐츠거래와시장을위축시킬가능성이존재한다. 반면, ISP의운영권을강조하는경우망사업자가콘텐츠유통과정을관리함으로 써콘텐츠저작권의보호가용이해진다. 케이블TV 에서와같은수준의콘텐츠통제 는아니더라도, 불법적사이트/ 트래픽을차단하고일부프리미엄콘텐츠에대해 QoS 기반의관리가가능해질것이다. 애플리케이션에대한소비자선택권의강조는동등한조건(level playing field) 에서 애플리케이션사업자들이경쟁하여선택받도록함으로써진화적혁신 (evolutionary innovation) 을달성하는데기여할수있을것이다. 73) 또한표준화된개방적구조에서
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 135 호환성보장으로신규애플리케이션출시의위험부담이줄어활발한애플리케이션 개발이가능할것이다. 그러나, 애플리케이션에대한소비자선택권만을강조하는경우망의정상적운 영및다른이용자들의인터넷이용을저해하는상황을제어하기어려운측면이있 다. 최근의일부애플리케이션들이과다한트래픽을유발하거나대역폭을집약적으 로이용하는추세를감안할필요가있다. ISP 의망운영권을강조하는경우, 일반적으로애플리케이션의경쟁과혁신을저 해하는측면이있으나, VoIP, IPTV와같은신규융합형애플리케이션의활성화를 위해서는 ISP의대역제어를통한 QoS 및안정성의확보가필요하다. 한편, 단말기에대한소비자선택권의강조는애플리케이션과마찬가지로동등한 조건에서의경쟁을통한혁신달성, 개방적구조에서활발한단말기기개발가능등 의장점이있다. 이는또한현재정부가추진하고있는유비쿼터스(Ubiquitous) 서비 스활성화정책과부합한다. 반면, ISP의운영권을강조하는경우 ISP와연계된특 정단말기를우대함으로써단말기의경쟁과혁신을저해할유인이존재한다. 또한, 이러한콘텐츠/ 애플리케이션/ 단말기에대한소비자선택권의강조는 ISP에 게단순한형태의접속/ 전송서비스제공의역할만을부여하므로정액요금제하에 서설비투자유인을저해하는문제점이있다.ISP 의운영권을강조하는경우에는접 속/ 전송서비스차별화및사업모형의다각화를통한수익성제고가가능하므로설 비투자유인증대효과가존재한다. 다. 시사점 인터넷말단에서의혁신가능성유지를위해소비자선택권의보호를기본원칙으 로하되변화하는환경에맞추어 ISP 사업자의운영권을어느정도허용할것인가 에대한논의가필요하다. 특히, ISP의애플리케이션관련망운영권은트래픽관리와 QoS 보장을위해필 73) Wu and Lessig(2003)
136 요한부분에대해서긍정적으로인식, 인정될필요가있다. 다만특정애플리케이션 을부당하게차별하거나우대하는것은금지하고, ISP가운영권을행사하는과정에 대해소비자가충분한정보를제공받고선택권을행사할수있도록투명성을확보 하는것이바람직할것이다. 중장기적관점에서는, ISP간경쟁을활성화함으로써이용자의 ISP에대한자유로 운선택을통해콘텐츠/ 애플리케이션/ 단말기등에대한선택권의간접적인보장이 가능하도록해야할것이다. 제 3 절 해외전문가들의망중립성분석사례 1. Tim Wu(2002): 망중립성을위한제안 미국 Columbia 대학교법학교수인 Tim Wu는 Lawrence Lessig 교수와함께망중 립성논의를가장먼저본격적으로시작한학자이다. 이들의논의는경제적, 사회적, 정치적이슈화과정을거치면서지금은다양한논자들에의해확대하고변형된상 태이지만,Wu 는최근까지도계속하여논문및저술활동을통해망중립성논의를이 끌고있다. 아래에서는Wu 가2002년에작성한것으로망중립성에대한최초의분석이라고 할수있는 A Proposal for Network Neutrality 의주요내용을요약, 정리한다. 망중 립성이본격적으로이슈화하기전에작성된것이나, 지금의관점에서볼때도핵심 적이고기본적인개념과논리의기초를명료하게정리하여전달하고있다. 가. 문제의인식 초고속인터넷사업자들은이용자들이인터넷을자유롭게이용할수있도록대체 로인터넷접속에제한을두지않는유인을갖고있다. 이용제한이없는인터넷접 속에대해이용자들이느끼는가치가높기때문이다. 하지만, 최근의사례들을보면, 불합리한인터넷이용제한문제들이발생하고있다. VPN(Virtual Private Network)
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 137 이용에대한제한이라든지단말기기이용에대한제한, 특정유형의애플리케이션 이용에대한추가요금부과등이그러한예이다. 이러한현상은새로운애플리케이션에대한시장을왜곡하여이용자후생을저해 하는것으로판단된다. 경제학적관점에서보자면외부성문제(externality problem) 가존재한다. 즉, 어떤케이블사업자가다른애플리케이션의이용을제약하여가입 자를일부잃게되더라도자사의비용절감이나자사서비스보호를통해얻을수 있는이익이충분히크다면이를실행할유인이있다. 그러나, 이경우애플리케이 션시장에대한왜곡이라는사회적비용은고려하지않는다는점이문제가된다. 예를들어, VPN 서비스를제약하는경우에 VPN 시장이위축됨으로써 VPN을이 용하는종사자들의생산성이낮아지게되는데이러한사회적비용은고려하지않는 것이다. 단말기이용제한의경우도애플리케이션및홈네트워킹시장의경쟁을제 한함으로써사회적비용을초래한다는점에서마찬가지이다. 하지만, 문제를어렵게만드는것은합리적인근거를갖고있는이용제한도분명 히있다는것이다. 망운영자는대역(bandwidth) 을관리할자유를가져야하고특정 이용자의망이용이망의안정성을해치거나다른이용자들의권리를심각하게침 해하는것을막을수가있어야한다. 따라서, 이자료에서는초고속인터넷사업자가망을적절히관리해야할필요성 과망운영상의이용제한이새로운애플리케이션시장을저해할위험, 이두가지의 균형점을찾는다는취지에서 비차별성(non-discrimination) 또는 망중립성(network neutrality) 의원칙을개발하여제안하고자한다. 비차별원칙을수립하기위해서는, 대체로허용된다고보는 local network상의이 용제한과의문의여지가있는 inter-network 상의이용제한을구분할필요가있다. 결 국, 우리가수립하고자하는원칙은초고속인터넷이용에있어서의차별에대해이 를금지해야할근거들과허용해야할근거들을찾는것이라고할수있다. 나. 소유망에대한관리허용 초고속인터넷사업자는두가지네트워크에관여한다. 하나는직접소유하고관리
138 하는 local network 이고, 다른하나는다른사업자들과공동으로관리하는 network 이다. inter- [ 그림 6-2] 초고속인터넷사업자가관여하는두가지수준의망 이러한구조를이해하게되면앞서제시한문제들에대한해결점이보이게된다. 즉, local network의이용제한조치의효과는대개개별사업자가운영하는망에만 미치게된다. 또한 local network의경우에는적절한망관리를위해이용제한이필 요하다. 반면, inter-network 계위또는그이상에서의이용제한은전체망에영향을 미치며외부성문제를초래하게된다. 다. 중립성원칙 이러한이해를바탕으로 같은방식으로정리할수있다. inter-network의중립성원칙을비차별규칙으로서아래와 우선여기서그의미를명확히하자면, 차별 이란네트워크상의트래픽을그특 성에따라다르게대우하는것을말한다. 이러한트래픽차별은이용자와의계약내 용을통해이루어지거나네트워크설비상의프로그램에의해이루어질수도있다. 앞서설명한두가지네트워크의구분을이용하면, 우려의대상이되는것은 inter-
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 139 network 에서의차별기준이다. 기술적으로는, IP 주소, 도메인이름, 쿠키정보, TCP 포트등에근거한차별이이에해당한다고볼수있다. 따라서, 일반적인원칙은다 음과같다: local network 또는다른이용자들의이익에손상을입힌다는증거가없 다면, 초고속인터넷사업자는 inter-network 기준을근거로초고속인터넷망상의트래픽을처리하는데있어차별을할수없다. 이러한원칙에서부터반대로추론할수있는것은, local network 기준을근거로 한트래픽차별은허용될수있다는것이다. 이는기술적으로, 대역폭(bandwidth) 이 나지터(jitter) 또는지역적인품질(local Quality of Service) 기준과같은 link 또는 layer 2 정보에기초한이용제한조치를의미한다. 라. 실제사례: 온라인게임 최근인기있는온라인게임들은이메일같은서비스들에비해훨씬더대역폭을 집약적으로이용한다. 이에따라초고속인터넷사업자들은그러한애플리케이션들 의이용을제한하려는의도를갖게된다. 여기서우리는중립성원칙을기반으로허 용이가능한제한과금지되어야할제한을구분해볼수있다. 현재환경에서, 초고속사업자는 layer 7 애플리케이션정보또는애플리케이션제 공자의 IP 주소를기초로 local network 에서게임사이트트래픽을차단할수있다. 사업자들은특정가입자에게이러한차단을해제하는대가로추가요금을부과할 수도있다. 앞서제안한중립성원칙에의하면, 이러한행위는허용되지않는다. 만약사업자 가대역폭소비에따른문제를해결하고자한다면, 개별애플리케이션차단조치보 다는대역폭이용(bandwidth usage) 자체에제한을가하면된다. 이에따라, 게임이 용자는특정애플리케이션을이용하기위해추가요금을지불하는것이아니라더 많은대역폭을이용권한확보를위해추가요금을내야할것이다. 후자의방식은전자와달리인터넷애플리케이션시장에대한왜곡을발생시키지 않는다. 만약에초고속인터넷사업자가온라인게임을차단한다면이는차단되지
140 않은다른대체성있는애플리케이션들에대한시장외적특혜를주는것이지만, 이 용자의대역폭사용만을관리, 제한하는경우에는공정경쟁의환경(even -playing field) 이조성될수있다. 대역폭이용에대한추가적요금이있지만이경우는시장 내에서의선택문제라고볼수있다. 마. local과 inter network 구분의기술적의미 아래테이블에서보듯이 local network의제한들은바람직한네트워크관리에필 요한반면, inter-network 의제한들은애플리케이션시장을저해할가능성이있다. < 표 6-4> Local 및 Inter Network의이용제한 Local Network 제한대상 Inter-Network 제한대상 대역폭제약사업자망내에서의품질 (QoS) 지역내기기접근지역방송및멀티캐스트 Ethernet/Frame 전송설비 특정인터넷주소의차단서버기능제한인터넷 VPN 서비스제한 TCP 포트넘버에따른애플리케이션금지 ( 쿠키정보에따른) 애플리케이션금지및제한 바. 반대견해들 지금까지제안, 설명한중립성원칙에반대하거나의문을제기할수있는사항들 은아래와같다. 투자에대한보상 중립성원칙이초고속인터넷사업자가설비투자에대한보상으로서수익을얻는 과정을과도하게제약하는것이아닌가하는문제제기가가능하다. 이문제에대해 엄밀한경제학적분석을하는것은이자료의범위를넘어서지만, 중립성원칙이설
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 141 비투자로발생하는사업자의우월한지위를크게저해하지않을것으로생각된다. 이는 VPN 의예를통해간단히알수있다. 지역설비를보유하고있는초고속인 터넷사업자는지역수준 VPN 사업에서도이미상당한우위를갖고있는데이는 자사보유의설비이므로서비스수준보장을할수있기때문이다. Frame 전송이나 ATM 서비스에서지역망사업자들이계속성장하고있다는점은그증거이다. 요컨 대, 중립성원칙은초고속인터넷사업자가그러한서비스제공에있어투자에상응 하는이점을갖는것에대해서는어떠한영향도미치지않는다. local network 통제의애플리케이션시장에대한영향 local network과 inter-network이상호의존적이라고본다면초고속인터넷사업자들 이 local network 통제력을통해마찬가지로애플리케이션시장에영향을줄수있을 것인지의의문을제기할수있다. 모든부당한행위를완벽하게방지할수있는규칙은물론존재하지않는다. 망중 립성원칙의취지는애플리케이션시장에대한간섭을가능한어렵게만들자는것 이다. 패킷의발송처및이용애플리케이션등inter-network 수준의차별행위만막 는다면초고속인터넷사업자가애플리케이션시장에대해갖는영향력은대단히작 아질것이다. IP 관리의필요성 초고속인터넷사업자는네트워크의 Internet Protocol 측면에대해일정한통제력 을가져야한다는지적이있을수있다. 이를테면, 정태적이고동태적인 IP 주소들을 배분하고라우팅테이블을유지하는등을할수있어야한다는것이다. 그렇다면망 중립성원칙은이에대해장애가될수있는가? 중립성원칙의핵심은네트워크의 Internet Protocol 측면의관리에간섭하지말자 는것, 즉오히려그러한관리에있어서의차별을방지하자는것이다. IP 주소에대한관리가공정하게이루어지기만한다면, IP주소의배분과관리는어떠한차별의문제도발생시키지않고자유롭게이루어질것이다.
142 사. 결론 이자료에서제안한중립성원칙은, 사업자들이자신의망을충분히관리할수있 는권한을갖게하면서동시에소비자들로하여금어떠한인터넷애플리케이션에도 접근하고어떠한종류의홈네트워크도운영할수있도록할수있다. 2. van Schewick(2007): 망중립성을옹호하는경제적분석 74) 망중립성에대한규제의필요성은망사업자가보완재를생산하는사업자들을차 별할유인이있다는가정에서출발한다. 이러한유인이없는경우는규제의필요성 도낮아질수있다. 차별유인이없는경우, 규제당국은기존사업자들에게차별이 최선의경제적이익을얻을수있는전략이아니라는점을인식시키면서아직이러 한사실을인지하지못하고있는기존사업자의차별적행위로부터소비자및독립 적인콘텐츠, 포털및애플리케이션사업자들을보호하는역할을한다. 이는실제적 인차별유인으로인해발생하는차별의위협성과비교해볼때, 규제개입의근거로 는상대적으로약하다고할수있다. 네트워크기술의발전으로망사업자는망을이용하는애플리케이션을차별하거 나망으로부터아예배제시키는것이가능해졌다. van Schewick은차별유인을가지 고있는망사업자가실제이러한차별을할수있는능력(discriminatory power) 을 어떻게이용하는지살펴보았다. 분석의기본틀로는정형화모델(stylized model) 을 활용하되, 인터넷서비스시장의시장구조에따라결과가다를수있기때문에망 사업자가지역독점인경우와적어도하나이상의경쟁사업자가있는경우로나누 어고찰하였다. 가. 정형화모델(Stylized Model) 망중립성규제는인터넷애플리케이션, 콘텐츠, 포털등과같은네트워크의보완 74) van Shewick(2007) 의내용을정리함
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 143 재를제공하는사업자들을네트워크및ISP 사업자들의반경쟁적행위로부터보호 하여경쟁을유지하는것에목표가있다. 이러한점을반영하여, 이하의분석은 망 과 애플리케이션 사이의상호경쟁작용에중점을두고있다. 네트워크는크게 물리적망운영과망에대한접속, 그리고망을통한전송서비스를제공하는두계 층으로구성된다. 실제로는이러한두계층의서비스가경제적이해관계에따라다 른사업자가제공할수도있고아닐수도있다. 망사업자와인터넷서비스사업자 들사이의상호경쟁행위에대한잘알려진사례로는미국의접속개방제도가있 다. 이하에서는이러한이슈들을정리하고, 각이해당사자들을독립적인경제적주 체로서 망사업자 로지칭하기로한다. 이하의분석은다음과같은정형화된모형을기반으로한다. 물리적망, 인터넷 접속및전송서비스와망인프라운영은동일한경제적주체, 즉 망사업자 가서 비스한다. 또한이에대응하는서비스는 인터넷서비스 로통칭하기로한다. 망은 통신을위해컴퓨터로하여금특정물리적망에접속하도록하는일반적인기능을 제공하는것으로가정한다. 본래인터넷의취지와는다르지만, 오늘날망은망을타 고흐르는애플리케이션을인지하고작동을제어할수있다. 기술발전으로망사업 자들과 ISP 들은망을이용하는서로다른애플리케이션을구분하고, 작동을제어할 수있게된것이다. 예를들면, 망사업자들은특정애플리케이션이나콘텐츠제공 을지체시키거나, 보다더신속히전송하거나아니면심지어제공대상에서제외시 켜버릴수도있게되었다. 나. 인터넷서비스시장에서망사업자가독점일경우 이론적으로망사업자는인터넷서비스시장에서독점일때일반적으로는각애 플리케이션을차별할유인을갖지못한다. 그러나이원리가인터넷환경에서적용 이되는가에대해서는이미알려진여러반증들로인해논란이계속되고있다. 다음 분석은차별의위험이일반적으로생각하는것보다심각하다는것을보여준다. 그 이유는첫째, 이미알려진것보다많은반증들이있으며, 둘째, 알려진반증들도일
144 반적으로생각하는것보다훨씬더인터넷환경과밀접한관련을가지고있고셋째, 차별이보다많은이윤을실현할수있는전략이될수있기때문이다. 차별의유인이없는경우 독점지대이론(one monopoly rent theory) 에따르면, 보완재가독점재와일정한 비율로사용되며경쟁적으로공급되고있다면, 독점사업자는보완재시장을독점할 유인을갖지못한다. 최종재화가하나인경우, 최종재화시장에서오직하나의독점이윤만이존재하 게된다. 독점사업자는독점재의가격을통해완전한독점이윤을취할수있으며, 보완재를독점함으로써추가적으로얻을수있는이윤은없게된다. 이러한논리에 서보자면독점사업자는완전한독점지대를얻기위해 2차시장을독점할필요가 없으며따라서시장으로부터경쟁자를차별할유인이없게된다. 게다가경제학자 들은독점사업자가보완재시장에서독립적인생산자의존재로인해이득을볼수 도있다는점에주목하고있다. 이로인해독점사업자는보완재생산에있어독립 된생산자들로부터해택을얻을수있다. 이러한논쟁은 보완적효율성의내재화 (ICE; internalizing complementary efficiencies) 로불리고있다. 보완재의독립적생산자의존재가초과잉여를만들어내고있다고가정하면, 독 점사업자는 1차시장의독점재가격을상승시킴으로써보다더많은잉여분을취 할수있게된다. 이러한경우에독점사업자들은경쟁자가시장에있는경우가그 렇지않은경우보다더큰이윤을얻게된다. 따라서독점사업자들은 2차시장에서 점유율을늘리려하기보다는 1차시장의독점재가격을상승시켜이윤을늘리려할 것이다. 독립된생산자들로인한추가잉여발생여부는소비자선호체계및보완 재시장에서의경쟁정도, 보완재시장의차별화정도와같은요소들에달려있다. 독점지대이론 은보완재시장에서배제행위가독점사업자의이윤을증가시키 지못한다는점을보이고있으며, 보완재효율성내재화이론 은배제행위가오히 려이윤을줄일수도있다는점을제시하고있다. 그러나최근연구결과들에따르면이러한이론들은불완전하다. 독점지대이
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 145 론 의가정과는반대로, 독점사업자들이보완재시장을독점함으로써이윤을올릴 수있다. 즉, 독점사업자들은보완재시장에있어독립적생산자들이존재함으로써 발생하는이윤을포기하는대신, 차별로인해얻어지는이윤으로이를벌충하고있 다. 다시말해서, 독점사업자들은보완재시장에있어독립생산자들의존재로발 생하는이윤보다더많은이윤을시장에서의차별을통해획득하고있다는것이다. 이경우관련비용보다이윤이클경우독점사업자는배제행위를시도하게된다. 새로운반증들 이절에서는이전에는고려하지않았던세가지반증에대해다룬다. 첫째, 보완 재는독점사업자들이일차시장에서얻을수없었던가외수익(outside revenue) 을 올릴수있는원천이된다. 둘째, 첫째반증의변형으로서, 독점사업자는경쟁사업 자들이사업을영위함으로써보완재시장에서가외수익을잃을수있다. 이반증은 특히 VoIP 환경과관련이있다. 셋째, 보완재시장에서배제행위를통해합법적으로 보완재시장에서의독점을영위할수있다. 다음에서는이러한반증들의기초이론을살펴보고, 적용될수있는조건들과이 러한조건들이인터넷환경에얼마나적합한것인지분석할것이다. ⅰ) 가외수익으로서의보완재 a) 이론적배경 보완재시장이가외수익원천으로서존재하는한독점사업자는 1차시장에서독 점재를판매함으로써이윤극대화를이룰수없다. 전통적인시장의관점에서기업 들은재화를판매하거나서비스를제공함으로써수익을올린다. 또한기업들은다 음에제시된미디어기업의예와같이선택권을가지게된다. 즉, 기업들은고객들 에게재화와서비스를제공하면서, 광고주와같은제3의사업자들에게최소한부분 적으로는비용을부담시킨다. 다시말해서, 미디어기업의경우직접적인미디어고 객에대한판매에서부터관련제3 의사업자에게까지수익원이분포되어있다. 극단 적인경우를예로들자면, 고객들은무료로재화와서비스를공급받고기업의수익 은모두가외수익에의존하게된다.
146 보완재시장에서기업이가외수익을올리게된다면,1 차시장에서독점사업자들 은보완재시장까지독점화하지않는이상이윤극대화를이룰수없게된다. 이에 대한예로독점사업자가보완재시장에서재화와서비스를무료로제공하고모든 수익은제 3자에대한접속을통해서만얻게되는경우를가정해볼수있을것이 다. 결과적으로는보완재의다양성감소로인한이윤감소보다직접얻을수있는 가외수익이큰경우, 독점사업자는보완재시장에서경쟁사업자를배제시킬충분 한유인을가지게된다. b) 인터넷환경에의적용 인터넷콘텐츠, 포털, 애플리케이션시장에서기업은자사고객에의접근성을광 고주혹은온라인상거래사업자들에게제공함으로써수익의일부분을가외수익으 로얻고있다. 이러한분석에중점을둔가상망(hypothetical network) 에서, 독점사업자는망에서 애플리케이션을배제할수있기때문에경쟁사업자수익의적어도일부분을가져 올수있다. 즉, 독점사업자는경쟁사업자의가외수익의일부혹은전부를망에 대한접속료를통해빼앗을수있기때문에경쟁사업자의재화와서비스의 접근 성 에대한조정을할수있다. 이는미국의케이블네트워크사업자의실례를보았 을때단순히이론적인가능성만이라고는할수없다. 케이블네트워크를통해서비 스를제공하고자하는인터넷서비스사업자들은고객당고정비를지불해야만한 다. 또한, 케이블네트워크사업자들은이들로부터고객에대한가외수익중일정 부분을수취하게된다. 독점사업자는배제를무기로경쟁사업자의가외수익의일부혹은전부를얻게 되지만, 사업자를완전히배제하고직접적으로가외수익을올리게되면가외수익 은더욱증가할것이다. 첫째, 하나의큰고객그룹에게접근성을도매로판매하는것이각소그룹에게개 별적으로접근성을판매하는것보다수익을많이올릴수있다. 이는독점사업자가 인터넷서비스를제공받는소비자와의접속시장을독점화할수있는경우를고려
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 147 해보면명확해진다. 둘째, 인터넷서비스이용자들에게과금하는차원에서, 망사업자는고객들의인 구통계학적정보를소유함으로써인터넷콘텐츠, 포털, 애플리케이션시장에서경 쟁사업자들보다광고료나온라인판매수수료등을더높게받을수있다. 마지막으로, 잠재적으로다수의보완재가존재하기때문에, 비우호적인콘텐츠, 애플리케이션, 포털에대한접속료는매우높을수있다. 어떠한경우에는이러한 거래비용은경쟁사업자가존재하는경우독점사업자의이윤을더욱감소시킬수 있다. 따라서만약특정애플리케이션, 콘텐츠, 포털시장에있는기업이가외수익을 얻고있다면, 인터넷서비스시장에서독점사업자는모든가외수익을직접수취하 기위해서시장을독점화할유인을갖게된다. ⅱ) 독점사업자의가외수익원으로서의보완재시장 a) 이론적배경 상기한시나리오대로, 보완재시장에서오직망사업자만이보다높은가외수익 을현실화할수있다. 결과적으로, 경쟁사업자가사업을하도록하고이를통해가 외수익을얻는것은직접적으로영업을해서얻을수있는수익보다낮다. 이러한차원에서보자면, 망사업자의서비스제공은가외수익의원천이되지만 경쟁사업자의서비스제공은이러한가외수익을제공하지못한다. 결과적으로, 경 쟁사업자가사업을하는경우이러한수익은사라진다. 결과적으로, 망사업자는 직접적으로사업을할유인이발생한다. b) 인터넷환경에의적용 광대역인터넷망을통해유선사업을하는경우를가정해보자. Vonage나Skype 와같은독립사업자들은망사업자의고객들에게 VoIP 서비스를제공하고있다. VoIP 를통한장거리전화비용은전통적인전화서비스를이용하는장거리전화비 용에비해월등히저렴하다. 따라서망사업자의고객들은망사업자의전통적인전 화서비스대신 VoIP 서비스를이용한다.
148 망사업자에게있어전통적인장거리전화는가외수익의원천으로서 VoIP 서비 스제공자에게동일하게적용될수없는것이다. 더많은고객들이 VoIP로전환할 수록접속료수익의감소는심화될것이다. 만약 VoIP 사업자들을망에서배제시킨 다면, 고객들은전통적인전화를통해장거리통화를할수밖에없다. 결과적으로, VoIP 시장의배제는망사업자에게현재이윤을유지시킬수있도록한다. 초기 VoIP 등장을막고자했던공식적문서들에지역전화사업자들이연계되어 있는것은그다지놀랄일이아니다. 지역전화사업자의수익에서접속료는상당 부분을차지하고있었으며, 따라서수익을지키기위한유인이있었던것이다. ⅲ) 보완재시장에서독점의유지 a) 이론적배경 독점사업자는 1차시장에서의독점을이용하여보완재시장에서도경쟁으로부터 독점을방어할수도있다. 이러한경우보완재시장에서의배제행위가시장의독점 을유지하도록한다. 이이론이적용되기위해서는다음과같은조건이만족되어야한다. 첫째, 독점화 된재화는보완재이용에있어필수적이지않아야한다. 즉, 보완재이용에있어독 점재가반드시필요하지않아야한다. 둘째, 독점사업자는독점재이용자에게자사 의보완재를경쟁사업자를배제하고판매할수있어야한다. 셋째, 보완재시장은 규모의경제혹은네트워크효과가있어야한다. 넷째, 독점사업자는보완재시장 에서도독점이어야한다. 첫째조건이독점사업자가 1차시장에서독점인데도불구하고보완재시장에서 도독점을유지하고자하는이유를설명하는것이라면, 둘째와셋째조건은독점사 업자가보완재시장에서독점을지키는방법을제공하는것이다. 첫째조건은 1차시장에서독점을유지하고있음에도보완재시장에서독점을유 지하고자하는유인을제공한다. 즉, 보완재이용이독점재를필요로하지않음에 따라독점사업자가독점재만을판매함으로써는모든이윤을얻을수없다는것을 의미한다.
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 149 독점재를필요로하지않는보완재를가정해보면, 보완재시장은두부분으로구성 된다. 독점재가필수적인 연계된시장(system market) 과필수적이지않은 독립적 시장(stand-alone market) 이그것이다. 연계된시장에서고객들이독점재와보완재를 같이필요로하는것에반해, 독립적시장에서는오직보완재만을필요로한다. 이제보완재시장에경쟁사업자가있다고가정해보자. 연계된시장에서독점사 업자는모든독점이윤을독점재의가격을통해얻을수있다. 그러나독립적시장 에서고객들은독점재를구매하지않기때문에, 독점사업자는시장의경쟁사업자 를통해어떠한이윤도얻을수없다. 게다가, 경쟁사업자의존재는독립적시장에 서보완재가격을제약하는요소가된다. 따라서독점사업자는보완재시장에서독점이되지않는이상독립적시장에서 독점이윤을얻을수없다. 결과적으로, 보완재시장에서경쟁사업자를제거하는 것이현재이윤을유지하기위한전제조건이된다. 둘째와셋째조건은독점사업자가보완재시장에서독점을유지하기위한방법 을보여준다. 규모의경제와네트워크효과가있음으로독점사업자가보완재시장 에서잠재적인경쟁사업자들을제거할수있게된다. 둘째조건이충족되었을경우, 독점사업자는보완재시장에서경쟁사업자를제 거할수있게된다. 이러한행위는독립적시장에서경쟁사업자들을배제하는것은아니다. 보완재 시장에서의규모의경제를가정할경우, 독립적시장에서의판매유지는경제적으 로효율적인규모를달성하는충분한조건이아니다. 보완재시장에서의네트워크효과측면도이와유사하여, 시장체계에서경쟁사 업자를배제함으로써독점사업자는합법적으로보완재시장에서경쟁을피하고독 점을유지할수있도록한다. 네트워크효과가존재하는시장에서는신규진입자들 은기존사업자들의튼튼한기반을뚫고시장에진입하기가어려워진다. 이러한경우독점사업자는 1차시장에서의시장지배력을이용해미래의시장 지배력을위해동태적경쟁을왜곡함으로써보완재시장에서합법적으로얻은시장
150 지배력을유지할수있게된다. 즉, 경쟁사업자들에의해축출되는것을피하고자 기술혁신을하는대신, 독점사업자들은보완재시장에서경쟁사업자들을배제함 으로써자신의지위를대체할수있는규모에도달하지못하게만들수있다. b) 인터넷환경에의적용 인터넷환경에서이모형의적용조건은다음과같다. 첫째, 특정인터넷서비스사업자들은애플리케이션이용혹은콘텐츠접근에필 수적이지않다. 미국의주거용초고속인터넷접속서비스를생각해보면된다. 지역 특성에따라다르겠지만, 케이블네트워크사업자는제휴초고속인터넷접속사업 자들을통해초고속인터넷접속서비스를제공하는지역독점사업자이다. 초고속 인터넷접속서비스가지역독점인것에반해, 제공되는애플리케이션이나콘텐츠 는전국적이다. 이러한경우, 지역망은 연계적시장 인것에비해이용자가실제 로이용하는시장은 독립적시장 이된다. 이러한경우가특이한것은아니다. AOL은케이블네트워크사업자와의협상을 통해초고속인터넷접속과결합된포털서비스를제공했다. 여기에접속이빠진옵 션으로포털서비스인 bring your own access 를전국적으로제공하기도하였다. MapQuest나 AOL Moviefone 서비스와같은서비스들또한인터넷상의모든이용 자들에게제공되었다. 마찬가지로, 협대역접속(narrowband access) 서비스제공자들은협대역접속에대 해서는독점이었으나, 포털서비스는협대역접속고객뿐아니라인터넷상의어느 누구에게나제공하였으며, 협대역접속서비스는광대역접속서비스를통해포털 에접속하는이용자들에게는필수적이지않았다. 둘째, 분석의근간인가상망(hypothetical network) 차원에서보자면, 독점사업자는 기술적으로경쟁사업자의애플리케이션, 콘텐츠, 혹은포털을자사망에서배제할 수있다. 결과적으로, 독점사업자의인터넷서비스고객들( 연계적시장에서의고객 들) 은경쟁사업자의서비스에접근할수도, 재화를이용할수도없게된다. 따라서, 경쟁사업자들은시장체계에서매출을박탈당하게된다.
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 151 셋째, 소프트웨어애플리케이션시장, 인터넷콘텐츠시장, 포털시장들은규모의 경제가큰시장들이다. 이러한재화와서비스개발은큰고정비용이소요되는반면, 인터넷을통한생산과분배에소요되는한계비용은매우작다. 따라서, 생산의한계 비용과평균비용은연관성이낮으며, 결과적으로큰규모의경제를갖게된다. 더욱이다수의소프트웨어애플리케이션들은직간접적으로네트워크효과를가 지고있다. 예를들어인스턴트메신저혹은인터넷전화와같은통신서비스들은 더많은사람들이서비스에접속하고이용할수록더높은가치를갖는다. 멀티미디 어콘텐츠의프로그램들은간접적으로네트워크효과를갖는다. 특정포맷으로활 용되는콘텐츠의양이클수록그러한포맷과호환되는프로그램에대한이용자들의 가치가상승한다. 동시에, 콘텐츠사업자들도그러한포맷으로콘텐츠를프로그래 밍하기위한비용을감내하고, 호환프로그램도더많이설치될것이다. 마지막으로, 적어도이러한시장의일부는빠른기술적변화에놓이게된다는점 을들수있다. 소프트웨어애플리케이션시장이동태적경쟁의 R&D 집약적산업 의대표적인예라는것은당연한것이다. 이제망사업자가인터넷서비스에서지역독점사업자이고특정애플리케이션에 서전국적으로시장지배적인지위를가지고있다고가정해보자. 사업자는동태적 경쟁으로부터자사를보호하고시장에서독점을유지하기위해서경쟁사업자를배 제할유인을가지고있다. 독점사업자가인터넷접속서비스에서신규진입자를배 제함으로써보완재시장에참여하는것을막는것의유무는생산물에대한규모의 경제의정확한크기, 잠재적인네트워크효과의세기와독점사업자의망, 그리고 유휴망의크기에달려있다고할수있다. 이이론은 FCC의 AOL과 TimeWarner 의합병평가에중요한역할을하였다. TimeWarner 는다수의광대역케이블네트워크를소유하고있었고, AOL은인스턴 트메세징서비스에지배적지위를가지고전국적으로이용자들에게프로그램을제 공하고있었다. FCC는합병기업이광대역케이블네트워크에서의지배력을이용 하여 AOL이인스턴트메세징시장에서합법적으로취득한독점적지위를뒤집으려
152 하는경쟁사업자에게불이익을줄수있는지를고찰하였다. 이러한문제를완화시 키기위해, FCC 는여타다른조건과함께보다 발전된 인스턴트메세징서비스를 제공하기전에 AOL TimeWarner로하여금경쟁사업자들과상호호환될수있는메 세징서비스를한다는조건하에서합병을승인했다. 알려진반증사례와의관련성 (Relevance of Known Exceptions) 단일독점지대 와 보완재효율성내재화 이론에대해서는알려진반증들이다 수있다. 다음은망중립성과맥락이닿아있지만세부적으로는논의된바없는두 가지반증에대해논의한다. 첫번째반증은독점재가보완재의사용에필수적이지 않아서독점사업자가독점재가격을통해모든독점이윤을얻을수없다는것이 다. 두번째반증은독점사업자가일차시장의독점을유지하기위해보완재시장 에서경쟁사업자들을배제한다는것이다. i) 독점재의비필수성 a) 이론적배경 이번장의모형의구조와근간논리는 보완재시장에서의독점유지 와유사하 다. 첫째, 독점사업자는 1 차시장에서독점이다. 독점재는필수적이지않으며, 보완 재의사용에독점재는필요하지않다. 따라서보완재시장은연계적시장과독립적 시장으로구성된다. 결과적으로, 독점사업자는독점재의가격을통해모든이윤을 추출할수는없으며, 보완재시장으로독점을확산시켜이윤을추구한다. 둘째, 독점 사업자로하여금보완재시장에서경쟁사업자를배제하도록하는방법이존재한 다. 셋째, 보완재시장은규모의경제혹은네트워크효과가존재하는시장이다. 보완재시장에서규모의경제를전제로하면, 독점사업자는독점을보완재시장 으로확장시키고경쟁사업자를시장체계에서배제시킴으로서독립적시장으로부 터축출시키려고한다. 이와유사하게, 보완재시장에서네트워크효과가있는경우 시장체계에서의배제는경쟁사업자를시장에서철수하게하거나입지를좁게만 들수있기에충분하다. 보다더큰네트워크로부터얻을수있는편익이네트워크재화에서상품차별화
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 153 를통해얻을수있는편익에비해크다면, 두개의양립할수없는기술간경쟁은 결국하나의기술이시장을지배하는결과를가져오게된다. 이는네트워크효과가 기술적용에있어강한긍정적환류(positive feedback) 효과를발생시키기때문이다. 다른조건이일정하다는가정하에, 이용자들은더큰네트워크로부터더큰효익을 얻게된다. 네트워크의가치가상승할수록, 이용자들이점점더네트워크에참여하 게되고, 이는가치를더욱상승시키는효과로이어져결국더많은이용자들의참 여를가져오게된다. 이러한긍정적환류에일단진입하게되면, 선택된기술은경 쟁기술을시장에서빠르게축출하게되며, 궁극적으로시장을지배하게된다. 이러 한현상을 (tipping) 이라고한다. 개념적이었건실제적이었건간에시작단계에서의작은이점들이빠르게확산되 며, 이러한차이점들이경쟁의결과를결정하게되는것이다. 따라서네트워크시장 에서는초기단계에서주도권을잡는것이긍정적환류로진입하기위한매우중요 한전략이된다. 보완재시장에서독점사업자가경쟁사업자를배제한다면독점사업자는연계적 시장의모든이용자들을점유할수있다. 만일연계적시장이충분히크다면독점 사업자는이를활용하여경쟁사업자가절대따라잡을수없는긍정적환류에진입 할수있는임계점에도달할수있을것이다. 경쟁사업자의존재가소비자잉여를증가시킨다는점에서, 경쟁사업자의배제 는연계적시장에서독점사업자의이윤을줄이는결과를가져올수도있다. 그러나 독립적시장을독점함으로써얻을수있는이득이연계적시장에서경쟁사업자를 배제함으로써얻는손실보다크다면, 보완재시장을독점하는것이독점사업자의 이윤을증가시킨다. 만일보완재시장이네트워크효과를가지고있다면, 두가지효과로인해배제 전략은보다더이윤창출적인전략이되기쉽다. 첫째, 양립이불가능한기술간경 쟁에서승리함으로써얻을수있는잠재적이윤이크며이는배제로부터얻을수있 는효익을증가시킨다. 간접적인네트워크효과를가지고있는기술경쟁을가정해
154 볼때경쟁에서승리한기술표준이지적재산권으로보호된다면, 경쟁에서승리한 사업자는 1 차시장및보완재시장에서도표준을이용하여수익을올릴수있다. 간 접적네트워크효과로인해잠재적인다수보완재가존재하는경우에는저작권료가 주요한이윤이될것이다. 예를들어, 미디어플레이어기술표준경쟁에서승리한 기업은지적재산권에의해미디어플레이어시장만을지배하는것이아니라그플 레이어를이용하는모든음악과영상에대해서도저작권료를받을수있게된다. 둘째, 보완재시장에네트워크효과가존재할경우, 연계적시장에서독립적인경 쟁사업자의존재는독점사업자의이윤을필수적으로증가시키지는않으나, 배제 비용을감소시킬수는있다. 만약독점사업자와경쟁사업자의보완재가양립불가 능할경우, 경쟁사업자의판매량은독점사업자의보완재를이용하는이용자의네 트워크규모를축소시킬것이다. 결과적으로, 이용자가독점사업자의보완재로부 터얻을수있는가치는경쟁사업자가사업을전개하지않는경우보다는낮아질것 이다. b) 인터넷환경에의적용 상기한바대로, 이이론의저변에깔려있는조건은인터넷환경에서는매우일반 적인것이다. 망사업자는인터넷서비스시장에있어지역독점자이며, 다만애플리케이션, 콘 텐츠, 포털은전국적으로서비스한다. 네트워크기술은망사업자로하여금보완재 사업자를인터넷서비스접속에서배제할수있도록하였다. 동시에애플리케이션, 콘텐츠, 포털시장은커다란규모의경제가있으며, 잠재적으로는네트워크효과도 있다. 결과적으로, 인터넷서비스사업자는경쟁사업자를전국적인시장( 독립적시장) 에서배제함으로써인터넷서비스사용자( 시장체계) 가특정애플리케이션, 콘텐츠, 포털등에접근하는것을차단할수가있다. 인터넷서비스이용자들로부터전국적 시장의경쟁자들을배제하는것은문제시되는생산물시장과관련된규모의경제의 정확한크기와독점사업자의망의크기, 유휴네트워크의크기에달려있다. 만약
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 155 전국적인판매를통해추가적인애플리케이션, 콘텐츠, 포털로부터증가된수익이 경쟁사업자의배제를통해발생하는광대역접속수익의감소를상쇄하고도남는 다면망사업자는애플리케이션, 콘텐츠, 포털의특정유형시장을독점화할유인을 가지게될것이다. ii) 1 차시장에서의독점유지 a) 이론적배경 모형의다음단계를보면, 보완재시장에서배제행위는 1차시장에서의독점을 유지시킨다는것을알수있다. 이모형에따르면독점사업자는 1차시장에서잠재 적인경쟁에직면하게된다. 독점사업자는보완재시장에서배제행위를함으로써 1 차시장으로의진입을방해할수있다. 이에따라, 보완재시장에서의배제행위는 1 차시장에서의독점유지를가능하게한다. 경제학적으로보완재시장에서의배제행위가어떻게 1차시장으로의진입을차 단시킬수있는가에대해많은학설이있다. 다음분석은특히인터넷환경과관련 된설명에집중하고있다. 보완재시장에서의배제행위는보완재생산의원천을차 단함으로써 1 차시장의미래경쟁자에게타격을줄수있다. 결과적으로, 1차시장 에진입하기위해서는보완재시장에도같이진입해야할필요성이있게된다( 그렇 지않은경우에는보완재에대한충분한공급이보장되어있어야한다). 만약이러 한것이 1 차시장으로만진입하는것보다매우어렵거나비용이크게든다면, 1차 시장에의잠재적진입자는진입을포기하게된다. 이러한전략이성공하기위해서는, 다음과같은조건이충족되어야한다. 첫째, 보 완재시장에서배제행위는 1차시장에서의잠재적진입자로하여금보완재생산을 하지못하도록해야한다. 결과적으로, 진입자는 1차시장으로만진입하는것이불가 능해지고, 양시장에동시에진입해야한다. 둘째, 양시장에동시에진입하는것이 어렵거나각각진입하는경우보다비용이높도록해야한다. 그렇지않을경우, 보 완재시장에서의배제행위는 1 차시장에진입에대한저지효과를주기어렵다. 양시장동시진입이각각진입에비해총비용이더드는이유를경제학적차원
156 에서살펴보면다음과같다. 1. 자본비용이증가한다. 2. 양시장규모의경제가다르다. 3. ( 기술) 혁신의불확실성이있다. 4. 간접적인네트워크효과가존재한다. b) 인터넷환경에의적용 이러한이론의배경조건은인터넷환경에잘나타나있다. 첫째, 보완재시장에서 배제행위는잠재적진입자로하여금인터넷서비스시장에서보완재생산을하지 못하도록한다. 둘째, 독점사업자는자사의망에서경쟁사업자의인터넷포털, 콘텐 츠, 애플리케이션을배제함으로써전국시장에서경쟁사업자를축출할수있다. 보완재시장에서잠재적진입자를제거하기위해서독점사업자는시장에서콘텐 츠나애플리케이션공급자를축출할필요는없으며, 단지자사망에접속하는것을 거부하기만하면된다. 다시말해서, 경쟁망사업자의이용자들은독점사업자의 콘텐츠와애플리케이션을경쟁사업자의인터넷서비스를통해이용할수있다. 따 라서특정애플리케이션혹은콘텐츠의경우, 이전략과 독점재는필수적이지않 다 는전략은상호배타적일수있다. 이이론은 (a) 인터넷서비스사업자들이자사의인터넷서비스이용자들에게독 점적인콘텐츠와애플리케이션을제공할경우와 (b) 잠재적으로자사의이용자들로 부터경쟁사업자를배제시켜경쟁사업자혹은신규진입하는망사업자에게충분 히독립적인애플리케이션, 콘텐츠, 포털을가지지못하도록하는경우적용될수 있다. 이러한경우인터넷서비스시장의신규진입자는자사만의콘텐츠혹은애플 리케이션을개발할필요가있게된다. 아마도조건(b) 의경우인터넷환경에서나타날까에대한의문을가질수있을것 이지만, 여하튼오늘날인터넷을활용하여누구나사용할수있는수없이많은포 털, 콘텐츠, 애플리케이션들은존재하고있다. 이러한조건은초고속인터넷서비스 시장, 이동전화인터넷시장과같은신규시장이나, 미국이외의국가에서범국가적
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 157 으로개발되고있는시장에적용될수있을것이다. 예를들어, 고속전송속도혹은 대규모전송용량과같은광대역의특성을활용한독립적인애플리케이션혹은콘 텐츠는충분하지않을수있다. 이와유사하게, 이동전화인터넷이용에있어관련 된특수한한계가적용된애플리케이션과콘텐츠도불충분할수있다. 인터넷서비 스가막시작된국가에서는모국어로된애플리케이션과콘텐츠가부족하다. 어떤애플리케이션과콘텐츠가이용자들에게있어인터넷이용의필수불가결한 요소인경우를생각해볼수있다. 이러한애플리케이션과콘텐츠가기존사업자의 인터넷서비스와함께배타적으로이용될경우, 이용자들은신규진입자가유사한 애플리케이션과콘텐츠를제공하지않는이상신규진입자의인터넷서비스를기존 사업자의인터넷서비스의적절한대안으로생각하지않게된다. 이러한경우, 인터 넷서비스시장에의진입을저지하기위해기존사업자들은모든독립적인애플리 케이션, 포털, 콘텐츠를축출하거나, 자사의인터넷서비스이용자들에게모든보완 재를공급할필요는없다. 이용자관점에서필수적인애플리케이션과콘텐츠만을 제한하는것으로충분하다. 이용자가이용할수있는경쟁사업자의독립적인애플 리케이션과콘텐츠가있다하더라도, 신규진입자는 1차시장에서경쟁하기위해서 는특정한애플리케이션과콘텐츠시장에진입해야한다. 둘째, 인터넷서비스시장과콘텐츠혹은애플리케이션시장에동시에진입하는 것은인터넷서비스시장에만진입하는것보다훨씬어렵고많은비용을소모하게 된다. 만약두시장이적어도상기한네가지특성중하나를가지고있다고하면, 동시진입은보다어렵게된다. 인터넷환경에서는네가지특성이모두존재한다. 첫째, 양시장진입은매우다른능력을요구한다. 둘째, 양시장생산은서로다른 규모의경제가전제가된다. 셋째, 서로다른시장에서의성공은불확실하다. 마지막 으로, 기존사업자의배제행위로인해인터넷서비스공급은개별사업자의네트워 크에비해간접적네트워크효과를가지게된다. 첫번째로, 소프트웨어애플리케이션혹은흥미로운콘텐츠를개발하는것은망을 운영하는것과는매우다른능력을요구한다. 결과적으로, 인터넷서비스시장의잠재
158 적진입자는애플리케이션혹은콘텐츠시장진입을위해요구되는능력을반드시가 지고있는것은아니다. 게다가보완재산업의진입비용의대부분은진입이실패할 경우회복할수없는매몰비용이다. 이러한요소들로인해1차시장뿐아니라보완재 시장으로의진입위험은상당히증가한다. 결과적으로, 양시장으로진입하고자하는 사업자는일차시장하나에만진입하는것보다높은자본비용을치러야한다. 두번째로, 인터넷서비스시장과보완재시장은서로다른규모의경제를갖는다. 예를들어, McKinsey는독일의초고속 PC 포털산업의 2005년평균수익이이용자 당$18.00 에서 $22.50 사이가될것으로추정하고, 손익분기점에달하기위해서는 8 백만명의가입자가필요할것이라고보았다. IP서비스를제공하기위해물리적망 을구성하고운영하는데별로비용이들지않는것과는대조적이다. 세번째, 네트워크기술이급속한혁신을겪고있음에도불구하고, 인터넷서비스 시장에의신규진입자는자체적개발을하지않고기존의기술을활용하면된다. 그 러나반대로애플리케이션과콘텐츠개발은상당한불확실성을안고있다. 인터넷 서비스시장에의잠재적진입자가기존인터넷서비스사업자와경쟁하기위해서 몇가지애플리케이션과서비스를개발할필요가있다면, 각개발에따른불확실성 은인터넷서비스시장에의성공적진입가능성을감소시킬것이다. 네번째, 인터넷서비스는간접적인네트워크효과를가지고있다. 애플리케이션 과콘텐츠이용자들이많으면많을수록, 인터넷서비스의가치는증가한다. 동시에, 콘텐츠와애플리케이션개발은규모의경제가있다. 더많은이용자들은애플리케 이션과콘텐츠개발사들로하여금더큰잠재적판매기반에걸쳐고정비용을분산 시킬수있게하고, 다양한애플리케이션과콘텐츠를저렴하게개발하고더많은이 용자들에게사용할수있도록한다. 기술적으로, 인터넷프로토콜에기반한애플리케이션은공중인터넷에연결되어 있기만하다면어떤망을통해서도구현되며지원된다. 결과적으로기술적인관점 에서는간접적인네트워크효과를가지고있는관련망은개별사업자의망이아니 라, 글로벌인터넷이된다. 따라서, 기술적으로인터넷서비스사업자는호환성의전
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 159 제하에경쟁하게된다. 자사의인터넷이용자들에게배타적으로자사의애플리케이션을공급함으로써 자사망으로부터독립적인애플리케이션을배제시키는것은인터넷서비스사업자 들이자사망을대한간접적네트워크효과를재확인할수있도록한다. 다시말해 서, 이러한전략의결과로, 새로운이용자에의해부가된효익은새로운인터넷서 비스사업자의이용자들에의해제한된다. 이제애플리케이션과콘텐츠개발사들은 그들의상품을인터넷서비스제공자들의 폐쇄적 네트워크에제공할것인가, 아 니면개방형시스템전략을따르는인터넷서비스사업자들의이용자에게제공할 것인가를결정해야한다. 애플리케이션과콘텐츠의생산에따른규모의경제로인 해, 개발사들은서로다른네트워크규모에근간한결정을하게된다. 결과적으로, 인터넷서비스시장의진입자들은매력적인애플리케이션과콘텐츠 개발사들이기존사업자의망대신그들의망을사용하도록하는데에어려움을가 지게된다. 따라서, 기존사업자의전략으로인해신규진입자는닭과달걀의문제 를만나게된다. 이용자들은매력적인콘텐츠와애플리케이션없이는인터넷서비 스사업자를바꿀의도가없을것이고, 애플리케이션과콘텐츠개발사들은이용자 수가없는망에는이를공급하지않을것이다. 결과적으로인터넷서비스의독점사업자는경쟁사업에의애플리케이션, 콘텐츠, 포털을시장으로부터배제하고자사의콘텐츠와애플리케이션을자사인터넷서비 스이용자들에게배타적으로공급함으로서신규진입자의시장의진입을방해할수 있다. 이러한전략은경쟁사업자의애플리케이션, 콘텐츠, 포털을배제함으로서인 터넷서비스이용자들이활용가능한보완재의다양성을줄여자사의인터넷서비 스에대한이용자의가치를감소시킬수있다. 이러한전략을채택하느냐의결정은 독점사업자가인터넷서비스요금의손실과미래의독점이윤의이득을교환할것 인가에달려있다. 독점이없는경우에서의차별로인한수익 망중립성의맥락에서연구자들은일반적으로망사업자가선택된보완재시장을
160 독점화하는유인과능력에집중된연구를진행해왔다. 상기된부분은바로이러한 접근을따르고있다. 이러한접근에서는망사업자가보완재시장을독점할경우차 별만이유익한것이라는맹목적가정을따르고있다. 다음장에서는이러한관점은 너무좁은가정이라는점을보인다. 망사업자는사업자가시장으로부터경쟁사업 자를축출하지않는다하더라도애플리케이션에관해차별할유인을가지고있다. 결과적으로연구자들은망사업자의차별적행위가능성을과소평가하는경향이 있다. 만약차별이망사업자로하여금보완재시장을독점화하여이윤을얻는전략 을요구하게된다면, 차별은망사업자가보완재시장으로부터경쟁사업자를축출 하도록하는경우에제한적으로이용된다. 그러나망사업자가보완재시장에서독 점화하지않는경우에도차별은이윤을증가시킬수있으며, 이러한경우가보다더 발생하기쉽다. 다음분석은위에서개략적으로밝힌다섯개의반증중네개를다루게된다. 이 는인터넷서비스시장에서경쟁사업자를배제함으로서망사업자의보완재판매 량을증가시킬수있다는가정을기반으로한다. 배제행위가없는경우망사업자 들의인터넷서비스이용자들중적어도일부는경쟁사업자의보완재를사용할수 있다. 이런경우, 망사업자는경쟁사업자의애플리케이션이나콘텐츠를배제함으 로서인터넷서비스이용자들에게서추가적인수입을기대할수있게된다. 보완재 가규모의경제혹은네트워크효과가있는경우이고, 망사업자의인터넷서비스 이용자들이경쟁사업자들로하여금경제적으로덜효율적인규모에서생산하거나 보다적은규모의이용자네트워크를가지도록강제할수있는경우라면보완재시 장에서망사업자의추가적인판매가가능할것이다. 이러한가정을가지고본다면, 망사업자가보완재시장에서독점화하지않더라 도망사업자의보완재판매량증가가수익을증가시킬수있는지가문제가된다. ⅰ) 시장가격에서의판매증가 완전경쟁시장에서규모에따른수익불변을가정할때, 시장가격에서의판매량 증가는이윤증가를의미하지않는다. 이러한산업에서장기균형가격은한계비용
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 161 과같고, 판매단위당이윤은 0 이다. 결과적으로, 시장가격에서판매량증가는이윤 을증가시키지못한다. 대신에, 독점지위에서는한계비용이상으로가격을올림으 로써이윤을증가시킬수있다. 애플리케이션, 콘텐츠, 포털시장은이와다르다. 각시장에서는독점에서의배제 행위가망사업자의이윤을증가시키지않고판매량의증가로만나타날수도있다. 이는애플리케이션과콘텐츠생산의비용구조에기인한다. 이러한재화들은높은고 정비용과매우낮은한계비용이라는특성을가지고있다. 애플리케이션혹은콘텐 츠개발의초기비용은매우높으나, 추가적인생산을위한비용은매우낮다. 이러한 상품들은고정비용을충당하기위해한계비용보다매우높은가격을가지게된다. 시장가격이한계비용보다매우높다면, 기업은이윤을늘리기위해독점가격을 부과할필요가없고대신, 시장가격에서추가적인판매를촉진하면된다. 보다많 은판매는기업에게보다많은단위의상품에게고정비용을배분하는효과를낳게 되어, 단위당평균비용을낮추고동일가격에서보다높은한계수입을가질수있 도록한다. 다른측면에서는, 한기업이고정비용을충당하기에충분한판매량을 가지고있다면, 시장가격에서추가적인판매는이윤을증가시킬수있다. 예를들 어컴퓨터소프트웨어시장에서매상총이익을 80내지 90% 라고본다면, 추가적인 판매증가는대규모이익증가를가져올것이다. 보완재시장에서경쟁사업자를자사망으로부터배제함으로서, 망사업자는추가 적인판매를기대할수있다. 이러한추가적판매는보완재시장에서경쟁사업자를 완전히배제하지않더라도망사업자의이윤을증가시킨다. 이러한사실은상기한바대로 독점재는필수적이지않다 라는반증과관련되어 중요한시사점을준다. 망사업자가전국적인보완재시장에있어자사의인터넷이 용자들이경쟁사업자로의접근을차단함으로써독점화를할수있을것인가는규 모의경제의정확한크기, 잠재적인네트워크효과의세기, 독점사업자의망과유 휴네트워크용량등의요소에달려있다. 실제로는독점화의경우는거의없다. 독 점화가망사업자의이윤을증가시키기위한필수요소가아니기때문에, 이러한제
162 약은문제가되지않는다. 자사의인터넷서비스이용자들로부터경쟁사업자를배 제시키는한, 망사업자는보완재판매증가를통해보다많은이윤을실현할수있 으며, 배제행위는이윤전략이될수있다. ⅱ) 가외수익 상기한바와같이, 망사업자는보완재가인터넷서비스시장에서얻을수없는 가외수익의원천이되는경우보완재시장을독점화할유인을갖게된다. 경쟁사 업자를배제하고가외수익을직접얻게될경우보다높은수익을올릴수있는이 유는이미기술한바있다. 그러나이러한이윤증가는보완재시장의독점화에따른것은아니다. 가외수익 원으로부터얻을수있는망사업자의수익이최고라할지라도이용자접속시장을 독점할수있다면망사업자가제공하는접속서비스이용자수의증가로경쟁사업 자로부터얻을수있는가외수익보다더높은이윤을얻을수있다. 독점이아닌경우에도, 이용자수와광고수익의관계는선형이아닌것으로나타 났다. 예를들어, MacKie-Mason 보고서에따르면, 1999년9월에Lycos가Yahoo! 의 72% 에달하는 UV(Unique visitors) 를올렸음에도불구하고, 광고수익은 Yahoo! 의 36% 에불과한것으로나타났다. 이는하나의큰이용자그룹에전체적인접속을제 공하는것이그룹의하위그룹에개별적으로접속을제공하는것보다실질적으로 더많은수익을창출할수있다는것을의미한다. 이는이용자접속시장이독점이 아닌경우에도마찬가지이다. 또한인터넷서비스이용자의과금체계를통해망사업자는이용자의인구통계 학적정보를취득할수있으며이를통해인터넷콘텐츠, 포털, 애플리케이션에대 해경쟁사업자보다높은광고료와중계료를얻을수있다. 이러한능력은보완재 시장의독점여부와는무관하다. 이와유사한논의가이미기술한반증의변형에도 적용될수있다. 망사업자는 VoIP 사업자들을자사의인터넷서비스이용자들과 격리시킴으로서전통적인장거리전화서비스와관련된접속료형태의가외수익을 유지한다. 이러한전략은망사업자가 VoIP 사업자들을자사의이용자들로부터완전
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 163 히격리시키지못한경우에도이윤추구에도움이된다. 접속료는규제기관에의해 통화건당부과된다. 과금하는능력은모든장거리전화이용자들에의존하지는않 는다. 모든장거리전화통화는 VoIP 사업자들로부터이윤을줄인다. 즉, 더많은전 통적장거리통화가발생할수록망사업자들은더높은이윤을유지할수있게된다. ⅲ) 보완재시장에서의독점유지 상기한바와같이, 망사업자는경쟁사업자가자사의인터넷서비스이용자들에 게접근하는것을차단함으로서법적으로정당하게해당보완재시장에서얻을수 있는독점을유지한다. 기술한반증을통한분석에서는독점사업자가전국적시장에서경쟁사업자의 자사의인터넷서비스이용자들을차단한다고가정한바있다. 독점사업자의행위가경쟁사업자들을시장밖으로완전히축출할수없다할지 라도시장일부에서의배제행위는경쟁사업자로하여금보다덜효율적인규모로, 혹은더작은네트워크에서사업하도록만들수있다. 이를배제행위가없을때와 비교해본다면보완재시장에서의망사업자의독점에대한침식작용을완화시켜 보다더긴시간동안독점이윤추구를가능하도록만든다. 다시말해서이는배제 행위를이윤추구전략으로만들수있다. 망사업자가시장으로부터경쟁사업자를 완전히축출하지못하는경우에도그러하다. 다. 인터넷서비스시장의망사업자가경쟁적일경우 지금까지는망사업자들이인터넷서비스시장에서는적어도지역독점이라는가정 에기반하여분석을수행하였다. 이러한가정하에서보완재시장에서배제행위에 관한연구들은독점사업자에의한배제행위에집중하여분석을수행였다. 그러나 1 차시장에서경쟁에직면할경우이러한배제행위는상당할정도의반경쟁적인위 협이되지는못할것이다. 대부분의연구자들은보완재를제공하는독립사업자에대한차별의위협은인터 넷서비스시장에서경쟁의도입으로완화될수있다고여긴다. 다시말해인터넷서
164 비스시장에서의경쟁은독립적인콘텐츠, 포탈및애플리케이션에대한망사업자 의경쟁사업자배제능력과유인을제한하게될것이다. 이러한논의는다음의두 정책제안에대한논의의토대를제공한다. 첫번째정책제안은설비기반경쟁즉, 서로다른물리적망을보유한사업자들에의한경쟁은망사업자들의배제의능력 과유인을완화한다는것이다. 두번째정책제안은초고속인터넷망사업자들이독 립적인인터넷제공사업자들이자사의망을통한서비스제공을허용하는것을요구 하므로서인터넷서비스제공사업자들간의경쟁을유도할수있다는것이다. 이러 한규제제도에대한제안은접속개방(open access), 다중접속(multiple access), 강제접 속(forced access) 등으로불린다. 그러나 van Shewick(2007) 은앞절에서사용한방법론을이용해비록인터넷서비 스시장에경쟁이존재할지라도망사업자들이그들의망으로부터경쟁사의콘텐 츠, 포탈및애플리케이션을차별할능력과유인을가질수있다는점을보여준다. 보완재를제공하는독리적인사업자들이차별의실질적인위협에직면하는여러예 가증가한다는것과별도로망사업자들의차별의능력과유인을가진다는것은설 비기반경쟁이나망개방규제가망사업자의위협을완화시키는적절한수단이될 수없다는것을의미한다. 이상의논의에대한 van Shewick(2007) 분석의내용을요약하면다음과같다. 첫 째, 인터넷에서보완재시장( 콘텐츠, 포탈, 애플리케이션시장) 에서경쟁사업자를 차별하는능력은 1 차시장( 인터넷서비스시장) 에서독점적지위에의존하지않고 망의기술에의해생겨난다. 둘째, 차별로인한편익즉이윤의증대( 혹은현재이윤 의유지) 를현실화하는것은1 차시장에서의독점적지위를필요로하지는않는다. 1 차시장에독점력이없는경우, 망사업자들이 1차시장에서단순히높은가격을설 정함으로서독점이윤을획득할수없기때문에보완재시장에서차별행위를통해 이윤을증대시키고자하는더큰유인을갖게된다. 셋째, 전환비용, 배제대신에차별을사용할수있는능력과같은다양한요소들 로인해경쟁사업자의배제가망제공사업자의인터넷서비스고객들이여타사업자
제 6 장망중립성의개념과주요논의분석 165 로전환하게하는필연적인원인이되지못하게한다. 이는배제의비용이일반적으 로가정하는것보다낮을수있다는것이다.
166 제 7 장 인터넷트래픽증가와수익성 향후망중립성정책은관련이슈들에대한대응방안논의도중요하겠으나, 그에 앞서 ISP의사업모형이환경의변화에얼마만큼적응하고있는지를지속적으로모 니터링하여문제의근본적인요인과그심각성을파악하는작업을정책수립의기초 로하여야할것이다. 이장에서는망중립성논의의근본적배경중하나인트래픽증가의심각성문제 를시나리오별로분석, 평가해보고자한다. 제 1 절 인터넷트래픽및설비용량의추이와전망 우리나라의인터넷트래픽추이에대해서는공식적으로종합집계된자료가존재 [ 그림 7-1] KT의가입자당트래픽량 vs. 가입자당평균수익추이 자료 : MIT CFP(2005)
제 7 장인터넷트래픽증가와수익성 167 하지않으므로정확한정보를알수는없다. 다만 MIT CFP(2005) 보고서에따르면, KT 인터넷네트워크의총트래픽양은2001년이후매년거의 2배씩상승해온것으 로추정된다. 또한이보고서는, KT 의가입자당평균수익(Average Revenue Per User) 의증가가 점차적으로둔화되는반면, 가입자당트래픽량은급속하게증가하고있어,KT 는백본 설비를확충하기위해 2000년이후 1억5 천만불이상을투자해야했다고언급하였다. 한편, 우리나라와비교적유사한수준의인터넷이용환경과시장을갖고있는일 본의인터넷트래픽추이를살펴보면, 트래픽의증가율은 2003년이후감소하였으 나증가는지속적으로발생하고있고특히최근들어트래픽이급증하는추세를보 이고있다. [ 그림 7-2] 일본주요 IX(JPIX, JPNAP, NSPIXP) 의트래픽추이 이러한자료를바탕으로향후중장기적트래픽변화추이에대해다음과같은 3 가지예상시나리오를고려할수있다. 시나리오 1 [ 연60% 내외의증가율]: IPTV, 화상회의등비디오형서비스의성공 적활성화로 2000년대초중반의급성장재현
168 시나리오 2 [ 연30~50% 수준증가율]: 특별한변화없이트래픽증가추세가안정 적으로지속 시나리오 3[ 연20% 이하의증가율]: 신규가입둔화및CDN 서비스발전등의영 향으로선형적증가추세를보임 CDN(Content Delivery Network) 서비스란, 네트워크주요지점에전용서버를설치 하고대용량콘텐츠를미리저장하여망혼잡이발생할때가까운곳의서버가이를 내보내문제를해결하는방식이다. 75) [ 그림 7-3] 시나리오별트래픽증가추이전망 한편, KT 제공자료에의하면, KT의인터넷백본용량은 2006년현재 2001년대 비약10 배로성장한것으로추정된다. KT는최번시평균회선이용율을 40~60% 수준으로유지하기위해지속적으로증설하고있다고한다. 일정수준의접속품질유지를전제로할때중장기적으로트래픽의증가율과용 75) Akamai사는이런서버를 70개이상의나라에 2 만개이상설치하고있다.
제 7 장인터넷트래픽증가와수익성 169 량의증가율은일치할필요가있다. 따라서, 향후의 3가지트래픽변화추이시나리오는필요용량증설시나리오에그대로적용할수있다. 제2 절시나리오별 ISP 수익성분석 ISP 가정상적영업활동을유지하기위해서는추가적용량확보에소요되는비용의 증가에대응하는수준의수익증가가필요하다. 아래식은 Payne and Davey(2002) 의방법론을응용한것으로서 ISP가자본이익율 (ROCE) 을유지하기위해필요한조건을나타낸다. 수익증가율 용량증가율 외생비용절감율 76) 단위비용축소율 위식에서단위비용축소율은총용량이 2배로증가할때규모의경제에의해감소 하는단위비용의상대적비율이다. 그리고외생비용절감율은, 장비가격하락과같 이용량과관계없이매년외생적으로발생하는비용절감분을나타낸다. Payne and Davey(2002) 에따르면전송시스템의단위비용축소율은과거 10년간대 략 80% 수준이다. 또한, 일본소프트뱅크발표자료에의하면초고속인터넷 1M당 네트워크비용은연 20~30% 비율로저렴화되고있는데, 소프트뱅크발표수치는 단위비용축소율과외생비용절감율을동시에포함하고있으므로 소율을가정하면외생비용절감율은 80% 의단위비용축 10~20% 로추산된다. 따라서, 아래수익성분 석에서단위비용축소율은 80%, 외생비용절감율은 15% 로가정한다. 이가정에따르면, 지난 5 년간연평균트래픽/ 용량증가율이대략 60% 라고추정 76) 외생비용절감율은 Payne and Davey(2002) 에서는고려되지않은것이다.
170 할때, 연간단위비용은약 10% 씩감소한것으로볼수있다. 아래는주어진계산식과가정을기초로, 트래픽및용량증가율의시나리오별로 이를수용하기위해필요한최소의수익증가율을계산한결과이다. 트래픽/ 용량증가율 수익구조를유지하기위해필요한최소수익증가율 60% 23% 50% 17% 40% 11% 30% 4% 20% -2% 위계산에따르면 2000년대초중반에서와같이높은수준의트래픽성장을계속 수용하기위해서는( 시나리오 1) 최소연20% 수준의수익증가가필요하다. 초고속 인터넷의성장기에는가입자급증으로 20% 이상의수익증가율달성이가능했을것 이다. 그러나, 최근의우리나라초고속인터넷시장은사업자간경쟁이활발해지고 있음에도불구하고가입자증가율이 10% 이하임을감안할때,ISP가새로운수익모 형을개발하지않는한, 이러한트래픽의고성장을장기적으로수용하기는상당히 어려울것으로보인다. 오 만약, 30~50% 수준의트래픽증가추세가안정적으로지속되는경우에는( 시나리 2), 현수익모형의유지또는개선으로일부수용이가능할것으로보인다. 연 5% 수준의낮은수익증가율이유지된다하더라도연30% 수준의트래픽증가를수 용하는데는당분간큰문제가없기때문이다. 그러나연40% 수준의트래픽증가 에대해서는연 점진적으로악화될것이다. 11% 이상의수익증가가꾸준히발생해야하므로, 이경우수익성이 마지막으로, 초고속인터넷신규가입둔화및 CDN 기술발전의영향으로트래픽 증가가연20% 이하로감소할경우( 시나리오 3) 에는, 현재관점에서볼때ISP의수 익모형에는큰문제가없을것으로예상된다. 수익이연2% 씩감소하더라도, 비용
제 7 장인터넷트래픽증가와수익성 171 절감등에의해연 20% 의트래픽증가수용이가능하다고볼수있기때문이다. 우리나라인터넷트래픽의정확한추이자료가이용가능하지않은현상태에서, 어떤트래픽증가시나리오가더적합한지, 그리고그에따라 ISP 수익성의문제가 얼마나심각한지에대한명확한결론을내리기는어렵다. 다만, 여러국내외자료를 통해명백히드러나는것은, ISP 수익의증가가둔화되고있는반면인터넷트래픽 의증가는그만큼둔화되지않고있다는것이다. 이는적어도장기적으로 ISP 수익 성을악화시키는추세를나타내고있다고볼수있는데, 그심각성에대한정확한 판단을위해서는향후보다정확한트래픽및수익관련자료를확보하여본보고서 에서제시한틀에따라보다구체적으로분석해볼필요가있을것이다.
172 제8 장 ISP 수익모형의문제와개선방안 (MIT 보고서제안) MIT Communications Futures Program에서는 2005년발간한보고서에서광대역망 에서의인센티브문제를지적하며몇가지 ISP 수익모형개선방안들을논하였다. 이 장에서는이러한논의의배경과원인, 그리고이를해결하기위한새로운과금체계 에대한 MIT 보고서내용을소개한다. 제 1 절 논의의배경 Moore(1965) 에따르면, 집적회로에비싸지않은비용으로장착될수있는트랜지 스터의개수는매2년마다약2 배로증가하는, 기하급수적인증가를보인다고한다. 이른바무어의법칙으로알려져있는이법칙은그간의디지털기술이적용되는대 중시장(mass-market) 에큰문제없이적용되어왔다. 이법칙이유지될수있었던기반에는메모리용량증가를기반으로한새로운서 비스의개발, 이에따른소비자수요및지불용의가격의꾸준한증가, 판매수익의 기술개발로의재투자라고하는선순환고리가존재한다. 즉, 새로운기술개발은소 비자의지불용의가격상승을유도하고이로인해얻어지는수익은다시새로운기 술개발로의재투자라는상승순환을유도한다. 이러한선순환고리가유지될수있었던것은모두위행태가자신의효용극대화 또는이윤극대화행태에부합하기때문이다. 만약위프로세스의어느한곳에서라 도기존의행동과다르게행동할유인이존재하게된다면위프로세스는결국중단 될것이다. MIT 보고서에서가장중요하게제기하는문제는광대역산업(Broadband business) 의가치사슬또한위와동일한프로세스로볼수있는데근래에 ISP의망투자또는
제8 장 ISP 수익모형의문제와개선방안(MIT 보고서제안) 173 업그레이드유인이줄어들어더이상의선순환이어려움에봉착했다는것이다. [ 그림 8-1] 이상적선순환체계 제 2 절광대역네트워크투자유인문제 (Broadband Incentive Problem) 1. 개 요 디지털기술을기반으로통신을하고자하는서비스는앞으로인터넷을기반으로 통신하도록 IP 화할전망이다. 즉내가다른누군가또는무엇과연결되기위해서는 인터넷이라고하는커뮤니케이션도구를통해의사소통하게된다는것이다. 이러한변화는우리주변에서쉽게관찰된다. 예를들어 MP3 플레이어인 ipod은 기존의단순단말기개념에서벗어나웹사이트를통한음악및동영상구매, 전송, 재생목록재배열등, 다양한서비스가가능하다. 인터넷전화로알려진 Skype, 네이 버폰등은인터넷을통해음성및화상을주고받을수있다. IPTV는인터넷을통해 태왕사신기 를즐길수있게해준다. 대부분의디지털기기(device) 는기존의단말기와서비스개념에인터넷을통한
174 통신 이라는아이디어를담아내고있고그렇게발전해가는과정에있다. 기기 (device) 뿐만아니라네트워크장비, 애플리케이션, 하드웨어등대부분의디지털기 기및서비스가인터넷을염두한연구, 개발이진행되고있다. 문제는이들서비스및애플리케이션이큰대역을필요로하는서비스로개발되 고있다는것이고동시에이서비스를받쳐줄네트워크의용량은한계가존재한다 는것이다. 주지하다시피콘텐츠개발및애플리케이션등의서비스개발, 관련장 비등이수요자에온전히전달되기위해서는반드시수요자와물리적으로연결시켜 주는광대역접속과정이필요하다. 아래 [ 그림 8-2] 에서보듯이위기능은모두 광대역인터넷접속서비스의상류에속하는산업이다. 따라서이들서비스의발전 에보조적으로하류의광대역인터넷접속서비스가개선되지않으면위상류서비스 의수익창출은불가능하다. [ 그림 8-2] 광대역가치사슬 그렇다면 이러한문제가새로운것인가?, 왜지금에야문제가제기되는가?, 어느 시점에서나전송용량에는한계가있고이들서비스또는애플리케이션개발자또한 이사실을알기에압축을비롯한효율적기술개발이뒤따르지않는가?,ISP 또한소
제8 장 ISP 수익모형의문제와개선방안(MIT 보고서제안) 175 비자로부터접속료를받아왔는데뭐가문제인가? 라는문제들을제기할수있다. 사실이러한물음에 MIT 보고서가명확히답하고있지는않다. 다만기존에는이 러한문제를고민할필요가없었는데, 어떠한요인들에의해광대역, 대용량서비스 가발달하고이러한문제가매우현실적인것으로대두되었다고판단된다. 보고서 에서는이러한요인들에대해아래와같이설명하고있다. 2. 문제의원인 위물음에답하기위한 MIT 보고서의접근법은다음과같이요약될수있다. 먼 저이용자들의인터넷이용행태가어떻게변화하였는지를보여주는데, 기존의저 용량, 저대역, 필요시조건부접속의행태를보이던인터넷이용자들이광대역서비 스의발달로고용량, 고대역폭, 상시접속등의행태로변화했다는것이다. 이를바탕 으로이렇게변화된소비자들의이용행태가광대역트래픽에어떻게영향을주는가 를논한다. 여기에대한답은 평균트래픽, 최고트래픽모두증가 했다는것이다. 이어서, 이러한트래픽의증가가사업자의비용증가로이어지는가에대해논하고 마지막으로그렇다면현재일반적인 가. 이용행태변화 ISP 의수익모델이무엇인지를논의한다. 광대역서비스가나오기이전의다이얼업접속방식의협대역(Narrowband) 서비 스에서는이용자의행태를다음의두가지큰특징으로제한시켰다. 첫째, 이용자간평균사용량(average usage level) 이비슷하였다. 둘째, 모든이용자의평균이용량(average usage rate) 과최고순간이용량(peak usage rate) 격차는크지않았다. 그런데상시연결(always-on) 및높은순간이용률(high-peak-rate) 로특징되는광대 역서비스는위와같은제약수준을높이게되었고이로인해전반적인광대역사용 량이늘어나게되었다. 이용자들은협대역에서사용하던기존의텍스트기반의이 메일또는저용량서비스들을지속적으로사용하는것뿐만아니라광대역연결로
176 가능해진타서비스들또한사용하게되었다. 이는불규칙적으로발생하는대용량 콘텐츠다운로드와정기적으로발생하는 IPTV 또는 VOD 서비스, 스트리밍과같은 서비스가좋은예이다. 예를들어, 소프트웨어업데이트를위해기존에는 CD 또는디스켓을사용하였으 나이제용량이큰파일이다운로드가능해짐에따라이를인터넷을통해다운로드 하게될것이다. 동시에인터넷전화를통한화상통화가가능해짐에따라매일또는 정기적으로화상회의가진행될수있을것이다. 결국, 광대역서비스의등장은자연스럽게이용자들의인터넷이용행태를다량/ 초 고속에가깝게변화시켰다. 나. 이용행태변화에따른광대역트래픽의변화 위와같은이용행태변화및구조적인변화는광대역트래픽이다음과같은관점 에서협대역과달라질수있다는시사점을제공한다. 첫째, 광대역에서높아진순간최고이용률은개별이용자의트래픽사용량분산을 증가시킬것이다. 즉, 협대역에서는개별이용자의최고트래픽과최저트래픽의차이 가크지않았지만앞서설명한대로정기적이지는않지만광대역때문에다운로드할 수있는서비스가증가하면서예전과달리최고트래픽사용수준이증가할수있다. 둘째, 사용자간사용량격차는광대역보급률이증가할수록커질것이다. 셋째, 상시연결(always-on) 의편리함과대용량애플리케이션의증가로 1인당평 균트래픽사용량이증가할것이다. 위의가설은세계에서가장높은광대역보급률을가진한국의사례를통해입증 되고있다. 한국의경우, 2001년이후가입자증가율은높지않으나 1인당평균트 래픽사용량은급격히증가하였다. 또한전체트래픽의많은부분을소수사용자가 차지하고있는것으로보아이용자간사용량의차이가매우큰것을알수있다. 다. 트래픽과비용과의관계 광대역네트워크를구성하는장치는크게교환설비, 회선설비( 유 무선), 그리고
제8 장 ISP 수익모형의문제와개선방안(MIT 보고서제안) 177 트래픽의양을조절, 관리하는관리서버로구성되어있고, 이들설비용량은예상 트래픽수준에따라구성한다. 만약실제트래픽이예상트래픽을초과한다면네트워 크용량을늘리기위한투자가필요하다. 사용량증가가초래한비용은자본비용의 증가와운영관리상의비용증가를초래한다. 먼저자본비용의증가를가져오는경우는시설투자가새로이필요한경우이다. 자신의네트워크를통해초고속인터넷접속서비스를제공하는사업자의경우실 제트래픽이예상트래픽을초과하면아래그림에서의 ISP Internal access 부문의시 설투자가필요하다. 특히초고속인터넷접속서비스를무선으로제공하는경우더 큰문제가될수있는데, 늘어난트래픽에대비해활용할수있는여유주파수가미 리준비되지못했다면주파수를새로구매또는임대해야하는등엄청난비용이새 로투자되어야한다. 네트워크운용비용은접속서비스제공사업자가설비중일부, 예를들어, 그림의 백홀(backhaul) 을임대하는경우발생할수있다. 그러나, 전체사용트래픽의증가가반드시새로운설비투자를필요로하는것은 아니다. 예를들어, 장거리(long-haul) 전송사업자의경우대체로초과용량을보유하 [ 그림 8-3] TS(Traffic sensitive) 운용비용(operational cost)
178 고있으므로새로이설비투자가필요하지는않을것이다. 그런데일반적으로 ISP는 장거리전송사업자로부터설비용량의일부를백홀로임차하기때문에예상트래픽 을초과한트래픽의증가는일반적으로 ISP 의설비운용비용의상승을가져온다. 실제로는가입자구간뒷단의망을구성하고운용하는데필요한비용뿐만아니 라, 상호접속비용등과같은접속비용의상승도초래될수있다. 예를들어, 상호접 속비용을정산하는데있어, 두ISP간의트래픽교환량이한쪽일방에치우치게되거 나통상적으로허용되는범위의균형을심각하게벗어난다면, Bill and Keep 방식의 정산은무의미하게되고새로운접속비용을지불해야할것이다. 특히 P2P와같은서비스의경우사업자가해당트래픽의예상용량을비교적정 확히예측하는것이어렵기때문에, P2P가급격히증가하는경우예상치못한트래 픽의증가를가져올수있을것이다. 라. 일반적인광대역서비스의수익모형 모든사업자는우선인터넷접속서비스를제공받는이용자로부터요금수익을확 보한다. 그리고일부는접속서비스외의서비스를제공함으로써다른형태의수익 원을갖고있는경우도존재한다. 접속요금제의경우월정액제(flat monthly fee) 형태가일반적이다. 정액제의형태 는다시 2~3 개방식으로압축되는데, 순간최대비트를제한하는비트상한방식, 월전체트래픽사용량을제한하는트래픽총량제한방식, 또는위둘을혼용하는 방식이존재한다. 최근초고속인터넷요금제에관해연구하던 가지흥미로운사실을발견하였다. Broadband Woking Group에서는두 첫째, 최고보급률을자랑하는한국과광대역가입자수가가장많은미국에서총 량제한방식이일반적이지않다는것, 둘째, 실제이러한총량제한방식을시행하고있는사업자들도이용제한을강제 하는방식에있어차이가크다는것이다. 예를들어, 어떤사업자는매번계약된총
제8 장 ISP 수익모형의문제와개선방안(MIT 보고서제안) 179 량트래픽을초과하는가입자에단순히경고성메일을보내는것으로끝나는반면, 다른사업자는초과한트래픽양에대해추가요금을청구한다. 접속서비스수익이아닌제3 의수익원이존재할수있는데, 매우다양한형태를 보인다. 그런데투자유인문제를해결할수있는방안인가의관점에선, 부가서비스 를위한수직결합과일반이용자가아닌여타사업자에게비용을분담시키는방법이 논의가치가있다. 여기서부가서비스라함은, 예를들어 ISP가VoIP 서비스를함께제공한다든지 또는 IPTV 서비스를제공하는경우를생각하면된다. 제3사업자에요금을부과하는 방법또한다양한형태를보일수있는데, 예를들어, 온라인음악사업자와제휴하 여 ISP 가입자에온라인음악서비스가입을프로모션해주고수익의일부를나눠 갖는방식을생각해볼수있다. 또는자신의네트워크를통해서비스를제공하는 사업자를대상으로특정서비스의트래픽에대해자신의네트워크에서우선적으로 전송될특권을판매하는방식도될수있을것이다. 그러나, 이들모두 ISP의네트워크투자유인문제와양립할수있느냐는문제에 대해서는긍정적으로대답하기어렵다. 제 3 절 해결방안과문제점 1. 이용자요금제개선 트래픽규모에기반한요금제는이론적으로이용자의이용행태와사업자투자유 인모두에효율적유인을제공한다. 즉, ISP의부당한트래픽차별의유인도감소하 며단순정액제에서소량/ 단순이용자는다량/ 집약적이용자를간접적으로보조하 게되는문제가있는데, 트래픽기반요금제는소량/ 단순이용자의요금부담을덜고 형평성을개선할수있다. 그러나, 현실적으로 malware와같이이용자의사와상관없이트래픽을발생시키
180 는경우가있다는것이문제이다. 이용자자신이이용량을모니터링하고관리할수 있어야하고사업자도정확한측정수단을갖고있어야한다. 현재OECD 일부국가에서시행되는비트상한제는트래픽기반요금제의비교적 단순한형태이다. 그실제운영사례및동향에대해지속적인관심을가질필요가 있다고할것이다. 가. 정액요금(Flat-Fee Pricing) 대부분의광대역접속서비스의과금방식은정액제방식이다. 정액제는 뷔페식 (all-you-can-eat) 즉, 일정비용을지불하면사용량에관계없이서비스를이용할수 있는방식으로, 서비스도입초기의빠른보급률에는기여할수있지만일단보급률 이정체되는시점에이르러서는문제가된다. 앞서한국의사례가보여주듯보급률 및수익이정체기에이르렀음에도일부사용자에의해총트래픽사용량은계속증 가할수있다. 문제는이용자들의인터넷이용행태가트래픽을증가시키는방향으로변화하고 상황에서현재의정액제시스템을고수한다면 ISP 의수익은줄어들것이고, 결국새 로운수익원을찾지못하면앞으로개발될잠재적서비스를사장시키는것뿐만아 니라현재서비스되고있는트래픽까지도부당하게차단또는지연시킬동기가커 지게된다는것이다. 또한이러한문제가해결되지않아, 잠재적서비스가개발되지 못하는데서오는사회적손실은당장은 시간이갈수록확대될것이다. ISP 의투자비용절감분보다적을수있지만, 이에대한대응으로정액제요금수준을인상시키는방법을생각해볼수있다. 물론, 정액제요금을인상하는안은간단하고과금을위한새로운비용을들일필요 가없다는면에서고려할가치가있으나이는 근본적인대안이되지못한다. ISP의인센티브문제를해결해주는 결론적으로단순정액제는소량이용자가다량이용자를보조해주는문제가있고 또한정액제요금상승으로소량이용자중일부가초고속인터넷이전의다이얼업
제8 장 ISP 수익모형의문제와개선방안(MIT 보고서제안) 181 접속등으로이동하게되어, 결국효율적인대안이되지못한다. 우선정액제요금인상의이유가되고있는평균트래픽의증가문제부터살펴보자. 네트워크상의모든어플리케이션이대용량트래픽을유발시키진않는다는사실을 인지할필요가있다. 또한비용상승을유발시키는추가트래픽은일부소수이용자 에의해발생되고있다. 따라서평균트래픽의증가가모든이용자의전반적트래픽 사용량의증가를의미하진않는다. 즉, 평균 보다는 분산 에초점을두어야한다. 이용자간전반적트래픽사용량 의분산이커진상황에서단순정액제를고집한다면소량이용자가다량이용자를보 조해주는문제가더심각해질뿐만아니라다량이용자가트래픽사용량을줄일유 인은전혀제공하지못한다. 오히려자신이지불한비용이더높아졌다는사실을인 지한소량이용자가트래픽사용량을늘릴유인이존재한다. 또한정액제요금이인상되고또정액제만이유일한과금방식이라면접속서비스 에대한지불용의가격이낮은소량트래픽사용자들이광대역시장에서이탈할수 있다. 상류서비스및애플리케이션사업자입장에서는잠재고객이이탈하는것이 므로바람직하지않고, 만약정액제가아닌사용량기반의요금제등이존재했다면 충분히이러한문제를해결할수있었을것이다. 그러나단순정액제의경우청구될요금을미리알수있다는점에서상대적으로 후불형의트래픽기반요금제보다사용자들이선호할수있다. 특히다량사용자의 경우에한정시킨프리미엄정액요금제등이출시될수있다면소량이용자의보조문 제는어느정도해결될수있을것이다. 나. 속도별( 정액) 요금제(Pricing Tiered by Peak Rate) 현재많은사업자들이채택하고있는상향및하향최고접속속도에따라다른요 금을부과하는요금제또한대안이될수없다. 속도는제한할수있을지모르나, 트 래픽볼륨(volume) 은조절할수없기때문이다. 일반적으로네트워크사업자가설비를구축할때는가입속도에따른구분없이
182 전체네트워크의예상혼잡시간및예상트래픽을바탕으로망을구축한다. 따라서 낮은접속속도를계약한가입자라하더라도트래픽을온종일지속적으로주고받는 다면, 네트워크사업자의 TS(traffic-sensitive) 비용에영향을줄수있다. 위문제는저속보다는고속접속가입자의경우영향이크다. 왜냐하면고속일수 록네트워크가피크상태일때이용자가발생시킬것으로기대되는트래픽의분산이 더크기때문이다. 예를들어, 2Mbps 가입자와 100Mbps 가입자를비교해보면, 네트 워크의부하가클때2Mbps 가입자보다는 100Mbps 가입자의트래픽이미치는영 향이더클것이고동시에주어진시간에이들이사용할트래픽을예측하는것도 100Mbps 사용자의경우가분산이더크다. 동일한내용을사업자의위험부담측면에서생각해보면, 높은속도의가입자가 많을수록사업자의위험이높아진다. 즉, 최고속도가높으면혼잡시간대에발생시 킬수있는트래픽의양이낮은속도의가입자보다많고이로인해사업자가예측 하고준비해야하는네트워크의설비용량이커진다. 그런데네트워크의설비용량이 커질수록고속가입자가보낼수있는트래픽의양이더늘어나기때문에사업자입 장에서는네트워크용량을증대시킬유인이줄어드는효과를갖는다. 이러한요금제는비단네트워크에혼잡이발생할때뿐만아니라혼잡이없는시 점에서도문제될수있다. 네트워크에혼잡이없을때가장효율적인네트워크운 용방법은최대한빨리트래픽을처리하여네트워크에서없애는것이다. 그런데속 도별요금제방식의경우, 트래픽이흐를수있는최고속도를한정시켰기때문에네 트워크에부하가없음에도빨리처리되지않을것이고이는종종혼잡으로이어질 수있다. 또한최고속도를제한하는경우필요한트래픽용량은적으나순간최고속도가높 아야할필요성이있는애플리케이션( 예컨대, 인터넷게임) 의개발및사용제한이 발생한다는점에서도문제이다. 속도제한이없다면개발되고널리보급될수있는 많은서비스들이사장될것이다.
제8 장 ISP 수익모형의문제와개선방안(MIT 보고서제안) 183 다. 트래픽사용량에기반한요금제(Pricing Tiered by Traffic Volume) 아직대중화되진않았지만사용자가한달간주고받은트래픽용량을기반으로 요금을부과할수있다. 실제ISP에TS(traffic-sensitive) 비용을발생시키는원인은순 간최고속도(peak bit rate) 보다는전체트래픽용량(traffic volume) 이기때문에이러한 과금방식은앞서설명한과금방식보다는사업자및이용자모두의유인에부합할 가능성이높다. 그럼에도불구하고, 다음의문제들이더정교하게보완되어야할필 요가있다. 첫째, 이용자가사용량을쉽게알아볼수있는트래픽측정기술을개발해야한다. 다이얼업접속서비스를제공하는 ISP 의경우, 간단히자신이접속한시간을통해비 용을인지할수있다. 이동전화의경우통화시간을통해자신이비용을조절할수 있다. 반면광대역접속의경우과금을 Gbytes와같은트래픽단위를통해부과하게 된다. 그런데이러한단위는이용자가쉽게인지하기어려워사용량을적절히조절 하기어렵다. 여기에대한대안으로다른산업분야에서사용하는방식이도움이될 수있다. 예를들어, 전력이나수도산업에서사용하는계측법( 미터단위) 이나단순 히계측하는것외에에너지효율성을제시한다든지하는 표시(labeling) 의방법을 활용할수있을것이다. 그런데어떤방식을적용하던지 malware와같은사용자의 의도와관계없이네트워크상에서주고받아지는트래픽이존재한다는사실이반영 되어야할것이다. 둘째, 사용량기반과금방식은계약한트래픽이상이되면트래픽을적절히차단 (cutoff) 할필요가있다. 문제는이차단트래픽수준을어느선에서결정해야하는가 이다. 예를들어, 현재는 3G 정도가일반사용자가사용하는트래픽이라판단해해당 수준을차단수준으로결정하였으나시간이지나면서네트워크용량설비가증가하 거나전반적어플리케이션의트래픽유발량증가로기존의 3G 수준이일반적사용 자의트래픽사용량을대변하지못한다면문제될수있다. 따라서네트워크트래픽특성을철저히연구하여적절한트래픽용량차단 (cutoff) 수준을기술적으로찾아내는연구가필요하다. 특히트래픽성질이새로운어플리
184 케이션의등장또는새로운사용행태에따라달라질수있는경우심도있는연구가 필요하다. 또한소량이용자와다량이용자를구별할수있는기술을개발하는연구 도필요하다. 예전의다이얼업접속방식또는이동전화서비스의경우이용자가서 비스를사용한시간에근거해사용량을제한할수있기때문에 보통사용량 과 특 이한사용량 을판단함이비교적용이하나항상켜져있는연결방식인광대역접속 의경우동일한방법론을적용하는것이힘들다. 셋째, 가장중요한문제로서, 이용자의지불용의가격이공급자에게발생되는실질 트래픽운용비용으로직결되는과금방식에대한연구가필요하다. 현재월트래픽 사용량에기반한과금방식은실제네트워크운용에필요한실질추가비용과는다소 거리가있다. 즉, 이용자의총트래픽사용량과실질망운용비용과는직접적연관 이있다고말하기어렵다. 실제추가적망운용비용을발생시키는트래픽을식별하 기위해서는해당트래픽이혼잡기에네트워크에흘러왔는가, 트래픽이타사의망 을거치는가, 그렇지않은가? 등의다양한관점에서평가되어야한다. 가장이상적인과금방식은망사업자의실질운용비용을상승시키는트래픽에대 해추가비용이청구되는것이다. 동시에이용자입장에서는이러한트래픽이발생했 을때사전에본인이지불의사가있음을밝혔을경우에한정하여추가요금이부과 되어야한다. 만약사전에지불의사가없었다면해당트래픽은차단되어야한다. 따 라서어느때에어떻게, 얼마만큼의망사업자의실질운용비용이증가하는가가자 세히연구되어져야한다. 그런데현재월트래픽사용량에기반한과금방식은실제네트워크운용에필요 한실질추가비용과는다소거리가있다. 즉, 이용자의총트래픽사용량과실질망 운용비용과는직접적연관이있다고말하기어렵다. 실제추가적망운용비용을발 생시키는트래픽을식별하기위해서는해당트래픽이혼잡기에네트워크에흘러왔 는가, 트래픽이타사의망을거치는가, 그렇지않은가? 등의다양한관점에서평가 되어야한다. 트래픽에기반한과금방식이위의문제들을잘해결한다면, 망사업자와인터넷
제8 장 ISP 수익모형의문제와개선방안(MIT 보고서제안) 185 이용자, 상류서비스사업자들모두에게가장유인부합되는과금체계가될것이다. 2. 사업영역확대 ISP 는새로운수익을창출하는애플리케이션시장으로진출하여가입자요금수익 의정체를극복하고망고도화및증설의유인을확보할수있다.IPTV 는ISP가이러 한수직통합을시도하는대표적인서비스이다. 결합판매를통해소매비용이절감되 는등범위의경제가존재한다. 광대역접속이보다보편화될수록소비자의잠재수요가존재하는새로운서비스 시장공략을통해새로운수익을창출할수있다. 특히여러소매서비스를수직결 합형태로제공할경우소매비용이분산되는효과가존재하므로범위의경제를누 릴수있다. 또한수직결합을통해사업영역을확장하는것뿐만아니라새로운서비 스와의결합으로타사업자와차별화가가능하다는점도이점이다. 그러나역시증 가하는네트워크운용비용을새로운서비스수익이상쇄할수있을지는다음과같 은이유에서부정적이다. 첫째, 온라인부가서비스시장의경쟁이치열하기때문에충분한수익을기대하 기어렵다. 예를들어, ISP가VoIP 서비스를통해망운용비용을보조한다고상정해 보자. 새롭게출시된 VoIP는곧바로 SkypeOut 또는Vonage등의기존 IP폰과경쟁하 게된다. ISP의경우수직결합에따른비용절감효과가존재할것이므로한계비용 이상의가격설정이가능할것이다. 그런데새로운 VoIP는소프트폰과의경쟁도피 할수없다. basic Skype의경우서비스이용료을전혀부과하지않기때문에 IP폰 사업자들과만경쟁할경우제시할수있는요금보다더낮은요금을제시해야할것 이고이로인해수익이줄어들것이다. 결국, VoIP 시장의치열한경쟁상황덕분에 ISP 는망운용비용을상쇄할만한충분한수익을기대하기는어렵다. 둘째, 이를극복하기위해경쟁서비스와의차별화를시도하는과정에서망중립 성및불공정행위논란이초래될수있다. 위의VoIP 예를다시인용하면, 수직결합
186 된사업자의경우자회사와경쟁관계에있는 VoIP사업자의트래픽을부당하게지 연시키거나차단할유인이존재하게된다. 또한이와같은행위는경쟁법이적용될 수있는중요한규제대상이다. 망중립성논쟁이촉발된계기인, 2005년 3월의 Madison River Communication의사 례가좋은예가될수있다. 노스캐롤라이나의약20만가입자를갖은유선전화회사 인 Madison River Communication 사는자신의망에흐르는 Vonage의 VoIP 트래픽을 차단했다는이유로 FCC로부터 1만5 천달러의벌금형을선고받았다. 이를계기로 망중립성논쟁이지속되고있고어떤상황에서건수직결합된 ISP가경쟁서비스와 의차별화를시도하는과정에선항상경쟁법또는반독과점법에의한규제를염두 해야하는문제가존재한다. 셋째, 대규모트래픽을유발하면서도사업자수익창출이어려운애플리케이션에 대해서는여전히비용회수가어렵다. 이러한어플리케이션의예로는 P2P, BitTorren, podcasting, basic Skype 등이존재한다. 이중 Skype의경우사용대역폭이적은편 이나비디오스트리밍서비스를제공하는 podcasting의경우대규모트래픽을유발 한다. 문제는이러한어플리케이션의경우수직결합을한다고해도수익창출이어 려운문제가있고그렇다고해당사업자에추가과금을하는것도어렵다. 동시에 해당어플리케이션이발생시키는대규모트래픽은조절이어렵다. 따라서이러한 서비스의경우이의사용을통한소비자후생및새로운서비스개발유인과는상관 없이, 항상차단유인만존재하게된다. 최근이동통신의 3G 서비스가위의상황을설명해준다고본다. 3G 사업자의경 우콘텐츠및부가서비스사업분야를수직결합한채로타콘텐츠및서비스사업자 의서비스개발을독려하지않고있다. 왜그런가? 망사업자입장에서는혁신적콘 텐츠및서비스개발로 3G 가입자를증가시키는효과가있지만동시에주파수자원 이한정된상황에서해당서비스로네트워크트래픽이증가하게되고또이비용을 적절히보상받을곳이없다면현재초고속인터넷에서논쟁중인사안과동일한상 황이발생할것으로기대하고있는것이다.
제8 장 ISP 수익모형의문제와개선방안(MIT 보고서제안) 187 3. 망이용대가부과 인터넷접속차별화(access tiering) 와함께그대가로 CP에망이용대가를부과하여 추가적수익원확보를시도할수있다. 그러나, 인터넷망의기술적특성상적정망이 용대가의계산이어려운현실적문제가존재한다. 또한사업자간자율협상에의존하 는경우해당 CP 의숫자가많아지면거래비용이커지게되는어려움이존재한다. 비차별적이며공정한망이용대가가산정, 부과될수있도록하기위해서는정부 의개입이필요하다. 전송우선권을희망하는모든 CP들에게망중립성차원에서 망이용대가가비차별적으로부과될필요가있다. CP를겸하는 ISP의지배력전이를 막기위해공정한수준의망이용대가가부과될필요가있다. 한편MIT 보고서가지적하는바와같이현시점에서망이용대가를 CP에게부과 할경우, 현시점에서의 ISP와CP간의관계및협상력등을바탕으로망이용대가가 산정되기때문에동태적관점이배제되는효과를갖는다. 만약망이용대가를내던 CP 가킬러콘텐츠공급자로부각될경우,ISP에게망이용대가를지불해야하는지의 문이고더큰문제는서비스가처음도입되는시기에향후 CP의성공여부를알수 없다는사실이다. 또한망이용대가가 0일때에비해대가가 0이상으로존재하는경 우, 잠재적 CP 의시장진입포기효과또한지적될수있다. 4. 비용의절감 만약트래픽이증가하는추세에있지만, 비트당단위비용의감소율이커서 TS(traffic sensitive) 비용의증가가사실상크지않다고하면위모든논의는간단히 해결될수있다. 문제는단위비용의감소율이얼마나큰가이다. 기술발전으로인해설비비용이하락하거나주어진설비용량을보다효율적으로 활용하는것은가능하다. Softbank Telecom(2007) 에따르면 1M당네트워크비용은 연 20~30% 로저렴화되는추세이다. 또한일반적으로네트워크설비( 대역폭) 는규모의경제가실현된다고알려져있
188 다. 정태적관점에서보면, 주어진시점에서네트워크전체의용량이확대될수록 Bps(bit per second) 당단위비용은감소한다. 동태적관점에서는주어진시설용량에 대해기술혁신및개발로 bps 당단위비용은감소한다. Payne and Davey(2002) 에따 르면과거 10년간전송시스템은용량이 2배로증가할때단위비용은대략 80% 수 준으로감소한다. 결국, 트래픽의증가율과단위비용의감소율추세중어느것이우세한가가문제 이다. 양자모두에대해ISP 가변화시킬수있는통제력에는한계가있으며, 이에관 한분석은트래픽증가시나리오별분석을본고앞장에서수행하였다. 한편, MIT 보고서는기존단위비용감소추세를바탕으로영상기반콘텐츠등의 트래픽증가율을여러시나리오로상정한후이의분석을통해트래픽증가율이단 위비용감소율을압도할것이라는결과를제시하였다. 제 4 절 요약및시사점 본절에서는현재의광대역접속서비스요금제하에서는 ISP가새로운서비스개 발을유도하는네트워크투자보다는사용량을제한하는유인이강하다는 MIT 보고 서내용을소개하였다. MIT 보고서는현재의광대역유인문제하에서는 ISP의수 익뿐만아니라가치사슬전반에부정적인영향을미친다는문제인식하에이문제 를해결하기위한다양한접근법과문제점을소개하였다. 주요내용을시사점과함 께다시정리, 요약하면다음과같다. 첫째, 트래픽규모에기반한요금제는이론적으로이용자의이용행태와사업자 투자유인모두에효율적유인을제공하고,ISP 의부당한트래픽차별의유인도감소 시킨다. 단순정액제에서소량/ 단순이용자는다량/ 집약적이용자를간접적으로보 조하게되는문제가있는데, 트래픽기반요금제는소량/ 단순이용자의요금부담을 덜고형평성을개선할수있다. 그러나, 현실적으로 malware와같이이용자의사와 상관없이트래픽을발생시키는경우가있다는것이문제이다. 이용자자신이이용
제8 장 ISP 수익모형의문제와개선방안(MIT 보고서제안) 189 량을모니터링하고관리할수있어야하고사업자도정확한측정수단을갖고있어 야한다. 현재 OECD 일부국가에서시행되는비트상한제는트래픽기반요금제의 비교적단순한형태이다. 그실제운영사례및동향에대해지속적인관심을가질 필요가있다고할것이다. 둘째,ISP 는새로운수익을창출하는애플리케이션시장으로진출하여가입자요금 수익의정체를극복하고망고도화및증설의유인을확보할수있다. IPTV는 ISP가 이러한수직통합을시도하는대표적인서비스라고볼수있다. 이러한전략은결합판 매를통해소매비용이절감되는등범위의경제도존재한다. 그러나, 온라인서비스 시장의치열한경쟁을감안할때충분한수익을기대하기어려울가능성이존재한다. 이를극복하기위해경쟁서비스와의차별화를시도하는과정에서망중립성및불공 정행위논란이초래될수있다. 또한,P2P 파일공유와같이대규모트래픽을유발하면 서도사업자수익창출이어려운애플리케이션에대해서는여전히비용회수가어렵다. 셋째, ISP 는인터넷접속차별화(access tiering) 와함께그대가로 CP에망이용대가 를부과하여추가적수익원확보를시도할수있다. 그러나, 인터넷망의기술적특성 상적정망이용대가의계산이어려운현실적문제가존재한다. 사업자간자율협상에 의존하는경우해당 CP의숫자가많아지면거래비용이커지게되는어려움도존재 한다. 한편, 비차별적이며공정한망이용대가가산정, 부과될수있도록하기위해서 는정부의개입이필요할수있다. 전송우선권을희망하는모든 CP들에게망중립성 차원에서망이용대가가비차별적으로부과될필요가있다. 또한 CP를겸하는 ISP의 지배력전이를막기위해공정한수준의망이용대가가부과될필요가있다. 넷째, 기술의발전으로인해설비비용이하락하거나주어진설비용량을보다효 율적으로활용하는것이가능하다. 또한, 망의용량을확대할때규모의경제로인 해비트당비용이감소하는것이일반적이다. 트래픽의증가율과단위비용의감소 율추세중어느것이우세한가가문제이다. 양자모두에대해 ISP의통제력에는한 계가있으며이에대해서는앞장에서트래픽증가에대한시나리오별분석을수행 한바있다.
190 제 9 장 결론및시사점 인터넷망중립성에대한관심은최근몇년간국내외적으로급격히증대되고논 의도빠르게확산되었다. 망중립성이처음으로이슈화된미국에서는관련규제도 입여부에대해열띤논쟁이이루어졌고, 유럽과일본등에서는이러한미국의논의 동향을주시하되단기적인제도화보다는향후장기적인 IP망관련정책의수립에 반영하기위해노력하고있다. 우리나라에서는하나TV 호차단문제나 IPTV 프리미 엄망에대한동등접근문제등실제사례에대한논의과정에서자연스럽게망중립 성에대한토론이이루어져왔다고할수있다. 망중립성논의에대한접근은이처럼국가별로다양할뿐만아니라, 각개별논의 주체의관심이나이해관계에따라다양한시각에서문제가정의되고그에따른해 법이나판단기준또한다양하게제시되고있다. 따라서, 현시점에서이러한논의들 을하나의체계로정리하여일관된정책이나제도로구체화하기가쉽지않은것이 현실이다. 망중립성문제의중요성에대해서는누구나공감하지만, 의견의수렴이 대단히어렵고이에따라논의의생산성에대한회의적인시각이흔히제시되기도 하는것도이때문이다. 본보고서에서는이러한여러가지시각의망중립성논의를종합적으로정리하되, 표면적으로나타나는주장들보다는이러한논의에내포되어있는핵심적인동인과 논리들이무엇인지, 그리고그러한동인과논리들이발생하게하는배경이무엇인 지에대해중점을두고분석하였다. 망중립성을주장하는측의논리의근간을이루고있는것은인터넷이유지해온 개방적운영체계의효율성과사회적가치에대한믿음이다. 이는보다구체적으로 는콘텐츠, 애플리케이션시장의혁신과성장의필요조건으로서강조된다. 보다직 접적인이해관계를갖는사업자입장에서는, 이는콘텐츠, 애플리케이션서비스, 관
제 9 장결론및시사점 191 련기기를제공하는데있어가능한저렴하고공정하며안정적인조건으로이용자 에게접근할수있는수단을확보하기위한이슈로환원된다. 반면, 망중립성개념에반대하거나신중한입장을보이는측에서가장중요하게 고려하는요소는온라인서비스의품질즉 QoS 와망투자유인의문제이다. 즉, QoS 를보장함으로써이용자에게새로운가치를창출하는온라인기술을현실화해나가 야하는현단계에서기존의중립적망운영원칙은시대에역행하는것이며, 그러한 원칙이강요될경우망의혁신과투자는저해될수밖에없다는것이다. 이또한보 다직접적인이해관계를갖는사업자입장에서는, 인터넷망운영을통한기존의사 업방식의수익성에대한한계로새로운사업모형을모색하는과정에서보다자유 롭고유리한환경을확보하기위한이슈로환원된다. 이와같은입장차이의발생은, 결국광대역인터넷의발전및애플리케이션기술 등의발전에따라인터넷이용의행태가급속히변화하고있고이에상응하여트래 픽전송차별화의유인및기술또한발전하고있는현인터넷환경에기인한다고 볼수있다. 요컨대, 시대의변화를수용함에있어과거의경험으로입증된가치를 존중할것이냐, 아니면다소불확실하지만새로운시대의논리로빠르게전환해갈 것이냐하는대단히필연적이고자연스런논쟁이바로망중립성논의인것이다. 이미대부분의나라에서그렇듯이, 이러한논의에대해정부는신중하게접근할 수밖에없을것이다. 예를들어, 미국과같이망중립성에대한기본적원칙을제시 하고정책을추진하는경우라하더라도, 그동안사업자자율로형성되어지켜져오 던원칙을제도화하는수준까지나아가는것은매우어려운선택이될것이다. 오늘 날과같이빠르게변화하는서비스및기술의융합환경에사업자들이적응하는것 을어렵게만들수있기때문이다. 반대로, 망중립성보다는 QoS형신규서비스와망 고도화를촉진하는정책을추진하는경우에도, 망중립성론자들의주장에지속적으 로귀를기울일필요가있다. 그들이주장하는개방적망운영체계의효율성과애플 리케이션시장의중요성은그동안인터넷의발전을주도해온핵심적요소이며간과 할수없는사회적가치이기때문이다.
192 결국, 정부는어느한쪽의주장에근거하여단기적정책을추진하기보다는, 경쟁 을활성화하고이용자를보호하는기존의통신정책의수단을적극활용하여, 인터 넷및차세대 IP망에기반한시장이효율성과사회적가치를최대한확보하는방향 으로발전해나갈수있도록하는것이바람직하다. 선발사업자가보유한필수설비 를여타사업자가공정한조건에이용할수있게의무화하는망개방(open access) 제 도의활용이그대표적인예가될것이다. 앞서언급한바와같이, 사업자입장에서망중립성논의는무엇보다도사업의수 익성에대한영향문제로환원된다. 그런관점에서볼때, 공정경쟁및이용자보호 에중점을둔정부의정책이시장의기본적질서를마련한다고하면, 그러한틀내 에서사업자간이해가엇갈리는부분은일차적으로사업자들의자율적인협의를통 해상호경쟁및협력의표준을도출해내는것이바람직할것이다. 이는보다구체 적으로는인터넷환경의변화그리고차세대 IP망의발전에적합한상호거래와비 용정산체계에대한사업자간논의가향후활발히이루어져야함을의미한다. 물론, 그러한논의의과정에서이용자의이익이침해되지않도록조정하고공정한경쟁이 저해될우려가있는지를감시하는역할은정부의몫이되어야한다.
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196 별첨1. 일본 네트워크중립성에관한간담회보고서( 안) 2007년 6 월, 네트워크중립성에관한간담회 1. 네트워크중립성에관한기본적관점 1.1 검토의목적 초고속인터넷시장에서는네트워크구조나비즈니스모델이크게변하고있고 이러한시장환경의급속한변화에따른경쟁룰의본질에대해서도새로운특의구 축이필요로되고있다. 이번간담회의목적은초고속인터넷시장전체를범위에넣은경쟁룰를정비하기 위한검토를하는것이다. 구체적으로는초고속인터넷시장의발전에유연하게대 응한경쟁룰의기본적틀을구축하면서이것을기본으로시장환경변화에빠르게대 응할수있는경쟁룰을정비하고시장의투명성이나경쟁룰의예견가능성을높이기 위해초고속인터넷시장의설비투자인센티브의향상이나서비스의다양화등을 실현하는것이다. 1.2 초고속인터넷시장의환경변화 1.2.1 시장통합성의발전 1.2.1.1 수직적인시장통합의발전 최근의초고속인터넷화나 77) IP화의급속한발전에따라각레이어마다기능이모 77) 이보고서에서물리망레이어( 전기통시서비스를제공하기위한물리적설비에서 구성되는기능), 통신서비스레이어 ( 콘텐츠 어플리케이션등을매개로하기위한
별첨 197 듈화되어한회사만단독으로각레이어를종단하는수직통합형의비즈니스모델과 각모듈의경영자원을조합하여여러플레이어가연계하여비즈니스모델을구축하 는협동지향의수직통합형비즈니스모델이다수등장해왔다. 예를들면, 휴대폰사업에서인터넷접속서비스는단말 물리망 통신서비스 플 랫폼의각레이어를통신사업자가일체화하여제공하고이것을토대로콘텐츠어 플리케이션이제공되는단독적인수직통합형비즈니스모델이다. 원래통신분야의경쟁정책은주로통신레이어에서통신사업자사이의공정경쟁 의확보에신경을써왔는데위와같은수직통합형비즈니스모델이등장하게되어 2 가지타입( 단독적또는협동지향) 의수직통합형비즈니스모델이공정경쟁환경안에 서사업전개를하는것이가능한가?( 레이어를종단하는시장지배력의남용이일어 날가능성의유무) 등, 수직적인공정경쟁확보의본질에대해검증이필요해지고있다. 1.2.1.2 수평적인시장통합의발전 과 그리고초고속인터넷화나 IP 화의발전에의해유선통신망과이동통신망, 통신망 CATV망등서비스마다원래다른것으로인식되었던네트워크의차이가없어 지면서수평적인시장통합이발전해가고있다. 예를들면유선전화서비스와이동전화서비스를공통단말로이용할수있는 FMC(Fixed Mobile Convergence) 서비스의제공, 통신네트워크를이용한 CATV서비 스의제공이나온디멘드형의다양한동영상제공서비스등 지상디지털텔레비전방송의제공등도계획되어있다. IP망을전송매개로하는 지금까지의경쟁정책에서는전송네트워크마다시장을사전적으로획정하고각 시장마다공정경쟁을실현하는지에주목해왔지만각전송네트워크에서제공되는 전송서비스를제공하기위한기능), 플랫폼레이어( 인증과금, QoS(Quality of Service) 제어, 디지털저작권처리등콘텐츠 어플리케이션을통신서비스레이어 에서원만하게유통시키기위한기능), 콘텐츠 어플리케이션레이어의 4가지레 이어로나누어서분석을한다. 그리고물리망레이어와통신서비스레이어를합 쳐서단순하게통신레이어라고한다.
198 서비스가동질화되고있다는현재상황을보면수평적인공정경쟁확보의본질에대 해서도다시검증할필요가있다. 1.2.2 인텔리전스의분산화 통신사업자에게는네트워크의 IP화를진행시키는관점으로차세대네트워크의구 축에맞는대책이진행되고있다. 구체적으로는아래와같은움직임이보인다. 1 NTT는2004년11 월에공개한중기경영전략에서차세대네크워크(NGN:Next Generation Network) 를구축하고 07년도중으로상용서비스를개시하면서차 세대네트워크를이용하여 FMC서비스를 NTT동서와 NTT도코모가연계하여 제공하겠다는의지를표명했다. 이것으로인해 06년 7월에차세대네트워크 필드트라이얼에관한기술적요건( 어플리케이션층및단말층과의인터페이스 나다른사업자와의상호접속조건) 을발표하고같은해 12월부터올해 12월까 지의예정으로필드트라이얼을실시하고있다. 2 KDDI에서도05 년6월유무선을 포함한다양한액세스망을상호연계시켜 패킷베이스의코어망에서심리스하게이용가능한 인 울트라3G 구상 을발표하고이것을추진하고있다. FMC서비스의실현이목표 통신사업자가구축을맡고있는차세대네트워크는액세스망과코어망에서
별첨 199 구성되는네트워크기반( 전송기능) 에서섹션제어, 인증보안, 과금관리등을 관리하는서비스부여기능을네트워크안에탑재시키고이것을일체화시켜 운영하는형태이다. 즉, 차세대네트워크는우리회사망의안에인텔리전스를 탑재하게되므로서 IP망의유연성과지금까지의회선교환망의높은신뢰성을 양립시키려는망설계를기본이념으로하고있다. 이것에대해인터넷( the internet ) 에서는인텔리전스의분산화가진행되고있다. 구체적으로는아래 2 가지를들수있다. 1 PC와같은단말의비약적인계산능력향상이나 P2P(peer to peer) 를활용한단 말간연계기술의향상, 그리드컴퓨팅등의네트워크분산처리의보급등이진 행되고있다. 이것에의해인터넷의주변부분( 말단) 에막대한인텔리전스( 컴퓨 팅능력) 이축적되는상황이되고있다. 2 그리고상위레이어의 SaaS(Software as a Service) 의제공등에의해단말측과 서버측의인텔리전스를연계시키는서비스가보급되고있다. 이러한인텔리전스의분산화에의해콘텐츠등이네트워크의여러말단으로부터중 심부를향해유입되고이것을불특정다수가이용하는 CGC(Consumer Generated Content) 의확대, 이용자( 단말) 가상호간에직접접속할수있는유비쿼터스에코노미 화 78) 등이발전하여 CDN(Content Delivery Network) 의보급, IP멀티캐스트나 P2P베이스 의새로운송수신기술의실용화등과함께콘텐츠등의유통형태가다양화되고있다. 1.2.3 네트워크구조의다양화 IP 화의발전이나검색엔진의보급에의해인터넷상의정보에그속성을태그로 78) 원래는주요기업, 산업분야에서 ICT화가진행되고전과같은서비스가네트워크 서비스에의해대체효율화되는 디지털에코노미화 가발전해왔는데이시점 에서는국민이용자는 ICT 의편리성을수동적으로향유하기만했다. 그러나기업, 이용자등이네트워크화되어서상호적으로직접접속되는 유비쿼터스에코노미 화 가진행되어여러회사경제활동의영역에서 ICT기술을활용한효율화가진행 되면서네트워크화에의해새로운사업창출기회가생기는등부가가치창조형의 네트워킹화가진행되고있다.
200 서첨부하는정보의태그화가진행되고이태그를베이스로하여정보가상호간에 79) 관련될수있는웹의구조화 고도화가발전하고있다. 구체적으로는 XML(eXtensible Markup Language) 베이스의콘텐츠증가나 RSS (Really Simple Syndication) 에의한상호참조구조의증가등이진행하는등검색연 동광고등이급속하게보급되고있다. 그리고 OSI참조모델의레이어2( 데이터링크층) 80) 에서의접속이나네트워크의상위 레이어가서비스를규정할수있는오버레이 네트워크등필요한기능만을선 택이용할 수있는새로운네트워크이용형태가등장하고있다. 1.3 검토할때가져야할기본적관점 1.3.1 네트워크중립성에관한 3원칙 종전의네트워크에서는통신사업자가통합적일원적으로 네트워크를관리해왔 지만수직적시장통합의발전, 인텔리전스의분산화및네트워크구조의다층화에 의해초고속인터넷시장에서는각레이어에서( 또는각레이어를종단하는) 다수의 이해당사자가네트워크상에서사업전개를하고있다. 그래서전과같은통신레이어( 물리망레이어및통신서비스레이어 ) 에게있어서 통신사업자간의공정유효경쟁을실현하는것만으로는초고속인터넷시장전체의경 쟁환경정비의관점에서는충분하다고말할수없고각레이어의다수이해당사자사 이에서네트워크전체의구축운용이용 ( 비용부담을포함) 에대해경쟁제한적 또는경쟁저해적인요소를배제하고초고속인터넷시장전체의공정유효경쟁을실 현하기위한정책전개에대해넓은콘센서스를양성할필요성이높아지고있다. 79) 네트워크의말단인단말측에인텔리전스를축적하는움직임과동시에 SaaS의도 입이나정보의태그화, 데이터의온라인스토레이지등에의해상위레이어측에인 텔리전스를갖게하는움직임도최근에보이고있다. 80) OSI참조모델은 7개층으로구성되어있고레이어2( 데이터링크층) 은네트워크상에 서직결되어있는기기끼리통신방식을규정한다.
별첨 201 이것을네트워크를이용하는소비자( 통신서비스의이용자) 의관점에서보면 자 율 분산 협조 를기본정신으로하는인터넷의잠재능력이최대한발휘되어인터 넷을이용하는모든당사자에게이익을최대화할수있도록해야한다. 1 소비자가네트워크(IP 망) 을유연하게이용하여콘텐츠어플리케이션 레이어 에게자유롭게액세스가능한것 [ 원칙1] 2 소비자가기술기준에맞는단말이네트워크(IP 망) 에자유롭게접속하고단말 간에통신을유연하게할수있는것 [ 원칙2] 3 소비자가통신레이어및플랫폼레이어를적정한가격으로공평하게이용가능 이러한 한것 [ 원칙3] 3가지의요건을기본원칙으로하여이번요건에맞는네트워크가유지 운영되고있는경우네트워크중립성(network neurality) 이확보되었다고생각하는 것이적당하다. 초고속인터넷시장에관련된정책전개에서는계속특정사업자를특별히유리 또는불리하게대우하는것을회피하는 경쟁중립성 (competitive neutrality) 및특정 기술을특별히유리또는불리하게취급하는것을회피하는 ological neutrality) 을확보하는것이행정당국에게요구된다. 기술중립성 (techn- 그러나시장의통합화의발전등의시장환경변화에대응하기위해서는앞에기 술한대로단순하게통신레이어가경쟁중립성이나기술중립성에착안하는것으로는 충분하다고할수없다. 그렇기때문에각레이어의관계에착안한상기의 네트워 크중립성 이확보되고있는지에대한관점을, 행정당국뿐만아니라초고속인터넷 시장에관여하는이해당사자가기본적인식으로서공유하고종전보다도폭넓은관 점으로바람직한시장환경을창조해나가기위한지표로서활용해나가는것이적당 하다. 네트워크중립성에관한논의에대해서는기본적으ㄹ경쟁정책의관점에서검토 를하는것이다. 그때종전의회선교환망베이스의경쟁룰과 IP망베이스의경쟁룰 의공통점과상이점을준별하여특히 자율 분산 협조 를취지로하는 IP망인
202 인터넷에대해서는 칙을유지하는것이필요하다 1.3.2 innovation without permission( 자유로운기술혁신의실현) 의원 인터넷과차세대네트워크의관계 네트워크중립성에관한검토를할때 네트워크 라는용어가의미하는것에대 해명확하게할필요가있다. 구체적으로는 IP화의발전에따른시장환경변화에대 응한경쟁정책의본질에대해서검증하는것이네트워크중립성에관한논의의취 지이고이경우에 네트워크 라는용어에대해서는인터넷과차세대네트워크를 명확하게구별하여논의를할필요가있다. 우선인터넷의경우, 레거시망과는다르고, 모드( 데이터양식등) 가다른다양한정 보가태그등에관련되어있고, 종전의지역 언어 시간 비용등의전통적인제 약조건을넘어서유통될수있도록하며그결과이용자자신이자유롭게정보를수 집선별융합하는 것으로새로운부가가치를생산해낼수있다. 즉, 인터넷은조화적인네트워크로꼭예정된것이아니라거꾸로이용자에의해 자기증식적인발전을해나갈수있는특성이있고구체적으로는 1 인텔리전스는단말측이가진보안확보나인증등을실행하고소위 스투피 드 네트워크 ( 네트워크측에서콘텐츠등의유통을실질적으로제어하지않 는다) 를경유하여단대단원칙을실현하는것을기본이념으로하고있고단대 단원칙에서의일체적인 QoS 확보를위한구조가없다. 2 각네트워크가다층적으로상호접속되어인터넷이라는오픈형의네트워크자 체가하나의자율적인네트워크로서기능을하고있다. 3 불특정다수이용자의의식적 무의식의콜라보레이션에의해전체의최적화 된답이자연적으로실현해나가는 라는특징을가지고있다. best effort 형의성장모델이다.
별첨 203 이것에대해차세대네트워크의경우앞에서기술한것처럼종래의캐리어( 통신 사업자) 망을 IP베이스에서재구축하는네트워크이고 QoS 및보안을서비스부가기 능으로서실현하는캐리어관리형의네트워크라는특성을가진다. 그래서위의 2 가지네트워크는 네트워크 로서의구축 운용이념이달라지지만 차세대네트워크가가지는신뢰성일체성과 인터넷이가지는자율성등을공존시 키는것이가능한네트워크환경을실현하여인터넷관련기술혁신( 및그성과인시 장으로의신속한투입) 의유지가확보되면서국민이용자의다양한요구에대응할 수있는것이기대된다. 이처럼네트워크중립성에관한논의에대해서앞에서기술한기본 3원칙에따라 이용자가자유롭게네트워크를선택이용할 수있는환경( 네트워크선택의자유) 이확보되야한다. 1.3.3 네트워크중립성을확보하기위한기본적관점 이상에서본것처럼네트워크중립성에대해검토를할때에는인터넷과차세대
204 네트워크를구별하여검증을하는것이필요하다. 그때기본적관점으로서구체적 으로는이하의 1.3.3.1 2 가지관점을검토할필요가있다. 네트워크비용부담의공평성 우선네트워크증가에관한비용을관계자사이에서적정하게부담해야한다는 관점에서네트워크비용부담의공평성을확보하기위한방책에대해검토할필요가 있다. 구체적으로는인터넷을구성하는관계사업자( 설비계사업자, ISP, CP 등을포함) 사이의정산구조에관해시장메커니즘에의한조정이얼마나기능을하는가에대 해검증하면서시장메커니즘을보안하기위한대책의필요성에대해검토를할필 요가있다. 1.3.3.2 네트워크이용의공평성 그리고특정레이어의시장지배력이다른레이어에게미치는영향을회피하기때문 에네트워크이용의공평성을확보하기위한경쟁룰의본질에대해검토가필요하다. 구제적으로는통신레이어의보틀넥성을존재할수있게하는시장지배적사업자 에대해수직방향( 하위레이어에서상위레이어등) 및수평방향( 통신레이어내) 의 시장지배력남용방지의본질이과제가된다고생각된다. 그래서시장통합이발전하면서시장지배적사업자가구축하는차세대네트워크와 상위또는하위레이어사이의인터페이스의오픈성을확보할필요가있고또한동 일레이어내에서다른통신사업자와의인터페이스오픈성의확보등이요구된다. 이처럼종래의회선교환망의시대에는통신레이어의수평적인공정경쟁의확보 라는관점에서경쟁정책이진행되어왔는데이것으로끝나지않고그상위또는하 위레이어도시야에넣어수직방향및수평방향의공정유효경쟁을실현하기위한 대책을종합적으로검토하는것이필요해지고있다. 1.3.4 네트워크중립성을확보하기위한유의사항 네트워크중립성을확보하는것을목적으로한대책을진행할때 IP망이라는종
별첨 205 래회선교환망과는다른네트워크에대응한경쟁룰을확립하는것이필요하다. 구체적으로는네트워크중립성에대해서인터넷이가지는 자율 분산 협조 라는특성을최대한활용하는관점에서정부당국의경쟁룰운용원칙으로서 (a) 규 제의최소화, (b) 룰운용면에서의객관기준을기초로한유연성,(c) 시장모니터링을 통한사후규제의중시라는 3 가지에대해특히유의해야한다. 상기 (a) 의 규제의최소화 에대해서는 04년전기통신사업법개정에의해경쟁 룰의주축을사전규제로부터사후규제로바꾸었고규제의최소화가확보되어있지 만 IP망에서는급속한기술혁신에의해시장구조나네트워크구조의현저한변화가 예측되기때문에규제의틀에대한검토를할때규제의최소화를유지해야하는것 을염두해두는것이적당하다. 상기 (b) 의 룰운용면에서의객관기준을기초로한유연성 에대해서는경쟁룰 에대해시장구분을개별적으로하게설정한경쟁룰을경직적으로적용하면시장의 변화에대응할수없을뿐만아니라경쟁룰의틀이시장의발전을거꾸로저해할가 능성이있다. 그래서법제적인틀로서유연성을확보하면서이유연성에의해정부 당국의자의성이생기는것을배제하고제도운용의투명성을확보하는관점에서위 의유연성에대해서는명확하면서합리적인기준을세우는것이전제조건이된다. 상기 (c) 의 시장의모니터링을통한사후규제의중시 에대해서는시장구조의 변화에대응하기위해공정경쟁확보를통한이용자이익의실현이라는관점으로네 트워크중립성에대해서기본원칙등을확립하면서이기본원칙등에맞지않는사 안이발생한경우에개별적으로신속하게대응할수있도록시장모니터링기능강화 와사후규제의적극적인활용을계획하는것이적당하다.
206 1.4 외국여러국가의네트워크중립성에관한논의 1.4.1 미국논의의동향 RBOC( 벨계열전화회사 ) 에의한통신사업자( 구AT&T 및 MCI) 의흡수합병을통해 통신사업자의집약화가진행되고초고속인터넷시장의설비계열사업자는대체로 RBOC와CATV 사업자의두진영으로한정된복점구조로되어있다. 이것에대해상위레이어사업자( 구글, 아마존, 이베이, MSN, 야후등) 은상기의설 비계열사업자에의한차별적대우를받지않도록법제도의정비가필요하는주장을 하고있다. 그배경에는 05년3 월,FCC가 RBOC의초고속인터넷망에대한언번들의 무를폐지한것등에의해 RBOC 및CATV사업자가특정상위레이어사업자의대역 을제한하는등시장지배력을남용할가능성이높아질거라는우려가있기때문이다. 이것에대해RBOC나CATV사업자는네트워크중립성을저해하는구체적인사례 가발생하지않았기때문에, 인터넷이라는성장도상시장에대해중립성확보를위 한법제도를만드는것은부적절하다고주장하고있다.
별첨 207 이러한상황에서 05년 2 월매디슨리버커뮤니케이션즈사 ( 통신사업자) 가보니지 (VoIP 제공사업자) 를배제하기위해VoIP 용포트를폐쇄하는사안이발생했다. 본건 에대해서는 FCC가조사를하였고최종적으로는매디슨리버커뮤니케이션즈사와 보니지는화해를하여매디슨리버사는포트폐쇄를해제하고미국정부에대해벌금 을지불했다. 그후 FCC는 05년 8 월 초고속인터넷보급을촉진하고공공인터넷의개방성과 상호접속성을유지 촉진하기위한 4 원칙 ( 이하 중립성4 원칙 으로한다.) 를채택 했다. 81) 4 원칙은아래의항목으로구성되어있다. 1 소비자는자신의선택으로합법적인인터넷상의콘텐츠에액세스할권리가있다. 2 소비자는법의집행필요성에따르고자신의선택에의해어플리케이션과서 비스를향유할수있는권리가있다. 3 소비자는네트워크에손상을주지않는합법적인단말장치를자신의선택에 의해접속할수있다. 4 소비자는네트워크프로바이더, 어플리케이션& 서비스프로바이더, CP 사이의 경쟁을향유할권리가있다. FCC 는네트워크중립성에대해구첵적인문제가생기지않는다는인식을하게 되었고상기의중립성4 원칙에기초하여분쟁사안이발생한경우에는개별적으로 처리하는기조를유지하고있지만상기 4원칙을책정한후에 FCC의움직임으로서 는다음 2 가지를들수있다. 첫째로06 년12월구AT&T와벨사우스가합병할때합병당사자가자발적으로표 명한네트워크중립성을확보하기위한조건을전제로서인가했다. 82) 그조건으로서 81) FCC, Policy Statement (September 23, 2005) http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/fcc-05-151a1.doc 82) FCC, FCC Approves Merger of AT&T Inc. and BellSouth Corp., (December 29, 2006), http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/doc-269275a1.pdf, AT&T 가벨사우스와합병할때FCC에제출한조건은이하의 URL 을참조, http://www.fcc.gov/
208 구체적인내용은이하의 3 가지항목이포함되어있다. 1 FCC 중립성 4원칙에대해서합병완료후 30개월에걸쳐 4원칙에맞는사업을 한다. 2 새로운회사는자회사를포함한 CP, 어플리케이션프로바이더등에대해서발 신원, 소유자또는송신처에의해전송되는패킷을차별적으로취급하지않는 다. 그리고이조건은이용자의단말에서이것과가장가까운 IX까지적용된 다.( 합병완료후 2 년간이것을이행하는것이원칙) 3 인터넷백본에 대해서는피어링협정수( 상위10 개회사) 를합병완료시점상태 로유지한다.( 합병완료후 3 년간이것을유지) 두번째로 07년 3 월 초고속인터넷시장의거래관행 에관한제안모집(NOI: Notice of Inquiry) 를개시했다. 83) 그중에서초고속인터넷제공사업자에의한인터넷 트래픽의관리방법, 이사업자가통신속도나서비스내용에요금차별를만드는것에 대한시비, 콘텐츠에액세스하는것에대해 CP가과금하는경우와그렇지않은경 우의정책대응의상이함에대한시비, 이것들과같은시장관행이소비자에게미칠 영향에대해넓은정보제공을요구하고있다. 84) ATT_FINALMergerCommitments12-28.pdf 83) FCC, Notice of Inquiry into Broadband Market Practices, (March 22, 2007), http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/fcc-07-31a1.doc 84) 이외에07년2월스카이프는FCC 에대해카터폰결정( 네트워크에손상을주지않 는한자유롭게단말을접속할수있는것을인정한68 년FCC 의결정) 에대해서 이것이휴대단말에적용되는것에대한확인을요구하는페티션을제출하였다. 이 것은단말레이어와통신레이어와의사이에서인터페이스오픈화를추구하는것 으로네트워크중립성에관한논의와밀접하게관련되어있다. 구체적으로는스카 이프는휴대단말상에서어플리케이션을자유롭게이용가능하여휴대단말에서 VoIP 서비스를이용할수있게해야한다고주장하고있다.( 출처)Skype, Petition to Confirm a Consumer s Right to Use Internet Communications Software and Attach Devices to Wireless Networks (Feb. 20, 2007), http://gullfoss2.fcc.gov/prod/ecfs/retrieve. cgi?native_or_pdf=pdf&id_document=6518909730
별첨 209 한편미국의회에서네트워크중립성을법제정을통해규율을정하려는움직임이 있다. 예를들면, 07년1 월상원에서인터넷중립성에관한법안(S215) 가제출되었 다. 본법안에서는 FCC의중립성 4 원칙을법률로서규정하는것을기본으로, 동일 서비스내에서추가요금을징수하여사이트에액세스품질을선별하여관계가있는 콘텐츠와이것이외의것을차별하여취급하는것을금지한다고되어있다. 단,QoS 나대역에따라요금을내는서비스를제공하는것은가능하다고되어있다. 1.4.2 EU 에서의논의동향 유럽위원회는 06년6월에02년전자통신규제조약의재검토에착수했지만이재검 토에관련된문서 85) 에서네트워크중립성에대해언급하고있다. 구체적으로는미국 FCC가채택한중립성 4원칙은 EU에서도적용가능하지만정책당국은이것을일반 원칙(general guidelines) 으로서생각하는것이제일적합하고법규제상의무로서하 는것은적당하지않다는견해를보이고있다. 또한초고속인터넷시장의경쟁정책에대해서는미국이채용한네트워크개방의 무의철폐라는정책옵션은부정하고있다. 구체적으로는, 1 미국에서는 DSL 시장이지리적요인( 국토가광대하여지국에서이용자집까지거 리가길다) 으로성장하지못하고있지만 CATV와RBOC 에의한설비경쟁이실 현되었다는점에있어서는유럽시장과는시장구조가다르다고분석하고있다. 2 상기1 를토대로성장중인시장(emerging market) 이라는것을감안하여네트 워크개방의무를적용하지않는생각( regulatory holiday 라고불린다) 에대해 서는부정적인견해를가지고있다. 구체적으로유럽시장은원래국가소유의 85) European Commission, Commission Staff Working Document, Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the Review of the EU Regulatory Framework for electronic communications networks and services: Proposed Changes (COM(2006)334)(June 29, 2006), http://ec.europa.eu/information_society/ policy/ ecomm/doc/info_centre/public_consult/review/staffworkingdocument_final.pdf
210 독점기업에의해지배되어왔고시장원리도입으로상당기간이경과한현시점에서도경쟁상의구조문제, 즉, SMP사업자의존재가경쟁을저해한다는걱정이있다는점을명확화시키고있다. 3 상기의인식을토대로네트워크개방의무와같은사전규제에대해서는설비경쟁에의한지속적인유효경쟁이실현될때까지계속적용하여설비경쟁이실현한단계에서사전규제를폐지하고사후규제에맡기는것이적당하다. 다시말하면 EU가맹국가의규제당국에서구성하는 ERG(European Regulaors Group) 은유럽위원회에대해네트워크중립성에대해명확한기준을확립해야한다 고주장하고있다. 86) 1.4.3 한국에서의논의동향 한국에서는 06년7월하나TV 가온디멘드형의비디오서비스의제공을시작하였는 데초고속인터넷사업자(LG 파워콤) 이나 CATV 사업자( 큐릭스등) 이차단또는속도 제어를실시한다는사안이발생했다. 이것에대해같은해12월통신위원회가개입 하여 07년1월하나TV 와LG파워콤과의사이에서접속료의설정등에관련된계약 에합의하고접속을재개했다. 그러나이회사는아직도타사업자들과아직도분쟁 중인상황이다. 그리고 07년4 월정보통신부는 통신규제정책로드맵 을발표하고그중에서 인 터넷소비자의선택권보장 ( 네트워크중립성) 에대해 07년중으로전문가에의한 팀을구성하여이문제에대해본격적인검토에착수할것이라는방침을표명했다. 1.4.4 일본에서의논의동향 이상에서봐온것처럼미국에서는설비계열사업자와상위레이어와의사이에대 립축이명확히있고상위레이어사업자의사업전개에서네트워크측( 설비계열사 86) European Regulators Group(ERG), Response to the Review of the EU Regulatory Framework for electronic communications network and services (October 27, 2006), http://erg.eu.int/doc/whatsnew/irg_erg_resp_review_rf_final271006.pdf
별첨 211 업자) 이차별적인대우를하지않도록요구하는논의가진행되고있다. FCC는이것 을구체적인문제사안이발생했을경우대처한다는입장을취하면서, 미국의회에서 는법제화를요구하는움직임을보면서논의의방향성은현시점에서는확정되지않 은상황이다. EU는미국의중립성원칙을일반원칙으로사용한다는것에동의했고 현재의시장구조는시장지배적사업자에대한 워크중립성은실효적으로확보가능하다고보고있다. SMP규제를적절히운용하면서네트 네트워크중립성확보의본질에대해서는그이념이나원칙에대해각국의정책 당국이공통적인판단기준에의하여정책검토를할필요가있지만구체적인정책진 행의본질에대해서는각국의초고속인터넷시장의경쟁상태( 지리적요인, 초고속 인터넷시장의발전단계, 경쟁진전도등) 을염두해두고검토를할필요가있다. 따라서일본에서는초고속인터넷서비스가다른나라보다빨리보급되었지만아 직도보틀넥설비를유지하는시장지배적사업자가존재하는시장특성등을본다면 이것에대응한네트워크중립성의본질에대해검토해나가야할필요가있다. 다음으로제3장에서는네트워크이용의공평성에대해특히시장지배적사업자가 구축하는차세대네트워크를염두해두고검토를한다. 동시에시장지배력의남용을 방지하기위한도미넌트규제( 지정전기통신설비제도 ) 의본질에대해서도검토한다. 제4장에서는상기의네트워크비용부담의공평성및네트워크이용의공평성뿐 만아니라네트워크중립성에관련한논의를정리한다음마지막제5장에서차후 네트워크중립성을확보하기위한대책에대해제언한다. 2. 네트워크비용부담의공평성 2.1 네트워크비용부담의공평성을확보하기위한기본적관점 수직통합형비즈니스모델에서는다양한기능이모듈화되어이기능들이조합된 형태로제공된다. 인터넷에서는자율적인라우팅이이루어지는것이기본이고동시 에각루트마다트래픽을정확하게포착하는것은곤란한면이있다. 초고속인터넷
212 기반의정비에따라트래픽은동영상등의리치콘텐츠를중심으로급증하고있다. 이러한상황에서트래픽의급증에따른통신망증가를위한비용부담의본질에 대해검토가필요하다. 검토를할때트래픽의동향에대한분석을하여이것을기 초로시장메커니즘에의한조정기능은어디까지기능을수행하는지와시장메커니 즘을보완하는장치로서어떤검토가필요한지에대해검토가필요하다. 2.2 네트워크상의현재트래픽상황 2.2.1 최근트래픽동향 최근트래픽은매년증가추세를보이고있고최근 2년동안에는 2배정도의페이 스로계속증가하고있다.( 다음그래프참조) 구체적으로는일본의초고속인터넷이 용자의다운로드트래픽의총량( 추계치) 는 06년 11월시점에서 636.6Gbps에달하고 있고차후에도이페이스가유지될것이며 08년도에는 1Tbps 를넘길가능성이있다. 요즘트래픽의동향의주요특징으로이하의 5 가지를들수있다. 1 ISP간트래픽에대해서는해외 ISP로부터유입이급증하고있고해외의동영 상사이트의시청이증가하고있는영향이나타나고있는것으로생각된다. 2 ISP 6개회사의초고속인터넷이용자의트래픽을보면그피크는 21~23시인 데트래픽의최저점인경우에도피크때의절반정도의트래픽이발생하고있다. 3 어느대기업 ISP의데이터를보면대역점유율은 80%( 상향) ~90%( 하향) 에달 하는시간대가있는등, 네트워크의혼잡이발생하고있다. 4 그내역을보면P2P 베이스의파일교환소프트(Winny 나WinMX) 를이용한트래 픽이점하는비율은몇퍼센트되지않는다. 그래서현시점에서는네트워크혼 잡의주요원인으로 P2P 베이스의파일교환소프트에의한것이라고추측된다. 5 그외에인터넷이용자의약1% 이용자가백본대역의약60% 이상을소비하고 있다는조사결과도있었고일부헤비유저에의한대역소비가네트워크의혼 잡을일으키는주요원인의하나가된다고생각한다.
별첨 213 2.2.2 트래픽증가의배경 트래픽이증가하고있는배경으로는앞에서언급한대로P2P 기반의파일교환등 이넓게보급되고있는것을들수있고이것이단말레이어 PC의보급등인텔리전 스의분산화와같이더욱트래픽의증가를가속시키는것으로생각된다. 그리고파 일교환에대해서는 역도광대역화하여그결과로서 FTTH(fiber to the Home) 서비스이용자의증가에의해업로드대 CP뿐만아니라일반이용자도동영상등의리치콘텐 츠를네트워크상에서유통시키는( 또는동영상송수신사이트에등록한다) 것이쉬워 진것도한요인으로생각된다. 두번째로 CGC를적용한비즈니스모델이최근다수등장하여 CP가최종소비자 에게맞는콘텐츠를일방적으로송수신하는지금까지의형태에추가로네트워크의 여러가지말단으로부터네트워크안으로콘텐츠등이유입되는형태의비중을높 이고있으며이것이트래픽의급증을초래하고있다. 네트워크상의트래픽증가는 여러이해당사자가관여하는형태로생긴다고할수있다. 세번째로유비쿼터스에코노미화의발전에의한 M2M(machine to machine) 등새
214 로운통신형태의보급, 앞에기술한 SaaS 등기업시스템에서네트워크이용의증가, 그리드컴퓨팅의보급등도차후트래픽을가속적으로증가시키는요소가된다고생각된다. 2.3 네트워크비용부담의공평성에관한검토과제 2.3.1 스케러블한네트워크구축의필요성 2.3.1.1 인터넷에서콘텐츠등의송수신형태 인터넷에서콘텐츠등으송수신은클라이언트서버형모델과 P2P형모델이존재 하고있다. 그중전자인클라이언트서버형모델은유니캐스트방식과 IP멀티캐스트 방식 2 가지로크게나눌수있다. 1 유니캐스트방식 송수신서버로부터일제히콘텐츠송수신을하 는구조이고송수신시스템으로서간소하면서안전되어있다. 그리고 ISP측에 서특정장치를설치할필요가없다는의미인 ISP프리방식이고패킷로스에 대한보상이있는등장점이있다. 그러나시청자가증가하면서버비용이나 트래픽비용이증대되는등송수신서버의트래픽부하가보틀넥이되는등네 트워크의사용효율이나빠지는단점이존재한다. 그래서다수의시청자에게 고품질콘텐츠를송수신하는경우, 유니캐스트방식은절대적이지않다. 87) 2 IP 멀티캐스트방식 동시에송수신할때시청자수가증가해도네트 워크사용효율이좋고안정된송수신이가능하지만유니캐스트와비교해보면 안정성이떨어지고패킷로스에대한보상이없는데다가멀티캐스트에대응하 는네트워크기기가필요한것처럼통신레이어전체의대응이필요하다는특 성을가지고있다.(IPv4베이스의 IP 멀티캐스트방식의경우) 87) 유니캐스트방식에 CDN(Content Delivery Network) 을병용하는방식도존재한다. CDN 은최종소비자에게가까운다수의거점에서대규모스토레이지를가진말단서 버를설치하여백본의부하를경감하고콘텐츠의효율적인배분을가능하게한다.
별첨 215 다음으로 1 2 퓨어형 P2P P2P 형모델에대해서는두가지타입으로유형화할수있다. 콘텐츠정보의검색발견의 기능을단말이분 산하여담당하는형태이고특정회선에트래픽이집중하지는않지만콘텐츠 를발견할수없는경우가있는등, 유통되는정보의관리가제대로되지않고 네트워크상의트래픽을제어할수없는특성을가지고있다. 하이브리드형 P2P 콘텐츠정보의검색발견 기능을콘텐츠정보 나피아정보를집중관리하는인텍스서버가담당한다. 이경우인덱스서버로의 회선에약간의트래픽집중이생기지만콘텐츠를확실하게발견할수있는등 인덱스서버를이용한보안확보등이가능하다. 2.3.1.2 네트워크스케러빌리티확보의필요성 위에서본것처럼일본에서는인터넷상의트래픽이급증하고있고네트워크의혼 잡이급속도로진행되고있다. 이러한상황에서네트워크의트래픽관리를통신사업 자측만하는것이점점곤란해지고있고버스트트래픽의발생에의해서네트워크 의공급제약이발생하지않도록트래픽의파동성을유연하게흡수할수있는네트 워크( 스케러블한네트워크) 의구축이필요해지고있다. 크라이언트서버형의 콘텐츠송수신에대해서는송수신전용서버로의부하가커 지고서버로의송수신리퀘스트가쇄도한경우, 이러한리퀘스트에응할수없는리 스크를가지고있다. 이에대해 P2P 의경우, 이용자가증가한경우도송수신서버의증가등추가적인 설비를설치할필요가없기때문에송수신시스템의스케러빌리티가어느정도확보 되는등콘텐츠송수신에관련된안정성( 접속된피아의일부에장애가발생되어도 다른피아가이것을보완하기때문에송수신품질은유지되고정보의소실 손상의 위험이적다) 이높다는특성을가지고있다. 이처럼 P2P 에의한콘텐츠송수신은송수신효율성을높이고( 콘텐츠송수신에관 련된보틀넥을해결한다), 예를들면, P2P와CDN을조합하는등에의해콘텐츠송 수신의효율성향상을실현하기위해방안을마련하고있다. 구체적으로는아래와
216 같이정리할수있다. 1 하이브리드형P2P 와CDN에대해서양자의상대적인특성의차이를생각하면 P2P는속도보증이곤란하지만소스서버로의부하가작고CP가송수신배용을 억제할수있다. 2 하이브리드형 P2P는이용자단말이라는리소스를활용하는의미에서 2종의 수익자부담형의 CDN이라고생각할수있고각각의특성에맞는콘텐츠송수 신의형태가유연하게선택되는상황으로진행된다고생각된다. 3 그리고송수신초기에는유니캐스트방식을사용했지만시청자의급증에대응 하여 P2P송수신을병용하게되어통신트래픽의큰감소를실현하는 OLM(Overlay Multicast) 방식이라고불리는방법도등장하고있다. 88) 2.3.1.3 P2P 의적극활용에의한네트워크혼잡해소의필요성 이처럼최근트래픽의급격한증가는 나고있고 P2P를활용한파일교환이주원인으로나타 FTTH 서비스의보급, 동영상등의리치콘텐츠의급증과함께네트워크의 혼잡을현실적으로발생시키고있고차후에도계속진행될것으로예측된다. 이러한네트워크혼잡에대해서는기술혁신에의한트래픽증가분비용을기술혁 신등으로흡수할수있다는견해가있는데차후트래픽의증가가예측곤란하기때 문에단순하게기술혁신의공헌에의해네트워크의혼잡을완화또는해소할수있 다는결론을낼수있는합리적인근거는없다. 그래서통신사업자( 설비계열사업자및 ISP) 가어떻게네트워크의트래픽관리를 하는것이네트워크전체에있어서바람직한지에대한재검토를할필요가있다. 재 검토을할때버스트트래픽의발생등에대해일정한룰을기초로하여통신사업자 가대처하고네트워크전체에대해서문제를해결해나가기위한연구가필요하다 88) 소프트뱅크BB 의 BB 브로드캐스트 에서는 06년10월에OLM방식에의한야구 생중계를실시한결과총트래픽이점하는센터송수신트래픽은전체의약18.7% 였 고, 나머지를 P2P 에의해조치한실증결과( 최대시청자수48,545 명, 총시청자수 105,986 명) 이있다.
별첨 217 고생각된다. 이러한점에서 P2P는네트워크상에서콘텐츠송수신등을효율적으로하기위해 필수불가결한기술이다. 현재의 P2P 콘텐츠송수신을효율화한것이라는측면과앞 에서기술한대로 P2P를이용한트래픽증가가나타난다는측면의양측면이동시에 생기고있다. 그러나 P2P가원래가지고있는콘텐츠송수신의효율화라는플러스 측면에착안하여스케러블한네트워크의구축을진행할필요가있다. 그러나 P2P에대해서는파일교환소프트를이용하는개인정보의누출등의사안 이다수발생하고있고 P2P 자체에대한신뢰성이낮아지는측면이있다. 89) 그러나 최근에는상기의콘텐츠송수신의효율성의향상, 스카이프로대표되는 P2P기술을 이용한고품질인터넷전화의등장, 비트토렌트등의저작권보호를배려한 P2P에의 한동영상송수신서비스등이등장하고있다. 그래서위법콘텐츠의유통등부정적요소에신중하게대처하는것을전제로서 하이브리드형P2P 의적극적인활용을계획하고다양한송수신기술을유연하게조합 시킨스케러블한네트워크를구축해나가는것이좋다. 이처럼트래픽의급증( 네트워크의혼잡) 에대처해나가기위해서는단말과네트워 크가다이나믹하게연계하고일정하지않은트래픽을유연하게흡수해나가는것이 요구된다. 그래서 P2P가가지고있는송수신효율화의효용을최대한살리는것을 전제로현행의클라이언트 서버형모델이나 CDN의활용등트래픽의동향과비 용측면에대한배려를하면서특정기술로치우치지않고유연한송수신형태가선 택되는방법을실현해나가는것이바람직하다. 구체적으로는 P2P에의한트래픽분산의방법에대해산학관이하나가되어실증 89) P2P베이스의파일교환소프트와저작권법의관련에대해서는미국의글록스터판 결이대표적이다. 이소프트는 00년9 월에글록스터(Glockster) 사에의해다운로드 제공이시작되었지만01 년10월MPAA( 전미국영화협회 ) 및RIAA( 전미국레코드협 회) 가저작권침해로소송을제기했다. 이소송은 05년6월미국연방최고제판소에 서 P2P기술의개발자에게는이용자의위법행위에대한법적책임이있다고하였 고이소프트의배포를정지시켰고 5 천만달러의화해금이지불되었다.
218 실험을하여 P2P 가갖고있는긍정적인측면의활용( 부정적측면의억제) 를진행하 기위한기술적사회적인 시스템의본질에대해구체적인검토를진행해야한다. 2.3.2 대역제어(packet shaping) 의본질 2.3.2.1 다양한이해당사자의존재 앞에서본것처럼네트워크혼잡에대처하는관점에서는 P2P기술의활용등다양 한콘텐츠송수신기술을유연하게조합한조직이요구되는데이러한송수신기술의 고도화를진행시키기위해서는상당한비용부담이필요하고네트워크상에서유통 되는트래픽의급증에대해서는이러한송수신효율화만에의해대처할수없는가 능성도있다. 이경우, 네트워크증가비용을누가부담하는가라는문제가생긴다. 지금까지의 레거시망이라면트래픽을통신사업자가엔드엔드로일원적으로관리해왔기때문에 네트워크비용을발생시킨특정이용자를골라내어그이용자에게비용부담을요구 하는일이가능했다. 그러나예를들면인터넷에서는 CP, 상위ISP, 하위ISP, 통신사 업자, 이용자등당사자가다수존재하고있고누가어느정도비용부담을하는것이 적당한지를합리적인기준으로판단하는것은어렵다. 그리고이러한당사자사이의패킷유통량에대해서개별적으로기록하고그기록 에맞는관계자사이의정산을하는구조가존재한다면큰문제는없다. 그러나인 터넷에서는이러한구조가존재하지않고ISP 사이에서는피어링또는트랜싯의형 태를사용하고있다. 구체적으로는트래픽의유출, 유입이거의같은수준의 ISP 사 이에서는보통피어링계약이체결되고사업자사이정산은하지않게되어있다. 그 러나트랜싯계약의경우보통대역폭에맞는정액정산의구조를사용하고있다. 이처럼인터넷의세계에서는레거시망과같은엄밀한계산구조가존재하지않고 원래 best effort 이념을원칙으로라우팅을유연하게설정하여통신의소통을최대 한확보하려는구조이고비용정산구조가확립되지않은상황이다. 본건에대해서는다양한관점에서검토가필요하지만관계되는플레이어에게착 안하여정리한것은다음과같다.
별첨 219 콘텐츠공급자와통신사업자(ISP 를포함) 의관계 콘텐츠공급자로서는 CP 와최종소비자의경우가존재한다. 여기에서 CP가리치콘 텐츠를송수신하는것에의해트래픽이증가하고통신사업자측은이것에대응하여 설비증가가필요하게되어 한논의가있다. CP로부터추가요금을징수할필요가있지않은가에대 그리고이용자가리치콘텐츠를대량으로다운로드하고있는경우, 그이용자로부 터추가적인요금을징수해야한다는논의가있다. 특히앞에기술한대로일부헤비 유저가인터넷대역을상당히소비하고있는실태인데이러한헤비유저와이외의 많은라이트유저와의사이에요금격차가존재하지않고일률적인정액요금제가채 용되는것이논의의배경이있다. 다음으로 상위 ISP와하위 ISP의관계 ISP 간의비용부담의본질에대해검토가필요하다. 구체적으로는대량 의트래픽이발생한경우상위 ISP의경우에는직접 CP 등으로부터추가요금을징 수하거나트랜싯으로접속하는하위 ISP 로부터추가요금을징수할수있다. 그러나 CP 등으로부터상위 ISP를경유하여간접접속하고있는하위 ISP 의경우, 상위 ISP로부터대량의트래픽이흘러들어왔을경우그트래픽의증가에대해원인 자인 CP 등으로부터직접적으로요금을징수할수는없다. 게다가이ISP가최종소 비자로부터요금을징수한다고해도정액요금제를사용하고있고 쟁이격화되고있는데요금인상은곤란한면도있다. ISP사이의요금경 이러한상황에있어서트래픽의증가에대응하기위해서는기본적으로시장메커 니즘에맡겨도된다는의견이존재하지만시장메커니즘에맡기는경우, 다음과같 은가능성이있다. 1 이용자요금이 best effort를전제로한정액요금제이기때문에이용자의수익 도에맞지않는요금설정에의해이용자간불공평성이확대될가능성이있다. 2 상위 ISP와하위 ISP 관계처럼정보의비대칭성이존재하고있는등설비증가 가트래픽의증가를따라잡는것은어렵고설비증가에관련된비용부담이크기
220 때문에충분한시장메커니즘이제대로기능을수행하지못할가능성이있다. 3 급속한기술혁신에의해항상시장이동태적인변화를하고있기때문에시장 메커니즘에의한조정과정이수습되지않을가능성이있다. 그래서네트워크혼잡에대한대처의본질로서경쟁원리에기초한시장메커니즘 을존중하는것을기본원칙으로하면서도시장메커니즘( 가격에의한수급의시그널 링기능) 에의한조정을보완하기위해필요한조치의본질에대해검토가필요하다. 2.3.2.2 헤비유저에대한추가과금의논쟁 우선헤비유저에대한추가과금의논쟁에대해다음과같이생각할수있다. 헤비 유저는라이트유저에비해수익성가높고이것에맞는설비를이용하고있으며기 본적으로헤비유저로부터추가요금을징수하는자체가합리적인근거가있어서인 정받고있다. 그리고인터넷접속서비스시장에있어서는통신사업자(ISP 를포함) 사 이의경쟁이활발하고가격형성이시장실태를반영하고있는한, 경쟁저해적인요 소는없다고생각된다. 그러나통신사업자가만약헤비유저전용서비스에대해설비증가를실시하는한 편, 라이트유저전용의서비스에대해서는설비증가를하지않게되면라이트유저 전용서비스의 QoS가상대적으로저하되고추가요금이있는전자의요금플랜으로 이동을촉진하는유인이생기는가능성을지적하는경향이있다. 그리고 best effort형서비스에서 QoS측면의차이를이용자가명확하게판별하는 것이곤란하고요금차별화를통해서 인터넷의다층화 (multi-tiered structure) 를계 획한경우, 엔드엔드의품질보증이이루어지지않는인터넷의특성을감안해보면 합리적인요금격차( 요금과대역통신속도의 차이) 를어떻에설정하는가라는점에 서일의적으로결정하는것은곤란한측면도있다. 따라서헤비유저에대한추가요금의시비에대해서는이용자보호의관점에서개 별적으로판단하는것이적당하다고생각되는데본건에본건에대해서는의견의결 과를바탕으로최종적인정리를하는것이적당하다고생각한다. 그리고 CP가리치콘텐츠를송수신하고있는경우 ISP에대한추가요금의지불이
별첨 221 요구되는지에대한점은 CP시장과 ISP시장의쌍방시장에서충분한경쟁이실현되 고있다고인정되고있고기본적으로사업자간의교섭에의해적절한원가를바탕 으로결정되어야한다고생각한다. 2.3.2.3 대역제어에관한기본적관점 다음으로일부헤비유저에의한대역점유에의해다른라이트유저등을포함한 전체통신속도의저하등이발생하는것을회피하기위해 서대역제어(packet shaping) 를하는것을생각할수있다. QoS를확보하는관점에 예를들면, 일부헤비유저등에의한버스트트래픽이발생하여계약자전체의통 신속도가저하되는것을방지하기위해전반적인대역제어를긴급하게실시하는것 은사회적으로허용된다고생각한다. 그리고특정헤비유저에의한어플리케이션 이용에대해서일정수준을넘은대역을소비하고그결과로서계약자전체의통신 속도가저하되는것이염려되는경우이것을제어하는방법이일부 고있다. ISP에서사용되 이러한 ISP 등에의한대역제어에대해서는일반적으로각회사의계약약관에기 재되어있다. 그러나이계약약관등에규정되어있는대역제어의요건은다양하고, 이것과관계가없는내용이개재된 ISP 등의계약약관등도존재하는등, 각ISP에 일관된약관이없는상황이다. 그래서이러한대역제어가합리적인수준을넘기게되면원래는설비증가에의해 대응해야할트래픽증가에대해서도대역제어에의해대처하는것을선택하고결 과로서과대한공급제약을초래할가능성이존재한다. 이러한점에서특정헤비유저에대한대역제어나경합관계에있는특정어플리케 이션등의이용에대한대역제어를포함하여포트블록킹에의한해당어플리케이션 등이기능을제대로못하게하는경우등, 지금까지는예측하지못했던경쟁제한적 인대역제어가일어날가능성도존재한다.( 이점에대해서는제3장에서네트워크이 용공평성에서검증한다 ) 이경우아래 2 가지에유의해야한다. 우선 특정헤비유저 의기준, 또는 특정
222 어플리케이션등 의정의및이것들에대해대역제어를할경우의객관적인기준을 설정하고대역제어의자의적인우용을피할필요가있다. 적어도현시점에서는명 확한기준이존재하지않기때문에대역제어를할경우는구체적인사안마다판단 을하지않으면안되는상황이다. 그리고개별트래픽패턴( 통신플로우의패턴, 패킷의특징, 패킷내의제어정보등) 을체크해서개개의어플리케이션을식별하는딥 패킷 인스펙션기술을이용한 대역제어는상당한비용을필요로하고, 개별트래픽패턴을어디까지해석하는가라 는점에대해 토가필요하게된다. 2.3.2.4 통신의비밀 의확보( 전기통신사업법제 4 조) 와의관계에서신중한검 대역제어에관한정책대응의방향성 이처럼대역제어는인터넷전체의 QoS를확보하는관점에서는타당한수단이라고 인정되지만이것이경쟁저해적인형태로이용될가능성이없다고부정하지않는다. 초고속인터넷액세스가유선 무선을가리지않고다양화되고있는점에서볼 때, 트래픽의증가에의한 QoS의저하에대응하여일률적인대역제어를한다고해 도해당정책에만족하지않는가입자는다른액세스방법으로이동할수있고일정 한경쟁압력이존재하게되면특별한문제는존재하지않는다는지적이있다. 그러나대체할수있는제공사업자가존재한다고해도사업자간전환비용이높다 면기대되는경쟁이이루어지지않을가능성이생기게되는등QoS 저하의원인이 어느부분( 사업자) 에존재하고있는가에대해이용자가인식할수없는문제가있다. 그래서일률적인규제를적용하는것이아니라대역제어에관한최소한의운용기 준에관한룰을구축하고그운용기준을기초로각 용방침을자체적인판단으로설정 실시하는 바람직하다. 대역제어에관한가이드라인의책정 ISP가대역제어의구체적인운 2단계의접근방법을채택하는것이 대역제어의운용기준에대해서는관계자사이의콘센서스를형성하기때문에행 정당국에서넓은관계자의참가계획을승인받아검토할수있는모임을준비하여
별첨 223 가능한한신속하게 대역제어에관한가이드라인( 가칭) 으로정리하여이것을적 용하는것이바람직하다. 구체적으로는대역제어의운용방침을각ISP가약관등에 기재할때에요구되는정보의범위, 운용에관한기본적요건, 그요건에관련된법 제적인정리등에대해그위치를명확하게하는것이적절하다고생각한다. 이경 우아래의 3 가지에대해유의할필요가있다. 첫째로일반이용자에게는일정기간의트래픽양이어느정도인가를인지하는것 은곤란하고만약이용패킷수에의해일정이용제한을걸경우라도이용자로의정 보제공의본질에대해더욱검토를진행할필요가있다. 둘째로대역제어의운용방침이사업자간에달라진경우, 그운용방침이연결되고 있는다른사업자에게도결과적으로영향을끼치게되기때문에이러한점의타당 성에대해서도더욱검증이필요하다. 셋째로이용자와직접접속하지않는 층적인네트워크구조로되어있기때문에이 ISP 등에관련된트래픽의경우, 인터넷은다 ISP의퍼포먼스의향상이수익에는 직결되지않는다. 그래서이ISP에는 best effort의원칙에따라설비투자에의한캐 퍼시티의증가를유인할움직임이줄어든다고생각한다. 이러한상황을비추어생각해보면 ISP 등의행위에대해일정한감사(audit) 을하 는제도를만들어일정수준을만족한 ISP에대해서이것을인정하는구조를만드는 것도검토할만한다. 단, 각ISP 등의서비스제공의형태나설비구성은상당히다양 하게존재하고그제도의검토에대해서는이러한시장실태를충분히이해할필요 가있다. 지금까지보아온것처럼상기의대역제어가이드라인을기초로이용자보호의관 점에서각 ISP가하는대역제어의운용방침에대해서는이것을약관에명시하고충 분한정보공개를하여약관에명시되어있지않는대역제어는하지않는등의조치 를생각할필요가있다. 이때대역제어의취지나그내용에대해이용자가알아보 기쉬운형태로정보를제공해야한다. 그리고대역제어가이드라인에대해서는시장환경이계속크게변화하는것이예
224 측되는데정기적으로재검토리볼빙방식을채택하여시장실태에맞도록해나가야 한다. 그리고그가이드라인이과도하게자세한경우, 각ISP가QoS에관련된운용 방침을기초로서비스경쟁을할기회를잃어버릴수있고그가이드라인은어디까 지나대역제어에관한기본적인틀에그내용을채우는것이고더욱구체적인부분 에대해서는 ISP 의판단에맡기는것이적절하다. 분쟁처리기능의강화 콘텐츠를제공하는사업자로부터는이간담회에서일부특정의 ISP가부당한대 역제어를하고있는것이염려된다는주장이있었다. 90) 이러한사안에대해서는어 디까지나일반적으로생각해보면통신사업자에의한부당한차별적대우에의해초 고속인터넷시장의건전한발전을저해할가능성도무조건부정할수없다. 통신사업자와 CP 등상위레이어의사업자간분쟁사안에대해서는현행제도상에 서는사업자사이에있어서해결되는것이기본이지만이러한분쟁사안이차후증 가하는것이예측되고이러한분쟁사안을개별적으로해결하도로이끔으로서인터 넷의공급능력의유효활용을계획하는것을기대할수있다. 그래서전기통신사업분쟁처리위원회를활용한분쟁처리수속의확충에대한시비도 포함하여재판외분쟁처리제도 (ADR:Alternative Dispute Resolution) 의활용에대해검토 하는것이바람직하다고생각하고정부당국은 2007년도를목표로이러한구조에대해 관계사업자등의의견을기초로검토를하여신속한조치를하는것이적절하다. 이경우전기통신사업법의틀을기초로통신사업자가상위레이어의사업자를차 별적으로취급하여전기통신의건전한발전이저해되어있지는않은가하는관점에 90) USEN사는 USEN사가제공하는동영상송수신서비스에관련된서버및네트워크에 대해충분한공급능력을준비하고있는데도불구하고시청불량이 ADSL회선과 FTTH 회선둘다비슷한정도로발생되고있고, ISP별로최대 44%, 최소 26% 의불 량이발생하고있는점을예로들고있다. 이회사는 IP화의발전에대응한경쟁룰 의본질에관한간담회 (06년9 월보고서) 에서도제출의견중에 당사가하고있는 콘텐츠송수신서비스에서이용자로부터의문의에의해일부통신사업자로부터통 신대역의제한을받고있다고추측되는사태가발생하고있다. 고주장하고있다.
별첨 225 서구체적인제도설계를할필요가있다. 트래픽파악의정교함을위한대안 지금까지총무성이공개한트래픽조사결과는 6개회사의 ISP 등의협력연계로 실시되었고 을채택하고있다. IX에서의패킷유통량을기초로일본전체의트래픽양을추계하는방식 그러나더정확한트래픽을파악하기위해서는더많은 ISP의협력을얻어그정 밀성을높이는것이바람직하다. 회선교환망에대해서는통신사업자가트래픽을관 리할수있고전기통신사업보고규칙 ( 이하 보고규칙 이라한다) 을기초로정부당국 이트래픽전체를파악하고그데이터는공개되어있다. 그러나 IP망의경우에는각 ISP 트래픽의파악에대해그트래픽양이경영정보에속하는것으로충분한협력을 얻을수없는상황이라는의견도있다. 회선교환망에서 IP망으로이동이진행하는 중에네트워크의트래픽을전체적으로파악하는것은통신네트워크라는사회기반 을유지하는데필요한공공정책이고경영정보이기때문에공개하지않는것이공공 의이익을저해할가능성을부정할수없다. 그래서정부당국은트래픽파악의정밀함에맞는방안을유지해야한다. 2.3.3 콘텐츠송수신의원활화에맞는대안 각ISP가피어링등을하는 IX는도쿄및오사카에집중되어있고지방에도 IX가 있지만그수는한정되어있다. 실태로서지방ISP는도쿄및오사카의 IX까지트래 픽을얻으러오는형태가많다. 이것은해외 ISP 에서트래픽유입이많고, 해외와의접속점이도쿄에있는등일본 국내적으로도정보발신이도쿄에집중되어있기때문이다. 이러한상황에서지방 ISP 는도쿄또는오사카의 IX까지의회선으로서전용선등을이용하고있는데복수의 ISP 가공동으로해도그비용부담이크고해당백본회선이매우안좋은상황이다. 정보유통의형태를생각하면지역 IX를다수설치하는것만으로네트워크의부족 함은해소되고, 중계백본회선의용량부족, 비용증가등에대응할필요가있다. 그래 서지역IX 에캐쉬서버를만들어다운로드정보를축적하고지방으로다시돌어가는
226 트래픽을확보하게되어네트워크의부족함이완화되고지방의이용자에게는인터넷의이용환경이개선될수있다. 따라서지역 IX에서캐쉬화를촉진하는관점에서정부당국은관계사업자간의협의를지원하면서소요에대한조치를의논하는것이적절하다. 3. 네트워크이용의공평성 3.1 네트워크이용의공평성을확보하기위한기본적관점 초고속인터넷시장에서경쟁촉진을계획하는관점에서는통신레이어( 물리망레 이어및통신서비스레이어) 의각사업자가자체적으로네트워크를구축하고서비 스를제공하는설비경쟁과도미넌트사업자의네트워크오픈화를계획하고, 그네트 워크를이용하여사업진행을하는설비비보유사업자를포함하여이루어지는서비 스경쟁과의사이에서적절한균형점을확보해나가야한다. 앞에기술한대로통신사업자가구축하는통합관리형의 IP망인차세대네트워크와 다수의플레이어가연계된인터넷이라는 2가지 IP망이적정한균형을유지하면서 상호보완적으로발전하는것에의해건전한경쟁환경이실현되어야한다. 그래서보틀넥설비를보유하고있는도미넌트사업자가구축하는차세대네트워 크에대해서는초고속인터넷시장의건전한발전을위한열쇠가되는존재이기때 문에그네트워크의오픈화를계획하면서도미넌트규제( 지정전기통신설비제도 ) 자 체에대해서도구체적인재검토에착수하고레이어안또는레이어사이의공정경 쟁을확보하는것이필요하다. 이것에의해 IP망으로의이동과함께시장의통합화가진행되고있는데초고속 인터넷시장에서수평적공정경쟁과수직적공정경쟁의쌍방을확보하는것이가능 하게되고, 통신레이어뿐만아니라그상위레이어나하위레이어를포함한초고속 인터넷시장전체의발전이실현될수있다고기대한다. 단, 네트워크이용의공평성을확보하는정책목적은공정경쟁환경을정비하고초
별첨 227 고속인터넷시장에신사업창출의기회를만드는것이다. 그래서네트워크이용의공평성을확보하기위한경쟁룰의본질에관해서는기술 혁신이급속도로발전하고있는시장이라는특성을감안하여지금까지의회선교환 망을베이스로한경쟁룰과는다른유연한대응이요구된다. 그리고보틀넥설비를 보유하고있는도미넌트사업자의설비투자의욕을억제하지않고적정한이윤을그 사업자가획득할수있는것이검토의전제로서요구된다. 3.2 차세대네트워크에관한접속룰의본질 3.2.1 차세대네트워크에관한접속룰의검토 앞장에서본것처럼인터넷은다수의당사자가의식적또는무의식적으로협 조 경쟁하고있고통일적인트래픽관리가곤란하며필요에맞는대역제어등의 방법을의논할필요가있는등검토할과제가많다. 이것에대해통신사업자가구축하는차세대네트워크는이네트워크안에서는통 신사업자가일원적으로트래픽을관리하고 QoS를클래스로나누어서비스제공을 할수있는( 이용자마다패킷유통에우선순위를매긴다) 통합관리형의 IP 망이다. 그래 서네트워크의혼잡에기동적으로대처하면서요구되는 QoS마다이용자로부터다 른요금을징수하는등의조치를논의하는것이일원적으로가능하고네트워크의 혼잡에대처하는측면에서매우큰의미를가진다. 그러나도미넌트사업자가구축하는차세대네트워크를기초로시장지배력의남 용이생길경우제1장에서지적한네트워크선택의자유가확보되지않고건전한 초고속인터넷시장의발전이저해될가능성이있다. NTT 동서의차세대네트워크에대해서는새롭게구축되는것이고도미넌트규제 가적용되는지정전기통신설비로서지정되는것은적당하지않다는지적도있지만 이차세대네트워크는액세스망으로서기존의보틀넥성을가지는물리적네트워크 를이용하여이것과하나로서구축되는코어네트워크에대해서도현행의네트워크 의대체 갱신에의해단계적으로구축되어가는것이다. 그래서네트워크의신규
228 성을가지고보틀넥성이없다고판단하는것은적당하지않다. 그리고차세대네트워크에대해서는라우터등의설비집약에의해네트워크효율 성과신뢰성이향상하는것을기대하는한편, 접속포인트의집약화나전송용량의 비약적인확대에의해액세스망은원래코어망에있어서도현재보다더큰규모의 경제성이나범위의경제성이기능을할가능성이있고그결과시장지배적사업자 의시장지배력이높아지는가능성이있다. 91) 게다가액세스망에있어서 NTT동서의쉐어가여전히 90% 를넘는상황을감안 하면인터넷을이용하는경우에도차세대네트워크를구성하는액세스망을경유하 는경우가태반이다. 그래서차세대네트워크와인터넷이공존하는환경을확보하 기위해서는차세대네트워크에관한접속룰의본질에대해검토가필요하다. NTT 동서가구축하는차세대네트워크에관한접속룰을정비하는것에의해이 네트워크에다른경쟁사업자의 IP 망이접속하는경우, 예를들면, 1 양자의접속포인트에서대역폭이나접속포인트가경쟁사업자의요구에맞게 제공되게되어네트워크상의트래픽증가에인터넷전체로서신속원활하 게대처할수있게된다. 2 그리고 CP 등이접속에필요한설비를시장지배적사업자의지국에설치하는 경우에차별적인대우를받는것을회피함으로서시장지배적사업자의이용자 이외는원활한콘텐츠송수신을할수없는사태를피할수있다. 3 게다가 NTT동서의차세대네트워크와경쟁사업자의 IP망과의상호접속성이 그래서 확보됨으로서각사업자의 것이다. 할필요가있다. 92) IP망연계에의한다양한서비스전개가가능해질 NTT동서가구축하는차세대네트워크에대해서는접속룰의본질을검토 91) 지역통신시장에 NTT 동서의쉐어( 가입자회선베이스 ) 는 92.4%( 광케이블에관련된 쉐어는 78.8%) 이다.(06 년도말( 속보치)) 92) 06년9월의 신경쟁촉진프로그램2010 에서는 경쟁사업자가차세대네트워크를
별첨 229 그리고 07년4월영국OFCOM은07/08 년의작업계획을발표하고그중에서 차 세대네트워크의경쟁및효율적인투자의확보 를중용시책의하나로서들고, 그 구체적인시책의하나로서 네트워크중립성문제및초고속인터넷망에서 QoS 차 93) 별화의대처에관한검토 를하는방침을발표햇다. 3.2.2 접속룰의검토에관한기본적관점 통신사업자및상위레이어사업자와의관계에있어서차세대네트워크에대해서 는충분히오픈화가확보되는것이전제조건으로서요구된다. 그경우 (a) 접속포인 트및접속에관한기술적인터페이스, (b) 접속에요구되는비용( 공사비소프트웨 어수정비) 및기간, (c) 접속료의산정방식에대해명확화가요구된다. 이것에관련 하여예를들면, 아래의항목에대해명확화를해야한다. 3.2.2.1 오픈화의대상범위 첫째로오픈화의대상범위( 오픈화의단위) 에대해명확화가필요하다. 차세대네 트워크에서는하나의설비가소프트웨어제어에의해복수의기능을가지는등이전 과는다른기능부여의본질이가능하게되기때문에기능면에착안하여언번들이 필요하게된다. 이때, 지금까지의회선교환망과같이자세한목록의언번들화와는 다르고, 어느정도큰묶음으로언번들을묶어두어시장실태에맞는접속룰의유효 성을확보하는것이가능하게된다. 한편, 레거시망에서는하나였던기능이차세대네트워크에있어서는기능분리가 가능해진다. 구체적으로는차세대네트워크는액세스망, 코어망및서비스부여기 능의 3 가지의레이어로구성된다. 차세대네트워크에대해서 NTT동서는 NNI 이용하여지체없이서비스제공을할수있는환경을가능한한빨리확보하기위 해, NTT동서의차세대네트워크에관한접속룰의본질에관한검토의모임을만 들어본격적으로상품서비스의개시시기를염두해두고검토를한다. 라고하여 그접속료에대해서도 함께검토를한다 라고되어있다. 93) Ofcom, Programme of Work for 2007/8, Priority 7: Securing competition and efficient, investment in next-generation network (April 3, 2007), http://www.ofcom.org.uk/ about/accoun/reports_plans/annual_plan0708/projects/b4/
230 (Network-Network Interface) 및 SNI(Application Service-Network Interface) 를오픈화 하는것을이미발표했다. 그러나상기의레이어마다기능분리를염두해두고 NNI 및 SNI에추가하여각레이어사이의인터페이스오픈화를하게되어설비비보유의 사업자가레이어접속을포함하여차세대네트워크의기능중필요한부분만을이용 하여자유롭게 IP 망을구축하고신사업을창출하는것이가능하게될것이다. 그래서해당각레이어사이의인터페이스오픈화에대해서도당사자인 NTT동서 뿐만아니라, 경쟁사업자의의향도기초로하여합리적이면서객관적인기준을바 탕으로충분한오픈성이확보되도록조치하는것에대한논의가적절하다. 그리고 99년NTT 재편성은보틀넥성을가지는지역( 현내) 통신업무와장거리( 현간) 통신업무를구조분리하여공정경쟁확보를실현하였다. 그러나회선교환망으로부터 차세대네트워크로의이동이진행됨에따라 리라는거리개념이단계적으로소실되기때문에 IP 망이가지는특성으로서지역장거 NTT재편성의취지에비춰보아공 정경쟁요건을어떻게확보해나가는것이적절한지에대한점에대해유의해야한다. NTT그룹에관련된조직문제에대해서는 2010 년의시점에서검토를할예정이다. 94)
별첨 231 3.2.2.2 접속료의산정방법 다음으로접속료의산정방법에대해서는능률적인경영에서적절한원가에맞춰 공정타당한요금이요구된다.( 전기통신사업법제33조제4항제2 호). 그러나차세대네트워크의경우, 통합형서비스제공형태가되어회선교환망과 같은종량제접속료의설정이곤란한면이있기때문에 속료의산정방법을검토할필요가있다. IP망의특성을바탕으로접 그리고접속료의산정방법에대해서정밀한모델화를하는것은시장이동태적으 로변화하는데매우곤란하다고생각되기때문에그산정의본질에대해서는유연 성을확보할필요가있다. 그리고접속료의설정에대해서는 NTT동서의차세대네 트워크구축에의한적절한이윤확보가이루어져야한다. 또, 인터넷의세계에서는앞에기술한것처럼 ISP 사이에서는피어링이나트랜싯 에의한접속이이루어지고있지만차세대네트워크접속료의설정방법이어떻게 되는지에대한것은 ISP간의정산요금본질에영향을줄것이라는예측으로차세대 네트워크의접속료와 ISP 사이의정산방식과의정당성을어떻게확보해나가는가에 대해차후더욱검토를하는것이바람직하다. 3.2.2.3 접속에필요한기간 접속율의검토에대해서는 NTT동서와경쟁사업자가차세대네트워크를이용하여 서비스제공을하는경우, 합리적인이유없이해당네트워크의이용을할수없거나 합리적인기간내에접속이안되는사태를회피하기위해접속에필요한기간에대해 94) 통신 방송의본질에관한정부여당합의 (06년 6월 20 일) 에서 고품질이면서 저렴한정보통신서비스를실현하는관점에서네트워크의오픈화등필요한공정 경쟁룰의정비를계획하면서 NTTdmlk 조직문제에대해서는초고속인터넷보급 상황이나 NTT의중기경영전략의동향등을알아본후에2010년시점에서검토를 하고그후에신속하게결론을낸다 라고정해져서 경제재정운영과구조개혁에 관한기본방침2007 (06년 7월 7 일각의결정) 에서 통신방송의 본질에관한 정부여당합의 를기초로세계의상황을바탕으로통신방송분야의 개혁을추진 한다 라는것이결정되었다.
232 서도공정경쟁확보의관점에서동등성을확보하기위한일정한룰이요구된다. 차세대네트워크에대해서는급속한기술혁신중에네트워크와는다른과제가발 생할가능성, 네트워크의기능면에서단계적으로발전이예측되는것, 더욱새로운 서비스를제공함에따른선행자이득을확보하는것도해당사업자로서합리적인 이유가존재하고, 해당조건을어떤형태로확보해나가는가에대해지금까지와는 다른새로운관점으로검토를할필요가있다. 3.2.2.4 이외에검토가필요한사항 동영상송수신플랫폼의오픈화 NTT동서의차세대네트워크에대해서는 IP멀티캐스트방식에의한지상디지털 95) TV방송의재송신에대해현재, 실증실험이이루어지고있다. 이것에관련하여차 세대네트워크영상송수신플랫폼에대해서는이것이 CP등의상위레이어사업자 에게있어서정말오픈된것인지에대해공정경쟁확보의관점에서검증이필요하다 고정통신망과이동통신망의원활한연계 지금까지의접속룰검토에있어서공정망과이동망이개별네트워크라는것을전 제로검토가진행되어왔다. 그러나 IP망인차세대네트워크는 FMC 서비스를실현 하는통합형의네트워크이고예를들면 NTT동서의플랫폼기능을이용한 MVNO 등, 고정이동의 틀을넘은다양한네트워크접속이가능하게된다. 그래서시장의 통합화를염두해두고접속룰의본질에대해검토를해야한다. 3.2.3 차후검토진행방법 위의기본적인생각을바탕으로정부당국은 신경쟁촉진프로그램 2010 에따라 신속하게 NTT동서의차세대네트워크에관련된접속룰의본질에대한검토에착수 하는것이적절하다. 이때, 아래와같은점에유의해야한다. 95) IP멀티캐스트방식에의한지상디지털방송의재송신에대해서는전기통신역무이용 방송사업자인 ( 주) 아이캐스트가 IP멀티캐스트재송신의동의를각방송사업자로부터 얻어07년1 월부터NTT 동서의차세대네트워크실증실험이현재진행되고있다.
별첨 233 IPv6 에대해서는어드레스자원이풍부하고각기기에어드레스를할당하는유비 쿼터스화의진행에대응하는것을가능하게하면서높은신뢰성이확보되는메리트 가있다. 그리고현재IP망에사용되고있는 IPv4 어드레스의국제적재고는 2010년 초반에는고갈될것이라는예측을감안하더라도 요가있다. IPv6로의이동이신속히진행될필 한편, IPv4로부터 IPv6로의이동과 NTT동서가구축하는차세대네트워크와의관 계나 ISP의기능등에미치는영향에대해서도고려할필요가있고 IPv6로의이동 이경쟁제한적요소를야기하지않도록경쟁룰의관점및기술적관점의양면에서 차후더욱구체적인검토를진행해나갈필요가있다. 3.2.4 시장모니터링기능의필요성 NTT동서의차세대네트워크에대해서는플랫폼기능을포함한 SNI 의오픈화, 다 른통신사업자와의사이에서 NNI의오픈화를포함하여각인터페이스의특징에맞 는오픈화가요구되지만앞에서기술한대로이러한기능은특정시점에서고정화되 는것이아니라단계적으로기능이추가됨으로서네트워크의고도화를이룰수있 는특징을갖는다. 그래서정기적으로시장의모니터링을하고경쟁실태에맞는접속룰의재검토를 96) 할필요가있다. 따라서 07년도부터도입되는경쟁세이프가드제도를활용하고차 세대네트워크의오픈성에대해서도같이정기적으로모니터링을하는것이적절하 고그중에서지정전기통신설비의범위에대해서도필요충분하게정기적으로검증 을해야한다. 그리고시장모니터링에관해서는상기의경쟁세이프가드제도이외에 06년2월부 터개최된관계사업자로구성된 차세대네트워크에관한사업자간연락회의 96) 경쟁세이프가드제도는지정전기통신설비의지정요건이나지정설비범위의타당 성을검증하면서 NTT그룹에관련된공정경쟁요건의검증을정기적으로하는것 으로 07년부터운용이시작되었고 07년4 월 경쟁세이프가드제도의운용에관한 가이드라인 이책정발표되었다.
234 (NGN 연락회의) 의검토결과등을기초로하는것이적절하다. 3.2.5 그외검토해야할항목 그외차세대네트워크에관한검토과제로서이하 우선첫째로 2 가지를들수있다. NTT동서가차세대네트워크를활용하여지역전기통신사업의범위 를넘어서사업진행을할경우 NTT법에규정된활용업무인가제도의인가가필요하 고, 일가방침을규정한 동 서NTT의업무범위확대에관한공정경쟁가이드라인 ( 활용업무인가가이드라인. 01년 12 월책정 발표) 에대해서는현재재검토가진행 되고있다. 97) 이것과관련하여원래는구체적인서비스단위마다인가를하고공정경쟁요건을 담보로하는수속이채택되어왔는데차세대네트워크에관련된활용업무인가에대 해서서비스추가를단계적으로하는데있어서인가대상을어떻게포괄하여생각하 는가에대해 98) NTT법의취지를바탕으로검증할필요가있다. 둘째로지정전기통신설비제도의접속회계제도에대해서도차세대네트워크구축 에대응한재검토가필요하다. 구체적으로는차세대네트워크가지금까지의서비스 단위설비구성이아니므로지금까지의설비단위의접속회계에대해재검토가필요 하다. 이때레거시망에서는일체성이있었던네트워크가액세스망 / 코어망 / 서비스부 가기능으로분리되어각각의인터페이스오픈화가요구되기때문에이러한차세대 네트워크내부의기능분리를접속회계( 특히설비관리부문회계 ) 에반영시키는방향 97) 07년6월부터활용사업인가가이드라인개정안에대해서의견을모으고있고본 개정안에서는 FMC 서비스나차세대네트워크등차후예측되는구체적인사무에 관한기본적인생각이제시되고있다. 98) NTT법제1조제2항에서 NTT동서는지역전기통신사업을경영하는것을목표로 하는주식회사라고규정되었고동법제2종제3항에서 NTT동서는그목적을달성 하기위해지역전기통신사업 ( 동일한도도부현구역내의통신을다른전기통신사 업자의설비의중간에넣는것이아니라모개할수있는전기통신설비를설치하 는전기통신사업) 및그부대업무를운영하도록규정되어있다.
별첨 235 으로검토가진행되어야한다. 이러한검토는접속료의적절한산정등의관점에서하는것이고 전기통신사업 의회계제도의본질에관한연구회 99) 에서의검토결과를바탕으로정부당국은신속 하게회계규칙등의개정을할필요가있다. 3.3 도미넌트규제( 지정전기통신설비제도 ) 의본질 앞절에서본것과같이 해신속하게검토를할필요가있지만차후더욱 NTT동서의차세대네트워크에대해접속룰의존재에대 IP화가진행하여시장의통합화등 이진행될것이라고예측되는데도미넌트규제( 지정전기통신설비제도 ) 자체에대해 서도구체적인재검토에착수해야한다. 3.3.1 IP 화의진행에따른도미넌트규제( 지정전기통신설비제도 ) 재검토의필요성 전기통신사업법에규정된현행의도미넌트규제는다음과같은생각을기초로하 고있다. 1 액세스망부분에대해서보틀넥성이존재하는고정통시시장과그보틀넥성은 존재하지않고전파의유한희소성이라는특성을가지는이동통신시장, 2가지 시장의특성차이를전제로고정통신시장과이동통신시장의 2가지시장은전 기통신사업법에의해규제되나각시장마다시장지배력을인정하고시장지배 력의인정기준이시장마다다르다. 2 그리고각시장마다도미넌트규제의내용과그적용방법에대해서고정통신과 이동통신이라는시장특성에맞는차이가존재한다. 구체적으로는고정통신시 100) 장의경우, 시장지배력의인정과보틀넥설비의개방의무, 행위규제및서비 99) 본연구회는접속회계나전기통신사업회계 ( 역무별회계) 에대해서 IP화의진행등 의환경변화에대응하기위한소요의재검토를하는것이목적이고, 06년11월부 터개최를하고있으며 07년 9 월을기점으로보고서를완성할예정이다. 100) 도미넌트사업자에게적용되는행위규제로서는 1다른전기통신사업자의전기
236 스규제 101) 의적용이한번에이루어지는데비해이동통신시장의경우는시장지 배력을인정하는경우에도설비개방의무가없고이인정기준과행위규제의기 준이다른 그러나 102) 2단계의규제적용의구조를채택하고있다. IP화의진행이본격화하고있는데이러한고정통신시장과이동통신시장을 구별하는이제도의본질에대해재검토가필요하다. 그이유는아래의 3가지로정 리된다. 3.3.1.1 시장통합화에대응한재검토의필요성 제1장에서본것처럼초고속인터넷시장에서는수평적시장통합과수직적시장 통합이진행되고있고이러한시장통합에대응한도미넌트규제의재검토가필요해 지고있다. 우선수평적시장통합에대해서는서비스별음성 데이터 영상이나통신형태 별로고정 이동과같은시장구분이단계적으로없어진다. 예를들면고정통신과 통신설비와의접속업무에관해서알아낸다른전기통신사업자및그이용자에 관한정보를그업무용도로공유하는원래목적이외의목적을위해이용하거나, 또는제공하는것, 2그전기통신업무에대해서특정전기통신사업자에대해부 당하게우선적인대우를하고이익을주거나또는부당하게불리한대우를하여 불이익을주는것, 3다른전기통신사업자또는전기통신설비의제조업자또는 판매업자에대해그업무에대해서부당하게규율을하고또는간섭하는것등, 3 가지가있다.( 전기통신사업법제30조제3 항) 101) 제1종지정전기통신설비를설치하는전기통신사업자가이지정설비를이용하여 제공하는전기통신역무이고이전기통신역무로대체되는전기통신역무가다른 전기통신사업자에의해충분하게제공되지않은등의경우, 이역무에관련된요 금그이외의제공조건에대해서보장계약약관의책정이요구된다.( 전기통신사 업법제20조제1 항) 구체적으로는현재, 음성전송역무, 전용역무, B플렛츠등이 지정전기통신역무로서정리된다. 102) 이동통신사업자의업무구역내에서자사의단말이 25% 를초과하는쉐어를가 지고있는경우, 이사업자가설치하는전송로설비등을제2종지정전기통신설 비로지정하고, 추가로이설비를설치하는사업자가수익베이스로 25% 를초 과하는쉐어를가지는경우, 이사업자를개별로지정하여행위규제를적용하 고있다.
별첨 237 이동통신이통합하여제공되는 는서비스제공이가능하게되고있다. FMC서비스등지금까지의시장구분에얽매이지않 이경우에예를들면, 고정통신시장의도미넌트사업자와이동통신시장의도미넌 트사업자가연계하여시장지배력을행사하거나고정통신시장의시장지배력이이 동통신시장에서남용될위험이있다. 이처럼수평적시장통합을진행하는데있어서 지금가지의시장구분을기초로한조약만으로는유연성이떨어질가능성이있고도 미넌트규제의본질에대해서재검토가필요해지고있다. 다음으로수직적시장통합에대해서는도미넌트사업자가수직통합형비즈니스 모델을구축할경우통신레이어( 물리망레이어및통신서비스레이어) 의시장지배 력이상위레이어에서남용되고결과적으로상위레이어의공정경쟁이저해될가능 성이있다. 그래서지금까지도미넌트규제가주로규율대상으로한통신레이어에 한정되지않고플랫폼레이어를포함한수직적시장통합에대응한도미넌트규제의 본질에대해서검토할필요가있다. 즉, 시장의통합화에대응하는시장계획이나시장지배력을인정할수있는구조를 구축하므로써시장실태에맞는도미넌트규제의운용이가능하게된다고생각한다. 3.3.1.2 체계적인제도정비의필요성 다음으로도미넌트규제와그주변의관련규율을재정리하여체계적인제도정비 를할필요성이높아지고있다. 현행의도미넌트규제는앞에서기술한전기통신사업법의규율이외에 NTT법등 에도일부의거하고있다. 구체적으로 92년NTT도코모의분리나99년의NTT 재편 성이라는 NTT그룹에관련된구조분리조치를강구하면서만들어진여러공정경쟁 요건등, NTT법제2조제5항에규정하는활용업무제도를기초로한개별사안이인 가됐을때의공정경쟁요건등이이것에해당된다. NTT 그룹에관련된여러공정경쟁요건은공정경쟁확보를위한구조분리조치를 강구했을때그유효성을담보로하기위해만들어진것이다. 그리고활용업무인가 에서인가조건에대해서도인가기준으로서 NTT동서가이업무를운영하면서 NTT
238 법이정하는지역전기통신업무라는원래의 업무의원활한수행 에 지장을줄가 능성이없다 에추가로 전기통신사업의공정한경쟁확보에지장을줄가능성이 없다 라는것이요건이된것을보면이것을담보로하기위해첨부된것이다. 따라서결국에는전기통신사업의공정경쟁을확보하기위해서만들어진것이고일 반규율인전기통신사업법에기초한도미넌트규제를보완하는것을목적으로한다. 그래서전기통신사업법에서도미넌트사업자를기점으로서이것과자본관계를 있을수있게하는기타사업자와의연계에의한시장지배력남용을방지하기위한 규율을정비하므로서이러한여러공정경쟁요건을포섭한일반적인공정경쟁확보 를위한규율을체계적으로정리하는것이가능해졌고공정유효경쟁확보를위한제 도의일체적 합리적인운용이확보된다는생각이다. 3.3.1.3 IP 화의진행에대응한재검토의필요성 IP화의급속한진행에대응하여지금까지의회선교환망에서 IP망으로이동할때 시장실태나네트워크구조의큰변화가표면화하고있다. 이처럼환경변화에신속 하게대응하기위해서는가입자회선및이것과셋트로서설치되는전기통신설비를 보틀넥설비로서지정하는현행구조에대해서고정통신시장과이동통신시장이통 합화하는방향으로진행되는데있어서보틀넥성의재검증과액세스망과의일체성 이인정되는설비범위의재검토를하는것이바람직하다. 액세스망의오픈화가담보로되고있는것을전제로서보틀넥성이나일체성이계 속인정되지않는설비에대해서는해당지정으로부터제외되는등도미넌트규제 의유연한운용에노력해야한다. 3.3.2 전기통신사업법과독점금지법의관계 도미넌트규제의재검토에서는경쟁의일반적인룰인독점금지법과전기통신사업분야의공정경쟁을촉진하기위한전기통신사업법의관계에대해서충분히유의하고양자의유기적인연계를계획해나갈필요가있다. 독점금지법과전기통신사업법의관계를보면일반적으로독점금지법은경쟁저해
별첨 239 행위를할경우이사안을기점으로서일정거래분야( 시장) 를구분하고경쟁의실질 적제한등( 시장지배력의형성 유지 강화등) 이있었다고인정된경우, 이것을 사후적으로배제하는것에의해공정하면서자유로운경쟁을확보하는것이다. 그 리고기업결합의경우에는이것과는달리기업결합이이루어지기전에일정한거래 분야마다경쟁에영향을미치는각판단요소에대해서분석검토를 하여이기업 결합이경쟁을실질적으로제한하는지에대해심사를하고있다. 이것과반대로전기통신사업법의도미넌트규제는네트워크설비부문에서과점 성이강한시장이고네트워크효과나고객의록인효과가일어나기쉽고액세스망 부분에서보틀넥성이존재하는것, 보틀넥설비를보유하고있는사업자와그렇지 않은사업자와의정보비대칭성이경쟁저해적요소로서기능을할가능성이있는 것, 주파수의유효성을배경으로하는시장과점성이인정되는것등의특성을전기 통신시장이가지고있는것을바탕으로예견할수있는장래의시장지배력남용가 능성을인정하고도미넌트규제를적용하도록하고있다. 그래서독점금지법과전기통신사업법은전기통신시장의공정경쟁을확보하기위 한정책적시점등의측면에서다른부분이있다. 이러한점에대해서는공동가이 드라인 103) 에서정리되고양자의유기적인연계가확보되고있다. 이러한상황을바탕으로전기통신사업법의도미넌트규제를재검토하고시장구 조의변화에유연하게대응할수있도록할경우시장구분이나시장지배력의인정 등독점금지법에서사용되어온방법에대해전기통신사업법의취지를기초로하면 서가능한한정합성을꾀할수있도록검토를하는것이적절하다. 3.3.3 시장지배력인정의기본적생각 3.3.3.1 기본적관점 현행제도에서시장지배력의인정은고정통신시장과이동통신시장이라는 2가지 103) 총무성 공정거래위원회 전기통신사업분야의경쟁촉진에관한지침 (01년 11 월)
240 시장을법제적으로구분한다음에각시장이독립하여시장지배력을인정하는구조 가되고있다. 그러나시장통합등의시장구조변화가진행되고있는데전기통신분야의시장특 성에착안한현행제도의기본적인구조를유지하면서그구조를베이스로객관적인 기준을기초로기동적인시장구분과이것을기초로한시장지배력을인정하는것을 가능하게하는구조로이동하는것을기본으로하는것이적절하다. 그리고시장지 배력을있을수있게하는것으로인정된경우, 이시장지배력을행사하므로서공정 유효경쟁이저해될가능성이있다는인식을하고일정한규율을적용하는것이다. 일반적으로시장지배력의인정에있어서 (a) 보틀넥설비를보유하고있다고인정 된경우와 (b) 보틀넥설비를보유하지않았지만과점적인시장특성( 예를들면전파 의유효희소성에기초한시장과점성) 을가진경우, 2가지의유형 104) 이존재한다. 3.3.3.2 시장지배력의인정기준의본질 현행의시장지배력인정기준은앞에서기술한대로고정통신시장과이동통신시장 과다르고전자는보틀넥성을기반으로시장지배력을인정하는제도이고후자는보 틀넥성이없는것으로이동통신시장의특성을기반으로시장지배력을인정하는구 조이다. 이중에서보틀넥성을기반으로시장지배력을인정하는고정통신시장의시장지 배력의인정기준은가입자회선쉐어 50% 라는최소치를기준으로판단하는구조이 다. 이러한점은통신레이어의보틀넥성인정에있어서가입자회선쉐어를이용하 는현행의구조는기준으로서명확하고이것을유지하는것이적절하다. 한편, 보틀넥성은없지만주파수의유한희소성을배경으로서시장지배력을인정 104) 이2 유형은세계무역기구 (WTO) 의 서비스무역에관한일반협정(GATS) 의 일 본특정의약속, 기본전기통신서비스규제의구조에관한정의및원칙 의 규정과정합성이다. 구체적으로는본규정에서시장지배력이있는 주요서비스 제공자 의조건으로 1 불가결설비의지배, 2 시장에서의지위이용 의2 가지가명시되어있다.
별첨 241 하는이동통신시장에서는각사업자마다사업구역내에서단말쉐어나매상이높은 쉐어에대해 25% 라는기준치를기준으로해당시장지배력을인정하고있다. 이러한 점은행위규제의적용에관련된판단기준에대해서는단순하게해당년도의시장쉐 어뿐만아니라해당쉐어의이동순위 등의시계열적요소를추가적인판단기준으 로서채택 105) 하고있고어느특정시점에서이기준치를넘겨도바로시장지배력을 105) 제2종지정전기통신설비를설치하는전기통신사업자중에금지행위등의적용을 받는전기통신사업자지정의본질에대해서는 02년4월 전기통신사업법제37 조의 2 제1항의규정에기초한금지행위등의규정적용을받는제1종전기통신 사업자( 이동통신분야의시장지배적인전기통신사업자 ) 의지정에있어서의기본 적생각 이발표되었다. 그기본적생각은 1 이전기통신사업자의시장쉐어순위가 1위이고일정기간계속 40% 를넘기는 높은시장쉐어를가지고있는경우에는지정한다. 2 일정기간유지하여 25% 를넘는시장쉐어를가지는전기통신사업자가몇몇 존재하고그들의시장쉐어격차가작은경우에는동일업무내에서이전기통 신사업자를지정한다.( 어느특정업무구역에존재하는 3~4사모두의전기 통신사업자의시장쉐어가균일한상황이안정되게계속되고있고여러요인 ( 뒤에서술) 을감안한결과, 시장지배력을남용한행위가일어날위험은없 다고판단되는경우는제외한다 ) 3 25% 를넘는시장쉐어를가지는전기통신사업자라도시장쉐어의순위가 2 위이하이고 1위전기통신사업자와의시장쉐어격자가큰경우에는이것들 의변화정도도감안하여지정을보류한다. 4 지금까지 25% 를밑도는시장쉐어를가지는전기통신사업자가일시적으로 25% 를윗도는시장쉐어를가질경우, 잠시는그추이를지켜보고지정을 하지않는다.(25% 를윗도는시장쉐어를가지는전기통신사업자에대해서 이같은 단기적으로급격하게시장쉐어가저하되는경우나수년간에걸쳐서시장 쉐어가어느정도저하된경우에는그추이를지켜보고지정을하지않거나 지정을해제한다 ) 그리고이 4 가지사항을보이고있다. 4가지사항에의해서도지정의시비에대해판단하는것이곤란한개 별적이고구체적인케이스는예를들면, 사업규모, 시장으로의영향력 브랜드 파워, 제품 서비스의다양성, 잠재적인경쟁의부재, 기술상의우위성 탁월성, 수요및공급의대체성과가격탄력성, 클레임의유무등, 전기통신사업자의종합
242 인정하지않는구조로되어있다. 이러한구조는단순하게해당연도의시장쉐어만을가지고시장지배력의인정을 하는것보다경직적인운용이되는것을회피할수있다고생각되는데시장지배력 의유무를인정한다음소요의규율적용을판단하는도미넌트규제의취지를감안 해보면보틀넥성을기초로한시장지배력의인정과는다르고시장쉐어를베이스로 한정량분석에추가로시장집중도, 106) 시장의투명성, 사업자간의스위칭비용의정 도, 시장의수직통합성등기타질적 양적인요소를기초로종합적인판단을할 구조로나아가는것이적절하다고생각한다. 상기의관점에서는시장지배력의인정에있어서설비쉐어 시장쉐어등의정량 기준을기준치로서채택 107) 하면서그외의질적양적인 요소를가미한경쟁평가의 적인사업능력을측정하기위한여러요인을기본으로종합적으로판단을한다. 단, 제도상시장쉐어를기초로한시장지배력유무의판단은각전기통신사업자 의업무구역을기본으로서이루어지기때문에그전기통신사업자의종합적인사 업능력에대해서도해당업무구역에따라판단을한다. 106) 시장집중도를명시하는지표로서상위몇개회사( 예를들면3~5 개회사) 의누 적시장쉐어나 HIHI( 허핀달허쉬만지수) 가이용된다. 107) EU에서는 시장분석및SMP의판정에관한가이드라인 에서시장쉐어가 50% 를초과할경우는예외적인상황을제외하고도미넌스의존재를증명하게되고, 40% 를초과한경우에는보통도미넌스가발생하고 25% 미만의경우는도미넌스 를향유할수없다고되어있다. 한편일본의독점금지법에서는 독점적상태 의시장구조요건의하나로서일정사업분야의시장쉐어가상위 1개회사로 50% 초과또는상위2사를합쳐서 75% 초과인것을예로들고있다. 그리고시장집중 도(HIHI) 에대해서는예를들면, EU 의 수평합병가치가이드라인 에서는합병 후의HIHI가1000 미만의경우에는조사를하지않는경우가많다고한다. 미국 사법성 연방거래위원회의 수평합병가이드라인 에서는합병후의 HIHI가 1000 미만의경우에는비집중, 1000이상 1800 미만의경우는중위집중, 1800이상의경 우는고도집중으로정하고있다. 07년 3 월에개정된공정거래위원회의 기업결합심사에관한독점금지법의운 용지침 에서는기업합병후의HIHI 가1500이하의경우는 경쟁을실질적으로제 한하게된다고보통생각하지않는다, HIHI가 2500 이하의경우( 시장쉐어가
별첨 243 결과를보완적으로활용하는것에대해검토하는것이바람직하다. 구체적으로는시장지배력의인정에있어서기준치에대해 들어높은기준치를클리어한경우에는바로시장지배력을인정하고 2단계의스테이지를만 2가지의기준 치사이에존재하는경우에는시장지배력을가질가능성이있는것으로인정하고 경쟁가치를활용한양적 질적요소를포함한종합적인판단에의해최종적으로 시장지배력을인정하는구조에대해차후검토를하는것이적당하다고생각한다. 3.3.4 여러시장에관련된시장지배력남용방지의본질 3.3.4.1 기본적인생각 수평적 수직적시장통합이진행되고서비스의융합과제공등이늘어나면서여 러시장이서로밀접한관련을가지게되었다. 이처럼시장환경의변화에서앞에서 기술한대로객관적인기준을기초로기동적인시장구분과이것을바탕으로하여시 장지배력을인정할수있는구조로이동하면서도미넌트사업자및이것과자본관 계가있는사업자와의공동적인시장지배력남용을방지하기위한공정경쟁확보구 조를확립하도록하고제도정비에대한검토가기본적인방향성이되어야한다. 이때지금까지는시장특성의차이가명확하게존재했기때문에고정통신시장과 이동통신시장과의사이에서시장지배력남용이동시에이루어질가능성이없다고 생각했는데, 변화가생겨도미넌트사업자가하나의시장과이것에인접한시장간 에시장지배역의레버리지를발동시키는경우 108) 나그사업자가자본관계에있는다 른사업자와여러개의시장( 또는하나의시장) 에서공동적 일체적으로시장지배 35% 이하의경우) 는 보통경쟁을실질적으로제한하게될가능성을적다고생 각한다 라고되어있다. 108) EU 에서는전자통신규제조약의하나를구성하는구분지령안에서 어느사업자 가특정시장에서 SMP(Significant Market Power) 를가지고있는경우, 그시장이 가지는시장지배력을지렛대로서그시장에인접한시장의시장지배력을강화시 키는 2 가지시장관계가있는경우, 그사업자는그밀접한관련이있는시장에서 도SMP 를가진다고간주한다 ( 제14장제3 항) 으로시장지배력의레버리지의개 념을채택하고있다.
244 력을남용하는 2 가지경우가생긴다고예측된다. 이러한여러개의시장에관련된시장지배력의남용에대해서는단순하게고정통 신시장과이동통신시장과의사이에한정된문제가아니라통신 방송의융합 연 계에따른시장통합의진행에의해검증해야할사안이더욱생길가능성이있다. 그러나현행의도미넌트구분에서는이러한여러시장에관련된시장지배력의인정 에대해명확하게는예측되어있지않다. 그래서 NTT그룹에관련된여러공정경쟁 요건의재정리와함께이제도의구분에대한재검토에맞는검토가필요하다. 또한사업자가여러시장에서사업진행을하고있고그중하나의시장에서시장 지배력을가진것으로인정되고여러시장에관련된시장지배력의남용가능성이 있다고인정된경우, 그사업자가조직으로서일체적으로운영되고있으므로조직 내의방화벽이확보되지않으면공정유효경쟁이확보되지않을가능성도있다. 그래서다른시장에서부적절한내부상호보조를방지하기위한조치회계정리의 관점부터강구하면서이러한조직내방화벽의필요성의유무에대해서도같이검토 를할필요가있다. 3.3.4.2 수평적인시장지배력의남용방지 통신레이어에서시장통합에따라도미넌트사업자에의한시장지배력의남용가 능성( 범위) 이확대될가능성이있고이것에대응가능한구조일필요가있다. 그리고 고정통신시장과이동통신시장의통합은단계적으로진행하는것으로생각되고우 선은FMC는FMC서비스와같은서비스통합과0ABJ-IP전화와같은대체서비스의 보급이먼저진행되고그후에다른시장을포함한통합화가진행되어전송네트워 크와전송네트워크로제공되는서비스를포함한포괄적인통합화가실현되어간다 고생각한다. 그래서지금은현행의구분을기초로공정경재요건을조치하는것이적절하지 만, 109) 그다음스텝으로서 FMC 서비스의제공등부분적인시장의통합화( 중복) 가 109) 예를들면NTT동서와 NTT도코모의연계에의한FMC서비스의제공에관련되어
별첨 245 진행하는단계에서 1 그시장을고정통신시장또는이동통신시장의부분시장으로서명확히구분하 고다른부분시장에서시장지배력을인정하고그시장에서직접적인규율을 적용한다. 2 그시장의경쟁평가를하여공정통신시장또는이동통신시장으로부터의레버 리지의유무를검증한다음에이것을기초로고정통신시장에서도미넌트사업 자또는이동통신시장의도미넌트사업자에대한행위규제의적절한운용등 을계획하여공정경쟁환경을확보한다. 즉, 어프로치의가능, 불가능에대해더욱검토를깊게할필요가있다. 그때앞 에서기술한대로시장쉐어등의기준치로서일의적으로시장지배력을인정하는것 이아니라경쟁평가에의한질적양적인 분석을참고로하는것이바람직하다. 또한더욱시장의통합화가진행한단계에서는자본관계를가지는도미넌트사업 자가동일시장에서여러명존재하고공동적인시장지배력을행사할가능성이생긴 다고생각하기때문에현행의특정관계사업자제도의재검토등에대해서도검토가 필요하다( 제4 항 기타유의해야할사항 을참조). 3.3.4.3 수직적인시장지배력의남용방지 수직통합형비즈니스모델이차후주류가되어가면서레이어를초월한시장지배 력남용방지에맞는공정경쟁확보를위한구분에대해서검토할필요가있다. 구체 적으로는이하 2 가지의관점에서검토가요구된다. 첫째로통신레이어로부터상위레이어로의시장지배력남용가능성에대해서검 토가필요하다. 보틀넥설비를보유하는도미넌트사업자의시장지배력이상위레이 어에미칠가능성이있다고인정될경우, 보틀넥설비와하나로서정비되는플랫폼 기능에대해서필요에맞는공정경쟁확보를위한오픈화를계획하는것에의해수 직통합형비즈니스모델에관련된공정경쟁을확보하는것이가능하다. 활용업무인가가이드라인의재검토에맞는검토가현재진행되고있다.
246 그리고이것과관련하여상위레이어로부터통신레이어로의시장지배력남용가 능성도존재한다. 그러나전기통신사업법에기초한도미넌트규제에서는어디까지 나통신레이어에있어서또는통신레이어를기점으로하는시장지배력남용을방 지한다고하는관점이고, 이러한사례에서시장지배력의남용가능성에대해서일 의적으로는일반규율인독점금지법적용에의한것이라고생각할수있는데통신 연계에관련된법제도의측면에서추가적인검증이필요하다. 둘째로통신레이어로부터하위레이어등( 단말제조, 영업위탁등) 으로시장지배 력이남용될가능성에대한검토를할필요가있다. 이전기통신사업자가그자회사 등과일체적인영업을하는것에의해통신레이어의시장지배력이하위레이어등 에남용될가능성이있기때문에이것들의사이에서공정경쟁확보를위한조치가 필요하게된다. 이경우, 1 그전기통신사업자에대해시장지배력행사를방지하기위한일정규율을적 용한다 2 그전기통신사업자와자회사등의공동적인시장지배력을인정한다 라는 2 가지어프로치가존재한다. 단, 앞에서수평적인시장지배력남용방지의경 우와는다르고수직적인시장지배력남용방지의경우그자회사등은전기통신사업 자인경우와그렇지않은경우가존재하는것에유의할필요가있고차후, 구체적인 제도설계를진행할때채택해야할선택사항에대해신중하게비교검토를하는것 이적절하다. 3.3.4.4 기타유의해야할사항 앞에서기술한대로여러시장에관련된시장지배력인정의본질을검토할때도 미넌트사업자및이와관계를가지는사업자와의공동적인시장지배력의남용방지 를휘한공정경쟁확보의구조를확립해야한다. NTT 그룹에관한여러공정경쟁요건에대해서도이러한제도와의정합성을확보 하는관점부터검토가필요하다. 이공정경쟁요건은기본적으로자본관계를가지는 사업자에관한공정경쟁요건을규정하는것이고여러시장간에시장지배력의레버
별첨 247 리지를방지하는관점부터만들어져있다. 그래서이것을전기통신사업법의일반규 정으로서포함하는경우에는특정관계사업자제도와함께전체틀의정리를할필요 가있다. 특정관계사업자제도 110) 는보틀넥설비를가지고있는 NTT동서가그보틀넥설비와 의접속에서자본관계를가진사업자와경쟁사업자와의사이에서공정경쟁을확보 하기위한방화벽을정비하는것을목적으로한다. 이점에있어서공동적인시장지 배력을방지하기위한공정경쟁요건보다는한정적이면서구체적인정책목적을염 두하여제도설계가되어있다고말할수있다. 따라서공동적인시장지배력의남용을방지하기위한제도설계에따라서단지특 정관계사업자제도의구분범위안에서검토하는것이아니라, 그도미넌트사업자에 대한공정경쟁확보를위한일반적인사업규율로서어떤구조를구축하는것이적당 한가라는관점에서다시포괄적인검토를하는것이적절하다. 그리고활용업무인가제도에관한공정경쟁요건에대해서는 NTT법에규정된업 무범위규제를개별사안마다해제할경우전기통신사업법의도미넌트규제에관한 금지행위에대해더욱구체적인담보요건을담당하고있다고생각된다. 그래서도 미넌트규제의제도에대한재검토를할경우그제도가직접적인영향을 100% 받 는것이아니라고생각된다. 110) 특정관계사업자제도 ( 전기통신사업법제31조제1항및제2 항) 은제1종지정전기통 신설비를설치하는전기통신사업자 (NTT 동서) 에대해공정경쟁을확보하는관점 에서 1특정관계사업자와의사이의사원겸임금지및 2접속이나전기통신업무 관련의주변업무에관해특정관계사업자와기타사업자의불공평한대우를원칙 적으로금지하는것이고그사업자의친자자매회사 ( 전기통신사업자 ) 중에서 총무대신이지정하도록되어있고현재, NTT커뮤니케이션즈가특정관계사업자 로서지정되어있다.(02 년총무성고시) 그리고상기의규제중에후자( 2) 에대해 서는(a) 제1 종지정전기통신설비와의접속에필요한전기통신설비의설치 보수, 토지건물 등으 l 이용, 정보의제공,(b) 전기통신역무의제공에관한계약체결의 모개, 중개, 대리가아닌전기통신사업자로부터업무의수탁이이것에포함된다.
248 3.3.5 도미넌트규제적용의본질 앞에서기술한대로시장지배력의인정에관해보틀넥성이존재하는경우와그렇 지않은경우 2가지케이스가존재하고이 2가지케이스를구별한규제의적용이 이루이고있는데이규제의적용관계의기본적이구분을계속유지하는것이합리 적이다. 단, 도미넌트규제의재검토에대해서는예를들면아래 3가지를포함하여 검토를할필요가있다. 3.3.5.1 소매시장과도매시장( 사업자간거래하는시장) 과의관계검증 보틀넥설비를보유하고있는것이원인인시장지배력남용을방지하는관점에서 현행의제1 종지정전기통신설비에대해서는보틀넥설비를설치 운영하고있는설 비관리부문과이것을이용하여서비스를제공하는설비이용부문에가상적으로분 리하여설비이용부문과경쟁사업자가동등한조건으로보틀넥설비를이용하는것 을상정하고있고현행의접속회계제도는이 2 부문에서구성되고있다. 그리고경 쟁사업자와의동등성이라는생각은특정관계사업자제도에있어서도채택되고있다. 그래서설비관리부문에착안한도매시장( 사업자간거래하는시장) 과설비이용부 문에착안한소매시장의 하는것도검토할가치가있다. 2가지시장에대해규제적용측면에서구별된생각을채택 현행제도는설비관리부문에착안한도매시장( 사업자간거래하는시장) 에서공정 경쟁확보라는관점에서보틀넥설비의개방의무( 접속룰) 을적용하고있지만설비이 용부문에착안한소매시장의공정경쟁확보라는관점에서행위규제가적용되면서 지정전기통신역무제도의보틀넥성에기초한시장지배력남용을방지하는관점에서 소매서비스에관한규제를적용하고있는것을알수있다. 이경우도매시장에서접속룰의기능이유효하고그결과로서소매시장에서유효 경쟁이실현된경우지정전기통신역무의분리에있어서는시장쉐어의저하를계기 로이규제의적용으로부터제외 111) 되게되지만행위규제에대해서는계속적용되는 111) 지정전기통신역무제도에서는시장쉐어이외의요소를종합적으로감안하여그
별첨 249 구조로되어있다. 이러한점은행위규제에대해서도소매시장에서유효경쟁이실현되고있다고판 단되는경우에는적용하지않는것도검토할만하다. 단, 그도미넌트사업자에게 는설비관리부문과설비이용부문기능이가상적으로분리되는것이고조직을전부 운용하는것으로전제로서행위규제의적용을제외하여문제가발생하지않는지에 대해서신중한검토가요구된다. 그리고도매시장과소매시장은현행규제의틀에있어서일체적으로운용되고있 지만경쟁평가에있어서 된다고생각한다. 2가지시장의특성등을분석하므로서상기의검토자료가 3.3.5.2 지정전기통신설비범위의유연한재검토 도미넌트규제의재검토에있어서는앞에서기술한대로경쟁평가등의활용을계 획하는것이고지정전기통신설비의범위에대해서는정기적으로검증을해나가는 것이적절하다. 그프로세스에있어서시장실태나네트워크구조의변화에대응하여 지정전기통신설비의범위에대해서도액세스망오픈화가담보가되고있는것을전 제로서계속적으로지정할필요성이인정되지않는설비는그지정에서제외하는 등유연한제도운용을계획해나가는것이적절하다. 3.3.5.3 IP 화진행에대응한행위규제의재검토 도미넌트사업자에대해서는현행의규제에있어서부당한차별적인대우를금지 하는등행위규제가적용되고있고그규제에해당하는구체적인사안등에대해서 는공동가이드라인에명시되어있다. 그러나 IP망을염두해두고구체적인사안에 대해서는기재가충분히되어있지않다. 따라서우선 IP화의진행에대응한행위규 제의구체적인사안에대해재검토를하면서네트워크중리성을확보하는관점에서 통신레이어와상위레이어관계의본질에대해차후검토해나갈필요가있다고생 규제의적용유무를판단하는구조로되어있고앞에서기술한 시장지배력의 인정기준의본질 의검토에서지정전기통신역무제도의경쟁평가활용에대해서 도같이검토하는것이바람직하다.
250 각된다. 구체적으로예를들면 1 자본관계인 CP의사이트로액세스하거나자사이용자의패킷유통에대해대 역을우선적으로할탕하거나특정인이외의사이트액세스에대해서라우팅 을우회시키는등의차별적인대우( bit discrimination ) 가일어나는것 2 특정어플리케이션에대해사용되는포트를검색하여이용을못하게하기위 해포트블럭을거는행위( port blocking ) 이일어나는것 등을확보하므로서차세대네트워크와인터넷쌍방의건전한발전이확보된다고 생각한다. 그래서부당한차별적인대우에해당하는행위유형화의본질에대해네 트워크중립성을확보하는관점에서그재검토에대해차후검토를할필요가있다. 그리고상기에예시한행위에대해서는버스트트래픽의발생에대한대처, P2P 베이스파일교환소프트웨어에의한정보누출방지를위한조치, 스팸방지등의사회 적요청이바탕이될필요성을느끼고이것들의사안을제외하고어디까지나경제 활동으로서경쟁저해적인행위를하는경우가검토의대상이된다. 3.3.6 도미넌트규제의재검토에관한제도정비 3.3.6.1 제도재검토의기본적인방향성 위에서기술한대로도미넌트규제( 지정전기통신설비제도 ) 의재검토에관해서는전 기통신분야의시장특성에착안한현행제도의이념을기본으로하면서시장통합에 대응한시장구분과시장지배력의인정을할수있는구조로이동하면서도미넌트 사업자를기점으로서이것과자본관계를가지는사업과의연계등에의한시장지배 력남용을방지하는포괄적인틀을재구축할필요가있다. 그때시장지배력의인정에서는보틀넥설비를보유하고있다고인정된경우와 보틀넥설비를보유하지않는과점적인시장특성을가진경우의 하고이러한유형에비춰보아적절한인정기준을만드는것이적절하다. 구체적으로는예를들면시장지배력인정에대한기준치에 2가지유형이존재 2단계스테이지를만
별첨 251 들어높은기준치를클리어한경우에는바로시장지배력을인정하고 2가지기준치 사이에존재하는경우에는경쟁평가를활용한질적 양적인요소를포함한종합적 인판단에의한시장지배력보유여부를검토할필요가있다. 이경우시장구분에있어서는객관적인기준에의해기동적인시장구분을하면서 시장지배력의인정에대해서는여러시장에관련된시장지배력의인정이가능한구 조를정비하고인접시장으로의시장지배력레버리지의가능성이나공동적인시장 지배력평가를하도록하고그시장지배력이인정된경우도미넌트규제의행위규 제등이적절하게확보되도록조치를강구하는것이적절하다. 그리고다른시장중 에일부가중복된부분시장이생겼다고판단되었을경우그부분시장에대해일정 한도미넌트규제를적용하는것도검토할만하다. 그리고이러한규제에있어서시장의구분을어떻게기동적으로하는가에대한 문제에대해검토가필요하다. 시장구분에서는기본적인서비스수요의대체성을 질적인관점에서판단하도록하고이것을보강하는검증재료로서질적양적인 요 소를기반으로경쟁평가결과를이용하는것이적절하다.
252 이때시장확립에있어서아래의 2 가지에유의할필요가있다. 1 시장확정을기동적으로하는관점에서는법률에의해시장확정이인위적으로 2 일어나고있는현행의구조를재검토하고시장지배력의인정에관련된기본적 인요건을법률로규정하고하위법령을구체적으로시장확정을어떻게규정하 는지에대한제도적인틀에대해검토를하는것이적절하다고생각한다. 경쟁평가를도미넌트규제의운용면에서관련지어운용하는경우, 구체적으로 는시장확정에서의활용, 시장지배력의인정에있어서활용, 행위규제의운용 면에서적절한공정경쟁요건의확보에있어서의검증활용등이예정되는데그 운용에대해서는투명하면서객관적인수속이요구되고관계법령및운용가 이드라인에의해이것을조치하는것이적절하다고생각한다.( 보론 도미넌트 규제의재검토와경쟁평가활용의본질 참조 ) 3.3.6.2 시장모니터링기능의강화 총무성은앞에서기술한대로 07년도부터경쟁세이프가드제도를도입하고지정 전기통신설비의범위에대해서정기적( 연1 회) 으로재검토를하면서 NTT그룹에관 련된여러공정경쟁요건등에대해검증을하도록하고있다. 도미넌트규제를재검토하여새로운규제로이동한단계에서는현재개별적으로 실시하고있는경쟁평가와경쟁세이프가드제도를통합적으로운용하도록하고있 고매년정기적으로실시하는새로운경쟁평가제도에있어서 (a) 시장구분및시장 의경쟁진행도의평가( 경쟁정책의효과측정도포함), (b) 이것을기초로지정전기통 신설비의범위검증, (c) 시장지배력의인정 해제( 필요에맞게실시), (d) 새로운경 쟁촉진책의필요성의검증등을일련의프로세스로서정기적으로실시하는체제를 확립하는것이바람직하다. 그리고경쟁평가와경쟁세이프가드제도의통합적인운용에서는투명성을확보하 기위해관계각방면에서의견을듣는기회를만드는등피드백을꾀하면서진행하 는것이적절하다. 게다가경쟁평가나경쟁세이프가드제도의운용을통해정기적으로도미넌트규
별첨 253 제의적용가능, 불가능을검증하고필요성이적어진규제는신속하게해제하는구 조를빌트인하는것이필요하다. 4. 네트워크중립성에관련된기타검토과제 4.1 네트워크이용의공평성에관련된검토과제 4.1.1 액세스망다양화의진행 네트워크이용의공평성을확립해나가기위해서는액세스망의다양화가실현 되는것에의해네트워크선택의자유정도가확대될것이기대된다. 구체적으로 는액세스망의다양화를실현하므로서전송대역확대나액세스서비스의다양화 ( 대체성향상) 에의한사업자간스위칭가능성향상( 도미넌스의저하) 의실현이기 대된다. 그래서유선무선을 구분하지않고액세스망을다양화하기위한신기술시장으 로의도입이원활하게이루어질필요가있고 (a) 전주관로를 경쟁사업자가원활하 게이용가능하게하기위한시장의모니터링유지, (b) 지방자치단체등에의한네트 워크구축지원과개방촉진, (c)bwa(broadband Wireless Access) 시스템도입의추진 등에힘써액세스망의다양화를더욱촉진하는방향으로검토를진행하는것이적 절하다. 그리고액세스망의다양화에관해서는도미넌트사업자로부터이것이외의사업 자로이동할경우스위칭비용( 금액및기간) 의많고적음도경쟁의진행도에영향을 주는것에유의할필요가있다. 4.1.2 새로운비즈니스모델의등장에대응한법체계의재검토 최근의비즈니스모델의특징은우선이용자에게새로운서비스를무료로제공하고 이것의가치를알게된이용자가증가, 게다가증가한이용자자체가 CGC로서새로 운콘텐츠를만들어내고이것에의해사업성을가진비즈니스로서성립하는것처럼
254 이용자를둘러싼형태로계속사업성을가지는비즈니스모델이생겨나고있다. 그리고광고수입에의한사업비용을얻는비즈니스모델( 서비스이용자와대가지불 의분리) 도다수등장하고있는등커뮤니티형의무선LAN을구축하여거기에일부 사업성이있는서비스를편입시키는등전기통신사업설비와자영업설비가혼재하 는비즈니스모델도등장하고있다. 이처럼사업성판단이어려운비즈니스모델이등장하고있는데전기통신사업법 에서사업성의개념, 전기통신사업법과유선전기통신법의역할분담등에대해서도 IP 화를베이스로하는새로운비즈니스모델에대응한형태로재검토를하면서이러 한비즈니스모델의등장에대해공정경쟁확보의관점에서어떻게대처할것인가라 는점에대한검토가필요하다. 이때, 유선전기통신법에있어서네트워크의안전성확보를주목적으로하지만 전기통신사업법은사업성이있는서비스제공에대해서불특정다수에게제공되는 공공성높은서비스라는특성을감안하여사업의적정성건전성을 확보하기위한 행정적조치를담보로하고있는입법취지의차이등에맞는검토가필요하다. 그리고 IP 화가진행하고있는데통신 방송의융합 연계도구체화되고통신시 장에서시장구분에있어서지금까지의정책영역을넘은시장통합을염두한검토가 요구될가능성이있다. 통신과방송의융합연계에 대응한법제도의연관에대해 서는현재 통신방송의 종합적인법체계에관한연구회 에서검토가진행되고있 고, 07 년을목표로최종정리가진행되어통신 방송의융합 연계에대응한법제 도에관한새로운틀의골자가제시될예정이고 112) 이러한검토와의정합성을확보 하면서네트워크의중립성을확보하는관점에서통신 방송융합법제의레이어간 오픈성확보에확장가능한제도의틀을구축해나가는것이적절하다. 112) 07년 6 월 통신방송의 종합적인법체계의본질에관한연구회 의중간정리 가공개되었고의견을모았다. 총무성에서는연내보고서를정리하여이것을기 초고정보통신심의회에통신과방송에관한종합적인법체계의본질에대해자 문, 2010 년통상국회의법안제출을목표로하고있다.
별첨 255 4.1.3 플랫폼기능의오픈성확보 NTT 동서의차세대네트워크에는품질보증, 섹션, 프레젠스정보등을제어하는기 능이있다. 그리고 MNO에서도프레젠스정보나이용자ID 의관리등을하고있다. 이것들은넓은의미로플랫폼기능에내포되는것이고이러한기능을활용한새로운 사업창출이일어날가능성이있다. 특히유비쿼터스화가진행되고있는데휴대단말의플랫폼기능이충분히개방되 어있기때문에휴대단말을이용한다양한어플리케이션서비스가실현할가능성이 있는등, 차세대네트워크의구축이나 FMC 의진행에의해고정 이동의구분없이 심리스한환경에서이러한플랫폼기능을사용한비즈니스전개가이루질것이라기 대된다. 이러한플랫폼사업의본질에대해서는네트워크중립성에관한페이즈2 의검 토 113) 에서더욱자세하게검토를하여구체적인방안진행의본질에대해결론을얻 는것이적절하다. 4.1.4 인터넷의보더레스화와시장지배력인정의본질 네트워크이용의공평성에관해서는주로차세대네트워크와인터넷이공존하는 네트워크선택의자유를확보하는관점에서차세대네트워크에관한접속룰이나지 정전기통신설비제도의재검토등에대한검토를추가했다. 그러나콘텐츠어플리케이션 레이어에있어서는국경을넘은글로벌한사업진행 이이루어지고있지만한편으로통신레이어에있어서는물리적인네트워크가각국 마다구축된물리적제약이존재하는특성이있다. 이경우상위레이어에게는지리 적제약이없는글로벌시장전체에서네트워크효과가나타날가능성이있기때문에 지금가지의분석구조에서국내시장이닫힌경쟁정책이아닌상위레이어와하위레 113) 신경쟁촉진프로그램 2010 (06년9 월) 에서네트워크중립성에관한검토에대해서 는 07년여름을기점으로제1 차정리를한다 와더불어 이것을기초로, 계속 검토를진행하고 08 년여름을기점으로검토결과를정리한다 라고되어있다.
256 이어의시장특성차이를기초로경쟁정책에대해서도검토가요구될가능성이있다. 이경우시장지배력의인정에있어서레이어마다지리적제약의차이가시장구분 의범위에영향을주는점에대해서도유의가필요하다. 이러한문제는현시점에서 경쟁정책상의문제를야기하는단계까지는아니지만초고속인터넷시장의공정경쟁 확보를위한조치를강구할경우의관점으로서차후중요하게될것이라생각된다. 4.2 이용자보호대책의검토 초고속인터넷화나 IP 화가진행하는데안심 안전한네트워크이용환경을정비하 는관점에서스팸대책, 개인정보보호, 불법 유해정보대책, 사이버공격에대한대 응과같은정보보안대책등, 사회기반으로서네트워크환경의높은신뢰성을확보 한다는관점에서다양한대책이산 학관이 하나가되어강구하고있다. 그러나네트워크중립성을확보하고인터넷이가지는편리성을이용자에게최대 한환원하고그것이더욱인터넷의성장모델을가속화해나간다는호순환을만들어 나가기위해서는인터넷에관한이용자보호책에대해더욱정책적으로검토를확대 해나가야할필요가있다. 특히 IP망에서수직통합형비즈니스모델이주류가되고있는데엔드투엔드통신을 소통시키기위해다수의스테이크홀더가관여하고있고특히정보측면에서열세인 이용자의관점에서보면전송되는서비스에문제가발생한경우어디에문의또는 불만을말하면되는지등알기어렵게되어있어서이용자보호의관점에서더욱정 책을진행해나갈필요가있다고생각한다. 그래서예를들면아래의방안에대해차후검토를깊게할필요가있다. 우선첫째로예를들면고객의지식, 경험, 재산등으로의배려가중요해진금융 상품의판매에대해서는이용자를보호하는관점에서 적합성원칙 으로대응하는 것이의무사항이고차후전기통신사업에서도이용자보호를위한룰의본질에대해 구체적으로검토를진행하는것이적절하다.
별첨 257 그리고최근초고속인터넷관련요금제가매우복잡하고일반국민이용자로부터 는이해하기어렵게되어있다. 예를들면, 영국OFCOM은요금비교의방법에대해 적정성기준을정부당국이만들어이것에맞는요금비교사이트등에대해서는정부 당국이인정을하고그인정을받은로고를사이트등에표시함으로서요금비교적 합성을이용자에게보증하는구조를채택하고있다. 차후에정부당국은이러한제 도를참고하면서요금비교정보제공서비스에관한인정제도의도입에대해검토하 는것이적절하다. 4.3 단말정책의재검토 네트워크이용의공평성을확보하는관점에서는단말정책의본질에대해서도적 극적인검토를해야한다. 제1장에서도지적한것처럼인터넷에서인텔리전스의분 산은단말기능의본질, 단말개념자체에대해대폭재검토를하고있고벌써통신 단말이아닌유비쿼터스네트워크콘트롤러적인기능을담당해나갈것이다. IP 화에맞는단말정책에대해서는접속성확보기능, 안전성 신뢰성의확보기능 및편리성의향상기능 3가지가차후단말에있어서중요한기능이된다고생각된 다. 114) 그때네트워크오픈성을확보하는관점에서상기의새로운기능을염두해두 고단말인증방법을도입, 단말기능의보증에관한관계자간의책임분담모델의검토 등을진행할필요가있다. 특히지금까지의기능고정형단말에서단말이네트워크 나상위레이어와연계하여기능을하거나네트워크를경유해서새로운기능이탑 재되거나하면서다수의스테이크홀더가단말에도관련되게되어단말에관련된책 임소재의명확화가필요해진다고생각된다. 4.4 국제적인제도의정합성확보로의적극적공헌 인터넷의자율성을차후에도유지해나가기위해서는네트워크중립성을확보하 114) 06년12월부터 IP 시대의통신단말에관한연구회 에서논의를하고있다.
258 기위한포괄적인법제도정비에대해서더신중해야될필요가있지만한편, 국제 적인제도정합성이만들어지지않는다면보더레스를특징으로하는인터넷의경 우, 규제의우회행위와같은문제가발생한다. 그래서 ITU, OECD, APEC 등의모임에서네트워크중립성에관한일반원칙에대 해공통인식을양성하고이것에기초한국내법제도의시비에대해서는각국에서판 단하는등일반적인경쟁원칙에대해서콘센서스가되도록행정당국은노력할필요 가있다. 특히우리나라의경우세계에서다른나라들보다빠르게초고속인터넷화나 IP화 가진행되고있고네트워크의중립성에관한구체적인문제에대해다른나라보다 더빨리직면되고있는상황이기때문에적극적인정보확산을하는등의정책진행 을꾀할필요가있다. 5. 바람직한정책전개의방향성 네트워크의중립성은국민이용자가인터넷을적정한비용부담으로자유롭게네 트워크를선택하고필요한콘텐츠등을창조향유하기 위한기본적인권리를확 보하는것이고초고속인터넷정책에있어서기본적인관점의하나로서정부당국은 자리잡을필요가있다. 는 네트워크중립성은네트워크이용의공평성과네트어크비용부담의공평성이라 2가지공평을확보할필요가있고이것들의검토에있어서통신사업자가구축하 는관리형 IP망인차세대네트워크와흔히말하는인테넷을명확하게구별하여검 토를할필요가있다. 네트워크중립성에관한문제는매우많다. 그리고시장구조가급속히변화하고 있는데경직적인정책을계획하는것은오히려인터넷의건전한발전을저해할가 능성도부정할수없다. 그래서네트워크중립성의원칙을기초로네트워크비용부 담의공평성과네트워크이용의공평성확보를위한체크리스트를책정하
별첨 259 여이것에따라관계자간의콘센서스만들기에주력하면서정책진행을진행하는것 이바람직하다. 구체적으로는그림( 앞장) 에명시된항목에대해종합적으로검토를 추진해나가는것이적절하다. 네트워크중립성의원칙에대해서는이것을경쟁정책에서기본이념의하나로서 명확화하는관점에서, 예를들면 신경쟁촉진프로그램2010 의리볼빙을실시한경 우초고속인터넷정책의기본적인관점의하나로서자리잡으면서상기의체크리스 트에대해서도같은프로그램에포함시키는것이바람직하다. 그리고네트워크중립성에관한논의는여러분야에걸쳐있고, 관련시장이다른시 장에서볼수없는빠른속도로변화하고있기때문에계속검토를할필요가있다. 그래서앞에서기술한플랫폼기능의오픈화나시장통합이더욱발전할것을염두 해둔네트워크중립성을포함한더욱구체적이고방안진행의본질에대해계속페 이즈2 의검토에서논의를하고, 08 년여름을기점으로그결과를정리할수있다. 그때일본으로서포괄적인인터넷전략( 경쟁정책, 산업정책및국제전략을포함) 의 본질에대해다각적인관점에서검토를하는것이적절하다.