연구보고서 한국의석탄화력정책분석과 지속가능한에너지대안 송유나 박종식 구준모 이지언

< 연구진 > 사회공공연구원연구위원송유나연세대학교사회학박사박종식환경운동연합에너지기후팀장이지언에너지노동사회네트워크집행위원구준모

목차 발간사 1 요약 4 제 1 장서론 15 제2장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 21 1. 파리협정발효 화석연료시대의종언 21 1) 심화되는기후위기 21 2) 신기후체제의출범 22 2. 한국의온실가스감축정책현황과평가 26 1) 국내기후변화영향 26 2) 국내온실가스배출량및감축정책현황 27 3) 파리협정이행을위한 2030 온실가스감축정책 28 4) 재생에너지확대정책 30 5) 한국의온실가스감축정책에대한평가 33 3. 석탄화력발전의환경및사회적영향 36 1) 대기오염물질배출현황 37 2) 대기오염으로인한공중보건영향 40 3) 온실가스배출로인한영향 47 4) 사회경제적영향 50 4. 정부석탄화력발전정책의문제점 55 1) 과도한전력수요전망에따른설비과잉 55 2) 저탄소전원믹스에역행하는전력계획 57 3) 미세먼지특별관리대책의한계 58 4) 청정석탄화력발전기술방안의한계 64 5. 결론 70 - i -

제3장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 73 1. 들어가며 73 2. 석탄화력현황분석 76 1) 일반현황 76 2) 민간석탄발전의진출과석탄화력의수익구조 81 3) 석탄화력을옹호하는시장 85 3. 온실가스감축계획의문제점과 5개발전공기업 88 1) 에너지신산업 산업부문감축계획비판 88 2) 5개발전공기업 ( 석탄화력 ) 온실가스감축내용 92 3) 5개발전공기업온실가스감축목표의문제점 97 4. 5개발전공기업신재생확대계획과전망 102 1) RPS 제도분석 102 2) 5개발전공기업신재생에너지확대계획검토 106 3) 신재생에너지를폄하하는이데올로기 109 5. 결론 116 제4장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 121 1. 연구의목적과진행과정 121 1) 연구의배경과목적 121 2) 석탄화력발전노동자들의건강권에대한선행연구검토 123 3) 실태조사진행과정 126 2. 조사참여노동자들의일반적인특성 128 3. 화력발전노동자들의일-휴식과건강관련성 135 1) 평소근무패턴및휴가사용및일-가정균형 135 2) 작업장유해위험요인과건강상태의업무관련성 142 3) 건강이상호소와업무연관성 147 4) 근무환경과프리젠티즘 (Presenteesm) 149 5) 노동자건강보호및회사의관심정도 151 4. 석탄화력발전과에너지공공성에대한인식 155 1) 석탄화력발전과기후변화의관계 156 2) 석탄화력발전규제및대체효과성 158 - ii -

3) 석탄화력발전의미래와고용영향 162 4) 에너지공공성과노조의역할에대한인식 166 5. 조사결과정리와향후과제 170 제5장에너지전환의쟁점과해외노동조합의대응 175 1. 에너지전환, 누가어떻게? 175 2. 영국의탈석탄화력정책과그한계 176 1) 영국의기후변화정책과그배경 176 2) 보수당정부의석탄화력폐쇄계획과논란 178 3) 코빈의에너지재공영화계획 179 3. 독일의재생에너지확대와석탄화력 182 1) 에너지전환 : 원전폐쇄와재생에너지확대 182 2) 석탄화력의역할과전환을둘러싼논란 183 3) 재공영화와지역중심의재생에너지확대 185 4. 석탄화력에대한국제노동계의논의지형 188 1) CCS에서석탄화력발전의단계적축소로 188 2) 호주노총의정의로운전환프로그램 191 5. 국내논의에의함의 193 제6장지속가능한에너지전환을위한정책과제 199 1. 전력거래시장에대한규제강화 200 2. 석탄화력신규건설계획전면수정 202 3. 석탄 원자력설비용량및발전량상한제도입 204 4. 가스발전과재생가능에너지를기저발전화 206 5. 발전 가스공기업에너지장기협약 209 6. 전력산업의통합또는발전산업의재편 211 7. 판매시장개방중단과산업용전력소비규제 215 8. 민주적이고독립적인에너지전환기구설치 218 참고자료 1 219 - iii -

참고자료 2 239 참고자료 3 251 - iv -

표차례 < 표 1> 30년이상노후석탄발전소처리방안 16 < 표 2> 교토의정서와파리협정의비교 24 < 표 3> 2014년연료연소에의한 CO2 배출량순위 27 < 표 4> 주요국의기후변화대응기여방안 (NDC) 내용 29 < 표 5> 신 재생에너지연간발전량통계 31 < 표 6> 재생에너지관련국내및국제에너지기구 (IEA) 기준비교 32 < 표 7> 부문별온실가스배출전망치대비감축률 35 < 표 8> 부문별주요대기오염물질배출량 38 < 표 9> 에너지산업연소부문의대기오염물질배출량 39 < 표 10> 대기오염물질다량배출사업장배출량 39 < 표 11> 국민들의공중보건위험요소별위험인식수준및정보원신뢰수준 40 < 표 12> 세계보건기구 (WHO) 권고기준과잠정목표 41 < 표 13> 국가별미세먼지 (PM2.5) 연간관리기준현황 42 < 표 14> 2015년대기오염물질별환경기준달성현황 43 < 표 15> 충남주민건강조사대상자의요중비소및수은조사결과 47 < 표 16> 온실가스주요배출원분석결과 48 < 표 17> 발전원별온실가스배출계수 49 < 표 18> 건설중계획중석탄화력발전소온실가스배출량산정결과 50 < 표 19> 발전원별정산단가 52 < 표 20> 지역별오염물질별화력발전소배출오염물질에의한사회적비용 55 < 표 21> 6차 7차전력수급기본계획의목표수요증가율전망및실적 56 < 표 22> 전력설비예비율및공급예비율추이 57 < 표 23> 제7차전력수급계획전원구성전망 58 < 표 24> 발전공기업석탄발전오염물질저감대책관련연도별투자계획 59 < 표 25> 노후석탄화력발전소폐지계획 60 < 표 26> 전국석탄화력발전소발전량대비대기오염물질배출량현황 61 < 표 27> 탈질, 탈황설비가설치되지않은석탄화력발전소 61 < 표 28> 석탄화력발전소신규및폐지설비계획현황 62 < 표 29> 온실가스와미세먼지감축관련국민환경의식조사결과 63 - v -

< 표 30> 석탄화력기술별효율, 발전량당 CO2 배출량, 석탄소비량 64 < 표 31> 온실가스감축적극도입에따른감축량및기술도입비용분석 67 < 표 32> 석탄화력및청정화력기술개발관련중기재정소요및산출근거 69 < 표 33> 부문별유연탄소비현황 77 < 표 34> 2015년평균전력거래실적 80 < 표 35> 제6 7차전력수급기본계획에서허용한신규석탄화력 83 < 표 36> 최근한전및발전공기업당기순이익현황 ( 단위 : 억원 ) 84 < 표 37> 2030까지한국의온실가스배출전망 ( 단위 : 백만톤 ) 88 < 표 38> 부문별감축량 89 < 표 39> 산업부문온실가스방출량 2014 VS 2016 정부자료비교 92 < 표 40> 2030 5개발전공기업온실가스감축목표 93 < 표 41> 남동발전 2030 온실가스감축계획및방안 94 < 표 42> 남부발전 2030 온실가스감축계획및방안 94 < 표 43> 동서발전 2030 온실가스감축계획및방안 95 < 표 44> 서부발전 2030 온실가스감축계획및방안 96 < 표 45> 중부발전 2030 온실가스감축계획및방안 96 < 표 46> 로드맵시나리오별온실가스감축효과 98 < 표 47> 기술군별투자대비온실가스감축효과 99 < 표 48> 석탄화력폐지와신규용량비교 102 < 표 49> 신재생에너지발전량및설비비중 103 < 표 50> RPS 연도별공급의무비율재조정 104 < 표 51> REC 관리기관과업무 105 < 표 52> REC 가중치 105 < 표 53> 발전공기업신재생에너지개발목표및투자계획 106 < 표 54> 중부발전 RPS 이행실적 109 < 표 55> 신재생에너지발전량및설비비중 110 < 표 56> 신재생에너지의실효용량 110 < 표 57> 발전소별설문조사수거현황 127 < 표 58> 응답자들의성별및연령대현황 129 < 표 59> 응답노동자들의연령대와근속년수 129 < 표 60> 응답노동자들의근무처및원하청여부 130 < 표 61> 응답노동자들의담당직군 131 - vi -

< 표 62> 응답노동자들의교대제근무여부 132 < 표 63> 응답노동자들의연봉및주당노동시간 133 < 표 64> 자유로운휴가사용에제약요인 140 < 표 65> 근무형태별자유로운휴가사용제약요인비교 140 < 표 66> 일이건강에미치는영향에대한인식 146 < 표 67> 석탄화력발전및전체노동자들의평균적인건강상태 146 < 표 68> 건강이상증상호소율과업무연관성에대한인식 147 < 표 69> 석탄화력발전및전체노동자들의근무환경만족정도 149 < 표 70> 지난 1년동안몸이아파도출근해서일을한경험 151 < 표 71> 특수건강검진여부 153 < 표 72> 석탄화력이미세먼지및지구온난화에미치는영향에대한인식 157 < 표 73> 주요변수별석탄화력발전규제에대한노동자들의인식 159 < 표 74> 신재생에너지공급의무화제도 (RPS) 에대한인지정도 160 < 표 75> IGCC/CCS 과신재생에너지사업의효과 160 < 표 76> 석탄화력중단이후향후대체에너지원 162 < 표 77> 에너지공공성에대한화력발전노동자들의인식 167 < 표 78> 석탄화력발전노조의사회적역할에대한견해 168 < 표 79> 향후석탄화력발전에대한전망 169 < 표 80> 독일정부의배출감축및재생에너지확대계획 184 < 표 81> 영국과독일정부의에너지정책비교 188 < 표 82> 민간복합화력사업자들의지난 5년간수익 200 < 표 83> 제6 7차전력수급기본계획에서허용한신규석탄화력 202 < 표 84> 제7차전력수급기본계획전원구성비 205 < 표 85> 발전기별급전순위현황 208 < 표 86> 2011년이후발전회사들의천연가스사용량 210 < 표 87> 에너지공공성에대한조합원인식조사결과 213 < 표 88> 전력공기업들의당시순이익현황 214 < 표 89> 전력산업의공공적구조개편시나리오 214 < 표 90> 전력판매량변화추이 217 - vii -

그림차례 [ 그림 1] 한국의에너지분야온실가스배출현황 15 [ 그림 2] 국내미세먼지 (PM2.5) 배출기여도 37 [ 그림 3] 미세먼지와오존노출에의한국가별조기사망률전망 45 [ 그림 4] 전과정평가를통한화력발전과재생에너지의원별외부비용평가 54 [ 그림 5] 로드맵시나리오별감축량과국가감축목표비교 66 [ 그림 6] 2015년 Energy Balance Flow 78 [ 그림 7] 2016년 11월 2일기준, 발전원별설비용량 79 [ 그림 8] 2016년 11월 2일기준발전회사별설비용량현황 81 [ 그림 9] 2030 온실가스감축목표 37% 89 [ 그림 10] 산업부문주요업종별감축량및감축률 90 [ 그림 11] 2030 부문별이산화탄소목표감축량 93 [ 그림 12] 로드맵시나리오별감축량과국가감축목표비교 98 [ 그림 13] 남동발전 2025년신재생에너지투자계획 108 [ 그림 14] 신재생발전보급목표 111 [ 그림 15] 신재생에너지와백업전원의문제 112 [ 그림 16] 원전건설과계속운전중단시전력수급 113 [ 그림 17] 스페인의풍력과 CCGTs 상관관계 114 [ 그림 18] 보조금을제외한미국신규발전균등화비용전망 115 [ 그림 19] 임금및복지에대한만족도 134 [ 그림 20] 주요변수별임금만족도와복지만족도비교 134 [ 그림 21] 노동자들의평소근무패턴 137 [ 그림 22] 평상시노동강도정도 138 [ 그림 23] 휴가유형별사용하는데자율성정도 139 [ 그림 24] 업무중개인시간할애와일-가정균형에대한견해 141 [ 그림 25] 주요변수별개인시간할애와일-가정균형의차이 142 [ 그림 26] 작업장내유해위험요인들에대한노출정도 144 [ 그림 27] 발전소의업무와장소가건강 / 안전에위험이되는정도 145 [ 그림 28] 화력발전노동자와일반노동자간의건강이상증상호소율비교 149 [ 그림 29] 안전관련정보제공과위험요인교육정도 152 - viii -

[ 그림 30] 주요변수별특수건강검진받는비율비교 154 [ 그림 31] 회사의노동자들의건강및작업환경에대한관심 155 [ 그림 32] 주요변수별미세먼지와지구온난화에대한인식차이 157 [ 그림 33] 석탄화력발전규제에대한노동자들의인식 158 [ 그림 34] 화력발전에대한장기적인방향에대한견해 163 [ 그림 35] 화력발전축소로인한고용불안및전직수용여부에대한인식 164 [ 그림 36] 주요변수별고용불안및전직수용여부에대한인식 165 [ 그림 37] 환경운동및지역주민들과의적대성과소통가능성에대한인식 166 [ 그림 38] 2029년까지전력설비예비율전망 203 [ 그림 39] 발전설비용량현황 (2017년 2월 1일기준 ) 207 [ 그림 40] 에너지공공성에대한 5개발전노동자들인식 213 [ 그림 41] 판매시장개방로드맵 216 - ix -

언론보도에의해미세먼지의주범이고등어에서석탄화력으로옮겨가던지난해, 발전소현장에가면조합원들이한결같이하는말이있었습니다. 대규모석탄화력가동이어제오늘도아니고오염배출환경규제치에맞춰엄청난설비투자도하고설비운영도외부기관 24시간감시시스템하에신경을곤두세워칼같이하고있는데 갑자기죄인이되었다 며투덜거리는하소연을들어야했습니다. 저도발전소에근무하는일원으로이윤보다는환경투자를우선시하는발전공기업의경영방식을알기에조합원들의하소연이이해는되면서도내놓을대답이마땅치않았습니다. 작년에도재작년에도석탄화력은계속가동되어왔고작년에비해갑자기가동이늘지도않았는데라며노동조합의입장을정래해야한다는목소리들이많았습니다. 하지만우리조합원들대다수가근무하고있는석탄화력에대해서제대로고민한적도없고, 노동자의입장에서진행된연구된연구가전무하다는사실도알게되었습니다. 오늘발간되는연구보고서는석탄화력의미세먼지주범논란에서착안되어시작되었지만, 우리가미처생각하지못했던많은내용들이담아냈습니다. 이보고서는기후변화의거대한흐름속에서, 우리가어디에있는지, 우리가무엇을해야할지에대한진지한고민의시작이될것입니다. 연구내용을가다듬고현실화시키는노력을다해야겠다는다짐을해봅니다. 첫술에배부를수없지만시작이반입니다. 척박한연구환경을이해해주시고기꺼이동참해주신모든연구위원들게감사드립니다. 화력발전소노동자라는한계속에서도지속가능한에너지전환을지지해주고, 바람직한전력산업을위해투쟁해왔던조합원동지들께도깊은감사를전합니다. 2017. 3. 6 민주노총 / 전국공공운수노조한국발전산업노동조합위원장신현규 - 1 -

박근혜정부는 16년 6월해당공기업및이해당사자간일체의협의도없이전력분야의상장과가스분야의민간직수입활성화방안을주요내용으로하는에너지분야의기능조정안을발표하였다. 정부의제8차전력수급기본계획도아직입안단계에있지만중장기적에너지정책대안을마련하겠다는의지는엿보이지않는다. 기후변화대응책으로온실가스감축, 미세먼지대책등을내놓고있지만실제로는경제논리에치우치고재생가능에너지와에너지체제전환에대한이해부족으로원전과석탄발전확대정책만을고수하고있다. 이에우리노조환경에너지안전협의회와발전노조가중심이되어 한국의석탄화력정책분석과지속가능한에너지대안 에대한연구를시작하게되었고이제그결실의끝에와있다. 이연구는 LNG복합화력의백업전원과재생가능에너지확대의결합이라는에너지믹스목표를보다분명히제시함으로써석탄화력의대안을찾아보고자노력하였다. 세계기후변화협약을거스르는정부의석탄화력확대전략에대한비판을넘어온실가스와미세먼지의주범인석탄화력을어떻게축소할것인가에대한고민도함께녹아있다. 동시에환경과시민단체, 노동조합이공동으로에너지정책전환과장기적에너지대안을모색하였다. 이제기후변화에역행하는석탄화력의축소는거부할수없는세계적추세이다. 노동조합은곧다가올대선국면에서석탄화력, 원전의비중을줄여나가면서유럽처럼재생가능에너지의능동적확대, 예비전원으로서의 LNG 역할강화등바람직한방향으로의에너지정책변경이이루어지도록해야할것이다. 또한노동자의권리인고용의안정적유지측면에서만이문제를바라볼것이아니라에너지전환에대한필요성을인식하고그대안을찾는데함께힘을모아야할것이다. 정부는공기업의분할을통한시장화에매몰될것이아니라국민편익에기초한에너지공기업의역할과목표를획기적으로바꿔나가야한다. 우회적민영화정책인기능조정정책을중단하고공기업의공적책임을강화함과동시에에너지전환에대한사회적합의를이끌어내도록하여야한다. 전력산업의안정성을해칠 - 2 -

발전공기업의상장과도시가스사업법시행령개정이라는편법으로민간의가스직 수입확대를꾀하는시장화정책은폐기되어야한다. 이번연구가지구환경의빠른파괴를가져올정부의석탄및원전확대정책에근본적변화를가져오기를기대한다. 또한전력수급기본계획, 재생가능에너지의지속적확대, 균형적인에너지믹스 (MIX) 정책수립에큰도움이되기를바라며연구에참여해주신사회공공연구원송유나위원님, 연세대박종식박사님, 에너지노동사회네트워크구준모위원님, 환경운동연합이지언팀장님께지면을통해진심어린감사의말씀을드린다. 2017. 3. 6 공공운수노조환경에너지안전협의회의장황재도 - 3 -

제 1 장서론 미국과유럽등많은국가에서는점차석탄화력을폐쇄 축소해나가는양상임. 영국정부는 2023년부터석탄화력발전의사용을제한할것이며, 2025부터는완전히폐쇄할것이라는계획을세우고있음. 미국의경우 2020년이후신규석탄화력건설계획이거의없으며천연가스와풍력 태양광등재생가능에너지설비에집중투자할계획임. 독일은석탄화력비중을 2050년까지현재의절반이하로줄이고천연가스와열병합및재생가능에너지설비로대체해나갈예정임. 독일은 2015년 6월 8일개최된 G7 정상회담에서 2020년까지온실가스배출량을 1990년대비 40% 감축한다는목표를발표하였음. 이에따라발전량 2,7 00MW 규모에해당하는석탄화력발전소 5곳을단계적으로폐쇄할것임. 이렇듯국제적수준에서특히선진국에서는석탄화력발전이서서히사양산업으로변화해가고있음. 국내에서도온실가스, 미세먼지등의문제로인해석탄화력의무리한증설과투자에대한우려가점차높아지고있어, 한국역시정부정책변화는불가피할전망임. 그러나 2016년말기준한국의석탄화력설비용량은전체발전설비의 30% 에육박하며, 발전량은 40% 를상회하고있음. 현재건설중인석탄화력설비용량은 17,000MW 이상으로노후석탄발전소를폐지하더라도석탄화력의비중은현재수준이상으로유지될것임. 제7차전력수급기본계획을보면, 2029년석탄화력의비중은 27% 로, 석탄화력의현재와같은지배적위치는전혀흔들리지않으며오히려공고화될것임. 현재정부는온실가스, 미세먼지, 기후변화등의대책으로온갖현란한정책 을쏟아내고있지만, 정착에너지정책의본류에서는전혀변함이없음. 경제성 원칙에입각한원자력과석탄의기저발전으로서의확대, 온실가스감축의무의 - 4 -

회피와숫자조작, 에너지전환에대한무관심, 에너지신산업성장에매몰되고무책임한설비용량확대에만급급한재생가능에너지정책, 에너지다소비전략의유지 확대와대기업지원에종속된전력정책, 전력산업의민영화 시장화및경쟁촉진등이그것임. 이러한상황에서향후한국의석탄화력정책은어떻게변화해야하는지, 나아가한국의전력 에너지정책의방향과목표는무엇이어야하는지를고민하는것이본연구의문제의식임. 온실가스감축, 에너지저소비체제로의전환및에너지체제전반의획기적전환은이제한국사회의피할수없는전략적과제라는사실을분명히인식해야함. 제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 196개당사국이합의한기후변화에관한파리협정은 화석연료시대의종말 을알리는강력한신호로작용할전망. 한국은 2030년까지온실가스를배출전망치대비 37% 감축하겠다는목표를설정했지만, 기후변화대응책임과역량에맞게목표를더강화해야한다는국제사회의평가가제기됨. 발전부문의경우, 2030년목표배출량이현재수준보다더증가할것으로계획됐으며이는석탄화력발전소의대규모증설로인한요인으로분석됨. 국가총대기오염물질배출량중석탄화력발전소의비중은질소산화물 (NO x) 11%, 황산화물 (SOx) 19%, 미세먼지 (PM2.5) 3% 로나타남. 석탄화력발전소의미세먼지 (PM2.5) 직접배출비중은 3% 로낮지만, 미세먼지의 2차생성물질인질소산화물과황산화물배출비중은각각 11% 와 19% 로단일배출원으로서는매우높은수준. OECD 에따르면현재추세라면국내대기오염에의한조기사망자수가주요국중최대에이를수있다고평가됨. 특히최근석탄화력발전소미세먼지로인해연간약 1,100 명이조기사망한다는연구결과가보고되는등석탄화력으로인한공중보건영향이계속제기되고있음. - 5 -

석탄화력발전은최대의온실가스배출원으로, 2013년석탄화력발전소의온실가스배출량이국가총배출량의 27% 를차지함. 석탄화력발전의온실가스배출량은 1990~2013 년동안연평균 11% 로국가배출량증가의가장주요한요소. 정부계획에따라석탄화력발전소가증가하면 2030년까지온실가스배출량은현재보다 52% 늘어날전망. 정부가폐지할노후석탄발전소에비해새롭게건설될설비용량이약 5배높음. 석탄화력발전은전력공급에서최대비중을차지하는기저발전이지만, 전력생산과정에서발생하는다양한환경사회적외부비용이요금에제대로반영되어있지않음. 석탄화력발전소건설로인한심각한사회적갈등이유발되고있고, 국내석탄화력발전의절반이집중된충남지역에서가장첨예하게나타남. 충남도와당진시등은신규석탄화력발전소계획철회를요구하는등에너지시스템의전환을요구하고있음. 2014년수립된 2차국가에너지기본계획은사회적비용을요금에현실화해반영하는과제를제시했지만관련에너지세제개편이이행되지못하면서과세형평성이확보되지못함. 전력수급기본계획에따른석탄화력발전소증설계획은과도한전력수요전망에따른설비과잉과기회비용의발생, 저탄소전원믹스에역행하는설비계획등의문제점이제기됨. 2016년정부의미세먼지특별관리대책에따른석탄화력발전대책은노후화력발전소폐지와설비개선이중장기적으로세워져단기적인미세먼지저감을위한효과는미미하고, 폐지되는설비에비해단기적으로대규모의석탄발전소가증설되면서저감효과가상쇄될것으로우려됨. 다수의국민들은정부의온실가스와미세먼지감축정책에대해상당히부족하다고인식하고있어실효성있는대책이마련돼야함. 정부와발전업계는온실가스및미세먼지저감, 신재생에너지활성화정책 으로석탄가스화복합발전 (IGCC) 이나탄소포집저장 (CCS) 등기술도입을주요 - 6 -

방안으로제시하고있음. 석탄화력발전소는아무리고효율기술을도입하더라도발전량당온실가스배출량은가스화력발전소에비해약 2배더높게나타남. 석탄가스화복합발전은신에너지로구분돼정부의지원을받고있지만, 서부발전의태안 IGCC는실제종합효율이떨어지는등실효성이낮다고지적됨. 에너지공단과한전등도기술적수단을적극도입하더라도온실가스감축효과는제한적일것으로평가함. 그럼에도 IGCC 등청정화력발전기술개발에 2017년약 282억원의예산이배정되는등매년예산지원이이루어지고있어객관적인기술평가를통한효율적예산지원이요구됨. 기후변화대응을위한석탄화력발전관련정책개선과제로다음과같은사항이제시됨. 첫째, 석탄화력발전소에대한가동규제를통해미세먼지와온실가스배출량에대한저감목표를강화. 둘째, 석탄화력발전의외부비용을발전단가에반영. 셋째, 신규석탄화력발전소계획에대한전면적인재검토가요구됨. 넷째, 청정석탄화력발전기술개발에대한객관적평가를실시하고이에대한예산지원을재검토해야함. 제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 정부는기후변화, 탄소저감, 미세먼지관련정책내용은피상적이며, 정책목표역시불분명한상황이기에실효성이존재하지않은문구에불과함. 미세먼지대응정책에급급해발표했던노후석탄화력 10기폐쇄는상징적인선언에불과하며, 무엇보다전력공급과잉국면에서신규발전소건설을위해노후발전소를폐지하는것, 이는재개발을위해무리한철거를감행하는한국정부의토건정책경향과상당히흡사한것임. 이산화탄소저감정책이라하였던석탄발전 4 기 4,000MW 의취소에대해, 마치에너지전환을위한정책이었던것처럼호도하고있다는점은국민을기만 하는것임. 2015 년제 7 차전력수급기본계획에서취소한석탄화력 4 기중 2 기는 - 7 -

어차피송전선로의문제를해결하지못했고끊임없이건설이지연되어취소할수 밖에없었던, 동부하슬라민자발전 2 기였으며나머지 2 기, 영흥화력 7,8 호기는원 자력 2 기 3,000MW 를부활시키기위한희생양이었을뿐임. 즉후쿠시마사태로인해 2013년원전확대를강행할수없었고, 원전 4기를유보하면서오히려민자발전설비를확대시킨것이제6차전력수급기본계획이었음. 그런데정부는원전건설을다시부활시켜야했고이를위해석탄화력비중이가장높은한국남동발전 ( 주 ) 의신규건설을취소정책이었음. 이렇듯원전확대를위해발전공기업의석탄화력 2기를밀어내고, 전형적인도덕적해태에해당하는민자석탄화력 2기를취소한것이 4기석탄화력취소의진실임. 정부의 2030 온실가스감축 37% 는 현재와같이보다더경제가발전하고에너지를소비할것 이라는 BAU(Business as usual) 전망에기초한것임. 지금보다더많이전력을소비할것으로전망했기때문에 2030 온실가스전망은당연히부풀려져있음. 더욱이 37% 감축중 11.3% 는해외에서구매한다는것임. 이러한감축목표는감축이아닐뿐더러에너지다소비기업과석탄화력에대한일종의면죄부와같음. 현재 5개발전공기업들이소유 운영하는석탄화력발전소들은탄소저감, 친환경설비보완계획에따라막대한지출계획을세우고있음. 그러나막대한비용만큼온실가스저감에실질적으로기여할지는미지수이며, 회의적임. 석탄화력발전소의현재와같은설비용량및가동률을전제로한정책, 산업체에게특혜를주는온실가스저감정책자체가근본적으로변화하지않는다면한국의온실가스감축은결코가능하지않다는사실을분명히인지해야할것임. 제2차국가에너지기본계획상 2035년신재생설비비중은 20.1% 이지만, 설비비중만증가할뿐풍력과태양광등자연에너지의간헐성 단속성으로인해실제전력생산에의기여도는상당히낮을것임. 정부는발전공기업들에게 RPS 등의규제를확대하여 2017 8 년사이 3.7조원을투자하겠다고하지만, 신재생설비의실효성즉가동률을높이는계획이없다면투자는투자에만머물뿐임. 오히려정부의신산업투자종용에따라막대한공적자금만낭비되는역효과를낳을가능성도크다는점에서매우우려스러운정책임. 정부의에너지신산업육성전략에따르면, 전력공기업들의막대한수익이사실상신산업, 민간과의 PF(Project - 8 -

Financing) 라는이름으로재벌에게돌아갈가능성이높기때문임. 재생가능에너지 의의미있는확대, 사회적운영을위한보다구체적인계획이필요하며재생가능 에너지확대를전제로한에너지 MIX 목표수립이무엇보다선행되어야할것임. 발전공기업 6개사의주식상장등민영화 시장화정책과에너지전환정책은적확히충돌할수밖에없음. 한국은발전공기업 6개사와한전의수익이매년수조원에달하고있음. 공적투자를통한재생가능에너지의확대, 전력산업의체질개선이충분히가능한물적토대를갖추고있다고보아야할것임. 그런데정부는발전공기업들의주식상장, 한전의해체에준하는기능조정 민영화정책을밀어붙이고있음. 이러한정부의민영화 시장화는지속가능한에너지체제전환의길을가로막고역행하는길임이분명함. 민영화가아니라에너지공기업들의민주화가급선무임. 많은환경 시민단체들그리고지역주민들이에너지공기업을불신하는것은잘못된정부정책의대리자로서비민주성 관료성 불통성에서벗어나지못하고있기때문임. 에너지공기업이지속가능성 공공성을집행하는국민의 진정한대리자 로기능할수있도록소유 운영구조전반을개혁하는것, 바로이것이에너지전환을위해선행되어야할가장큰숙제라는사실을확인해야할것임. 제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 24 시간쉬지않고전력을생산해야만하는산업특성상교대제근무형태로 일을하는노동자들이다수를차지하고있으며, 이는노동자들의작업조건및건 강상태에중요한영향을끼치는변수가되고있음. 교대제근무자들은상대적으로긴시간을근무하고근무시간대가변경되는 문제점을통상근무자보다다소높은임금으로보전받고있음. 타산업 / 직종의일반노동자들보다노동강도는상대적으로높고, 근무의자 율성이나휴가사용의자율성은상대적으로낮은편이었음. 이는 2000 년대이후 발전산업구조조정과경영효율화를추구하면서부서통폐합등으로적정인력이하 - 9 -

의인원으로일을해야하기때문이라고할수있음. 특히 24시간근무라는특성과결부하여개인적인휴가사용에있어서도동료들에게미안해서사용할수없는조건에처해있다음나아가이와같은상황은 일-생활균형 에대한만족도를저하시키고있음. 작업관련유해위험요인들을확인한결과소음, 진동, 고온등의물리적인위험요인과교대제근무자체가또한위험요인이되고있었음. 그결과업무와연관된건강문제점들을매우다양하게경험하고있었으며, 일반노동자들보다매우높은유해위험에대한노출경험을하고있었음. 이러한유해위험요인에대한노출로인해두통과눈의피로, 청력문제, 피부질환, 우울증 / 수면장애등의건강이상증상에대해상대적으로높은비율로호소하고있었는데, 이러한증상들은앞서확인한고온, 진동, 소음, 교대제등의영향으로추정되며, 향후이러한증상들의작업관련성에대한추가연구와검토가필요함. 근무환경에대한만족도가일반노동자들보다상대적으로낮은편이며, 또한아파도일을해야만하는비율도일반노동자들 (0.224) 보다 2배이상높게나타나 (0.476) 화력발전노동자들의건강수준향상을위해전반적인작업환경개선의필요성이매우높았음. 회사차원에서는노동자들에게작업장관련건강과안전에대한정보제공에대해서는다소긍정적인반응을확인할수있었음. 그리고작업장내존재하는유해인자에대한특수건강검진비율도상대적으로높게나타나고있었는데, 교대제근무로인한수면장애관련특수건강검진은실시하고있지않는것으로나타났음. 회사에서는작업장환경및노동자건강문제에대해서비교적높은관심을보이고있었지만, 환경보다는노동자건강에대한관심은상대적으로낮은것으로인식하는데, 향후환경문제뿐아니라노동자건강에대해서도관심을높일필요가있음. 석탄화력발전이기후에미치는부정적인영향에대해다소소극적으로부정하고있었는데, 이는주로노동자들의일자리에대한불안감과연동된것으로추정됨. 석탄화력발전에대한규제에는찬성하는편이지만, 발전소가동축소와같이일자리에부정적일수있는규제보다는유해물질저감장치부착과같은규제에대한지지가상대적으로높았음. - 10 -

석탄화력발전의장기적인미래전망에대해서는매우부정적이었으며, 이는또한일자리에대한불안감으로이어지고있었음. 고용불안은특히상대적으로젊은 40대미만노동자들에게서높았음. 에너지공공성에대해서는강화하는방향, 특히발전공기업들의재통합요구가높았으며, 노동조합에대해서는향후일자리에대한대응방안모색에주력할것을요구하면서에너지산업전반의동향을포괄하는가운데대책을모색하고, 사회적공공성강화에대한주문도높은편이었음. 제 5 장에너지전환의쟁점과해외노동조합의대응 지구대기상의이산화탄소농도는 2016년을기점으로 400ppm 을넘어섰음. 하지만우리나라를비롯하여중국과인도등에서지금도석탄화력발전소가건설되고있으며, 미국에서는셰일석유및가스와같은비전통적인화석연료의채굴이증가중임. 반면재생에너지로의전환은더디기만한실정임. 기업과시장이주도하는에너지전환이실패하고있기때문임. 지금세계각지의노동조합과시민사회에서는에너지전환의주체가공공부문인지민간기업인지, 만약공공부문이라면국영기업, 지방공기업, 협동조합중무엇이전략적일지논쟁이진행중에있음. 에너지전환의쟁점을판별해보기위해, 전환의모범적인사례로소개되는영국과독일을전력정책을중심으로살펴보았으며, 석탄화력발전소에대한국제노동계의대안적논의를검토해보았음. 이속에서한국의에너지정책과노동운동에의함의를찾고자하였음. 영국정부는 2016 년석탄화력발전소의폐쇄를선언했음. 그러나놀랍게도 셰일가스개발과원자력발전소의증설을그대안으로추진중임. 모범적인원자 력발전소폐쇄와재생에너지확대의사례로꼽히는독일은전력생산의 40% 이상 - 11 -

을담당하는석탄화력발전소를어떻게할것인지심각한고민에빠진상태임. 석화력발전소의증설과폐쇄를어떻게보아야할지는국제노동계에서도뜨거운이슈로부각되고있음. 이산화탄소포집 저장기술 (CCS: Carbon Capture a nd Storage) 을어떻게볼것인가가하나의쟁점을형성하고있음. 이에대해에너지노동조합의전략적정책기구인에너지민주주의를위한노동조합네트워크에서는 CCS를적극적이거나소극적으로지지해온노동조합의기존입장을완전히재검토해야할때라고주장하고있음. 시장이나기술혁신에기댄주류의기후변화대책이 20여년간계속실패하고있기때문임. 노동조합은에너지체제전환과정에서발생하는노동자와지역사회의불평등한피해문제의대안으로 정의로운전환 이제기해왔음. 국제노총이나국제산별연맹, 각국의노총은원칙적인수준에서정의로운전환을기후변화와에너지전환정책의원칙으로채택했음. 하지만최근들어원자력발전소와석탄화력발전소의폐쇄가현실화되면서, 정의로운전환은원칙이아니라, 구체정책의영역으로자리잡아야하는상황이되고있음. 호주노총은 2016년 11월발표한정책제안을통해정의로운전환의구체적프로그램을모색하고있는상황임. 기후변화와미세먼지의주요발생원으로꼽히는석탄화력발전소의단계적축소는우리나라에서도당면한과제가되고있음. 노동조합이에너지전환에방어적이고수세적으로만대응한다면, 노동자의권리확보는물론이고시민사회와의연대에서도어려움을겪을수밖에없게될것임. 따라서노동조합은에너지전환에대한지지를밝히고그과정의대안을구체화해야할것임. 나아가에너지전환이단순한기술적변화의과정이아니라, 사회를변화시키는과정이라는점에서노동조합의적극적역할이시급한시점이도래하였음. 제 6 장지속가능한에너지전환을위한정책과제 - 12 -

석탄화력을축소하고에너지전환정책을시행하기위해서는한국의에너지정책전반의구조적 공적개편이무엇보다선행되어야할것임. 2년마다시행하는전력수급기본계획에서공급확대를위한발전소건설계획을수립하는체계는이제지양해야만함. 공급안정성만이아니라어떠한에너지를공급할것인가를중심으로, 즉석탄과원자력을단계적으로줄여나가면서재생가능에너지를확대하기위한에너지 MIX 목표수립하는방식으로전력 가스등국가에너지정책의목표자체가변경되어야함. 이것이가능하려면공공성 지속가능성을중심으로에너지정부기관의역할 이재설정되어야할것임. 또한정부정책을수행하는에너지공기업전반의운 영목표및운영원리역시변화해야만함. 결과적으로민영화를위해분할 경쟁하고있는전력공기업들을서서히민영화하여침몰시킬것이아니라공적책임을강화하고에너지시장자체를제한하고규제하는조치가있어야함. 시장에대한규제를감시하고에너지전환에대한노동자 시민 지역주민이개입할수있는독립적인 에너지전환기구 설립등도검토해보아야함. 우선단기적으로는실패한정책인전력 가스민영화 시장화정책의전면 중단, 박근혜정부가마지막까지부여잡고있었던에너지공기업기능조정정책 을백지화하는것이급선무임. 5개발전공기업과한수원의주식상장은에너지전환을가로막고석탄과원전을고수하여수익성경쟁을강화하는체계, 그수익을사유화하는체계로전락시킬수밖에없을것임. 나아가전력산업의안전성 안정성을후퇴시킬수밖에없음. 또한가스산업의직수입과도시가스법시행령개정등편법을동원한시장화정책역시마찬가지임. 에너지전환을위해서는 5개발전공기업과가스공사간공적협력관계가무엇보다중요함. 이들이주체가되어에너지전환을선도해나가야하며전환의비용을공기업수익을통해마련하는, 비용의사회화전략이 - 13 -

필요한시점임. 현재에너지공기업들은공공적역할을수행하면서도국민의신뢰를받지못한채반석탄 탈핵의 적대적대상 으로전락하고말았음. 이러한불통적 관료적조직질서를전변해나가면서시장에서가아니라공적으로에너지전환의미래비전을제시하는공기업으로거듭나야할것임. 이에따라본보고서는다음과같이제안하고있음. 이와관련한논의가시 급하게진행되어야할것임. 1. 수익을사유화하는전력거래시스템제한 2. 신규민간석탄화력계획전면수정 3. 석탄 원자력발전설비용량및발전량상한 : 일종의 CAP 씌우기전략 4. 가스발전 + 재생가능에너지기저발전화 : 전력거래우선급전순위로설정 5. 발전공기업전면재편과전력산업통합적운영 6. 가스직수입중단과발전 가스공기업에너지전환장기협약 7. 전력판매시장개방정책중단과산업용소비에대한규제 8. 노동자 시민참여, 에너지전환기구설치 등을제안하고있음. 이와관련한논의가시급하게진행되어야할것임. - 14 -

제 1 장서론 제 1 장서론 2015년파리협정비준동의안 1) 이 2016년 11월 3일국회본회의를통과하여 12월 3일부터발효되었다. 한국정부는 2030년까지배출전망치대비온실가스를 37% 감축하겠다고국제사회에호언한바있다. 이에따라 12월 6일제1차기후변화대응기본계획을관계부처합동으로확정하였으며, 본격적으로온실가스감축을위한구체적정책실행을앞두고있다. 온실가스의대부분이에너지부문에서발생하며, 이중석탄화력발전이가장큰비중을차지하는것으로알려져있다. [ 그림 1] 한국의에너지분야온실가스배출현황 자료 : 관계부처합동, 2016.12, 제 1 차기후변화대응기본계획 1) 2015 년제 21 차 UN 기후변화당사국총회 (COP21) 는 2020 년만료되는교토기후체제의한계를극복하며, 신기후체제로전환한다는수식이현란했다. 그러나선진국과개도국이차별없이참여하는 온실가스감축을위한자발적기여방안 (Intended Nationally Determined Contribution s, INDCs) 은선진국에게는기후변화의부담을탕감해주고개도국에게는제멋대로의감축목표를묵인해주는, 그어떠한규제도없는협약체결자체에만머물렀다. 바로그효과를톡톡히본것이한국정부이다. 2030 년배출전망치를높게잡아 37% 를감축할지라도 2014 년배출치 6 억 9,100 만톤에비해 5 억 3,600 만톤으로크게줄어들지않는다. 이중 9,600 만톤은국외감축을목표로하고있어사실상감축의의지가전혀보이지않는, 숫자조작에불과하다. - 15 -

미국과유럽등많은국가에서는점차석탄화력을폐쇄 축소해나가는양상이다. 영국정부는 2023년부터석탄화력발전의사용을제한할것이며, 2025부터는완전히폐쇄할것이라는계획을공식적으로발표하였다. 2) 미국의경우현재까지는석탄화력의설비용량및발전량이가장높지만, 2020년이후신규석탄화력건설계획이거의없으며천연가스와풍력 태양광등재생가능에너지설비에집중투자할계획이다. 3) 독일은현재의전력총수요를줄여나가는장기계획하에서, 석탄화력비중을 2050년까지현재의절반이하로줄이고천연가스와열병합및재생가능에너지설비로대체할예정이다. 4) 또한독일은 2015년 6월 8일개최된 G7 정상회담에서 2020 년까지온실가스배출량을 1990년대비 40% 감축한다 는목표를발표하였다. 이에따라발전량 2,700MW 규모에해당하는석탄화력발전소 5곳을단계적으로폐쇄할것이다. 이렇듯국제적수준에서특히선진국에서는석탄화력발전이서서히사양산업으로변화해가고있다. 국내에서도온실가스, 미세먼지등의문제로인해석탄화력의무리한증설과투자에대한우려가점차높아지고있다. < 표 1> 30 년이상노후석탄발전소처리방안 발전기 처리방안 서천화력 1 2 호기 18 년폐지 (7 차전력수급계획旣반영 ) 삼천포화력 ( 고성 ) 1 2 호기 호남화력 ( 여수 ) 1 2 호기 보령화력 1 2 호기 20년폐지 21년폐지. 폐지시점은여수지역전력수급상황을감안, 광양-신여수송전선로준공 ( 20년) 연계 25년폐지. 20년이후수급여건 ( 주요송전선로정상준공여부등 ) 을감안, 추후 LNG 대체건설방안도검토 영동화력 ( 강릉 ) 1 2 호기 자료 : 산업통상자원부, 2016.7.6. 보도참고자료 연료 ( 석탄 ) 를바이오매스등으로전환 (17~) 2) The Government has announced plans to close all coal-fired power stations by 2025 an d restrict their use by 2023, 2015 년 11 월 18 일보도자료 3) 송유나, 2015.11.25, 미국원전시장의교훈 : 이윤의사영화, Risk 의사회화, 미국원자력폐로 Field Research 국회보고회 4) Craig Morris, Martin Pehnt, 2015.8, Energy Transition: The German Energiewende, An in itiative of the Heinrich Böll Foundation - 16 -

제 1 장서론 2016년말기준한국의석탄화력설비용량은전체발전설비의 30% 에육박하며, 발전량은 40% 를상회하고있다. 현재건설중인석탄화력설비용량은 17,00 0MW 이상으로, 노후발전소를폐지하더라도석탄화력의비중은현재수준이상으로유지될것이다. 제7차전력수급기본계획에따르면, 2029년석탄화력의비중은 27% 5) 로, 석탄화력의현재와같은지배적위치는전혀흔들리지않으며오히려공고화될것이다. 현재정부는온실가스, 미세먼지, 기후변화등의대책으로온갖현란한정책을쏟아내고있지만, 정착에너지정책의본류에서는전혀변함이없다. 이러한상황에서향후한국의석탄화력정책은어떻게변화해야하는지, 나아가한국의전력 에너지정책의방향과목표는무엇이어야하는지를고민하는것이본연구의출발점이다. 온실가스감축, 에너지저소비체제로의전환및에너지체제전반의획기적전환은이제한국사회의피할수없는전략적과제이기때문이다. 2장 ( 이지언 ) 에서기후변화대응정책의국내외적경향을다룰것이다. 각국의기후변화대응정책을살펴보면서한국정부의대응정책의문제점을짚고있다. 한국의기후변화대응역사는짧다고할수없다. 그러나한국은소위선진국이아니라는명목하에그책임을회피해왔다. 그러나이제한국은에너지다소비국가이자이산화탄소다량배출국가로서의책임에서더이상자유로울수없게되었다. 2015년파리기후변화협정에서한국정부는 37% 감축이라는구체적목표수치를제시했다. 이에따라제출된국내기후변화대책은화려해보이지만알맹이가없다. 특히석탄화력과관련하여대기오염 미세먼지등제반측면에서환경 사회적영향이큼에도불구하고실질적대책이없다. 나아가청정석탄화력기술등과학기술에힘입어제반문제를해결하고자하나, 이역시실효성이없다판명되고있다. 한국이탄소및에너지소비에서 나쁜 선진국대열에이미올랐다는사실을인정하고, 보다구체적인대응방안을시급히고민해야할것이다. 3 장 ( 송유나 ) 에서는현재까지석탄화력을소유 운영하고있는 5 개발전공기업 을중심으로온실가스감축계획및신재생에너지확대계획전반을자세히살펴볼 것이다. 이러한계획은 2016 년들어두드러지게제출되고는있지만그실효성에 5) 제 7 차전력수급계획상 2029 년석탄화력설비용량은유연탄 43,293MW, 무연탄 725MW 로 201 6 년현재 30,000MW 보다현저히높아진다. - 17 -

대해서는큰의문을가질수밖에없다. 특히최근정부가추진하고있는발전공기업의주식상장은기후변화대응및에너지전환정책과정면으로충돌할수밖에없다. 이장에서는 5개발전공기업이시행하고있는기후변화대응계획과문제점도지적하고있다. 4장 ( 박종식 ) 에서는석탄화력종사자들에대한설문조사와면접조사결과를분석한다. 흥미로운점은화력발전노동자들이작업장내 외의건강권문제와석탄화력발전에대한일종의이율배반적의견을갖고있다는점이다. 이는고용안정문제와직결되는문제이기때문에당연한결과일수있다. 그러나전력산업의공공적발전, 석탄화력을축소하더라도 LNG와재생가능에너지의확대정책에대한동의역시높다. 즉석탄화력축소가고용불안과연결된다는점에서불안감을안고있지만, 전력산업의지속가능한발전과공공성에대한동의역시높다는점을확인할수있다. 특히종사자들의평균연령이 40.3세로 2011년분사이후입사한조합원들이다수설문에응했을것이라볼때전력산업재통합과공공적재편에대한동의가높다는점은매우특이할만한사항이다. 5장 ( 구준모 ) 은영국과독일정부의에너지전환정책과석탄화력발전에대한국제노동계의최근정책동향을살펴보고있다. 영국정부는 2025년까지석탄화력발전소의폐쇄를계획하고있으나, 그대안으로원자력발전의추가건설과셰일가스개발을내세우고있다. 독일정부도후쿠시마사고이후원자력발전의조기폐쇄를진행하고있다. 독일은재생에너지선진국으로널리알려졌지만역설적으로석탄화력발전의비중이 40% 에달한다. 영국과독일은에너지전환정책의우선순위에따라각각석탄화력과원자력을일차적전환대상으로삼고있으나, 재생에너지로의전환과정에서의가교로여전히원자력과셰일가스, 석탄화력이라는전통적에너지원을벗어나지못하고있다. 한편국제노동계는석탄포집저장기술 (CCS) 에대한지지라는전통적인입장에서벗어나, 석탄화력발전으로부터의근본적전환을꾀하고있다. 그과정에서발생할수밖에없는노동자와지역사회의피해문제를공정하고민주적으로해결하기위해제기된것이 정의로운전환 이다. 최근서구에서는정의로운전환을위한정책대안도구체화되고있다. 이런사례들은한국의정의로운에너지전환을위해무엇을어떻게해야하는지에대한방향을제시하는데상당한도움이될것이다. - 18 -

제 1 장서론 6 장결론에서우리는에너지전환, 지속가능성과공공성모두를가능케하는구 체적인대안, 일종의로드맵을제시하고자한다. - 19 -

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제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 이지언 ( 환경운동연합에너지기후팀장 ) 1) 심화되는기후위기 지구온도상승이계속되면서기후변화관련기록경신이계속되고있다. 201 6년은북극해빙 ( 海氷 ) 이관측이래최저치를기록했고, 기후변화로인해멸종한최초의포유류가보고됐으며, 지구연평균이산화탄소농도가 2015년최초로 40 0ppm을기록한이후 2016년엔월평균 400ppm 이상을유지했다. 이산화탄소 4 00ppm 초과로지구온도상승 2도이하유지를위한 심리적한계선 이무너졌으며, 남극지역에서이수치가초과된것은 400만년만에처음이다. 무엇보다 2016년은지구기온이과학관측을시작한 1880년이후가장더웠던해로기록됐다. 미국국립해양대기청 (NOAA) 과항공우주국 (NASA) 은지구의평균기온이 3년연속최고치를경신했다고밝혔다. 6) 기온이가장높았던상위 17 개해를뽑아보면 16개해가 2001년이후몰려있으며, 이는지구온도상승이점차가속화되고있음을의미한다. 기후변화로인해빈곤과불평등이더욱심화될수있다는경고도거듭제기됐다. 유엔사막화방지협약 (UNCCD) 는 토지황폐화 (land degradation) 로인해향후 30년간최대 1억3천 5백만명이난민에처할수있으며무계획적인도시화를부추길수있다 고경고했다. 세계은행은 기후변화재해로인해수천만명에달하는도시인구가빈곤에처할수있다 고밝혔다. 하루 1.25달러이하로생계를유지하는전세계인구는현재약 10억명에달하지만, 각도시에서기후변화재해에대한방지대책을제대로세우지않는다면 2030년까지빈곤인구는추가적으로 7억7천만명이더늘어날것이라고추산했다. 6) NASA, NOAA Data Show 2016 Warmest Year on Record Globally https://www.nasa.gov/press-release/nasa-noaa-data-show-2016-warmest-year-on-record-globally - 21 -

기후변화로인한가뭄, 홍수, 태풍, 폭염때문에세계적으로해마다수백만명이희생되고, 심각한생태계변화가일어나고있다. 산업화이전보다지구평균기온이 1도가량상승한결과다. 문제는현재추세대로라면장래에지구기온이크게오를것이란전망이다. 전세계 800명이상의과학자들이참여한 기후변화에관한정부간협의체 (IPCC) 는제5차평가보고서 (AR5) 에서 이미지구의대기를구성하는물질중기후변화를일으키는이산화탄소, 메탄, 산화질소의양이지난 80만년의지구역사에서최고치를기록하고있다. 지구온도상승과기후변화를만들어낸원인의 95% 가인간의활동에있다는것이명백 (extremely likel y) 하다. 산업혁명이후공기중이산화탄소양이 40% 늘었다 면서 21세기에는지구평균기온이적게는지금보다 ( 지난 100년간평균섭씨 0.74도상승 ) 섭씨 0.3도에서많게는섭씨 4.8도까지오를것이다. 바다수면이적게는 26cm, 많게는 82cm 상승할것이다 고전망했다. 7) 2) 신기후체제의출범 2015 년 12 월, 전세계 196 개당사국이제 21 차유엔기후변화협약당사국총회 에서 파리협정 (Paris Agreement) 을채택함으로써 2020 년이후의신기후체 제가출범하게됐다. 파리협정의주요내용은아래와같다. ( 장기목표 ) 국제사회공동의장기목표로산업화이전대비지구평균기온상승을 2 보다상당히낮은수준으로유지하는것으로하고, 온도상승을 1. 5 이하로제한하기위한노력을추구한다. 글로벌차원의조속한온실가스배출정점도달을목표로하되, 개도국은정점도달에시간이더욱걸림을인정하였다. 다만, 목표를달성함에있어각국의다양한여건을감안하고, 공통의그러나차별화된책임과각국의상이한역량을고려하도록한다. ( 감축 ) 국가별기여방안 (NDC) 8) 은스스로정하는방식을채택하여, 매 5년마다상향된목표를제출하되공통의차별화된책임및국가별여건을감안할수있도록한다. 모든국가가차기감축목표제출시이전수준보다진전된목표를제시하고, 최고의욕수준을반영해야한다는진전원칙을규정한다. 감축목표유 7) IPCC, 제 5 차평가보고서제 1 실무그룹기후변화 2013 과학적근거, 2013 8) 각국이정하는기여 (NDC, Nationally Determined Contribution): 협약의이행을위한각국의감축목표, 적응정책등각국이스스로결정하여유엔에제출하는기여방안 - 22 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 형과관련, 선진국은절대량방식을유지하며, 개도국에게는국가별여건을감안하되, 부문별감축목표가아닌경제전반을포괄하는감축목표를점진적으로채택하도록한다. 또한모든국가가장기저탄소개발전략을마련하고, 이를 20 20년까지제출하는것을노력하도록요청한다. ( 탄소시장 ) 온실가스감축목표의효과적달성을위해 UN 기후변화협약중심의시장이외에도당사국간의자발적인협력도인정하는등다양한형태의국제탄소시장매커니즘설립에합의한다. ( 이행점검 ) 5년단위로파리협정이행전반에대한국제사회공동차원의종합적인이행점검 (Global Stocktaking) 을도입하여 2023년에이를처음실시하게된다. 이행점검을위하여국가온실가스인벤토리, 감축목표달성경과등에대한보고가의무화되며, 보고내용에대한전문가검토와다자협의를거치도록하여각국의이행을투명하게관리하는절차를강화하되, 개도국에게는일정정도유연성을허용한다. ( 적응 ) 온실가스감축뿐아니라기후변화에대한적응의중요성에주목하고, 기후변화의역효과로인한 손실과피해 문제를별도조항으로규정한다. 모든국가는국가적응계획을수립하고, 이러한적응계획과이행내용등에대한보고서를제출하여각국의적응정책, 이행사례등에대한정보를공유할것을명시한다. ( 재원 ) 개도국의이행지원을위한기후재원과관련하여선진국의재원공급의무를규정하고, 선진국이외국가들의자발적기여를장려한다. 한편, 공공기금을포함한다양한분야로부터의재원조성에서선진국의선도적인노력을강조하고, 이전보다진전된재원조성노력이필요하다고규정한다. 공공재원공급관련사전 사후적정보제공에대한선진국의의무를규정하고, 개도국들의자발적정보제공을장려한다. ( 기술 ) 신기후체제에서개도국이감축의무에동참하는것은이에필요한기후기술지원을전제하고있는바, 기술의개발및이전에관한국가들간의협력이확대, 강화되도록규정한다. 특히이러한기술협력이기술메커니즘에의해이루어짐을명문화하였으며, 기술협력에대한재정지원및혁신을촉진하기위한 R&D 협력과기술접근강화에합의한다. - 23 -

구분교토의정서파리협정 목표 범위 온실가스배출량감축 차 차 주로온실가스감축에초점 목표 목표달성노력 온실가스감축만아니라적응 재원 기술이전 역량배양 투명성등을포괄 감축의무국가주로선진국모든당사국 목표설정방식하향식상향식 목표설정기준특별한언급없음진전원칙 지속가능성공약기간에종료시점이있음 종료시점을규정하지않아지속가능한 대응가능 행위자국가중심다양한행위자의참여독려 자료 환경부 < 표 2> 교토의정서와파리협정의비교 파리협정은 196개당사국이참여하는보편적인기후변화대응규범에합의했다는데의미가있다. 산업화이전대비지구평균기온상승을 2 보다상당히낮은수준으로유지하는것으로하고, 온도상승을 1.5 이하로제한하기위한노력을추구하는목표를명시한대목도기후변화취약국의요구가어느정도반영됐다고평가된다. 또각국이 5년마다상향된목표를제출하도록했고, 차기목표제출시이전보다진전된목표를제시한다는원칙을세웠다. 특히파리협정이 화석연료시대의종말 을알리는강력한신호로작용할것이란평가가지배적이다. 그저상징적인표현이아니다. 새로운기후협정의타결에주식시장은발빠른반응을보였다. BP나엑손모빌과같은석유기업은물론가장더러운화석연료인석탄을주종으로하는피바디나콘솔을비롯한기업의주가는하향곡선을그렸다. 여기에최근대형보험회사인알리안츠를포함해수백개의금융기관과재단이화석연료사업에대한투자를중단하겠다고발표하면서흐름에동참했다. 반면, 태양광기업과풍력터빈제조업체는사상최대의투자를이끌어낼것으로보인다. 재생에너지정책네트워크 (REN21) 보고서에따르면저유가상황속에서도 2015년세계재생에너지시장은급속한상승세를나타냈다. 재생에너지투자규모는 3,100 억달러로 2011년이후최대치를기록할전망이다. 파리기후총 - 24 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 회가진행되는중개발도상국은야심찬재생에너지확대계획을발표하며기후행동의리더십을나타냈다. 아프리카재생에너지이니셔티브 (Africa Renewable Energy Initiative) 는 20 30년까지재생에너지를 300기가와트로확대하겠다는계획을발표했다. 아프리카도기후변화대응에동참하는동시에에너지빈곤을해결하겠다는목적이다. 건강한일자리를만들뿐아니라전기없이살아가는 6억명이상의인구에게깨끗하고안전하고경제적인에너지를공급하겠다는계획이다. 인도는태양광발전을선택했다. 나렌드라모디총리는빈곤국가의태양광확대를지원하기위한새로운 국제태양광연맹 을제안하면서각국의참여를요청했다. 이계획에프랑스를비롯한국가가동참의사를밝히며 1조달러규모의기금조성을약속했다. 인도는국내목표로서 2022년까지태양광을 100기가와트로확대하겠다고밝혔다. 하지만온실가스감축과관련, 국가별목표를스스로정하는방식을채택해온실가스감축대책이지구공동목표달성을위해충분하지않다는한계가지적됐다. 각국의기여방안제출은의무로하되, 이행에는국제법적구속력을두지않았다. 유엔환경계획에따르면, 각국이기여방안을모두이행하더라도지구온도상승폭은 3.0 에이를것이라며추가대책의필요성을시사했다. 9) 선진국의기술이전과재정지원규모가취약국의기후변화대응을위해충분한규모와방식을채택했는지에대해서도평가가엇갈렸다. 시민사회는파리협정의진전된목표설정에대해서환영하면서도, 각국이마련한대책이부족하다면서엄혹한평가를내렸다. 옥스팜은 이번협정은세계의가장가난하고취약한사람들에게낡은구명줄을던져주었다. 미래의기후재정목표에대해모호한약속만제시됐고, 기후변화재난을막을수있는충분한온실가스감축대책을각국에게강제하지도않았다 고논평했다. 350.org 는 이제각국정부가화석연료시대가조속히끝나야한다는것을인식하는것같다. 하지만화석연료산업계의영향력은협정문에남아있으며, 이는전환을조금이라도늦추고기후재난이계속되도록해왔다. 이제속도야말로중대한관건이기때문에시민사회는화석연료영향력을약화시키기위한노력을배가해야한다 고언급했다. 국제노동조합총연맹 (ITUC) 은파리협정과관련해 기후를안정화시키기위한 9) UNEP, The Emission Gap Report 2016-25 -

경주가시작됐음에도, 너무많은정부들이인류생존을위한의욕적인대책마련에여전히소홀하다 고지적했다. 국제노동조합총연맹은 파리협정의목표달성을위해 2020년이전까지각국의온실가스감축대책을강화하고평가해야하지만, 이에대한방안이결여됐고 연간 1천만달러의기금을기후취약국의감축과적응에지원하겠다고협의했지만, 규모가매우부족하며 협정문서문에는노동자의정의로운전환및인권의존중이포함됐지만, 여러정부의이행계획에서이에대한대책이없다고비판했다. 10) 파리협정은 2016년 11월 4일공식발효되었다. 전세계온실가스배출량의 5 5% 를책임지는최소 55개국이비준해야발효한다는요건이 10월 5일충족되면서 30일이후발효되었다. 유엔기후변화협약사무국에따르면 2017년 1월기준파리협정에 197개당사국중 125개당사국이비준했다. 한국은 2016년 11월 3 일국회본회의에서파리협정비준동의안을의결해국내비준절차를완료하고, 유엔 (UN) 에비준서를기탁했다. 1) 국내기후변화영향 한국도가속화되는기후변화영향에서자유롭지않다. 기상청의 2016년이상기후보고서 에따르면극심했던폭염을기록했던 2016년은평년 (12.5 ) 보다 1.1 높아져 1973년이래최고의연평균기온을나타냈다. 5월부터폭염주의보가발효되어 7월 ~8월간폭염이연일발생했고 (22.4일 ) 전국적으로사상최대횟수의오존주의보 (234건 ) 가발효되었다. 7명의희생자를낳은태풍차바를비롯해가뭄, 호우, 한파등다양한이상기후가나타났다. 환경부와기상청이우리나라에대한기후변화의과학적근거, 영향, 적응등과관련한연구결과를정리한 한국기후변화평가보고서 2014' 에따르면한국은세계추세보다기후변화영향에더취약한것으로나타났다. 우리나라주변해양 10) ITUC, ITUC Response to Paris Climate Summit Conclusions, 2015 년 12 월 12 일 https:// www.ituc-csi.org/ituc-response-to-paris-climate?lang=en - 26 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 에서의수온과해수면상승률은전지구평균인 0.85, 1.4mm/ 년보다약 2 3 배높은것으로관측됐다. 폭염에의한서울지역의사망자도현재 (2001 201 0) 대비미래 (2036 2040) 에인구 10만명당 0.7명에서 1.5명으로약 2배이상증가할것으로추산됐다. 부산 ( 해운대구 ) 지역의경우해수면이 1m 상승한다고가정하면이로인한경제적손실액은 3,963 억원으로추정됐다. 기후변화영향은도시지역이비도시지역에비해상대적으로더취약했으며, 저소득계층이밀집한지역에서그피해가증가할것으로분석됐다. 농촌진흥청은기후변화로인해쌀생산성이 2040년대 13.6%, 2060년대 22.2% 로감소할것이라고전망했다. 환경부의 우리나라기후변화의경제학적분석 (2012) 에따르면, 한국의기후변화로인한피해비용을분석한결과 2100년누적피해비용은약 2,800 조원 (No action 시나리오 ) 으로분석되었으며, 이는 GDP의약 2.8% 수준에달한다. 한국을비롯한전세계가지구온도상승억제를 2 이내로안정화하도록적극적인온실가스감축노력을한다면피해비용은약 580조원으로감소할것으로분석되었다. 전세계의기후변화대응노력에동참할경우온실가스저감으로인한한국의경제적편익은장기적으로늘어날것이라고강조했다. 11) 2) 국내온실가스배출량및감축정책현황 < 표 3> 2014 년연료연소에의한 CO2 배출량순위 배출량관련지표우리나라순위비고 CO 2 배출량 5.89 억톤 CO 2 7 위 1 위중국 (90.9), 2 위미국 (51.8) 증가율 ('90-'14) 153% 49 위 1 위베냉 (2,141), 2 위베트남 (724) 1 인당 CO 2 배출량 11.7 톤 CO 2 / 인 18 위 1 위카타르 (35.7), 2 위큐라카오 (30.4) 증가율 ('90-'14) 115% 30 위 1 위베냉 (956), 2 위베트남 (500) GDP 당 CO 2 배출량 0.50 CO 2 / 천 $ 53 위 1 위큐라카오 (2.53), 2 위투르크메니스탄 (1.95) 증가율 ('90-'14) 25.5 % 77 위 1 위베냉 (695), 2 위아이티 (143) CO2 Emissions from Fuel Combustion(IEA, 2016), 국가온실가스인벤토리보고서 ( 온실가스종합정보센터, 2016) 한국의 2014 년국가온실가스총배출량은 690.6 백만톤 CO2e 으로전년대비 11) 환경부 국립환경과학원, 우리나라기후변화의경제적학분석 (III), 2012-27 -

5.9백만톤감소 ( 0.8%) 하였으며, 1990년이후연평균 5.29% 증가했다. 에너지와산업공정부문이전체배출량의 94.7% 를차지했다. 연료연소에의한 CO2 배출량에서한국은세계 7위이며, 1인당배출량은 18위에해당했다 (IEA, 2016). 국제에너지기구 (IEA) 에따르면 1990년부터 2013년까지경제협력개발기구 (O ECD) 회원국들의온실가스배출량은 7.2% 줄어든반면, 한국은 110.8% 로가장많이늘어났다. 한국의 1인당온실가스배출량은경제협력개발기구회원국중 6 번째로높았다. 이순위는가까운미래에더올라갈전망으로, 한국의 2030년 1 인당온실가스배출량은세계 3위에이른다고분석됐다. 이는한국이국제사회에제출한기후변화대응정책을추진할경우에대한분석결과다. 세계평균배출량보다 3배나높은수준이다. 한국정부는 2009년 저탄소녹색성장 을국가비전으로채택한이후온실가스감축목표의설정등기후변화대응정책과제도를시행해왔다. 우선, 2009년에 2020 온실가스감축목표 를설정해 2020년까지배출전망 (BAU) 대비 3 0% 를감축하는목표를국제사회에약속했다. 이와관련 2014년엔 2020 국가온실가스감축로드맵 을수립해수송 (34.3%), 건물 (26.9%), 전환 발전 (26. 7%), 공공 (25.0%), 산업 (18.5%), 폐기물 (12.3%), 농 어업 (5.2%) 등부문별감축률을설정했다. 온실가스감축을위한제도적기반도구축했다. 2010년기후변화와에너지대책, 지속가능발전실현등을포괄하는 저탄소녹색성장기본법 이제정 시행됐다. 이어온실가스다량배출사업장을대상으로연도별감축목표를부여 관리하는 온실가스 에너지목표관리제 와시장기반온실가스감축제도인배출권거래제가도입 시행됐다. 2010년체계적인국가온실가스통계 정보관리, 국가감축목표설정지원등을위한온실가스종합정보센터가설립됐고, 2016년엔기후변화대응을환경부중심에서국무총리 ( 온실가스감축 ), 경제부총리 ( 배출권거래제 ) 총괄, 소관부처책임제로정부부처가변경됐다. 3) 파리협정이행을위한 2030 온실가스감축정책 2015 년 6 월 30 일한국정부는제 21 차기후변화협약당사국총회를앞두고 2 030 년온실가스감축목표를배출전망치대비 37% 감축으로설정했다. 정부는 6 월 11 일 4 개의감축목표안 (BAU 대비 : 1 안 14.7%, 2 안 19.2%, 3 안 25. - 28 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 7%, 4안 31.3%) 을제시한후공청회등을통한의견수렴을거쳐 기존정부제3안 25.7% 를채택하되, 우리의국제사회에서의위상과선도적역할을감안하여국제시장을활용한온실가스감축을 11.3%p를추가하여 37% 로결정했다 고밝혔다. 2030년온실가스배출전망 (Business as Usual, BAU) 을 851백만톤CO2 으로전망한가운데 37.0% 감축을통해 536백만톤CO2 를달성하겠다고목표를설정했다. 이와관련해정부는녹색성장위원회가기존 2020년감축목표였던 543 백만톤CO2 보다강화된안을건의했다고밝혔다. 정부는온실가스감축정책의방향으로 에너지신산업의적극육성 ( 에너지신산업시장지원및 ( 가칭 ) 에너지新산업육성특별법 제정추진 ) 규제보다는시장과기술을통해산업계가자발적으로온실가스감축을위해노력하도록유도하고규제정비 산업계부담을완화 ( 산업부문감축률은 12% 수준을초과하지않도록보장, 온실가스배출권거래제법등관련법 제도개선 ) 국제탄소시장메커니즘 (IMM: International Market Mechanism) 을활용한해외감축을감축수단으로활용등을제시했다. < 표 4> 주요국의기후변화대응기여방안 (NDC) 내용 국가명감축목표연도기준연도목표유형국제목표 (%) 탄소시장 한국 37 2030 - BAU O 미국 26~28 2025 2005 절대량 X 중국 60~65 2030 2005 집약도 - EU 40 2030 1990 절대량 X 러시아 25~30 2030 1990 절대량 X 일본 26 2030 2013 절대량 O 인도 33~35 2030 2005 집약도 O 캐나다 30 2030 2005 절대량 O 호주 26~28 2030 2005 절대량 - 멕시코 ( 無조건 )25 ( 조건부 )40 2030 - BAU O 스위스 50 2030 1990 절대량 O 자료 : UNFCCC INDC 포털재구성 ( 환경부자료 ) 정부는관련법령개정을통해 2030 년온실가스감축목표를법률에반영했다. 2016 년 5 월 24 일개정된 저탄소녹색성장기본법시행령 ( 대통령령제 27180-29 -

호 ) 제25조제1항은 온실가스감축목표는 2030년의국가온실가스총배출량을 2030년의온실가스배출전망치대비 100분의 37까지감축하는것으로한다 고개정되어기존 2020년감축목표 ( 온실가스감축목표는 2020년의국가온실가스총배출량을 2020년의온실가스배출전망치대비 100분의 30까지감축하는것으로한다. ) 를대체했다. 또 제1항에따른감축목표달성여부에대한실적을계산할때에는국제탄소시장등을활용한해외감축분을포함한다 는제2항을신설하였다. 2016년 12월 3일정부는 2030 국가온실가스감축기본로드맵 을확정했다고발표했다. 로드맵은기존온실가스감축목표보다구체화된부문별감축목표와이행계획을포함했다. 2030년감축량 315백만톤중국내에서는전환 ( 발전 ), 산업, 건물등 8개부문에서 219백만톤 (BAU 대비 25.7%) 을감축하고, 국외에서는국제시장메커니즘을통해 96백만톤을감축할계획이라고제시했다. 정부는기여방안 (NDC) 제출전 2020년까지로드맵을추가보완 수정할계획이라고밝혔다. 발전부문에대해정부는 2030년 64.5백만톤감축 (2030 년전환부문 BAU 33 3백만톤대비 19.4% 감축 ) 목표를제시했다. 온실가스감축수단으로저탄소전원믹스 (35백만톤 ), 수요관리 (12백만톤 ), 발전 송배전효율향상등 (17.5백만톤 ) 을포함했다. 석탄화력발전관련 7차전력수급기본계획을통한 4기취소와노후석탄발전 10기취소등을통해저탄소전원믹스를강화했다고제시했다. 정부는 2015년발표한온실가스감축계획에서전력부문에서원전추가를수단중하나로고려하겠다고밝혔다. 에너지신산업부문과관련해, 2030년 28.2백만톤감축 (2030 년국가 BAU 8 51백만톤대비 3.3% 감축 ) 목표를제시했으며, 이중에서발전소, 산업체등에서발생되는 CO2를저감하기위하여 CO2를직접포집 저장및자원화하는기술 (CCUS) 개발 상용화를통해 10백만톤을감축하겠다고밝혔다. 에너지신산업사업은이외에도전기자동차, 수요자원거래시장, 에너지자립섬, ESS( 에너지저장장치 ), 친환경에너지타운, 발전소온배수열활용, 태양광대여등을포함하고있다. 4) 재생에너지확대정책 - 30 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 구분 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 총발전량 (MWh) 422,355,126 433,603,745 474,660,205 501,527,009 532,190,711 543,098,496 546,248,948 560,973,575 신 재생에너지 총발전량 (MWh) 4,227,477 4,617,886 5,889,553 17,345,647 19,498,064 21,437,822 26,882,190 37,078,863 재생에너지 4,207,167 4,528,616 5,692,594 17,051,026 19,108,400 20,859,244 25,939,134 35,983,514 신에너지 20,310 89,270 196,960 294,621 389,664 578,578 943,056 1,095,349 신 재생에너지 공급비중 (%) 재생 에너지 신 에너지 < 표 5> 신 재생에너지연간발전량통계 1.00 1.07 1.24 3.46 3.66 3.95 4.92 6.61 재생에너지 1.00 1.04 1.20 3.40 3.59 3.84 4.75 6.41 신에너지 0.00 0.02 0.04 0.06 0.07 0.11 0.17 0.20 태양광 284,315 566,191 772,801 917,198 1,103,227 1,605,182 2,556,300 3,979,159 풍력 436,034 685,353 816,950 862,884 912,760 1,148,179 1,145,557 1,342,439 수력 3,070,458 2,821,530 3,685,090 4,490,107 3,862,087 4,228,112 2,753,924 2,150,013 해양 - - 1,039 52,307 465,924 483,777 492,172 496,354 바이오 416,359 455,542 416,713 524,623 1,027,251 1,839,568 4,656,237 5,546,583 ( 목재펠릿 ) - - - - 83,015 696,539 2,764,069 2,512,521 폐기물 - - - 10,203,907 11,737,151 11,554,426 14,334,944 22,468,966 연료전지 196,960 294,621 389,664 578,578 943,056 1,089,260 IGCC 6,089 주 : 총발전량은양수발전이포함이며, '15 년총발전량은사업자 + 상용자가 + 신재생소규모자가용합계. 수력은양수발전제외. '14 년부터 RDF/RPF/TDF 는 SRF 로대체조사, 14 년부터우드칩, 목재펠릿중일부는 Bio-SRF 로대체분류, '15 년부터대형도시쓰레기는생활폐기물로포함자료 : 한국에너지공단, 2016.11, 신재생에너지보급통계 한국의 2015년재생에너지전력공급비중은 6.57% 로전년 4.75% 에비해증가했다. 한국에너지공단에따르면, 2015년새로설치된태양광은최초로 1천메가와트규모를넘어섰고, 풍력도 208MW 로 2014년 75MW 에비해크게늘었다 (2015년신재생에너지보급통계 ). 태양광은수력발전량을제치고, 폐기물과바이오에너지에이은 3대재생에너지원에포함됐다. 재생에너지통계를보면 양적성장 이뚜렷하지만, 여기엔 통계의함정 도숨어있다. 태양광과풍력의확대가가속화되고있지만, 재생에너지의대부분은여전히폐기물이나바이오에너지가차지하고있다. 석유화학이나제철공정에서나오는 폐가스 나석탄발전소에섞어태우는 목재펠릿 이재생에너지통계에크게잡히기때문이다. 최근정부는화력발전소의온배수를 수열에너지 로분류해재생에너지에포함시키도록법규를수정하면서재생에너지개념의 오염 - 31 -

은더심화됐다. < 표 6> 재생에너지관련국내및국제에너지기구 (IEA) 기준비교 국내기준 IEA 기준 분류 에너지원 세부분류 인증여부 태양에너지 태양열 태양광 바이오가스 매립지가스 바이오 바이오디젤 우드칩 에너지 성형탄 임산연료 폐목재 재생 풍력 수력 에너지 폐가스 ( 부생가스 ) 산업폐기물 폐기물 생활폐기물 대형도시쓰레기 에너지 시멘트킬른보조연료 RDF/RPF/TDF 정제연료유 냉난방용 ( 히트펌프 ) 지열에너지 발전 해양에너지 석탄을액화, 가스화한에너지및중질잔사유를가스화한에너지 신에너지 연료전지 수소에너지 주 : 국제에너지기구는생활폐기물, 대형도시쓰레기, RDF/RPF/TDF 등은가연성및생물분해가능부분만인정 자료 : 통계청, 2015.12, 신재생에너지보급실적조사통계정보보고서 실제로, 국제에너지기구 (IEA) 가적용하는국제통계에따르면 2014년한국의전체에너지공급량에서재생에너지비중은고작 1.1% 인것으로나타났다. 경제협력개발기구 (OECD) 34개회원국가운데가장낮은것은물론회원국평균 (9. 2%) 보다크게밑돌았다. 지난 25년동안한국은 1% 수준의재생에너지비중에서벗어나지못했다. 한국의재생에너지는 1990년 1.1% 를기록한이래계속 제자리걸음 에머물렀다. 다른국가들이기후변화대응과일자리창출을위해재생에너지확대에박차를가한모습과대조적이다. 아이슬란드는재생에너지의 - 32 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 비율이무려 89.3% 로가장높았고, 칠레 (32.4%), 이탈리아 (17.8%), 독일 (11. 1%) 과같은국가도상위권에속했다. 주요신재생에너지지원정책으로는전력부문에대한신재생에너지공급의무화제도가 2012년부터시행중에있다. 이제도는 500MW 이상의발전설비 ( 신재생에너지설비는제외 ) 를보유한발전사업자 (2017 년기준, 18개의공급의무자 ) 12) 에게총발전량의일정비율이상을신 재생에너지를이용하여공급하도록의무화한제도로, 2024년까지 10% 의의무공급량비율을규정하고있다. 신재생에너지발전사업자는입찰경쟁을통해공급인증서를공급의무자에게판매할수있다. 2017년부터는발전사업자가 20년동안의계통한계가격과공급인증서를합산한고정가격을 20년동안공급의무자와계약하는제도로변경돼시행에들어갔다. 다만, 입찰경쟁방식에따른가격불확실성이여전히신재생에너지발전사업자의투자에제약이된다는문제점이계속제기되었다. 저가입찰방식에따른계약체결방식으로인해특히소규모신재생에너지사업자가상대적으로불리해분산형재생에너지확대에제약이된다는지적이다. 이와관련해장기간고정가격의보장을통한안정적정책신호를마련해재생에너지투자를촉진해야한다는요구가높아지고있다. 국회도발전차액지원제도를도입해소규모재생에너지의사업성을보장하는법안을발의해논의중이다. 발전차액지원제도는가장보편적인재생에너지지원제도로현재 75개국에서시행중이며 ( 신재생에너지공급의무화제도시행국가 26개국 ), 시민사회도발전차액지원제도도입을재생에너지확대의핵심과제로제안해왔지만정부는재원부담을이유로도입을반대해왔다. 5) 한국의온실가스감축정책에대한평가 첫째, 온실가스감축목표가한국의기후변화대응책임과역량에비해부족하다는지적이다. 특히, 정부의새로운 2030 온실가스감축목표는이전정부가수립한 2020년목표보다후퇴했다는비판이일었다. 각국의온실가스감축목표와이행을분석해발표하는독립적인과학분석기관인기후행동추적 (Climate Action 12) 한국수력원자력, 남동발전, 중부발전, 서부발전, 남부발전, 동서발전, 지역난방공사, 수자원공사, SK E&S, GS EPS, GS 파워, 포스코에너지, 씨지앤율촌전력, 평택에너지서비스, 대륜발전, 에스파워, 포천파워, 동두천드림파워 - 33 -

Tracker) 은한국의 2030년온실가스감축목표와관련해기존 2020년목표보다후퇴했다며 부적합 등급을부여했다. 13) 이는한국의기여방안 (INDC) 이지구온도상승을산업화이전보다 2도이내로억제하자는국제적목표에부합하지않는다는평가다. 파리협정에서새롭게합의한 1.5도의더강한목표를적용하지않더라도말이다. CAT는 다른국가들도한국의접근을따른다면, 지구온도상승은 3~4도를초과할것 이라고지적했다. 한국의 2030년온실가스목표배출량이 536백만톤 CO2으로설정된것과관련해 보통 수준의감축목표가되기위해선목표배출량이 2000년도수준인약 5 00백만톤이하로설정돼야한다고권고했다. CAT는한국의온실가스배출량증가추세가 1990~2012 년동안의연평균증가율 4% 에서 2012~2030 년동안 0. 3~0.4% 로크게둔화될것으로전망했지만, 한국의감축목표달성을위해서는배출량이최고치에이른뒤감소세로돌어서야하며, 이를위해서보다강화된대책이요구된다고언급했다. 2015년 12월 8일독일민간연구소저먼워치 (German Watch) 와유럽기후행동네트워크 (CAN Europe) 가발표한기후변화대응지수 (Climate Change Performa nce Index, CCPI) 2016에따르면, 한국은조사대상 58개국가운데 54위를기록했다. 이와관련해기후변화행동연구소는 2010년 31위에서매년순위가하락해불과 5년만에 23단계나추락해국제사회에서 ' 기후불량국가 ' 라는이미지가강화되고있다 면서 이러한이미지는국격을떨어뜨리고국제사회의감시와견제를불러외교와경제분야에서불이익을초래할가능성이크다 고지적했다. 국제적으로한국이 기후악당 국가로평가된이유로 1인당배출량의가파른증가속도, 석탄화력발전소수출에대한재정지원, 2020년온실가스감축목표폐기등을꼽았다. 14) 아산정책연구원은정부가 2030년목표를배출전망치대비 37% 감축으로정했지만, 이중국내목표배출량은 632.0 백만톤CO2 톤이기때문에기존 2020년목표배출량 (543.0백만톤 ) 보다오히려 89백만톤이늘어났다고지적했다. 이는국제협약에서정한 과거감축목표보다더욱의욕적이어야한다 는후퇴금지원칙 13) CAT 는 Climate Analytics, Ecofys, NewClimate Institute 의 3 개기후변화연구기관이 2009 년공동으로설립한독립적인연구기관컨소시움이다. 매년 32 개주요온실가스배출국가의 ' 감축행동 ' 을추적해분석결과를발표하고있다. 한국에대한평가링크 http://climateactiontrac ker.org/countries/southkorea.html 14) 기후변화행동연구소, 논평 한국, 2016 년대표적인 기후악당 국가로선정, 2016 년 11 월 6 일 - 34 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 에반하는것으로비판받을수있다고평가했다. 15) 둘째, 배출비중이높은산업부문에오히려가장낮은감축률을보장해형평성에어긋난다는비판이다. 2020년부문별감축목표에서는배출전망치 (BAU) 대비 18.5% 였던산업부문의감축률이 2030년에는 12% 수준을초과하지않도록수정됐다. 아산정책연구원은 수송 (34.4%), 건물 (26.9%), 공공부문 (25.0%) 등에비해결코높지않았던산업부문의감축률이더낮아짐에따라기업및산업계의에너지소비고효율화, 녹색기술투자, 신재생에너지사용같은감축방안을추진하는동력을잃게되었다 면서 지난수십년간온실가스배출비용을전가해이윤을키워왔던산업계가또다시책임의일부를다른부문으로전가할수있게된셈 이라고비판했다. 16) 2016년 12월발표된 2030 온실가스감축로드맵에따르면, 결과적으로산업부문은 12% 로농축산 (4.8%) 부문다음으로감축률이낮았다. 온실가스배출량전망치의 57% 로최대비중을차지하지만, 최저감축률을보장받았다는점에서 오염자부담원칙 이훼손됐다는비판을받았다. 산업부문뿐아니라각부문의감축목표가기존 2020년목표보다전반적으로약화되었다. < 표 7> 부문별온실가스배출전망치대비감축률 구분수송건물 전환 ( 발전 ) 공공 / 기타 산업폐기물농업국내부문전체 2014 년확정로드맵 34.3 26.9 26.7 25.0 18.5 12.3 5.2 30.0 새로드맵 24.6 18.1 19.4 17.3 11.7 23.0 4.8 25.7 자료 : 국무조정실, 환경부 셋째, 발전부문의목표배출량은현재보다더증가하며, 바람직하지않은감축 수단의존문제가지적됐다. 발전부문의목표배출량은현재보다오히려늘어나 게된다. 정부는이번계획에서 저탄소에너지정책으로의전환 을주요과제 15) 아산정책연구원, 최현정, Post-2020 온실가스감축목표의문제점 : 한국 INDC 의평가, 2015 년 8 월 13 일 16) 위보고서 - 35 -

로제시했지만, 발전부문의온실가스배출량은목표를달성해도현재 250백만톤에서 2030년 269백만톤으로오히려증가하는것으로제시됐다. 이는특히석탄화력발전소가제7차전력수급기본계획에의해 2022년까지 20기추가증설확대되는영향으로분석된다. 석탄화력발전소의대규모증설을전제로한채기술적해법의도입을주요감축수단으로제시한대목이주요한계로지적됐다. 환경단체들은발전부문배출량의 77% 를차지하는석탄발전소의증설을용인한채탄소포집저장 (CCS) 등기술적해법에의존한대책의한계를지적했다. 넷째, 37% 감축목표중 1/3에달하는감축분 (9600만t, 11.3%) 을국제탄소시장메커니즘을활용해달성하겠다는계획의타당성이다. 국회예산정책처는이정도의해외배출권을한국이구매할경우, 2021~2030 년간총 8.8~17.6 조의재원이소요될것으로분석했다. 17) 국제탄소시장은현재협상중인불확실한메커니즘으로주로저개발국에서공급될것으로보인다. 신기후체제에서는모든국가가온실가스감축노력에참여하는만큼잉여배출권이희소할가능성이높다. 최대 17조원으로추산되는재정비용을누가어떻게부담할지에대해정부스스로명확한설명을내놓지못했다. 산업계에게는 배출할수있는자유 를계속허용하며국내감축은미룬채기후변화책임을돈을통해저개발국으로 아웃소싱 한다는윤리적문제가제기되는대목이다. 마지막으로, 2030 온실가스감축로드맵및기후변화대응기본계획등주요정책의수립과정에서공개적논의와사회적의견수렴이충분하지않았다는지적이다. 2030 온실가스감축로드맵수립과관련해정부는부문별감축목표안에대해공개하고의견수렴절차를마련하지않았다. 결국사회적논의가결여된온실가스감축정책은전사회적인동참을요구하는기후변화대책의이행력을약화시킬수밖에없을것이다. 17) 국회예산정책처, 2016, 국가온실가스감축목표설정, 배출권거래제운영및해외배출권확보정책연구 - 36 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 1) 대기오염물질배출현황 미세먼지를비롯한대기오염에대한사회적우려가크게높아진가운데석탄화력발전소는주요대기오염물질배출원으로지목받고있다. 미세먼지 (PM2.5) 의발생원에대한정확한파악은오염물질저감정책을결정하는중요한근거가된다. 환경부는주요대기오염물질인미세먼지 (PM2.5) 발생원에대해국내영향이 50~70% 수준으로평가하고있다 ( 해외영향 30~50%). PM2.5 는직접배출 (1차생성물 ) 과간접배출 (2차생성물 ) 로구분되는데, 2차생성물은질소산화물 (NOx) 이나황산화물 (SOx) 등대기오염물질이대기중에서수증기, 암모니아등과반응하여 2차생성된미세먼지를의미한다. 환경부는 PM2.5 발생원과관련해직접배출과간접배출을약 1:2로구성되는것으로추정해제시했다. [ 그림 2] 처럼국내 PM2.5의배출원은사업장 (41%), 건설기계등 (17%), 발전소 (14%) 등의순으로평가됐다. [ 그림 2] 국내미세먼지 (PM2.5) 배출기여도 자료 : 환경부, 2016, 미세먼지관리특별대책 국가대기오염물질배출량통계에따르면, 2013 년기준에너지부문의주요 대기오염물질배출비중은각각질소산화물 (NOx) 16%, 황산화물 (SOx) 24%, 먼지 (TSP) 3%, 미세먼지 (PM2.5) 5% 수준을나타냈다. - 37 -

< 표 8> 부문별주요대기오염물질배출량 ( 단위 : 톤, 2013 년기준 ) 배출원대분류 NOx SOx TSP PM 10 PM 2.5 에너지산업연소 177,219 97,565 4,961 4,524 3,573 비산업연소 88,769 31,101 2,289 1,955 1,226 제조업연소 178,034 95,836 138,826 81,014 41,606 생산공정 55,151 108,333 11,819 6,249 4,829 도로이동오염원 335,721 189 12,103 12,103 11,135 비도로이동오염원 246,027 65,119 15,170 15,167 13,953 폐기물처리 9,529 6,517 330 243 202 기타면오염원 165 488 310 279 합계 18) 1,090,614 404,660 185,986 121,563 76,802 자료 : 국립환경과학원, 2016, 국가대기오염물질배출량통계 < 표 8> 은국립환경과학원의부문별주요대기오염물질배출량통계현황을나타낸다. 에너지부문의대기오염물질배출량은대부분석탄화력발전소가차지하고있다. 에너지부문의상세배출량을보면, 석탄화력발전소 ( 유연탄및무연탄 ) 가 LNG, 석유화력발전소에비해대기오염물질배출량에서가장높았다. 유연탄등을연료로하는발전방식이 LNG에비해황산화물과먼지등을크게배출하는요인으로보인다. 국가총대기오염물질배출량중석탄화력발전소의비중은 < 표 9> 와같이질소산화물 (NOx) 11%, 황산화물 (SOx) 19%, 미세먼지 (PM2.5) 3% 등으로나타났다. 석탄화력발전소의미세먼지 (PM2.5) 직접배출비중은 3% 로낮지만, 미세먼지의 2차생성물질인질소산화물과황산화물배출비중은각각 11% 와 19% 로단일배출원으로서는매우높은수준이다. 환경부도 미세먼지 (PM2.5) 의경우 1 차발생과 2차생성비율이약 1 : 2로서 2차생성이더많다 고분석하며 2차생성먼지의원인인전구물질 ( 질소산화물, 황산화물등 ) 에대한종합적관리가부족 하다고평가했다. 19) 18) 비산먼지, 생물성연소및식생제외 19) 환경부, 2016.6, 미세먼지관리특별대책 - 38 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 < 표 9> 에너지산업연소부문의대기오염물질배출량 ( 단위 : 톤, 2013 년기준 ) 석탄 분류 NOx SOx TSP PM10 PM2.5 117,593 (11%) 77,700 (19%) 3,787 (2%) 3,455 (3%) 2,619 (3%) 공공발전시설 108,940 70,371 3,507 3,190 2,412 민간발전시설 8,570 7,259 278 263 205 지역난방시설 83 70 3 3 2 석유 19,906 16,277 338 233 118 LNG 39,720 3,588 836 836 836 에너지부문합계 177,219 97,565 4,961 4,524 3,573 총합계 1,090,614 404,660 185,986 121,563 76,802 자료 : 국립환경과학원, 2016, 국가대기오염물질배출량통계 * 괄호는총배출량중비중. 석탄은유연탄과무연탄계, 석유는경유, 등유, B-C 유, B-A 유계 석탄화력발전소는사업장별대기오염물질배출량에서도가장높은것으로나타났다. 환경부가굴뚝자동측정기기가부착된 560개사업장을대상으로 2014년먼지, 황산화물, 질소산화물, 염화수소, 불화수소, 암모니아, 일산화탄소등 7개대기오염물질배출량에대한측정한 대기오염물질다량배출사업장배출량 자료에따르면, 상위오염배출 10대사업장중석탄발전소가 1~5위를차지한것으로나타났다. < 표 10> 에서보는바와같이, 남동발전삼천포화력발전소는 2014 년오염물질배출량이총 35,343,155kg 으로가장많은배출량을기록했고, 태안화력- 보령화력 -당진화력 -하동화력순으로높았다. < 표 10> 대기오염물질다량배출사업장배출량 ( 단위 : kg/ 년 ) 순위사업장명시 도합계먼지 SOx NOx HCl CO 1 삼천포화력경남 35,343,155 670,727 13,649,228 21,023,200 2 태안화력충남 35,320,222 906,723 13,085,660 21,327,839 3 보령화력충남 31,915,626 580,791 13,251,895 18,082,940 4 당진화력충남 22,876,591 544,277 7,016,148 15,316,166 5 하동화력경남 22,370,818 277,920 9,160,527 12,932,371 6 광양제철소전남 21,380,872 216,076 10,477,952 10,683,164 3,485 195 7 현대제철충남 19,693,022 818,237 8,956,359 9,917,571 855 8 쌍용양회 ( 동해 ) 강원 14,468,982 425,261 14,037,735 5,986 9 포스코경북 13,247,790 222,580 2,575,875 10,446,822 1,434 1,079-39 -

10 동양시멘트 ( 삼척 ) 강원 11,577,874 150,586 11,421,559 5,729 자료 : 환경부, 2016, 대기오염물질다량배출사업장배출량보도자료 2) 대기오염으로인한공중보건영향 대표적인대기오염문제인미세먼지는국민들이가장두려워하는공중보건위험요소로인식되는것으로나타났다. 대한의사협회의료정책연구소가공중보건위험요소에대한위험인식수준을파악한연구조사결과, 미세먼지가공중보건위험요소중위험인식과다음세대에미칠영향, 정책적활동의필요성등에서최고점으로평가됐다. < 표 11> 에서처럼미세먼지는측정지표 8개항목중위험인식정도 ( 평균점수 5.4), 다음세대에미칠영향 (5.0), 두려움정도 (5.0), 사회적책임정도 (5.6), 정책적활동의필요성 (5.8) 5가지항목에서가장높은평균점수를보였다. 조사문항에는미세먼지, 흡연, 음주, 의료사고, 유방암, 노로바이러스등 13개의공중보건위험요소가포함됐다 ( 대한의사협회, 2016). 20) < 표 11> 국민들의공중보건위험요소별위험인식수준및정보원신뢰수준 측정지표 최고점평가최저점평가위험요소평균점수위험요소평균점수 위험인식 미세먼지 5.4 음주 4.4 개인적지식수준 흡연 5.0 노로바이러스 3.9 위해의알려진정도 흡연 5.1 의료사고 4.2 위험 통제가능성 흡연 5.5 의료사고 3.7 요소 다음세대에미칠영향 미세먼지 5.4 노로바이러스 4.2 두려움정도 미세먼지 5.0 음주 3.9 사회적책임정도 미세먼지 5.6 유방암 3.8 정책적활동의필요성 미세먼지 5.8 유방암 4.6 정보원신뢰수준 교수, 의료인,TV 4.3 국회 ( 의원 ) 2.6 자료 : 대한의사협회, 보도자료, 2016 20) 대한의사협회, 우리나라국민의공중보건위험인식조사와정책활용방안에대한기반연구, 보도자료, 2016-40 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 2013년, 세계보건기구 (WHO) 국제암연구소 (IARC) 는대기오염물질과미세먼지 (particulate matter) 를 1군발암물질로분류하면서, 특히미세먼지가폐암발병률의증가와연관성을나타낸다고강조했다. 세계보건기구 (WHO) 가 대기오염물질의건강영향증거에관한리뷰 (REVIHAAP) 에서 2005년세계보건기구대기질가이드라인발표이후대기오염관련다수의역학조사와독성학연구문헌을검토한결과다. 세계보건기구는 2012년기준으로대기오염에의한전세계조기사망자수가약 3백만명에이른다고보고했다. 입자의지름이 10마이크로미터이하의미세먼지가심혈관계및호흡기질환과암발병의원인이된다고지적했다. 세계보건기구는저농도의미세먼지역시건강영향을일으키며따라서 건강영향이없다고인정할만한미세먼지최저기준은없다 고지적했다. 대기오염의미국환경보호청 (EPA) 역시미세먼지의건강영향연구 40여편을리뷰한결과, PM2.5 가아동들의호흡기증상과천식발달, 그리고폐기능감소를일으킬가능성이크다고결론지었다. 세계보건기구는 2005년대기질가이드라인을통해미세먼지농도를가능한낮추도록권고하고있다. 이권고에따르면, 미세먼지 (P M10) 농도를 70에서 20μg/ m3으로낮출경우, 대기오염관련사망률은약 15% 감소할것으로제시했다. < 표 12> 세계보건기구 (WHO) 권고기준과잠정목표 ( 단위 : μg/ m3 ) PM2.5 PM10 구분 연평균 일평균 연평균 일평균 잠정목표1 35 75 70 150 잠정목표2 25 50 50 100 잠정목표3 15 37.5 30 75 권고기준 10 25 20 50 자료 : 세계보건기구, 2005, WHO Air quality guidelines 연평균기준설정시건강영향권고기준대비사망위험률 15% 증가잠정목표 1보다 6% 의사망위험률감소잠정목표 2보다 6% 의사망위험률감소심폐질환과폐암에의한사망률증가가최저수준 - 41 -

세계보건기구는대기질가이드라인에서 PM2.5의연간관리기준을 10μg/ m3으로제시하고있으나, 국가와도시별상황에따라단계적으로개선해나가라는의미에서 < 표 12> 와같이 3단계의잠정목표도함께제시하고있다. 잠정목표는 1 5부터 35μg/ m3까지제시됐고있으며, 한국은잠정목표 2에해당하는 25μg/ m3목표를채택하고있다. 잠정목표 1은권고기준대비사망위험률이 15% 증가하는수준이며, 잠정목표 2는잠정목표 1보다 6% 의사망위험률이감소하는상태, 잠정목표 3은잠정목표 2보다 6% 의사망위험률이감소하는상태이다. < 표 13> 국가별미세먼지 (PM2.5) 연간관리기준현황 ( 단위 : μg/ m3 ) 국가 미국 EU 중국 호주 일본 대만 한국 일평균기준 35-75 25 35 35 50 연평균기준 12 25 35 8 15 15 25 도입연도 2006 2010 2012 2005 2009 2012 2015 자료 : 환경부및국가별자료 한국은 < 표 13> 과같이주요국가에비해미세먼지목표기준도높은수준인데다 2015년으로늦게시행하면서관리기준이느슨한편에해당한다. 미국은 200 6년 PM2.5 관리목표를 15μg/ m3로설정한이후 2012년 12μg/ m3으로강화했고, 일본은 2006년 15μg/ m3로, 대만은 2012년 15μg/ m3등으로한국보다앞서강화된목표를시행해오고있다. 한국정부가 2016년미세먼지관리특별대책을통해미세먼지 (PM2.5) 에대해 2021년까지 20μg/ m3, 2026년까지 18μg/ m3로단계적으로강화하겠다는목표를제시했지만, 여전히세계보건기구의잠정목표 3 (15μg/ m3 ) 에미치지못하는목표다. 대기오염관리기준이상대적으로느슨함에도, 환경기준을초과하는일수가높은것으로나타났다. 황산화물의경우모든측정소에서환경기준을만족하는것으로나타났지만, 질소산화물은 255개측정소중 196개만기준을만족해달성률이 77% 을나타냈다. 오존은달성률이 0.4% 로가장저조했으며, 미세먼지 (PM2. 5) 의경우에도 24시간환경기준을만족하는달성률은 4% 로매우낮은것으로나타났다. - 42 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 항목 SO2 NO2 O3 PM-1 0 PM-2. 5 < 표 14> 2015 년대기오염물질별환경기준달성현황 연평균 환경기준 0.02ppm 유효측정소수 해당측정소수 달성 미달성 환경기준 달성률 (%) 251 0 100 24시간 0.05ppm 251 251 0 100 1 시간 0.15ppm 249 2 99.2 연평균 0.03ppm 196 59 76.9 24시간 0.06ppm 255 183 72 71.8 1 시간 0.1ppm 202 53 79.2 8시간 0.06ppm 1 255 0.4 256 1시간 0.1ppm 130 126 50.8 연평균 50μg / m3 166 87 65.6 253 24시간 100μg / m3 27 226 10.7 연평균 25μg / m3 65 35 65 100 24시간 50μg / m3 4 96 4 자료 : 환경부, 2016, 대기환경연보 현재추세로가면한국의대기오염에의한조기사망자는주요국중최대에이를수있다는경고가제기됐다. 경제협력개발기구 (OECD) 가주요국들에대한대기오염에의한조기사망률과사회적비용을계산한결과, 한국은 2060년 OECD 회원국중대기오염으로인한조기사망률이가장높고경제피해도가장클것으로분석됐다. 인구 100만명당조기사망자수를나타낸조기사망률은 2010년현재한국이 359명으로, 이는일본 (468명 ) 이나유럽연합 (EU) 주요 4개국인영국 프랑스 독일 이탈리아 (412명 ) 보다오히려낮았으며미국 (299명 ) 보다는높았다. 하지만, 대기오염저감을위해추가대응을하지않으면 2060년에는한국의대기오염조기사망률은 359명에서 1천109명으로 3.1배로급증해가장높은것으로나타났다. 한국보다조기사망률이높은국가는 OECD 회원국이아닌개발도상국인도와중국에해당했다. 한국을비롯해중국, 러시아, 인도, 동유럽에서대기오염과관련한의료비용증가, 노동생산성저하등으로 GDP 손실이가장클것으로분석됐다. 대기오염으로 2060년연간세계 GDP의 1% 수준까지손실이생길것으로예상하면서한국은 OECD 회원국가운데최대인 GDP의 O.63% 손실을전망했다. 2016년 OE - 43 -

CD가발표한 2016 년더나은삶지수 (Better Life Index) 에서도한국은대기환경에서 34개회원국을포함한조사대상 38개국중꼴찌를기록한바있다. 2016년고농도의미세먼지가자주발생하면서사회적우려가커지자정부는 미세먼지관리특별대책 을발표했다. 정부가 1995년환경기준을도입한이후최근 10여년간서울의 PM10( 미세먼지 ) 오염도는점진적으로개선되어왔으나 2013년부터는오히려악화됐다. 2015년 PM2.5 에대해환경기준을신설하여관리해왔다. 2015년오염도는전국 26, 서울 23μg / m3으로 WHO 권고기준 (10μg/ m3 ) 과선진국주요도시 ( 도쿄 16, 런던 15μg / m3 ) 에비해높게나타났다. 석탄화력발전소는미세먼지를비롯한대기오염물질과유해중금속물질을배출하며, 이로인한건강영향은여러선행연구에서보고되고있다. 유럽보건환경연맹 (Health and Environment Alliance) 21) 은 27개유럽연합회원국의석탄화력발전소에의한대기오염피해를연구한 미지불된건강영향청구서 (The Unpaid Health Bill) 보고서를 2013년발표했다. ExternE, EMEP, CAF(Clean Air F or Europe), 유럽환경부 (EEA) 등건강영향분석모델을활용한분석결과, 대기오염물질배출로해마다 8,500명의만성기관지염환자가추가발생하고, 400 만작업일손실에해당하는경제적피해가유발되는것으로집계됐다. 해마다석탄화력발전소로인한건강영향을비용으로환산하면 428억유로 ( 약 61조 2천억원 ) 로추산됐다. 클린에어태스크포스 (Clean Air Task Force) 의 석탄연소로인한사상자수 (The Toll from Coal, 2010) 는미국내약 500개석탄화력발전소에서배출된미세먼지대기오염물질로인한공중보건영향을평가했다. 환경보호청 (EPA) 의미세먼지대기오염물질데이터와국립과학아카데미 (National Academy of Sc ience) 등에의해승인된영향평가방식을적용해분석한결과, 석탄화력발전소에서배출되는미세먼지로인해 2010년약 13,200 명이사망한것으로추산됐다. 사망외에도, 석탄화력발전소에서배출된대기오염물질이연간 9,700 명의입원및 20,000 명이상의심장마비발병원인으로추정됐다. 이로인해연간최대 1 조달러의추가적인건강영향비용이발생하는것으로나타났다. 21) 유럽폐재단, 암예방교육학회등 70 여환경 의료 전문가단체로구성됨 - 44 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 [ 그림 3] 미세먼지와오존노출에의한국가별조기사망률전망 ( 단위 : 연간백만명당 ) 자료 : OECD, 2016, The Economic Consequences of Outdoor Air Pollution - 45 -

제6차전력수급계획을포함한현재운영중인국내화력발전소 ( 석탄, 가스 ) 운영에따른대기질영향에대한연구로는문난경외, 한국환경정책 평가연구원 (KE I), 국내화력발전소운영에따른대기질영향 (2015) 가있다. 이연구는화력발전소대기오염영향으로 미세먼지 (PM10, PM2.5) 와오존 (O3) 농도등대기질변화 미세먼지 (PM2.5) 가중농도에따른권역별조기사망자수 ( 인체영향 ) 를분석했다. 조기사망자수는농도반응함수와대기질변화량, 지역별사망률과인구수로산정됐으며, 미국 EPA BenMAP 을활용했다. 분석결과, 24시간평균미세먼지 (PM2.5) 의경우환경기준치 (50μg/ m3 ) 의 49% (24.56μg / m3 ) 수준이증가됐고 8시간평균오존 (O3) 의경우환경기준치 (60ppb) 의 157% (94.26ppb) 증가하는것으로나타났다. 특히, 미세먼지 (PM2.5) 가중농도로인하여연간국내조기사망자수는 1,144 명으로나타났다. 이는교통사고사망자 4,762 명의절반수준에해당한다. 발전소연한을 30년으로가정할경우 30년간 34,320여명이조기사망할것으로예측됐다. 국제환경단체그린피스는정부자료를바탕으로국내운전또는건설및계획중인석탄화력화력발전소에서배출되는미세먼지 (PM2.5) 로인한건강피해에대한연구를진행했다. 국내화력발전소에서직접배출되는미세먼지뿐아니라이로인해공기중에서 2차생성되는질소산화물등 2차대기오염물질까지고려했고, 하버드대대기모델링방법과미국환경보호청의 미세먼지의건강위험성정량적평가 방법등을활용했다. 분석결과국내석탄화력발전소미세먼지로뇌졸중 폐암등에걸려매해 640~1600 명 (2014 년기준 ) 이조기사망하는것으로추산됐고, 정부가계획중인석탄화력발전소가모두지어지는 2021년부터는그수가 1100~2800 명수준에이를것으로예상됐다. 정부계획에따라 2030년경총 70기이상의석탄화력발전소가가동될경우, 수도권등의지역에서미세먼지 (PM2.5) 가 24시간평균최대 19μg/m3 가까이증가하는것으로나타났다. 그결과건설또는계획중인석탄화력발전소로인해연간 1020명의조기사망자가발생할것으로경고했다. 그린피스는 2015 년한국의연평균미세먼지농도는 26.5μg/m3 로, 이미연평균미세먼지관리기준인 25μg/m3 를초과하는심각한상황에서미세먼지피해가더욱가중되는것이다. 특히세계보건기구가권고하는미세먼지대기환경기준이연평균 10μg/m3 인것을감안하면매우심각한수준 이라고평가했다. 석탄화력발전소는대기오염물질외에도유해중금속물질배출로인한건강영향을미칠수있다. 수은, 비소, 카드뮴, 납, 크롬등중금속물질은신경, 심혈관, - 46 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 피부, 호흡, 면역체계의이상반응을유발하는발암물질로지정됐다. 비소와그화합물은국제암연구소에의해제1군발암물질로분류됐다. 특히, 수은노출은유아지력에영향을미치는것으로연구보고됐다. 메틸수은으로오염된물고기를임산부가섭취하면아이의지능이낮아지거나신경발달이지연되고시력과기억력과언어에미세한영향을주는등발달에영향을미칠수있다 (WHO, 2007). < 표 15> 충남주민건강조사대상자의요중비소및수은조사결과 요중비소 (ug/l) 요중수은 (ug/l) 구분 <400 >400 <3.5 >3.5 명 % 명 % 명 % 명 % 합계 327 83 68 17 383 98 9 2 당진발전소 58 89.2 7 10.8 62 96.9 2 3.1 태안발전소 57 81.4 13 18.6 63 91.3 6 8.7 보령발전소 83 89.3 10 10.8 92 100 0 0 서천발전소 33 61.1 21 38.9 53 98.2 1 1.9 당진제철 96 85.0 17 15.0 113 100 0 0 출처 : 단국대의료원환경보건센터. 2014, 환경오염취약지역주민건강영향조사보고서 국내석탄화력발전소의절반이집중된지역인충청남도는해당지역내주요환경오염지역으로발전소 4개지역, 당진제철단지및서산석유화학단지인근지역내거주하는주민 482명을대상으로건강조사를 2013년 4월 ~12월까지실시한결과, 발전소인근주민들의요중비소의노출기준 (400ug/L) 이상해당자들이조사다수로나타났다. 연구를수행한단국대의료원환경보건센터의 환경오염취약지역주민건강영향조사보고서 (2014) 에따르면, 요중수은농도역시노출기준 (3.5ug/L) 이상해당자가많았고타연구결과보다도높은수준으로나타났다. 3) 온실가스배출로인한영향 2013 년현재국내총온실가스배출량은 606.2 백만 CO2 톤이며, 비중별로는에 너지부문이 87.3% 로최대비중을차지하고산업공정 7.6%, 농업및폐기물이 - 47 -

5.1% 로나타났다. 에너지부문에서발전부문이 45.3% 로비중이가장크고, 산 업부문 30.0%, 수송 14.6%, 건물 9.3%, 기타 0.8% 순으로나타났다 ( 온실가스 종합정보센터, 2016). 에너지경제연구원에따르면, 1990 년부터 2013 년까지발전부문온실가스배 출량은 36.0 백만 CO2 톤에서 249.3 백만 CO2 톤으로연평균 8.8% 증가율을나타냈 고 ( 총배출량연평균증가율 3.9%), 발전부문의총배출량비중은 12.3% 에서 35.9% 로증가했다. 석탄화력발전소의온실가스배출량은발전부문온실가스증가에주요하게기 여한것으로나타났다. 2013 년석탄화력발전소의온실가스배출량은약 189 백만 CO2 톤으로, 국가전체배출량의 27.3% 을차지한다. 석탄화력발전소가최대의 온실가스단일배출원이다. 석탄화력발전의온실가스배출량은 1990~2013 년동 안연평균 11.0% 증가율을나타났고 ( 기타 5.2%), 발전부문에서차지하는비중 은 48% 에서 76% 로증가했다. 석탄화력발전소의온실가스배출량은지난 23 년 간가장높은배출증가율을나타냈고, 국가배출량의증가에가장주요한요소 로평가됐다. 수준평가 (Level Assessment) 추세평가 (Trend Assessment) < 표 16> 온실가스주요배출원분석결과 온실가스배출 흡수원 순위 1990 2013 비중 에너지산업 / 석탄 9 1 25% 제조업및건설업 / 석탄 1 2 16% 수송 / 경유 5 3 11% 에너지산업 / 가스 13 4 8% 산림지 6 5 6% 온실가스배출 흡수원 2013 년순위비중 에너지산업 / 석탄 1 23% 기타 ( 가정 )/ 석탄 2 14% 기타 ( 상업 / 공공 )/ 석유 3 11% 제조업및건설업 / 액체연료 4 8% 에너지산업 / 기체연료 5 7% 자료 : 온실가스종합정보센터, 2015, 국가온실가스인벤토리보고서 - 48 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 온실가스종합정보센터는 < 표 16> 의 1990~2013 년주요배출원추세평가를통해 1990년대비 2013년추세평가 1위를차지한배출원은에너지산업의고체연료 ( 석탄 ) 사용에따른 CO2 배출원이며, 이는경제성장에따라석탄화력발전량이크게증가하였기때문 이라고분석했다. < 표 17> 발전원별온실가스배출계수 (gco2/kwh) 발전원 재생에너지 LNG 석유 석탄 배출계수 (gco2/kwh) 0 362 702 823 출처 : 산업통상자원부, 2014, 제2차에너지기본계획 석탄화력발전소는에너지원중온실가스배출계수가가장높다. 발전량대비온실가스배출량을보여주는배출계수와관련제2차에너지기본계획에서제시된석탄화력발전소의온실가스배출계수는 823 gco2/kwh 로, LNG 화력발전소 36 2 gco2/kwh 에비해약 2배가량높다. 2015년 7월수립된제7차전력수급기본계획을기준으로, 가동중인 53기의석탄화력발전소외에 20기의신규석탄화력발전소가 2022년까지건설될예정이다. 산업통상자원부는전력수급기본계획을확정하면서기존화력발전중심의설비확대에대해 온실가스감축측면에는다소부정적영향 을남겼다고평가하면서 저탄소전원믹스를강화하겠다 고했지만기존에승인한 9기의신규석탄발전소계획은그대로추진하기로했다. 환경운동연합의분석에따르면이에따라 2030년까지석탄화력발전소의온실가스배출량은현재보다 52.4% 증가할것으로전망됐다. 석탄화력발전소온실가스배출량산정은산업통상자원부의제7차전력수급기본계획에따른기존및신규설비를 2015년기준으로가동 (53기), 건설 (11기), 그리고계획 (9기) 등으로분류했다. 현재가동중석탄발전소온실가스배출량은각발전사의 2013년 ~2015 년배출량실적자료를활용했다. 추가로산업통상자원부가지난 7월 6일발표한 기후변화및미세먼지대응관련석탄화력발전대책 에따른 2025년까지의 1 0기의석탄발전소폐지계획을반영했다. 건설또는계획설비의온실가스배출량은각설비의기초데이터를배출량평 - 49 -

가방법에반영해산정했다. 각설비의설비용량및가동계획연도는제7차전력수급기본계획자료를활용했다. 석탄발전소의연간온실가스배출량산정을위해보수적인가동률, 열효율, 연료배출계수값을적용했다. 가동률은 90.0% 로일괄전제했으며, 이는기존가동설비의가동률실적에근거했다 ( 석탄발전소연평균가동률 2014년 90.3%, 2015년 90.1%, 한국전력통계 ). 열효율은 1,000MW 용량의초초임계압 (USC) 발전소에대해 8,412 BTU/kWh 를적용했고, 연료배출계수는유연탄으로 205.3 CO2 lb/ 백만 BTU를적용했다. < 표 18> 건설중계획중석탄화력발전소온실가스배출량산정결과 ( 단위 : 백만 CO2 톤 ) 구분 2015 년 2020 년 2025 년 2030 년 현재설비 171.7 159.7 149.7 149.7 건설 - 59.9 59.9 59.9 계획 - 25.5 52.0 52.0 합계 171.6 245.1 261.6 261.6 자료 : 환경운동연합, 2016 분석결과, 정부계획에따라석탄발전소가증설될경우배출량은 2015년현재 171.6 백만CO2 톤에서 2030년 261.6 백만CO2 톤으로 1.5배늘어날것으로전망됐다. 석탄발전의온실가스배출량은 2022년 268.1 백만CO2 톤으로최대치에이를것으로보이며, 이는계획중인 9기석탄발전소의신규가동에따른영향으로분석됐다. 정부가 2016년 7월발표한미세먼지대책에따라 10기의노후석탄발전소를폐지하기로했지만, 온실가스배출감소효과는석탄발전소추가확대에의해상쇄될것으로나타났다. 보령 1 2호기를포함한 10기의석탄발전소가 2025년까지차례로폐지될계획이지만, 석탄발전소온실가스배출총량에대한감축기여도는 8.4% 에그칠전망이다. 반면, 건설또는계획중인석탄발전소로인한배출증가량은노후설비폐지에의한감소량보다 5배높은것으로나타났다. 4) 사회경제적영향 석탄화력발전건설을둘러싼갈등이심각한사회적문제로대두되고있고, 이 는석탄화력발전소의환경과건강영향에대한과학적지식과대중적인식이높 - 50 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 아지면서더심화되고있다. 최근엔지역주민과환경단체외에도지방자치단체가신규석탄화력발전소에대한반대의사를표명하는등지방정부대중앙정부의갈등양상을나타내기도했다. 석탄화력발전소건설은국가전력공급기여와지역경제발전이라는명목으로추진되어왔으나, 발전소와송전시설건설로인한갈등과환경사회적피해는정책적으로제대로반영되지못했다. 석탄화력발전소로인한사회적갈등이가장심각하게나타나는지역은충청남도다. 이는충남에전국석탄화력발전설비의절반이집중되어있어서피해가누적된가운데신규석탄화력발전계획까지추진되면서피해를가중시키는것에대한지역의반발이심화된것이다. 정부가발표한노후발전소폐지계획에보령 1 2호기와서천 1 2호기가포함됐지만, 2017년까지당진 9 10 호기, 태안 9 10 호기, 신보령 1 2호기, 신서천 1호기등 1,000MW 규모의신규석탄화력발전소새롭게가동에들어갈계획이다. 특히, 충남당진은건설계획중인당진에코파워 1 2호기를둘러싼지자체와지역주민들의반대여론이높은상황이다. 2016년, 당진시는화력발전소가입지한충남 4개시군을대표해 주민의생명을위협하는석탄화력발전소와송전선로의증설을철회하라 고요구했다. 당진시의회도 2016년 7월석탄화력발전증설철회등을담은촉구결의안을채택하기도했다. 충남도역시 계획단계에있는석탄화력은백지화해야한다 는공식자료를내고중앙정부에당진에코파워계획철회를요구하고있다. 당진시송전선로 석탄화력저지범시민대책위원회는당진에코파워에대한주민의사를분명히하기위해주민투표를실시하겠다고밝혔다. 26개지방정부로구성된 에너지정책전환을위한지방정부협의회 는 2017 년 1월 석탄화력발전소건설계획철회결의문 을채택하고 정부는신규석탄화력발전소건립을전력수급계획에서철회하지않고여전히화석연료중심의발전정책을추진하고있다 며 국민의건강과환경을고려한에너지정책을위해신규석탄화력발전소건설은전면중단해야한다 고요구했다. 단순한지역적요구가아니라국가에너지시스템의전환을촉구한것이다. 당진외에도삼척과강릉등신규석탄화력발전소지역에서시민들이대기오염건강피해와환경파괴를우려해석탄화력발전소건설계획을취소하라고요구하는활동을전개중이다. 삼척시의경우, 신규원전과관련한주민투표를실시한후태양광등청정에너지자립도시정책을추진하고있다. 하지만기존에승인됐던포스파워신규석탄화력발전소건설계획에대한대기오염과해안생태계피해 - 51 -

에대한논란이계속되면서, 사업인허가가기한을넘겨연장됐으며주민간갈등이심화되고있다. 석탄화력발전소는온실가스및미세먼지등대기오염물질배출로인한환경사회적비용을발생시키지만, 전력생산과정에서유발되는외부비용등이전기요금원가에충분히반영되지않아소비왜곡의한요인이되는것으로지적되어왔다. 이에따라 2014년수립된제2차국가에너지기본계획에서는 다양한사회적비용등을현실화하여반영 하겠다는원칙을수립했다. 제2차국가에너지기본계획에서는전력생산과정에서유발되는환경 사회적비용등이전기요금원가에충분히반영되지않은것도소비왜곡의한요인으로작용하고있고, 외부효과 (external effect) 를충분히고려하지않은경제성중심의믹스정책추진에따라원전과석탄발전소가야기하는환경오염, 안전에대한국민적우려, 주변지역주민과의갈등등외부성에대한재평가가필요하다고제시했다. 이에따라 수요관리중심의에너지정책전환 을 6개핵심과제중하나로정하고, 발전용유연탄을개별소비세과세대상에포함하고, 전기의대체재인 LNG에대해서는과세를완화하고전기의생산 수송 공급과정에서발생하는다양한사회적비용등을현실화하여반영하는과제를제시했다. < 표 19> 발전원별정산단가 ( 단위 : 원 /kwh) 기간 원자력 유연탄 무연탄 유류 LNG 양수 기타 합계 2016 67.9 78.1 88.7 109.5 100.1 106.2 101.9 81.9 2015 62.7 71.0 107.7 150.3 126.3 132.7 108.4 84.0 2014 54.9 65.1 91.1 221.2 160.9 171.6 129.7 90.5 2013 39.0 58.8 91.6 221.7 160.8 204.2 134.6 87.8 2012 39.5 66.2 103.8 253.0 168.1 213.9 136.2 90.2 2011 39.1 67.1 98.6 225.8 142.4 168.8 113.6 79.5 자료 : 전력거래소, 2017, 전력통계정보시스템 현재원자력과석탄화력발전의발전단가가가장저렴해국내전력기저발전을담당하면서 70% 수준의전력공급비중을담당하고있다. 에너지원별전력정산단가는 2016년기준으로원자력 67.9원 /kwh, 유연탄화력발전 78.1원 /kwh, L NG화력발전 100.1원 /kwh 등으로나타났다. 최근원자력과유연탄의단가는꾸 - 52 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 준히상승한반면 LNG화력발전단가는하락세를나타냈다. 유연탄의경우, 개별소비세율인상등요인이작용한것으로보인다. 다만, 현재발전용유연탄에부과되는세금은개별소비세와부가가치세 2개항목뿐이며개별소비세도천연가스의 kg당 60원에비해 2배낮은 30원수준이다. 게다가천연가스에부과되는관세, 수입부과금, 안전관리부담금등도면제받고있다. 환경사회적비용의반영은제쳐두더라도, 천연가스와과세형평성도확보되지못했다. 석탄화력발전소의환경사회적비용을전력단가에어떻게반영해야할지는과제로남아있다. 석탄화력발전소에대한여러연구는환경사회적영향에대한경제적비용을추산하고있으며, 이런비용은발전회사가부담하지않는외부비용으로남아있다. 기후변화에관한정부간협의체 (IPCC) 는화력발전소와재생에너지원에대해각각건강영향과기후변화영향의외부비용을평가한결과, 화력발전소의건강과기후변화외부비용이재생에너지에비해크게높은것으로나타났다. 하버드대의대 ( 보건지구환경센터 ) 의연구에따르면, 석탄원료의채굴과연소및폐기까지의전과정평가를통한외부비용을반영하면, 석탄단가는현재의 2~3배로상승할수있으며, 이는타에너지원에비해높은것으로평가됐다 (Epstein, 2011). 이인희, 오혜정 ( 충남연구원 ) 의 충남의발전관련시설에의한환경및경제적피해분석 (2013) 은 ExternE(Extarnalities of Energy) 에기반한 AEA Tech nology Environment 의유럽연안지역추정치를원용하여충남지역석탄화력발전에의한사회적비용을추산했다. 연구결과, 충남지역 15,252MW 규모의석탄화력발전소에서 111,021 톤의대기오염물질배출로인한사회적비용은 2 010년기준 7,712 억원으로국내총비용의 37.5% 에해당했다. 경남지역의대기오염으로인한사회적비용은약 3천억원으로전국으로두번째로높게나타났다. 22) 22) 이인희 오혜정 충남연구원 충남의발전관련시설에의한환경및경제적피해분석 - 53 -

[ 그림 4] 전과정평가를통한화력발전과재생에너지의원별외부비용평가 자료 : IPCC, 2012, Special Report on Renewable Energy Sources and Climate Change Mitigation - 54 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 < 표 20> 지역별오염물질별화력발전소배출오염물질에의한사회적비용 ( 단위 : 백만원 ) 구분 CO NOx SOx PM10 VOC 합계 전국 362,909 890,418 710,151 81,701 11,913 2,057,091 서울 5,333 3,714 44 348 169 9,607 부산 23,353 8,536 3,603 2,408 743 38,644 대구 1,068 6,790 10,497 580 40 18,975 인천 91,034 69,798 57,359 10,009 2,846 231,047 광주 1,168 3,679 9 116 37 5,009 대전 624 3,470 5,275 116 35 9,520 울산 22,637 73,129 72,182 4,700 960 173,609 경기 46,671 74,719 24,093 5,222 1,569 152,274 강원 8,121 23,079 33,310 1,741 559 66,810 충남 84,676 379,725 270,459 33,742 2,588 771,190 충북 337 1,433 923 145 20 2,858 전남 14,336 74,690 80,294 6,818 516 176,654 전북 6,007 8,304 8,138 870 187 23,507 경남 43,632 125,612 114,257 13,491 1,238 298,230 경북 1,039 13,892 20,585 493 32 36,042 제주 12,881 19,846 9,113 899 367 43,107 자료 : 이인희, 오혜정 ( 충남연구원 ), 2013, 충남의발전관련시설에의한환경및경제적피해분석 1) 과도한전력수요전망에따른설비과잉 산업통상자원부장관은전력수급안정을위하여 2년단위로전력수급기본계획을수립 시행하고있다. 전력수급기본계획의주요내용은전력수급의기본방향, 전력수급의장기전망, 발전설비및주요송 변전설비계획에관한사항, 전력수요의관리에관한사항, 직전기본계획의평가에관한사항등을포함한다. 정부는 2013년 6차전력수급기본계획 (2013~2027 년 ), 2015년 7차전력수급기본계획 (2015 년 ~ 2029년 ) 을각각 15년단위로수립했다. 특히산업통상자원 - 55 -

부는 6차 7차전력수급기본계획에서전력목표수요연평균증가율을계획기간평균각각 2.2%, 2.1% 로설정했다. 2013년부터 2016년까지기간을보면, 전력수급기본계획에서전력수요연간증가율을 2.9~4.1% 로전망한것에비해실제전력수요증가율은 0.6%~2.8% 에그친것으로나타났다. 2014년전력수요증가율은전년에비해 0.6% 를기록해, 6차계획에서전망한 3.4% 에비해크게낮았다. 2016년전력수요증가율은폭염등기후적요인에도전년대비 2.8% 를기록해서 7차계획에서전망한 4.1% 를밑도는수준을나타냈다. < 표 21> 6차 7차전력수급기본계획의목표수요증가율전망및실적 연도 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 기간평균 6차계획 ( 13~ 27) - - - 2.9% 3.4% 3.4% 3.2% 2.2% 7차계획 ( 15~ 29) - - - - - 2.5% 4.1% 2.1% 증가율실적 10.1% 4.8% 2.5% 1.8% 0.6% 1.3% 2.8% 자료 : 산업통상자원부, 6차 7차전력수급기본계획, 전력수급현황자료 제6차 7차전력수급기본계획에서설비예비율은발전기고장등에대비한최소 15% 와수요 공급불확실성 (7%) 을감안한 22% 의목표를설정했다. 현재전력시장에서는전력생산을하지않아도가동대기중인발전기에대해전력예비율을확보하는차원에서용량요금을지불하고있다. 만약발전하지않고대기하는발전기가지나치게증가하게되면발전사뿐아니라전기소비자에게도과도한비용이발생할수있다. 공급예비율이상승하는가운데발전단가가저렴한발전기부터전력구매를보장하는경제급전원칙에따라원전과석탄화력발전의가동률은보장되는반면, LNG화력발전의가동률은저하되는문제가발생한다. 상대적으로대기오염물질과온실가스배출량이적은 LNG 화력발전의비중이줄어들게됐다. 설비예비율이 16~30% 로계획된제6차전력수급기본계획에대해국회예산정책처는 전력수급의안정성을책임지고있는정부에서전력공급의불안정성으로인한비용보다여유설비를확보함에따른안정성의편익에가중치를두는것 은타당할수있다면서도 발전설비과투자로인한기회비용손실가능성 을지적했다. 23) - 56 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 연도 < 표 22> 전력설비예비율및공급예비율추이 (2007~2016 년 ) 설비용량 ( 만 kw) 공급능력 ( 만 kw) 최대전력 ( 만 kw) 공급예비력 ( 만 kw) 설비예비율 (%) 공급예비율 (%) 2007 6,720 6,678 6,229 449 7.9% 7.2% 2008 7,035 6,852 6,279 573 12.0% 9.1% 2009 7,331 7,207 6,680 527 9.7% 7.9% 2010 7,608 7,575 7,131 444 6.7% 6.2% 2011 7,613 7,718 7,314 404 4.1% 5.5% 2012 8,181 7,997 7,599 399 7.7% 5.2% 2013 8,230 8,071 7,652 419 7.6% 5.5% 2014 9,322 8,936 8,015 920 16.3% 11.5% 2015 9,410 8,793 7,879 914 19.4% 11.6% 2016 10,018 9,240 8,518 721 17.6% 8.5% 출처 : 전력거래소, 2017, 전력통계정보시스템 2) 저탄소전원믹스에역행하는전력계획 산업통상자원부는전력수급계획에서발전설비계획의기본방향으로서 안정적전력수급을위한발전설비확충 온실가스감축목표대응을위한저탄소전원구성 전원구성시경제성, 환경성, 수용성조화 분산형전원확대등을제시했지만, 기저발전원인원자력과석탄화력발전중심으로설비확대가계획됐다. 전력수요전망에따라 6차전력수급기본계획에서 2027년까지전력예비율 22% 목표를설정하고총발전설비규모를 139,815MW 로정했고, 이중석탄화력발전소 27기 (23,260MW) 를증설하기로반영했다. 제7차전력수급기본계획에서는기존반영된석탄화력발전소중 4기 ( 영흥 7 8호기, 동부하슬라 ) 를취소반영했다. 그럼에도, 제7차전력수급기본계획에따라 202 9년까지석탄화력발전소설비용량은 18,144MW 추가돼 2014년대비 67.5% 늘어날계획이며, 전력비중은 26.8% 로최대비중을차지할전망됐다. 현재도최대비중을차지하는석탄화력발전소가향후 15년이후에도최대전원으로유지되는계획수립은 저탄소전원구성 원칙에위배되며, 온실가스감축대응을약화시킬수있다. 23) 허가형 국회예산정책처 전력수급기본계획의사전평가 - 57 -

< 표 23> 제7차전력수급계획전원구성전망 ( 정격용량및비중, 단위 : MW, %) 연도 원자력 석탄 LNG 석유 양수 신재생 집단 계 2014 년 20,716 26,274 26,742 3,850 4,700 6,241 4,693 93,216 22.2 28.2 28.7 4.1 5 6.7 5 100 2029 년 38,329 44,018 33,767 1,195 4,700 32,890 8,969 163,868 23.4 26.8 20.6 0.7 2.9 20.1 5.5 100 출처 : 한국전력공사, 2016, 7차전력수급기본계획 3) 미세먼지특별관리대책의한계 산업통상자원부는 2016년 7월기후변화및미세먼지대응관련 석탄화력발전대책회의 를거쳐결과로노후석탄화력발전소 10기처리방안및향후석탄발전운영개선방향을아래와같이제시했다. 기존발전소에대해서는발전사투자를통해성능개선과설비교체를하고노후발전소 10기는 2025년까지순차적으로폐지하기로한것이다. 추가적으로 향후전력수급기본계획수립시신규석탄발전은원칙적으로제한하고증가하는전력수요는저탄소 친환경발전원으로최대한충당 하기로했으며 중장기적으로석탄발전기발전량을축소하는방안도검토 하겠다고밝혔다. 석탄발전처리및오염물질감축계획 ( 산업통상자원부, 2016 년 7 월 ) 1 총 53 기기존발전소에대해, ㅇ 30 년이상 (10 기 ) 모두폐지 (2 기는연료전환 ) ㅇ 20 년이상 (8 기 ) 대대적성능개선 (retrofitting) 시행, 환경설비전면교체ㅇ 20 년미만 (35 기 ) 저감시설先확충, 20 년이상경과시성능개선 2 총 20 기건설중발전소에대해, ㅇ공정률 90% 이상 (11 기 ) 강화된배출기준적용, 40% 추가감축ㅇ공정률낮은발전기 (9 기 ) 영흥화력수준배출기준적용 3 신규석탄발전소 원칙적으로진입제한 4 중장기적으로석탄발전기발전량을축소하는방안도검토 - 58 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 2016년 12월정부와발전공기업 5사는 석탄발전미세먼지등오염물질저감을위한이행협약 을체결해앞선대책에대한투자집행을협의했다. 주요내용은노후석탄발전 10기폐지일정을재확인하고, 기존석탄발전 43기에대해선환경설비전면교체, 건설중석탄발전 20기에대한환경설비투자등을통해 20 30년까지총 11.6조원을투자하겠다는계획이다. < 표 24> 발전공기업석탄발전오염물질저감대책관련연도별투자계획 ( 단위 : 억원 ) 구분 2016 2017 2018 2019~2025 2026~2030 합계 노후석탄폐지 (10 기 ) 816 100 1,116-2,032 기존설비 (43 기 ) 단기설비보강 (1 단계 ) 설비전면교체 (2 단계 ) 건설중석탄추가투자 (20 기 ) 425 1,135 619 - - 2,179 - - 5,270 56,870 32,570 94,710 - - - 8,313 8,353 16,666 전체 425 1,951 5,989 66,299 40,923 115,587 자료 : 산업통상자원부, 2016.12, 보도자료 구체적인투자계획을보면, 기존대책에서폐지키로결정한노후석탄 10기에대한구체적폐지일정수립하고 2025년까지총 2,032 억원을투입할계획이다. 총 43기의기존석탄발전에대해서는 2030년까지터빈교체등성능개선과환경설비투자에총 9.7조원을투입하고, 건설중발전기 20기에대해서는건설과정에서발전설비에대한최고수준의환경설비를 2030년까지 1.7조원을투자하겠다고밝혔다. 하지만정부의석탄발전미세먼지저감대책에실효성이있는지에대해서여러비판이제기되어왔다. 주요한지적으로는노후화력발전소폐지와설비개선이중장기적으로세워져단기적인미세먼지저감을위한효과는미미하고, 폐지되는설비에비해단기적으로대규모의석탄발전소가증설되면서저감효과가상쇄될것으로우려된다. 이번대책은 30년이상된노후발전소 10기를 2025년까지폐지하기로했다. 노후설비일수록대기오염물질배출량이높아우선적으로폐지하겠다는목적이 - 59 -

다. 하지만수도권과가장가까운보령 1 2 호기는 2025 년에야폐지되므로향후 10 년간대기오염물질을감수해야한다. < 표 25> 노후석탄화력발전소폐지계획 발전기명 설비용량 시 기 처리방안 서천 1 2호기 ( 충남서천 ) 400 MW 18.9 월 폐지 삼천포 1 2호기 ( 경남고성 ) 1,120 MW 20.12 월 폐지 호남 1 2호기 ( 전남여수 ) 500 MW 21.1 월 폐지 보령 1 2호기 ( 충남보령 ) 1,000 MW 25.12 월 폐지 영동 1 2호기 ( 강원강릉 ) 325 MW 17.6월 (1호기) 폐지 20.9월 (2호기) ( 바이오매스연료전환 ) 자료 : 산업통상자원부, 2016.12, 보도자료 감사원은 수도권대기환경개선사업추진실태 보고서에서충남지역화력발전소가수도권미세먼지 (PM2.5) 1일평균농도에최대 28% 까지영향을미친다고지적한바있다. 게다가보령 1 2호기가대기오염물질배출량이많은발전기에해당한다. 보령 1 2호기는 2016년 1~6월전체발전소의질소산화물배출량의 5% 를차지했다. 이와관련해국회예산정책처는 보령 1,2호기는폐기시점을앞당기거나가동률을낮추는방안을고려할필요가있다 고지적했다 ( 국회예산정책처, 2016). 24) 전국가동중인석탄화력발전소의발전량당대기오염물질배출량을분석한결과, 탈황및탈질설비없는발전소일수록배출량이높은것으로나타났다. < 표2 5> 과같이, 가장높은오염배출량을기록한석탄발전소가정부의폐지계획에포함되지않기도했다. 2015년기준가동중인 53기의석탄발전소중, 남동발전의삼천포화력 6호기의단위배출량이 1.75kg/MWh 로최고를나타냈다. 이는가장낮은단위배출량을나타낸영흥화력 6호기의 0.131.75kg/MWh 보다무려 13.5배높은수준이다. 삼천포화력 5호기는연간약 7,170 톤의대기오염물질을배출한것으로나타났다. 이는삼천포화력 5, 6호기에가장기본적인탈황, 탈질설비조차설치되지않았기때문으로보인다. 그럼에도, 정부대책에서는삼천포화력 5, 6호기에대한대책이빠졌다. 1997년에가동을시작한태안 3,4호기도단위배출량에서 9위와 10위로높은수준을나타냈다. 24) 국회예산정책처, 2016.10, 미세먼지관리특별대책의현황및개선과제 - 60 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 < 표 26> 전국석탄화력발전소발전량대비대기오염물질배출량현황 (2015 년기준 ) 순위발전기지역준공용량발전량오염물질단위배출량년도 (MW) (MWh/ 년 ) 배출량 (Kg/ 년 ) (kg/mwh) 1 삼천포 #6 경남 1998 500 3,913,359 6,838,458 1.75 폐지계획 2 호남 #1 전남 1973 250 1,869,925 3,191,804 1.71 `21 년폐지 3 호남 #2 전남 1973 250 1,902,308 3,227,827 1.70 `21 년폐지 4 삼천포 #5 경남 1997 500 4,239,118 7,169,591 1.69 5 서천 #1 충남 1983 200 1,256,161 2,012,218 1.60 `18 년폐지 6 서천 #2 충남 1983 200 1,271,109 1,940,670 1.53 `18 년폐지 7 영동 #2 강원 1979 200 1,409,322 1,901,503 1.35 연료교체 ('17~) 8 삼천포 #2 경남 1984 560 4,466,833 5,883,790 1.32 `20 년폐지 9 태안 #4 충남 1997 500 4,218,708 5,393,289 1.28 10 태안 #3 충남 1997 500 3,808,452 4,849,522 1.27........ 52 영흥 #5 인천 2014 870 6,191,372 956,208 0.15 53 영흥 #6 인천 2014 870 7,002,528 929,781 0.13 자료 : 우원식의원실, 2016.10, 보도자료. 발전공기업의발전기중대기오염물질저감장치가설치되지않은발전기는아래와같다. 삼천포화력 5, 6호기및동해 1,2호기는탈황, 탈질모두설치하지않았다. 영동 1 2호기는탈질설비를설치하지않았고, 따라서 266ppm 의높은질소산화물을배출하였고, 질소산화물의배출량도 1,653톤으로높았다. < 표 27> 탈질, 탈황설비가설치되지않은석탄화력발전소 ( 단위 : ppm, 톤 ) 구분 발전기명 준공년월 용량 (MW) 배출농도 (2015) 배출량 (2015) 삼천포 #5 1997.7 560 73 2,728 삼천포 #6 1998.1 560 80 2,752 탈질설비영동 #1 1973.5 125 234 1,036 미설치영동 #2 1979.1 300 266 1,653 발전소동해 #1 1998.1 200 46 589 동해 #2 1999.1 200 46 581 탈황설비 삼천포 #5 1997.7 560 83 4,276 미설치 삼천포 #6 1998.1 560 88 3,968-61 -

동해 #1 1998.1 200 82 720 발전소동해 #2 1999.1 200 85 837 자료 : 국회예산정책처, 2016, 미세먼지관리특별대책의현황및개선과제 노후발전소 10기가폐지되더라도, 기존전력수급기본계획에따라 20기의신규발전소가추가가동을시작하게되면오염물질저감효과는상쇄될수밖에없다. 그럼에도, 정부는건설중발전기 20기가모두운영을시작하더라도석탄발전소에서배출되는오염물질총량은 2015년 17.4만톤대비 3030년에는 8.7만톤으로 50.1% 감축할것이라고밝혔다. 하지만아무리효율을높이고최신설비를도입하더라도, 신규석탄발전소의설비용량이폐지계획중인설비용량의 5배이상이기때문에적어도단기간에오염물질배출총량은크게증가할것으로보인다. 신규석탄발전소는 2022년까지 20기가추가될계획이며, 이중 11기는 201 7년까지새롭게가동에들어갈예정이다. < 표 28> 석탄화력발전소신규및폐지설비계획현황 신규건설계획중인석탄발전소 폐지계획중인노후석탄발전소 발전소용량 (MW) 가동예정연도발전소용량 (MW) 폐지연도 당진 9 호기 1,020 2016 삼천포 1 호기 560 2020 당진 10 호기 1,020 2016 삼천포 2 호기 560 2020 삼척그린 1 호기 1,022 2016 영동 1 호기 125 2017 삼척그린 2 호기 1,022 2016 영동 2 호기 200 2020 북평1 호기 595 2016 호남1 호기 250 2021 북평2 호기 595 2016 호남2 호기 250 2021 태안9 호기 1,050 2016 서천1 호기 200 2018 태안 10 호기 1,050 2016 서천 2 호기 200 2018 신보령 1 호기 1,000 2016 보령 1 호기 500 2025 신보령 2 호기 1,000 2017 보령 2 호기 500 2025 여수 1 호기 350 2016 당진에코 1 호기 * 580 2021 당진에코 2호기 * 580 2022 신서천 1호기 * 1,000 2019 고성하이 1호기 * 1,040 2020 고성하이 2 호기 * 1,040 2021 강릉안인 1 호기 * 1,040 2019-62 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 강릉안인 2 호기 * 1,040 2020 삼척화력 1 호기 * 1,050 2021 삼척화력 2 호기 * 1,050 2021 합계 18,144 합계 3,345 * 공정률 10% 미만또는계획중인석탄화력발전소설비자료 : 환경운동연합, 2016 대다수의국민들은정부의온실가스와미세먼지감축노력에대해부족하다고평가하는것으로나타났다. 한국환경정책평가연구원 (KEI) 이기후변화와미세먼지 2개분야에대해서실시한 2016년국민환경의식조사에따르면, 기후변화관련정부의온실가스감축에대한노력은 5점척도평균 2.64점으로나타나노력이부족한편인것으로인식하고있었고, 정부의온실가스감축노력강화의필요성에대해서는 5점척도평균 3.61점으로꽤필요한편인것으로판단하고있었다. 정부가미세먼지감축을위해충분히노력하고있다고생각하는지에대해질문한결과, 충분하다 ( 매우충분하다 + 충분한편이다 ) 는응답은 5.4% 에불과한반면, 부족하다 ( 부족한편이다 + 매우부족하다 ) 는응답은 53.1% 로나타났다. 발전소미세먼지저감대책의미세먼지로인한피해감소에대한기여도를질문한결과, 3.87점으로사업장저감대책과친환경차보급대책에이어세번째로높은것으로나타났다. 시민의미세먼지불안을해소하기위해정부가제시한미세먼지저감대책보다근본적인방안이요구된다. < 표 29> 온실가스와미세먼지감축관련국민환경의식조사결과 정부의온실가스감축노력 매우충분 충분한편 보통 부족한편 매우부족 평균 0.2% 7.3% 51.4% 37.8% 3.2% 2.64점 온실가스감축노력강화필요성 매우그렇다 그렇다 보통 그렇지않다 전혀그렇지않다 평균 9.2% 50.4% 33.4% 6.7% 0.3% 3.61 정부의미세먼지감축노력 매우충분 충분한편 보통 부족한편 매우부족 평균 0.2% 5.2% 41.5% 46.9% 6.2% 2.46 발전소미세먼지저감대책의피해감소기여도 매우그렇다 그렇다 보통 그렇지않다 전혀그렇지않다 평균 23.7% 48.3% 20.1% 7.5% 0.4% 3.87 자료 : 환경정책평가연구원, 2017, 2016 국민환경의식조사 - 63 -

4) 청정석탄화력발전기술방안의한계 정부와발전업계는석탄화력발전소증설을그대로추진하는가운데고효율및최신설비도입과같은기술적해법을통해온실가스및오염물질배출을저감하겠다고제시해왔다. 이는미세먼지저감대책에서뿐아니라정부의신재생에너지정책, 온실가스감축정책에서석탄가스화복합발전이나탄소포집저장기술이주요방안으로제시되어있다. 1 고효율보일러기술 석탄화력발전소는아무리고효율기술을도입하더라도생산하는전력당온실가스배출량은가스화력발전소에비해약 2배더높은것으로나타났다. 국제에너지기구 (IEA) 자료에따르면, 석탄화력발전소의온실가스배출계수는보일러의효율별로아임계압 880 gco2/kwh 이상, 초임계압 800 ~ 880 gco2/kwh, 초초임계압 740 ~ 800 gco2/kwh 수준이다. 이는산업통상자원부가제시한 LNG 화력발전소의온실가스배출계수 362 gco2/kwh 보다두배이상높은수준이다. < 표 30> 석탄화력기술별효율, 발전량당 CO2 배출량, 석탄소비량 기술유형변환효율 CO2 배출계수 (gco2/kwh) 석탄소비량 (g/kwh) 아임계최대 38% 880 380 초임계최대 42% 800-880 340-380 초초임계최대 45% 740-800 320-340 A-USC/IGCC 45-50% 670-740 290-320 자료 : 국제에너지기구 (IEA). 2012, High-Efficiency, Low-Emissions Coal-Fired Power Generat ion Technology Roadmap 신규석탄화력발전소가고효율기술을갖추더라도국세사회의지구온난화억제목표를달성하기어려울수있을것으로평가됐다. 기후변화에관한정부간협의체 (IPCC) 의온실가스배출시나리오에따라 2050년까지발전부문을탈탄소화한다고전제한다면, 세계적으로건설계획중인 1,400GW 규모의석탄화력 - 64 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 발전설비에 고효율저배출 (HELE, high-efficient low-emission) 기술을모 두도입한다고가정하더라도, 산업화이전대비지구온도를 2 도이내로억제하기 로한국제사회의목표달성이어렵다고평가됐다 (Ecofys, 2016). 25) 2 석탄가스화복합발전 (IGCC) 기술 고효율석탄화력발전기술중하나인석탄가스화복합발전 (Integrated Gasific ation Combined Cycle) 은 신에너지및재생에너지개발 이용 보급촉진법 에서 석탄을액화 가스화한에너지및중질잔사유 ( 重質殘渣油 ) 를가스화한에너지 로정의되어 신에너지 중하나로분류되어있다. 정부와발전공기업에따르면, IGCC 발전소는기존석탄화력발전소보다효율을높여동일양의전기를생산하더라도석탄을덜사용하고온실가스와대기오염물질배출량을저감하는것으로기대된다. 국내에서는최초로태안 9호기 10호기건설계획에 300MW 급 IGCC 발전소를병행해서운영중에있다. 하지만 2015년감사원은태안IGCC 에대해경제성과효율성이떨어진다는지적을제기했다. 감사원은 2015년공개한 공공기관경영관리실태 감사결과에서, 한국서부발전에 한국형 300MW 급 IGCC 실증플랜트기술개발사업추진부적정 이란주의요구를전달했다. 태안화력본부에진행중인한국형 300MW IGCC 실증플랜트의기술개발목표효율은 42% 였으나, 입찰사의기술입찰서를보면 보증치효율이 40.1% 에불과할뿐만아니라기타손실이반영되면실제종합효율은더떨어져 IGCC 사업의기술개발목표는달성하기어려운실정 이라고지적한것이다. 26) 이어서감사원은 설계최적조건기준으로제시된보증치효율 (40.1%) 은기존석탄화력발전소인태안7호기의보증치효율 (41.94%) 보다낮을뿐아니라일반조건에서운영된실제종합효율 (40.15%) 보다낮다 고지적했다. 총사업비약 1조 3,859 억원의재원이들었지만, 목표효율보다낮아온실가스와대기오염물질저감효과는제한적일것으로보인다. 태안IGCC 외에현재 300~400MW 규모의남해IGC C( 경남남해군서면중현리 ) 가총공사비 1조 6,000 억원의계획으로추진중에있다. 25) 26) 감사원 공공기관경영관리실태 한전및 개발전자회사 감사결과보고서 - 65 -

1990년대 IGCC 시범사업이최초로도입된이후세계적으로 IGCC 상용화는여전히불투명한것으로보인다. 여러 IGCC 사업계획이발표됐지만, 실제로추진되지못했다. 최근 5년간최소 18개의 IGCC 사업이취소됐거나보류된상태에있다. 세계적으로 20개신규 IGCC 사업이준비또는건설단계에있지만투자확보에어려움을겪고있다. 이는대부분의 IGCC 사업이사업비초과, 공기지연, 낮은실효성을나타냈기때문이다. 3 탄소포집저장기술 탄소포집저장 (Carbon Capture & Storage) 기술은이산화탄소를포집하여압축하고운반한후지중, 해양퇴적암반층에주입하는기술로서, 대기중에이산화탄소를물리적으로제거함으로써발전업종에서석탄화력발전소사용을유지하면서도이산화탄소배출량을줄일수있는기술이다. 한국정부는발전부문의온실가스감축방안으로서탄소포집저장기술도입을제시했다. 하지만기술상용화까지수십년이소요되는등경제성이아직불투명한상황에있다. 4 기술적해법에의한온실가스감축잠재량평가 [ 그림 5] 로드맵시나리오별감축량과국가감축목표비교 자료 : 에너지관리공단외, 2014.11, 발전부문온실가스감축로드맵, 2014.11-66 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 2014년한국에너지공단과한국전력등이공동으로연구한 발전부문온실가스감축로드맵 에따르면, 초고효율발전기술과석탄가스화복합발전 (IGCC), 탄소포집저장 (CCS) 등과같은기술적수단을적극적으로도입하더라도, 2030년발전부문의온실가스감축률은배출전망치대비 11.7% 에불과할것이며여기에 1조 2,544 억원의과도한기술도입비용이발생해편익도낮은것으로평가됐다. 27) 발전부문온실가스배출전망치대비각기술도입의적용수준에따른세가지시나리오 ( 보수적 (Case1), 낙관적 (Case2), 적극적 (Case3)) 에의한감축량과기술도입비용을각각평가했다. 기술유형은각각 A 석탄화력발전기술 ( 초초임계압 ) B 가스복합화력발전기술 C석탄가스화복합발전 (IGCC) D 탄소포집및저장 (CCS) E 연료전지 F 바이오매스 G 풍력발전 H 태양광발전등을의미한다. < 표 31> 온실가스감축적극도입에따른감축량및기술도입비용분석 출처 : 한국에너지공단외. 2014. 발전부문온실가스로드맵 27) 한국에너지공단 한국전력공사 남동발전 남부발전 동서발전 서부발전 중부발전 발전부문온실가스감축로드맵 보고서 - 67 -

이와같이최신기술을도입하더라도신규석탄화력발전소에의한온실가스배출량저감은매우제한적일것으로보인다. 국회예산정책처는 2020년온실가스감축목표달성관련 6차전력수급기본계획에대해 보수적인기술도입을가정할경우 2020년까지발전부문의온실가스감축효과는전망치대비 3% 를줄이는데불과하며소요비용은 4860억원으로추정 된다면서, 결국 온실가스감축에추가적인비용을들이더라도석탄화력발전설비를가동하는한온실가스감축목표치를달성하는것은용이하지않을것으로예상 된다고지적했다. 5 청정석탄화력관련예산지원의타당성 청정석탄화력발전기술의낮은실효성과한계에도불구하고, 정부는전력산업기반기금을통해청정화력기술개발에막대한예산을지원해왔다. 전력산업기반기금은 신재생에너지, 에너지신산업등전력분야에대한다양한지원사업을통해전력산업의지속적인발전과전력수급의안정을도모 하기위한목적으로전기사용자에대하여전기요금의 3.7% 를부담금으로부과 징수되고있다. 2017 년도전력산업기반기금수입및지출규모는 4조 1,439 억원에달한다. 석탄가스화복합발전 (IGCC) 기술개발은 신재생에너지핵심기술개발사업 의일환으로태양광, 풍력등재생에너지기술개발과함께예산지원을받고있다. 20 17년예산내역을보면, 총 203,777백만원의신재생에너지핵심기술개발사업예산중상용급가스화플랜트운전및운영기술최적화 ( 계속 ) 및저급석탄에특화된고유가스화기기술개발 ( 신규 ) 등에 3,642 백만원, 발전소온배수이용기술개발외 2,065 백만원등석탄화력발전관련기술개발에약 57억원의예산이책정됐다. 청정화력핵심기술개발사업명목으로 22,543 백만원의예산도지원된다. 이사업은 기존화력발전대비고효율화및 CO2 저감을달성할수있는친환경고효율대용량차세대화력발전분야핵심기술개발강화 한다는목적의내역이다. 2017년관련예산을보면, 청정화력발전기술개발에 17,797 백만원이지원된다. 이는 기존화력발전대비고효율화및 CO2 저감을달성할수있는친환경고효율대용량차세대화력발전분야핵심기술개발강화 와 현재가동중인화력발전의점진적노후화로인해노후설비에대한수명연장및성능향상기술개발 등을목적으로두고있다. - 68 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 이외에도청정화력융합혁신기술개발에 900백만원, 청정화력발전실증테스트베드구축에 3,000백만원의예산을지원하도록했다. 청정화력발전실증테스트베드란남동발전의영동화력석탄발전소를우드펠릿전용발전소로개조하는것과관련해 노후화된석탄화력발전소를실증용테스트베드로변경하여국내중소 중견기업개발부품의 Track Record 확보를지원 한다는목적이다. 석탄화력발전및청정화력기술개발에대한전력산업기반기금의지원예산은향후증가할전망이다. IGCC 포함한석탄화력관련신재생에너지핵심기술개발사업지원예산은 2016년현재 71억원에서 2020년 140억원으로계속증액될계획이다. 청정화력핵심기술개발사업의지원예산역시앞으로증가해 2016년현재 32 6억원에서 2020년 485억원으로증액할계획이다. 청정석탄화력발전기술개발의한계를고려하면전력산업기반기금을통한예산지원은향후재검토를통해엄격히제한할필요가있다. 무엇보다정부가향후전력수급기본계획에서신규석탄화력발전소의추가진입을더이상허용하지않도록했고각발전공기업이자체적으로설비교체와성능개선을위해대대적투자계획을발표한만큼전력산업기반기금을통해화력발전기술개발에대한예산지원을지속해야할근거에대해면밀히평가해야한다. < 표 32> 석탄화력및청정화력기술개발관련중기재정소요및산출근거 ( 단위 : 억원 ) 구분산출근거 2016 2017 2018 2019 2020 합계 신재생에너지 핵심기술개발사업 석탄이용 46 43 56 70 70 285 수열 25 21 55 60 70 231 청정화력발전기술개발 278 262 301 346 398 1,585 청정화력 핵심기술개발 청정화력융합혁신기술개발 9 12 14 16 18 69 실증테스트베드구축 30 36 41 48 55 210 기획평가관리비 9 9 10 12 14 54 합계 397 383 477 552 625 2,434 자료 : 산업통상자원부, 2016.12, 2017 년예산및기금운용계획사업설명자료 - 69 -

결론 파리협정이공식발효됨에따라화석연료사용으로인한온실가스배출의감축을위한국내외대응수준은더욱강화될전망이다 전세계가참여하는파리협정이심화되는기후위기를고려해진전된공동목표에합의한만큼한국도기후변화책임과대응역량에맞는온실가스저감에나서야한다 현재석탄화력발전소는기저발전으로국내전력공급의최대비중을차지하는가운데정부의석탄화력발전소확대계획에따라향후에도최대발전원으로유지될전망이다 하지만발전량당온실가스배출량이가장높은석탄화력발전소는국내온실가스배출증가에가장주요한요소로평가되었으며 설비증가와기술적방안의한계에따라국내온실가스감축노력에심각한제약요인으로작용할것으로평가된다 게다가최근미세먼지에대한사회적우려가크게높아지면서석탄화력발전소에대한면밀한대책이요구되고있다 정부의노후석탄발전소폐지대책발표에도불구하고 기의신규석탄발전소가건설추진되면서정부의미세먼지저감정책에대한시민들의우려가여전히높다 따라서기후변화대응을위한석탄화력발전관련정책과제는다음과같다 첫째 석탄화력발전소에대한가동규제를통해미세먼지와온실가스배출량에대한저감목표를강화해야한다 석탄화력발전소로인한공중보건과기후변화에대한영향이심각한것으로나타난가운데현재전력공급의최대비중을차지하는석탄화력발전소를축소하는방안이요구된다 정부의미세먼지특별대책에도불구하고석탄화력발전소설비용량이계속증가하면서오염물질의배출총량도더늘어날것으로보인다 게다가최신설비를도입하더라도석탄화력발전소의온실가스저감효과는매우미미한것으로평가됐다 따라서가동중인석탄화력발전소의가동률자체를제한해오염물질과온실가스배출을저감하는방안이마련돼야한다 최근전력수요증가의둔화와전력공급예비율상승으로인해전력수급의차질우려는낮을것으로보인다 전력거래원칙을기존경제성중심에서환경과안전성을함께고려하는것을원칙으로한전기사업법개정과함께세부적인석탄화력발전소규제방안이논의돼야한다 둘째 석탄화력발전의외부비용을발전단가에반영해야한다 석탄화력발전은현재원자력발전에이어발전단가가가장낮은것으로평가된다 하지만여기에는석탄화력발전의사회환경적비용은반영되어있지않고 이러한외부비용은발전 - 70 -

제 2 장기후변화대응을위한석탄화력발전대책 회사가아닌사회에전가되고있다 제 차국가에너지기본계획에서다양한사회적비용을전기요금원가에반영하겠다는원칙을수립했지만이에대한정책이행이단행되지못했다 발전용유연탄관련천연가스대비에너지세제의형평성을맞추는것은물론석탄화력발전소로인한외부비용을추가로전기요금에반영해야한다 셋째 신규석탄화력발전소계획에대한전면적인재검토가요구된다 정부는 년미세먼지특별관리대책을통해노후발전소를폐지하고향후신규석탄화력발전소의진입을원칙적으로제한하겠다고밝혔지만 기존전력수급기본계획에서승인한석탄화력발전소계획은그대로추진하겠다는방침이다 현재건설중인설비에더해신규석탄화력발전소를추가로확대한다면 미세먼지와온실가스저감을위한정책효과는상쇄될수밖에없으며한국에대한국제사회의신뢰도와국민들의정책수용성이악화될것으로보인다 게다가신규석탄화력발전소계획은심각한사회적갈등을유발하고지자체의의욕적인에너지전환계획과상충되며사회적비용을발생시키고있다 따라서올해수립될예정인 차전력수급기본계획에서는공정률이낮거나미착공된 기의신규석탄화력발전소에대해선사회적의견수렴을통해전면재검토해야하며 이에따라온실가스감축목표도상향조정하는방안을고려해야한다 넷째 청정석탄화력발전기술개발에대한객관적평가를실시하고이에대한예산지원을재검토해야한다 현재가동중인석탄가스화복합발전 설비가설계치보다경제성과효율성이떨어져실제온실가스감축실효성이낮은것으로평가됐다 발전부문의주요온실가스감축수단으로제시되는탄소포집저장 기술역시낮은경제성으로상용화가불투명한상황이다 청정석탄화력발전기술에대한실효성이높지않은가운데신재생에너지활성화와전력산업기반기금을통해이에대한예산지원이계속되어왔다 따라서청정석탄화력발전기술에대한객관적이고면밀한검증을통해예산지원의효율성과형평성을담보해야한다 - 71 -

환경부, 국립환경과학원, 2012, 우리나라기후변화의경제적학분석 (III) UNEP, The Emission Gap Report 2016 한국에너지공단, 2016.11, 2015년신재생에너지보급통계통계청, 2015.12, 신재생에너지보급실적조사통계정보보고서최현정, 아산정책연구원, 2015, Post-2020 온실가스감축목표의문제점기후변화행동연구소, 2016.11, 한국, 2016년대표적인 기후악당 국가로선정 환경운동연합, 2016.11, 석탄발전소증설로온실가스배출량 52.4% 급증전망 국회예산정책처, 2016, 국가온실가스감축목표설정, 배출권거래제운영및해외배출권확보정책연구환경부, 2016.6, 미세먼지관리특별대책국립환경과학원, 2016, 국가대기오염물질배출량통계대한의사협회, 2016, 우리나라국민의공중보건위험인식조사와정책활용방안에대한기반연구 Health and Environment Alliance, 2013, The Unpaid Health Bill 문난경외, 한국환경정책 평가연구원 (KEI), 2015, 국내화력발전소운영에따른대기질영향그린피스, 2016.3, 살인면허 : 신규석탄화력발전소의건강피해단국대의료원환경보건센터, 2014, 환경오염취약지역주민건강영향조사보고서 OECD, 2016, The Economic Consequences of Outdoor Air Pollution 온실가스종합정보센터, 2015, 국가온실가스인벤토리보고서이인희, 오혜정 ( 충남연구원 ), 2013, 충남의발전관련시설에의한환경및경제적피해분석 허가형, 국회예산정책처, 2015.2, 전력수급기본계획의사전평가국회예산정책처, 2016.10, 미세먼지관리특별대책의현황및개선과제환경정책평가연구원, 2017, 2016 국민환경의식조사 Ecofys (Lindee Wong et al.), 2016, The incompatibility of high-efficient co al technology with 2 C scenarios 감사원, 2015.3, 공공기관경영관리실태 ( 한전및 6개발전자회사 ) 감사결과보고서한국에너지공단외, 2014.11, 발전부문온실가스감축로드맵 보고서 - 72 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 정부는기후변화, 탄소저감, 미세먼지관련정책을꽤화려하게제출하고있는듯보인다. 그러나실내용은피상적이며, 정책목표는불분명하다. 당연히실효성이의심스럽다. 첫째, 미세먼지대응정책에급급해발표했던노후석탄화력 10기폐쇄는상징적인선언에불과하다. 어차피효율과수익성이낮아퇴출되어야할발전소의폐지를앞당겨발표한것일뿐이다. 무엇보다전력공급과잉국면에서신규발전소건설을위해노후발전소를폐지하는것, 이는재개발을위해무리한철거를감행하는한국정부의토건정책경향과상당히흡사하다. 둘째, 석탄발전 4기 4,000MW 의취소에대해, 마치에너지전환을위한이산화탄소저감정책이었던것처럼포장한것은대국민사기극이다. 2015년제7차전력수급기본계획에서취소한석탄화력 4기중 2기는어차피송전선로의문제를해결하지못했고끊임없이건설이지연되어취소할수밖에없었던, 동부하슬라민자발전 2기였다. 나머지 2기, 영흥화력 7,8호기는원자력 2기 3,000MW 를부활시키기위한희생양이었을뿐이다. 후쿠시마사태로인해원전확대를강행할수없게되자, 원전 4기를유보하면서오히려민자발전설비를확대시킨것이 20 13년제6차전력수급기본계획이었다. 그런데정부는슬그머니원전건설을부활시키면서, 석탄화력비중이가장높은한국남동발전 ( 주 ) 의신규건설을취소했다. 이렇듯원전확대를위해발전공기업의석탄화력 2기를밀어내고, 전형적인도덕적해태에해당하는민자석탄 2기를취소한것이 4기석탄화력취소의진실이다. 그럼에도불구하고 4기의취소에대해 사후적으로 미세먼지와온실가스대응정책이었다고평가하는것은실로견강부회라할것이다. 28) 28) 자세한바는송유나, 2015.6.26, 은폐와숫자조작, 제 7 차전력수급기본계획의문제점, 사회공공연구원이슈페이퍼를참조할것. - 73 -

셋째, 2030 온실가스감축 37% 는현재와같이보다더경제가발전하고에너지를소비할것이라는 BAU(Business as usual) 전망에기초한것이다. 지금보다더많이전력을소비할것으로전망했기때문에 2030 온실가스전망은당연히부풀려져있다. 더욱이 37% 감축중 11.3% 는해외에서구매한다는것이다. 이러한감축목표는감축이아닐뿐더러에너지다소비기업과석탄화력에대한일종의면죄부와같다. 현재 5개발전공기업들이소유 운영하는석탄화력발전소들은탄소저감, 친환경설비보완을위해야심찬 (?) 투자계획을수립하고있다. 그러나막대한비용만큼온실가스저감에실질적으로기여할지는미지수이며, 회의적시각도많다. 석탄화력발전소의현재와같은설비용량및가동률을전제로한정책, 산업체에게특혜를주는온실가스저감정책자체가근본적으로변화하지않는다면한국의온실가스감축은쉽지않다. 넷째, 제2차국가에너지기본계획상 2035년신재생설비비중은 20.1% 이지만, 설비비중만증가할뿐풍력과태양광등자연에너지의간헐성 단속성으로인해실제전력생산에의기여도는상당히낮을것이다. 최근정부는발전공기업들에게 RPS 등의규제를확대하여 2017 8 년사이 3.7조원을투자하겠다고발표했다. 발전공기업들을중심으로신재생에너지설비는늘어날수있지만신재생설비의실효성즉가동률을높이는계획이없다면투자는투자에만머물뿐이다. 오히려정부의신산업투자종용에따라막대한공적자금만낭비되는역효과를낳을가능성도크다. 정부의에너지신산업육성전략에따르면, 전력공기업들의막대한수익이사실상신산업, 민관협력 (Project Financing; PF 등 ) 라는이름으로재벌에게돌아갈가능성이높기때문이다. 다섯째, 발전공기업 6개사의주식상장등민영화 시장화정책과에너지전환정책은정면으로충돌할수밖에없다. 발전공기업 6개사와한전의수익이매년수조원에달한다. 공적투자를통한재생가능에너지의확대, 전력산업의체질개선이충분히가능한물적토대를갖추고있다. 그런데정부는발전공기업들의주식상장, 한전의해체에준하는기능조정 민영화정책을밀어붙이고있다. 민영화 시장화는지속가능한에너지체제전환의길을가로막고역행할것이다. 독일등의국가에서민영화혹은자유경쟁체제에서, 시장을통해재생가능에너지가확대되었다는주장도있다. 그러나발전차액지원제도 (Feed in Tariff; FIT) 등재생가능에너지에대한막대한공적자금투여가있었기에가능했다. 오히려시장체제 민영화가갖는고질적병폐로인해재생가능에너지를비롯한전력전반을재국유화, 공영체제로전환하기위해노력하고있는곳이바로이들선진국 - 74 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 의현실이다. 29) 민영화가아니라에너지공기업들의민주화가급선무이다. 많은환경 시민단체들그리고지역주민들이에너지공기업을불신하는것은잘못된정부정책의대리자로서비민주성 관료성 불통성에서벗어나지못하고있기때문이다. 에너지공기업이지속가능성 공공성을집행하는국민의 진정한대리자 로기능할수있도록소유 운영구조전반을개혁하는것, 바로이것이에너지전환을위해선행되어야할가장큰숙제이다. 이글은우선한국의석탄화력현황에대해살펴볼것이다. 현재까지는 5개발전공기업이소유 운영하고있으나, 조만간민간에너지재벌이진입하는시장으로변화하게된다. 석탄화력은기저발전으로서높은가동률에따른막대한수익이보장된다. 민간발전사들이석탄화력에까지진출하고공기업들의주식상장이강행된다면, 석탄화력의기저발전으로서의위치는수익성때문에보다공고해질것이분명하다. 에너지기업들의수익확대전략에따라온실가스저감은뒷전으로밀려날것이며, 재생가능에너지확대는공문구로전락할수밖에없다. 다음으로정부의온실가스저감및신재생에너지확대정책을보아야한다. 정부는각종정책을남발하고있지만, 정작온실가스배출의책임이가장큰산업체즉대기업들의책임은오히려탕감해주고있다. 2030 온실가스감축계획을보면대기업들은오히려 2014년보다더많이배출해도되는허용권을부여받았다. 더욱이에너지신산업, 전력판매시장개방등을통해더큰특혜와기회를하사받은것이바로대기업들이다. 반면에너지공기업들은각종투자를진행해야한다. 그실효성 적합성은미지수이나, 공기업으로서마땅히해야할역할임이분명하다. 석탄화력 5개발전공기업의온실가스저감정책의현황과문제점, 향후과제에대해살펴보면서에너지공기업의공적역할에대해되돌아보도록하자. 그다음으로 5개발전공기업의신재생에너지확대정책에대해살펴볼것이다. 각회사들은신재생에너지의무할당제 (Renewable Portfolio Standard; RPS) 30) 할당량을채우기위해향후 20조가량의투자를진행할것이고대부분의투자가 29) 에너지노동사회네트워크, 2015.8, 민영화가패퇴하고공영화로돌아오다 : 세계의에너지민주주의투쟁들을참조할것. 30) RPS 는발전설비용량 500MW 이상을운영하는공공 민간회사들에게신재생에너지이용을의무화한제도이다. 신재생에너지발전설비를도입하거나혹은타신재생에너지발전사업자의인증서 (REC) 를구매하여의무할당량을채워야한다. RPS 를위한신재생에너지원은태양광, 태양열, 바이오, 풍력, 수력, 해양, 폐기물, 지열, 연료전지, 가스화, 수소등 11 개이다. 자세한바는후술하고있다. - 75 -

풍력에집중될것이다. 이미한국은풍력의부지갈등이시작되었는데향후발전공기업을중심으로부지확보전쟁이벌어질가능성도있다. 발전공기업들의막대한수익을풍력등재생가능에너지에투자하는것은바람직한수익의사회화이다. 그러나대부분의사업이민간과의 SPC 형태로진행되어발전공기업은 RPS 할당량을채우고향후수익은민간자본이고스란히가져갈가능성이크다. 나아가재생가능에너지가실효성을가지기위해서는백업전원이필요한데, 이에대한고민이전혀없이투자계획만이난무하고있다. 발전공기업등의신재생에너지확대는각회사의경쟁적정책이되어서는안된다. 전력산업의에너지 MIX 목표하에공기업간협력을통해실효성있는정책이되도록해야한다. 마지막으로에너지전환을목표로한, 에너지전환을가능하게하는, 전력٠에너지공기업들의재편전략에대해제안해볼것이다. 한수원을비롯하여 6개공기업의경쟁체제, 민간과의경쟁및민간으로의수렴이라는현재의조건은석탄화력에서만이아니라에너지전환전반을가로막는가장큰걸림돌이다. 시장과경쟁은에너지전환이아닌수익성을택할것이고, 에너지민주주의는질식할것이다. 독일, 미국등에서아래로부터재공영화가추진되고있으며, 영국에서재국유화투쟁이벌어지고있는것은바로이때문이다. 한국에서진행되는발전공기업의주식상장은온실가스저감을위한각종투자를저해할것이고, 신재생에너지에대한투자를국민을위해서가아니라민간의수익으로전락시킬것이다. 지속가능한에너지 MIX의방안, 이를실현할수있는 5개발전공기업의공적재편전략, 에너지공기업의민주화를위한실질적대안등에대해제안해볼것이다. 1) 일반현황 1차에너지원인석탄중유연탄은 2015년기준약 119,392,000 톤을수입하고있다. 1970년대까지는석유가발전용연료의대부분을차지했었다. 그러나잇따른오일쇼크이후한국에서도에너지다변화정책이시작되어석탄화력, 원자력발전그리고 LNG를이용한복합화력등이성장하였다. 현재유연탄은음식 담배 섬유 의복생산등에다양하게쓰이고있으나, < 표 33> 을보면발전용으로 80,354,000 톤, 1차금속이 36,753,000 톤을차지하고있다. 사실상발전용 - 76 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 연료수요가압도적이며 2000 년대중 후반이후수요증가가매년크게이루어 져왔다는점을알수있다. < 표 33> 부문별유연탄소비현황 자료 : 산업통상자원부 에너지경제연구원, 2016 년에너지통계연보 - 77 -

[ 그림 6] 을보자. 석탄은 1 차에너지중 29.7% 를차지하고있으며대부분이 전력생산즉발전용연료와열에너지로사용되고있다는점을다시확인할수 있다. [ 그림 6] 2015 년 Energy Balance Flow 자료 : 산업통상자원부 에너지경제연구원, 2016 년에너지통계연보 석탄의경우전력생산비용이 LNG와재생가능에너지보다적지만전환손실이 38% 가량으로타에너지원보다훨씬높다. 1차에너지원중한국은여전히석유의비중이가장높다. 그러나원자력과석탄의비중이점차높아져석유수요를대체하고있다. LNG는발전용및난방용연료소비의둔화로인해점점줄어들 - 78 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 고있다. 최종에너지소비를보면, 산업용이 62.5% 로가장높다. 전력을보더라도산업용이 54.9% 를소비한다. 이렇듯한국의에너지다소비구조는산업부문이주도하고있으며, 전력의과소비역시산업용수요에근거하고있음을알수있다. < 그림 7> 에서보듯이, 한국의석탄화력설비비중은 28.9% 이다. 원자력 21% 보다비중이높지만, 의외로 LNG보다는낮다 31). 수력을포함한신재생에너지의비중은 8.8% 이다. 현재한국에는총 81대의석탄화력발전기가가동되고있으며, 20기의석탄화력이건설중에있다. [ 그림 7] 2016 년 11 월 2 일기준, 발전원별설비용량 자료 : EPSIS 전력통계정보시스템 31) 대다수사람들이한국의발전설비중원자력혹은석탄화력이가장높다고생각하는경우가많다. - 79 -

< 표 34> 의전력거래실적을보자. 석탄화력이전체거래량의 40% 이상을차지하고있음을알수있다. 한국의전력거래시스템은철저히경제급전원리에따른다. 연료비가가장낮은원자력과석탄을기저발전으로설정하여전력생산의우선순위에두는것이한국의경제급전논리이다. 신 재 생 에 너 지 연료원 < 표 34> 2015 년평균전력거래실적 설비용량거래량거래금액정산단가 만 kw % 억 kwh % 억원 % ( 원 /kwh) 원자력 2,172 22.0 1,572 31.7 98,535 23.7 62.69 유연탄 2,743 27.8 1,943 39.2 137,930 33.1 70.99(68.26) 무연탄 113 1.1 68 1.4 7,304 1.8 107.69 유류 410 4.1 94 1.9 14,138 3.4 150.29 LNG 3,048 30.8 1,064 21.5 134,460 32.3 126.34(126.15) 양수 470 4.8 36 0.7 4,833 1.2 132.75 수력 176 1.8 21 0.4 2,388 0.6 113.35 태양광 134 1.4 15 0.3 2,594 0.6 169.19(102.00) 풍력 85 0.9 13 0.3 1,461 0.4 109.36 연료전지 17 0.2 11 0.2 1,242 0.3 116.27(100.28) 폐기물 422 4.3 101 2.0 9,861 2.4 98.10 해양에너지 26 0.3 5 0.1 491 0.1 98.96 바이오 27 0.3 10 0.2 1,075 0.3 103.27 IGCC 38 0.4 - - - - - 기타 1 0.0 0 0.0 14 0.0 95.04 총계 9,881 100.0 4,954 100.0 416,326 100.0 84.05 * ( ) 안은 RPS 이행비용정산금을제외하여산정한정산단가임. 자료 : 전력거래소, 2016.1, 2015 년연간및 12 월전력시장운영실적 정산단가를보면 2015년원자력이평균 62.69원 /kwh으로가장낮고, 유연탄이 70.99 원 /kwh이다. 반면 LNG 정산단가평균은 126.34 원 /kwh이며태양광은 169.19 원 /kwh으로가장높다. 풍력의경우최근경제성을획득해가는과정이라 109.36 원 /kwh으로많이낮아지고있다. 원자력의경우 LNG에비해거래량이많지만정산단가가전체거래금액은적다. 석탄은거래량이 39.2% 로가장많지 - 80 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 만, 21.5% 인 LNG와전체거래금액은 33.1% 로비슷하다. LNG 발전은거래량에비해정산단가가높아전체거래금액중 32.3% 를차지하고있다. 태양광과풍력등재생가능에너지는간헐성 단속성으로인해설비용량에비해거래량이적을수밖에없다. 태양광의설비용량은 1.4% 이지만거래량은 0.3%, 풍력은설비용량 0.9% 이지만거래량은 0.3% 에불과하다. 정부의기저발전중심전력정책이현재와같이유지된다면, 석탄화력은리스크가작으면서도장기적으로큰수익을얻을수있는전원이다. 2) 민간석탄발전의진출과석탄화력의수익구조 한국의전력설비비중은발전공기업 6 개사가 74%, 나머지기업들이 26% 를 차지한다 [ 그림 8]. 지역난방공사등공공소유인열병합발전을고려한다할지라 도전체시장의 1/4 가량이민영화된것으로간주할수있다. [ 그림 8] 2016 년 11 월 2 일기준발전회사별설비용량현황 자료 : EPSIS 전력통계정보시스템 2004 년배전분할중단으로전력산업의완전민영화정책이일정유보된상황 에서민간발전회사인 SK, 포스코, GS 등은한전자회사의매각, LNG 중심의민 - 81 -

간발전허용등각종규제완화와특혜에힘입어지배적사업자로성장하였다. 이러한발전분야민영화정책은매각이아닌시장개방 규제완화를통한우회적 시장진입형민영화라규정할수있다. 이결과민간발전회사들, 사실상포스코와 SK, GS 3개재벌기업이과점한시장은꾸준히성장하였다. 민간기업입장에서는건설공기 비용등리스크가큰석탄화력에뛰어들기보다, LNG 복합화력과열병합발전을선호하는것이당연했다. 무엇보다전력산업구조개편을위해 2001년 4 월 2일탄생한전력거래제도는민간의복합화력들에게특히높은수익을보장해주는행운의시스템이었다. 앞의 < 표 34> 를다시보자. LNG 복합화력의설비용량이 30.8% 로가장높지만거래량은 21.5% 로원자력과석탄보다적다. 그러나거래금액은 32.3% 로높다. 이는전력거래제도의계통한계가격 (System Marginal Price; SMP) 32) 때문이다. 현행전력거래제도는가장높은가격의발전기가가격을결정하고그가격에따라다른발전기도정산을받는구조이다. 이는공급안전성을위해시장참가자전원에게최고수준의가격을보장해주는한국전력시장의특징이다. 그러나민간발전회사는높은가격의정산단가를고스란히적용받는반면, 발전공기업들은한전과의수익조정을위해정산조정계수를적용받는다. 즉공기업에게만강한규제를적용하여시장이갖는필연적리스크를흡수시키고, 민간에게는수익을고스란히보장해주고있는것이다. 그러나민간 LNG 발전소의건설지연, 발전공기업의투자회피 33), 수익성에매 몰된운영으로인해전력설비전반의불안정성이증대하여, 일시적공급부족사 태가발생했다. 2011 년 9.11 순환정전사태이후 2014 년중반까지전력공급이 부족했다. 더욱이원전납품비리로인해일부원전가동이중단되면서공급불안 이전반적으로증대되었다. 이조건에서첨두부하인 LNG 발전의가동률이높아 졌고한국전력거래의특성으로인해민간발전사들은엄청난수익을거두었다. 32) 전력거래제도와계통한계가격에대해자세히살펴보기위해서는송유나, 전력거래제도와 LNG 복합 열병합수익구조, 2014, 사회공공연구원열에너지국가정책비판보고서보론참조. 33) 한국의전력설비증설과폐지등의계획은 15 년을전망으로하여 2 년마다수립되는전력수급기본계획에의거한다. 지난 10 여년동안정부는발전공기업의자체적발전소신규건설보다민간과의 SPC 등을종용해았다. 그결과민간발전은리스크를줄이면서 투자와운영제반측면에서 - 발전사업에뛰어드는기회를얻었다. 나아가발전소신규건설은장기투자를요하기때문에매년진행되는시장형공기업경영평가에득이되지않는다. 이때문에발전공기업들은단기수익에매몰되어, 장기투자를회피하였다. 자세한바는다음절에서분석할것이다. - 82 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 그런데민간발전사들의호시절은여기에그치지않았다. 정부는바야흐르석탄발전소까지민간에게허용하였다. 2010년제5차전력수급기본계획에서는 STX 그룹에게동해민자 1,000MW 를, 동부그룹에게는당진 1,000MW 를허가했다. 201 3년제6차전력수급기본계획에서는 SK 건설, 삼성물산, 동양파워, 동부하슬라에게각각 2,000MW 라는엄청난규모의석탄화력설비를주었다. 그러나이들민간회사는투자리스크등에따라부침을거듭하였다. 결국 STX 동해북평석탄화력은 GS가, 동부그룹의당진화력은 SK가스가, 동양그룹은포스코가각각인수하였다. 사실상발전시장에기진입한포스코, SK, GS 3개사의과점시장이보다공고화된것이다. < 표 35> 제6 7차전력수급기본계획에서허용한신규석탄화력 구분 발전소명 용량 (MW) 소유구조 GS 동해 ( 북평 ) #1,2 1,190 GS 100% 당진에코파워 #1,2 1,160 SK가스 51%, 동서발전 34%, 산업은행 15% 민간 기업 고성하이 #1,2 2,080 SK 가스 19%, SK 건설 10%, 남동발전 29%, FI 42% 강릉에코파워 #1,2 2,080 KB 42%, 남동발전 29%, 삼성물산 29% 발전 공기업 포스파워삼척 #1,2 2,100 포스코에너지 100% 소계 8,610 당진 #9,10 2,040 동서발전 100% 삼척그린 #1,2 2,044 남부발전 100% 태안 #9,10 2,100 서부발전 100% 신보령 #1,2 2,000 중부발전 100% 여수 #1 340 남동발전 100% 소계 8,524 합계 17,134 자료 : 제 6 7 차전력수급기본계획재구성 < 표 35> 를보면현재건설중인석탄화력은총 17,134MW 에이른다. 이중 민간이 8,610MW, 발전공기업이 8,524MW 로민간의비중이더크다. 이미전체 발전시장의 26% 를잠식한민간회사, 그것도포스코 SK GS 가발전시장을과 - 83 -

점하는조건에서이들세기업의석탄화력에의진출은전체발전시장의판도를바꿀수준의규모이다. 더구나정부는현재전력판매시장개방까지강행하고있다. 판매시장개방은 1만Kw 이상대규모수용가들에게전력판매를허용하는것으로대규모수용가는역시포스코 SK GS 삼성등재벌기업이다. 이들이판매시장에뛰어든다면전력의생산과소비가결합하는재벌독식의시장이형성될가능성이크다. 발전 ( 생산 ) 과판매 ( 소비 ) 를분할하여완전경쟁을실현한다던영미식전력민영화가결국수년안에발전과판매의겸업즉수직계열화를이루어, 사적독점 과점화되었다는사실은이미널리알려진민영화의폐해이다. 이러한현상은전혀색다르지않은전력산업민영화의세계화된 일반화된경향이다. 에너지민영화는시장경쟁 완전경쟁을주장하면서출발하지만, 대다수선진국에서사적독점 과점화, 사적수직계열화로마무리된것이역사적사실이다. 34) 그런데한국의에너지재벌기업들은투자리스크를줄이기위해현재공기업을활용하고있으며, 공기업들스스로민간의하위파트너를자임하는독특한현상까지만들어지고있다. < 표 36> 최근한전및발전공기업당기순이익현황 ( 단위 : 억원 ) 구분 남동 남부 동서 서부 중부 한수원 한전 합계 2011년 1,433 684 929 421 585 6,619-32,930-22,259 2012년 1,741 1,056 1,675 1,054 1,323 1,262-30,780-22,669 2013년 878 1,057 333 948 408-1,802 1,743 3,565 2014년 4,181 640 1,596 1,333 1,105 14,461 27,990 51,306 2015년 5,833 2,215 4,490 3,003 2,262 24,652 134,164 176,619 2016년반기 3,094 2,235 3,521 2,900 2,139 14,892 39,306 68,087 합계 14,066 5,652 9,023 6,759 5,683 45,192 139,493 254,649 자료 : 각사의매년결산보고서참조 < 표 36> 은 6개발전공기업과한전의 2011년이후 2016년반기까지의당기순이익현황이다. 한전의경우 2008년이후연료비폭등, 전기요금동결정책등에의해 2012년까지적자를기록했으나 2013년이후흑자로돌아섰다. 한수원은 34) Sharon Beder, 2004, 파워플레이 : 세계의전력산업을장악하기위한투쟁, 교보문고 - 84 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 원전납품비리로인한가동정지로 2013년적자였지만 2015년은 2조4,652 억원, 2016년반기만하더라도 1조 5천억원가까운수익을얻고있다. 5개화력발전공기업의경우대체로남동발전의수익이높다. 이는석탄화력비중이높아가동률 거래량 판매량이높아서이다. 반면복합화력비중이높은남부발전은 2012 년과 2013년수익이월등히높았다. 전력의일시적부족국면에서 LNG 복합화력가동률증가에따른수익증가를정확히보여주고있다. 그러나 2014년이후남동발전과남부발전의수익을단순비교해볼때, SMP의특혜를민간과달리누리지못하는남부발전의수익은급격히떨어졌다. 그러나석탄화력가동률이높아진남동발전의수익은크게높아졌다. 이렇듯현재전력거래제도는원자력과석탄등기저발전의가동률과판매량에따른수익이결정적인변수라는사실을확인할수있다. 원자력 35) 과석탄등기저의비중이보다높아지고있는현재의추세를고려해볼때향후석탄화력의수익은더욱높아질것으로전망된다. 특히민간기업들이집중적으로진출하는석탄화력은효율이높은신규발전의이점이있어기존공기업의석탄화력보다가동률이높을것이다. 나아가온실가스감축과관련하여, 재벌에대한정부의특혜를미루어볼때발전공기업보다더느슨한규제를받을것이분명하여그수익은천문학적으로성장할것이다. 3) 석탄화력을옹호하는시장 2016년 10월 18일국회장병완의원실등이 미세먼지의원인으로화력발전등이지목되고... 우리나라도온실가스배출량전망치대비 37% 의감축을목표로제시하며적극적인온실가스감축에노력을벌이고있는바, 전력기저발전에있어환경과국민안전을고려한조항을마련하기위한것임, 이에전기판매사업자가전력구매시, 경제성과전력수급의안정성환경과국민안전에미치는영향등을종합적으로검토하는조항을신설 36) 하겠다는, 전기사업법개정안을발의했 35) 원자력의경우안전강화비용, 사용후핵연료처리, 영구처분등폐로비용등이아직까지제대로반영되지않고있다. 미국의경우제반비용이추산되면서원자력은 LNG 와재생가능에너지보다가격경쟁력이이미떨어졌다. 더욱이최근한국의지진사태로인해내진강화등안전비용은보다강화되어야할것으로보여향후원자력의생산단가즉연료비는보다높아질것으로보인다. 36) 장병완의원대표발의, 2016.10.18, 전기사업법일부개정법률안 - 85 -

다. 이법안의취지는 전력생산과판매에있어온실가스, 미세먼지, 원자력의 안정성등을고려하여석탄과원자력발전이기저발전으로서전력을우선공급하 는구조를바꾸어야한다는것 이다. 개정안의구체적내용은다음과같다. 제31조제4항및제5항을각각제5항및제6항으로하고, 같은조에제4항을다음과같이신설하며, 같은조제5항 ( 종전의제4항 ) 각호외의부분중 전기판매사업자는 을 제4항에도불구하고, 전기판매사업자는 으로한다. 4 전기판매사업자는발전원별로전력을구매하는우선순위를결정할때경제성, 환경및국민안전에미치는영향등을종합적으로검토하여야한다. 그런데경제급전논리에따라전력거래를운영하고있다지만, 경제성조차없어국민들에게부담을지우고있다는비판도있다. 전력거래소는지금까지하루전수요예측부하와소비자들은무엇에쓰이는프로그램인지도모르는 RSC( 발전기동계획프로그램 ) 라는컴퓨터프로그램으로전력도매가격을시간대별로정해놓고이가격을기준으로발전사들에게전력비용을정산해왔다. 즉발전사들의연료비를보전해주는형태로전력거래가이루어져발전사들은비용을줄이려는노력도없었고, 산업부와전력거래소는전력생산에투입되는연료비를최소화하기위하여발전기출력을조정할수있는권한을활용하지않고주먹구구식으로운영해온곳이다. 결국산업통산자원부는전력공급자인발전사들의요구사항은수용하면서전기소비자들이부담하는전기요금은어떻게책정되는지에대한알권리가십수년째배제된채전력시장을운영해온것이다. 37) 결과적으로현재의전력거래제도는경제급전논리를내세웠음에도전력공급자와특히민간발전사들의이익만을극대화시켰고, 효율을높이기위한발전회사들의노력이전혀필요없었던, 비효율적구조였다는주장이다. 2001년 4월 1일출범한전력거래제도는애초발전과판매분야의분할매각을통한양방향입찰등완전민영화를통해전력산업의효율성을기하겠다는제도였다. 배전분할이중단된상태에서발전분야만의불완전한경쟁즉일방향입찰만이존재하는구조이지만, 그동안정부는전력거래시장에서의경제급전논리 37) 유재국, 2015.4.23, 전기소비자피해방지를위한전력시장제도개선방안, 정두원 ٠ 전정희국회의원주최 경제급전으로전력시장제도바꿔야한다 토론회자료집참조 - 86 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 를강조했고이때문에석탄과원자력의증설정책을정당화해왔다. 그러나현행전력거래제도는 1) 민간의수익극대화, 2) 시장리스크의공기업간불공정한흡수, 3) 공급과부족의반복등으로인해전력거래의공정성및수급계획측면모두에서실패한제도이다. 지난 16년이상의역사가이를증명하고있다. 앞의주장 ( 유재국 2015) 을보면, 존재의가장큰이유인효율성조차없는구조이다. 그동안전력거래소자체가불필요하다는의견, 판매 배전의분할혹은경쟁도입을통해완전시장경쟁이이루어져야한다는의견등이끊임없이충돌해왔다. 최근재생가능에너지확대에따라한전에의해독점적으로이루어지는계통운영이불공정하여배전 판매분야가지역적수준에서개방되어야한다는의견도있다. 그런데 1 석탄과원자력의설비및발전량비중축소, 2 재생가능에너지비중의실질적확대, 3 발전기운영효율성증대, 4 수요관리정책을통한저소비유도등제반정책이과연시장을통해가능할것인가. 시장은경제성을주장하여석탄과원자력의확대를꾀할것이며, 재생가능에너지는역시경제성으로인해도태되기쉬울것이다. 민간석탄화력등장에따라향후정부의발전분야시장화정책은기저발전으로서석탄의역할을확대하는방향으로나아갈수밖에없다. 수익을보장해주는것이시장이기때문이다. 더욱이정부의에너지산업기능조정안대로발전회사주식이상장되고전력판매시장이개방된다면, 석탄화력의수익성강화와에너지다소비기업들간의판매시장담합이결합하여더많은전력소비 판매를부추기는구조로변화할것이분명하다. 물론재생가능에너지확대를위해시장을활용해야한다는의견이없지않다. 그러나지속가능한에너지체제로의전환에는시장보다공적규제가중요하다. 유럽등선진국들의재생가능에너지확대는결코시장의효과라볼수없다. 국가차원의장기적에너지전환의지와정책, 각종정부보조금등공적자금투여등이있어가능했다. 오히려고질적인전력민영화의병폐 요금인상, 공급불안정성확대, 기업들의비윤리적행위와사적담합- 에맞서지역주민들, 소비자들, 지자체들이체제를전환시키기위해나설수밖에없었던것이시장, 시장화된국가들의명백한현실이다. 많은국가들이시장의제한, 공적규제, 재공영화 재국유화를위해노력하고있다는사실에주목할필요가있다. - 87 -

1) 에너지신산업 산업부문감축계획비판 제1차기후변화대응기본계획에따르면, 2030년한국의배출전망은 8억5,100 만톤이다. < 표 37> 을보면에너지부문은 7억3,900 만톤으로총배출의 87% 를차지할것이다. 비에너지부문은 2030년 1억1,200 만톤으로총배출의 13% 에해당한다. 정부는전망기간인 2030년까지온실가스배출이연평균 1.33% 증가할것으로보아에너지와비에너지부문모두꾸준히증가할것으로예측하고있다. < 표 37> 2030 까지한국의온실가스배출전망 ( 단위 : 백만톤 ) 구분 2013 2020 2025 2030 연평균증가율 (%) 13~ 20 13~ 30 에너지부문 592 678 700 739 1.94 1.32 비에너지부문 88 105 109 112 2.59 1.43 총계 680 783 809 851 2.03 1.33 자료 : 관계부처합동, 2016.12, 제1차기후변화대응기본계획 정부의 2030년온실가스감축목표는배출전망치 (BAU) 8억5,100 만톤대비 3 7% 를감축하여 5억3,600만톤으로줄이겠다는것이다. 이중국내의감축목표는 2억1,900 만톤, 25.7% 이다. 나머지 11.3%, 9,600 만톤은해외에서구입하겠다는내용이다. 정부의 2030 온실가스감축목표는 BAU를악용하여배출량을부풀려실질적감축노력을우선회피했다. 나아가온실가스감축의실질적효과라볼수없는해외구입충당량을높게책정하여재차회피하였다. 더욱이산업부문에게는더많은배출권을허용하여면죄부를주었으며, 존재하지도않는에너지신산업을차용하여국내감축량을다시조작하고있다고평가할수있다. - 88 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 [ 그림 9] 2030 온실가스감축목표 37% 자료 : 관계부처합동, 2016.12, 제 1 차기후변화대응기본계획 우선부문별감축량과에너지신산업에대해살펴보자. < 표 38> 38) 을보면에 너지신산업은신산업이라, 현재로서는존재하지않아기존배출량이없다. 그런 데창출가능성만을가지고향후이산화탄소감축에무려 2,820 만톤이나기여할 것이라한다. < 표 38> 부문별감축량 부문 BAU 감축량감축률 (%) ( 백만톤 ) ( 백만톤 ) 부문 BAU 대비국가 BAU 대비 전환 (333)* 64.5 (19.4) 7.6 산업 481 56.4 11.7 6.6 건물 197.2 35.8 18.1 4.2 에너지신산업 - 28.2-3.3 수송 105.2 25.9 24.6 3.0 공공 기타 21 3.6 17.3 0.4 폐기물 15.5 3.6 23.0 0.4 농축산 20.7 1 4.8 0.1 국내감축 219 25.7% 851* 국외감축 96 11.3% 자료 : 관계부처합동, 2016.12, 제1차기후변화대응기본계획 38) 배출량총계 (851 백만톤 ) 는부문별 BAU 에공정배출, 가스제조등으로인한배출량 ( 약 2 백만톤 ) 및탈루배출량 ( 약 8.4 백만톤 ) 이추가된수치이며, 전환부문의 BAU 는각부문별배출량에간접적으로포함되어있어전체배출량산정에서는제외하였다고함. - 89 -

발전소와산업체에서발생하는 CO2를직접포집 저장및자원화하는기술인이산화탄소포집٠전환 ٠저장 (Carbon dioxide Capture, Utilization & Storage CCUS) 의개발٠상용화를통해 1,000만톤, 산업부문환원공정에서석탄대신수소를활용하는수소환원기술을개발 상용화하여 540만톤, 마이크로그리드확산, 미활용열활용, 스마트공장보급, 친환경에너지타운등을통해 2030년국내총감축량의 10% 이상을감축하겠다는것이바로향후창출해나가야만할, 에너지신산업의할당량이다. 수송부문감축량보다더많은수치이며무엇보다산업에서향후감축해야할양의절반수준에달한다. 그런데 CCUS 는한국에서기술개발이진행중이나상용화되지못했다. 무엇보다탄소를포집하여재사용하는것으로실질적감축측면에서볼때는 Zero라할것이다. BAU 전망자체가허구적이자부풀려놓은것이듯, 존재하지도않는에너지신산업감축량을과다상정했다는비판에서자유롭지못한것이한국정부의온실가스감축계획이다. [ 그림 10] 산업부문주요업종별감축량및감축률 자료 : 관계부처합동, 2016.12, 제 1 차기후변화대응기본계획 * 기타에는비철금속, 유리, 광업, 조선, 제지, 요업, 목재, 음식료품, 건설업, 산업단지열병합사업, 기타제조업등이포함된다. 그렇다면가장논란이되는산업부문감축목표에대해보도록하자. 2016 년 기준산업용수요는최종에너지의 62.5%, 전력부문에서 54.9% 를차지하고있 - 90 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 다. 압도적인소비만큼온실가스배출량도 50% 이상이다. < 그림 10> 은산업부문주요업종별감축량전망을보여주고있다. 철강이 1,700만톤, 석유화학 700만톤, 디스플레이 570만톤, 전기전자 480만톤, 반도체 410만톤순으로 2030년까지온실가스를감축할것으로보인다. 정부는 전기전자업종의클린룸공정에너지최적화기술도입, 전동기 보일러등공통기기효율개선, 공장에너지관리시스템 (FEMS) 도입및설비를고도화하는등공정효율개선에 2,130 만톤, 철강업종의고반응성코크스및소결광개발 적용, 석유화학업종의내구년수도래설비의상시적신기술대체등혁신기술도입및고부가제품전환에 1,480 만톤, 디스플레이업종에서 1,060 만톤등을절감 하겠다고한다. < 표 38> 에서보듯산업부문은 2030년배출량의 50% 이상을차지하면서도감축량은고작 11. 7% 이다. 2016 년제 1 차기후변화대응기본계획은산업분야의 2030 년 BAU 대비배출 량및감축량만을제시하고있지, 현재배출량을전혀제시하지않았다. 국무조정 실국무총리비서실산하온실가스종합정보센터의자료를보아도에너지, 산업공 정, 농업, 폐기물등으로분야가뭉뚱그려있어현재배출량이얼마인지확인하기 쉽지않다. 그래서 2014 년 1 월발표한관계부처합동국가온실가스감축목표 달성을위한로드맵 39) 과비교해보았다. 2014 년로드맵은부문 업종을보다세 분화하여 2014 년부터 2020 년까지부문 업종별배출전망치 (BAU) 를보여주고 있는자료이다. 이에 2016 년자료에맞게철강, 석유화학, 디스플레이, 전기전자, 반도체, 자동차, 시멘트, 기계, 정유, 농림어업, 섬유, 기타순으로 2014 년자료를 재구성하여비교해보았다. 40) < 표 39> 를보면, 2014 년기준산업전체의온실가스배출량 (BAU) 은 4 억 380 만톤이다. 2016 년자료에따르면 2030 년방출량은 4 억 8,100 만톤이다. 2014 년 부터 2030 년까지산업부문증가량은총 7,700 만톤이라는점을알수있다. 그런 데 2030 년산업부문감축목표량은 5,640 만톤이다. 그렇다면산업은 2014 년에 비해 2030 년까지오히려 2,060 만톤을더방출해도된다. 철강산업은 2014 년보 타무려 2,590 만톤을더방출해도되며, 기계도 860 만톤, 반도체는 700 만톤, 정 39) 국무조정실등, 2014.1, 국가온실가스감축목표달성을위한로드맵 40) 2014 년정부관계부처합동자료의 2014 년배출량도 BAU 전망치이지만, 현실에가장근접한자료이자신뢰성있는데이터이다. 이를 2016 년기본계획의틀에맞추어재구성한것이다. 농림어업은 2014 년배출전망치 3,020 만톤을산업부문에포함시켰다. 또한광업 요업 비철금속 조선 기타제조 음식료품 건설업등을 2014 년수치에는기타항목으로합산하였다. - 91 -

유도 490만톤이다. 한국은농림어업산업등만이위축되어마이너스감축에기여 (?) 할것이고대다수주요산업은 2014년보다더많이방출해도되는셈이다. 이렇듯대부분산업즉대기업들은온실가스감축을위해현재보다큰노력을하지않아도된다는결론에이른다. 바로이것이정부의 2030 온실가스감축목표이다. 정부는허구적인에너지신산업을책정하고산업부문에게 합법적٠ 국제적으로 더많은배출을허용해주고있다. 이에반해에너지전환의수행기관인공공즉에너지공기업들에게는구체적인감축의무수행을요구하고있다. 그내용과문제점에대해자세히살펴보도록하자. < 표 39> 산업부문온실가스방출량 2014 VS 2016 정부자료비교 ( 단위 : 백만톤 ) 업종 2014년 2030년 증가량 감축량 순증가량 산업전체 403.8 481.0 77.0 56.4 20.6 철강 110.3 153.2 42.9 17 25.9 석유화학 54.5 64.8 10.3 7 3.3 디스플레이 23.1 31.0 7.9 5.7 2.2 전기전자 38.5 25.9-12.6 4.8-17.4 반도체 11.2 22.3 11.1 4.1 7.0 자동차 11.1 19.5 8.4 3.4 5.0 시멘트 40.5 34.3-6.2 2.4-8.6 기계 11.6 22.5 10.9 2.3 8.6 정유 16.1 23.2 7.1 2.2 4.9 농림어업 30.2 9.7-20.5 1.5-22.0 섬유 10.3 11.2 0.9 1.1-0.2 기타 46.6 63.4 16.8 4.9 11.9 자료 : 권승문에너지기후정책연구소, 프레시안 2016.12.3. 기사참조 2) 5 개발전공기업 ( 석탄화력 ) 온실가스감축내용 [ 그림 11] 을보면, 감축대상중전환부문과에너지신산업등이 5개발전공기업등에할당된감축량이라볼수있다. 우선전환부문을살펴보자. 제1차기후변화대응기본계획은석탄화력을줄이고신재생 청정에너지사용을확대하는저탄소전원믹스를통해 3,500 만톤, 수요관리에서 1,200 만톤, 발전 송배전효율향상 - 92 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 등에 1,750 만톤을감축하겠다고하였다. 목표감축량은총 6,450 만톤이다. [ 그림 11] 2030 부문별이산화탄소목표감축량 자료 : 관계부처합동, 2016.12, 제 1 차기후변화대응기본계획 공기업의특성상정부지침에따라 5개발전공기업은 2030 온실가스감축계획을각각분주하게수립하고있다. < 표 40> 를보면석탄화력비중이가장높아배출예상량 (BAU) 이가장높은남동발전의감축목표율은 30% 이다. 중부발전이 23.5% 남부발전 20.9%, 동서와서부발전이각각 20% 의감축목표를세우고있다. 5개발전공기업의총감축량은 5,336.8 톤이다. < 표 40> 2030 5개발전공기업온실가스감축목표 ( 단위 : 만톤Co2) 구분 남동 남부 동서 서부 중부 합계 배출예상량 (BAU) 5,865.5 2,807 4,892 5,009 4,421 22,994.5 감축량 1,734 585.8 978 1,000 1,039 5,336.8 감축후배출량 4,131.5 2,221.2 3,914 4,009 3,382 17,657.7 감축률 29.6% 20.9% 20% 20% 23.5% 23.2% 자료 : 김수민의원실요청, 각회사 2030 온실가스감축계획자료재구성 - 93 -

< 표 41> 남동발전 2030 온실가스감축계획및방안 ( 단위 : 만톤CO2) 감축방안 2017년 2020년 2025년 2030년 비고 소내전력절감및효율향상 5.0 5.0 10.0 15.0 저탄소연료사용확대 124.4 199.0 329.1 319.0 우드펠릿혼소, 고열량탄등 신재생에너지확대 39.0 130.7 304.1 304,1 태양광, 풍력등 노후발전기연료전환 - 118.9 834.6 795.3 영동 #1우드펠릿전소, 삼천포 #1,2폐지 국내외부감축사업개발 30.0 70.0 100.0 150.0 중소기업협력사업 해외감축사업개발 - - 100.0 150.0 파키스탄수력등 CDM사업 합계 198.4 523.6 1677,8 1,734.0 5개회사별구체적감축내용을살펴보자. 남동발전은효율향상, 우트팰릿혼소 전소및고열량탄사용, 신재생에너지확대등을통해 2030년까지총 1,734 만톤을감축할계획이다. 영동 1호기를우드팰릿전소로바꾸는등의연료전환, 삼천포 1٠2호기폐지등에서가장큰 795.3 만톤을감축할것으로보인다. 국내외부즉 REC 구매를통한충당, 해외감축사업등외부효과를통해 300만톤을감축할요량이다. < 표 42> 남부발전 2030 온실가스감축계획및방안 ( 단위 : 만톤 /CO2) 구 분 감축량 점유율 (%) 세부사업내용 신재생발전사업 73 2.6 태양광, 풍력, 소수력등 바이오매스 212 7.6 우드펠릿, 바이오중유 노후설비개선 135 4.8 하동 1~6호기 Retrofit 성능연료전환 0.5 0 한림복합연료전환등개선기타 59 2.1 성능체계구축및저탄소연료 에너지 수열에너지 0.3 0 남제주, 부산온배수공급 신산업 CCS 106 3.8 대규모실증사업포함 합계 585.8 20.9 남부발전은 2030 년까지총 585.8 만톤을감축하겠다고한다. 남부발전은 LNG - 94 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 복합화력비중이가장높기때문에온실가스감축할당량이가장낮다. 우드펠릿과바이오중유등바이오매스를통한연료전환을통해 212만톤, 하동 1 6호기 Retrofit 을통한노후설비개선 135만톤등이주된감축목표이다. 남동과남부모두우드팰릿 41) 등저탄소연료사용및확대등연료의혼소를통한온실가스저감목표가상당히높다는점을발견할수있다. 그러나수입에의존하는우드팰릿은발전생산단가가높으며혼소를할경우발전기효율을낮춘다는점에서온실가스저감방안으로보기어렵다. 그런데정부는우드팰릿혼소등을신재생에너지로분류했고, 발전회사들은신재생에너지의무할당제 (RPS: r enewable portfolio standardrenewable obligation) 를채우기에급급해가장손쉬운우드팰릿혼소를늘리는실정이다. 결과적으로정부, 회사모두편의적발상에의해고비용٠ 저효율방안이신재생에너지로둔갑한것이다. 남부발전도중부발전과같이탄소포집저장기술 (Carborn Capture Storage; CCS) 등의사업을추진하고있는데, CCS의실효성은국제적으로검증되지않고있으며특히한국에서이산화탄소의저장가능성은매우낮다. < 표 43> 동서발전 2030 온실가스감축계획및방안 ( 단위 : 만톤 /CO2) 항목 2017년 2020년 2023년 2025년 2030년 성능개선 0 0 24 36 72 저탄소발전원전환 0 0 242 248 335 신재생에너지확충 89 193 334 410 478 연구개발, 배출권확보 39 34 133 136 93 합계 128 227 733 830 978 동서발전은 2030 년까지총 978 만톤을감축할계획이다. 발전소성능개선과저 탄소발전원으로의전환, 연구개발등을통해배출권을확보할것이나, 신재생에 너지확충을통한감축량이절반이상으로높다. 41) 우드팰릿은임업폐기물이나소나무벌채목등의톱밥을분쇄한뒤소규모의원기둥모양으로압축가동한연료이다. 한국은대부분의우드팰릿을동남아시아등해외에서수입하고있다. 우드팰릿수요증가에따라가격도오르고있어같은열량의석탄과비교해 2.5 3 배가량가격이높다. 2012 년 RPS 제도도입후우드팰릿국내수요는 30 배이상증가하였다. - 95 -

< 표 44> 서부발전 2030 온실가스감축계획및방안 ( 단위 : 만톤 /CO2) 감축방안 2017 년 2020 년 2025 년 2030 년비고 노후석탄화력 Retrofit ( 태안 #1 8) 42), LNG대체등 493 507 1,717 51 유기성고형연료등바이오매스사용확대 효율향상노력 1,197 1,902 3,606 820.2 바이오매스혼소및전소 연료전지 4 322 398 39.8 에너지신산업추진 신재생에너지 63 339 789 80 외부감축사업 3 50 80 9 합계 1,760 3,120 6,590 1,000 태양광, 풍력 ( 해상, 육상 ), 소수력중소기업, 농업부문외부감축사업 서부발전은 2030년 BAU 대비 1,000만톤을감축할것이다. 태안화력 1 8호기성능개선 (Retroit) 과 LNG 발전으로의대체를통해 820.2만톤을감축할것이며, 연료전지와신재생에너지등을통해감축해나갈것이다. 특히서부발전은 CC US 기술을개발하여상용화할계획인데, CCUS 는탄소를포집하여재사용한다는점에서결과적으로탄소를저감하는방안이라볼수없다. < 표 45> 중부발전 2030 온실가스감축계획및방안 ( 단위 : 만톤 /CO2) 구 분 감축량 ( 만톤 ) 세부사업내용 노후석탄화력 LNG 복합 350 보령 1,2호기 LNG 복합으로대체 노후석탄화력폐지 230 서천 1,2호기 ( 무연탄 ) 폐지 신재생에너지 234 태양광, 풍력, 조력, 소수력 최신고효율노후설비기술적용개선 105 보령 3~6호기 Retrofit 에너지 연료전지 1 보령연료전지 신산업 CCS 7 보령 10MW CCS 포집 CO2 재이용사업 외부감축사업 12 그린크레딧사업 ( 중소기업지원사업 ) 해외감축사업 100 왐푸, 스망까수력지속운영및신규개발 합계 1,039 BAU 대비 23.5% 감축 42) 미세먼지종합대책의일환으로태안 1 8 호기단계적 Retrofit 시행 ( 효율향상에따른온실가스감축효과반영 ) - 96 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 중부발전은 2030년 BAU 대비 23.5% 인 1,039 만톤을감축할것이며노후석탄화력을 LNG 복합화력으로전환혹은폐지하고, 신재생에너지를통해 83% 의온실가스를감축할것이다. 보령화력석탄 1 2호기를 LNG로전환하기위한노력은 5개발전공기업중가장적극적인석탄축소정책이라볼수있다. 그런데중부발전은정부의천연가스직수입 ٠시장개방정책에따라 5개발전공기업중최초로 40만톤천연가스직수입을시작한회사이다. 즉천연가스직수입이 LNG로의연료전환이라는중부발전의적극적연료전환의결과를낳은것으로볼수있다. 그러나 LNG 연료수입경쟁즉직수입의확대는 LNG 민간발전소의수익성확장등발전시장의경쟁및민영화를촉진시킬것이다. 장기적으로도시가스를포함한 LNG 전반의공공적수급안정을위협할가능성이높아바람직한방향이라할수없다. 43) LNG는전력산업에서원자력과석탄을대체하는중단기적가교연료이다. LNG 발전의가동률을높여재생가능에너지의백업전원으로서의역할을강화하고, 제반수익이재생가능에너지확대등지속가능한에너지체제전환으로기여하기위해서는무엇보다공기업간협력 5개발전공기업과한국가스공사- 이필요한시점이다. 그런데오히려정부는중부발전의 LNG 직수입등을허용하여공기업간경쟁을부추기고있어큰문제이다. 3) 5 개발전공기업온실가스감축목표의문제점 기획재정부협업과제에따라 2014년에에너지관리공단, 한국전력공사및 5개발전공기업은 발전부문온실가스감축로드맵 이라는보고서를발표하였다. 그런데이보고서의결론이상당히흥미롭다. 발전부문에서온실가스감축즉에너지전환의목표를달성하기위해상세하게기술적검토를한보고서인데, 1 석탄화력발전기술 2 가스복합화력기술 3 석탄가스화복합발전기술 4 탄소포집 저장기술 (CCS) 5 연료전지기술 6 바이오매스 7 풍력발전기술 8 태양광발전기술등 8개기술군을대상으로각각투자를예상하여 3가지 Case를검토하고있다. 그런데가장적극적인감축시나리오인 Case 3조차도 2020년온실가스배출량이 2억2,500 만톤에그쳐, 목표배출량 1억7,300만톤을달성하지못할것으로예측하고있다. 43) 송유나, 장기천연가스수급정책분석과수급전망, 2015-01, 국회의원오영식정기국회정책자료집을참조할것. - 97 -

< 표 46> 로드맵시나리오별온실가스감축효과 ( 단위 : 백만톤CO2) 연도 2015 2016 2017 2018 2019 2020 발전5사 BAU 199 220 224 234 245 236 전환부문 감축률 6.1% 9.8% 10.9% 11.7% 15.6% 26.7% 감축목표 목표배출량 192 198 199 206 207 173 감축로드맵 감축률 0.74% 1.04% 2.31% 3.12% 3.33% 3.44% Case 1 목표배출량 203 218 218 226 237 228 감축로드맵 감축률 0.74% 1.07% 2.35% 3.51% 4.02% 4.32% Case 2 목표배출량 203 218 218 225 235 226 감축로드맵 감축률 0.74% 1.07% 2.35% 3.71% 4.31% 4.79% Case 3 목표배출량 203 218 218 225 235 225 자료 : 에너지관리공단외, 2014.11, 발전부문온실가스감축로드맵, 2014.11 [ 그림 12] 는에너지전환부문국가온실가스목표배출량과발전 5사의 BAU, Case별시나리오를보다확연히보여준다. 각 Case가발전회사들의기술투자를전제한결과임에도목표배출량에맞추어온실가스를감축하기에는힘들것으로보인다. [ 그림 12] 로드맵시나리오별감축량과국가감축목표비교 자료 : 에너지관리공단외, 2014.11, 발전부문온실가스감축로드맵, 2014.11-98 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 < 표 47> 을통해각각의기술군에대한분석내용을보자. 가스복합발전소와풍력발전이투자대비온실가스저감에가장효과적이며, 신규고효율석탄화력발전소도투자가치가있다. 바이오매스혼소는연료의수집혹은수입방법에따라차이가있으며전소일경우낮다고분석하고있다. 석탄가스화복합발전기술 (I GCC) 와연료전기기술, 태양광발전은온실가스 1톤저감에약 12만원이상으로투자가치가매우낮으며, 탄소포집 ٠저장기술 (CCS) 도 1톤저감에 3 5만원으로고비용기술임을알수있다. < 표 47> 기술군별투자대비온실가스감축효과석탄화력발전기술초초임계압 (USC) 보일러기술은신규설계시적용가능 1 제약사항신규석탄발전소는건설계획부터준공까지장기간의시간과대규모의투자비가발생하며, 국가전력수요전망과도부합해야함 2 한계저감비용온실가스 1톤저감에발생하는비용은약 8천원 -9천원으로투자가치가높은기술가스복합화력발전기술고효율가스터빈을적용한기술은신규발전소설계시적용가능 1 제약사항신규가스복합화력발전소는건설계획부터준공까지장기간의시간과대규모의투자비가발생하며국가전력수요전망과도부합해야함 2 한계저감비용온실가스 1톤저감에발생하는비용은약 2만원 -4만원으로투자가치가높은기술석탄가스화복합발전기술 IGCC는현재실증단계에있는기술로제6차전력수급기본계획에 (IGCC) 따르면연차별로꾸준히늘리는것을목표로하고있음 1 제약사항 IGCC는기존석탄발전소대비투자비가높고, 기술의완성도에대한신뢰도미확보 2 한계저감비용온실가스 1톤저감에발생하는비용은약 13만원으로투자가치가아주낮은기술 CCS기술은신규발전소설계시반영하여적용하거나기존탄소포집 저장기술 (CCS) 화력발전소에연소후포집또는순산소연소로적용가능 1 제약사항 CCS장착을위해서는상당한규모의공간을필요로하나기존발전소에부지확보가어려우며, CCS 설치시발전효율감소초래 2 한계저감비용 - 99 -

온실가스 1 톤저감에발생하는비용은약 3 만원 5 만원으로투자가지가낮은기술 연료전지기술 1 제약사항 연료전지는설치면적에대한제한이타신재생에너지원에비해 상대적으로적어대부분사업장에서신규적용가능 타에너지원에비해높은설치비용으로가격경쟁력이낮으며, 발전용연료전지도 2 4MW 급 소용량으로온실가스저감효과는적음 2 한계저감비용 온실가스 1 톤저감에발생하는비용은약 12 만원 13 만원으로투자가치가낮은기술 바이오매스 1 제약사항 타발전기술에비해상대적으로단기간에적용가능하고, 상대적으로적은투자비용으로도입가능 안정적인물량공급처미확보시에는재정적으로문제를초래할가능성이있으며, 연료의 수집방법에따라비용편차가높아예측의불확실성이높음 2 한계저감비용 바이오매스혼소의경우온실가스 1 톤저감에발생하는비용은약 1 만원으로투자가치가 높은기술이나바이오매스전소의경우한계저감비용은약 1 만원으로투자가치는낮으나 배출권가격에따라투자가치가높아질수있음 풍력발전기술 1 제약사항 입지조건에부합하고인허가절차문제가없는경우도입가능 넓은부지를필요로하여부지확보가가장큰제약요인이며복잡하고많은절차의인 허 가제도또한풍력발전활성화를저해함 2 한계저감비용 온실가스 1 톤저감에발생하는비용은육상풍력은약 3 만원선으로투자가치가높은기 술이나해상풍력은높은투자비로인해투자가치가낮음 태양광발전기술 1 제약사항 제도적인지원으로인해활성화되어왔으며입지적인제한이 상대적으로낮아다양하게적용가능 타신재생에너지원에비해발전단가가 3 5 배높아투자회수기간이오래소요되며대부분 태양광발전의규모는소용량으로온실가스저감효과는적음 2 한계저감비용 온실가스 1 톤저감에발생하는비용은약 13 만원 19 만원선으로투자가치가낮은기술자료 : 에너지관리공단외, 2014.11, 발전부문온실가스감축로드맵, 2014.11 앞서살펴보았듯 5 개발전공기업의온실가스감축계획은다양하다. 대체적으로 - 100 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 노후발전기폐쇄, 기존발전기성능개선 효율향상, 풍력을중심으로한신재생확대에주력하고있다. 이와함께 CCS, CCUS, IGCC 등다양한신기술을개발하여상용화하기위해노력중이다. 그렇지만 5개발전회사의온실가스감축계획중가장감축목표량이높았던연료혼소및전소, CCS와 IGCC 등은투자비용대비온실가스저감효과가매우낮다. 나아가석탄화력이노후발전소설비개선에그칠것이아니라초초임계압 (USC) 석탄발전소가도입되어야만온실가스의저감효과가큰데역설적으로신규발전소건설에만가능한기술이다. 이렇게볼때현재 5개발전공기업의온실가스저감목표는노력에비해결과가비관적일가능성이매우높다. 물론더많은방출을허용받은산업부문과사뭇비교되지만, 공기업이라면보다마땅히적극적인감축계획을세워야할것이다. 5 개발전공기업의온실가스저감계획을평가하자면, 첫째, 신기술에대한투자는수익및현실가능성과무관하게장기적으로반드시진행되어야할일이다. 그런데현재감축계획이장기 R&D 투자계획과얽혀있어현실가능성의문제가발생한다. 이를분리하여보다현실적인감축방안을제출해야한다. 둘째, 노후석탄폐지를가지고온실가스감축량을지나치게부풀렸다. 현재 5개발전공기업중남동발전을제외하면 44), 석탄화력을폐지하더라도보다큰용량의석탄화력을건설하고있어온실가스배출은급격히늘어나게된다. < 표 48> 을보면남부와서부발전은 2,000MW 이상의신규석탄발전을건설하고있고, 동서발전은호남 1٠2호기를폐지해도신규석탄이 1500MW 이상이다. 각회사들은노후폐지와신규증설에따른온실가스배출증감에대한보다정확한수치, 매년감축량에대한구체적인자료를제시해야할것이다. 셋째, 온실가스감축과관련한명확하지않은수치 ٠ 전망그리고계획의중복과 난립이문제이다. 앞의 < 표 46> 를보더라도 5 개발전공기업의현재배출량수치 는정확하게제시되지않은채막연하게 2030 BAU 전망치에기초해저감계획 만을제출하고있다. 나아가온실가스저감, 미세먼지대책, 신재생에너지확대 44) 남동발전은앞서보았듯 2016 년초제 7 차전력수급기본계획에서과잉전력설비조건, 원자력 3, 000MW 부활등을위해영흥 7٠8 호기건설을급작스레취소한결과일뿐이다. - 101 -

등정책자체도중구난방이며, 2030 부문별목표감축량중전환, 신산업, 공공٠ 기타등감축목표와의실질적연계성도찾기힘들다. 적어도 5개발전공기업과한수원, 한전등공기업은감축방안에대해보다구체적인수치를제시해야할것이다. 물론전환목표관련하여 500MW 이상을소유 운영하는포스코 SK GS 등민간발전사들의감축목표역시확인되어야할것이다. < 표 48> 석탄화력폐지와신규용량비교 구분 폐지신규건설발전소용량 (MW) 발전소용량 (MW) 남동발전 삼천포 #1,2 1,120 여수 #1 340 영동 #1,2 325 - - 남부발전 - - 삼척그린 #1,2 2,044 동서발전 호남 #1,2 500 당진 #9,10 2,040 서부발전 - - 태안 #9,10 2,100 중부발전 보령 #1,2 1,000 신보령 #1,2 2,000 서천 #1,2 400 - - 합계 합계 3,345 합계 8,524 1) RPS 제도분석 제1차기후변화대응기본계획은신재생에너지를 1차에너지기준, 2035년 1 1% 까지높이겠다고하였다. 이를위해신재생에너지의무할당제를상향하고보급지원사업을추진하며, 신재생연료혼합의무화제도 (Renewable Fuel Standards; RFS) 45) 등을시행하겠다는내용이다. 그러나 < 표 49> 에서와같이제2차국가에너지기본계획상신재생 11%, 제7차전력수급기본계획상신재생에너지설비비중 20.1%, 발전량 11.7% 에준한목표를그대로준용한것일뿐새로운계획이아 45) 2007 년부터한국은바이오디젤을일반경유에혼합하여사용하고있다. 정유사에게자율적으로혼합량을결정하도록했으나 2015 년 7 월이후경유판매업체는 2.5% 를의무적으로혼합해야하며, 2018 년 3%, 2020 년에는 5% 까지확대해야한다. RFS 에따라석탄발전소들도우드팰릿을혼소하고있지만안전성 ٠ 효율성제반측면에서문제가많다. - 102 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 니다. < 표 49> 신재생에너지발전량및설비비중 ( 단위 : GWh, MW) 구분 2015년 2020년 2025년 2029년 발전량비중 23,857 (4.5%) 50,655 (7.9%) 66,622 (9.7%) 83,090 (11.7%) 설비비중 7,335 (7.5%) 17,273 (12.9%) 26,098 (17.3%) 32,890 (20.1%) 자료 : 산업통상자원부, 2015.7, 제7차전력수급기본계획 2012년부터시행된 RPS는기존의 FIT를폐지하고, 원래강제적할당제가아닌권고적성격으로시행되던 RPA(Renewable Portfolio Agreement) 46) 를강화한제도이다. FIT는 2002년부터실시된제도로신재생에너지보급확대를위해태양광, 풍력등에대해기준가격을고시하고기준가격대비화력발전에의해결정되는전력시장가격과의차이를보전해주는지원제도였다. 즉신재생에너지사업자에게전력시장가격인 SMP를우선지급하고정책기관에서정한기준가격과 SMP와의차액을나중에지원해줌으로써결과적으로신재생에너지의높은원가를보완해준것이다. FIT에따른지원금은전력산업기반기금 47) 에서조달하였다. 그런데 2008년부터신재생에너지에대한민간투자가늘어발전차액지원금규모가크게증가하기시작하자정부는 FIT를폐지하고신재생에너지의무할당제로대체하였다. 48) 현재 RPS는한수원과 5개발전공기업, 한국수자원공사와지역난방공사등 2개공공기관, 500MW 이상의발전기를보유한 10개민간발전회사등총 18개사가공급의무대상이다. 이들사업자는총발전량의일정비율이상을신재생에너지로공급하거나, 신재생사업자들이생산한전력을일정기간동안의무적으로구입하는신재생에너지공급인증서 (Renewable Energy Certificat 46) RPA 는 2005 년한국전력, 한국수력원자력, 5 개발전공기업, 한국수자원공사, 지역난방공사등 9 개공기업에게적용하는제도로출발했다. 47) 한국전력공사가 1995 년부터수행했던전력관련공익사업예산을환수하여 2001 년 6 월부터전기사업법제 47 조에따라전력산업기반기금을설치했다. 이기금은발전산업지원, 전력연구개발지원, 발전소주변지역지원, 수요관리지원등에쓰인다. 전력기반기금은전기요금의 3.7% 를의무징수하는것으로일종의조세적성격을갖는다. 전력산업기반기금운영의문제점과개선방향관련해서는김제남의원실주관, 2012.11.28., 전력기금어떻게시민들에게돌려줄것인가? 시민공청회자료집참조. 48) FIT 와 RPS 제도등에대한자세한내용은사회공공연구소, 2009, 기후변화와에너지위기에대한노동자의대안을참조할것. - 103 -

e; REC) 를구매하여할당량을채워야한다. 공급의무자들은태양광과풍력에서생산된전력을구매할때전력판매가격 (SMP) 과신재생에너지공급인증서 (REC) 가격을합산한고정가격으로 20년내외장기계약을체결하도록의무화되어있다. 49) RPS 제도를개괄해보면다음과같다. 내용 : 일정규모 (500MW) 이상의발전설비를보유한발전사업자에게총발전량의일정량이상을신재생에너지로생산한전력으로공급하는의무화제도 법적근거 : 신에너지및재생에너지개발 이용 촉진법 ( 제12조의5 제12조의9) 에따라 2012년 1월 1일부터시행중 공급의무자 (18개사): 발전자회사 (6개), 민간발전사업자 (10개), 공공기관 (2개) 공급의무량 (REC) = 전년도발전실적 (MWh) 공급의무비율 (%) 이행실적 (REC) = 신재생발전실적 (MWh) 가중치 신재생매출구조 = 신재생발전매출 (SMP) + REC 매출 ( 기준가격 or 판매가격 ) 그동안 RPA는물론이고, RPS조차할당량을채우지못한기업에대한솜방망이규제, 미약한범칙금등문제가많았다. 신재생에너지확대를위한국가차원의실질적규제제도로기능하지못하였다. 그런데 2015년파리기후변화총회에따라한국도자발적이산화탄소감축안을국제사회에제출해야했고, 이에따라지지부진하던 RPS 의무비율을 < 표 50> 과같이상향조정하였다. < 표 50> RPS 연도별공급의무비율재조정 연도 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 비율 (%) 3.5 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0 9.0 10.0 신재생에너지의무발전인증서 (REC) 는공급의무대상자가정부에서발급받는것으로자체설비를갖추거나외부신재생에너지발전사업자의설비또는인증서거래시장에서조달할수있다. 정부는인증서를바탕으로의무이행여부를판정하고이행하지못한부분에대해서는과징금을부과한다. < 표 51> 과같이한국 49) 전력거래소, 2016.12.14, 장기고정계약공청회자료집참조 - 104 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 의 REC 관리기관과업무는전력거래소와한국에너지공단으로분화되어있다. < 표 51> REC 관리기관과업무 전력거래소공급인증서거래시장개설및운영의무이행비용소요계획작성, 정산, 결제공급인증서거래대금의정산및관리거래시장운영관련통계관리및정책지원 한국에너지공단신재생에너지센터공급인증서발급, 등록, 관리및폐기, 판매사업자선정제도 50) 운영공급인증서발급대상설비확인및사후관리의무공급량의산정및의무이행실적확인공급의무화제도종합통계관리및정책지원 자료 : 전력거래소, 신재생발전사업자를위한전력및 REC 거래안내 REC 는설비별전력공급량 (MWh) 설비별가중치에따라발급량을결정하 며유효기간은발급일로부터 3 년이다. 가중치는 < 표 52> 와같다. < 표 52> REC 가중치 50) 태양광공급인증서의판매사업자를선정하고, 공급의무자와 12 년이상장기계약을체결하도록지원하는제도를말한다. - 105 -

태양광은일반부지보다건축물등기존시설물을이용할경우높다. 기타신 재생에너지는연료전지와조류, 해상풍력이높은편이며풍력설비와연계된 ESS 가가장높다는점을알수있다. 2) 5 개발전공기업신재생에너지확대계획검토 500MW 이상의발전기를보유한공급의무대상기업들은 2017년올해부터 4%, 매년 1% 씩상향조정하여 2023년까지총발전량의 10% 를신재생에너지로충당해야한다. 이에따라 5개발전공기업은상당히화려한신재생에너지확대계획을세우고있다. 그내용과실효성에대해살펴보도록하자. < 표 53> 발전공기업신재생에너지개발목표및투자계획 ( 단위 : 억원 ) 남동 남부 동서 서부 중 구분 태양광 육상 풍력 해상 연료전지수력바이오 IGCC 기타합계 목표용량 (MW) 584 345 1,020 30 132 - - 2,110 총사업비 10,102 9,765 54,207 1,498 3,081 - - 78,653 17 년사업비 652 130 125 960 264 - - 2,131 18 년사업비 1,288 1,191 2,529-87 - - 5,095 목표용량 (MW) 268 90 160 20 3 100 - - 641 총사업비 1,680 11,787 1,099 160 3,500 - - 18,226 17 년사업비 386 29 25 1,099 122 45 - - 1,596 18 년사업비 - 122 539-12 391 - - 1,064 목표용량 (MW) 총사업비 1,305 2,885 10,265 3,735-4,726 1,368 24,242.9 17 년사업비 243 586 300-88 1,217 18 년사업비 1,093 2,500 - - - 3,593 목표용량 (MW) 449.6 16 160 36.1 5 43.9 346-1,056.6 총사업비 7,450 540 10,073 1,803 355 1,947 13,247 85 35,500 17 년사업비 1,208 220 135 502 159 39 49 40 2,352 18 년사업비 672 285 65 1,300 170 - - 45 2,537 목표용량 (MW) - 106 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 부 합계 총사업비 6,676 11,445 634-5,853 24,608 17 년사업비 397 260 384-155 1,196 18 년사업비 16 548 250 - - 814 목표용량 (MW) 총사업비 27,213 100,702 8,769 19,622 13,247 1,453 171,006 17 년사업비 2,886 1,510 3,245 872 49 40 8,602 18 년사업비 3,069 7,779 1,550 660-45 13,103 자료 : 국회의원김수민의원실요청, 각회사 2030 온실가스감축계획자료재구성 < 표 53> 을보면, 2030년까지 5개발전공기업의신재생에너지투자비용은총 17조1,006 억원에달한다. 남동발전이 7조8,653 억원으로가장많고, 동서발전이 3조5,500억원이다. 2018년까지 2년간 5개회사의투자비용만해도 2조원가량이다. 각회사계획을면밀히살펴보면신재생에너지중풍력에대한투자가압도적으로높다는점을알수있다. 그렇다면향후한국사회는풍력을중심으로하여집중적인투자가진행되고, 재생가능에너지확대전망이매우밝을것으로보인다. 그러나현실은그렇지못하다. 첫째, 하필재생가능에너지에대한투자목표가가장높은남동과동서두회사가정부의에너지기능조정정책에따라, 2017년상반기 30% 주식상장을앞두고있다. 앞의 < 표 36> 에서보듯이, 남동발전의 2015년당기순이익은 5,833 억원이었고 2016년반기수익만해도 3,094 억원에달한다. < 표 53> 을보면신재생에너지에대한투자가 2017년 2,131 억원, 2018년에는 5,095 억원이다. 당기순이익의절반이상혹은대부분을신재생에너지에투자해야만한다. 동서발전의 2015년당기순이익은 4,490억원이었고 2016년반기수익은 3,521억원이다. 동서발전의 2017년신재생에너지투자목표는 1,217억원, 2018년은 3,593억원이다. 역시순이익의대부분을신재생에너지에대한투자로써야한다. 그런데한국지역난방공사등상장된공기업들을보면배당성향이점차높아지고있다. 시장형공기업지정, 공기업경영평가가갖는근본적문제로인해대부분의공기업들은공공성보다수익성에의해운영되고있다. 이러한조건에서당장남동과동서발전이상장될경우당기순이익에악영향을끼칠재생가능에너지에대한장기투자가과연가능할까. 당장눈앞의배당수익을중시하는회사의주주들이수익성과무관한장기투자계획을승인할것인가. - 107 -

둘째, 5개발전공기업의신재생에너지투자계획및목표용량은중구난방이다. 이계획대로라면한국사회전역은 5개발전공기업간의풍력부지확보전쟁으로홍역을치를것이다. 또한앞의 < 표 53> 에서보듯이, 투자비용이명확한태양광만보더라도각회사별목표용량에따른사업비가심각한수준으로편차가크다. 남동발전의태양광 1MW 당비용은 17.3억원인데남부발전은 6.3억원이며서부발전은 16.6억원이다. 각회사의목표용량역시제각각으로그기준역시모호하다. 정부지침에따라계획은화려하게제출한듯하다. 그러나실효성에대한책임은전혀찾아볼수없다. 셋째한국사회의지속가능한에너지전환에실질적으로기여할수있는계획인 가따져보아야한다. 남동발전은해외투자비중이 10% 이며, 국내비중 25% 중 절반은자체설비이나나머지는지분참여와 REC 를통해해소할것이다. [ 그림 13] 남동발전 2025 년신재생에너지투자계획 자료 : 한국남동발전, 2016.11.8., 현장실사브리핑자료 중부발전의 2016년 RPS 자체비중은 36.4% 로그다지높지않다. 나머지는외부에서구매하여충당하고있다. 신재생에너지에대한해외투자는한국사회의실질적에너지전환에기여할수없다. 전력거래시장에서 REC를구매하거나민간과의 SPC 등지분참여는막연한계획일뿐실효성을장담할수없다. 공기업으로서막대한수익을내고있다면, 해외및민간투자에기댈것이아니다. 실질적 - 108 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 투자계획을포함하여신재생에너지를중심으로한중장기에너지 MIX 계획을 수립해야한다. < 표 54> 중부발전 RPS 이행실적 자료 : 한국중부발전, 2016.11.25, 현장실사브리핑자료 넷째, 무엇보다 5개 공기업끼리 왜신재생에너지할당량채우기경쟁을하고있을까. 계획대로라면조만간풍력발전부지확보경쟁이전국적으로치열할것으로보인다. 이는극히비정상적이다. 5개발전공기업들은신재생에너지 R&D 투자, 재생가능에너지의개발과부지확보등을협력적으로아니공동으로진행해야한다. 이것이훨씬효과적이며실천적인방법이다. 나아가신재생에너지가갖는한계 간헐성과단속성 - 를극복하고실효용량을높이기위한계획을공동으로수립하는것이적합하며이를정부가주도해야한다. 그런데현재의정부는이산화탄소다량배출대기업과재벌에게는더많은배출량을허용해주면서, 공기업들에게는소모적이고불필요한정책경쟁을시키고있다. 3) 신재생에너지를폄하하는이데올로기 태양이지고바람이불지않으면전력을생산하지못하는것이태양광과풍력 이다. 이때문에간헐성 단속성을가진다. < 표 55> 를보면신재생에너지의설비 비중대비발전량은절반정도이다. - 109 -

< 표 55> 신재생에너지발전량및설비비중 구분 2015년 2020년 2025년 2029년 발전량 GWh 23,857 50,655 66,622 83,090 비중 (4.5%) (7.9%) (9.7%) (11.7%) 설비 MW 7,335 17,273 26,098 32,890 비중 (7.5%) (12.9%) (17.3%) (20.1%) 자료 : 산업통상자원부, 2015.7, 제7차전력수급기본계획 < 표 56> 은제7차전력수급기본계획에서정책성전원으로추가반영한신규신재생에너지 4,477MW 의내용이다. 신재생설비는 부하에따른출력조정이불가능하므로피크기여분을반영한실효용량 을기준으로신규물량을추가반영했다고한다. 그런데태양광의실효용량은 13% 이며풍력은 2.2% 에불과하다. 연료전지, 부생가스, IGCC 등에비해턱없이낮다. 이렇게볼때 2029년까지정부가규정한신재생에너지중적어도태양광과풍력은설비가늘어나더라도피크기여도즉실효용량은매우낮을것이라볼수있다. 그런데앞서 5개발전공기업의풍력과태양광설비투자계획에대해살펴보았다. 만약투자가계획대로수행된다할지라도, 정부와 5개발전공기업은설비용량확대가발전량증대로이어지지못할것이라는점을이미잘알고있다. < 표 56> 신재생에너지의실효용량 구분수력태양광풍력해양바이오폐기물연료전지 부생가스 IGCC 소계 정격용량 (MW) 57 14,774 7,460 770 56 16 1,190 1,427 900 26,649 실효용량 (MW) 16 1,921 164 8 13 2 834 979 540 4,477 피크기여도 (%) 28.0 13.0 2.2 1.1 23.3 10.2 70.1 68.6 60.0 - 자료 : 산업통상자원부, 2015.7, 제 7 차전력수급기본계획 신재생에너지가확대될경우전력공급불안정성을증대시킬것이라는주장도있다. 이에대해상세히검토해보자. < 그림 14> 는 2011년과 2035년의신재생에너지비중을비교한것인데, 2011년은폐기물비중이 68.1% 에달하고, 풍력과태양광비중이 2.5% 수준에불과하다. 그런데현재정부의계획대로라면 2035-110 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 년폐기물비중은 30.2% 로절반이하로줄어듦에반해, 풍력과태양광비중이 많이늘어나게된다. [ 그림 14] 신재생발전보급목표 자료 : 노동석, 2016.11, 우리나라의에너지정책 : 원전과신재생에너지 이에대해혹자들은태양광과풍력은 수급을통제하기쉽지않은경직성전원 이기때문에전력공급불안정성을증가시킬것이라고주장한다. [ 그림 15] 은 2029년추석연휴기간의전력수요를예측한것이다. 한국은일반적으로꽤덥지도춥지도않은추석연휴의에너지소비가가장낮다. 2029년추석전평일은아침 9시이전까지원자력 + 신재생 51) 의공급이수요보다많다. 20 29년 9월 29일추석날은 24시간내내전력수요보다원자력 + 신재생의공급이많다. 추석후주말은야간시간대에전력수요가다소늘지만역시 24시간내내공급초과상황이발생할것이라보고있다. 결국기동정지가쉽지않은원자력발전, 자연적이유로경직적일수밖에없는신재생에너지가함께확대될경우 20 29년이되면추석연휴기간에공급초과로인해계통불안이발생하여전국적블랙다운까지초래할수있다는주장이다. 51) 풍력과태양광은공급조절이불가능하기때문에사실상기저전원으로취급할수있다. 위주장은원자력확대를전제로풍력과태양광을함께기저로설정하여공급불안정성을예측한것이다. - 111 -

[ 그림 15] 신재생에너지와백업전원의문제 자료 : 노동석, 2016.11, 우리나라의에너지정책 : 원전과신재생에너지 < 그림 16> 은노후석탄화력을폐쇄하고신규원전을취소할경우설비용량과최대전력을비교하여전력예비율을분석한것이다. 노후석탄을폐쇄하고제7차에서계획한신규원전 4기를취소할경우설비용량이 2029년 133,477MW 에서 111,929MW 로 15% 로감소하여설비예비율이 0.7% 에불과하게된다. 나아가석탄과원전을가스발전과신재생으로대체할경우큰폭의전기요금인상을불 - 112 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 러올것이라는미래를제시하고있다. 즉석탄화력과원자력발전은전기요금안정화에불가피하며신재생에너지를크게확대할경우전력계통의불안정성을심화시킬수밖에없기때문에현재의석탄과원전중심의전력정책이지속되어야한다는것이그들의결론이다. [ 그림 16] 원전건설과계속운전중단시전력수급 자료 : 노동석, 2016.11, 우리나라의에너지정책 : 원전과신재생에너지 이러한주장은몇가지맹점을가지고있다. 첫째, 2029년전력의수요 공급이예측가능하듯저피크시간대발전기의가동과정지, 출력량조절역시가능하다는점을절대적으로간과하고있다. 예를들어기동과정지에 25분정도밖에걸리지않는 LNG 발전이신재생에너지의발전량을추종 신재생에너지가높을경우발전량을낮추고반대의경우높이는- 할경우수요보다공급이높은시간대의전력계통안전성을충분히통제할수있다는점을무시하고있다. 수력과양수발전역시기동 정지에 5분밖에소요되지않기때문에저피크시간또는공급초과시간대에충분히민감하게반응할수있는전원이다. 나아가수요가낮다고예상할경우석탄화력의출력을낮추거나, 석탄과원자력발전일부를정지시키면된다. 이러한계통운영은기술적측면에 - 113 -

서충분히가능하다. 그러나위입장은석탄과원자력발전을축소하지않고, 확대해야한다는전제에서출발하고있기때문에재생가능에너지확대를전력계통에악영향을주는요인으로폄하하고있다. 재생가능에너지는다른발전의지원이있다면단속석 간헐성의한계를충분히극복할수있다. [ 그림 17] 스페인의풍력과 CCGTs 상관관계 자료 : 류승민, 2016, 세계가스시장의환경변화와천연가스의위상 [ 그림 17] 은최근풍력비중이높아지고있는스페인의풍력발전과 CCGTs 의발전량변동을보여준다. 풍력발전의발전량이높아질경우가스발전이발전량을낮추어풍력을보완하며풍력발전량이낮을경우가스발전이발전량을높여전력계통안전에기여하고있다. 이것이가능한것은 CCGT의기술적특성때문이다. 실시간보조서비스시장 (real time ancillary services market) 에서 CCG T는 3차예비 (tertiary reserve) 를제공하고전력생산시스템의균형을맞추는역할을제공한다는것이다. 가령겨울철의경우발전피크는난방을목적으로하고, 추가발전은여러가지방식으로이루어질수있다. 반면에냉방이필요한여름에발전피크를보충하는것은 CCGT 에의해대부분이이루어진다. 왜냐하면계절적특성상 7~8월은수력과풍력발전이용이하지않기때문이다. 52) 그리고스페인은이러한 CCGT 를사용한천연가스발전을재생에너지의백업 (Back-u p) 으로서활용하고있다. 이렇듯가스발전이백업전원으로기능한다면재생가능 52) Gil et all(2014) 참고 - 114 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 에너지의단속성 간헐성은충분히극복할수있다. 둘째, 위주장은노후석탄을폐쇄하고신규원전을취소하면전기요금이급격히인상될것이라는논리와맞닿아있다. 현재신재생에너지와가스발전의전력생산단가가원자력과석탄보다높은것은사실이다. 그러나탄소배출및미세먼지등석탄화력이갖는외부비용, 폐로와안전을고려한원전의위험및미래비용을고려한다면장기적으로석탄화력과원전의가격은높아질수밖에없다. [ 그림 18] 보조금을제외한미국신규발전균등화비용전망 (2011, cents/kwh) 자료 : 노동석, 2013, 에너지경제연구원기본연구보고서 13-27 호 < 그림 18> 은 2020년이후미국신규발전의균등화비용을전망한것이다. 균등화비용 (levelized cost) 는연료별로불규칙하게발생하는발전비용과발전량을화폐의시간적가치를고려하여연도별로균등하게하고, 산출된발전비용과발전량을이용하여비용을산출하는방식이다. 53) 미국은 2020년기준가스발전가격이가장낮고풍력발전도원자력보다낮은가격일것이라전망한다. 2040년이되면풍력발전이가스발전보다가격이낮아질것으로보인다. < 그림 18> 은 EIA 2013년 Annual Energy Outlook 자료에기초하고있어, 미국전반의평균전망 53) 발전원가는고정비 + 변동비이다. 고정비는발전량에관계없이발생하는비용으로건설비, 고정운전유지비등이포함된다. 변동비는발전량에따라발생하는비용으로연료비와변동운전유지비등이다. - 115 -

치라고볼수있다. 물론셰일가스로인한가스가격폭락, 지리적조건과기존투자에근거한풍력발전의낮은가격등미국의조건을한국에그대로대입시킬수는없다. 그럼에도불구하고석탄화력등이높은외부비용으로인해점차몰락하고재생가능에너지와가스발전등이경제성을갖추어가고있는것은객관적현실이다. 한국역시석탄화력과원전에대한비용을재평가하는과정에서재생가능에너지와가스발전의역할이강화될수있는가능성이충분하다. 셋째, 전력거래제도의불균등한규제의실체역시간과하고있는주장이다. 현재 5개발전공기업과한국수력원자력그리고한전의당기순수익은저유가국면의효과로매우높다. 그런데이들공기업보다더큰수익을올리는것이민간가스발전회사들이다. 바로이러한수익을규제한다면 LNG 발전을재생가능에너지를보완하는대안으로충분히활용할수있다. 공공에게는규제를하지만민간에게는높은수익을보장하는체계, 사실상민영화가확대되는체제에서에너지전환은불가능하다. 에너지전환비용은우선에너지기업들이부담해야한다. 5개발전공기업과한수원, 한전은공기업으로서마땅히그역할을해야하고민간기업은에너지전환을위해규제대상으로전환해야한다. 이비용이면충분히재생가능에너지와 LNG 발전을중심으로단계적에너지전환을이루어나갈수있다. 바로이것이공공적규제이자국가가해야할에너지정책의바른길이다. 한국의전력정책은공급안정성의기치아래낮은전기요금을유지하기위한일종의 발전주의적정책 하에존재하였다. 1960년대이후석유 석탄 원자력을기저전원으로형성해온낮은전기요금수혜는재벌들이마음껏누렸다. 낮은전기요금의특혜가평등했다고생각하면오산이다. 2008년유가인상이전까지산업용은전체전력의 65% 가량을소비하면서도원가비중은채 58% 에불과했다. 그런데낮은전기요금은석탄과원자력을기저발전으로설정해서이기도하지만, 공기업독점으로존재했던시스템의효율성으로인해가능했다. 그러나그공적독점의효율성은민영화정책으로인해해체되고있다. 역설적으로정부의전력산업민영화정책은석탄과원자력확대를전제로추진되고있다. 즉정부와기업들은에너지전환이아니라낮은전기요금수혜의지속을, 민간이운영하여영 - 116 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 위하는체제를선택한것이다. 그렇다면정부의에너지산업민영화 시장화정책은최소한의공적효율성을해체해나갈것이며, 에너지전환정책에걸림돌이되는정책방향일수밖에없다. 물론안전 건강권 지속가능성확보를위한제반비용은오롯이국민들이부담해야할몫으로전락하고말것이다. 정부의민영화 시장화를중심으로한에너지정책의문제점이에너지전환을 가로막을수밖에없다는점은분명하다. 그이유를좀더구체적으로설명해보 자. 첫째, 석탄화력에민간대기업 SK, GS, 포스코와삼성- 들이진입하면서수익을극대화하기위해가동률을높이는데몰두할것은분명하다. 이들민간기업은수익에대한사회적환원등의규제도거의불가능하다. 또한 RPS 제도에대해서도공기업과비교하여상대적으로자유롭다. 결국효율성이높은신규석탄화력은수명이다할때까지높은가동률을보장받게될것이며민간기업에게규제를가하기는쉽지않다. 둘째, 석탄화력과원전강화정책은평균적으로전력요금을낮출수는있겠지만전력판매시장개방이진행된다면그효과는철저하게분리될것이다. 즉민간기업 재벌들은전력도매시장에까지진출하여발전과판매를결합하는신규시장을창출할것이다. 바로그시장안에서석탄과원자력발전의낮은요금을누릴것이다. 시장이형성될경우석탄과원자력축소정책은불가능하다. 규제역시불가능하다는사실은민영화된통신과정유시장을보더라도명백하다. 셋째, 5개발전공기업과한수원의주식상장은전력판매시장개방, 이미 30% 이상민영화된발전시장의조건과결합하여전력산업의완전민영화를촉진할것이다. 즉수년안에한국의에너지산업은발전시장을현재과점하고있는 SK, 포스코, GS가장악할것이다. 이경우산업용요금이주택용에비해 1/3 가량저렴한일본등민영화된국가의전철을밟게된다. 54) 이는곧에너지전환을추진하더라도산업 기업 재벌은석탄과원전을중심으로한낮은산업용전기요금유지정책을고수할것이라는점을의미한다. 결과적으로석탄과원전을기저로 54) 송유나, 2014, 사유화의반면교사, 일본가스산업분석과시사점, 사회공공연구원을참조할것. - 117 -

설정하는한국의전력산업정책은보다강고해질가능성이크다. 넷째, 에너지전환정책을추진하더라도그영역은매우 축소된 공적규제즉공기업영역내에서만존재할것이다. 그조차도민영화진척여부에따라불투명하다. 결국에너지전환을추진하고자한다면모든비용은국가비용즉국민들이떠안게된다. 에너지전환이진척되었다고하는독일등의사례가바로그것이다. 이들국가가에너지전환을위해재공영화를추진하는것은이때문이다. 그험난한길을돌아갈것인가아니면공적규제의강화를위한공적소유 운영체계를강화할것인가바로그선택을시급히해야할시점에와있다. - 118 -

제 3 장석탄화력정책의문제점과에너지전환과제 BP, 2012, Energy Outlook 2013 Craig Morris, Martin Pehnt, 2015.8, Energy Transition: The German Energi ewende, An initiative of the Heinrich Böll Foundation EPSIS 전력통계정보시스템 Rosa Luxembug Stiftung, 2015.12, Natural Gas Lock-in: current politics in the european union Sharon Beder, 2004, 파워플레이 : 세계의전력산업을장악하기위한투쟁, 교보문고 The Government has announced plans to close all coal-fired power station s by 2025 and restrict their use by 2023, 2015년 11월 18일보도자료관계부처합동, 2016.12, 제1차기후변화대응기본계획국무조정실등, 2014.1, 국가온실가스감축목표달성을위한로드맵국회의원김수민의원실요청, 각회사 2030 온실가스감축계획자료권승문에너지기후정책연구소, 프레시안 2016.12.3. 김제남의원실, 2012.11.28, 전력기금어떻게시민들에게돌려줄것인가? 시민공청회자료집노동석, 2013, 에너지경제연구원기본연구보고서 13-27호노동석, 2016.11, 우리나라의에너지정책 : 원전과신재생에너지류승민, 2016, 세계가스시장의환경변화와천연가스의위상사회공공연구소, 2009, 기후변화와에너지위기에대한노동자의대안사회공공연구원, 2016.2, 한국원자력정책의문제점과안전성 공공성연구산업통상자원부, 2015.7, 제7차전력수급기본계획산업통상자원부, 2016.7.6. 보도참고자료산업통상자원부 에너지경제연구원, 2016년에너지통계연보송유나, 2014, 07.16, 사유화의반면교사 : 일본가스산업분석과시사점, 사회공공연구원연구보고서송유나, 2014.08.15., 열에너지국가정책비판과수도권난방에너지의공공적대안, 사회공공연구원연구보고서송유나, 2015.11.25, 미국원전시장의교훈 : 이윤의사영화, Risk의사회화, 미 - 119 -

국원자력폐로 Field Research 국회보고회자료집송유나, 2015.6.26, 은폐와숫자조작, 제7차전력수급기본계획의문제점, 사회공공연구원이슈페이퍼송유나, 장기천연가스수급정책분석과수급전망, 2015-01, 국회의원오영식정기국회정책자료집에너지관리공단외, 2014.11, 발전부문온실가스감축로드맵, 2014.11 에너지노동사회네트워크, 2015.8, 민영화가패퇴하고공영화로돌아오다 : 세계의에너지민주주의투쟁들유승훈, 2015.12.16., 파리기후회의결과및시사점, 산업부렐레이컨퍼런스유재국, 2015.4.23, 전기소비자피해방지를위한전력시장제도개선방안, 정두원٠ 전정희국회의원주최 경제급전으로전력시장제도바꿔야한다 토론회장병완의원대표발의, 2016.10.18, 전기사업법일부개정법률안전력거래소, 2016.1, 2015년연간및 12월전력시장운영실적전력거래소, 2016.12.14, 장기고정계약공청회자료집전력거래소, 신재생발전사업자를위한전력및 REC 거래안내 - 120 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정 책인식 박종식 ( 연세대학교사회학박사 ) 1) 연구의배경과목적 2011년이후전세계적으로석탄화력발전설비는약 15% 정도감소추세이다. 석탄화력발전은전력생산비용의측면에서원자력발전과함께경제성자체는높은편으로알려져있지만전력생산비용의경제성을앞지르는제반부정적인효과가크기때문에석탄화력발전은감소추세라고할수있다. 즉, 석탄연소과정에서발생하는각종유해한중금속물질을배출하여환경및개인의건강에부정적인영향을미치고있다는점이알려지고, 피해규모가낮은전력생산비용으로인한비용절감효과보다오히려더크기때문에점차석탄화력발전에대한환경규제가강화되고있다. 이러한점에서석탄화력발전은화력발전소에서일하고있는노동자들의건강에도직접적인위협이될수있으며, 나아가발전소인근지역주민들의건강에도위협이될수있다. 이와같은우려는최근화력발전소설립이추진되는지역주민들의반대투쟁을통해여실히확인할수있으며, 지역주민들의건강에대한권리를보장해줘야한다는여론이점차확대되고있다. 그런데이와함께석탄화력발전소내에서근무하는노동자들의건강권, 즉안전하고건강하게일을할권리에대한의견과사회적인논의는국내에서거의찾아볼수없으며, 전세계적으로도별로찾아볼수없다. 화력발전소에근무하는노동자들의경우기본적으로석탄화력발전과정에야기되는환경오염및작업장오염에대한노동자스스로의문제제기가일자리유지 / 확보문제와연동될수있기때문에일하는동안노동자건강권을제기하기에는어려운점이존재할수있다. 즉, 노동자들이석탄화력발전의환경적차원에서문제점을제기하는것이당위적으로는타당할지모르겠으나현실적으로석탄화력발 - 121 -

전의축소와일자리위협으로이어지는것이자연스러운논리적인흐름이다. 따라서 ( 작업 ) 환경과일자리사이에서석탄화력발전노동자들은환경과일자리에대해서이율배반적인 (antinomy) 선택의상황에처할수밖에없기때문에화력발전산업노동자들의건강권에대한연구, 또는노동자건강관련리스크관리문제에대한논의는석탄화력발전의미래에대한부정적인전망으로인해별로찾아볼수가없다. 이러한점에서화력발전노동자들의작업장내에서의건강권에대한요구와문제점들을인식하는것과함께이율배반적인상황하에서석탄화력발전노동자들은화력발전을통해서사회적차원에서에너지를공급하면서발생하고있는환경문제, 그리고이러한환경문제를제기하는당사자들과의소통가능성, 나아가에너지산업으로서석탄화력발전의장기적인전망에대해서는어떻게생각하고있는가를함께살펴보고자한다. 이러한과정에서화력발전노동자들의건강권문제에대한인식과요구가화력발전을둘러싼사회적문제제기에대한인식이얼핏모순적이고충돌할수도있다. 그동안이와같은이율배반적인문제에대해발전산업및노동조합운동차원에서논의가거의이루어지지않은것이사실이다. 이러한점에서그동안논의의부재또는공백은아쉬운점이크다. 만약석탄화력발전과노동자건강권및일자리의관계에대해서일찍부터공론화를통해의견교환이이루어졌었다면해결방안들을찾을수있었던사회적갈등들이오히려심화되어왔을수있다. 이러한점에서더늦기전에화력발전노동자들의건강하고안전하게일할권리에대한생각과에너지산업정책에대한발전산업노동자들의인식의심연을살펴보고노동조합을중심으로양자의문제를함께풀어나가기위한시도들을해나갈필요가있다. 이러한과정에서때로는모순된의견속에서충돌이있을수있겠지만, 의견의충돌과모순의대립속에서작업장뿐만아니라작업장의경계를넘어사회적차원에서건강과안전이보장되는깨끗한환경에서살아갈수있는여건을마련할수있을것이다. 아직까지정해진답은없이일자리와노동자건강권에대한문제의식하에서 3 장에서는화력발전노동자들의건강권에대한기존논의들을검토하고, 화력발전소내에서노동자들이위험한작업환경에노출되는정도및일-건강관계 (work -related health) 에대한인식과작업환경에대한의견들을살펴보고자한다. 그리고노동자들의일과건강의관계를둘러싼산업환경차원에서의배경과환경적 - 122 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 인요인들이어떠한영향을미칠수있기때문에석탄화력발전을둘러싼사회- 환경적인요인들에대한인식을파악하고자한다. 주요내용으로는석탄화력발전축소흐름과다른한편으로민자중심의화력발전소신설계획, 그리고에너지산업의공공성및에너지산업에대한노동조합의입장에대한견해를살펴보고자한다. 2) 석탄화력발전노동자들의건강권에대한선행연구검토 한국에서석탄화력발전발전노동자들의건강권에대한선행연구로는 2013년한국노동안전보건연구소가한국발전산업노동조합과함께진행한 < 발전노동자의노동조건과건강실태조사연구보고서 > 가정부, 학계및노동조합차원을모두포함에서거의유일한보고서라고할수있다. 한국노동안전보건연구소 (2013) 의가장큰특징은 2000년대에진행된한국발전산업에대한국가차원에서의민영화추진및전력산업분할과개별기업차원에서의구조조정이노동자들의육체적정신적건강에부정적인영향을미치는요인으로규정하고, 이로인한노동자들의노동강도강화와스트레스강화가육체적인건강뿐아니라정신적인건강도악화시키고있음을설문조사와면접조사를통해서밝히고있다. 아울러이러한과정에서발전공기업사측의노조탄압이조합원 / 비조합원을모두에게스트레스요인으로작동하면서더욱심각한악영향을미쳤을것이라고해석하고있다. 한국노동안전보건연구소 (2013) 의주요조사결과를살펴보면발전공기업구조조정및인력감축과이로인한발전노동자의노동강도강화는설문조사결과를통해서확인하고있는데, 설문참가자들은노동강도강화의가장큰두가지원인으로 < 전력산업분할과민영화정책 >, < 경영평가등일상적인구조조정 > 을꼽았으며노동조건에대한평가중인력부족에대한고충이 19개전체항목들가운데가장두드러졌다. 10명중 1명은본인의노동강도가강하다고평가하였으며, 10명중 5명은노동강도가다소강하지만견딜만하다고평가했고 10명중 4명만이노동강도가적절하거나약하다고평가했다. 평균적으로현재업무량은적정수준의 146.6% 이며, 현재인원은적정수준의 69.4% 이라고응답했다. 특히설문조사를통해인력감축과노동강도강화등노동조건의악화가수면건강, 사고경험, 사회심리적스트레스, 우울증상등각종건강지표의악화와직접적인관련이있음을밝히고있다. 뿐만아니라정권차원의발전노조탄압으로인한강제 - 123 -

이동, 징계나해고등을경험한노동자들은직장생활은물론일상생활과가정생활에서도어려움을호소하고있었고육체적, 정신적, 사회적건강이악화되었다고해석하고있다. 실제설문조사결과에서도징계나해고를경험한노동자들은그렇지않은노동자들에비해자살에대한생각이나자살시도를경험한비율이훨씬높았다. 한국노동안전보건연구소 (2013) 의선행연구는석탄화력발전노동자들의건강권에대한접근이기는하지만, 산업자체의고유한특성에기반을둔건강권에대한접근이아니라건강에부정적인요인으로 구조조정 을일종의새로운피로 (new fatigue) 요인으로규정하고건강에대한영향을파악하고있다. 이러한점에서이보고서는구조조정자체에주목하여접근하고있는점에서, 작업장환경으로인해야기되는건강권문제에대한접근이라기보다는 구조조정 -> 건강 이라는특정인과관계에대한심층적인접근이장점이며, 다만작업장에내재된건강에영향을미치는요인에대한접근 55) 은보고서의문제의식에서포함되어져있지않다는점을지적할수있다. 시야를넓혀해외에서진행된석탄화력발전소노동자들의건강권에대한연구들도그다지많이찾아볼수가없거나 1980년대이전에드물게찾아볼수있다. 그렇다면왜석탄화력발전에종사하는노동자들의건강권에대한연구들이거의없는가에대해의문이들수있는데, 이는선진국에서석탄화력발전자체가점차사라지고있기때문이라는점이가장큰이유로추정된다. 즉, 석탄화력발전산업자체가선진국에서는미세먼지및기후변화 ( 특히이산화탄소배출 ) 의주범으로낙인찍히면서이미석탄화력발전자체가크게축소되었거나향후에도축소될것으로예상되었기에해당산업의종사자들이작업장내에서어떠한위험에노출되고건강상의문제점들이나타나고있는지에대해서는 1980년대이후에는연구를별로찾아볼수없다. 제한적이기는하지만 1980년대까지진행된석탄화력발전소노동자들에대한건강문제에대한연구는주로석탄을연료로사용하면서발생하는미세먼지로인한진폐. 석면 (Asbestos) 문제등주로석탄연소과정에서발생하는먼지및중금속이많은작업환경에서일하면서야기되는건강권문제에대한연구들이진행 55) 화력발전산업의특성중에는교대제근무에대해서만부분적으로분석을진행하고있다. 하지만이는 2013 년보고서가참고한 2006 년자동차산업구조조정과건강에대한선행연구에서공통적으로찾을수있는요인이었기에포함된것으로추정된다. - 124 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 되었다. 한편최근화력발전노동자들의건강권에대한연구는최근석탄화력발전을가장많이활용하고있는개발도상국발전소에대한위험관리차원에서작업장위험요인에대한기술적인연구들과환경적인요인들에대한통제를위한실용적인접근들을찾아볼수있다. Kundapur(2009) 는석탄화력발전으로인한위험들 (Hazards) 을크게개인들의건강상의위험과환경오염으로인한위험으로구분하고있으며, 석탄화력발전으로인한개인의건강상의위험으로는피부질환 ( 주로비소의영향 ), 폐질환 ( 베릴륨, 크롬, 질산화물질 (NOx), 황산화물질 (SOx) 라돈등 ), 신장질환 ( 납이가장중요한요인 ) 등을지적하고있으며, 석탄의미세먼지로인한환경영향으로어린아이들의지적능력저하와농업생산량감소, 발전소연근해어획량감소등을지적하고있다. 그리고산업안전보건환경 (Health & Safety Environment: HSE) 차원에서석탄화력발전을어떻게관리및조절하면서이용할것인가라는비즈니스적인관점에서의접근도있는데, 산업안전상의위험으로는크게육체적 (phisical), 화학적 (chemical), 생물학적 (biological), 기계-전자공학적 (mechanical-electrical), 사회심리학적 (psychosocial) 위험유형으로구분하고있다.(NIOSH, 1988; Moha n, 2013; Pani, 2016) 내용을조금더살펴보면육체적인위험의원인으로는고온 (heat), 소음 (noise), 진동 (vibration), 조명 (illumination), 방사선 (radiation) 등석탄화력발전소에서발생하는유해요인들을지적하고있다. 화학적인위험으로는먼지, 흄 (fumes), 유독가스, 산성, 알카리염등을지적하고있으며, 이로인해노동자들이피부질환및폐질환, 혈액관련질병 (internal blood and other di seases) 에감염될수있는위험을지적하고있다. 전자공학적인위험은주로기계장비를다루는노동자들에게나타날수있는감김끼임, 협착등의산재발생위험등인데, 이는석탄화력발전의고유한특성과는크게연관이없다. 마지막으로사회심리학적인위험은작업환경에부적응, 낮은직무만족도, 불안감, 초과노동및 ( 성적 ) 모욕감등을지적할수있는데, 이는앞서노동안전보건연구소 (2013) 에서접근한구조조정과인력감축이넓게는이러한요인에영향을주고있다고할수있다. 한편최근석탄화력발전을많이활용하고있는개발도상국들에서는화력발전소노동자들의산업안전보건상의질병과사고위험, 건강리스크등을판별내기귀한연구작업들이진행되고있기도하다 (Shrivastava et al, 2014; Kumar et al, - 125 -

2015). 앞으로석탄화력발전노동자들이회사에서노출될수있는작업관련유해위험요인들에대한판별과부정적인영향들을검토하기위해서는일상적으로간과하고넘어갔던작업장내고온, 진동, 소음, 먼지등이구체적으로건강에어떠한부정적인영향을미치고있는가에대해앞으로보다정교한연구가필요할것이다. 3) 실태조사진행과정 앞서언급한두가지목적을실현하기위해서노동자들에대한설문조사및면접조사를진행하였다. 설문조사와면접조사를통해파악하고자하는주요한내용은크게 1) 노동자들의작업환경으로인한건강위험, 유해위험에대한노출정도, 일-건강관계에대한인식, 현재의건강상태, 석탄화력발전과노동자건강의상호관계에대한인식정도, 회사의노동자건강에대한관심정도등과 2) 석탄화력발전에대해부정적인사회여론, 석탄화력발전의미래, 화력발전의대안, 에너지공공성, 그리고노동조합의역할등에대한견해이다. 아울러설문조사와함께면접조사를병행하여설문조사를통해충분히파악할수없는부문에대해서보완하고, 나아가설문조사결과를올바르게해석하고내용을보완하고확인하고자하였다. 이러한문제의식하에서공공부문노동자들의노동안전실태를파악하기위해서석탄화력발전및석탄화력을함께활용하는복합화력발전소노동자들을대상으로조사를기획하였으며, 민주노총공공운수노조산하 5개발전공기업에서근무하는노동자 ( 원청및협력업체포함 ) 들을대상으로조사를진행하였다. 구체적인조사진행과정은 2016년 11월부터연구진전체회의를통해설문및면접조사내용들을추출하고, 이를바탕으로구조화된설문지의초안을작성하였다. 그리고연구진상호간의문항제안및검토와수정과정을거쳐 2016 년 12월 13일에최종설문지를확정하였으며, 2016년 12월 15일부터 2016년 1월 5일까지 5개발전공기업소속석탄화력발전노동자들을대상으로설문조사를진행하였다. 설문조사진행과정에서는한국발전산업노동조합과공공운수노조산하사회공공연구소중심으로전국 5개발전공기업소속 16개사업장을대상으로설문지의배포및수거를담당하였다. 그결과이번설문조사에는총 1,134 명 - 126 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 의노동자들이자기기입식방법으로설문조사에응해주었으며, 수거한설문지는전문코딩업체에의뢰하여응답결과를입력 ( 엑셀파일형식 ) 하였으며, 최종적으로사회과학통계패키지프로그램인 SPSS(PASW 18.0) 를활용하여응답결과분석을진행하였다. 설문조사응답노동자들의지역별- 업체별현황은아래의 < 표 57> 과같다. 참고로항목별로는설문조사참여노동자들이응답하지않은문항들이존재하는데, 아래의내용에서무응답은제외하고비율을계산하였다. 이는자기기입식설문조사에서항상발생하는문제점으로, 그결과모든문항에무응답이존재하고있기때문에응답인원이 1,134 명이하라는점을미리밝혀둔다. < 표 57> 발전소별설문조사수거현황 발전소 응답자수 백분율 발전유형 부산 46 4.1% 기타 당진 120 10.6% 석탄 삼천포 104 9.2% 석탄 울산 126 11.1% 기타 인천 90 7.9% 기타 영동 59 5.2% 석탄 서천 111 9.8% 석탄 하동 292 25.7% 석탄 제주 32 2.8% 기타 영흥 43 3.8% 석탄 태안 40 3.5% 석탄 하동 32 2.8% 석탄 군산 13 1.1% 기타 삼척 4 0.4% 석탄 교육원 22 1.9% 기타 합계 1,134 100.0% - 127 -

그리고설문조사를진행하기에앞서문항개발을위해서 2016년 11월 3차례현장방문조사 ( 영흥, 태안, 보령 ) 를진행하였으며, 이를통해석탄화력발전생산과정및노동과정에대한이해를높이면서에너지산업의향후전망에대한인식을공유하였다. 그리고 2016년 12월 24일과 12월 31일두차례석탄화력발전노동자들을대상으로면접조사를진행하였는데, 이를통해화력발전노동자들의근무특성및작업장유해위험요인, 에너지산업의미래와고용의관계등에대한보다심층적인의견을청취하였다. 면접조사를통해서확인한내용들을통해서설문조사의결과를보다구체적이고심층적인해석을하는데보완적으로활용하였다. 따라서이번설문조사와면접조사결과를바탕으로화력발전노동자건강권과관련하여에너지공기업의역할및노동조합운동의미래와과제등을도출하고자하였다. 석탄화력발전노동자들의작업장안전보건현황과에너지산업정책에대한인식을검토하기에앞서이번실태조사에참여한노동자들의일반적인현황을살펴보도록하자. 이번조사대상석탄화력노동자들의성별을확인한결과남자가 1,064 명 (94. 7%) 으로절대다수를차지하고있었으며, 여자는 59명 (5.3%) 에불과한것으로나타나고있다. 발전소에서일하는노동자들은남성이절대적으로다수를차지하고있음을확인할수있다. 다음으로학력을확인한결과대졸이 681명 (61.4%) 로가장많았고, 다음으로고졸 (242명, 21.8%), 전문대졸 (144명, 13.0%) 순서로나타나고있었다 56). 56) 참고로학력과연령대를교차하여비교한결과 30 대이하는대졸이상이 75.5% 였으며, 40 대이상은 54.4% 로연령대별학력분포에서다소차이가있었다. 즉상대적으로젊은노동자들의학력수준이높게나타나고있었다. - 128 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 < 표 58> 응답자들의성별및연령대현황 구분응답자수백분율 남자 1,064 94.7% 성별 학력 여자 59 5.3% 합계 1,123 100.0% 중졸이하 5 0.5% 고졸 242 21.8% 전문대졸 144 13.0% 대졸 681 61.4% 대학원졸이상 37 3.3% 합계 1,109 100.0% 다음으로응답노동자들의연령대를확인한결과 30대가 376명 (33.7%) 로가장많았으며, 다음으로 40대 (326명, 29.2%), 50이상 (246명, 22,0%) 순서였으며, 29이하가 168명 (15.1%) 로가장낮은비율을차지하고있었으며, 응답자전체평균연령은 40.3세였다. 근속년수도함께확인했는데, 근속년수는 6~15 년, 16~25 년, 5년이하의순서로많았지만 27~29% 대로비슷한분포를보이고있었다. 26년이상장기근무를한노동자들은 165명 (14.8%) 이었으며, 전체평균근속년수는 14.32 년이었다. < 표 59> 응답노동자들의연령대와근속년수 연령대 근속년수 응답자수 백분율 응답자수 백분율 (%) 29이하 168 15.1% 5년이하 303 27.2% 30대 376 33.7% 6~15년 327 29.4% 40대 326 29.2% 16~25년 317 28.5% 50이상 246 22.0% 26년이상 165 14.8% 합계 1,116 100.0% 합계 1,112 100.0% * 연령평균 : 40.33 세 * 근속년수평균 : 14.32 년 - 129 -

다음으로응답자들은여러지역에서근무하고있음은앞서확인했는데한국의화력발전은 5개공기업으로묶을수있다. 그결과이번설문조사에서는남부발전소속이 362명으로가장많이참여했으며, 다음으로동서발전 (235명 ), 중부발전 (226명 ), 남동발전 (201명 ) 의순서로 200명이상참여했으나서부발전은 53명의노동자들만이번설문조사에참여하였다. 응답자들의소속업체를기준으로원하청여부를확인한결과 5대발전공기업직영인노동자들이 961명으로 87.3% 를차지하고있으며, 한전 KPS, 한전산업개발등협력업체소속노동자들은이번설문조사에서 140명 (12.7%) 가참여하였다. < 표 60> 응답노동자들의근무처및원하청여부 구분 응답자수 백분율 남동발전 201 18.7% 남부발전 362 33.6% 근무처 원하청 여부 서부발전 53 4.9% 중부발전 226 21.0% 동서발전 235 21.8% 합계 1,077 100% 직영 961 87.3% 협력업체 140 12.7% 합계 1,101 100% 다음으로응답노동자들의직군을확인했는데, 기술운영직 (operators) 이라고할수있는발전직군 ( 기계및전기 ) 이 85% 이상으로절대다수를차지하고있었다. 그중에서도발전 _ 기계직군이 592명으로응답자의 52.9%, 발전 _ 전기직군이 376명으로응답자의 33.6% 를차지하고있다. 그리고화학직군 (87명, 7.8%) 이외직군에서는소수만이번설문조사에참여하였다 57). 이러한점에서이번설문조사결과는실제화력발전노동자들중에서도가장다수를차지하는발전직군의기술직들을중심으로설문조사가진행되었다. 57) 면접조사에서확인한발전현장사업소노동자 ( 직영 ) 들의인원분포는발전소 < 기술직 4 : 행정서비스 3 : 유지정비 3> 정도의비율이라고한다. 따라서행정및유지서비스노동자는이번조사에서의견이크게반영되지않았다는점을염두에두고이후결과를해석할필요가있다. - 130 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 < 표 61> 응답노동자들의담당직군 구분 응답자수 백분율 사무직군 29 2.6% 발전직군기계 592 52.9% 발전직군전기 376 33.6% 화학직군 87 7.8% 통신직군 5 0.4% 토목직군 3 0.3% 건축직군 7 0.6% 기타 21 1.9% 합계 1,120 100.0% 먼저석탄화력발전노동자들의일반적인근무패턴은앞서근무형태에서확인한바와같이낮시간동안근무하는통상근무자 ( 직군으로는사무행정업무및유지관리업무 ) 와 24시간동안항상가동해야만하는발전소의특성상교대제방식의근무자들 ( 직군으로는기술직 ) 이있다. 교대제근무자들의경우기본적으로는 8시간근무-3 교대제 로일을하는것이원칙인데, 현장에서는노사간협의를통해 12시간근무-2 교대제 로근무하는경우도종종있다고한다 58). 교대제근무자들중에서 12시간근무하는 2교대제가나타나는가장중요한이유는석탄화력발전소가주로도심에서떨어진곳에위치하여출퇴근시간이길다는점과사회생활의편의성때문에 2교대제를선호하기때문이다 ( 면접조사결과 ). 좀사회적인사람들은다른친구들약속을하거나, 사회활동을하기에는저게 (2 교 대제 ) 조금났다라고조합원들이판단을해서저걸로바꿔버린거예요. 일부하고 있었는데, 전체적으로확산이된거죠.( 면접참여자 3) 58) 이러한점에서 4 조 2 교대에대해서는 변형 4 조 3 교대 라고현장에서지칭하고있다고한다. 교대근무는기본적으로 4 조를기준으로하고있으며 3 교대제의경우에는기본적으로 4 일을기준으로 3 일근무 -1 일휴식을 < 주간 오후 야간 > 순서로 8 시간씩근무를하고, 2 교대제의경우에는 2 일을기준으로근무와휴무를병행하면서 < 주간 야간 > 순서로 12 시간씩일을하고있다고한다 ( 면접조사결과정리 ). - 131 -

근무형태, 그중에서도특히 ( 불규칙한 ) 교대제작업 (shift work) 과밤 10시이후의심야작업 (night work) 은노동자들의건강상태에부정적인영향을미치는작업관련중요요인이다. 특히화력발전을포함한발전산업노동자들은 24시간내내전력을생산해야만하기때문에교대제형태로 24시간근무를해야만한다는점에서병원, 제철소등과함께주요한교대제작업장이자, 심야작업장이기도하다. 이러한점을고려하여화력발전노동자들의근무형태를확인한결과시차제를포함하여교대제형식으로근무한다고응답한노동자들이 655명 (59. 1%) 이었으며, 주간에만근무하는통상근무자는 453명 (40.9%) 인것으로나타나고있었다. 통상근무를하는노동자들도 40% 를차지하고있기는하지만여전히교대근무노동자들이다수라는점에서화력발전노동자들은 24시간운영해야만하는산업특성으로인해노동자들이나쁜건강상태에처해있을가능성이있다는점을추론할수있다. < 표 62> 응답노동자들의교대제근무여부 구분 응답자수 백분율 통상 ( 정상 ) 근무 453 40.9% 비통상근무 _ 교대근무등 655 59.1% 합계 1,108 100% 다음으로응답노동자들의연봉및주당노동시간, 그리고정상근무이외의근무형태에대해질문을하였다. 우선연봉의경우통상근무자와교대제근무자가상대적으로차이가크고, 또한직영과협력업체노동자사이의임금격차도크기때문에이를구분해서살펴보았다. 우선이번설문조사에응한노동자들의전체평균연봉은 6,590 만원이고, 주당노동시간은 40.39 시간으로확인되었다. 월초과근무는 2.5일, 휴일근무는 3.4일, 심야근무는 4.48일정도한다고응답하였다. 우선응답자들의연봉수준을살펴본결과직영노동자들이협력업체노동자들보다약 2,500 만원정도높았다. 그리고직영노동자중에서는통상근무자보다교대근무자와같은비통상근무자들의연봉이상대적으로높게나타나고있는데, 협력업체노동자들의경우에는교대근무자보다오히려통상근무자의연봉이더높게나타나고있었다 59). 근무시간은 59) 협력업체노동자들의경우소속회사 / 담당업무별로기본적으로임금차이가날수있기때문에 - 132 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 직영 / 협력업체의차이는거의없었으며, 통상근무자가교대근무자보다는상대적으로근무시간이 2시간가까이짧게나타나고있었다. 8시간이상초과근무일은직영보다는협력업체노동자들이조금많았으며, 휴일근무와심야근무는교대제근무자들이상대적으로매우많았다. 특히심야근무일의경우교대근무자들에게서절대적으로길게나타나고있다. < 표 63> 응답노동자들의연봉및주당노동시간 근무패턴 직영여부 연봉 ( 만원 ) 주당 노동시간 월초과 근무일 월휴일 근무일 월심야 근무일 직영 6566.91 39.33 2.04 1.52 0.39 통상근무 협력업체 4762.26 39.75 2.94 2.38 0.78 합계 6221.84 39.41 2.19 1.67 0.45 비통상근무 _ 교대제근무등 직영 7213.92 41.11 2.72 4.69 7.03 협력업체 3891.67 41.12 4.02 5.01 7.10 합계 6866.24 41.11 2.83 4.72 7.04 직영 6952.61 40.41 2.44 3.41 4.59 전체 협력업체 4394.98 40.25 3.36 3.53 3.67 합계 6590.07 40.39 2.55 3.42 4.48 다음으로전반적인근무여건에대한노동자들의인식을확인하기위해서현재받고있는임금및복지에대한만족도를 5점척도로질문하였다. 임금만족도에대한변환값을확인한결과 0.23으로임금에대해서는다소만족하고있다고해석할수있다. 그러나복지에대한만족도의변환값은임금과달리 0.28 로부정적으로나타나, 복지에대해서는노동자들이다소불만이있음을확인할수있다. 담당업무나직종에대한고려없이단순히통상근무와교대근무의임금을비교하는것은무리가있을수있다는점을고려할필요가있다. - 133 -

[ 그림 19] 임금및복지에대한만족도 * 만족도는 5 점척도로질문하였는데, < 매우불만 2 ~ 매우만족 2 점 > 으로 변환하여만족한다는응답이많으면평균값이 (+) 가되도록설계하였다. 그리고발전소유형 ( 화력 / 기타 ), 연령대, 근무형태, 근속년수 4가지주요변수별로임금만족도와복지만족도에서차이가있는지를확인하였는데, 임금은비화력발전, 교대근무자, 장기근속자의만족도가조금높게나타나고있었으며, 복지만족도는대체로불만족스러운것으로나타나고있는데특히 40대이상, 교대근무자, 16~25 년의중견근무자들의복지에대한불만족정도가상대적으로높게나타나고있었다. [ 그림 20] 주요변수별임금만족도와복지만족도비교 - 134 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 3절에서는화력발전노동자들의평소일과휴식, 그리고건강상태의업무관련성과관련항목, 그리고사업주의관심정도를통해전반적인작업환경과건강하게일할권리의내용들을살펴보고자한다. 이번설문조사에서화력발전노동자들이인지하고있는작업장내유해요인들과업무관련성에대한정도는일반노동자들의현황과비교를통해서심각성또는경미함의정도를확인하고자한다. 이러한목적으로처음설문조사를기획하고설문문항을구성하는단계에서부터안전보건공단에서실시한 <2014년근로환경조사 > 의조사문항들을부분적으로활용하였다 60). 이번설문조사와 2014년근로환경조사는조사시점에서 2년정도차이가있지만동일한설문문항인경우에는비교를통해서화력발전노동자들은특히어떠한유해위험요인에더많이 / 적게노출되고있으며, 업무관련성의정도는어느정도인지를일반적인노동자들과의비교를통해서확인할수있다. 1) 평소근무패턴및휴가사용및일 - 가정균형 앞서화력발전노동자들의근무특성으로교대제근무에대해서살펴보았다. 평소근무패턴과휴가관련내용을살펴보기에앞서발전산업기술직노동자들의업무특성을간략하게살펴보도록하자. 기술직노동자들의업무특징은사고예방을위한모니터링및사고 ( 고장 ) 에대한대응이다. 특히고장이발생하는경우회사입장에서는막대한손실을보기때문에고장발생에대한노동자들의스트레스가상당히큰편이며, 또한 24시간모니터링의특성이휴가및근무시간에큰영향을미치고있다. 한번고장나면 2 억정도손해가가기때문에고장을내면안돼요. 어떻게해서 든. 비상고장이든뭐든간에그걸줄이려고애를쓰는거고요. 단순히일하는게 중요한게아니고, 고장을줄여야되고, 안내야되고하는그게중요한거죠... ( 그러다보니 ) 스트레스가꽤많죠. 앉아있으면늘그불안하죠. 거기다가천제 60) <2014 년근로환경조사 > 는전국적으로 5 만여명을대상으로인구사회학적인특성을기본으로건강상태, 작업조건, 건강유해요인, 산업재해등취업자들의작업환경전반에대해포괄적으로조사를진행한설문조사이다. 참고로 2014 년조사에서임금노동자는총 30,751 명이었다. - 135 -

지변에의한 ( 사고 ) 부담도있거든요. 벼락이쳐서발전기가정지가되잖아요. 이거 내가막을수있는기회도없이고장이나요.( 면접참여자 1) 사고보고서를쓰고, ( 사고 ) 원인과결과조사가다끝나야퇴근해요. 거기다사람 이크게다쳤거나죽었거나이러면거기앉았던사람들은일단은퇴근을못해요. 다조사가끝나야 ( 퇴근합니다.)( 면접참여자 2) 노동자들의업무와관련해서는평소근무하는동안업무의규칙성에대한질문을하였는데, 이를통해서화력발전노동자들의업무안정성정도를확인하고자하였다. 이를확인하기위해서근무시간, 근무일수, 근무시간대, 출퇴근시간, 4가지기준에대해근무패턴이일정한가를질문했는데, 응답자들은그렇다 / 아니다중에하나를선택해야만했다. 이를비교하기위해서그렇다 (1)-아니다 (0) 으로변환하여노동자들의근무패턴이일정하고안정적일수록평균값이 1에가까운값이나오도록응답결과를조정하여살펴보았다. 평균값을확인한결과출퇴근시간은 0.90으로가장일정한것으로나타났는데, 이는특히교대근무자들의경우정해진시간에근무해야하며, 통상근무자의경우에도규칙적으로근무하고있었다. 4 가지근무패턴중에서근무시간대가 0.61로상대적으로가장낮았는데특히교대근무자는 주간 ( 오후 ) 야간 근무를번갈아가면서일해야하기때문에근무시간대안정성이매우낮게나타나기때문에전체적으로근무시간대규칙성이가장낮게나타나고있었다 61). 다만노동자들의근무패턴은교대근무자의근무시간대를제외하면비교적일정하고비교적안정적이라고할수있다 62). 하지만일반노동자들의평소근무패턴과비교를해보면상대적으로근무패턴의안정성이낮다는점을확인할수있다. 이를위해앞서언급한 2014년 < 근로환경조사 > 결과에서일반노동자들의응답결과와비교하였다. 화력발전노동자들은출퇴근시간의규칙성에서만일반노동자보다근소하게높게나타나고있지만, 나머지근무시간량, 근무일수, 근무시간대모두일반노동자들과비교하면안정성이매우떨어지고있다. 교대근무자들이많은특성이반영되면서근무시간대와 61) 교대근무자의 일정 _ 근무시간대 의평균값은 0.40 으로통상근무자의 0.91 보다월등하게낮게나타나고있었다. 교대근무자는 일정 _ 근무일수 도 0.56 으로통상근무자와차이가큰편이었다. 62) 그렇지만비교적근무시간대가규칙적이라고하는통상근무자중에서유지업무 (maintenance) 를담당하는노동자들의경우근무시간이외에고장이발생하면, 무조건다시출근해서고장수리업무를처리해야하기때문에 ( 면접조사결과 ) 근무시간대의안정성이상대적으로낮게나타나고있다고할수있다. - 136 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 근무일수의규칙성 / 안정성이크게떨어지고있음을확인할수있다. 이와같은업 무의상대적인불규칙성과불안정성은생체리듬의파괴로건강에부정적인영향 을미칠가능성이크다고할수있다. [ 그림 21] 노동자들의평소근무패턴 * 그렇다 (1), 아니다 (0) 으로변환하여평균값비교 다음으로업무중작업에대한노동자들의자율성정도를파악하기위해서빠른속도로업무를처리해야하는가와마감시간의엄격성에대해서 7점척도로질문하였다. 화력발전노동자들의경우업무속도와마감시간의엄격성모두 0.5 이하로비교적낮은편으로노동강도자체가매우높다고는할수없을것처럼보인다. 하지만일반노동자들의노동강도에대한평균값과비교해본결과업무시간중에빠른속도로일하는편이며, 마감시간을엄격하게맞춰서일하고있는비율또한상대적으로높다는점을확인할수있다. 이와같은비교의결과는화력발전노동자들의노동강도가일반노동자들보다상대적으로높다는것을의미하며, 나아가평상시업무중업무처리에필요한적정인력보다부족한채로일을하거나또는감시업무의특성상업무수행과정에서긴장도가높기때문인것으로추론할수있다. 화력발전노동자들은이번면접조사에서 2000년대초발전산업구조조정과 5-137 -

개발전공기업으로분할과정에서그이전과비교했을때보직통폐합방식으로 인력을감축하면서노동강도가높아졌을뿐아니라점차간부의비율이높아지면 서현장인력은부족하다고진술하고있다. 일단교대근무자가보직이통폐합된경우가지금많거든요. 옛날같으면 MILL 오퍼레이터 (MO) 가따로있고, BOIL 오퍼레이터 (BO) 가따로있었는데그게 MBO 보직이통합되면서한사람이같은일을하고있구요. AO TO가합쳐져가 ATO가되기도하고...( 면접참여자 2) 63) 현장 ( 인력 ) 이굉장히많이줄었거든요. 거의반으로줄었죠. 그래서점검이나조작의범위가넓어졌어요.( 면접참여자 3) 간부대비우리직원들비율이지금거의 2:1 이에요. 직원 2 명에간부가 1 명인정 도. 예전에는그게한 4:1 정도됐었거든요. 사무같은경우는일반직원찾아보기 힘들어요.( 면접참여자 1) [ 그림 22] 평상시노동강도정도 * 전혀없음 (0), 거의없음 (0.1), 1/4(0.25), 절반 (0.5), 3/4(0.75), 대부분 (0.9), 내내 (1) 로변환하여평균값계산. 업무속도가빠를수록, 마감시간이엄격할수록 1 에가까운값이나옴. 63) 실제 2008 년이후 5 개발전공기업구조조정이진행되면서 3 년동안 731 명, 전체인원의 7.2% 가감축되었다. 정부와사측은 경영효율화및조직 인력측면의효율성증대 를명분으로구조조정을강행하면서발전노동자의노동강도는큰폭으로상승하였을것으로추정할수있다 ( 한국노동안전보건연구소, 2013). - 138 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 다음으로강화되는노동강도와업무로인한스트레스에대한개인적인차원에서의대응차원에서평소근무중에서휴가는어느정도자유롭게사용할수있는가에대해서 5점척도로질문을하였다. 휴가사용에있어서자율성의평균을확인한결과약간긍정적 (+) 으로나타나고있었다. 무급연차휴가, 유급연차휴가, 그리고기타휴가모두변환값이 0.7점대로나타나노동자들이필요한경우휴가사용에큰장애는없어보였다. [ 그림 23] 휴가유형별사용하는데자율성정도 * 임금및복지만족도와동일하게 5 점척도조사결과를변환. 그렇지만자유롭게휴가를사용하는데있어서가장큰제약요인은무엇이라고생각하는가를질문하였는데, 동료들에게미안해서 라는응답이 335명 (33.4%) 로가장높게나타났으며, 상사의눈치때문에 (209명, 20.9%) 나 개인업무량이많아서 (165 명, 16.5%)) 라는응답은상대적으로낮게나타나고있었다. 동료들에게미안해서휴가사용이어려운것은 24시간내내항상가동해야하는발전산업의특성상본인이휴가를사용해서쉬는경우동료들이대신근무해서업무공백이발생하지않도록해야하기때문에동료들에게미안하다는응답이가장높게나타나고있다고해석할수있다. - 139 -

< 표 64> 자유로운휴가사용에제약요인 구분 응답자수 백분율 개인업무량이많아서 165 16.5% 상사의눈치때문에 209 20.9% 동료들에게미안해서 335 33.4% 기타 293 29.2% 합계 1,002 100.0% 자유로운휴가사용에제약에영향을미치는요인들은무엇이있는지다양한변수들을검토해봤는데, 그중근무형태 ( 통상 / 교대 ) 는전체인결과와는다소두드러진차이를확인할수있었다. 통상근무자의경우에는자유로운휴가사용의제약요인으로 개인업무량이많아서 를선택한응답자가 33.3% 로가장많아서특징적이었다. 이는통상근무자들의경우작업장내에서여유인력을확보하지않은채발전소를가동하면서노동자들의휴식을통해건강하게일을할권리를침해할수있다고해석할수있다. < 표 65> 근무형태별자유로운휴가사용제약요인비교 구분통상근무교대근무합계 개인업무량이상사의눈치동료들에게기타전체많아서때문에미안해서 136 113 100 59 408 (33.3%) (27.7%) (24.5%) (14.5%) (100.0%) 29 93 225 224 571 (5.1%) (16.3%) (39.4%) (39.2%) (100.0%) 165 206 325 283 979 (16.9%) (21.0%) (33.2%) (28.9%) (100.0%) 다음으로최근노동자개인적인차원에서삶의질에대한관심증대와사회적인차원에서저출산문제가심화되면서일 ( 업무 )-생활균형 (work-life balanc e) 에대한관심이높아지고있다. 과거한국경제의성장과정에서는일을통한소득증대가장중요한삶의요소였으나, 최근에는일이다른개인적인삶의요인들을압도하는것의비정상성에대한문제의식이커지고, 또한기혼자들의경우 - 140 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 일을중심으로가정에소홀할수밖에없는사회적인분위기가출산과양육의어려움을가중시키면서저출산으로이어지면서한국사회의존립자체를위협하고있다는문제의식이커지고있다. 또한일과삶의균형도가높을수록삶에대한만족도가높아지고, 이는곧직장생활로인한삶의스트레스요인이줄어드는것을의미한다. 이러한문제의식을바탕으로업무중에개인적 / 가족관련일에 1~2 시간할애하는것의어려움과스스로생각하는일-가정균형에대한견해를질문하였다. 화력발전노동자들과일반노동자들모두개인시간할애에대해서는 (-) 값으로부정적인결과가나왔으며, 일-가정균형과관련해서는 (+) 값이나왔다. 아직까지한국에서는근무시간중에는개인적인일때문에시간을할애하는것은어렵다고할수있으나일반노동자들은개인시간을할애하는데어려움이상대적으로덜한것으로나타나고있다. 일-가정균형에대해서는화력발전노동자와일반노동자모두긍정적이었으나마찬가지로일반노동자들의일-가정균형에대한적절하다는인식이상대적으로높게나타나고있었다. 이와같은결과를통해화력발전노동자들은상대적으로개인생활과직장생활의조화로움에대한만족도가일반노동자들보다상대적으로낮은편이라고해석할수있다. [ 그림 24] 업무중개인시간할애와일 - 가정균형에대한견해 * 임금및복지만족도와동일하게 5 점척도조사결과를변환. - 141 -

그리고일-생활균형에대한인식에서화력발전노동자들의주요변수별차이를확인한결과연령이높을수록, 교대근무자일수록, 근속년수가길수록, 개인시간을할애하는것에대한부담감이큰것으로나타나고있으며, 반대로개인시간할애에대해상대적으로덜부정적인연령이낮고, 통상근무이고, 근속년수가짧을수록일-가정균형이적당하다는응답이상대적으로높게나타나고있다. [ 그림 25] 주요변수별개인시간할애와일 - 가정균형의차이 2) 작업장유해위험요인과건강상태의업무관련성 발전소에서일하는노동자들은일반적인노동자들보다어떠한유해위험요인에더많이노출되고있는가를파악하기위해서일반적으로노동자들이작업장에서노출될수있는 8가지유해위험요인을선정하고이러한유해위험요인에대한발전노동자들과일반노동자들의노출정도에대해서비교를진행하였다. 설문조사결과를검토하기에앞서면접조사에서확인한사업장내에서일을하면서노출되는유해위험의유형으로는고온과고압, 미세먼지, 소음과진동등을기본적으로지적하고있었다. - 142 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 가장큰문제는아까보일러에서쓰는수증기가고온과고압이에요. 그래서고온과고압에항상노출돼있어요.( 면접참여자 2) 석탄에서생기는석탄가루가있잖아요. 미세한가루가이렇게늘보일러내에날라다녀요. 옛날에서천이나이런국내탄발전소는엄청심했는데, 지금은덜한편인데도늘그래도보일러 1층이나이런데는여전히심한편이죠.( 면접참여자 1) 작업장내에서꾸준히노출되는게소음하고진동...( 면접참여자 3) 노동자들의응답을확인한결과화력발전노동자들은일반노동자들보다 8가지유해요인모두에대해서더많이노출되고있는것으로나타났다. 그중에서도진동의경우에는절대적인노출값이가장크게나타나고있어서발전소근무자들의경우진동은거의상시적으로느끼고있음을확인할수있다. 일반노동자들의경우에는사무실에서일하는사무직노동자들이상당수를차지하기때문에상대적으로유해위험요인에노출될가능성이낮다는점들을고려하더라도, 발전노동자들은소음, 분진, 증기등이일반노동자들보다 3배이상높게나타나고있다. 작업환경에대한이번조사결과를통해서특히진동, 소음, 분진, 고온등의요인이화력발전노동자들의건강에상대적으로나쁜영향을미치는직접적인유해요인이라는점을확인할수있었다. 거대한발전기가존재하고, 움직이면서전력을생산하고, 또발전기터빈을돌리기위해서는고온으로물을끓여야만하는발전소작업환경특성상진동 (vibration) 과소음 (noise), 고온 (heat) 은비단한국뿐아니라다른나라들의발전소에서도공통적으로확인할수있다 (Mohan, 203; Pani, 2016). 그리고분진이노동자들의폐질환에영향을미친다는점은많이알려져있는편이지만, 그이외에진동과소음, 고온이노동자들의건강에어떠한부정적인영향을끼치고있는지는아직까지충분히알려져있지않다 64). 64) Pani(2016) 는발전소위험요인들 (hazards) 이노동자들의건강에어떠한영향을미치고있는가를살펴보고있는데, 고온은육체적인피로, 두통등의증가 ( 와이로인한사고율증가 ), 건조로인한피부질환등을지적하고있으며, 소음이건강에미치는영향으로는청력손실, 긴장감증대, 위산과다, 수면장애등을, 진동이건강에미치는영향으로는손발의무감각, 마비, 따끔거림, 피로증대, 척추질환등이야기될수있다고지적하고있다. 뒷부문에서구체적인신체부위별증상에서피부질환이예상보다높게나타나고있는데, 이와같은피부질환이고온과연관있을수있다는점에대해서는거의주목하고있지않는상황이다. - 143 -

[ 그림 26] 작업장내유해위험요인들에대한노출정도 * 전혀노출없음 (0), 거의노출없음 (0.1), 1/4(0.25), 절반 (0.5), 3/4(0.75), 대부분 (0.9), 근무시간내내 (1) 로변환하여평균값계산. 유해요인에오랜시간노출될수록 1 에가까운값. 다음으로노동자들의건강이나안전에대해서업무또는일하는장소가위험하다고생각하는지를질문하였다. 이러한질문을통해서화력발전산업의업무또는사업장그자체가하나의구조적인건강위험요인이라고생각하는지를확인하고자하였다. 이를위해서보기문항중에서무응답을제외하고그렇다 (1), 아니다 (0) 로변환하여평균값을비교하였는데, 발전소에서하는업무자체가건강 / 안전에위협이된다 는응답결과는평균값이 0.667 로매우높았으며, 장소가건강 / 안전에위험이된다 는문앙에대한응답또한평균값이 0.646로 2/3 가량의노동자들이발전소라는 공간 에서하는 업무 자체가건강및안전에위험이되고있다고인식하고있었다. - 144 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 [ 그림 27] 발전소의업무와장소가건강 / 안전에위험이되는정도 * 그렇다 (1), 아니다 (0) 으로변환하여평균값비교 ( 모름 / 무응답제외 ) 작업장 / 업무자체의유해위험성과함께현재하고있는일이본인의건강에직접적으로어떠한영향을끼치고있다고생각하는가를질문하였다. 화력발전노동자들은일 ( 업무 ) 가건강에부정적인영향을미치고있다는응답이무려 74.8% 인반면일반노동자들은 22.0% 만이부정적인영향을미치고있다고응답하였다. 이러한결과를통해화력발전노동자들은업무로인해건강이나빠지고있다고스스로생각하는비율이상대적으로매우높게나타나고있음을확인할수있다. 즉, 화력발전노동자들은발전소라는공간과발전소에서하는업무자체에대한위험성을매우높게인식하고있음을확인할수있다 65). 일이건강에긍정적인영향을미치고있다고생각하는화력발전노동자들은 5.3% 에불과하였으며, 이는일반노동자들의 10.2% 의절반수준으로노동자들이하는업무에대한긍정적인인식의거의찾아볼수없다는점을확인할수있다. 65) 이와같은결과를화력발전노동자들의고임금과연동해서설명을시도하면회사또한발전소업무가건강에부정적이라는점을인지하고, 상대적으로높은임금을제공하면서노동력을확보하는전략을취하고있다고해석할수있을것이다. - 145 -

< 표 66> 일이건강에미치는영향에대한인식 구분 석탄화력발전 (2016년설문조사 ) 전체노동자평균 (2014년근로환경조사 ) 응답자수 백분율 응답자수 백분율 부정적영향 677 74.8% 6,635 22.0% 긍정적영향 48 5.3% 3,089 10.2% 영향이없다 180 19.9% 20,458 67.8% 합계 905 100.0% 30,182 100.0% 다음으로응답자들의현재건강상태를질문한결과화력발전노동자들은건강상태가 보통이다 라는응답이 62.7% 로가장많았으며, 좋은편이다 는응답이 19.0% 로두번째로많았다. 자신의건강에대해부정적으로응답한경우는 1 6.1% 정도로대체로현재화력발전노동자본인의건강상태에대해서는보통 (3. 07) 이라고인식하고있었다. 하지만 < 근로환경조사 > 에서확인한일반노동자들이스스로생각하는본인의건강상태에대해부정적으로생각하는경우는 4.3% 에불과하였고건강상태가 좋은편이다 는응답이 64.3% 로 2/3에육박하고있었다. 아울러일반적인노동자들의건강상태에대한 5점척도평균값은 3.78로화력발전노동자들보다상대적으로매우양호하게인식하고있었다. 일반적인노동자평균의건강상태에대한인식과비교했을때화력발전노동자들의본인의건강상태에대한인식은상대적으로부정적임을확인할수있다. < 표 67> 석탄화력발전및전체노동자들의평균적인건강상태 구분 석탄화력발전 (2016년설문조사 ) 노동자평균 (2014년근로환경조사 ) 응답자수 백분율 응답자수 백분율 매우나쁘다 3 0.3% 89 0.3% 나쁜편이다 176 15.8% 1,052 3.5% 보통이다 699 62.7% 6,968 23.0% 좋은편이다 212 19.0% 19,469 64.3% 매우좋다 25 2.2% 2,701 8.9% 합계 1,115 100.0% 30,279 100% 5점척도평균 3.07 3.78-146 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 즉, 이번설문조사에응답한화력발전노동자들은현재건강상태는일반노동자들보다상대적으로더나쁜편이며, 앞서확인한바와같이일 ( 업무 ) 로인해건강이나빠질수있다는우려도매우높게나타고있다. 이러한점에서일반노동자들보다화력발전노동자들이안전하고건강하게일할권리를보장하고, 나아가화력발전노동자들의건강이더나빠지는것을차단하기위해서는지금보다더많은작업환경개선활동을위한노력이필요하다는점을확인할수있다. 3) 건강이상호소와업무연관성 < 표 68> 건강이상증상호소율과업무연관성에대한인식 구분 증상호소자중건강상문제일과관련성있다있다 (%) 없다 (%) 응답자수백분율 (%) 청력문제 25.7 74.3 239 89.2 피부문제 16.8 83.2 136 78.6 요통 29.0 71.0 247 84.0 두통, 눈의피로 49.5 50.5 450 87.9 복통 5.0 95.0 36 72.0 호흡곤란 4.6 95.4 39 83.0 심혈관질환 10.5 89.5 68 66.7 손상 ( 사고로다침 ) 10.6 89.4 98 89.1 우울또는불안장애 10.6 89.4 95 89.6 전신피로 37.7 62.3 354 90.8 불면증또는수면장애 36.8 63.2 354 93.2 다음으로건강상의부정적인증상들을신체의각부위별로업무와연동하여구체적으로어느정도호소하고있는가를파악하기위한조사를진행하였다. 이는화력발전노동자들과일반노동자들간에차이가있을것이라는점을전제로 13 가지유형의건강이상증상호소정도를질문하였다. 지난 1년동안건강상의문제를경험했다고응답한결과에서경험했다가높은부위들을살펴보면두통과눈의피로, 전신피로, 불면증에대해 30% 이상의높은증상경험을호소하고있었다. 그리고청력의경우 25.7% 가불편한증상을경험했다고응답하여, 비교적높 - 147 -

은증상경험을호소하고있었다. 이처럼건강상의이상증상을호소하는경우에이와같은신체적인불편함이일 ( 업무 ) 과관련있다는응답이대체로 80% 이상으로매우높게나타나고있다. 이러한점에서노동자들의증상호소율이단순한신체기능의퇴화나고령화때문이아니라업무와연관이있음을추론할수있다. 단순하게결과를살펴보더라도화력발전노동자들의경우특히소음, 스트레스, 그리고교대근무로인한피로감과불면증등은발전소근무특성에서기인하는것으로추정할수있다 66). 다음으로이번설문조사에응답한화력발전노동자들과전체노동자들의신체부위별증상호소율을비교해보았다. 그결과이번설문조사에서파악한 11개모든증상에대해서 <2014 년근로환경조사 > 의일반노동자평균보다월등하게높은각종증상호소율을보이고있다. 일반노동자중에는사무직도다수인점을고려하더라도 두통 / 눈의피로 와 청력문제, 불면증 / 수면장애 의경우일반노동자들보다 12배이상높은증상호소율을보이고있다. 이외에 우울또는불안장애 와 피부문제 에대해서도이상증상호소율이일반노동자들과비교했을때최고 7배이상높게나타나고있다. 앞서발전소작업환경과관련하여검토한소음, 진동, 고온자체가위험요인이될수있고이로인해청력손실, 피부문제, 피로증가등건강에부정적인영향을미칠수있을것이라예상했는데, 실제예상과비슷한결과가나타나고있다 67). 화력발전노동자들의작업환경과건강상태에대한결과를바탕으로향후 1) 두 통및눈의피로완화를위해서조명및컴퓨터에서나오는불빛으로인한피해 를보호하기위한눈보호안경등의제공 2) 작업장소음에대해서는소음감소 설비와함께충분하고양질의안전장비제공, 3) 고온과진동에대해서는완화할 수있는별도의보호장비마련및지속적인모니터링, 4) 불면증에대해서는수 면관리프로그램과완화할수있는근무스케줄을노사공동으로모색 5) 우울증 에대해서는상담인력배치와같은적절한대책을노동조합차원에서시급히요 구할필요가있다. 66) 그리고이외에교대근무로인한이상증상으로보기에는나오지않았지만고혈압과소화불량을호소하는경우도많다고한다. 교대근무를하면, 혈압이좀많이높아지고, 소화기계통이라고할까별로안좋아지시는분들이있어요. ( 면접참여자 3) 67) 참고로 Pani(2016) 은두통및눈의피로의원인으로발전소내에서조명 (illumination) 의주요한부정적인효과로설명하고있다. - 148 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 [ 그림 28] 화력발전노동자와일반노동자간의건강이상증상호소율비교 4) 근무환경과프리젠티즘 (Presenteesm) < 표 69> 석탄화력발전및전체노동자들의근무환경만족정도 구분 화력발전노동자 (2016년설문조사 ) 일반노동자 (2014년근로환경조사 ) 응답자수 백분율 응답자수 백분율 전혀만족하지않는다 29 2.6% 740 2.4% 별로만족하지않는다 256 22.9% 6,947 22.6% 보통이다 559 50.0% 다소만족한다 232 20.8% 20,802 67.6% 매우만족한다 41 3.7% 1,506 4.9% 합계 1,117 100.0% 29,995 97.5% 5점척도평균 3.00 3.51 * <2014 년근로환경조사 > 에서근무환경만족도는 4점척도로조사하였음. 그렇다면노동자들은자신들이일하고있는사업장의전반적인근무환경에대 해서주관적으로어떻게생각하고있는가를살펴보도록하자. 화력발전노동자들 은전반적인근무환경에대해서만족하지않는다는응답자와만족한다는응답자 - 149 -

가거의비슷하고, 보통이라는응답도절반을차지하고있어서 5점척도평균값은 3.00으로정확하게중간값으로나타나고있다. 반면일반노동자들은다소만족한다는응답이전체의 67.6% 로가장많았으며, 5점척도의평균값도 3.51로화력발전노동자들보다전반적인근무환경에대한만족도가상대적으로높게나타나고있음을확인할수있다. 1980년대이후전세계적으로노동의유연화경향이확산되면서고용안정성이매우나빠지고고용불안이확산되고있다. 이와같은불안정고용의확산으로인해일하는노동자들의건강에미치는부정적인영향으로는노동자들이질병이나신체적불편함을경험하더라도병가를통해서충분한휴식을취하면서몸을회복하는기본적인권리를행사하는것이점차어려워지고있다는점을지적할수있다. 즉사회전반적으로고용불안은높아지고고용안정성이낮아지면서몸이아파도일을해야만하는노동자들이한국뿐아니라전세계적으로꾸준히증가하면서그정도를파악하기위한질문을개발하였다. 대표적으로노동자들이 몸이아픈데도불구하고쉬지못하고출근해서일을한경험 (presenteesm) 을질문하여아픈것을참고출근하는정도를파악하여근무조건에서불안정한 (precario us) 노동자들의건강상의문제점들을드러내고이를개선하기위한방안을모색하고있다. 화력발전노동자들의경우직영노동자들이다수를차지하고있다는점에서일반적인의미의고용불안은상대적으로낮을수있다. 하지만화력발전소에서근무하는노동자들은 24시간가동해야만하는산업의특성상, 그리고인원배치가충분하지못하여일시적인병가나휴가사용에대한대체근무가불가능한조건이라면, 몸이아프더라도참고서출근해서일을해야만하는구조적인조건에놓일수있다. 이번화력발전노동자건강관련실태조사에서도 아파도출근해서일을한경험 ( 프리젠티즘 ) 에대한질문을했는데, 지난 1년동안 프리젠티즘 을경험했다고응답한노동자는 47.6% 로 10명중거의 5명이아파도참고서출근해서일을한적이있다고대답하였다 68). 이는앞서휴가항목에서확인한결과와유사 68) 참고로한국노동안전보건연구소 (2013) 의설문조사에서는응답자의 35.3% 가지난 1 년동안한번이상은몸이아파도참고출근한경험이있다고응답했었는데, 이번 2016 년조사에서는 47. 6% 로프리젠티즘을경험한노동자의비율이더욱높아졌음을확인할수있다. 이는노동자들의작업조건과환경이건강을유지하는데더나쁜방향으로영향을미치고있다고해석할수있다. - 150 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 한흐름을확인할수있다. 즉, 화력발전노동자들은본인이아프다고쉬는경우에는 ( 쉬어야만하는 ) 동료들이본인대신일을해야만하는식으로여유인력이부족한상태로근무하고있기에만약아프더라도휴가를내기가구조적으로힘들다는점을앞서확인했었다. 따라서연차나병가를사용할수힘든작업장환경이조성될수있다. 즉, 정상적인건강상태로일을하지못할상황에서도일을해야만하는경우노동자들의건강이더욱악화될수있다. 비교를위해확인한 <2 014년근로환경조사 > 에서일반노동자들이몸이아파도출근해서일을한경험비율은 22.4% 였다. 이러한점에서화력발전노동자들은아픈경우에충분하게휴식을취하고서일을다시재개하는것이아니라여러다양한이유로 동료들에대한미안함, 근무고과평가등 - 아픈몸을이끌고출근해서일을하고있는비율이매우높았다. < 표 70> 지난 1년동안몸이아파도출근해서일을한경험 (presenteesm) 구분 화력발전 (2016) 노동자평균 (2014) 응답자수백분율응답자수백분율 있다 532 47.6% 6,814 22.4% 없다 466 41.7% 22,567 74.3% 아픈적없었다 119 10.7% 1,001 3.3% 합계 1,117 100.0% 30,382 100.0% 5) 노동자건강보호및회사의관심정도 마지막으로회사에서노동자들의건강과안전을위해서어떠한노력을하고있다고생각하는가를살펴보고자한다. 작업장내건강에대한위험요인들이많고, 이로인해노동자들의건강이악화되고안전하게일을할권리가위협을받을수있는작업환경하에서회사에서노동자들이안전하게일을할수있도록관심을가지고여건을마련해주는것이무엇보다중요할것이다. 이러한점에서먼저사업장내업무관련위험요인에대해어느정도정보를제공하고이에대해어느정도사전교육을진행하고있는가를확인하였다. 이는사업장전반에대해개별노동자들보다많은정보를가지고있는회사에서충분한정보를제공하는것은무엇보다도중요하기때문이다. - 151 -

회사의안전보건교육에서업무 / 회사와관련된 건강과안전에관한위험요인 에대한정보를어느정도제공한다고생각하는가를 5점척도로질문한결과를환산한값은 0.49점으로응답자들의대답은다소긍정적 (+) 이었다. 안전보건교육시발전소에서발생하는건강위험요인 ( 미세먼지등 ) 과예방노력에대한교육에대해서도환산값이 0.40으로정보제공과비슷한수준에서어느정도긍정적인대답을하고있음을확인할수있다. [ 그림 29] 안전관련정보제공과위험요인교육정도 * 임금및복지만족도와동일하게 5 점척도조사결과를변환 산업재해예방을위해한국의 < 산업안전보건법 > 에서는직업병의발병원인이된다고입증된유해인자 177종과관련되어서일을하는노동자들은특수건강검진을실시하도록규정하고있다. 이와같은특수건강검진을통해서직업병예방및초기발견으로치료하여노동자들이보다건강하게살아갈수있도록, 그리고건강이나쁠경우에는예방차원에서사전에미리확인하고자하는목적으로제도를시행하고있다. 구체적으로 < 산업안전보건법시행규직별표12 의2 특수건강검진대상유해인자 > 기준을참고로특소건강검진대상을살펴보면화력발전노동자들은대체로소음, 진동, 광물성분진등에노출될개연성이크고, 야간작업을하는교대제노동자들은 야간작업 이대상유해인자에추가되어야할것이다 69). 하지만발전현 69) 이외에담당업무에따라서유기화학물질과같은화학적인자등의특수건강검진대상유해인 - 152 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 장에서교대제근무자들을대상으로수면장애에대한특수건강검진은하고있지 않다고진술하고있다. 불면증도많죠. 이게민감한사람들은교대근무를하다가... 수면장애를검사해 준적은한번도없는것같아요. 근데수명장애를앓는사람들이대게많거든요. 교대근무하면...( 면접참여자 2) ( 면접참여자 3) 이번설문조사에서현재특수건강검진을받고있는지를질문한결과 받고있다 는응답이 84.2% 로대부분이었으며, 비해당 이라도응답은 10.4% 였다. 그리고 특수건강검진대상인데받고있지않다 는응답은 2.4% 에불과하였다 70). 교대근무자들은 97% 가특수건강검진을받고있는것으로나타나화력발전노동자들은특수건강검진에대한인식이높고, 또한많은노동자들이특수건강검진을받고있다는점을확인할수있었다. < 표 71> 특수건강검진여부 구분 응답자수 백분율 받고있다 937 84.2% 받고있지않다 30 2.7% 비해당 116 10.4% 모름 30 2.7% 합계 1,113 100.0% 특수건강검진을받는비율을주요변수별로확인한결과통상근무자들이비통상근무 ( 교대근무등 ) 에비해유독낮게나타나고있었으며 비해당 이라는응답또한 23.2% 로상대적으로매우높게나타나고있었다. 근무형태를제외하면대체로연령이높고, 근속년수가길수록특수건강검진을받는비율이상대적으로높게나타나고있다. 자가추가될수있을것이다. 실제발전소내에는곳곳에서화학물질들이쌓여있고, 노출되고있는데아직까지위험성에대한인식으로까지나아가고있지는못한상태라고한다. 실질적으로저희가 ( 화학물질의 ) 위험성을느끼지를못해요. ( 면접참여자 3) 70) 특수건강검진대상자들의거의다받고있지만, 수면장애부문은누락되었을가능성도있어보인다. - 153 -

[ 그림 30] 주요변수별특수건강검진받는비율비교 마지막으로회사가노동자건강및환경에대해서어느정도관심을가지고있는가에대해서 4개의문항으로구분해서각 5점척도로질문하여, 노동자들은어떻게생각하고있는가를파악하고자하였다. 구체적으로노동자들의건강, 작업장환경, 지역환경, 그리고노동자건강이중요이슈가될것이라고회사에서어느정도강조하고있는가를질문하였다. 그결과를환산값을확인한결과노동자들은회사에서환경과노동자건강에대해서강조하고있다고인식하고있었으며, 특히작업환경및지역환경의중요성에대해서는크게강조하고있다고인식하고있었다. 4개의문항중에서는노동자건강에대한관심이상대적으로가장낮다고인식하고있었다. 2000년대이후대체로근무환경이많이개선되었다는점에대해서는면접조사에참여한노동자들도대체로인정하고있었다. 근무환경은그래도사실개선은계속되죠. 왜냐하면, 안전관련된게법규나이런게강화되는추세고, 최소한그정도는상의해야되고하다보니까근무환경자체는예전보다 ( 좋아졌다.) 분진이라든가소음차단에의해서현장에문도이중으로하거나이런개선들이이루어지고있는거고... 옛날에는귀마개나이런것도몇개안줬는데, 지금은그래도이렇게자기가필요한거무한정으로뽑아쓸 - 154 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 수있게끔 ( 합니다.)( 면접참여자 1) 그리고최근회사에서는작업장안전문제를전담하기위한직원들을채용하여 안전직군 으로배치해서작업장내관리업무를맡기고있다고한다. 아울러지역의환경문제에대해서도회사에서는적극적으로관심을가지고대응을하고있다고인식하고있었다. 다만이러한지역차원에서의대응에대해서는회사차원에서스스로문제점을인식하고서대응하는것이라고생각하기보다는사회적인이슈로제기되었기때문에보다적극적으로대응하는것이라고생각하고있었다. 지역주민들은그런걸가지고발전소에와서이야기를하죠. 먼지가날아와서, 빨래가시꺼매졌다. 농작물에피해가왔다. 이런식이되는거죠. 그래서그거하고보상을받는거예요. 실지로그걸하고, 다른마을회관받던지, 보상금을가구당얼마씩받던지,( 면접참여자 2) [ 그림 31] 회사의노동자들의건강및작업환경에대한관심 * 임금및복지만족도와동일하게 5 점척도조사결과를변환. 다음으로화력발전노동자들의건강과직접적인연관이있는것은아니지만, - 155 -

일과고용에영향을줄수있는요인들로석탄화력발전과에너지공공성에대한 인식들을확인하기위한질문들을구성하여일 - 건강질문과함께설문조사를진 행하였다. 1) 석탄화력발전과기후변화의관계 석탄화력발전은전력을생산하기위해석탄을연소하는과정에서엄청난양의이산화탄소와미세먼지, 그리고다양한유해물질들을배출하고있다. 발전소입장에서는이러한환경오염물질의배출로인한환경오염및노동자들과지역민들의건강훼손을최소화하기위해서노력을하고있지만근본적인해결방안은아직까지는없는상태이다. 석탄화력발전은전력생산을통해우리의삶을윤택하게해주고있는점은분명하지만반면, 이산화탄소배출로인한지구온난화, 공중보건위협요소로미세먼지배출의주범으로손꼽히고있다. 이러한석탄화력발전의부정적인사회여론에대해서노동자들은어떻게생각하고있는가를질문하였는데, 미세먼지에대해서는 크게심각하지않다 는응답이상대적으로많았으며, 반면지구온난화에대해서는 상당히심각하다 는응답이상대적으로가장많아, 미세먼지와지구온난화문제에대한인식에있어서다소차이가나고있다. 이는석탄연소과정에서발생하는이산화탄소의부정적인영향에대해서는인정을하고있지만, 다양한요인들, 특히중국황사로인한미세먼지피해가많이알려져있기때문인지는몰라도미세먼지에대해서는석탄화력발전의책임에대해서상대적으로낮게인식하고있었다. 실제면접에참여한노동자의경우에는지금까지뉴스에보도된석탄화력발전으로인한피해연구만으로는아직까지판단을하기는좀어려운것같다며, 조심스럽게회의적인반응을보이면서향후추가연구필요성을언급하고있었다. 뉴스에논문이라던지보고서에는석탄화력에나오는미세먼지가정말심각하고, 이산화탄소때문에온난화의주범이라고이렇게하는데, 그게맞는지안맞는지는좀판단하기어려운것같아요. 지금까지국내에서아직체계적으로연구결과가나와가지고발표된거는아직없는것같더라고요보니까. 세계사례들만이렇게보고받은게있어서, 그런모르겠고, 일단원인을제대로알려면, 체계적인연구가먼저있어야될것같다,( 연구참여자 2) - 156 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 < 표 72> 석탄화력발전이미세먼지및지구온난화에미치는영향에대한인식 구분 석탄화력 _ 미세먼지석탄화력 _ 지구온난화응답자수백분율응답자수백분율 매우심각하다 35 3.3% 60 5.7% 상당히심각하다 239 22.7% 267 25.5% 보통이다 420 39.8% 471 44.9% 크게심각하지않다 243 23.0% 178 17.0% 전혀심각하지않다 118 11.2% 72 6.9% 합계 1,055 100.0% 1,048 100.0% 5점척도환산평균 0.16-0.06 이번설문조사응답자들의특성별로구분해서미세먼지와이산화탄소배출문제에대한심각성의인식을비교해서살펴본결과 석탄화력발전소근무자들 은 복합화력등기타근무자 들보다상대적으로석탄화력발전이미세먼지나지구온난화의책임이별로없다고생각하고있었다. 지구온난화에대해서도석탄화력발전의책임은평균적으로없다고응답하고있다. 또한 30대이하와근속년수가짧을수록석탄화력발전으로인한환경오염과피해를인정하지않으려는경향이강하게나타나고있으며, 또한비통상 ( 교대 ) 근무자보다는통상근무자가석탄화력발전에대한부정적인인식이상대적으로낮았다. 이러한결과의차이에대해서는우선상대적으로젊은노동자들이건강상의피해에적게노출되었기때문이며, 젊은노동자들이상대적으로오랫동안발전소에서일을해야만하기때문인것으로해석할수있다. [ 그림 32] 주요변수별미세먼지와지구온난화에대한인식차이 - 157 -

2) 석탄화력발전규제및대체효과성 전기는우리의일상에꼭필요한에너지원이지만, 석탄을이용한발전이야기하는환경오염은인류전체의미래를어둡게할수도있다는우려에서한국뿐아니라전세계적으로석탄화력발전에대해여러규제들이진행되고있다. 이번설문조사에서는지구온난화와대기오염개선을위해서시행되고있는석탄화력발전에대한사회적인차원에서의규제들에대해화력발전노동자들은어떻게생각하고있는지인식조사를진행하였다. 앞서확인한바와같이화력발전노동자들은미세먼지나지구온난화에대한석탄화력발전의책임에대해서는다소부정적이었는데정부에서추진하고있는석탄화력발전에대한아래의 4가지제한에대해서는대체로긍정적으로인식을하고있었다. 다만 4가지규제중에서도특히 저감장치교체 / 개선 등노동자들의일자리에직간접적으로피해가없을것같은규제에는긍정적인대답이훨씬높았고, 회사및노동자들의일자리규모나성과에영향을미칠수있을것같은 발전량제한 에대해서는규제에대한긍정적인답변이상대적으로낮았다. 이는다른한편으로비용이다소들더라도발전량자체 / 발전소가동에는영향을미치지않는방식에대해서는동의정도가매우높았고, 필요한인력이줄어들수있는방식의생산총량에대한규제방식 ( 발전량제한이나발전단가인상 ) 에대해서는상대적으로동의하는비율이낮게나타나고있었다. [ 그림 33] 석탄화력발전규제에대한노동자들의인식 * 임금및복지만족도와동일하게 5 점척도조사결과를변환. - 158 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 석탄화력발전에대한규제에서도화력발전과기타의차이는거의동일한양상으로화력발전근무자들이규제에부정적으로응답하고있으며, 연령과근속년수가낮을수록규제에대해서상대적으로부정적인것으로나타나고있다. 근속년수 5년이하의노동자들집단에는 석탄화력발전량제한 규제에대해서는심지어부정적인결과를보이고있다. 다만근무형태는통상근무자들이상대적으로규제에더긍정적이어서앞선지구온난화와미세먼지에대한인식과는다소차이가있다. < 표 73> 주요변수별석탄화력발전규제에대한노동자들의인식 구분 효율향상 / 배출규제발전량발전단가저감장치강화제한인상 발전소 화력발전 1.00 0.73 0.09 0.25 유형 기타 1.03 0.80 0.25 0.38 연령 30대이하 0.96 0.61 0.01 0.18 40대이상 1.06 0.88 0.24 0.40 근무형태 통상근무 1.00 0.77 0.21 0.38 교대근무 1.02 0.73 0.08 0.24 5년이하 0.93 0.54-0.06 0.04 근속년수 6~15년 0.99 0.75 0.15 0.37 16~25년 1.03 0.82 0.22 0.34 26년이상 1.16 0.97 0.29 0.50 한국도전세계적인기후변화에대한대응흐름에조응하기위해서파리협정에근거해온실가스배출을줄이고신재생에너지발전을확대하려고하고있다. 이러한흐름에따라신재생에너지공급의무화제도 (RPS) 가시행되면서발전회사들은발전량의일부를신재생에너지를이용해서생산해야한다. 회사에서추진하고있는신재생에너지사업과향후계획에대해노동자들이어느정도알고있는가에대해서질문했는데, 대체로알고있다 는응답이 443명 (39.9%) 으로가장많았으며, 보통이다 는응답이 371명 (33.5%) 으로두번째로많았다. 반면 알고있지않다 는응답은약 20% 정도로상대적으로낮은편이었다. - 159 -

< 표 74> 신재생에너지공급의무화제도 (RPS) 에대한인지정도 구분 응답자수 백분율 전혀알고있지않다 21 1.9% 별로알고있지않다 195 17.6% 보통이다 371 33.5% 대체로알고있다 443 39.9% 매우잘알고있다 79 7.1% 합계 1,109 100.0% 석탄화력발전소들은기후변화에대한대응을위해서다양한노력을전개하고있는데대표적으로석탄가스화복합발전 (IGCC) 과탄소포집저장 (CCS) 이있으며, 앞서언급한기술개발과, 신재생에너지공급의무화제도 (RPS) 도있다. 화력발전노동자들은 IGCC/CCS 기술의효과성과 RPS제도의효과성에대해서어떻게생각하고있는가를질문하였다. 그결과 IGCC/CCS 에대해서는별로효과가없는것으로응답하고있으며, RPS 제도에대해서는대체로미약한효과는있다고인식하고있다고해석할수있다. 실제 IGCC 에대해서는환경보호목적이라기보다는탄소배출권거래에대핸대응차원에서진행하는사업이라는인식이강했다. IGCC 같은경우는 CO2 를줄이기위한 CO2 배출권때문에이렇게나온사업이라고 보시면될것같아요.( 면접참여자 1) < 표 75> IGCC/CCS 과신재생에너지사업의효과 구분 IGCC/CCS의효과성 RPS의효과성응답자수백분율응답자수백분율 ) 전혀효과적이지않다 36 3.3% 35 3.2% 별로효과적이지않다 293 26.8% 226 20.3% 보통이다 516 47.3% 423 38.1% 대체로효과적이다 121 11.1% 257 23.1% 매우효과적이다 40 3.7% 65 5.9% 모르겠다 86 7.9% 105 9.5% 합계 1,092 100.0% 1,111 100.0% 5점척도환산평균 ( 모르겠다제외 ) -0.16 0.09 * IGCC/CCS 와 RPS 에대해서는주요변수별로큰차이가없음. - 160 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 석탄화력발전으로인한환경오염과기후변화를막기위한시도를하고는있지만노동자들또한아직까지별다른효과를기대하기는어려운것으로인식하고있다. 그렇다면장기적으로는석탄화력발전을축소하고다양한대체에너지원을통해서전력생산을해야만할것이다. 현재화력발전노동자들은석탄화력을대신할대체에너지원으로어떠한것을염두에두고있는가를질문하였다. 이번조사에서보기로제시한대체에너지원으로는태양, 수력, 풍력, 바이오등의 재생가능에너지 를대체에너지원으로응답한비율이 46.6% 로가장높았다. 다음으로는 ( 액화 ) 천연가스 (LNG) 26.3%, 신에너지 ( 수소, 연료전지, 석탄및중질잔사유가스화등 ) 20.8% 의순서였으며, 원자력이나석유를대체에너지원으로고려하고있다는응답자는 5% 미만으로상대적으로낮게나타나고있다. 가장친환경적인에너지원인 재생에너지 를대체에너지원으로응답한비율이가장높기는했지만, 천연가스라는응답이상대적으로매우높게나타나고있다. 이는회사에서시범적으로추진하고있는재생에너지사업을보면서 1) 발전의효율성이낮은문제점을확인하였고, 2) 신재생에너지를이용한발전에서는고용이크게줄어들것을우려하면서기존발전소인력의일자리문제또한고민하면서가장친환경적인재생에너지를대체에너지원으로생각하는비율이상대적으로낮다고해석할수있다. 태양광같은경우야하루에해봐야 7시간 8시간이고, 태양광같은경우에설계효율을우리가보통한 10프로 11프로봐요. 연간봤을때. 용량이 100이라고하면실제로 10메가와트밖에안된다는거예요. 그리고풍력도마찬가지잖아요. ( 면접참여자 1) 신재생에너지쪽이요. 고용이많지가않아요. 솔직히. 거기를운영하는사람이많이필요없는에너지시스템이더라고요. 그게어떻게보면좋은데, 저희입장에서보면우리있는곳줄이고, 그걸흡수할수있는사업을저희는바라는게있는데, 흡수할수있는산업이그렇게많지않아요. 솔직히. ( 면접참여자 3) 그리고현재의석탄화력발전방식을계속유지하면서에너지원만바꾸는것으 로생각하는 천연가스 를대체에너지원으로응답한비율이높은것으로추정 할수있다. 즉, 설비를비교적그대로활용할수있다는점에서일자리에비교적 - 161 -

영향을덜미치는대체에너지원을 천연가스 라고생각했을수있다. 아울러석탄화력발전을축소한다고했을때재생에너지의효율이낮기때문에복합화력발전을단기적인대안으로고려하고있다는점에서 천연가스 라는응답이많았을것으로해석할수있다. 단기적으로는아무래도제가볼때는복합 ( 화력발전 ) 이우선할수밖에없죠. ( 재생에너지의낮은효율성문제로 ) 지금현실적인대안이부족하기때문에, 지금현실적대안에서는그래도있는것중에가장청정하다고하는게지금현재는복합 ( 화력발전 ) 이죠. 복합이후의상황들은차세대에너지원뭐가될지에따라서조금다르겠다는생각이들어요.( 면접참여자 2) < 표 76> 석탄화력중단이후향후대체에너지원 에너지원 응답자수 백분율 에너지원 응답자수 백분율 재생에너지 516 46.6% 석유 3 0.3% 천연가스 291 26.3% 기타 24 2.2% 원자력 43 3.9% 합계 1,107 100.0% 신에너지 230 20.8% 3) 석탄화력발전의미래와고용영향 다음으로최근한국정부의장기전력수급기본계획에따라서추진되고있는석탄화력발전정책에대해서질문을하였다. 먼저 2016년정부는미세먼지와이산화탄소감축을위해노후석탄발전소 10기를폐지하고, 신규석탄발전소는더이상허가하지않기로했는데이에대한의견을질문하였다 ( 노후화력발전중단 / 축소 ). 다음으로신규석탄화력발전소건설계획 ( 당진에코파워, 강릉에코파워, 삼척포스파워, 고성그린파워 ) 에대한의견 ( 신규화력발전추진 ), 그리고신규석탄화력발전소대부분민간기업혹은민간- 공기업간특수목적법인 (SPC) 형태로추진되고있어우회적민영화라는논란이많은데이에대한견해를질문하였다. 설문문항을검토하기에앞서현장에서는석탄화력발전의부정적인사회여론과 고용문제에대해서모순적인위치에서고민을하면서자신들의생각을잘드러내 지않는다고한면접참여자는진단하고있었다. 이는시민으로서의정체성과노 - 162 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 동자로서의정체성이충돌하면서겪게되는이율배반현상에대해서기본적으로는침묵하는데, 다른한편으로석탄화력발전은지금가동하는것이외에는더이상하지는않았으면좋겠다는식으로본인들의입장을정리하는것같았다. 이와같은입장정리는어쩌면가장솔직한것이라고할수있다. 자기가석탄화력발전소에있기때문에방어적인마음, 즉자기가근무하기때문에방어적인마음과시민으로서느끼는마음이두가지가공존하는게좀있기도하고요, 그래서얘기를잘안하려고하는데... 이두가지마음이공존해서솔직히얘기는잘안해요... ( 그래도얘기해보면 ) 정부가석탄을이제더이상승인안하고, 수명연장안하고이런방향으로가겠다고정부가발표하면되게반가움은있어요... 솔직히고용불안도있기는하지만환경문제에대해서수긍안할수는없잖아요. 자기애문제고미세먼지심각성은피부로느끼기도하고... ( 면접참여자 3) 이와같은심리적인불안감과혼란을전재로설문조사결과를살펴보도록하자. 석탄화력발전의장기적인전망과관련한 3가지질문문항중에서 노후화력발전중단 / 축소 에대해서는부정적인의견의정도가가장높았으며, 별도의 신규화력발전추진 에대해서도부정적인의견이상대적으로많았다. 그리고발전부문의공공성강화 ( 민영화에대한반대입장 ) 에대해서긍정적, 즉민영화방식으로신규석탄화력발전소를건설하는것에대해서는부정적이었다. 전반적으로기존의석탄화력발전을규제하면서신규화력발전소를추진하는것에대해서매우부정적이라는점을확인할수있었다. [ 그림 34] 화력발전에대한장기적인방향에대한견해 * 임금및복지만족도와동일하게 5 점척도조사결과를변환.( 모르겠다제외 ) - 163 -

장기적으로석탄화력발전이축소되고신재생에너지를이용한전력생산이증가하는경우, 기존석탄화력발전노동자의고용불안이야기될수있으며, 또한기존화력발전노동자들에게새로운업무가부여되거나전직이요구될수있다. 한국의전력산업재편과정에서야기될수있는석탄화력축소흐름이고용불안을초래할것이라는점에서대해서화력발전노동자들은심각하게우려하고있었다. 5 점척도응답을긍정 / 부정으로변환하였을때 1.05 로매우강하게부정적이었다. 그리고화력발전이축소되면서다른에너지원의발전소로전직을요구받는경우에는 ( 일종의전환배치 ) 이를수용하겠다는견해가조금더많았는데, 변환값이 0. 12로전직수용에대해서 약간긍정 이라고할수있다. [ 그림 35] 화력발전축소로인한고용불안및전직수용여부에대한인식 * 임금및복지만족도와동일하게 5 점척도조사결과를변환. 고용불안에대한정도는연령대가낮고근속이짧을수록불안감을더크게인식하고있으며, 또한이들은신규업무배치나전직요구를수용할의사도상대적으로높게나타나고있었다. 화력발전이아닌경우에는전직요구도기꺼이수용하려고하고있으며, 근속년수 16~25 년으로장기근무한노동자들의경우에는유일하게전직수용에대해서부정적인견해를피력하고있다. - 164 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 [ 그림 36] 주요변수별고용불안및전직수용여부에대한인식 석탄화력발전이기후변화의주범으로몰리면서환경운동과는적대적이며, 미세먼지배출로인해지역주민들로부터도적대적인눈초리를받고있다. 이와같은환경운동 / 지역주민들의인식및향후관계개선가능성에대해서석탄화력발전노동자들은어떻게인식하고있는가를확인하였다. 이를위해석탄화력발전에대한두견제집단 ( 환경운동 / 지역주민 ) 과의관계가적대적이라생각하는지를확인하고, 다음으로그럼에도불구하고대화를통한소통가능성에대한질문을제기하였다. 적대적관계에대한인식은지역주민들보다는환경운동세력과적대적인이해관계라고생각하는응답의강도가상대적으로높았다 71). 반면대화를통해서이견을좁힐수있는대상으로도또한환경운동세력이라는인식도상대적으로더높게나타나고있다. 즉, 환경운동과석탄화력발전과의대립은더욱심하지만, 충분한정보를제공하면지역주민들보다는상대적으로대화로소통이가능하다고인식하고있다고해석할수있다. 71) 면접참여자중에서는환경운동단체의석탄화력발전문제에대한문제제기가많아지는것은원자력발전에대한문제제기의연장선상으로이해하고있기도했다. ( 환경단체의활동이 ) 원자력에서이제화력으로넘어온거죠. ( 면접참여자 2) - 165 -

[ 그림 37] 환경운동및지역주민들과의적대성과소통가능성에대한인식 * 응답결과를전혀아니다 (-3), 그렇지않은편 (-1), 그런편이다 (1), 정말그렇다 (3) 로점수를변환하여긍정적이면 (+) 가되도록변환 ( 모르겠다제외 ) 4) 에너지공공성과노조의역할에대한인식 다음으로에너지공공성에대해서어떻게인식하고있는지총 8개의문항을통해서확인하였는데, 변환값을확인한결과 1을상회하고 2에가까운경우도나타나고있어서에너지산업의공공성에대해서는대체로아주적극적으로공공성이필요하다고인식하고있음을확인할수있다. 특히 6개로분할된발전회사의재통합 에대한동의비율이매우높게나타났으며, 에너지공공성을확보하기위해서는사회전반적인변화가필요하다는인식에대한긍정적인답변비율도매우높게나타나고있었다. 발전회사의재통합에대한높은지지는노조차원에서의대응과결부되면서특히높게나타나고있다고해석할수있다. 특히분사이후사업소및영업소축소로인해각발전회사별로노동조합이분할되면서대응력이약화되었다고인식하고재통합될경우노조차원에서의대응에유리할것이라는인식으로해석할수있을것이다. 특히노동자들은발전회사의분할이후발전산업의특성상성과평가가사실상불가능함에도불구하고평가가강요되면서나타나는제반문제점에대해서심각하게인식하고있었다. - 166 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 뭔가성과를만들어야된다라는이런분위기가생기면서... 관리자들이성과적인측면에서보다보니까, 거기서틀거나이상한방향으로내리꽂고하는것들이좀많아지고... 지나치게경쟁과성과를강요하니까스트레스가... ( 자꾸쌓여갑니다.) ( 면접참여자 3) 한편빈곤층에대한에너지기본권강화에대한지지와에너지공공성확장을위한사회환경변화에대한긍정적인인식은노조차원에서단순히임금및근로조건의의제에대한조합주의적인운동에머무르는것이아니라사회운동차원에서한국사회전반의불평등개선과공공성향상을위한활동에대해서노동자들이적극적으로지지할것으로추론할수있다. 반면 친환경적인재생에너지로의점진적인전환 에대해서는상대적으로노동자들의지지가낮은편인데, 이는앞서확인한바와같이일자리와연동된전력에너지산업의친환경 / 공공성강화가일자리에어떠한영향을미칠것인가에대해막연한두려움이여전히존재하고있기때문이라고해석할수있다. 전기에너지의저렴한공급 에대해서도적극적인지지가낮은편인데, 이와같은결과는 회사의수익성악화 -> 노동자들의임금 ( 성과급 ) 하락 에대한우려때문으로추정된다. < 표 77> 에너지공공성에대한화력발전노동자들의인식 에너지공공성 - 문항 변환값 기능조정 민영화 구조조정등신자유주의정책중단 1.16 주식시장상장등시장화시도저지 1.13 6개발전회사의경쟁폐해를막기위한재통합및재편 1.39 에너지정책과기업경영 ( 운영 ) 에대한노동자와시민참여 / 민주주의확대 1.20 친환경적인재생에너지로의점진적전환 1.02 전력, 가스등에너지의저렴한공급 1.06 빈곤층, 소외층에대한보편적에너지제공 ( 에너지기본권 ) 1.30 에너지공공성실현을위해서는한국사회의전체적인변화가필요 ( 신자유주의탈피, 불평등축소, 민주주의확대 ) 1.26 * 임금및복지만족도와동일하게 5점척도조사결과를변환. 그리고석탄화력발전노조의역할에대해서는향후예상되는 화력발전축소 - 167 -

과정에서발생할수있는일자리문제에대한대비 요구가가장강한것으로나타나, 노동자들의고용이정규직고용으로비교적안정되어있음에도불구하고, 막연한고용불안과일자리에대한불안이크다는점을확인할수있다. 이는과거전력산업구조조정과정에서전개되었던인력감축에대한경험이일종의트라우마로남아있기때문인것으로해석할수있다. 그리고노조차원에서미세먼지 / 기후변화문제에대한정책적인대응방안마련과환경단체및지역주민과의연대에노조가적극적으로나설필요성도높게인식하고있었으며, 반면사회적문제에대해서노동조합이개입하지않는것에대해서는다소비판적으로인식하고있음을확인할수있다. 이러한점에서향후노동조합은회사의미래와연동하여환경문제 / 지역문제에대한정책적인개입전략을모색하고, 예상되는화력발전축소에대비하여일자리문제 ( 또는일자리전환 ) 에대해정책적인대응방안을모색해야할과제가제기되고있다. < 표 78> 석탄화력발전노조의사회적역할에대한견해 노조의역할 - 문항 변환값 환경단체와적극적으로대화하고연대 1.04 지역주민들과적극적으로대화하고연대 1.09 미세먼지와기후변화문제에대한노동조합의정책마련 1.09 재생에너지로의점진적전환을노동조합의입장으로채택 0.97 화력발전축소과정에서생길수있는일자리문제에대비 1.32 환경문제나재생에너지는정부와시민단체의과제이므로노동조합은개입안함 -0.33 * 임금및복지만족도와동일하게 5점척도조사결과를변환.( 모름제외 ) 특히노조차원에서사측과함께회사의미래에대해얘기할필요가있다고생각하고있지만, 회사에서장기적인전망에대한고민이없는것같다는생각 당장탄소거래배출권확보에만관심있을뿐석탄화력이당장문닫지는않을것이라는생각에석탄이후회사의전망에대한고민은안보인다. - 에노조차원에서도진지한고민을해야할필요성을지적하는의견도있다. 회사가우리한번우리미래한번생각해보자. 우리회사의미래를. 솔직히석 탄화력없어지면, 우리어떻게할거냐? 지금회사는안달이나서하는데, 우리한 - 168 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 테는탄소배출권벌금안물려고저러구있네... 이렇게밖에안보여요. 이산화탄소줄이고환경살리고이러기위한노력은안보인다니까요. 솔직히이거에 ( 석탄화력의부정적전망 ) 대해서미래가불확실하고불안한거는저희도마찬가지거든요. 그럼같이고민해야지. 아그래발전소없애는거는맞는것같은데, 그건우리입장에서는우리개인적인입장에서는공공의선이아니라우리입장. 여기에서고용되어있는우리입장에서는어떨거냐. 내자리가없어지는거에대해어떤문제를가지고갈것이냐, 이것도우리가이제고민하면서, 우리회사의발전방향에대해서 ( 노조가 ) 함께고민하는것도필요한데,..( 면접참여자 3) 마지막으로향후한국에서석탄화력발전에대한전망에대해서는노동자들또한점차입지가축소될것이라는응답이 64.9% 로가장많았으며, 현재의상황을유지할것이라는응답이 30.7%, 계속성장할것이라는응답은 3.9% 에불과하였다. 한편한국의전력공급에서석탄화력과함께가장중요한역할을하고있는원자력발전소노동자들의 2006년원자력산업전망에대한의견과비교했을때, 점차입지가축소될것이라는부정적인견해가매우높게나타나고있음을확인할수있다. 원자력의경우에는위험성에대한사회적인우려에도불구하고노동자들스스로는안전하다는인식이강한반면, 석탄화력발전의경우노동자들스스로도미세먼지 / 기후변화에대한영향을피부로느끼면서입지축소를예상하는응답이훨씬많은것으로해석할수있을것이다. 구분 < 표 79> 향후석탄화력발전에대한전망 화력발전 (2016) 원자력 (2006) 응답자수백분율응답자수백분율 점차입지가축소될것이다 715 64.9% 186 11.7% 현재의상황을유지할것이다 338 30.7% 512 32.2% 계속성장할것이다 43 3.9% 885 55.6% 기타 6 0.5% 7 0.6% 합계 1,102 100.0% 1,591 100.0% * 원자력 (2006) 은한국노동사회연구소 (2006), 한국수력원자력노동조합조합원의식조사및정책수립을위한조사연구 보고서의결과를인용. - 169 -

4장에서는석탄화력발전노동자들의안전보건및에너지정책에대한인식들을살펴보았다. 설문조사와함께면접조사를통해서확인한내용들을정리하면, 먼저전력생산이라는발전산업의특성을어느정도이해할필요가있었다. 기본적으로 24시간쉬지않고전력을생산해야만하는산업특성상교대제근무형태로일을하는노동자들이다수를차지하고있으며, 이는노동자들의작업조건및건강상태에중요한영향을끼치는변수가되고있다. 임금및근로조건을살펴보면교대제근무자들은상대적으로긴시간을근무하고근무시간대가변경되는문제점을통상근무자보다다소높은임금으로보전받고있었다. 평소근무패턴과관련해서는타산업 / 직종의일반노동자들보다노동강도는상대적으로높고, 근무의자율성이나휴가사용의자율성은상대적으로낮은편이었다. 이는 2000년대이후발전산업구조조정과경영효율화를추구하면서부서통폐합등으로적정인력이하의인원으로일을해야하기때문이라고할수있다. 특히 24시간근무라는특성과결부하여개인적인휴가사용에있어서도동료들에게미안해서사용할수없는조건에처해있다. 나아가이와같은상황은 일-생활균형 에대한만족도를저하시키고있다. 다음으로화력발전노동자들은작업관련유해위험요인들을확인한결과소음, 진동, 고온등의물리적인위험요인과교대제근무자체가또한위험요인이되고있었다. 그결과업무와연관된건강문제점들을매우다양하게경험하고있었으며, 일반노동자들보다매우높은유해위험에대한노출경험을하고있었다. 이러한유해위험요인에대한노출로인해두통과눈의피로, 청력문제, 피부질환, 우울증 / 수면장애등의건강이상증상에대해상대적으로높은비율로호소하고있었는데, 이러한증상들은앞서확인한고온, 진동, 소음, 교대제등의영향으로추정되며, 향후이러한증상들의작업관련성에대한추가연구와검토가필요할것이다. 아울러업무로인해여러증상을경험하면서근무환경에대한만족도가일반노동자들보다상대적으로낮은편이며, 또한아파도일을해야만하는비율도일반노동자들 (0.224) 보다 2배이상높게나타나 (0.476) 화력발전노동자들의건강수준향상을위해전반적인작업환경개선의필요성이매우높았다. 회사차원 - 170 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 에서는노동자들에게작업장관련건강과안전에대한정보제공에대해서는다소긍정적인반응을확인할수있었다. 그리고작업장내존재하는유해인자에대한특수건강검진비율도상대적으로높게나타나고있었는데, 교대제근무로인한수면장애관련특수건강검진은실시하고있지않는것으로나타났다. 회사에서는작업장환경및노동자건강문제에대해서비교적높은관심을보이고있었지만환경보다는노동자건강에대한관심은상대적으로낮은것으로인식하는데, 향후환경문제뿐아니라노동자건강에대해서도관심을높일필요가있다. 마지막으로석탄화력발전과에너지공공성에대한인식을살펴본결과석탄화력발전이기후에미치는부정적인영향에대해서는소극적으로다소부정하고있었는데, 이는주로노동자들의일자리에대한불안감과연동된것으로추정된다. 석탄화력발전에대한규제에는찬성하는편이지만발전소가동축소와같이일자리에부정적일수있는규제보다는유해물질저감장치부착과같은규제에대한지지가상대적으로높았다. 아울러석탄화력발전의장기적인미래전망에대해서는매우부정적이었으며, 이는또한일자리에대한불안감으로이어지고있었다. 고용불안은특히상대적으로젊은 40대미만노동자들에게서높았다. 에너지공공성에대해서는강화하는방향, 특히발전공기업들의재통합요구가높았으며, 노동조합에대해서는향후일자리에대한대응방안모색에주력할것을요구하면서에너지산업전반의동향을포괄하는가운데대책을모색하고, 사회적공공성강화에대한주문도높은편이었다. 이번조사에서는노동자들의작업환경과건강의연관성을중심으로검토하면서본문에서구체적으로논의하지는않았지만, 업무중사고손상의비율도일반노동자들보다발전노동자들이매우높게나타나고있었다 72). 이에대해서사업장에서사고발생가능성이높아지는원인으로면접에참여한한노동자는인력부족을지적하고있다. 그만큼설비운영에소홀해질수있고, 정비쪽도마찬가지, 정비쪽도예전에는차장한명에직원네명정도이런구조 4:1구조로해서꼼꼼히볼수있는구조데, 지금보면차장한명에직원두명정도거든요. 그러면, 한명이휴가를가거나그러면 1:1이죠. 서류업무를중심으로하다보면, 현장은늘원격으로 ( 협력 ) 72) 앞의 < 그림 14> 에서사고손상율은발전노동자 10.6, 일반노동자 1.4 로차이가매우크고, 발전소에서사고가빈번하게일어나고있음을확인할수있었다. - 171 -

업체에서보고와서좀알려달라고하면, 업체도비슷하게오퍼레이터에서찾아보고, 별일없나요. 그정도로만... 그러다보면사고가나는거예요. 서로. 현장에직접가서물어보고, 귀로듣고, 손으로만져보고, 오감을통해서확인을해야되는데, 그게안되고있으니까 ( 면접참여자 1) 인원부족으로인한사고위험성증대는실제현장에서직영노동자들의업무지휘통제하에있는협력업체노동자들의안전과건강에문제가나타날수있다는점을확인할수있다. 이번실태조사에서는다루지않았지만 73) 여전히석탄화력발전과정에서노동자건강권에대한위험요인들 (risk factors) 은여전히상존하고있지만, 이러한위험요인들이협력업체부문으로전가되었을가능성도향후검토해볼필요가있다. 일반적으로리스크에대한관리는위험의제거, 위험을타자에게전가, 위험을능동적보유하면서관리하는것등크게 3가지방식이있을수있다. 석탄화력발전의경우에는 2000년대이후진행된발전산업구조조정과정에서상당수공정들이외주화되면서발전산업내에서원하청관계를통해건강관련리스크들이외부로전가 (transfer) 되었을가능성이매우높다. 실제사업장내에서외주협력업체인원의규모가직영정규직고용규모보다조금더많으며, 전력생산과정에서비핵심공정 ( 예를들면탈황시설과같은환경오염방지공정 ) 의경우에는직접운영까지도협력사에서진행하고있다. 우리회사가상주인원이한 1000명정도된다면, 하도업체가 1500명 ~2000명될것같은데, 왜그렀냐면, 하도업체가정비만하는게아니고, 저기우리저기있는설비중에일부설비를운전도하거든요. 오퍼레이팅도하고, 자기가직접정비하는데도있고 ( 면접참여자 1) 이러한과정에서직영노동자들이작업하기꺼리는작업들을협력업체로떠넘 기고직영은관리감독업무를담당하는경우들도종종있다고한다. 비주력이라고볼수있고, 또한편으로보면 3D 쪽우리직원들이하기싫어하는 거, 더럽고힘들업무들이주로, 예를들어서석탄을직접취급하거나... 기술직운 73) 애초설문조사설계에서는 5 개발전공기업의직영노동자들과협력업체노동자들의응답자수가비슷하다면직영과협력업체간의근무환경및작업장내위험요인에대한교차비교를통해서함의를도출하고자했지만, 짧은기간동안설문지를수거하는과정에서협력업체노동자들의설문지가충분하게회수되지못해별도비교분석은진행하지못하였다. - 172 -

제 4 장화력발전노동자들의안전보건및에너지정책인식 영정비팀은협력업체들이랑같이작업하는경우 ( 직영이 ) 관리감독을책임자니 까 ( 면접참여자 2) 그리고실제석탄화력발전소에서발생하는사망사고 ( 주로협착 ) 와같은중대재 해는거의다협력업체소속노동자들이피해를입고있다고한다. 대부분큰중상을입으시는분들은그런분들 ( 협력업체소속노동자들 ) 이중상을입으세요. 직접적으로설비와맞닿아있으니까. 저희교대근무는점검중에다쳐봤자방금얘기한그런거. 어디서중심잃어서떨어지거나밸브돌리다가이정도다치는거라서굉장히경상인데... 현장에서정비하시는협력업체분들이나탄이나회처리하시는분들, 그쪽교대하시는분들은다치면크게다치죠. ( 면접참여자 3) 향후석탄화력발전산업의생산 / 노동과정내에서작업공정의분할 ( 예를들면, 직접적인발전업무와간접적인유지보수업무의분리또는핵심 / 비핵심공정의분할 ) 을통한비핵심공정의외부화 (outsourcing) 과연동하여발전산업에서전개되는인건비절감추진시도가노동자건강권문제를은폐하는기제로작동할가능성도있을가능성도고려할필요가있다. 즉, 화력발전노동자들의작업관련건강상태에서협력업체노동자들의건강상태는직영정규직노동자들의건강상태보다더열악할수있다는점도앞으로주목할필요가있으며, 이는향후과제로남겨둘필요가있다. - 173 -

한국노동안전보건연구소 (2013), 발전노동자의노동조건과건강실태조사연구보고서, 발전산업노조한국노동사회연구소 (2006), 한국수력원자력노동조합조합원의식조사및정책수립을위한조사연구 한국수력원자력노동조합. NIOSH(1988) Health Hazard Evaluation Report No. 86-422 : CITY OF AM ES MUNICIPAL POWER PLANT AMES, IOWA Kundapur(2009) HAZARDS of THERMAL POWER PLANTS (ppt 자료 ) Mohan(2013) THERMAL POWER PLANT POLLUTION CONTROL Pani(2016) Occupational Health Hazards, Safety &Environmental managem ent in THERMAL POWER PLANTS Ruchi Shrivastava and Praveen Patel,(2014) Hazards Identification and Ri sk Assessment in Thermal Power Plant International Journal of Engi neering Research & Technology (IJERT), Vol. 3 Issue 4. Abhaynath Kumar, Shishir Mohan Shrivastava, N.K. Jain, Praveen Patel(201 5) IDENTIFICATION OF OCCUPATIONAL DISEASES, HEALTH RIS K, HAZARD AND INJURIES AMONG THE WORKERS ENGAGED IN T HERMAL POWER PLANT International Journal of Research in Engi neering and Technology Vol. 4 Issue 1. - 174 -

제 5 장에너지전환의쟁점과해외노동조합의대응 제 5 장에너지전환의쟁점과해외노동조합의대응 구준모 ( 에너지노동사회네트워크집행위원 ) 지금인류는어느때보다도심각한에너지시스템의위기를겪고있다. 우리가직면한에너지시스템의위기는과거와같이부족과결핍으로부터발생하는위기가아니라, 풍족과과용으로부터발생하는위기이다. 그리고에너지시스템의통제권을시민이아니라자본이쥐고있기때문에발생하는위기이다. 더많은화석연료채굴과사용으로인한온실가스배출증가로지구대기상의이산화탄소농도는 2016년을기점으로 400ppm 을넘어섰다. 우리나라를비롯하여중국과인도등지에서여전히석탄화력발전소가대규모로건설되고있으며, 미국에서는셰일석유및가스와같은비전통적인화석연료의채굴이증가하는중이다. 반면온실가스와오염물질을거의배출하지않는재생에너지로의전환은몇몇모범사례들이소개되고있지만, 아직더디기만하다. 기업들은재생에너지를돈을벌수있는새로운기회로보고있다. 하지만국제공공서비스연구소 ( 데이비드홀등, 2013) 에따르면지금까지재생에너지개발에서중심적인역할을한것은공공부문이었다. 세계 1위의태양광패널생산국으로부상한중국이대표적인사례이다. 반면에많은사람들의상식과는달리유럽은자유화된시장에의존하는정책으로재생에너지확대에어려움을겪고있다. 유럽의모범사례로꼽히는독일에서는민영화되고세분화된에너지시장의대안으로, 지방공기업이나협동조합을통해대기업의에너지산업지배력을약화시키고있다. 또한세계각지에서는에너지전환의주체가공공부문인지민간기업인지, 만약공공부문이라면국영기업, 지방공기업, 협동조합중무엇이전략적일지에대해서각나라와지역의조건에따라다양한주장과논쟁이존재한다. 우리나라에서는지난한해박근혜정부가추진한에너지공기업재편과전력판 - 175 -

매시장개방이핫이슈였다. 그중에서도한국전력이독점하고있는전력판매시장에신규민간사업자를포함시켜독점을깨고전력상품을통신등다른상품과융합시키려고하는게이슈였다. 이런시도는전력의상품성을강화하는시장화이자, 에너지민영화를부를수있는위험한시도로비판되었다 ( 송유나 2016, 구준모 2016). 하지만환경운동과시민사회의일각에서도에너지시스템전반의민영화 자유화에대한입장이달라도, 판매시장에있어서는재생에너지확대와에너지시스템의분권화를위해서개방이필요하다는의견이제시되고있다 ( 석광훈 2016, 김현우 한재각 이정필 2016). 공공주도로에너지시스템을전환한다고했을때에도그방법과주체에대한논의는시민사회내에서도쟁점으로남아있는것이다. 이번장에서는에너지전환과관련된쟁점을판별해보기위해, 재생에너지전환의모범적인사례로소개되는영국과독일의에너지전환정책을전력발전정책을중심으로살펴보고차이점이나타난원인을분석해본다. 나아가온실가스배출의주범으로지목되는석탄화력발전소에대한국제노동계의대안적논의의맥락을살펴보고이러한것들이한국의에너지정책과노동운동에가져다주는함의를생각해본다. 1) 영국의기후변화정책과그배경 영국은 1990년대부터기후변화대응을위해재생에너지확대를국가의정책목표로삼아왔다. 특히 1997년부터집권한블레어의신노동당정부는교토의정서대책을중심으로기후변화정책을마련하였다. 하지만 2000년대초까지의신노동당정부의기후변화대응은임기응변적인것이었다. 당시영국이달성한온실가스감축의많은부분은주로보수당정부에서이루어진 1980년대와 1990년대의석탄발전소폐쇄와천연가스발전소증설로인한효과가컸다. 또한 1990 년대이후영국경제의탈산업화와금융화의효과도무시할수없다. 신노동당정부의기후정책은 2006 년에스턴보고서가발간된후에야한단계 - 176 -

제 5 장에너지전환의쟁점과해외노동조합의대응 도약했다. 스턴보고서는 2005년영국재무부가발주한것으로영국내외에서그권위를인정받았다. 경제학자인스턴경이책임을진이보고서는신속하게온실가스를줄이지않을경우지구온난화의비용이세계 GDP의 5~20% 에이를것이라고경고해, 기후변화와경제문제의심각성을환기했다. 신노동당정부는스턴보고서에따른대책으로에너지와기후정책을통합시키고더욱강화하기위해서 2 008년 11월기후변화법, 에너지법, 계획법을제정했고, 에너지기후변화부 (DEC C) 를신설했다. 기후변화법 (Clmate Change Act) 은 5년간탄소예산을도입하여배출목표를달성하기위한방안을제시하면서, 예를들어기업들은기업보고서에탄소규제계획을반영하도록했다. 에너지법 (Energy Act) 은원자력발전시설개발보완, 신재생에너지확대, 탄소포집 저장을위한신기술적용을지원하도록했다. 계획법 (Planning Act) 은주택의에너지효율개선, 대규모에너지기반시설사업승인절차간소화등을위한것이었다. 이법들에의거하여영국정부는 20 50년까지장기적으로온실가스배출량의 80% 감축 (1990년대비 ) 을목표로했다. 영국정부의이런정책변화는정부의모든정책의설계와효과측정에서기후변화를다루게하는 기후주류화 전략을채택한것으로평가받는다 ( 박창석 김동현, 2012). 또한기후변화와환경문제대응에있어서환경보호와경제발전을모순없이융합시키는 생태적근대화 담론에바탕을두었다 (Jackson 2010, 최병두 신혜란 2013, 윤순진 2007). 생태적근대화는 환경보호와경제성장간에는갈등이필수적이지않고오히려상호보완적일수있다 ( 경제와환경의상생 ) 는것을전제로, 그수단으로서 친환경기술개발을촉진하고 ( 청정기술혁신 ) 환경비용을경제적으로계산하고내부화하고시장메커니즘을환경정책의주요수단으로채택할것 ( 시장환경주의 ) 을요구한다. 나아가이를달성하기위해 환경정책목표를정부의모든정책영역들을포함시켜야한다 ( 생태적주류화 ) 는것이다. 이런생태적근대화는 1990년대이후세계적으로맹위를떨친신자유주의사조와도융합되는것이었다. 신노동당정부가전임보수당의에너지민영화정책을계승하면서기후정책을추진했다는점이이를잘보여준다. 신노동당의이런기후정책기조는 2010 년등장한보수당과자유당의연합정 부에서도이어졌다. 연합정부역시 2020 년 EU 의온실가스배출감축목표를기 존의 20% 에서 30% 로강화할것을주장하고, 녹색투자은행설립, 스마트그리드 - 177 -

추진, 이산화탄소포집 저장기술적용발전소 (4 개 ) 선정, 풍력발전단시조성등 을정책과제로제시한것이다. 2) 보수당정부의석탄화력폐쇄계획과논란 2015년 5월에열린총선에서 18년만에단독집권에성공한보수당은그해 1 1월셰일가스 원유개발과석탄화력발전소폐쇄를골자로하는기후 에너지정책의새로운방향을발표했다. 앰버루드 (Amber Rudd) 에너지기후부장관은석탄화력발전설비의노후화문제와안정적인에너지공급문제를지적하며비용효과적인대안으로신규가스화력발전소의필요하다고밝혔다. 보수당정부는북해지역의석유 가스생산이줄어들고있는상황에서안정적이고저렴한에너지자원확보를위해셰일가스의탐사 개발에관한지원및투자확대의지를계속표명해왔다. 영국석유가스청 (Oil and Gas Authority) 은 201 5년 12월영국내셰일가스 원유의신규탐사허가권을대거발급하였다. 셰일가스의환경성과안전성에관한문제제기가지속되고있는상황에서영국정부의이러한결정은환경단체와시민들의강한비판에직면하고있다. 또한보수당정부는 2025년까지 19GW 규모의석탄화력발전소를폐쇄하기로하였다. 2023년까지석탄화력발전소의사용을제한하고 2025년까지는이산화탄소포집 저장기술 (CCS) 이미적용된석탄화력발전소를폐쇄하겠다는계획이다. 영국전력생산에서석탄화력발전소의비중은 2014년기준약 30% 로적지않다 ( 영국내전체발전설비 85.0GW 발전량 339TWh). 하지만현재가동중인 12개의석탄화력발전소는노후화되어유럽연합 (EU) 의환경기준에따르더라도향후 10 년내폐쇄가불가피한상황이었다. 정부는석탄화력발전소의폐쇄로인한전력생산부족분을신규가스및원자력발전소건설을통해서충당하겠다는계획이다. 이보다앞서영국정부는 2013 년에 2030 년까지 5 개장소에최소한 12 기의 원자로를새로건설하겠다는계획을담은 원자력산업전략 을발표했다. 환경 단체의반발과정치적논란이있었지만, 원자력발전증설은포기되지않았다. 20-178 -

제 5 장에너지전환의쟁점과해외노동조합의대응 16 년 9 월에프랑스전력공사 (EDF) 와중국원자력공사 (CGN) 가참여하는힌클리 포인트 (Hinkley Point) 원자력발전소 2 기 (3,200MW) 의건설이승인되었다. 영국정부는또한 이산화탄소포집 저장기술상용화프로그램 을위한프로젝트에책정된약 10억파운드의예산을철회하겠다고발표했다. 이에따라 CCS 적용대규모석탄화력발전소건설을추진했던영국요크셔주의화이트로즈 (Whit e Rose) CCS 프로젝트가무산될것으로보인다. CCS 미적용발전소을폐쇄를계획하면서 CCS 프로젝트투자를철회한것은, 사실상 CCS 기술의상용화전망을어둡게보고모든석탄화력발전소의폐쇄를결정한것과다르지않은것이다. 스코틀랜드지역의경우 2016년 3월에 2.4GW 규모의롱가넷 (Longannet) 석탄화력발전소가 46년만에폐쇄됨으로써지역내석탄화력발전소의가동이완전히중단되었다. 3) 코빈의에너지재공영화계획 2015년압도적인지지로노동당대표가된제레미코빈 (Jeremy Corbyn) 은당내경선과정에서에너지시스템의재공영화 ( 재국유화 ) 를제기했다. 코빈은노동당대표캠페인중발표된환경관련정책자료집 지구보호하기 (Protectin g Our Planet) 에서에너지시스템의재공영화를천명했다. 영국의보수진영과노동당의신자유주의화를이끌었던블레어파 ( 당권파 ) 들은코빈의재공영화가실현불가능한꿈이라고주장한다. 하지만영국에서지금까지나타난결과를보면민영화가선택권을확대하고, 서비스의질을개선하고, 효율성을향상시킨다는선전이야말로거짓말이었다. 코빈의정책자료집은독일의에너지공급의절반이상이지방자치체, 공동체, 소규모사업체에의해소유되고있고, 180개이상의독일소도시와대도시들이지역전력망을가지고스스로전력을생산하고있다는점을상기한다. 하지만영국에서이러한시도를하는것은현재로서는불가능하고, 영국의전력공급이 6개의거대회사에의해지배되고있다고비판한다. - 179 -

코빈은영국의에너지정책전반을근본적으로변화시키기위해에너지위원회 (Energy Commission) 를창설하겠다고밝혔다. 에너지위원회는깨끗한에너지공급과민주적이고, 지속가능한, 그리고책임있는에너지체계를실현하는역할을맡게될것이다. 그렇게하기위해지방정부, 공동체, 에너지협동조합, 스마트에너지기업등이참여할수있는통로도마련할것이다. 그러나주류언론과정치권, 경제학자들은즉각적으로반격에나섰다. 코빈의대안이기술적으로도, 그리고재정적으로도가능하지않다는것이었다. 특히이이미민영화된전력산업을재공영화하려면너무많은비용이든다는점이부각되었다. 전력산업의재공영화를주장하는데이비드홀 (David Hall) 은이러한비판에반론을제기했다. 우선기술적인문제부터살펴보면, 송전망과배전망은자연독점성격을가지고있다. 영국의민영화는이러한기본적성격을크게변화시키지못했기때문에, 정부가송배전망을다시매입하는것은어려운일이아니라는것이다. 하지만발전부문은이보다복잡하다. 홀에따르면재생에너지부문을정부가모두매입하는것은큰의미를갖지못한다. 현재시장에서차지하는부분이상대적으로작기때문이기도하지만협동조합이나공동체, 그리고지방정부가중요한역할을할수있게해야하기때문이다. 그러나재생에너지의확장과발전을조정할수있는새로운공적기구가설립되어야한다. 비-재생에너지부문은선택적으로재공영화되어야한다. 장기적으로재생가능에너지체계로의이행에서화석연료부문은축소되어야하지만재생에너지를보완하는예비전력으로간주되어야한다. 마지막으로원자력발전은공공소유로남아있을수밖에없다. 공급에서는지자체수준의공급자가만들어져야한다. 지자체전력공급은민영화된기업이감당하는것보다저렴한자본조달비용에서강점을가진다. 새로운지자체공급자를설립하는비용은크지않을것이다. 현행의체계아래서공급업자는발전시설이나송전, 배전망을갖고있지않기때문이다. 그리고이러한공급자의설립은기존의빅 6 공급회사를매입하는것을고려하지않는다. - 180 -

제 5 장에너지전환의쟁점과해외노동조합의대응 현재영국에너지규제기구 (Ofgem) 는정부로부터독립되어있는기구이기는하 지만비민주적으로운영되고있다. 따라서 Ofgem 의기능을민주적으로감시되고 통제되는정부와지방정부의기능으로흡수하는것이필요하다. 이렇게재공유환된전력산업은다양한지방자치체와비영리조직, 그리고지 역에근거를둔기업에의해재생가능에너지가발전될수있도록할것이다. 이 렇게된다면이용자들의신뢰를얻는것은어렵지않을것이다. 재공영화과정을다시요약하면다음과같다. 1 정부가현재존재하고있는송 배전망을사들임으로써사적기업의독점을종식시킨다. 2 지방의회 ( 지방정부 ) 가단독또는협력으로지역수준의에너지공급공기업을창설하도록관련법을정비한다. 이러한기업은선거로구성된지방행정부에책임을지며비영리적으로경영되어야한다. 3 새롭게만들어진지역전력기업이재생에너지부문이충분히발전할수있을때까지적절한전력을공급할수있게하기위해기존화석연료발전소중일부를선택적으로재공영화한다. 4 비-재생에너지발전소를소유하고, 그것에투자하는것을결정할, 투명하게운영되고선출된정부에책임을지는지역공적기구를만든다. 5 역시선출된정부에책임을지고투명하게운영되는배전망을관리하는공적기구를설립한다. 6 송전그리드와현재존재하고있는원자력발전소를운영할수있는전국적인공적조직을설립한다. 8 현재관료적인규제기구가담당하고있는역할중전력산업의체계적관리와송전에관한일은개혁된에너지와기후변화부 (De partment of Energy and Climate Change) 에맡겨져야하며새롭게만들어진지방정부구조에위임되어야한다.(Hall, 2016) 언론과정치권에서제기되고있는재공영화비용의비현실성문제에대해서도반론은가능하다. 영국의투자은행인제퍼리스 (Jefferies) 는코빈이공약한전략산업의재공영화를위해서는 1240억파운드의보상비용이소요될것이라고계산했다. 하지만데이비드홀은이계산이부풀려져있다고비판한다. 제퍼리스의계산은통상주식시장거래규칙에근거를두고있다. 회사의모든주식의총가격인시장가치와상장된기업을인수할때기업의부채를포괄하기위해지급되어야하는시장가격이상의프리미엄을포함하고있다. 하지만영국의법률이정하 - 181 -

고있는사적기업의인수는주식시장규칙과무관하다. 관련법은공적인이익을고려할경우사적기업의인수에따른보상에관한규칙을개별사안에따라의회가정하도록하고있다. 이것은 2008년금융위기의와중에파산하게된노던락 (Northern Rock) 을구제할때적용되었다. 이결정에불복해서소송을제기한주주들은패소했다. 또한기존전력기업의가치를평가할대해당기업의전력사업과직접적인관련이없는기업활동까지보상계산에포함하는것은잘못된것이다. 이런기준으로송배전회사의순가치, 전략생산과공급의빅6의 50%( 선택적재공영화를고려해서 ) 의순가치를모두합쳐재공영화에드는비용은 360억파운드로계산된다. 그리고정부와의협상과정을거치게되면 240억파운드로줄어들게된다.(Hall, 20 16: 13) 여기에자본조달비용의축소 ( 사기업보다는정부의신용이높기때문에지본조달비용이적다 ), 주식배당과이자로빠져나가는이윤이기업내재투자등을고려한다면비용은더욱축소될수있다 ( 서영표, 2016). 1) 에너지전환 : 원전폐쇄와재생에너지확대 독일은원자력발전소폐쇄와높은재생에너지발전비율로모범적인에너지전환의사례로널리알려졌다. 독일은 1998년에처음으로사민당과녹색당의적녹연정이형성되었고, 이연립정부에서 2000년에원자력발전소폐쇄결정을최초로내려졌다. 당시연립정부는 19기의원전을운영하고있었던 4개의대기업과협상으로합의를이끌어냈다. 하지만원전의수명을둘러싼논란끌에이루어진 32년이라는합의는대기업에게유리한것이었고, 실제로는소규모원전 2기가 2 003년과 2005년에폐쇄되는데그쳤다. 2009 년등장한기민 기사연합과자민당의보수연립정부는 2010 년가을에, 20 00 년핵합의를철회하고당시운영중이던 17 기의원자력발전소에대해수명을 연장했다. 이러한결정에맞선시민들의반발도거세서 10 만명이상이총리관 - 182 -

제 5 장에너지전환의쟁점과해외노동조합의대응 저앞에서시위를벌이기도했다. 그리고 6개월후에일본에서후쿠시마원전사고가발생했다. 원전을옹호해온메르켈독일총리는원자력발전소수명연장정책을유지할수없다고시인하고, 후쿠시마사고직후노후한 7개의원전에대해 3개월의모라토리엄 ( 가동중지 ) 를결정했다. 그리고다양한학계와시민사회계의인사로구성된윤리위원회를구성해원전폐쇄시기를논의하였다. 윤리위원회는 10년내에원전을폐쇄할수있다는보고서를냈고, 독일정부는 2022년까지원전을완전히폐쇄하기로결정했다 ( 김수진, 2016). 한편독일은성공적인재생에너지확대의사례이기도하다. 1990년제정된전력매입법으로전력기업은재생에너지에의해생산된전기를일정가격을보장하고의무적으로구매해야했다. 2000년제정된재생에너지법은재생에너지전력을실생산비를보장하는수준에서 20년간매입하도록하였다. 재생에너지법은재생에너지를통한전력생산비중을 2020년까지최소 35%, 2030년까지 50%, 20 40년까지 65%, 2050년까지 80% 를달성하는목표를세웠다. 이러한재생에너지육성정책으로독일의풍력과태양광발전설비는급속하게늘어났다 ( 박진희, 201 3). 2014년의전원별발전량은석탄 44%( 갈탄 25%, 무연탄 19%), 재생에너지 26%( 육상풍력 9%, 바이오매스 7%, 태양광 6%, 기타 4%), 원자력 16%, 천연가스 9%, 기타 5% 순이다. 2014년설비용량으로보면석탄등화력 47.4%, 재생에너지 46.2%, 원자력 6.2% 의순이다. 2) 석탄화력의역할과전환을둘러싼논란 하지만위의통계에서알수있듯이석탄화력발전소는여전히독일전력의 4 0% 이상을생산하는최대발전원이다. 독일이 2020년까지의재생에너지발전량목표가최소 35% 이고, 2022년까지원자력발전소를완전히폐쇄하기로했기때문에, 전체발전량이동일하다는가정하에기존의원전발전량을재생에너지가모두대체한다면 2022년 42% 의전기를재생에너지에서생산하게되는것이다. 그리고약 30년동안현재 53% 에달하는화석연료발전소의비중을차츰감소시켜나가고, 기존화석연료발전소를 5분의 3가량을폐쇄하고재생에너지로대체해야, 2050년재생에너지발전비중 80% 의목표를만족시킬수있을것이다. - 183 -

지금까지독일에서에너지전환의가장중요한목표는원전폐쇄로모아졌다. 특히후쿠시마사고가난후 2012년부터원전폐쇄가시작되자 2013년과 2014 년에는부족한전력의일부를석탄화력발전소로충당하면서전년보다독일의온실가스배출량이늘어나기도했다. 흥미로운것은독일보수당정부는애초에원전을에너지전환의가교로설정했었다는점이다. 2010년 9월독일환경부는 에너지콘셉트 라는정책보고서를발표했다. 이보고서는 2050년까지재생에너지시대를열겠다는목표하에온실가스감축과재생에너지확대의목표치를제시했다. 또한 1차에너지소비는 20 08년대비 2020년에 20%, 2050년에 50% 를감축시키고, 전력소비는 2008년대비 2020년에 10%, 2050년에 25% 감축시키는것을목표로발표했다.( 보다상세한내용은염광희, 2011을참고 ) < 표 80> 독일정부의배출감축및재생에너지확대계획 구분 2020 년 2030 년 2040 년 2050 년 온실가스배출감축 (1990 년기준 ) 1 차에너지중재생에너지비중 전력중재생에너지비중 40% 55% 70% 80~95% 18% 30% 45% 60% 35% 50% 65% 80% 보고서는이러한목표를달성하기위한재생에너지확대, 에너지절약 ( 효율화 ), 원자력과화석연료등 9세분야의세부행동계획도담았다. 여기서흥미로운것은보고서가 재생에너지시대로의전환을위한가교기술 로서원전의필요성을인정한대목이다. 이에따라 2010년보수연정이원전의수명을연장한것이었다. 하지만앞서살펴보았듯이보수연정의원전수명연장과가교기술로서의승인계획은후쿠시마사고와독일시민사회의강력한반발에부딪혀포기되었다. 그렇다면어떤에너지원이나기술을가교로인정할것인지, 원전폐쇄를우선목표로한후에재생에너지로의전환을어떻게이루어낼것인지가문제로남은것 - 184 -

제 5 장에너지전환의쟁점과해외노동조합의대응 이다. 3) 재공영화와지역중심의재생에너지확대 독일에서는에너지기업들의재공영화움직임이활발하다. 2007년부터 44개의지역공사 (local public utilities/stadtwerke) 가신규창설되었고, 전력송배전서비스와관련된 100개이상의위수탁계약들 (concessions) 이다시공공의손으로돌아갔다. 이러한과정은으로도지속되고점점가속화될것으로예상된다. 현존하고있는에너지부문위수탁계약들중거의모든계약들은 2016년까지만유효한데, 독일의지방정부중 3분의 2는전력회사와공급망모두의재매수를검토하는중이다. 매수대상에는이미에너지시장의절반이상을지배하고있는, 850개의지자체중몇몇에투여된민간출자지분도포함된다. 함부르크, 슈투트가르트, 빌레펠트, 브레멘, 프랑크푸르트, 베를린과같은대도시들에서는캠페인과주민투표운동이일어나고있으며, 이러한운동은특히가격상승때문에에너지민영화에매우비판적이된독일국민으로부터강력한지지를얻고있는중이다. 이뿐만이아니다. 몇몇지방정부들은거대재벌그룹들로부터전력회사들을대량으로사들였다. 독일의에너지회사들도자신들의몇몇사업체를매각하길원했는데, 이는, 독일과유럽연합의단속기관이매각을종용해왔던탓도있지만, 그들스스로도채무경감을원했기때문이었다. 또, 독일정부가원자력의단계적폐지를결정한이후그들의이윤창출메커니즘에문제가생겼기때문이기도했다. 바덴- 뷔르템베르크기민당주정부는에너지바덴뷔르템베르크 (EnBW) 지분 45% 를프랑스의다국적회사인프랑스전력공사 (EDF) 로부터 47억유로에되사들였다. 그리고 E.on은다수의지방공사에지분을갖고있던자신의자회사튀가 (Thhga) 를 29억유로에매각했다. 그리고북라인- 웨스트팔리아 (North Rhi ne-westphalia) 지역의여섯지자체는독일에서다섯번째로큰에너지생산기업인에보닉슈테아크 (Evonik-Steag) 를 6억 4900만유로에사들였다.( 데이비드홀, 2012) 유럽에서의재공영화는독일의에너지부문뿐만이아니라, 상하수도를중심으 로다양한공공서비스부문에서이루어지고있다. 재공영화가이루어지는이유는 - 185 -

첫째, 민간기업과의 20~30 년간의위수탁계약이만료되었기때문이다. 둘째, 민간부문의실패가나타났기때문이다. 이런경우에는독일뮌헨시의경우와같이계약을조기에종결시키기도한다. 셋째, 효율성과비용문제에있어서민영화가더안좋은효과를냈기때문이다. 프랑스파리시의상수도가재공영화되면서수도요금이 8% 인하되었다. 넷째, 공공서비스의목적을설정하고달성하는데에있어서, 시민이개입하고통제할수있는공공부문이더유리하기때문이다. 특히독일에서에너지공기업의재공영화가이루어진것은, 지역적통제력의향상과지속가능한체제로의전환이라는시민들의의도에따른것이었다. 다섯째, 민간기업을감시하고계약을유지 개신하기위한비용이과다하게투여되었기때문이다. 여섯째공공서비스를위한투자비용을조달하는데에민간보다공공부문이더유리했기때문이다. [ 소결 ] 에너지시스템전환의트릴레마와에너지민주주의 최근에너지정책의목표설정에있어서 에너지안보 ((Energy Security) 에너지형평-저렴한에너지 (Energy Equity, Affordability) 지속가능성 (Envir onmental sustainability) 이라는세가지가주목을받고있다. 첫째, 에너지안보는에너지자원의안정적인확보와신뢰성있는인프라구조의구축, 그리고에너지공급의리스크를관리하는것들을지칭한다. 둘째, 에너지형평은에너지에대한보편적인접근성, 이용가능성, 지불가능성등을지칭한다. 모든사람들이이용하기에에너지가보편적인서비스로제공되고가격장벽으로인한이용의차별성이없어야한다는것이다. 여기에는에너지요금이포함된다. 셋째, 지속가능성은온실가스배출등환경측면과지역사회의수용성이라는민주주의의측면에서에너지시스템이지속가능해야한다는것이다. 세계에너지협회 (WEC) 는 2011년부터에너지안보, 에너지형평성, 지속가능성을에너지정책의트릴레마로규정하고각각의측정치를바탕으로에너지트릴레마지표를발표하고있다. 여기서트릴레마는 3가지정책목표를모두만족시키기어려운정책달성의상호모순과갈등을의미한다. 이세가지정책목표는꼭트릴레마라는방식으로뿐만아니라다른식으로도 - 186 -

제 5 장에너지전환의쟁점과해외노동조합의대응 표현되어온것들이다. 산업화와경제성장을위해에너지자원의확보와값싼공급을중심으로국가의에너지정책을설정했던우리나라의지난경험도여기에포함된다. 이렇게에너지안보와형평만을주시하는것을 발전주의적 에너지공공성이라고표현되었고, 여기서한걸음더나아가환경적지속가능성을중요하게고려하고, 세가지정책목표를달성하기위한방법론으로에너지시스템의공적소유와운영의민주주의까지추구하는것을 생태적 에너지공공성이라고표현했다 ( 홍덕화 2016, 숀스위니 2012). 세가지정책목표중에어디에중심을둘것인가에따라강조점이달라지고또단기적으로는각목표가상호갈등적일수있지만장기적인관점에서보자면이러한대립은해소될가능성도있다. 따라서이트릴레마가경제학에서처음제기되었던것처럼 ( 국제자본이동자유화, 환율안정, 통화정책독립성의트릴레마 ) 꼭논리적상호모순을함축하는것은아니라는점을유의할필요가있을것이다. 따라서세지표는현재각국이추구하고있는에너지정책의목표이자상호보완되기도하고충돌하기도하는제약요건으로보는것이타당할것이다. 그리고이러한틀을이용해앞서살펴본영국, 독일의석탄화력정책과에너지전환의사례를판별해볼수있을것이다. 한편세가지목표를달성하는데에있어서수량적달성도보다중요할수있는것이, 어떤정책수단과방법론을통해이를달성하는지의문제일것이다. 에너지전환이기존시스템을그대로두고, 자원- 기술적인부분만을대체하는것이아니라지금까지의신자유주의적자본주의시스템이만들어온생태위기와경제위기, 민주주의의위기를모두극복하자는차원이기때문에그러하다. 영국은지속가능성에중심을두고석탄화력발전의폐쇄를선언을했으나, 실내용을보면에너지안보와형평을위해세일가스개발과원자력발전을가교로삼고있다. 하지만셰일가스와원자력이재생에너지로의전환에실질적인가교가될수는없다. 두에너지원모두환경적측면에서나안전성측면에서나기존의화석연료보다나을게없는것들이기때문이다. 독일은원자력발전소폐쇄와재생에너지확대정책을야심차게벌이고있다. 하지만에너지안보와형평 ( 가격 ) 의균형추로석탄을여전히활용하고있다. 독일정부가석탄화력발전의축소까지포함한야심한재생에너지확대계획을내세우고있지만, 아직까지석탄화력발전의비중은막대하다. 원자력과석탄화력이라 - 187 -

는두축중에원자력을우선폐쇄의대상으로설정함으로써의도치않게석탄화 력이재생에너지로의전환과정에서반사이익을얻고있는형국이다. < 표 81> 영국과독일정부의에너지정책비교 국가별 목표 에너지안보에너지형평 ( 가격 ) 지속가능성부존 에너지정책의트릴레마 자원 방법론 < 영국 > 2025 탈석탄 석탄 셰일원전증설 가격유지 셰일과원전논란 석탄 셰일 (?) 민영화유지, 기후주류화 * 공영화논쟁 < 독일 > 탈원전 원전 재생에너지석탄 유지? 가격상승논란 석탄의역할논란 석탄 재생에너지가격보조, 탈원전, 재공유화 석탄화력발전의문제와에너지전환이라는과제를기술적인것이아니라, 사회변혁적인것으로설정한다면, 노동조합이사회변화의한주체로서어떤모색과실천을벌여야할지는중요한문제이다. 다음에서는석탄화력및에너지전환과관련된노동조합의모색사례를살펴본다. 1) CCS 에서석탄화력발전의단계적축소로 석탄화력발전소의증설과폐쇄를어떻게보아야할지는국제노동계에서도뜨거운이슈이다. 온실가스의감축과친환경에너지시스템으로의전환을위해서석탄화력발전소의폐쇄가당연한수순인듯보이지만, 세계각국은석탄화력발전소가새롭게건설중이거나건설할계획을가지고있다. 그리고그논란의한가운데이산화탄소포집 저장기술 (CCS: Carbon Capture and Storage) 이있다. - 188 -

제 5 장에너지전환의쟁점과해외노동조합의대응 CCS는전력생산이나제조업등대규모의고정된배출원에서발생하는이산화탄소를감축하기위해개발중인기술이다. CCS는발전소에서이산화탄소를 포집 하고, 이를저장고로운송하고, 최종적으로땅속이나해저에지질학적으로적합한곳에영구적보관을위해주입하는것으로구성된다. CCS 기술은기존의석탄화력발전소에서생산된이산화탄소를 90% 까지포집할수있을것으로기대되고있다. 하지만석탄화력발전소를영구히대체하는것이아니라, 유지하기위한보조기술로 CCS를활용하는것이바람직한지, 또한실제로가능한지를둘러싸고지난 10여년간많은논쟁이존재했다. 이런상황에서전세계 30여개노동조합및노총이참여하고있는에너지민주주의를위한노동조합네트워크 (TUED: Trade Unions for Energy Democracy) 는 2015년보고서 석탄에관한명백한진실 (The Hard Facts about Coal) 를발간했다. 이보고서의부제는 노동조합은왜 CCS에대한지지를재고해야만하는가? 로, 사실상 CCS에대한노동조합의지지철회를요청하는것이었다. 국제적으로보면 CCS 에대한노조의지지는두가지유형으로구분된다고한 다. CCS 를적극적이고직접적인지지하는그룹이있는가하면, 대부분의노조들 은소극적이고간접적으로만이를지지한다. 발전산업이나에너지고사용산업의노동자들은일반적으로탄소포집저장 (CC S) 을지지한다. 이러한지지는국제에너지기구 (IEA) 나유엔의 기후변화에관한정부간협의체 (IPCC) 같은핵심기구들이 CCS를이산화탄소감축을위한필수불가결한기술로인정한것으로정당화된다. 따라서대다수의노동조합들은 CCS 가중요한역할을하지않으면온실가스감축목표를달성할수없다는주류담론을그대로수용하고있다. 적극적으로 CCS를지지하는노조들은탄광, 석탄을이용한해상이나철도운송, 석탄화력발전소나가스화력발전소, 여타탄소집약적산업에포진되어있다. 이러한노조들에게 CCS는유해한이산화탄소배출을제거함으로써, 세계에너지믹스에서석탄의지위를유지시켜주는것이다. CCS는석탄과관련된일자리를보호하고동시에온실가스배출수준과기후변화에도대응하는수단으로간주된다. 해당노조입장에서이러한대안이 윈윈 (win-win) 인셈이다. 특히국내 - 189 -

석탄생산과소비가감소하는영국이나미국과같은나라의노조들은 CCS 가미 래에상업적수준으로발전할것으로믿고, 기술과기반시설을보존하기위해그 렇지않다면가동되지않을오늘날의석탄산업을보호해야한다고생각한다. 반면절대적다수의노조들은석탄이나에너지고소비산업과직접적으로관련되지않는다. 이런노조들에게에너지관련이슈는종종그들의핵심의제나일차과제와동떨어졌다. 따라서이런노조에게 CCS는알쏭달쏭한이야기일뿐이다. 그러나각국의총연맹이나산별노조의경우, 특히석탄생산국가에서는 CCS 지지가노조의정책으로채택되었고, 이는가맹조직들이 CCS를지지한다는것을의미한다 ( 다행히한국에서는 CCS에대한지지를천명한총연맹이나산별노조는없다 ). 아마도 CCS를잘모르거나 CCS가실제함의가무엇인지모른채로. 많은노조들은재생에너지의보완책으로 CCS를지지하는것으로보인다. 재생에너지와 CCS가모두미래의대안인것으로생각되는데, 이런입장은주류적인기후정책에서도마찬가지로나타난다. 하지만숀스위니에따르면 CCS에대한노동조합의명확한지지는물론이고막연한지지역시철회되어야만한다. 보고서는이를논증하기위해 CCS가충분히보급되지않는시나리오와충분히보급되는시나리오두가지를검토한다. 첫번째시나리오는석탄사용이계속되고, CCS가대규모로확산되지않는비보급시나리오다. 비보급시나리오의주요한문제는두가지충격적인사실에있다. 첫번째는석탄사용이여전히크게증가하고있고, 새로운석탄화력발전소가건설되면서향후수십년동안온실가스고배출이지속된다는데있다. 두번째는 CCS가여전히매우제한적인기술이어서, 이것으로배출을감축할수있을지가매우의문시되고있다는점이다. 현재미국, 캐나다, 영국등지에서계획된대규모 CCS 시범사업이속속취소되고있다. 기술적으로도경제적으로도그가능성이크지않다는것이드러나고있기때문이다. 두번째시나리오는 CCS 가대규모로보급되는경우다. 이경우에도 CCS 가석 - 190 -

제 5 장에너지전환의쟁점과해외노동조합의대응 탄 ( 과가스 ) 연소의총량을상당히증가시킬수있다. CCS 보급을빌미로더많은석탄화력발전소가증설될수있기때문이다. 결국 CCS는온실가스배출을감소시킬수있는대안이되기어렵다. CCS로하나의발전소에서온실가스배출을줄일수있을지몰라도, 지역차원이나지구차원으로보면결국온실가스배출이늘어난다. 따라서기후변화를진지하게생각한다면, 노조가 CCS를지지하면심각한정치적문제를낳는다. 보고서는다음과같이지적한다. - 노조의 CCS 지지는사실상현상유지 (business as usual) 에대한지지이다. 이는 CCS 가노조의유일한또는우선적기후정책이었을때특히문제가된다. - CCS 가필수불가결한감축수단이라는생각은, 상업적수준의 CCS 역시필 수적이라는것으로연결될수있다. - CCS에대한노조의지지는화석연료에맞서투쟁하는 최전선의 공동체들이나사회운동과노조가괴리되는위험을낳는다. 장기적으로보면기후대응은물론이고노조가전통적인문제를해결하는데에도사회운동건설은꼭필요한일이다. - 대규모의 CCS 보급은더많은석탄채굴과사용으로인한환경파괴와공 중보건상의문제를낳는다. 따라서노조가 CCS 를지지한다는것은석탄의영향 에맞서투쟁하는공동체나사회운동과노조가대립하겠다는의미이다. - 아래로부터의투쟁은석탄으로한정되지않는다. 극단적인에너지라고불리 는모든것들에맞서는투쟁이, 기후위기에대한공중의인식확대와더불어성 장하고있다. 이러한투쟁에서노조가사측과함께하는것은적절치못하다. 2) 호주노총의정의로운전환프로그램 에너지체제전환과정에서발생하는노동자와지역사회의불평등한피해문제 에대한대안으로국제노동계에서는 정의로운전환 이제기되어왔다. 국제노총 이나국제산별연맹, 각국의노총은원칙적인수준에서정의로운전환을기후변화 - 191 -

와에너지전환정책의원칙으로삼아왔다. 하지만최근들어원자력발전소와석 탄화력발전소의폐쇄가현실화되면서, 정의로운전환은원칙이아니라, 구체정책 의영역으로자리잡아야하는상황이되었다. 호주노총은 2016 년 11 월 친환경에너지경제의도전과기회를공유하기 라 는정책토론문서를발표했다. 이문서의부제는 석탄화력전력부문의노동자 와지역사회를위한정의로운전환 이다. 호주노총은 전력부문의정의로운전환을이끌기위해서는저탄소경제로의전환비용을, 노동자나지역사회가홀로책임지는것이아니라, 전사회가공평하게나누어야한다생각한다 며국내외의각종사례를검토해다음과같은정책권고를냈다. (1) 에너지전환기구의신설 새로운독립적이고법적인기구인 호주에너지전환 (ETA) 을에너지환경부산하에만들고, 호주의친환경에너지경제로의전환을계획하고관리하는권한을부여한다. ETA에는정부, 산업계와노동자측이모두참여한다. ETA의주요역할은다음과같다. 1 질서있는전환계획과호주석탄화력발전소의폐쇄를감독하고, 노동자와노동자가족, 지역사회에정의로운전환을보장한다. 국내외적으로이과정을감독하기위한다양한접근법과메커니즘들이제안되었는데, ETA는호주에적용할수있는가장효과적이고공정한메커니즘을만들기위해이모든것을검토해야한다. 적절한전환메커니즘을검토하고, 정의롭고질서있는전환을가장잘촉진하기위해서, ETA는전력부문에적용되는더광범위한이산화탄소감축정책을사회적손익을고려해만들어야한다. 2 산업범위의다양한기업들과재구조화방법을감독하면서, 해고된노동자 들에게재생에너지나저배출발전, 또는남아있는화석연료발전으로이전할수 있도록기회를제공해야한다. - 192 -

제 5 장에너지전환의쟁점과해외노동조합의대응 3 노동자들이새로운양질의안정적인일자리로이전할수있도록다음과같이노동조정패키지를관리하고개발해야한다. - 직업소개및정보제공서비스 - 고용유지를위한재교육 - 재정적, 개별적지원 - 교통보조금과이주지원 (2) 구체적전환계획의마련 ETA는에너지환경부, 재무부, 혁신산업과학부는물론이고지방정부들과도함께일하면서온실가스다배출발전소지역과그지역사회의산업적다양성을발전시킬수있는구체적계획을마련해야한다. 다음과같은것들이포함되어야한다. 1 경쟁력과노동자숙련등의다른이점들에기반을둔새로운산업의잠재성 을평가하기. 이러한평가의일부분으로, 지역별기반시설의격차를확인하고이 에중요성을둬야한다. 2 관련지역에새로운투자, 신산업의발전, 양질의안정적일자리창출을위해서특정한환경정책이개발되고실행되어야한다. 이런정책에는추가적인재생에너지투자인센티브, 투자세제인센티브, 새로운기반시설의우선적건설등을포함해야한다. 마지막으로앞서소개한영국과독일정부의에너지전환정책과국제노동계 의활동이우리에게주는함의를논의해보자. 첫째, 한국에서는원자력발전과석탄화력발전의동시적감축이필요하다. 후쿠 시마사고이후탈핵에대한시민사회의여론이매우높아지고있고, 최근에는 진보정당뿐만아니라민주당과국민의당등의많은정치인들이노후원전폐쇄와 - 193 -

신규원전건설중단에대한합의를이루고있다. 세계최고의원자력발전소밀집지역인한반도에서의원전축소는더이상미룰수없는문제가되고있다. 또한석탄화력발전의단계적축소도더늦출수없는과제가되고있다. 온실가스의주요배출원이자미세먼지발생에도상당한책임이있을수밖에없는석탄화력발전소를지금과같이유지할수는없기때문이다. 하지만영국의사례에서보듯이, 재래식에너지원의축소가사회적 환경적으로문제가더많은셰일가스같은새로운화석연료의개발이나원자력발전소의증설로이어져서는안될것이다. 또한독일의경우처럼하나의에너지원에대한정책타깃팅으로인하여다른에너지원에대한전환이늦춰져서도안될것이다. 지금우리에게 원자력발전우선축소냐석탄화력발전우선축소냐 같은선택지를강요하는것은불필요하다. 오히려원자력발전소와석탄화력발전소에대해서는수명연장을중단하고노후시설을조기폐쇄하는것이동시적으로필요하다. 또한정부는원자력발전소와석탄화력발전소의신규건설계획을백지화하고, 건설중인것들에대해서도재검토를해야할것이다. 동시에재생에너지에대한정부주도의대대적인투자가이루어져야한다. 한편, 에너지전환과정에서 LN G를이용한복합화력발전에가교역할을부여하더라도, 사회적 환경적측면에서이점이없는셰일가스도입과사용은금지되어야할것이다. 둘째, 에너지전환과정에서노동자와시민들의참여가보장되어야한다. 그리고에너지전환은시장에맡겨둔무질서한것이면안되고, 정부와시민사회의공동통제하에이루어지는계획적인전환이어야한다. 1998년 IMF 경제위기와최근조선업의구조조정에서보듯이모든산업전환과정에는노동자들과지역사회의피해가발생한다. 기업은각종정책및금융지원으로면죄부를얻고, 실제피해는노동자들에게집중되는것이다. 같은실패를반복하지않기위해서정부가일방적으로밀어붙이는방식의산업구조조정이나, 시장의힘에맡겨둬자본이전횡을휘두르는산업재편은정당성도없고노동자와시민들의지지를얻기힘들것이다. 에너지전환을공정하게진행하기위해서호주노총이제안한정의로운전환을 위한독립적인에너지전환기구의신설을검토할만하다. 이기구의운영과의사 결정에노동조합뿐만아니라환경단체와시민사회의참여를보장해야한다. 다시 - 194 -

제 5 장에너지전환의쟁점과해외노동조합의대응 한번강조하자면에너지전환은그방향뿐만아니라방법론이중요하다. 국외사례들이말해주는것처럼에너지전환과정이어떻게민주적으로진행될수있을지와, 또한사적자본이아니라공공부문이주도적인역할을할수있을지가성공의열쇠가될것이기때문이다. 셋째, 노동조합은방어적태도에서벗어나적극적으로에너지전환에대한지지를밝히고구체화할필요가있다. 에너지전환과정의직접당사자가될발전부문의노동자들에게이는매우민감한이슈이다. 원자력발전소나석탄화력발전소가축소된다고했을때, 노동과정과노동조건이크게영향받고, 최악의경우에노동자들은전직이나해고의위험까지감수해야한다. 하지만에너지전환을방어적으로만접근한다면, 오히려불가피하게다가올전환과정에서노동자들의권익을지키기가더어렵게된다. 또한노조가보수적대응에머문다면자본의공격에취약해질뿐만아니라시민사회와의갈등도피할길이없어진다. 따라서노동조합으로서는에너지전환을이미당면한현실로인식하고, 어떠한전환이보다민주적이고공정한한국사회의에너지시스템을만드는과정일지를따져야한다. 이런점에서에너지의보편적이고저렴한공급과에너지산업체의공적소유에집중되었던공공성담론의틀을발전시키고확장할필요가있다. 에너지공기업의민주적인통제와운영, 그리고생태적지속가능성에초점을맞춘에너지전환이새로운공공성에포함되어야할것이다. 이렇게확장된공공성을내용으로노동조합이에너지전환과공기업개혁에적극적으로나설것을노동조합의입장이자정책으로안팎에발표하고시민사회와연대하는것이시급하다. 넷째, 나아가노동운동은에너지전환이단순한기술적변화의과정이아니라, 사회를변화시키는더큰과제속에서이루어질수밖에없다는점을인식하고실천해야한다. 에너지전환이한국사회의민주주의와평등을향상시키는방향이되려면, 단순한기술 경제적변화나정권교체차원의문제에그칠수없다. 이런점은민주노총과공공운수노조, 에너지노동사회네트워크가함께참여해온에너지민주주의를위한노동조합네트워크 (TUED) 가강조해온내용이고, 세계적으로노동운동은물론이고환경운동진영에서도더욱힘을얻고있는관점이다. 지금과같은사회 경제시스템을유지해서는신자유주의체제의변화가불가능 - 195 -

하다면다른사회를만들려는상상력속에서노동조합의에너지대안도사고되어야한다. 즉, 에너지산업과시스템에대한민주적통제와사회적소유권을확립해나가는과정에서진정한에너지전환도가능할것이다. 노동조합은에너지전환을방어적인이슈가아니라사회변혁을포함하는더큰운동의과제속에서두고, 노동운동이발전하기위해반드시넘어야할도전적과제로삼아야한다. 구준모 (2016), 전기도결합상품으로사면좋을까?: 전력판매민영화론의거짓말, 오늘보다 18호. 김수진 (2015), 서유럽국가의원자력현황및정책방향, 한국원자력정책의문제점과안전성 공공성연구, 사회공공연구원. 김현우 한재각 이정필 (2016), 에너지민주주의를위한과제들 : 지역화 / 공유화론을통한모색의제안, 에너지기후정책연구소창립 7주년기념심포지엄발표자료. 박진희 (2013), 시민참여와재생가능에너지정책의새로운철학 - 독일에너지전환정책사례를토대로, 환경철학 16. 박창석 김동현 (2012), 기후변화적응주류화를위한주요전략과사례, GGG P: Global Green Growyh Policy, 77, 한국환경산업기술원. 서영표 (2016), 영국전력산업민영화의경험과재공영화전망, 전력 가스민영화무엇이문제인가? 토론회자료집, 사회공공연구원 에너지노동사회네트워크등. 석광훈 (2016). 한국의에너지전환과전력산업구조개편, 에너지기후정책연구소창립 7주년기념심포지엄발표자료. 송유나 (2016), 에너지기능조정, 민영화정책쟁점과현황, 전력 가스민영화무엇이문제인가? 토론회자료집, 사회공공연구원 에너지노동사회네트워크등. 스위니, 숀 (2012), 저항하라, 탈환하라, 재구조화하라 : 노동조합과에너지민주 - 196 -

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제 6 장지속가능한에너지전환을위한정책과제 제 6 장지속가능한에너지전환을위한정책과제 지속가능하고실효성있는에너지전환을위해서는한국의에너지정책전반의구조적 공적개편이무엇보다선행되어야한다. 2년마다시행하는전력수급기본계획에서공급확대를위한발전소건설계획을수립하는체계는이제지양해야한다. 공급안정성만이아니라어떠한에너지를공급할것인가를중심으로, 즉석탄과원자력을단계적으로줄여나가면서재생가능에너지를확대하기위한에너지 MIX 목표를수립하는방식으로전력 가스등국가에너지정책의목표자체가변경되어야한다. 이것이가능하려면공공성 지속가능성을중심으로에너지정부기관의역할이재설정되어야한다. 또한정부정책을수행하는에너지공기업전반의운영목표및운영원리역시변화해야한다. 결과적으로민영화를위해분할 경쟁하고있는전력공기업들을서서히민영화하여침몰시킬것이아니라공적책임을강화하고에너지시장자체를제한하고규제하는조치가있어야한다. 시장에대한규제를감시하고에너지전환에대한노동자 시민 지역주민이개입할수있는독립적인 에너지전환기구 설립등도검토해볼만하다. 단기적으로는실패한정책인전력 가스민영화 시장화정책의전면중단, 박근혜정부가마지막까지부여잡고있었던에너지공기업기능조정정책을백지화하는것이급선무이다. 5개발전공기업과한수원의주식상장은에너지전환을가로막고석탄과원전을고수하여수익성경쟁을강화하는체계, 그수익을사유화하는체계로전락시킬것이다. 나아가전력산업의안전성 안정성을후퇴시킬수밖에없다. 가스산업의직수입과도시가스법시행령개정등편법을동원한시장화정책역시마찬가지이다. 에너지전환을위해서는 5개발전공기업과가스공사간공적협력관계가무엇보다중요하다. 이들이주체가되어에너지전환을선도해나가야하며전환의비용을공기업수익을통해마련하는, 비용의사회화전략이필요하다. 현재에너지공기업들은공공적역할을수행하면서도국민의신뢰를받지못한채반석탄 탈핵의 적대적대상 으로전락하였다. 이러한불통적 관료적조직질서를혁신하면서시장에서가아니라공적으로에너지전환의미래비전을제시하는공기업으로거듭나야할것이다. - 199 -

11 12 13 14 15 구분 < 표 82> 민간복합화력사업자들의지난 5 년간수익 ( 단위 : 백만원 ) 포스코에너지 GS 파워 GS EPS MPC 율촌 MPC 대산 SK E&S 합계 한전발전자회사계 매출액 1,917,584 827,472 836,554 425,183 100,503 4,480,546 8,587,842 25,438,179 매출원가 ( 원가비중 %) 당기순이익 ( 매출액대비순이익율 %) 1,732,405 (90.34) 46,100 (2.7) 684,027 (82.66) 74,647 (9.02) 735,164 (87.88) 53,351 (6.38) 372,147 (87.53) 33,469 (7.87) 85,019 (84.59) 7,467 (7.43) 3,854,075 (86.02) 175,850 (3.92) 7,462,837 (86.9) 390,884 (4.55) 24,273,692 (95.42) 491,325 (1.93) 매출액 2,856,716 1,077,253 1,112,928 527,673 196,128 5,775,697 11,546,395 29,071,937 매출원가 ( 원가비중 %) 당기순이익 ( 매출액대비순이익율 %) 2,506,086 (87.72) 181,869 (6.36) 935,728 (86.86) 79,727 (7.4) 969,836 (87.14) 91,520 (8.22) 468,142 (88.71) 32,136 (6.09) 181,137 (92.35) 7,701 (3.92) 4,616,707 (79.93) 609,730 (10.55) 9,677,636 (83.81) 1,002,683 (8.68) 27,677,943 (95.2) 686,238 (2.36) 매출액 2,901,117 1,083,742 1,230,891 656,586 132,422 955,614 6,960,372 28,183,389 매출원가 ( 원가비중 %) 당기순이익 ( 매출액대비순이익율 %) 2,587,867 (89.2) 144,832 (4.99) 938,702 (86.61) 84,474 (7.79) 1,099,784 (89.34) 102,038 (8.28) 594,002 (90.46) 29,244 (4.45) 117,188 (88.49) 7,960 (6.01) 458,565 (47.99) 426,871 (44.67) 5,796,108 (83.27) 795,419 (11.43) 27,206,036 (96.53) 406,226 (1.44) 매출액 2,533,672 810,645 1,209,034 1,079,641 42,491 838,612 6,514,095 25,067,651 매출원가 ( 원가비중 %) 당기순이익 ( 매출액대비순이익율 %) 2,325,911 (91.8) 18,397 (0.72) 682,601 (84.2) 78,417 (9.67) 1,141,882 (94.44) 45,057 (3.72) 975,275 (90.33) 54,042 (5) 26,095 (61.41) 9,251 (21.77) 392,029 (46.74) 315,881 (37.66) 5,543,793 (85.1) 521,045 (7.99) 23,430,630 (93.46) 882,441 (3.52) 매출액 1,909,918 631,047 617,279 887,003 32,417 655,658 4,733,322 21,469,342 매출원가 ( 원가비중 %) 당기순이익 ( 매출액대비순이익율 %) 1,696,436 (88.82) 18,752 (0.98) 494,406 (78.34) 80,916 (12.82) 545,203 (88.32) 31,525 (5.1) 808,180 (91.11) 34,191 (3.85) 18,222 (56.21) 7,511 (23.16) 388,428 (59.24) 585,524 (89.3) 3,950,875 (83.46) 758,419 (16.02) 19,068,821 (88.81) 1,801,762 (8.39) < 표 82> 는민간발전회사, 한전자회사인공기업 6 개사의 2011 년이후 5 년간 매출액 매출원가 당기순이익을비교한것이다. 매출액만보면 2011 년 2015-200 -

제 6 장지속가능한에너지전환을위한정책과제 년동안공기업들의매출액이월등히높다. 민간 6사의설비용량은 95,000 10, 000MW 인데, 발전 6개자회사는 80,000MW 이상으로 8배이상높기때문에당연한결과이다. 그런데당기순이익은당연하지않은결과를보여주고있다. 2011년당기순이익차이는민간이대략 1,000 억원정도낮았다. 그런데 2012 년과 2013년민간발전회사들의당기순이익은공기업 6개사총액보다오히려 3,0 00억이상높았다. 특히 950MW 에불과한 SK E&S의매출액대비순이익률은 2015년 89.3% 에달하는등독보적수준이다. 2014년이후민간발전회사들의수익이공기업에비해다소하락하고는있지만, 설비용량이 1/8에불과하다는점에서여전히엄청난수익을거두고있다는점을알수있다. 민간천연가스발전회사들의고수익원인은전력거래 시장 때문이다. 현재전력거래시장은매시간변동하는전력수요에따라가장비싼발전기가가격을결정하는구조이며, 가격이비싸더라고시장에투입되기만하면당일 SMP에따라실제생산비용보다높은정산단가를적용받을수있다. 그러나 5개발전공기업과한수원은수익제한규제를받고있어그수익이한전으로또는 RPS 등투자비용으로전이되는구조이다. 즉민간발전회사들의수익은사적으로전취되고있음에반해발전공기업들의수익은여전히한계적이지만 74) 사회적 공적으로환원되고있다. 즉현재한국의전력거래는규제없는시장과규제하에존재하는공공으로분립된구조라판단할수있다. 민영화를위해만들어놓은전력거래시장을규제적시장으로전환해야한다. 이미한수원과 5개발전회사는규제하에존재하고한전이전기를독점적으로구매하고있기때문에사실상거래자체가불필요하며의미가없는상황이다. 공급안정성과에너지전환을이들기업의운영목표로하여한전과자회사가수급관리, 전환의목표를설정하면된다. 다만 30% 에육박하는민간발전시장이존재하기때문에전력거래는이들민간발전시장과한전과의직거래형태로진행하면된다. 즉전력거래를민간과한전과의시장으로제한하고, 이에대해서도에너지전환비용을마땅히지불하는형태의규제를가해야한다. 이는결코어려운일이아 74) 한수원과 5 개발전공기업은 100% 한전이주식을보유한자회사이지만, 한전은현재상장된기업이다. 외국인주주등에게배당성향을높여가고있다. 이와중에석탄화력비중이가장높아수익이독보적으로높은남동과동서발전을급히주식상장하려는박근혜정부의기능조정의의도는무엇일까? 수익이높은기업을상장하여사실상민영화의길을어떻게든부여잡겠다는정권말기작품이다. 더욱이이미민자발전시장에대거참여한 SK, 포스코, GS 등이남동과동서발전의주주로결합할경우발전공기업민영화는실질화될수밖에없다. 이는민영화의대상이아니라고하였던한수원역시마찬가지이다. - 201 -

니다. 75) 전력거래를제한하고규제를강화하여공기업의사회적역할을강화한다면에 너지전환비용은전력산업내에서충분히수렴할수있다. < 표 83> 제6 7차전력수급기본계획에서허용한신규석탄화력 구분 발전소명 용량 (MW) 소유구조 GS 동해 ( 북평 ) #1,2 1,190 GS 100% 당진에코파워 #1,2 1,160 SK가스 51%, 동서발전 34%, 산업은행 15% 민간 기업 고성하이 #1,2 2,080 SK 가스 19%, SK 건설 10%, 남동발전 29%, FI 42% 강릉에코파워 #1,2 2,080 KB 42%, 남동발전 29%, 삼성물산 29% 포스파워삼척 #1,2 2,100 포스코에너지 100% 소계 8,610 당진 #9,10 2,040 동서발전 100% 삼척그린 #1,2 2,044 남부발전 100% 발전 공기업 태안 #9,10 2,100 서부발전 100% 신보령 #1,2 2,000 중부발전 100% 여수 #1 340 남동발전 100% 소계 8,524 합계 17,134 노후석탄폐쇄, 신규석탄및원자력발전건설을억제하여제 8 차전력수급기 본계획전망기간인 2034 년까지석탄화력의설비비중을단계적으로축소해나가야 75) 1999 년전력산업구조개편에관한특별법을만들고 2000 년 12 월국회에서강행통과시켰다. 민영화정책이단지 1 2 년사이수립된것이고바로 3 개월후인 2001 년 4 월 2 일전력거래소가설립되고한전에서발전 6 개사가분할되었다. 민영화를위한분할이이렇듯뚝딱이루어진것처럼, 역설적으로공공성강화, 재공영화의길역시정부의의지만존재한다면어려운길이아니다. - 202 -

제 6 장지속가능한에너지전환을위한정책과제 한다. 건설및계획중인신규석탄화력비중은 17,134MW 이상이며이중민간석탄화력비중은절반이넘는 8,610MW 이다. 민간기업이기저발전인석탄화력에까지진출한다면, 현재 LNG 발전만으로누리는엄청난수익은비교할일도아니다. 전력산업의수익이민간에게돌아가면서에너지전환비용은국민이모두감당하는, 민영화된국가의전철을그대로밟게된다. 민간재벌기업에게무분별하게허용했던제6 7 차전력수급기본계획의신규석탄화력건설계획을우선전면재검토해야한다. 석탄의신규설비용량을 5개발전공기업의 LNG 가스발전가동률증가, 현재계획중인재생가능에너지로대체해나가는단계적계획을수립하는것이바로올해수립해야할제8차전력수급기본계획의기본골자여야한다. 물론신규석탄과원전건설중단에대해전력공급불안정성고조, 블랙다운가능성을언급하며호도하는목소리가크다. 그러나전력공급은당분간과잉공급상태임이분명하다. [ 그림 38] 2029 년까지전력설비예비율전망 자료 : 제 6 차 제 7 차전력수급기본계획재구성 < 그림 38> 은한국의향후전력설비예비율전망이다. 2022 년에는 28.20% 로 정점을찍고이후에도평균적으로 22% 이상을유지할것으로보인다. 적정한설 - 203 -

비예비율에대한해답은없다. 76) 그러나설비예비율이높으면공급비용이높아지고낮을경우전력공급의불안정성이증대한다. 이를효과적으로계획해나가는것이바로정부가수행할에너지정책이다. 민영화를위해만든현재의전력거래시스템에서과잉설비는용량요금 (CP: Capacity Price) 을지급하고있기때문에전력생산을전혀하지않더라도건설비용, 유지에따른제반비용을모두보전받게된다. 이때문에발전소는 일단짓기만만하면결코손해를보지않는땅짚고헤엄치는 장사로전락했다. 또한제6 7 차전력수급기본계획과제2차에너지기본계획은신규원자력과석탄발전건설을추진하기위해미래의전력수요를과잉예측했다. 미래의전력수요를적확히예측하고수요를줄이기위한계획을엄밀하게세운다면, 실제설비예비율은 < 그림 38> 보다훨씬높을것이다. 즉노후석탄화력폐쇄, 신규석탄및원자력발전계획을조정하여석탄과원자력을점진적으로줄여나가더라도전력공급은결코위협받지않는다. 수요관리를중심으로한에너지정책, 에너지를다소비하는산업용소비억제계획, LNG 발전가동률증대와재생가능에너지확대등이어울러진다면전력공급불안사태, 블랙다운은발생하지않는다. 무엇보다전력다소비를방치하고조장했던산업용수요를규제한다면전력수요는충분히줄여나갈수있다. 76) 부존자원및에너지수급여건에따라각국의적정한설비예비율기준은다르고절대적기준도존재하지않는다. 과잉설비일경우전력가격은높아질수밖에없으며과소설비일경우공급불안에처할가능성이크다. 한국의전력거래시스템은가동이가능한모든설비에대해일종의투자보수율과같은용량요금을지급하고있다. 공급안정성을위해언제라도가동이가능한발전소들에게기본유지비를보전해주는것이다. 예를들어전력수요가낮아가동을할필요가없더라고언제든가동가능한스탠바이상태즉예비력으로존재한다면, 기존의건설 투자비와현재의유지 운영비모두를보장해주는제도이다. 설비가과잉되더라도사업자입장에서는결코손해를보지않는것이전력거래시스템이지만, 결과적으로전력요금인상요인으로작용할수밖에없다. 이때문에과잉과과소를제어하기위한적정한수요예측, 에너지저소비를위한국가차원의기획이중요하다. 그러나한국정부의지난에너지정책은구조개편과시장개방에집착해왔을뿐정작중요한에너지수급, 공급안정성, 수요절감및에너지전환, 공공성제반에대한장기적비전은존재하지않았다. - 204 -

제 6 장지속가능한에너지전환을위한정책과제 < 표 84> 제 7 차전력수급기본계획전원구성비전망 ( 단위 : MW) 구분 원자력 유연탄 무연탄 LNG 석유 양수 신재생 집단 계 정격 38,329 43,293 725 33,767 1,195 4,700 32,890 8,969 163,868 용량 23.4% 26.4% 0.4% 20.6% 0.7% 2.9% 20.1% 5.5% 100% 2029 피크 기여도 38,329 43,293 725 33,767 1,085 4,700 6,323 7,875 136,097 28.2% 31.8% 0.5% 24.8% 0.8% 3.5% 4.6% 5.8% 100% 6 차 ( 27) 27.4% 34.1% 0.6% 24.3% 0.9% 3.6% 4.5% 4.6% 100% 자료 : 산업통상자원부, 2015.7, 제 7 차전력수급기본계획 (2015 2029) < 표 84> 의제7차전력수급기본계획전원구성비전망에따르면 2029년석탄과원자력등기저발전용량은 50.2% 이다. 그런데피크기여도는 60% 가넘는다. 이피크기여도라는개념은제6차전력수급기본계획에서갑자기등장했다. 이론적으로 설비를풀가동하여피크시간대에전력을생산 공급할수있는능력 정도로이해할수있다. 산업통상자원부는제6차전력수급기본계획을발표하면서제5차전력수급기본계획까지제시했던 발전량 개념을없애고, 피크기여도 라는개념을도입하였다. 전원별설비용량과발전량을전혀비교할수없도록하는기이한자료를만든것이다. 당시정부의에너지 MIX 계획중원자력이 41% 에달했고, 그막대한발전량 아마도원자력만으로 60% 이상일것으로추정되는 - 차마밝힐수없어꼼수로등장시킨개념이 피크기여도 이다. 어찌되었건피크기여도만으로실제발전량을정확히측정하기는어렵지만, 최소한피크기여도를훌쩍넘어서는것이석탄과원자력의실발전량이라는점은분명하다. 그렇다면제7차전력수급기본계획만을보더라도석탄과원자력의 2029년발전량은 60% 70% 에달할것이라충분히예상할수있다. 민자석탄화력이등장할경우석탄화력의발전량및가동률은보다확대될것이분명하다. 현재한국의석탄과원자력즉기저발전설비용량은 50% 가넘는다. 경제급전논리가지속되고석탄화력을중심으로한민영화정책이강화된다면향후석탄화력의가동률은훨씬높아질것이다. 석탄화력가동률증가는가스발전을축소시키고재생가능에너지의존립을위협할것이다. 나아가기저발전의특성상저피크시간대전력소비를높이기위해수요관리정책은등한시될것이고, 오히려전력소비를증가시키려는다양한시도들이나타날것이다. 한국에서도기저발전인석탄과원자력의발전설비확대를제한하고발전량즉가동률을제한하는일 - 205 -

종의 CAP 77) 을씌우는정책이필요하다. 자국내원전비중이 77% 에달했던프랑스는 2012년사회당프랑수아올랑드가집권하면서전국적으로에너지전환토론회를열었다. 이결과 2014년 10월 녹색성장을위한에너지전환 법안을하원에서가결시켰다. 2025년까지원자력설비비중을 77% 에서 50% 까지줄이고원자력상한용량을 63.2GW 로제한하는내용이다. 한국역시석탄과원자력의설비비중상한나아가가동률제한방안및목표를세워야한다. 가동과정지가훨씬빠르고용이한천연가스발전이재생가능에너지의백업전원으로기능할경우, 가스발전과재생가능에너지가결합하여기저발전으로기능하는것은충분히가능하다. 이는국제적수준에충분히부합한정책목표이다. 유럽등의지역에서천연가스는에너지전환의가교즉 bridge 에너지로주목받았다. 석유 석탄 원자력등을중 단기적으로대체하고, 재생가능에너지의단속성 간헐성을보완하기위한대안이바로천연가스이다. 후쿠시마사태이후일본의기저전원은사실천연가스발전이다. 한국역시 2011년전력공급부족사태이후천연가스발전이기저발전의역할을일정부분담당해왔다. < 그림 39> 를보면한국의 LNG 설비용량은 31.2% 로원자력과석탄보다높다. 그러나한국의전력거래개념에서 LNG 발전은첨두부하이지기저전원이아니다. 역설적으로풍력과태양광등재생가능에너지는간헐성 단속성을가지지만, 출력을임의적으로조정할수없기때문에기저발전이다. 그렇다면향후풍력과태양광발전의확대에맞추어 LNG 발전을백업전원이자기저발전으로기능하게해야한다. 이럴경우재생가능에너지와 LNG 발전이자연스럽게기저전원으로상호보완적전원으로결합하게되는것이다. 77) 이개념은이산화탄소배출량을제한하기위한국제사회의노력에서비롯한다. 이산화탄소배출이현재그리고역사적으로많았던선진국을중심으로탄소배출을줄이기위한노력이탄소배출권제한즉 CAP 을씌우는것으로표출되었다. 물론선진국들은자국에적용된 CAP 즉상한선을타국과의배출권거래등으로해소하려하였다. 그러나유럽의탄소배출권거래시장은몰락하였다. 자세한바는본보고서의첨부자료 1 을참고하기바란다. - 206 -

제 6 장지속가능한에너지전환을위한정책과제 [ 그림 39] 발전설비용량현황 (2017 년 2 월 1 일기준 ) 이에대한해법은바로전력거래소의급전순위에서찾을수있다. < 표 85> 를보면, 급전우선순위 1 25까지가모두원자력이다. 26 85까지는모두석탄화력이다. 한국의전력거래가경제급전즉싼연료를기반으로움직이기때문에원자력과석탄을가장먼저가동하는것, 이것이바로기저발전개념이자경제급전논리이다. 재생가능에너지의백업전원으로서, LNG 발전을 정책성전원 으로기저화한다는의미는무엇인가? 바로급전지시에서 LNG의일정설비를우선급전순위로지정하면된다. 민간 LNG의수익을제한하는장치를마련하고, 5개발전공기업의 LNG 연료비를절감 78) 한다면충분히가능하다. 본보고서의 4장을보면발전노동자들역시석탄화력이축소되더라도재생가능에너지와천연가스를통해전력을공급할수있다고본다. 원자력과석유등이향후대체에너지원이되어야한다는동의수준은 6.4% 에불과했다. 반면재생가능에너지가 46.6%, 천연가스는 26.3% 에달한다. 이렇듯석탄화력을줄이고재생가능에너지확대에맞추어 LNG 발전을백업전원으로서서히전환해나가는일은종사자들의입장에서도필요하다고보고있다. 석탄과원자력축소에대한종사자들의동의수준이향후에너지전환의중요한변수가될것이다. 그러나이방향은현재에너지공기업체계의공적재편이전제되어야가능한일이다. 이에대해논의해보도록하자. 78) 이에대해서는뒤에서좀더상세히검토해본다. - 207 -

순위 발전재원 < 표 85> 발전기별급전순위현황 순위발전재원순위 발전재원 순위 발전재원 순위 발전재원 1 신월성 #1 39 태안 #7 77 호남 #2 115 울산 #4 153 수완에너지 CC#1 2 신고리 #2 40 당진 #7 78 호남 #1 116 평택 #1 154 안양복합 CC#1 3 신고리 #1 41 당진 #8 79 여수 #2 117 GS 당진복합 CC#1 155 포스코복합 CC#3 4 한울 #4 42 하동 #7 80 영동 #2 118 울산 #5 156 포스코복합 CC#4 5 월성 #2 43 하동 #8 81 여수 #1 119 포스코복합 CC#5 157 분당복합 CC#2 6 한빛 #3 44 당진 #6 82 서천 #2 120 부산복합 #4C/C 158 일산복합 CC#1 7 한울 #3 45 태안 #2 83 서천 #1 121 포스코복합 CC#6 159 노원열병합 #1 8 한울 #6 46 태안 #1 84 동해 #2 122 GS 당진복합 CC#2 160 판교열병합 CC#1 9 한울 #5 47 당진 #5 85 동해 #1 123 부산복합 #2C/C 161 분당복합 CC#1 10 월성 #3 48 태안 #4 86 광양복합 CC#2 124 부산복합 #1C/C 162 일산복합 CC#2 11 한빛 #5 49 태안 #3 87 광양복합 CC#1 125 파주열병합 CC#1 163 울산복합 CC#1 12 한빛 #6 50 삼천포 #6 88 대구그린파워 CC 126 화성열병합 C/C#1 164 제주내연 #1 13 신월성 #2 51 삼천포 #5 89 파주복합 1CC 127 양주열병합 CC#1 165 아산배방열병합 CC 14 한빛 #4 52 태안 #5 90 포스코복합 CC#7 128 율촌복합 C/C#1 166 제주내연 #2 15 고리 #4 53 보령 #8 91 포천천연복합 CC#1 129 부산복합 #3C/C 167 평택복합 CC#1 16 월성 #4 54 당진 #10 92 포스코복합 CC#9 130 인천복합 #3CC 168 남제주 #2 17 한빛 #2 55 하동 #5 93 신오산열병합 CC 131 신인천복합 CC#1 169 위례열병합 CC 18 신고리 #3 56 하동 #6 94 인천복합 #2CC 132 신인천복합 CC#2 170 남제주 #1 19 한울 #1 57 하동 #3 95 세종천연가스 CC#1 133 보령복합 CC#2 171 인천공항 CC 20 한울 #2 58 당진 #4 96 포스코복합 CC#8 134 신인천복합 CC#4 172 서울 #5 21 한빛 #1 59 하동 #2 97 인천복합 #1CC 135 신인천복합 CC#3 173 청주열병합 22 고리 #3 60 하동 #4 98 안동천연가스 CC#1 136 서인천복합 1CC#5 174 제주기력 #2 23 고리 #2 61 하동 #1 99 동두천복합 CC#2 137 서인천복합 1CC#6 175 제주기력 #3 24 월성 #1 62 당진 #2 100 동두천복합 CC#1 138 서인천복합 1CC#7 176 한림복합 CC 25 고리 #1 63 보령 #7 101 하남열병합 CC 139 서인천복합 1CC#4 177 대전열병합 26 북평 #1 64 당진 #1 102 안산복합 CC 140 서인천복합 1CC#3 178 GS 당진복합 CC#4 27 영흥 #4 65 삼천포 #4 103 GS 당진복합 CC#3 141 서인천복합 1CC#1 179 대구열병합 28 영흥 #6 66 삼천포 #2 104 평택복합 CC#2 142 서인천복합 1CC#2 180 대성코젠 ( 오산 ) 29 삼척그린파워 #1 67 삼천포 #3 105 율촌복합 CC#2 143 서인천복합 1CC#8 181 수원열병합 30 삼척그린파워 #2 68 삼천포 #1 106 오성복합 CC#1 144 보령복합 CC#1 182 목동열병합 #1 31 영흥 #5 69 당진 #3 107 울산복합 CC#4 145 보령복합 CC#3 183 미래앤인천 ( 논현 ) 32 당진 #9 70 보령 #6 108 평택 #4 146 영월복합 CC1 184 대전서남부열병합 33 영흥 #3 71 보령 #4 109 포천복합 CC#1 147 울산복합 CC#3 185 안산도시개발 34 태안 #9 72 보령 #3 110 울산 #6 148 울산복합 CC#2 186 파주복합 2CC 35 영흥 #2 73 보령 #5 111 포천복합 CC#2 149 별내열병합 CC#1 187 대산복합 CC#1 36 영흥 #1 74 보령 #1 112 평택 #3 150 송도열병합 CC#1 188 대산복합 GT#2 37 태안 #8 75 보령 #2 113 평택 #2 151 광교열병합 CC#1 189 제주 GT#3 38 태안 #6 76 신보령 #1 114 군산복합 CC1 152 부천복합 CC#1 자료 : 전력거래소 - 208 -

제 6 장지속가능한에너지전환을위한정책과제 한국은천연가스를 100% 수입하고있다. 도매공급은한국가스공사가독점적으로수행하며수익을공적으로제한하고있지만, 소매는전국 32개민간도시가스회사가담당하고있다. 이들도시가스회사가주택용 산업용가스를공급하는도매공공 소매민간으로이원화된구조로발전해왔다. 그런데 1990년대후반민영화정세에편승하여 LNG 발전을중심으로전력시장에개입한 SK 포스코 G S 등은소매도시가스회사를계열사로편입시켜왔다. 특히 SK는계열사의발전용및산업용 도시가스용수요를충당하기위해가스직수입즉가스산업민영화를추진하고있는주요주체이다. 가스직수입은 가스산업내부의문제 가아니라, 전력산업민영화및도시가스의공공적운영과직결되어있다. 발전용천연가스가격은원자력과석탄보다높다. 그러나중단기적에너지 MIX 전원으로서천연가스의역할, 난방용도시가스가격안정등을고려하고, 원자력이갖는위험비용및석탄화력의탄소배출비용까지감안한다면결코높다고만할수도없다. 더욱이천연가스를첨두부하로치부해온전력거래제도, 민간기업들에게높은수익을보장해준전력거래제도가갖고있는비효율을따져볼때발전용천연가스원가는사회적으로충분히재평가할수있다. 최근민간발전회사들은국회등정치권에각종불만을제기하고있다. 2011년부터 2014년둥반까지 LNG발전은역사상유례없는호황을누렸다. 그러나원자력과석탄화력신규설비가가동되고전력수요가정체되어 LNG발전의가동률이전체적으로줄어들고있다. 이제민간발전회사들은신규발전소가영업적자로존립기반을위협받고있으며대안이필요하다고토로하고있다. 중 단기적대안으로석탄에서가스로의연료대체가시급하다 79), 용량가격의현실화 및 전력시장가격의지역별차등화도입 을통해 LNG 발전의존립기반을확보해야한다 80), 발전설비투자에대한고정비를회수하는방식으로용량요금산정기준을개편하여온실가스배출이적은연료를사용하는발전기를우대하는정책이도입되어야한다 81) 는주장을우후죽순처럼제기하고있다. 79) 에너지경제연구원, 2014.9.23, 우리나라가스산업의현황과전망, 전력산업정책포럼발제문 80) 김광인, 2015.3.24., LNG 복합발전의미래, 이대로괜찮은가?, 국회의원이강후토론회발제문 81) 산업통상자원부, 2015.12.16, 분산자원활성화컨퍼런스 - 209 -

< 표 86> 2011 년이후발전회사들의천연가스사용량 구분 수요량전년대비변동율 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 2014 년 2015 년 한 남동발전 632,724 757,141 710,401 457,262 335,085-35.6% -26.7% 전 중부발전 2,321,750 2,451,715 2,958,734 2,139,142 923,721-27.7% -56.8% 서부발전 2,629,737 2,780,641 2,893,645 2,158,755 1,609,916-25.4% -25.4% 자남부발전 3,345,201 3,608,319 4,280,545 3,440,889 2,058,781-19.6% -40.2% 회동서발전 1,622,096 1,681,944 1,619,307 1,370,717 960,630-15.4% -29.9% 사 소계 10,551,508 11,279,760 12,462,632 9,566,765 5,888,133-23.2% -38.5% 포스코에너지 1,596,941 2,026,087 2,053,155 1,666,101 1,500,444-18.9% -9.9% GS EPS 773,587 895,185 1,062,902 994,039 576,028-6.5% -42.1% GS 파워 647,270 800,401 773,513 459,165 397,242-40.6% -13.5% 민 MPC 율촌 374,431 429,981 566,525 942,293 946,609 66.3% 0.5% 간 평택에너지서비스 - 22,947 467,526 682,131 404,139 45.9% -40.8% 발 포천파워 - - - 707,889 824,314-16.4% 전 에스파워 - - - 101,770 668,996-557.4% 동두천드림파워 - - - 34,500 1,226,523-3455.1% 소계 3,392,229 4,174,601 4,923,621 5,587,888 6,544,295 13.5% 17.1% 한국지역난방공사 1,112,504 1,245,263 1,334,764 1,195,276 1,140,422-10.5% -4.6% 부산정관에너지 11,580 12,803 14,479 16,176 18,899 11.7% 16.8% 집 인천공항에너지 53,191 76,475 73,643 64,198 62,776-12.8% -2.2% 인천종합에너지 140,259 154,202 165,995 102,277 73,750-38.4% -27.9% 단 수완에너지 53,921 45,584 87,457 60,287 50,888-31.1% -15.6% 에 별내에너지 1,371,455-13,599 48,380 17,331 255.8% -64.2% 너 대륜발전 - - 1,168 310,189 301,309 26457.3% -2.9% 지 대구그린파워 - - - 42,131 333,386-691.3% 하남에너지서비스 - - - - 83,816 - - 디에스파워 - - - - 8,527 - - 소계 1,371,455 1,534,327 1,691,105 1,838,914 2,091,104 8.7% 13.7% 기타발전 ( 시설이용 ) - 1,277 1,741 105 - -94.0% - 합계 15,315,192 16,989,965 19,079,099 16,993,673 14,523,532-10.9% -14.5% 자료 : 2016, 한국가스공사 그러나 < 표 86> 을보면민간발전회사들의하소연은사실과전혀다르다는점을확인할수있다. 한전자회사인공기업들의천연가스사용량은 2014년에는 2 3.2%, 2015년에는 38.5% 감소했다. 반면에같은기간민간발전회사들의천연가스사용량은각각 13.5%, 17.1% 증가했다. 신규복합화력및열병합발전이늘어났기도하지만가동률자체가줄어들지않았기때문이다. 물론회사별편차가있겠지만, 사용량만으로볼때민간발전회사들의가동률은결코낮아지지않았고오히려높아지고있음을알수있다. 일례로포스코에너지의변동률만을 - 210 -

제 6 장지속가능한에너지전환을위한정책과제 보면 2011년이후이례적호황을통해큰수익을얻었으나, 다시 2011년수준으로회귀하여상대적으로수익이낮아진것일뿐불황이라는볼멘소리의근거를찾을수없다. MPC 율촌은신규발전기가투입되어사용량이대폭늘었다. S K 계열인평택에너지서비스도가동을시작하여사용량이크다. 이렇듯민간발전회사들의주장과달리, 천연가스가동률하락폭탄은공기업이소유한천연가스발전소들만이맞았다. 민간발전회사들은신규발전기들의수익이 300% 이상떨어질것이라주장하지만, 기존발전회사들이지속적으로누리는수익등을고려할때, 상대적으로줄어든것이지절대적으로하락하지않았다. 또한천연가스직수입과전력시장개방등시장화를주장하여시장에들어왔다면시장의불안정성을충분히고려해야할것인데, 오히려용량요금인상등보호조치 보호규제를주장하여사적이익을보장받고자한다. 바로이러한민간기업의행태가에너지전환을가로막고에너지전환비용을사유화시키고있다는증거이다. 정부가고집스럽게밀어붙이고있는가스직수입을중단하고 5개발전공기업과한국가스공사가에너지전환에대해장기협약을맺으며전력수급기본계획과장기천연가스수급계획을통합한다면백업전원으로서천연가스의가격, 수급안정문제는충분히해결할수있다. 2001년 4월 2일전력산업분할매각, 완전민영화를위해한전에서한수원과화력 5개공기업등 6개사로분리한후 16년을맞고있다. 발전회사분할은연료구입경쟁을통해석탄구입비용을상승시켰고, 6개사분할에따라경영진이증가하여옥상옥구조를만드는등각종비효율을양산했다. 82) 이때문에발전회사경쟁력강화를위해 3개사로의통합및재편이라는정부기관의제안도있었던바이다. 시장화 민영화를전제로한공기업간경쟁은전력산업의지속가능한발전을가로막을수밖에없는구조적장벽이되었다. 이상황은원자력을보면쉽게이해할수있다. 2001년당시수력발전과함께한국수력원자력발전을분할하여설립했고이후양수발전을한수원으로이관했다. 그러나사실상한국수력원자력은세계유일의원자력중심회사이다. 바로이때문에원자력정책에대해매우보 82) 강남훈 송유나외, 2010, 전력산업구조개편과수직통합의경제학, 도서출판이후를참조할것. - 211 -

수적인회사, 원자력을확대 강행하기위해주력하는회사가될수밖에없었다. 종사자들은물론이거니와경영진의생존권문제와직결되기때문이다. 만약이전과같이각종전원이한전의형태로통합되었던체제였다면, 원자력발전의축소혹은폐로에대해지금과같이민감하게반응하지않았을것이다. 그러나 MB 정부이후원자력확대정책이추진되면서원전강화정책을한수원이주도했고, 결과적으로시민 환경단체가적대시하는일종의원전마피아의주체로변질되었다. 현재한수원은원전한호기의신설혹은축소가회사의미래, 경영진의파워, 종사자들의생존권과동일시되면서원자력발전주의논리를추종하고강화하는주체가되었다. 나아가한수원노동자들은원전정책에대한일종의지나친피해의식 방어의식을키울수밖에없었다. 외부적적대에대한대응논리가왜곡된것이다. 5개발전공기업역시향후석탄화력에대한시민 환경 주민들의반감에대해한수원노동자들과유사한대응경향으로치달을가능성이크다. 남동발전과남부발전만보면, 지난 16년간석탄과 LNG로특화된경영전략을택하였다. 그렇다면이두회사는에너지전환정책에대해남동은석탄집착, 남부는 LNG 발전전력거래시장확대옹호등으로경쟁하고질시하는조직이될수밖에없다. 중부, 동서, 서부발전역시회사의존속과미래가공공성보다우선하여, 상호경쟁하고회사발전논리에갇혀버릴가능성이크다. 바로공기업경영평가, 시장형공기업지정등을통해기재부와산업부가공기업본원의역할을훼손해버린결과이다. 이렇듯전력산업민영화를위해만들어놓은지난 16년동안공기업의변질, 경쟁체제의결과는녹록치않은현실로다가와있다. 화력 5개공기업의불균등한발전, 이로인한수익의차이가향후공적재편을가로막는걸림돌이될것이다. 그러나공기업이존재하는이유는수익이아니라공공성이다. 이에대해한수원을비롯하여 5개발전공기업모두부정하지않는다. 바로그공공성그리고지속가능성을공기업운영목표로전환한다면, 이들공기업바로세우기는그리어렵지않다. 전력산업이공공성 지속가능성을담보하기위해서는여전히진행중인정부의민영화시도중단은물론이거니와, 분할이후엉키고뒤틀린체제전반을해체후재조립하는방안까지고민할필요가있다. < 표 87> 과 [ 그림 40] 은전력산업공공성대안에대한조합원설문조사결과이다. 기능조정과민영화중단, 공공성확대, 에너지기본권확보등제반전력공공성지표에대해조합원들은 70 80% 이상동의하고있음을확인할수있다. 그 - 212 -

제 6 장지속가능한에너지전환을위한정책과제 런데의외인것이바로 6개발전회사의경쟁폐해를막기위한재통합및재편 에대한의견이었다. 조합원들의 82.7% 가 전력산업통합과재편 이필요하다고보고있다. 설문에응한조합원평균연령이 40대초반인것으로보아다수가 2001년분사이후입사한것으로판단할수있다. 이전의한전체계를경험하지않았음에도경쟁이문제가있고재통합혹은재편이필요하다는의견이압도적이라는사실은놀라운결과이다. 물론개인적 지리적이해관계등이존재하겠으나, 발전공기업들의분할 경쟁체제가불합리하다는것을경험적으로체득하였다고볼수있다. < 표 87> 에너지공공성에대한조합원인식조사결과 에너지공공성 - 문항 변환값 기능조정 민영화 구조조정등신자유주의정책중단 1.16 주식시장상장등시장화시도저지 1.13 6개발전회사의경쟁폐해를막기위한재통합및재편 1.39 에너지정책과기업경영 ( 운영 ) 에대한노동자와시민참여 / 민주주의확대 1.20 친환경적인재생에너지로의점진적전환 1.02 전력, 가스등에너지의저렴한공급 1.06 빈곤층, 소외층에대한보편적에너지제공 ( 에너지기본권 ) 1.30 에너지공공성실현을위해서는한국사회의전체적인변화가필요 ( 신자유주의탈피, 불평등축소, 민주주의확대 ) 1.26 * 임금및복지만족도와동일하게 5점척도조사결과를변환. [ 그림 40] 에너지공공성에대한 5 개발전노동자들인식 - 213 -