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敎育學碩士學位論文 解放國家再建期 義務敎育政策의추이와初等敎育의강화 年月 서울大學校大學院 社會敎育科歷史專攻 鄭在善
解放國家再建期 義務敎育政策의추이와初等敎育의강화 指導敎授金泰雄 이論文을敎育學碩士學位論文으로提出함 年 月 서울大學校大學院 社會敎育科歷史專攻 鄭在善 鄭在善의碩士學位論文을認准함 年 月 委員長 印 副委員長 印 委員印
國文抄錄 본고에서는해방후 1959년까지義務敎育의실시와그전개과정을분석하고, 초등의무교육의성과와한계를검토하였다. 해방후우리나라의교육적성장은우리의교육적전통에바탕을둔역사적발전과정으로, 특정세력이나정권의선구적인노력에의한공적이아니라좌우이념을막론하고정당및단체들이新國家建設의과제로서힘쓰고자했던바였다. 이때의무교육이실시되고정책으로추진되어실현될수있었던원동력은무엇보다민중들의敎育熱에있었다. 광복후양적으로다수를교육시켜야할필요에따라 1946년朝鮮敎育審議會에서는의무교육실시요강안이만장일치로가결되었다. 1946년 9월부터 1951년까지 6년동안전학령아동을취학시킬방침이었으나예산부족의문제로좌절되었고, 정부수립이후에본격적으로추진되기시작하였다. 먼저制憲憲法에초등의무교육이명시되었고, 헌법에따라 1949년敎育法이제정되어의무교육규정이구체화되었다. 교육법에근거하여 1950년 6월 1일國民敎育의첫단추라고할수있는초등의무교육은마침내공식적으로실시되었다. 의무교육을실시하기위해서는급증한취학아동을수용할校舍와가르칠敎員을확보하는문제가시급하였으며, 이를위해막대한교육재정의마련이선결되어야했다. 먼저문교부예산의 60% 이상이초등의무교육예산으로배정되었는데, 이중대부분은우선적으로국민학교를새로짓거나수리하는데사용되었다. 그러나쓰임에비해서예산이절대적으로부족했으므로민간차원에서도개인이혹은후원회가조직되어교실을마련해갔다. 두번째로, 초등교원은기본적으로師範學校에서양성하는방침을세웠다. 중학교수준의기존사범학교를 3년과정의고등학교수준으로개편하고각도마다 2개씩설립하여그지역의초등교육을담당하도록하였다. 그외에도당장의교원수요를맞추기위해단기양성기관을운영하여급속히교원을충원하였다. 다음으로, 교육재정을확보하기위
해서도많은노력을기울였다. 그러나재정부족문제는계속되었고, 근본적인차원에서해결할수있는교육세의신설이논의되기시작하였다. 의무교육이실시되었으나학령아동의완전취학은이루지못하고있던상황에서 6 25전쟁및제반사정으로시설교원수재정취학률등모든면에서상황이더욱악화되었다. 정부에서는국민교육의기초인초등의무교육을완수하지못할경우교육뿐아니라사회전반에서장래에미칠영향이클것을우려하여국무회의를거쳐 1953년의무교육6개년계획 (1954 1959) 이수립추진되었다. 이에따라전쟁기간축소되었던의무교육예산도교육예산대비 70% 에서점차 80% 까지확대되었고, 1959년취학률에서는마침내소기의목표를달성하였다. 그러나당시정치와교육의주도세력은의무교육의무상화, 교육비의국고부담과같은교육복지의측면보다는우선, 교육의기회균등과양적성장에주력하였기때문에이시기의초등교육은의무교육과명실상부하게부합하지는못하였다. 계속되는과중한교육비부담문제와그구조적원인이되는교육세제도는민주당과진보당에서도전면비판하였고, 학부형및교육계의계속적인요구를통해 1958년敎育稅法이제정되었다. 교육세제도의개혁으로확보한문교예산과의무교육비는의무교육6개년계획을완성하는데큰역할을하였지만여전히과밀학급문제는해결되지못한채남아있었다. 또한당시의교육의중점은초등교육에두어져있었기때문에중등교육은거의재정적지원을받지못하였다. 그로인해국민학교졸업생들의상급학교진학문제및학비문제가늘지적되었으며, 중학교의무교육문제도한동안논의되지못하였다. 이러한한계가있었지만교육계의여망과민중들의교육열을반영하여실시된초등의무교육은광복후 15년만에학령아동완전취학에가까운성과를거두었고, 1960년대부터는국민교육이또다른국면으로접어들수있었다. 주요어 : 義務敎育, 初等敎育, 國民敎育, 師範學校, 敎育稅 학번 : 2008-23176
차 례 國文抄錄 1. 序言 1 2. 義務敎育계획의구상과입안 4 3. 國民學校의증설과師範學校의운영 20 4. 義務敎育六個年計劃 의추진과敎育稅法제정 38 5. 結語 51 參考文獻 55 Abstract 61
표차례 < 표 1> 광복전조선인학력별인구구성 (1944 년 ) 6 < 표 2> 좌익계열정당의교육정책 9 < 표 3> 중도좌우연합계열정당의교육정책 10 < 표 4> 우익계열정당의교육정책 11 < 표 5> 광복전후사범학교설립현황 24 < 표 6> 初等敎員養成機關調書 (1946 년 10 월 31 일현재 ) 25 < 표 7> 국민학교학교수교원수학생수추이 (1945 년 1953 년 ) 36 < 표 8> 6 25 전쟁으로인한피해교실현황 39 < 표 9> 의무교육 6 개년계획총괄표 41 < 표 10> 1954 년당시국가별 1 인당국민소득과공교육비 42 < 표 11> 제 3 대정부통령선거 (1956. 5. 15) 각정당의교육정책비교 44 < 표 12> 문교예산의추이 (1948 년 1960 년 ) 46 < 표 13> 의무교육 6 개년계획에의한취학목표와증가상황 48 < 표 14> 의무교육 6 개년계획연도별학교교실교원증가상황 48
1. 序言 1945년 8월 15일광복을맞이한후사회주도층은일제의잔재를청산하고나라를완전한자주독립국가로재건하기위해진력하였다. 이과정에서새로운교육제도의수립은新國家建設의토대로서구상되었고國民敎育을실현하기위한방안으로義務敎育의필요성이대두되었다. 1) 교육계의여망은물론민중들의교육열을반영하여여러정당및단체들은좌우익진영을막론하고의무교육의실시를정책으로내세웠다. 1948년제헌헌법과이듬해제정공포된교육법에따라의무교육은법제화되었고, 의무교육법제화의결실은오늘날과같은의무교육제도의근간이되었다. 그리고 1950년 6월 1일우리나라에서도마침내초등의무교육이공식적으로실시되었다. 우리나라의의무교육에관한연구는주로교육학분야에서제도사적접근을통해이루어졌다. 이는의무교육을제도적측면에서분석한연구, 우리나라교육사의한부분에서다룬연구, 2) 그리고통시적으로의무교육사를다룬연구로크게나눌수있다. 3) 이러한연구는교육행정재정교육과정법 1) 義務敎育 (compulsory education) 은근대국가에서실시하는교육제도의특색으로, 교육의기회균등사상에입각하여公共의책임으로국민의교육권을보장하는데그본질이있다. 일반적으로 1 취학의의무, 2 국가의시설확충의무, 3 적극적인교육보장 ( 예를들면무상화 ) 의의무가강제된다. 의무교육과유사한개념으로보통교육, 보편교육, 국민교육을들수있는데, 보통교육은교육내용, 보편교육은보급화정도, 국민교육은교육의대상과목적에그초점이있다 ( 이길상, 근대초기의무교육운동에대한비교연구, 한국의교육과윤리 3, 1994, pp.147 148). 2) 손인수, 韓國近代民族敎育의理念硏究韓國近代學校의建學精神과敎育救國運動을中心으로, 문음사, 1983., 한국교육운동사 Ⅰ 1950 년대교육의역사인식, 문음사, 1994. 정태수, 臨時政府의建國綱領이韓國敎育法制에미친影響韓國敎育法의正統性의論證을中心으로, 論文集 20, 서울敎育大學校, 1987, 광복 3 년韓國敎育法制史 (1945 48), 예지각, 1995., 韓國敎育基本法制成立史, 예지각, 1996. 이길상, 미군정의국가적성격과교육정책, 정신문화연구 15-2. 1992., 미군정기초등교육의변화, 한국교육사학 25-2, 2003. 민윤, 대한제국말기민립학교의교육활동연구, 한결, 2001. 3) 개화기부터정부수립후까지우리나라의의무교육에관하여통시적으로정리한연구로는
제등교육과관련한부분은세밀하게분석되어자료적측면에서의의가있으나역사적맥락과정치사회경제적배경은그만큼깊이있게반영되지못하였다. 한편, 역사학분야에서는근대개혁기일제강점기미군정기등특정시기별로연구되었는데, 4) 그중에서도미군정기의연구성과가다수축적되어있다. 5) 이분야의연구는주로역사적맥락을바탕으로의무교육논의의형성및갈래를중심으로분석하는경향을보인다. 그러나전자와는반대로교육제도의세부적인부분은다루어지지못한측면이있다. 본고에서는이러한문제의식과연구성과를바탕으로해방후국가재건의시기 6) 동안의무교육정책의실시와함께초등교육의전개양상을다음과같은방향에서살펴볼것이다. 첫째, 광복직후교육의중점은국민교육의첫단추인 초등의무교육 에있었음을신국가건설의국가적필요성과우리의교육적전통, 그리고무엇보다교육의주체인민중들의높은교육열에입각하여究明하고자한다. 둘째, 초등의무교육을실시하고 안규, 한국의무교육성립과정에관한연구, 成均館大學校博士學位論文, 1984( 韓國義務敎育史硏究, 동양문화사, 1984) 가있다. 이후이러한내용적구성의논문이다수발표되었다. 4) 근대개혁기는정숭교, 1904 1910 년自運動의國民敎育論, 韓國史論 33, 1995 ; 정혜란, 갑오개혁전후의 국민 교육의논의와전개, 釜山大學校碩士學位論文, 2005 ; 김형목, 한말경기도사립학교설립운동의전개와성격, 한국독립운동사연구 32, 2009, 일제강점기는박진동, 日帝强占下 (1920 년대 ) 朝鮮人의普通敎育要求와學校設立, 歷史敎育 68, 1998 참조. 5) 김정현, 미군정기의무교육논의와정책, 釜山大學校碩士學位論文, 2000 ; 강일국, 새교육운동硏究 : 1950 年代初等敎育課程을중심으로, 서울大學校博士學位論文, 2002 ; 이강훈, 신국가건설기 새교육운동 과 生活敎育 論, 歷史敎育 88, 2003. 6) 의무교육논의는광복직후부터정당들의정책및언론에서등장하기시작하였고, 그실시는정부수립이후에본격적으로추진되었으며, 1953 년휴전후수립된 의무교육 6 개년계획 (1954 1959) 이마무리되면서정착되었다. 따라서본고에서는우리나라에서초등의무교육이실시되고안정되어가는일단의과정을살펴보기위해서분석시기를 1945 년 1959 년으로설정하였다. 이후 1960 년대부터는의무교육이또다른국면으로접어들게되므로이시기와는구분된다. 이시기는미군정기및제 1 공화국에해당하는시기인데특별히 解放國家再建期 로규정지은것은, 먼저특정세력이나정권에집중하지않고자하였음이다. 또한본고에서는당시의시대상을해방후신국가를건설하고 6 25 전쟁이후로국가의재건에힘쓰는시기로인식하고, 이를전제로의무교육논의를살폈기때문이다.
자校舍를증설하고, 사범학교를통해교원을육성하며, 이를위해교육재원을확보해가는과정을살펴보되, 이때정부시책과민중의요구가부합하지못하여생겨난한계를함께밝히고자한다. 마지막으로휴전협정후 의무교육6개년계획 (1954 1959) 을수립하여戰後교육을재건해가는과정을살펴볼것이다. 또한의무교육이무상화되지못하여발생한부작용과민중들의요구로이루어낸교육세제도의개혁을중심으로고찰할것이다. 의무교육은근대국가에서실시하는교육제도의특색으로, 한말그실시가좌절된우리나라의의무교육은광복후에야비로소이루어질수있었다. 7) 이는좌우이념을막론하고정당및단체들이힘쓰고자했던바로일반민중들의향학열을바탕으로 1959년에이르러초등의무교육은형식과제도상에서는내실화를이루었다. 따라서해방후교육을통한신국가건설노력의일면을파악하는데본연구의의의가있다. 7) 한편, 일제강점기에는조선총독부의우민화정책과차별정책에반발하여 1920 년대부터는일본과동일한교육의기회를갖기위해요구하는측면에서의무교육의주장이있었다 ( 박진동, 앞의논문, 1998 참조 ). 이후 1942 년에는일제강점말기황국신민교육과전시동원체제의측면에서총독부로부터의무교육제실시계획이발표되었다. 그에따르면 1946 년부터조선인에게도의무교육이강제될예정이었다 (( 每日新報 1943 년 1 월 1 일자 ( 國民皆學의힘찬烽火! 待望의義務敎育實施아는것이힘皇國臣民鍊成의礎石 ) 참조 ).
2. 義務敎育계획의구상과입안 광복후신국가를건설하는과정에서교육제도의수립은그중요한방편으로논의되었다. 여러정당및단체들은좌우이념을막론하고그강령과정책에서대부분 의무교육의실시 혹은 교육의기회균등, 교육비의국고부담 과같은교육정책을제시하였다. 8) 신국가건설의중대한정치경제적과제가산적해있기때문에교육이부차적인문제로밀려났던것이아니라, 국가재건의구상과함께국민교육의필요성과방안을모색해갔다. 重慶에서광복을맞이한韓國獨立黨은 1945년 8월 28일黨議를발표하고 정치경제교육의균등 을신민주국가건설의기본이념으로내세웠다. 三均主義이념중에서 교육균등 의의미를다음과같이해석하였는데, 이를통해한국가에서교육정책이가지는의미와국민교육의중요성에대한생각을읽을수있다. 一國家의문화는그國民의정신영혼이다. 그런데국가의敎育은그국민의정신을강고히하는동시에 그국가의일체능력을과학화시킬수있는것이다. 이와같이국가의전반적문화수준의고저가오로지국민의교육정도에관계하게됨으로國家政策중에서국민교육정책이가장중요한지위를점하지아니할수없는것이다. 따라서現下세계각국에서는국민교육의수준을제고하기위하여전력을경주하고있는것이다. 이에본당은 광복후국민교육에주력하려하는것이다. 9) 한국독립당은한국가의문화에는그정신이깃들어있으며, 교육을통 해국민의정신과생활기능을높이고국가적능력을과학화할수있다고 보았다. 국민의교육정도가곧국가적문화수준의높고낮음을결정하므 8) 정당및정치단체들의강령이나정책에담긴교육관련내용은김종범김동운, 해방전후의조선진상 2: 독립운동과정당及인물, 朝鮮政經硏究所, 1945( 돌베개, 1984 再編 ) ; 宋南憲, 解放三年史 Ⅰ, 까치, 1985 및당시신문, 잡지자료에서확인할수있다. 그구체적인내용은 < 표 2>, < 표 3>, < 표 4> 에서후술하겠다. 9) 한국독립당중앙선전부, 韓國獨立黨黨義解釋, 1945. 8. 28( 제 5 차임시전당대표대회 ).
로교육을가장중요한국가정책으로꼽았다. 이때의교육은국가가국민을대상으로하는국민교육이며, 그범주는공민교육직업기술교육사회교육의부문으로구분하였다. 이러한이상을실현하기위하여기본강령에서 국비교육시설을완비하여서기본지식과필수기능을보급 할것과세부강령으로 국민의각종교육의경비는일률로국가에서부담 할것을제시하였다. 10) 이처럼광복후여러정당및단체들이국민교육의실시를자주독립국가재건의바탕이되는정책으로내세운데에는다음과같은당시의현실인식에서도그이유를찾을수있다. 일제의황국신민교육 11) 속에서는우리의정신에입각하여인재를양성하는교육정책을펼수없었으므로무엇보다먼저일제의잔재를씻고오랜역사와전통을자랑하는민족으로서의우수한문화를회복하여자부심을되찾고자했다. 12) 또한일제강점기에는조선민중에대한차별적교육정책으로배움의기회조차가질수없었던사람들이대다수였으므로광복후문맹률이전인구의 70% 가넘게된상황을속히해결해야하는현실에직면해있었다. 13) < 표 1> 은일제강점말기인 1944년조선인의학력별인구구성비율을조사한것이다. 10) 同上. 한독당이교육에대한기본이념과정책으로제시한 교육의기회균등 사상과 국비교육시설의제공, 교육비의국고부담 정책은의무교육의특징및조건에해당하는것으로, 의무교육이라는표현을언급하지는않았지만곧의무교육을의미한다. 이는의무교육에서취학의무에대한강제적성격보다는국가적역할에대해더비중을둔것이다. 11) 金正仁, 일제강점말기황국신민교육과학교경영, 歷史敎育 122, 2012 참조. 12) 당시에 민족문화의재건 은교육과함께시급한선결과제로정당의강령과정책및신문기사에서논의되었다. 이에대해서는한상도, 해방정국기민족문화재건논의의내용과성격, 사학연구 89, 2008 참조. 13) 해방당시만 12 세이상인구약천만여명중문맹자는약 790 만여명으로 ( 문교부, 國務會議附議事項문맹국민완전퇴치계획, 국무회의상정안건철 ( 제 78 회 -91 회 ), 1953, p.305), 약 78% 정도가한글을모르는것으로파악하고있었다.
학교별남여계비율 (%) 대학졸 7,272 102 7,374 0.03% 전문학교졸 18,555 3,509 22,064 0.09% 중등졸 162,111 37,531 199,642 0.80% 초등 ( 국민학교고등과 ) 졸 40,702 9,240 49,942 0.20% 초등 ( 국민학교심상과 ) 졸 1,281,490 355,552 1,637,042 6.51% 초등중퇴 190,250 64,555 254,805 1.00% 간이학교서당졸 864,308 115,814 980,122 3.90% 초등재학중 1,525,545 800,863 2,326,408 9.26% 불취학자 8,430,940 11,211,835 19,642,755 78.20% 계 12,521,173 12,599,001 25,120,174 99.99% * 출전 : 朝鮮總督府, 人口調査結果報告, 1944( 교육부, 교육 50 년사 : 1948-1998, 1998, p.42 ; 오성철, 식민지초등교육의형성, 교육과학사, 2000, p.411. 이에따르면초등부터고등교육까지교육을받은조선인을모두더하더라도전인구의 22% 에불과한정도였다. 학력별인구구성비율을보면, 심지어고등교육은 0.12%, 중등교육은 0.8% 로극소수였고, 간이학교와초등중퇴를포함하여초등교육을받은자도전체인구의약 20% 에불과했다. 따라서광복후양적으로다수를교육시켜야할필요가있었다. 다같이배우자, 많이배우자 라는구호와함께 國民皆學 을이룸으로써국민전반의문화수준이향상되기를기대하였다. 14) 이러한현실문제의길을여는데에의무교육의실시는국민교육의중요한방편이자당시의시대적과제였다. 다음은그러한인식을보여준다. 14) 東亞日報 1946 년 1 월 29 일자 ( 義敎 는自力으로實行 ) ; 崔奎東, 새로운敎育의中心課題, 文化創造창간호, 1945. 12. 1( 이길상오만석編, 韓國敎育史料集成 : 미군정기편 Ⅱ, 한국정신문화연구원, 1997, p.18). 나의의견을솔직히말하면무엇보다도먼저의무교육을실시하는데있다고본다. 이것은물론우리의완전한정부가수립된후에비로소구체적으로논의되겠지만 양적으로다수를교육시켜야하겠다. 국민전반의모든문화수준을올려놓는원동력이되기때문이다. 이인용문의필자인中東學校長최규동은일제강점기에도의무교육에대한주장을피력한바있었다 ( 每日申報 1928 년 4 월 12 일자 ). 그는교육계의명망가로해방후한국교육위원회위원으로참여하였고, 1946 년 2 월에는민주주의민족전선계열에결집한교육자들을중심으로결성된조선교육자협회의명예의장에추대되기도하였다 ( 東亞日報 1946 년 2 월 18 일자 ). 또한 1949 년에는서울대학교초대총장직을역임하였다.
一. 반만년의유구한역사와문화민족으로서의전통을자랑하는우리가아직도전인구의칠할이상의문맹의비율을 광복에이르러온갖부문의자율적건설을계획함에있어의무교육의실시처럼긴급하고또중대한문제도없을것으로믿는다. 二. 의무교육은교육의기초인동시에사회생활전반의기초공사이기도하다. 그기초공사만은전체로공고하기를기하지않으면안되는것이다. 그토대의강약으로서국가의운명도결정되는것이라할지니세계문명각국이이토대공사인의무교육의보급과완성에심대한노력을경주하고있음은결코우연한사실이아닐것이다. 15) 위東亞日報의사설에서는의무교육이교육의기초일뿐만아니라모든사회전반의기초와토대로여기고, 그성공여부를국가의운명과도관련짓고있다. 세계각국에서이미의무교육의보급과완성에심혈을기울이고있으므로, 우리도이제나라를자율적으로건설하게된시점에서의무교육의실시를무엇보다긴급하고중대하게다루어야한다고여겼다. 한편, 우리나라의의무교육은이미韓末에실시직전의단계에이르렀던사안이었다. 문물의융성은교육에서비롯되고교육의중추는학교이며, 학교는학업을권장하여인재를양성하는곳 으로여겼던전근대 興學 16) 사상은근대개혁기에이르러근대국가수립을구상하는과정에서국민국가의사상과교육으로繼起的으로발전해나갔다. 17) 1905년을사늑약이후국가존망의위기를직면하여서는더이상정부차원에서정사를돌보는것이어려워지자민간차원에서國權回復의한방안으로 國民敎育 을통해국가와민족의얼을지키고자하였다. 이러한배경에서전국민을대 15) 東亞日報 1946 년 1 월 31 일자 ( 의무교육의실시 ). 그외에國民報 1946 년 1 월 30 일자참조. 16) 增補文獻備考 202, 學校考 1 ; 增補文獻備考 206, 學校考 5, 興學 ; 李景植, 우리나라興學과氣槪涵育의推移, 師大論叢 67, 서울大學校師範大學, 2003 ; 金駿錫, 朝鮮前期의社會思想小學의社會的機能分析을中心으로, 東方學志 29, 1981 참조. 또한 1895 년소학교령에따라편찬된교과서인新訂尋常小學卷 1(1896) 의第一課學校에도 학교는사람을교육하여성취하는데니, 비유컨대각양모종을기르는모판이요, 또학교는사람의마음을아름답게하는데니, 비유컨대각각의색을물들이는집입니다. 학생은모입니다. 장차좋은꽃도피우며좋은열매도열립니다. 학생은하얀실입니다. 장차좋은빛깔로염색됩니다 ( 구자황編譯, 신정심상소학 ( 학부편집국, 1896), 경진, 2012) 라고하여학교교육을통한흥학사상이계승됨을엿볼수있다. 17) 具姬眞, 韓國近代改革期의敎育論과敎育改編, 서울大學校博士學位論文, 2004 참조.
상으로하는의무교육의실시가절박하게호소되었다. 18) 대표적으로大韓自强會는국사국어교육을통하여조국정신을배양해야한다는정신자강론을폈으며, 1906년 8월 13일정부에 義務敎育實施建議書 를제출하였다. 의무교육실시건의서는 1907년 1월 21일중추원에서가결되었으나끝내실현단계에이르지는못하였다. 19) 이후우리의교육적전통은일제의강점으로인해일시적인단절을맞았다. 그렇지만독립과민족해방을염원하며교육을통해志士다운열의와풍모를기르고자하는계열이있었고, 20) 또한서당교육을통해서우리의교육적전통과역사민족의식은광복후까지이어져올수있었다. 21) 해방은 정치적의미의해방인동시에곧교육의해방 으로여겨져 22) 단절된교육전통을회복하고신국가의체제와구성에적합한교육을모색하고자하였다. 23) 국민교육과그첫걸음이되는의무교육실시를신국가건설의정책으로 18) 柳承烈, 韓末私立學校變遷의경위와그역사적의미, 江原史學 13 14, 1998, p.321 에따르면, 공립학교를세우고의무교육을실시하는것이당연하지만국가에서시행해주기만을기다릴수없으므로민간차원에서公設公營하되취학과교육비부담을강제하도록하는방향으로논의하고진행되었다고한다 ( 皇城新聞 1906 년 8 월 21 일, 22 일자, 10 월 30 일자, 12 월 5 일자, 12 월 6 일자, 12 월 7 일자 ). 민간차원에서의교육구국운동과이를위한의무교육의실시노력에대해서는윤완, 大韓帝國末期民立學校의敎育活動硏究, 한결, 2001 ; 김형목, 앞의논문, 2009 참조. 19) 의무교육실시건의서의義務敎育條例大要 10 개조에는學區의설치, 학구내주민의경비부담과학무위원구성, 보호자의취학의무, 의무교육연한 ( 초등과 3 년, 고등과 5 년 ) 등이제시되었다 ( 大韓自强會月報제 8 호, 本會會報, 1907. 2. 25). 이에대해서는윤완, 위의책, pp.211 212 ; 손인수, 앞의책, 1983, pp.153 155 참조. 20) 李景植, 앞의논문, 2003, p.194. 한예로 1913 년중국상해에세워진박달학원에서는신규식, 박은식신채호등이이민족들사이에서도한국의혼과역사를잃지않도록학생들에게역사지리를가르쳤고, 한국의혼을강조하는교육의식은仁成學校로계승되었다 ( 강영심김도훈정혜경, 1910 년대국외항일운동 Ⅱ 중국미주일본, 한국독립운동사연구소, 2008-2009, pp.19 23). 인성학교의교육목표는 민족교육을통해민족정신과역량을배양하고자활능력을양성하여완전한민주시민육성과신민주국가를건설 하는것이었다 ( 김광재, 일제시기상해인성학교의설립과운영, 동국사학 50, 2011, pp.127 129). 21) 서당교육에관해서는노영택, 일제하민중교육운동사, 탐구당, 1979, pp.79 126 참조. 22) 崔奎東, 새로운敎育의中心課題, 文化創造창간호, 1945. 12. 1( 이길상오만석編, 韓國敎育史料集成 : 미군정기편 Ⅱ, 한국정신문화연구원, 1997, p.18). 23) 朴平植, 初等學校敎育課程의變遷과歷史敎育, 歷史敎育 87, 2003 p.11 참조.
수립함은, 앞서살펴본민족주의계열의한국독립당외에도해방직후정부수립전후로활동했던정치적이념이서로다른여러정당에게서도나타났다. < 표 2>, < 표 3>, < 표 4> 는해방공간에서활동했던대표적인정당들의교육정책과관련한내용을그정치적노선에따라각각좌익계열, 중도좌우연합계열, 우익계열로대별하여정리한것이다. 24) 정당명대표자교육정책내용출전 조선공산당박헌영 < 표어中 > 교육기관의대확충, 근로교육의실시, 교육비의국가보조 백협노동당 조선인민공화국중앙인민위원회 남조선노동당 민주주의민족전선 (1946. 2. 19) 여운형 박헌영 의장 : 여운형허헌박헌영김원봉백남운 < 정책中 >(1945. 8. 17) 1 정치 - 아. 국가부담에의한의무교육제도실시 4 문화 - 나. 일반대중의문맹퇴치 < 조선인민공화국중앙인민위원회시정방침中 >(1945. 9. 14) 23. 일반대중의문맹퇴치 24. 국가부담에의한의무교육제실시 < 강령초안 >(1946. 9. 4) 9. 교육기관에서일본교육제도를청산할것과全조선인민에게지식정도의향상을목적하고인민교육개혁의실시, 재산유무신앙성별의차이를불문하고교육받을권리의보장, 의무적일반무료의초등교육, 조선민족문화예술과학의발전을위하여투쟁한다. < 소미공동위원회결의제 5 호 - 조선민주주의임시정부임시헌장에관한답신서 >(1947. 7. 4) 국민의기본권리와국가부담에의한초등의무교육을규정 < 소미공동위원회결의제 6 호 - 조선민주주의임시정부정책에관한답신서 > 7. 교육 - 문화정책ㄴ ) 초등의무교육대책안 : 5 년제 ( 만 7 세입학, 만 12 세졸업 ) 의의무교육을즉각실시, 의무교육경비는국가부담으로하되의무적교육세를부과 < 미소공동위원회제 5 호자문안답신中 >(1947. 6. 27) 1. 민권 (7) 인민의국가의부담으로써초등교육을받을권리를가진다. < 미소공동위원회제 6 호자문안답신中 >(1947. 6. 27) ㄴ. 초등의무교육 1. 의무교육은즉시실시할것이며, 5 년제로하고만 7 세입학만 12 세졸업으로 해방전후의조선진상, p.72. 해방전후의조선진상, pp.117 118. 每日新報, 1945. 9. 19. 解放三年史 Ⅰ, p.168. 미군정기의무교육논의와정책, p.24 재인용. 미군정기의무교육논의와정책, p.24 재인용. 臨時政府樹 24) < 표 2>, < 표 3>, < 표 4> 의정치노선별정당의교육정책은김정현, 미군정기의무교육논의와정책, 2000, p.24를참고하여작성되었고, 그외에도宋南憲, 解放三年史 Ⅰ, 까치, 1985 ; 김종범김동운, 해방전후의조선진상2: 독립운동과정당及인물, 朝鮮政經硏究所, 1945( 돌베개, 1984 再編 ) ; 정태수, 광복3년韓國敎育法制史, 예지각, 1995, pp.123 124 ; 새한민보사, 臨時政府樹立大綱미소공위자문안답신집, 1947과여러신문자료를참고하여보충하였다. 표에서의무교육에대한언급은진하게, 교육비의국고부담은밑줄로강조하였다. 좌우및중도의노선구분은앞서언급한참고자료를토대로판단하여노선을구분하였다. 정치적노선구분에관해다소의이견이있으나교육정책의내용을중심으로구분하였음을밝힌다.
2. 의무교육은무료로하고그경비는의무교육세를부과하야충당하도록 3. 의무교육실시에필요되는학교수용시설의증설은 2 부교수제와학교및학급신설로서 4. 의무교육실시에따라필요되는교원은사범학교의증설과임시교원양성소를설치하야대량으로양성하여야한다. 立大綱 미소공위자문안답신집, pp.117 118. 먼저좌익진영정당의교육정책을살펴보면, 조선공산당과남조선노동당뿐아니라백협노동당과같은소규모정당에서도의무교육에관해서모두언급하고있다. 여기서주목할점은좌익계열의정당들에서는의무교육을 국가부담, 국가보조 로혹은 무료 로실시한다고그방안을제시한다는것이특징적이다. 그중미소공동위원회에서국내의각정당및단체에요구한자문안에대해남로당이제출한답신서에서는의무교육경비를국가부담으로하되이를위해 의무적으로교육세를부과할것 을방안으로제시하였다. 이는중도및우익계열의정당들에서도볼수없는남로당만이제시한안으로주목할만하다. < 표 3> 의중도좌우연합계열의정당에서도국가부담의의무교육실시는좌익계열의정당들과유사하게나타난다. 정당명대표자교육정책내용출전 조선국민당 안재홍 < 정강中 >(1945. 9. 2) 10. 我等은교육시설의근본적대정비를실시함과동시민족의식에基한국민재교육운동의철저를기한다. 每日新報, 1945. 9. 3. 조선민족혁명당 ( 인민공화당 ) 국민당 조선인민당 사회노동당 김원봉 안재홍 여운형 여운형 < 당면강령中 >( 제 9 회전당대표대회 1945. 10. 10. 在重慶 ) 10. 인민의의무교육, 직업교육과사회보험사업을국가의경비로실시할것 <18 개정책中 >(1945. 10. 17) 14. 우리의민족문화와고유도덕을순화앙양하고세계문화에교류조합함 15. 국가책임제의의무교육제도의실시를기하고학술연구기관의확충을圖함 < 정책中 >(1945. 11. 12) 25. 국가부담에의한의무교육의실시 26. 문맹퇴치及사회교육의촉진 27. 학술及교육기관의확충과교육가, 연구가, 기술가의優遇 28. 우리고유문화를계발하여민족적긍지를앙양 < 강령 ( 초안 ) 中 >(1946. 10. 16) 15. 민주문화의창건과그의발전을기하여민족문화의좋은전통과국제민주문화의섭취강화를기하며 16. 의무적교육제도와광범한민주적계몽교육의실시 解放三年史 Ⅰ, p.201. 每日新報, 1945. 10. 17. 해방전후의조선진상, pp.58 59. 서울신문, 1946. 10. 17.
중도우파에속하는국민당과중도좌파에속하는조선민족혁명당, 조선인민당, 사회노동당에서도국가의경비로, 국가부담으로혹은국가책임제로의무교육제를실시할것을제시하고있다. 조선국민당의정강에서는교육정책에서의무교육과관련한구체적인언급이없었으나, 이후조선국민당을비롯한여러정당이통합되어설립된국민당에서는의무교육정책이등장하였다. 또한조선국민당및국민당에서는 민족의식, 민족문화 에대한강조가주목되며, 조선인민당과사회노동당과같은정당에서도민족문화를강조하는정책을볼수있다. 이는안재홍을비롯한신민족주의계열의영향및좌우연합을추구하는중도계열정당의특징이다. < 표 4> 는가장많은수를점하고있는우익진영정당들의교육정책을정리한것이다. 정당명대표자교육정책내용출전 고려민주당원세훈 < 정책中 >(1945. 8. 18) 의무교육실시와교육비국가부담 한국독립당김사충김구 < 黨義중에서 >( 제 5 차임시대표대회 1945. 8. 28. 在重慶 ) 정치경제교육의균등을기초로한신민주국을건설하여서 <5 개黨綱중에서 > 4. 국비교육시설을완비하여서기본지식과필수기능을보급할것 <27 개黨策중에서 > 4. 노동, 교육, 선거, 파면, 입법, 보험, 구제등각종기본권리를향유할것 11. 국민의각종교육의경비는일률로국가에서부담할것 12. 교육종지의내용을독립, 민주, 단결로확정하고신교과서를편찬할것 고려청년당 < 정책中 >(1945. 9. 9) 4 민생기본권리의확보ㄷ ) 교육의기회균등 조선여자국민당 한국민주당송진우김성수 대한민국국민당 임영신 < 교육부 >(1945. 9. 14) 의무교육실시, 가정교육의새로운지도, 태교교육운동 허강 <8 개정책中 >(1945. 9. 16) 4. 교육및보건의기회균등 <7 개정책세목中 6) 교육의部 >(1946. 2. 5) 1 국민교육제의급속실시와현교육자의재교육 2 국민학교수업료의철폐 3 직업교육의확충及公營 4 이공교육의대확충과광공기술의적극양성 5 교원及기술원의우대 <18 정강中 >(1945. 9. 16) 4 교육제도는의무제로하되근본적으로갱신하여민주주의국가의건실한구성분자를배양할것 解放三年史 Ⅰ, p.118. 韓國獨立黨黨義解釋 해방전후의조선진상, p.102. 해방전후의조선진상, p.109. 解放三年史 Ⅰ, p.126. 東亞日報, 1946. 2. 8. 해방전후의조선진상, p.112. 민주의원이승만 < 민주의원임시정책 >(1946. 3. 18) 朝鮮日報,
임시정부수립대책협의회 김규식김구 민주국민당신익희 조선민주당조만식이윤영 1) 전국민의완전한政治的, 經濟的, 敎育的평등의원칙을기초로한獨立國家의균등사회를건설함 17) 國家의부담으로의무교육제도를실시함 < 미소공동위원회제 5 호자문안답신中 >(1947. 6. 27) 1. 민권평등권과균점권을확보하기위하여는 의무교육의실시 을비롯한광범위의경제사회및문화후생정책의헌법적보장이필요하다. <10 개정책中 >(1949. 2. 10) 교육급보건의기회균등 <7 개정책세목中 6) 교육의부 > 1. 국민교육비의국고부담과교육자의자질향상 1. 실업교육기관의확충과공영 1. 유능자특별교육비의국고부담 1. 과학교육기관의확충과기술자의적극육성 1. 교육기관의적정분포 < 총선거강령中 >(1950. 4. 23) 의무교육의급속실시와성인교육의철저를기한다. < 총선거강령中 >(1950. 4. 23) 8. 의무교육을실시하며야간학교를설치한다. 1946. 3. 19. 臨時政府樹立大綱 미소공위자문안답신집, p.17. 東亞日報, 1949. 2. 12. 漢城日報, 1950. 4. 28. 漢城日報, 1950. 4. 26. 한국독립당과한국민주당을비롯한대표적인정당은물론기타정당들도역시나의무교육의실시, 교육비의국가부담, 수업료철폐등을주장하고있음을확인할수있다. 가정교육과태교교육을주요교육정책으로구상하고있는조선여자국민당에서도동일하게의무교육의실시를내세우고있는데, 이는의무교육을실시함으로써종래남자에비해현저히취학률이낮았던여자에게도동등한교육의기회를주어여성의권리가향상될것이라고여겼기때문이다. 25) 또한앞선모든정당들을통틀어유일하게임시정부긴급대책협의회에서는민권으로서의평등권을확보하기위한방안으로, 의무교육과기타정책들을실현하기위해서는헌법적보장이필요하다고제안한점이주목할만하다. 우익계열정당의교육정책에서무엇보다특이할만한점은앞서좌익및중도계열에서는거의볼수없었던 교육의기회균등 이라는표현이여러정당들에서나타나는것이다. 반면고려민주당, 한국독립당, 민주의원, 민주국민당을제외하고는교육비의 국고부담 과같은적극적인의무교육 25) 조선여자국민당의설립취지가 조선여성은자질을향상하여정치경제사회적지위를확고히지키며민족국가건설에초석이되려한다 ( 每日新報 1945 년 9 월 14 일자 ) 였으므로의무교육을실시하여교육을통해여성의자질향상시키고지위를가지며국가건설에이바지하고자하였음을알수있다.
무상화에대한규정이보이지않는다. 이처럼다수의우익계열정당에서모든국민에게차별없이교육의기회를제공하는것을원칙으로삼지만, 국고부담등교육받을권리를보장하기위한적극적인규정이없다는점은좌익및중도계열정당들과대별된다. < 표 2>, < 표 3>, < 표 4> 에서볼때정치적이념에따라세부적방책은약간씩다를지라도각정당들은신국가건설의방향을모색하는가운데교육정책을구상하고있었다. 좌익및중도계열에서는교육비의국고부담정책이공통적이며, 중도계열에서는이와함께민족문화에대한강조가주목되며, 우익계열에서는무상의무교육과같은교육보장적측면보다는기회균등의측면에서의무교육의실시를주장한것이차이점이다. 계열별로강조점에는차이가있을지라도교육의기회균등의무교육의실시교육비의국고부담등은당시의당면과제였다. 좌우이념을막론하고각정당들은이를선결해야할국가적사안으로인식하였고, 이로써광복직후의무교육의실시가조속히진행될수있었다. 교육에대한높은관심은정치적주도층외에교육계를비롯한일반민중들에게서도마찬가지였다. 1945년 9월 9일미군정청이설치되고이틀후인 9월 11일, 하지중장은기자회견을열고시정방침을발표하였다. 26) 하지중장은그동안자신에게들어온질문들에대해답변을하였는데, 그가답변한세가지의중요한문제중교육의문제가두번째였다. 다음은당시하지중장이기자회견에서발표한시정방침의내용이다. 나는이자리에서그동안나에게들어온몇가지질문에대하여대답하고자한다. 제1문제는현재일본에거주하고있는조선동포구제문제이다. 제2문제는학교재개에관한것이다. 조선인을위한교육기관은될수있는한속히개교시킬예정이다. 우선초등학교를개학하고잠정적으로중등, 전문, 대학을개교할터이다. 그러나제일큰문제가조선의국어교육이고이에대한교재편찬과이밖에다른교재선택과목결정등의제문제로인하여어느정도기간이필요할줄안다. 제3문제로는통화등경제문제이다. 26) 每日新報 1945 년 9 월 12 일자 ( 資料大韓民國史 1, pp.85 87).
시정방침으로유의하고있는것이첫째는일본에있는조선인의구제문제였고, 두번째가바로 학교재개 에관한것이었으며, 그다음이경제문제였다. 이를통해속히학교문을열고학생들을가르치되, 일제치하에서우리말과글을빼앗긴채왜곡된교육을어떻게바로잡을것인가는광복을맞은새로운조선에서많은사람들의관심사였음을알수있다. 당시학교는일본국왕의항복선언직전까지는전시태세를갖춘일본군대가, 그후에는미군정의군대가점거하고있었다. 광복전후로교육활동의공백이생겨나게되었고예년같으면 8월중순이지날즈음에는여름휴가를끝내고개교할시기였으나 27) 9월이되도록개학하지못하고있었다. 28) 서울에있는혜화, 덕수, 장훈, 돈암, 미동, 수송등여섯학교의후원회는미군정에서새로운초등교육방침이수립될때까지시내의초등아동을그대로둘수없다는데뜻을모으고 9월 12일 경성초등학교후원회연합회 를결성하였다. 同會에서선정된상임위원들은군정교육담당자를방문하여서울에있는 10만이넘는국민학교아동들을하루라도빨리교육시키는것에대한사업을상의하는등민간차원에서먼저적극적으로움직였다. 29) 이처럼신국가건설을앞두고산적해있는과제들중에서도하루빨리학교문을다시열고왜곡된교육을바로잡는문제는계층을막론하고서둘러야하는긴급한사안이었다. 사회의관심과이목이집중되어있었기때문에미군정에서도교육문제를이처럼우선순위에두지않을수없었다. 27) 경성부내각국민학교에서는지난 7 월 21 일부터일제히여름휴가로들어가 1 년생부터 4 년생까지는집에서영기를기르고 5 년이상은근로작업등으로뜻있는여름을보내고있었는데 25 일간의휴업기간이다지났음으로금일 15 일오전 9 시를기하여부내일제히제 2 학기의시업식을거행한다 ( 每日新報 1944 년 8 월 15 일자 ( 國民學校今日一齊開學 ). 이로볼때광복전년도인 1944 년에는 8 월 15 일경이개학이었다. 28) 정태수編, 미군정청학무국의역사 (1946. 2. 28), 美軍政期韓國敎育史料集 ( 上 ), 홍지원, 1992, p.48( 당장실행해야할일이두가지있었다. 그중한가지가학교를개교하도록하는일이었다. 모든학교가휴교하고있었다. 즉여름방학중에도수업을종료하지않았던학교들도 8 월 5 일부터문을닫고있었다. 또한가지는학교의재개와관련된여러문제에관한유능한한국인들의자문을구하는일이었다 ). 29) 每日新報 1945 년 9 월 15 일자 ( 資料大韓民國史 1, 1968, p.97).
미군정에서는한국의실정을잘알지못하기때문에라카드학무국장 30) 은 兪億兼, 金性洙, 玄相允, 李卯, 白樂濬, 崔鉉培, 趙東植, 李德鳳, 金活蘭, 任永信, 金聖達, 李克魯등교육계의유명인사들을초청하여우선교육위 원회를조직하고서둘러새로운교육방침에대해협의하였다. 그직후인 9 월 16 일, 아놀드군정장관은 9 월 24 일국민학교부터우선개교 하고 우 리의말을토대로하여새교육을한다 고발표하였다. 31) 이를통해미군정 의통치가일본과는다름을선전하고여론으로부터호의적인보도를이끌 어내었으며민중들로하여금일시적인기대감을갖도록하였다. 이틀뒤인 18 일에는학교재개, 사립학교인가, 교수용어, 교직원등의 사안에대해신교육방침을수립하여각도에지시하였다. 32) 그리고개학 을며칠앞둔 9 월 20 일에는재정확보를위해교육재산이관에관한방 침을發布하여일본인의학교경영에사용되는교육비였던府단위의 第 一特別經濟 소속의전재산과郡단위의 學校組合 소속전재산모두를 각각조선인의교육비인 第二特別經濟 와 學校費 소속으로이관하도록 하였다. 33) 이는군정청에서 일본인재산처리에관한방침 34) 을세워발 표한 10 월말보다한달이상앞선조처였다. 한편, 1945 년 11 월 5 일에열린서울의 53 개공립국민학교장회의에 서는 2 부제를더욱강화하여 6 세이상 12 세미만의미취학아동전부를 취학시킬것이결의되기도하였다. 35) 이렇듯정당및사회단체, 교육계, 30) 라카드 (E. N. Lockard) 대위는미군정청의초대학무국장을역임하였다. 시카고의한초급대학에서영어를가르친경험밖에없으나한국에진주한미군장교들중에가장교육경험이많다는이유로교육문화의최고책임자인학무국장에임명되었다 ( 오천석, 외로운城主, 광명문화사, 1975, p.81). 31) 每日新報 1945 년 9 월 16 일자 ( 資料大韓民國史 1, pp.113 114). 32) 每日新報 1945 년 9 월 18 일자 ( 資料大韓民國史 1, pp.124 125). 이는후에군정청법령제 6 호교육의조치 ( 학교수업에관한규정 ) (1945. 9. 29) 로공포되었다 ( 美軍政法令集, 내무부치안국, 1956, pp.8 9). 33) 每日新報 1945 년 9 월 20 일자 ( 資料大韓民國史 1, pp.129 130). 府第一部特別經濟所屬의全재산及학교는第二部特別經濟로全部移管할것, 郡學校組合所屬전재산도郡學校費에이관할것 ; 정태수안기성윤정일유용식, 교육행정재정사, 한국교육사학회, 2000, p.295). 34) 每日新報 1945 년 10 월 24 일자, 1945 년 10 월 26 일자, 1945 년 10 월 31 일자 ; 自由新聞 1945 년 10 월 28 일자 ( 資料大韓民國史 1, pp.295 298).
일반민중등사회전반의요구를반영하여의무교육은구체적인구상과함께입안단계에들어서게된다. 그것은미군정이조선의교육을새롭게건설하기위한자문단으로서, 1945년 11월 14일교육계의여러인사들로구성된 朝鮮敎育審議會 36) 를통해서구체화되었다. 비록미군정에서교육위원회를구성하고당면한교육의과제를심의하고있지만, 우리의교육문제는미군정의교육행정에일임해둘수없고민족스스로가구명하고해결해야된다고생각하였다. 37) 조선교육심의회는먼저교육이념을 弘益人間 38) 의건국이상을바탕으로인격이완전하고애국정신에투철한민주국가의공민양성을주안으로삼고, 39) 교육제도행정등교육전반에걸쳐구체적인사항을협의하였다. 주로일본이나미국에서유학한친미기독교계인사들이다수를차지했으며, 안재홍, 정인보, 장지영등민족주의학자나국학자들도존재했다. 40) 그중제4분과인초등교육분과위원회 41) 에서는초등교육과의무교육의실시에대하여토의를시작하여수차례에걸쳐회의와연구를계속하였는데, 그결과초등의무교육의실시를위한 의무교육실시요강안 이마련 35) 自由新聞 1945 년 11 월 5 일자 ; 오욱환최정실, 미군점령시대의한국교육 : 사실과해석, 지식산업사, 1993, p.247. 36) 조선교육심의회의조직과구성, 세부회의내용등은鄭泰秀, 광복 3 년韓國敎育法制史 (1945 48), 예지각, 1995, pp.89 118 을참조할것. 37) 崔奎東, 새로운敎育의中心課題, 文化創造창간호, 1945. 12. 1( 이길상오만석編, 韓國敎育史料集成 : 미군정기편 Ⅱ, 한국정신문화연구원, 1997, p.18). 38) 이에앞서삼국유사와제왕운기에기록된 홍익인간 이념이어떤조직의이념이나강령에서공식적으로인용된것은대한민국임시정부의강령이처음인것으로보인다. 大韓民國建國綱領 (1941) 제 1 장 ( 총강 ) 中 二. 우리나라의건국정신은삼균제도에역사적근거를두었으니 이는사회각층급의智力과權力과富力의향유를균평하게하여 弘益人間과理化世界하자는우리민족의지킬바最高公理임 ( 국회도서관編, 大韓民國臨時政府議政院文書, 대한민국국회도서관, 1974, p.21) 39) 東亞日報 1945 년 12 월 25 일자 ( 교육이념을재수정 ). 40) 金漢宗, 신국가건설기교육계인맥과이념적성향, 歷史敎育 88, 2006, p.43. 41) 초등분과위원회의위원장은李克魯, 위원은李浩盛, 李揆百, 李康元, 李承宰, 鄭錫胤, 밀렌 (F. M. Milan) 이었다. 위원장이극로는민족주의국학자였으며한민당에소속되어있기는하지만조선교육심의회에서핵심세력권은아니었다. 그는상해同濟대학예과, 베를린대학정치과, 런던대에서수학하였고조선어학회주간을지내던중조선어학회사전으로투옥되었고후에월북하였다 ( 이광호, 미군정의교육정책, 강만길외, 解放前後史의認識 2, 한길사, 1985, p.517 ; 鄭泰秀, 앞의책, p.91, p.107).
되었다. 42) 그리고중앙과지방에 義務敎育制實施促進委員會 를두어특히민간차원에서의재원확보에치중하도록하였다. 43) 1946년 1월 26일회의에서는 70~80여명에이르는교육심의회구성원전원이의무교육실시요강안에대해서는다른문제와달리만장일치로찬성하였다. 이념과계열이다른여러위원들이만장일치로가결할만큼의무교육안은시급한사안이었던것이다. 1946년 3월 7일에는전체최종회의를개최하여조선교육심의회의최종결정안을학무국으로이관하였다. 그러나의무교육실시와관련한사안은더욱심사숙고한끝에동년 4월에구체적성안을발표하였다. 그주요골자는 1946년 9월부터 1951년까지 6년간에 66억원의예산으로 3만학급을신설하고만 6세부터 12세까지전학령아동을취학시킨다는방침이었다. 1946년 9월신학기부터만 6세의적령아동전원과만 7세이상의과령미취학아동도희망자전원을취학시키기로하였으며, 시설은종래의일본인학교시설전부를사용하고 6천학급을증축하되, 적령아동들은정규학교에서우선수용하고적령초과아동들은교실부족문제로 2부제수업에서교육하기로하였다. 당시 1946년교육총예산이 1,104,576,644원이었는데그중약 68% 인 756,315,044원이초등의무교육의경비보조에할당되었다. 44) 교육예산비중에서도드러나듯이광복후새로운교육방침과학교제도를세워갈때가장많은노력을기울인것은초등교육이었다. 의무교육 42) 朝鮮日報 1946 년 2 월 22 일자 ( 쾌재다. 숙원의무교육제실시 ). 43) 東亞日報 1946 년 1 월 29 일자 ( 義敎 는自力으로實行 ). 의무교육제실시촉진위원회의규정을보면그임무가의무교육제실시취지철저및국민의애국적협력촉진, 아동취학장려, 敎舍및기타시설의증설확충, 임시비재원및기타경제, 건축자재확보, 교육자재확보등으로주민들을독려하여재원물자시설을확보하는데중점을두고있다. 의무교육실시예산을매년 10 여억원씩교육채권, 일인재산, 세금, 국고보조등으로충당하고약 4 할을국고보조로지원하기로하였으나, 국가재정이빈곤한만큼국고보조의할당량도확실치않고다른부분에서의재원염출도여의치못하였기때문에민력에의존하기위한조처였다. 44) 서울신문 1946 년 3 월 5 일자 ( 資料大韓民國史 2, pp.195 196) ; 문교부, 문교행정개황, 1946, pp.26 27 ; 韓國敎育十年史刊行會編, 韓國敎育十年史, 豊文社, 1960, p.82 ; 大韓民國建國十年誌刊行會編, 大韓民國建國十年誌, 1956, p.413 ; 대한어머니중앙연합회출판부編, 韓國敎育 30 年史, 1977, p.283 ; 문교 40 년사편찬위원회編, 文敎 40 年史, 문교부, 1988, p.79.
의대상범주는국민교육의 첫단추 인초등교육이었고, 의무교육의실시는바로 초등의무교육 의실시였다. 초등교육은농사에비유하면 파종기 에해당하는시기이므로이시기를놓치면추수가허사가되기때문에기초를빨리튼튼하게다져야한다고생각했다. 45) 당시대부분의가정이빈곤한처지여서학교를다니지못하고일찍부터부모를도와농사일, 가사일을돕거나경제적활동을하는아동들도많았다. 따라서국민교육의기초인초등교육은모든아동들에게교육의기회를제공하는의무교육으로써실시하여학교에서국민으로서갖추어야할기본자질을배우도록했던것이다. 46) 국민학교를졸업하고대개열서너살로취업을할수있는나이가되므로 47) 우선초등의무교육이라도실시한다면, 이들에게학교에서한글을읽고쓸수있는능력과기초적인셈, 그리고사회조직생활에필요한규칙과질서의식을함양하도록하여직업인으로서어느정도의자격을갖출수있었다. 48) 주경야독하려는무산청소년의향학열에이바지하려고이번에 서울야간중학원 이설립된다. 지금서울시내에는그날그날의생활비를구하려고직장에매여있는까닭에글을배우고싶어도배울수없는무산청소년이많은현상임으로이들을밤에모아야간수업을하기로하고 이학원은국민학교를졸업 ( 혹은졸업정도 ) 한청소년에게 45) 朝鮮日報 1953 년 10 월 31 일자 ( 간이국민교육의필요의무교육제실시지연의일대책 ). 46) 조선의儒者들도동몽시절의교육이인간의도덕적완성을좌우한다고여겨동몽교육을중요시한교육적전통이있다 ( 具姬眞, 조선말교육관의변화와전통교육의개편, 尹世哲敎授停年紀念歷史學論叢刊行委員會編, 時代轉換과歷史認識, 솔, 2001, p.407). 47) 국민학교졸업생 35 만명중 30% 만상급학교로진학하고나머지는고등공민학교나직장으로나가게되었다고한다 ( 東亞日報 1950 년 5 월 7 일자 ). 당시는중등교육기관이부족하여중등학교로진학을희망하는학생들이모두입학할수없는형편이기도하였으나그점을감안하더라도국민학교졸업생의절반가량은직장이나가정에서일을하였던것으로보인다. 당시는열서너살혹은그이전부터도경제활동을시작하는경우가있었고, 따라서아동노동법규 ( 군정법률제 112 호, 1946.9.18), 미성년자노동보호법 ( 군정법령제 4 호, 1947.5.16), 미성년자노동자의교육급보건 ( 군정법률제 2 호, 1947.9.15.) 등이제정되기도했던것이다. 48) 이임하, 1950 년대여성교육에서의성차별과현모양처이데올로기, 東方學志 122, 2003, p.295.
중등교육을실시하게되는데또학원내에는직영작업장을설치하야공동작업을실 시시키는한편합숙도시켜작업에서얻는임금으로서학비를보충시키기로되었다. 49) 위의기사에서보듯이당시국민학교졸업생들중에는직장에서일을하고생활비를벌어야했던아동들이많이있었다. 그래서국민학교를졸업한정도의아동들은 고등공민학교 에서, 미취학아동은 공민학교 에서주경야독하도록배움의기회를제공하였다. 50) 이들은정규수업시간이나교육과정이아닌속성으로과정을마치도록했다. 국민교육의이상을실현하고민족문화수준을향상시키기위해서는초등은물론중등교육까지도의무교육으로실시해야한다고생각하였지만, 51) 무엇보다예산면에서, 또한시설교원행정적운영경험부족등의정황상초등이상의의무교육은당장은해당될수없었다. 또한한민당계열의정치가교육가들이주도권을잡음으로써교육받을권리를보장하기위한적극적인국가적차원의보조즉국고부담의의무교육이나무상화등사회보장정책이실시되지못하였다. 의무교육의연한과무상화여부뿐만아니라우리를중심으로부활해야할교육은결국내용적방법적측면에서도미국식민주주의, 새교육운동, 생활중심교육과같은미국식교육체제가수입되는결과가되고말았다. 52) 49) 東亞日報 1946 년 4 월 18 일자 ( 向學에불타는少年위해 ). 50) 東亞日報 1947 년 1 월 28 일자 ( 각산업장에공민교설치 13 세 -16 세아동을교육 ). 서울시학무국에서는법령 112 호에의하여산업방면에종사하는 13 세부터 16 세까지의어린이들에게공민교육을시켜민도향상과국민계몽에만전을다하여신흥국가의국민이되도록시내각공장주와경영자들로하여금각직장에공민학교를세우도록통첩을발하였다는데수학시간은매주 6 시간으로하루한시간을평균 1 년 300 시간을교수할방침이라고한다. 51) 남조선교육자협회등주로사회주의계열교육가들이의무교육의연한을중등교육혹은중등까지점진적으로확대하는방향으로제시하였다 ( 김정현, 앞의논문, pp.27 28). 52) 이로써조선말기이래잔존해온사회민족문제를해결하고근대개혁기이래로제기되어온 民族自主의교육, 正體性에근거한新國家의교육, 傳統과改革의교육 을구상하였으나그러한교육체제는끝내세우지못하였다 ( 李景植, 한국근현대사회와國史敎科의浮沈, 사회과학교육 1, 서울대학교교육종합연구원사회과학연구소, 1997).
3. 國民學校의증설과師範學校의운영 초등의무교육을실시하는데있어가장시급한문제는급증한취학아동을수용할校舍를마련하는문제와아동들을가르칠敎員을확보하는문제였다. 일제시기재조선일본인의소학교취학률은 1920년대에이미 99% 에이르러의무교육을실시하지않았음에도의무교육과다름없는완전취학을이루었던반면 53) 조선인은 1940년도에들어서야 40% 를넘었다. 54) 광복후일본인의교육시설을모두활용한다할지라도재조선일본인의비율은전체인구의 2 3% 에불과한극소수였으므로, 일제시기의교육시설만가지고는광복후에급증한취학아동을모두수용할수없었다. 55) 더구나 38도선이북에서남하한사람들과일본중국만주대만호주등에서귀환한자들을합하여남한에약 2백만명정도의인구가더해졌고, 56) 1945년말 6세에서 18세까지취학가능한학생수는약 567만 8천여명에이르렀다. 그중에서취학자는약 30% 인 171만여명이었는데, 57) 1946년 10 월말에는 258만여명으로 10개월동안에만약 88만명이늘어났다. 58) 그러나校舍와敎員의확충은그에따른필요량만큼채워질수없었고이를해결하기위한재원마련의문제가함께결되어야했다. 광복후교원을확보하기위해서미군정은우선, 1945년 9월 18일신교육방침을발표하여종래의교원이자유롭게이동하는것을금지하고즉시府郡학무당국에등록을완료하도록포고하였다. 부족한교원은각학교가소재한지역에서초등교육을담당할수있다고인정받은자를채 53) 조미은, 일제강점기재조선일본인학교와학교조합연구, 成均館大學校博士學位論文, 2010, pp.212 215. 54) 조선인의취학률 ( 초등 ) 은 1932 년까지도 20% 를밑돌다가그이후증가하기시작하여 1940 년에 41.6%, 1941 년에 45.6%, 1942 년에 47.7% 정도가되었다 ( 오성철, 식민지초등교육의형성, 교육과학사, 2000, p.133). 55) 교실의부족은누적되어 1948 년에는부족교실수가 17,105 개인것으로집계되었다 ( 시정월보제 2 호, 1949. 3. 10, 資料大韓民國史 9, pp.108 110 재인용 ). 56) 京鄕新聞 1947 년 9 월 24 일자 ( 해방후귀환동포이백만 ). 57) 東亞日報 1946 년 2 월 6 일자 ( 팽대하는향학열 ). 58) 朝鮮日報 1947 년 1 월 14 일자 ( 38 이남의학생수 258 만여명 ).
용하였는데, 정해진기준도없이학교장이적임자로인정한자를우선채용하고후에행정당국의추인을받는식으로절차도간단했다. 59) 그결과 1945년 12월까지등록한공립국민학교의교원수는약 2만명으로충원되었다. 60) 그러나일제강점기전체초등교원의약 35% 를차지하였던일본인교원이물러간자리를이러한과정으로황급히채우게되었으므로교원의질과수준은매우낮을수밖에없었다. 61) 미군정에서조차당시의조치에대해, 사실일본말이한국말로바뀌고, 일본민족주의대신한국민족주의가되었으며, 일본인선생이한국인선생으로대치되었다는것이외에는 1905년이래의교육제도에급격한변화가없었다 62) 고회고하였다. 의무교육의실현에서교육시설은예산만확보되면어느정도해결될수있지만교원확보와이들의자질문제는속히해결될문제가아니었다. 63) 우선겨울방학을맞아급히전국적인교원再敎育을실시하였다. 일제의잔재를청산하기위하여민주주의이념과미국의교육사조인새교육운동에대해주입하고, 지금까지가르친적없는국어국사공민교과목에대해강습회를하는것이주된내용이었다. 1945년 12월 21일 31일에는수송국민학교에서전국의초중등교원대표자 400명을모아교육이념, 교육제도, 교과서내용및교과서의편찬취지, 활용법등을재교육하였다. 64) 그리고이들로하여금각道府郡주최로강습회를열도록하였다. 26일에는이곳에서임시정부김구주석이수강자 59) 손인수, 앞의책, 1994, pp.611 612. 60) 정태수編, 주간보고서 (1945. 12. 31), 美軍政期韓國敎育史資料集 ( 上 ), pp.276 277. 61) 미군정의 현상유지정책 은신국가건설의현실에처한교육자가교사로서갖추어야할자격의결격여부를판별하는절차는아니었으며황국신민교육에봉사했던경력교원들을그대로머물러있게하여일제시기의교육제도를답습하게된요인이되었다 ( 박진동, 韓國의敎員養成體系의樹立과國史敎育의新構成 : 1945 1954, 서울大學校博士學位論文, 2004, pp.19 21 ; 이길상, 앞의논문. 1992, pp.200 201 참조 ). 62) 정태수編, 미군정청학무국의역사 (1946. 2. 28), 美軍政期韓國敎育史料集 ( 上 ), 홍지원, 1992, p.42. 63) 송덕수, 광복교육 50 년 1: 미군정기편, 대한교원공제회교원복지신보사, 1996, pp.357 358. 64) 東亞日報 1945 년 12 월 20 일자 ( 전국초중등학교교원재교육 ).
들에게특별훈시를하였다. 여기서김구는새조선의교육이념이되는홍익인간이란네글자를쓰고교육자들의나아갈길을당부하였고, 엄항섭한국독립당선전부장은우리힘으로독립할수있도록노력하자는뜻에서자력갱생이란글을남겼다. 다음은당시김구의훈시내용중일부이다. 여러분나의소감의일부를풀고싶습니다. 지금부터 15년전나는그때교육사업에관계하였습니다. 나라는망해가고있었으므로교육으로장래를흥하게하여야되겠다고느꼈기때문입니다. 여러선생님들은이강습을마치고각기학교로돌아가면공부가르칠때정신상으로나무엇으로나아동들마음에나라를사랑하는마음을굳게가지게해주십시오. 나의희망은오직어린이에게알려있으니아동훈육에전심전력하여주기를한번더부탁하여두는바입니다. 65) 당시의교원들에게민주주의이념에입각한교육내용이나새교육운동아동중심교육경험중심교육과같은교수방법이훈련되었으나, 생소한교수방법보다더크게각인되었던것은위의훈시내용과도같은사범으로서의열성적인자세와마음가짐이기도했다. 당장교과서도없이 66) 국어교육은문해위주로, 국사교육은초보적인것이었고산수이과등은일제때교과서를당분간그대로사용할수밖에없었으며, 여전히주입식교육이었지만그래도교육은이루어졌다. 67) 사범교육을위한보다체계적인정책의수립은조선교육심의회의제7분 65) 東亞日報 1945 년 12 월 27 일자 ( 교육의이념을명시김주석, 전국교강에훈시 ). 한편, 김구는광복후자신의교육이념과건국구상을바탕으로자주독립국가의건설을수행할인재를양성하고자 1947 년 3 월 20 일 建國實踐員養成所 를설립하였다 ( 이홍구, 해방후백범김구의건국실천원양성소설립과운영, 檀國大學校碩士學位論文, 2008 참조 ). 66) 당시종이부족과인쇄난으로교과서공급이원활하지못했던상황에대해서는김태웅, 新國家建設期敎科書政策과運用의實際, 歷史敎育 88, 2003 참조. 67) 박진동, 여섯敎師의口述로본解放前後敎育의實狀, 尹世哲敎授停年紀念歷史學論叢刊行委員會編, 時代轉換과歷史認識, 솔, 2001, pp.448 456. 다음은해방직후초등교육에종사했던교사들의회고담이다. 교과서도없고아무것도없이국문해독에주안점을두었다, 1 학년이고 6 학년이고모두똑같이한글을배워야했다. 가나다라써놓고외워서가르쳤던것같다, 일본사람들에게다뺏겨서어떻게한글을가르치고쓰고했느냐, 천만의말씀. 나뿐이아니라다그대로다가르칠수가있었어, ( 한국역사책한권읽은적이없는데도 ) 그런데그것이지금생각해도다알았거든. 태정태세문단세, 그때도알았거든. 그러니까역사를배우지않았는데어떻게가르치느냐. 다가르쳤어그래도 ( 위의책, p.449).
과위원회로설치된사범교육분과위원회 68) 에서본격적으로논의되었다. 사범교육분과는교원의훈련, 사범학교의목적과학급편성, 장학금, 의무교육실시로인하여요구되는사범학교설치, 사범대학고등사범대학설치, 교원의재교육, 교원자격증의심사 등에관해서결정하는역할을했다. 69) 조선교육심의회에서학무국에이관한최종결정안에는사범교육의목적에대해 민주주의와애국심, 그리고국제협력에기초한교육제도안에서교사가되고자하는사람들에게교육자로서의인격과지식, 기술을완전하게갖추도록하는것 으로규정하였다. 70) 이로써일제강점기황국신민교육에힘쓰는師道像에서벗어나우리역사에서이어져오던師範의전통에다시다가서게되었다. 71) 새로운사범학교제도에따르면, 기존의사범학교는중학교수준이었으나중등학교졸업자격을가진학생들에게입학자격이주어지는고등학교수준의사범학교로개편하고각도마다 2개씩설립하여초등교육을담당하도록하였다. 동시에사범학교관할을학무국에서각도로이관하여국립에서공립으로변경하고, 학생들에게지급되던월 25원씩의국비보조금대신에장학금을지원하도록하였다. 72) 68) 사범교육분과위원회의위원장은張利郁, 위원은張德秀, 金愛麻, 愼驥範, 孫貞圭, 許鉉, 팔리 (L. E. Farley) 대위이다 ( 鄭泰秀, 앞의책, p.91, p.108). 69) 서울신문 1945 년 12 월 2 일자 ( 資料大韓民國史 1, 1968, pp.460 461) ; 정태수, 광복 3 년韓國敎育法制史, 예지각, 1995, p.106. 70) 정태수編, 미군정청학무국의역사 (1946. 2. 28), 美軍政期韓國敎育史料集 ( 上 ), 홍지원, 1992, p.119. 71) 사범으로서인격과지식기술을함께겸비하도록하는정신은 經義에밝고行實이닦이고道德을겸비하여야가히師範이될수있다 고여겼던우리의사범관에다가선것으로볼수있다 ( 太祖實錄 2, 太祖 1 年 9 月 24 日 ; 太宗實錄 16, 太宗 8 年 11 月 16 日 ; 睿宗實錄 1, 睿宗卽位年 10 月 23 日. 經明行修道德兼備可爲師範 ). 이러한사범의의미와전통에근거한우리나라최초의사범학교는 1895 년설립된한성사범학교였다. 師範學校令施行規則 ( 官報 1906 년 8 월 27 일 ) 에따르면, 한성사범학교의교육요지는 정신과덕행을양성하고, 국민의지조를振起하고규율과질서의수호보존으로師表의威儀를갖추고, 신체의건강을증진하고, 언어를명확히하고어법을연습하도록함 이었다 ( 李景植, 한국교육의전통과사범, 師大論叢 54, 서울大學校師範大學, 1997 참조 ). 72) 이는중등교육기관을중앙집권화하지않는다는미군정의방침에서나온것이었다. 교사로복무할것을전제로국가에서사범학교학생들에게국비보조금을지급하던제
서울 일제강점기광복이후 ( 남한 ) 73) 비고 경성 (1921) 경성여자 (1935) 8 서울 (1946.05.23) 경기 9 인천 (1946.05.23) 충북 충남 전북 전남 경북 경남 강원 6 청주 (1941) 7 대전 (1943) 3 공주여자 (1938) 1 전주 (1936) 2 광주 (1938) 대구 (1923) 5 진주 (1940) 4 춘천 (1939) 청주 10 충주 (1946.07.02) 대전공주 전주 13 군산 (1946.09.16) 광주 15 목포 (1946.10.31) 14 순천 (1946.10.30) 대구 (1949.12.26) 안동 (1947.07.21) 진주 11 부산 (1946.07.02) 춘천 12 강릉 (1946.07.20) 제주제주 (1953.04.01) 총합 10 개교 18 개교 * 일제강점기 38 도선이북에설립된사범학교 : 평양함흥신의주해주청진 (5 개교 ) * 경성경성여자대구사범학교는해방후사범대학으로승격됨 * 서울사범학교의전신은경기사범학교로 1949 년에국립서울사범학교로바뀜 * 인천사범학교의전신은개성사범학교로 6 25 전쟁후 1952 년에옮겨짐 * 점선표시는일제강점기에설립되어광복이후까지이어진경우임 * 번호는사범학교가설립된순서임 ( 사범대학으로승격된학교는제외 ) < 표 5> 는광복후설립된사범학교를도별로정리한것이다. 1945 년 당시우리나라에는총 15 개의사범학교가존재했고남한에만 10 개의사 범학교가남아있었다. 그중경성경성여자대구사범, 이 3 개의학교는중 등교원양성기관인사범대학으로승격개편되었고나머지 7 개의사범학교 만초등교원양성기관으로남았다. 의무교육의실시를앞두고급증한초등 학생취학률에따라교원의부족을보충하고자각도마다 2 개씩의사범학 교를설립하도록하였던것이다. 그결과 1946 년 11 월까지경기개성부 산충주군산목포순천강릉에 8 개공립사범학교를신설하였고, 74) 1947 도또한이러한차원에서장학금으로교체되었다 ( 정태수, 광복 3 년韓國敎育法制史, 예지각, 1995, p.297). 73) 괄호안의설립일은大韓民國建國十年誌刊行會編, 大韓民國建國十年誌, 1956, p.834 의便覽사범학교를참조하였다. 74) 1946 년도문교부예산에는각도의사범학교지원예산으로약 2,500 만원이책정되어기존에존재했던전주광주진주대전춘천청주공주여자사범학교를보조하도록했고, 각도사
년에안동, 1950년에대구, 1953년에제주에사범학교가개교하여총 18 개교가되었다. 75) 일제강점기에도사범학교가존재했으나간이와실용의교육방침하에서주로단순한교원자격자를배출하여교원으로충원하여왔다. 76) 그러나敎師는신국가건설의과제속에서인재양성을직접적으로담당하는주체였으므로사범학교를증설하여이를주축으로우리주체의사범을적극양성하고자한것이다. 77) 사범학교에대한운영방침을세우고증설하기는하였으나역시나재정의부족으로당장은필요한교원의수요대로다충원할수없었다. 그래서만 20세이상, 고급중학교정도를졸업한자를대상으로단기강습과나임시초등교원양성과를부설하여단기로양성하였다. < 표 6> 은사범학교본과외에 2개월 12개월사범학교강습과, 연수과, 임시초등교원양성소등단기양성기관의현황이다. 양성기간기관수학생수수료자수교원수 2개월 2 831 831 84 3개월 17 895 311 88 4개월 2 246 4 6개월 1 50 3 12개월 2 150 150 12 계 24 1,876 1,588 191 * 출전 : 문교부, 문교행정개황, 1946, p.37. 범학교증설비용으로배정된 2,100 만원으로 6 개의사범학교가증설되었다 ( 문교부, 문교행정개황, 1946, pp.10 12). 한학교마다약 300 만원정도가지원된셈이다. 75) 그중전라남도에는예외적으로광주와순천외에특별히도서지역의초등교원을주로담당하는목포사범을두었다. 제주도는 1946 년 7 월 20 일제주도에별도로임시초등교원강습소를설치하여교원을충원하다가 1953 년에공립제주사범학교로인정되었다. 76) 사범학교는대부분이관비로운영되었기때문에일제강점기에는재정적어려움을이유로제 1 차조선교육령시기에사범학교를폐지하고주로단기속성양성기관이나교원시험제도등을이용하여교원양성비용을최소화하였다. 제 2 차조선교육령이공포되기전인 1921 년경성사범학교를시작으로사범학교는다시설립운영되기시작했으나여전히단기속성과정으로양성되는경우가많았다 ( 김광규, 일제강점기조선인초등교원시책연구, 서울大學校博士學位論文, 2013 참조 ). 77) 김태웅, 해방후서울대학교사범대학역사과의이력과학문교육, 서울대학교사범대학編, 미래교육의변화와중등교육 : 과제와지향, 학지사, 2007, pp.214 215.
이와같은단기양성기관을통해 1946 년까지약 2,500 명이상의교원을 배출하는방식으로 78) 급속히교원을충원하였다. 기본정책은사범학교를 통해신국가건설의국민교육을담당할초등교원을인격과도덕을겸비하 고지적능력과기술을갖춘사범으로양성해야한다는방침을견지하였으 나 1950 년대중반까지도현실은그와많이달랐다. 급속한충원의결과 교원으로서자격을구비하지못한사람이절반을차지하고있었고, 궁벽한 시골에는그나마무자격자의교원도보기어려운현실이었다. 79) 한편, 학교및校舍의증설은 1946 년초에제정한 의무교육실시계획 에 따라문교부예산에서배정된초등교육경비보조액약 7 억 5 천 6 백만원중 국민학교영선비보조로책정된예산약 6 억 3 천 7 백만원을가지고진행되었 다. 80) 국민학교를새로짓거나수리하는데만의무교육비예산의거의대 부분인 84% 가책정되었지만, 문교예산자체가절대적으로부족한액수였 으므로교사증축비도그쓰임에비해매우부족했다. 그부족분은민간차원에서일부가채워졌다. 개인이혹은학부모가협 력하거나, 후원회가조직되어서학교에기부금을희사하거나토지를기부 하여학교와교실을신축증축하였다. 정부의재정지원이열악한지방에 서이러한일반민중의참여가더욱활발하였던것으로보인다. 한예로전북이리군에서는해방 1 년전에세워진학교인데교실이 2 개 밖에안되어면장, 교장, 학부모가 80 만원을모아교사를증축하였다. 81) 또교장과후원회가협력하여 30 만원으로 2 학급교실을학부형의부담으 로증축하고다음해에는 100 만원예산으로 4 학급을증축한학교도있었 다. 어느국민학교의건축기성회장은넉넉지못한살림에도불구하고시 78) 문교부, 文敎 40 年史, 1988, pp.99 100. 서울사범과개성사범에서는 9 월개학전에각각경기중학과개성국민학교의校舍를빌려서 4 개월간속성으로각 50 명씩양성하기로하였고비용부담역시관비에서지급되었다 ( 朝鮮日報 1946 년 5 월 4 일자 ( 서울송도에사범교 -4 개월간관비로 50 명양성 )). 79) 교육계의무자격교원실태, 연합신문, 1950. 1. 20. 사범학교의학생수자체도적었으나졸업생의상급학교진학이많았던이유도있었다. 80) 문교부, 문교행정개황, 1946, p.12. 나머지예산 1 억 2 천여원은교육단체재정부족보조금으로책정되었다. 81) 東亞日報 1947 년 6 월 4 일자 ( 대붕암국민학교 80 만원으로증축 ).
가 6만원의토지 3천평을기부하기도하였다. 82) 대규모는아니지만몇십만원을모아서교실몇개씩신축혹은증축해가며때로는땅까지기부받아서학교를세우고학급수를늘려나갔다. 이러한예는신문기사에서적지않게찾아볼수있다. 이는비단초등뿐아니라중등학교도마찬가지였는데, 해방직후당면한여러조건에서올바른민족교육운동을정립하고자하는차원에서그것이학교설립운동으로실천된한측면이기도했다. 83) 그렇지만새로운학교를설립하는경우에는미군정의사립학교인가에대한제재가심했고, 교사를증설하는민간차원의물질적협조도한계가있었기때문에국가차원의방안이필요했다. 대대적인확충계획은정부수립이후에야본격적으로진행될수있었다. 84) 1947년서울시에서는아동의교육비부담을경감하고학령아동전부를수용하고자국민학교는월사금을폐지하기로먼저결의하였다. 85) 이후 1948년 4월신학기부터는전국적으로국민학교의수업료가일제히폐지되었다. 86) 당시국민학교의수업료는 1원에불과했기때문에수업료폐지에대한영향은그리크지않았다할지라도이러한제반노력에힘입어취학률은꾸준히증가하였다. 광복당시국민학교학생수 1,372,883명에서 1948년에는 2,426,115명으로 100만명이상증가하였고국민학교취학률도광복당시 54.3% 에서 73.0% 로상승하였다. 87) 그러나이에반해중등학교는 1948년도취학률이 20% 이하로초등취학률을한참을밑돌았다. 88) 그이유는시설과교원의부족도있지만, 초 82) 東亞日報 1947 년 7 월 4 일자 ( 각국민교증축 ). 83) 최정기, 해방직후민족교육의문제나주민립중학교를중심으로, 한국현대사사료연구소編, 전남사회운동사연구, 한울, 1992. 84) 東亞日報 1949 년 2 월 12 일자 ( 의무교육진일보, 서울시에 9 국민교신설 ). 85) 東亞日報 1947 년 4 월 13 일자 ( 봄맞아아동에게희소식국민교월사금전폐의무교육앞두고서울시결행 ) ; 京鄕新聞 1947 년 5 월 21 일자 ( 수업료폐지 9 월 1 일부터실시 ). 그러나중등학교는비교적유복한가정의자제들이진학을할뿐만아니라제반물가사정을감안하여종래의월사금 20 원에서오히려 50 원으로인상한다고하였다. 86) 東亞日報 1948 년 3 월 5 일자 ( 아동교육에낭보! 국민교수업료폐지 ). 87) 강일국, 앞의논문, p.209.
등은수업료가폐지된반면중등학교는수업료는종래 50원에서 3배가되는 150원으로인상되었던것도큰이유이다. 초등교육은수업료폐지에따라연간수업료 2,500만원상당의교육비를정부에서보조하기로방침을세웠는데, 그결과중등교육의수업료가대폭인상된것이다. 이처럼당시의교육정책은초등교육의확충에집중되어있었다. 취학률은증가하였지만아직까지는의무교육이실시되었다고할수없었다. 수업료는폐지되었어도수백원혹은수천원에달하는 후원회비 와기타교육비로인해의무교육이지만무상이아니었기때문이다. 따라서신문지상에서는의무교육의급속한실시를요망한다는기사가빈번하였다. 89) 학급수가부족하여학령아동을전부수용할수없어콩나물시루와같은교실이며, 다부제수업이라도실시할수는있으나가르칠교사가부족하고, 무엇보다도예산의부족이가장큰걸림돌로언급되었다. 불충분한재원을보완하기위해 1948년 6월 21일에는지세령등의개정 ( 군정법령제202호 ) 이공포되었다. 90) 제6조지세의배부 에따라각부읍면에서징수한국세인지세의 90% 를학교의인정된용도를위하여연 4반기로나누어보조하고, 지세의 10% 만비상시를대비하여중앙청에서보유하도록하였다. 91) 이를놓고이후안호상초대문교부장관은국회시정방침연설에서지세의 9할인 11억내지 12억으로교육예산을보충하고나머지를학교비로쓰도록예산을세웠으니 49 53년 5개년동안계획한의무교육을반드시실시할수있을것이라낙관하는평가를내렸다. 92) 1946년조선교육심의회를통해서향후 6년동안 (1946 1951년) 의의 88) 同上. 89) 京鄕新聞 1947 년 7 월 15 일자 ( 의무교육급속실시요망 ). 90) 법령제 202 호지세령등의개정, 군정청관보, 1948. 6. 21. 91) 지세는일제하에서국세로제도화된것으로써교육재정의중요한재원이었으나해방후일제하의지세령을그대로적용할수없었기때문에개정하여군정말기에이르러서야결정된것이다. 이는정부수립직전인 1948 년 8 월 12 일공포된공립학교재정경리 ( 군정법령제 218 호 ) 에서더욱명확히규정되었는데, 함께공포된敎育區의설치 ( 군정법령제 216 호 ), 敎育區會의설치 ( 군정법령제 217 호 ) 와함께지방교육자치지방교육제정제도를확립하고자함이었다 ( 문교부, 교육세백서, 문교부, 1986, pp.71 73). 92) 각부장관의시정방침연설, 국회속기록제 1 회제 82 호, 1948. 10. 5.
무교육실시계획은이미수립되었으나이때까지법령화되지는못하였다. 지지부진한의무교육의실시를강제성을띠고완성단계까지책임있게이끌어가기위해서는법적장치가마련되어야했다. 미군정기문교부에서도오천석문교부장은교육의균등을위한의무교육제가실질적으로실천되기위해서는법령화되어야한다고그필요성을절감하고있었다. 93) 1947년 6월헌법기초분과위원회에서유진오전문위원은헌법초안을작성하였다. 94) 이후그는국회의헌법제1독회자리에서 국민의교육을받을권리 및 교육에대한국가적차원의의무 에대해서강조하였다. 즉, 이전에는교육을국가가간섭하지않고자율적으로하는것이민주주의라고생각하였으나헌법에서는교육에대해국가가지대한관심을가지고교육을받는것은국민의권리임을밝히고자하였으며, 동시에특별히초등교육은모든사람이반드시받도록의무로규정하고모든교육기관은국가의감독하에두어교육제도를법률로서정하는이런체제를취하였다고의도를밝혔다. 95) 1948년 7월 17일제정공포된대한민국헌법제16조에는 모든국민은균등하게교육받을권리가있다. 적어도초등교육은의무적이며무상으로한다. 모든교육기관은국가의감독을받으며교육제도는법률로써정한다 96) 라고하여마침내교육에대한국민의권리가규정되었으며초 93) 京鄕新聞 1947 년 12 월 16 일자 ( 문교부장후임오차장에발령 ). 94) 대한민국임시정부에서삼균주의를채택한이래로교육은헌법에서중요한사항으로취급되어행정연구회안및권승렬안모두별도의장에서취급하고있으며, 이는바이마르헌법이나중화민국헌법의영향도있다. 그러나유진오안에서는교육을한조문으로처리하고있으며이는헌법기초위원회에서도채택되었다. 국회본회의에서는이에대해교육문제를소홀히했다는비판이제기되었다.( 이영록, 우리헌법의탄생, 서해문집, 2006, pp.175 176). 95) 헌법기초위원회의보고및헌법안 ( 제 1 독회 ), 국회속기록제 1 회제 17 호, 1948. 6. 23. 96) 헌법제 16 조와관련한질의응답및심의는 1948 년 7 월 2 일제 23 차회의에서주로논의되었다 ( 헌법안제 2 독회계속, 국회속기록제 1 회제 23 호, 1948. 7. 2). 교육조문수정안으로구체적으로무상교육의정도에대해교과서학용품등일체의경비가포함될수있도록명기하자, 의무교육을중등까지확대하자등이제시되었지만헌법에명시됨으로써현실에부담을주지않는선에서가장온건한안만이가결되었다 ( 이영록, 앞의책, pp.176 177). 초등교육앞에 적어도 라는문구를추가하여앞으로의무교육을초등교육이상으로실시할시기가있을것을대비하여항구적인의미를지니도록수정되었다. 적어도초등교육 이라는문구는몇차례개헌과정에서현행헌법까지도유지되고있다. 현행헌법제 31 조 1 모든국민은능력에따라균등하게교육을받을권리를가진다. 2 모든국민은그보호하는자녀에게적어도초등교육과법률이정하는교육을
등의무교육이헌법에명시되었다. 97) 1948년 11월 27일에는부족한校舍를확충하기위해국회에서 초등교육시설확충에관한긴급조치의건건의안 이결의되었다. 국내사정으로보아당분간교사증축방법은도저히실시하기곤란한처지라고여겨초등교육시설의부족을타개하기위한방안으로敵産대건물을이용할것을건의하였다. 문교사회위원장주기용 98) 의원은 월남동포와해외귀환동포는날로격증하고있는데초등교육의현상을보면적령아동중지원자만을수용하기에도校舍가부족한형편이니국민개학의실현을위하여일부특수인사들의향락장으로이용되고있는적산요정등을응급조치로서충당 해야한다고설명하였고, 이건의안은채택되었다. 99) 적산건물사용에관한경기도의당시실정을보면, 도내 407개학교만으로는부득이 3, 4부제까지하게될형편이었으나적산건물총 84개 7,838 평이물색되어교실로배정하면 269개를더확보할수있었다. 100) 당시적산건물은학교뿐아니라다른단체에서도서로차지하고자하였으나대부분교육을목적으로한요청에우선승인되었다. 그리고같은건물을두고국민학교와다른교육기관이동시에교섭하게된경우도있었으나결국엔국민학교측이더긴박한사정이라고판단되어교사로허가되었다. 101) 1949년 12월 31일에는헌법 16조의 교육제도는법률로서정한다 는조항에따라敎育法이제정공포되었다. 교육법에서는의무교육에대해초등교 받게할의무를진다. 3 의무교육은무상으로한다. 97) 제헌헌법의교육조항과관련한논의는황승흠, 제헌헌법제 16 조교육조항의성립과정에관한연구, 法學論叢 23-2, 2011, 헌법의제정의계보에관한논의는김수용, 건국과헌법 : 헌법논의를통해본대한민국사, 경인문화사, 2008 참조. 98) 주기용은창원출생으로오산중학교를졸업하였고일본동경고등사범학교수학과졸업하고귀국하여교사로지내다가 3 1 운동에참가하여복역하였다. 이후오산학교 15 대교장으로취임했으나일제의강압으로사임하였다가광복후다시취임하였다. 조선민주당간부직을맡았으며남조선과도정부문교부보통교육국장을역임하였다. 제헌국회에무소속으로당선하여문교사회위원장이되었다. 99) 초등교육시설확충에관한건의안, 국회속기록제 1 회제 115 호, 1948. 11. 27 ; 東亞日報 1948 년 11 월 28 일자. 100) 東亞日報 1949 년 3 월 12 일자 ( 확충될국민교실, 광활한적산가옥을사용 ). 101) 京鄕新聞 1949 년 6 월 27 일자 ( 동정은국민교에, 적산교사쟁탈전치열 ).
육을받을권리와교육시설을제공할국가및공공단체의의무, 학부모로하여금아동을취학시킬의무, 그리고의무교육은수업료를무상으로하며경제적사유로취학이곤란한아동의경우교육비를보조하여교육시킬것에대해규정하였다. 102) 또한교육세와특별부과금을법률로써정한다는조항이제정되어이로써교육재원확보를위한법적근거가마련되었다. 그에앞서 1949년 12월 22일地方稅法 ( 법률제84호 ) 에는초등교육의경비를충당하기위한목적세로서 초등교육세 ( 호별세부가금특별부과금형태 ) 의부과를규정하였다. 1950년 4월 1일에는 사범교육에관한공립학교는당분간국립으로한다 는교육법제167조제8항에근거하여현존공립사범학교를국립으로인정하였다. 103) 미군정기에는지방분권화방침에서바뀌었던방침을다시변경하여, 중앙정부에서초등의무교육을담당하는사범의양성을책임있게관할하고자한것이다. 그에따라의무교육에종사하는국민학교교원은봉급의전액을, 중등교원은반액을국고로부담하게되었다. 104) 또한장학금제도는국가에서매우필요하고절실하게요구되는학과또는기술을전공하는학생의학비전부또는일부의보조를받도록하였는데, 그구체적인항목세가지중두가지가사범교육과관련한것이되었다. 105) 이렇듯헌법과법률이제정되고, 이에근거하여 1950년 6월 1일, 드디어초등의무교육이공식적으로실시되었다. 그러나의무교육의실시는 102) 교육법 ( 법률제 86 호 ) 제 8 조 1 항 모든국민은 6 년의초등교육을받을권리가있다, 제 8 조 2 항 국가와지방공공단체는전항의초등교육을위하여필요한학교를설치하여경영하여야하며학령아동의친권자또는후견인은그보호하는아동에게초등교육을받게할의무가있다, 제 86 조 의무교육을하는학교이외의학교에서는수업료를받을수있다, 제 99 조 학령아동의친권자또는후견인으로서경제적사유로학령아동을취학시키기에곤란할때에는소속교육구, 시또는특별시는교육비를보조할수있다 103) 교육법실시에따르는현존학교에관한조치령 ( 대통령령제 331 호, 1950. 4. 24, 제정 ). 104) 교육법제 70 조. 의무교육에종사하는국민학교교원의봉급전액과공립중학교와고등학교교원의봉급반액은국고가부담한다. 105) 교육법제 159 조. 국가가긴절히요구하는학과또는기술을국내또는국외에서전공하는다음의학생은학비의전부또는일부의보조를받을수있다. 1. 보통의사범교육을받는자 2. 특수교육, 기술교육을하기위한사범교육을받는자 3. 특수한학과또는기술을전공하는자
선포되었지만그준비가다이루어진것은아니었다. 서울의경우만보더라도적어도 2,700학급이필요했으나그것으로 20만 3천명을수용하려면한학급당 75명이나되었다. 또한교실수가 1,800개에불과했으니 2 부제혹은 3 4부제수업이불가피한형편이었다. 106) 심지어 1949년 6월서울의한국민학교 4학년여학생이가난한집안사정과학교에서강요하는기부금때문에음독자살을기도하는소동까지벌어져신문에대서특필되기도하였다. 107) 사정이이렇듯심해지자문교부에서는 1950년 4월신학기부터는학부형부담과중의폐단을일소하기위하여각급학교의후원회입회금과월회비의최고액을결정하고위반시엄중하게처단한다고발표하였다. 그러나국민학교는일정한최고액을결정하지는않았는데, 의무교육을실시하므로후원회비를못내는자가있더라도입학적령아동이면전부취학시켜야할처지이므로학교당국에서무리가없을정도로약간의후원회비를받을것이라는안이한대책이었던것이다. 108) 당국의허술한권고는계속되는폐단으로나타났다. 부산의한국민학교에서는학무당국의방침에따른입학수속금이 3,000원인데도불구하고무려 8,000원이라는거액을요구한사례가적발되기도하였다. 109) 그리 106) 서울신문 1950 년 6 월 23 일자. 107) 京鄕新聞 1949 년 6 월 1 일자 ( 교육계에불상사돌발, 기부금강요에못이겨국민교 4 학년여생도음독 ). 학교에서임시증축비용을한사람당 300 원씩을징수하고매월학교후원회비 200 원씩을징수하였으나가정형편상납부치못하고 1,500 원이밀려있던중, 학교에서후원회비납부와학생의성적불량으로누차학부형을오라고했다. 108) 自由新聞 1950 년 4 월 28 일자. 문교부에서정한후원회비최고액은다음과같다. 대학 초급대학 중학교갑구을구병구 후원회입회금 25,000 원 20,000원 20,000 원 17,000 원 13,000 원 후원회월회비 1,500 원 1,200원 600원 500원 400원 109) 自由民報 1950 년 6 월 6 일자. 그 8,000 원의내역을보면후원회가입금 3,000 원, 후원회 1 년회비 300 원, 모자회가입비 100 원, 모자회 1 년회비 100 원, 석탄대 200 원, 책상수리대 350 원, 교사수리비 1,000 원등이다. 이에대해당시부산시담당학무과장은 국민교입학수속금은최고 3,000 원으로정해져있으므로위반하는학교가있다면철저히조사해시정하겠다. 그리고 3,000 원의입학수속금을못낸다고해서입학을거절할수는없을것이다 라는안이한태도를보인다.
고춘천에서는학교당국에납부해야할각종부담금의과중때문에취학 치못하는아동이허다하여입학적령아동수 1,071 명중 778 명만이취 학하고나머지 27% 인 293 명이입학을하지못하는사태가벌어지기도 했다. 110) 1950 년 6 월 1 일자로의무교육이실시되자마자이처럼입학금, 후원회비등의재정문제인해차질이빚어지자문교부에서는 6 월 23 일, 극빈자에대하여서는국민학교후원회비를면제할것을지시했으나, 111) 실효성은별로없었다. 더욱이의무교육시작직후에 6 25 전쟁이발발하고말았다. 전쟁발발 다음날서울지역초등학교및중학교 1 2 학년등에휴교령이내려졌고, 27 일각급학교는무기휴교에들어갔다. 헌법및교육법에탄력을받아 그시행령또한곧제정공포될예정이었으나 112) 모든교육적행위는일 시적으로중단될수밖에없었다. 전쟁이발발하고 9 28 서울수복이있은후 1950 년 11 월초에는대부 분의학교가다시수업을재개하였다. 그런데곧중공군의대공세가시작 되고나서다시휴교령이내려졌다. 113) 그럼에도불구하고 1951 년 2 월 26 일, 전시하교육특별조치요강 을제정발포하고교육을재개하도록하였 다. 피란학생들에대하여우선은피난지소재의각학교에등록하여학업 을계속하게하였다가, 4 월에는부산대구대전등지에천막을치고서라 도피난학교를개설하도록조치하였다. 114) 110) 京鄕新聞 1950 년 6 월 8 일자. 또한입학금 2 천환이없어서입학금을준비하느라 1 년씩학교를늦게입학하는경우도있었다. 東亞日報 1959 년 2 월 15 일자 ( 단돈 2 천환의설움 ). 111) 東亞日報 1950 년 6 월 25 일자 ( 국민교후원회비극빈아동은면제키로 ). 112) 朝鮮日報 1950 년 6 월 10 일자 ( 문교부서교육법시행령검토 ). 문교부에서는장관신임과더불어신학년을맞이하여약 2 주일전부터교육법시행령을축조심의로연일피의를거듭하고있는데금 8 일심의가완료되면일간공포될것으로안다 113) 전시하의교육활동에대해서는손인수, 韓國私學史韓國動亂과私學 (1), 私學 21, 1982 참조. 114) 東亞日報 1951 년 3 월 2 일자 ( 피난학교등장? ). 피난학생들은거주지부근의임시교수장에등록하여취학하도록되었는데, 피난온학생들이등교를기피하는경향이있어조사를해보니현지교사의방언을이해하지못하고기존의학생들과서로융화되지못한것이이유였다. 따라서서울시에서는그타개책으로피난지에남하한市교직원을배치한피난학교를개설하도록하여, 국민학교 6 개교, 남녀중등학교 1 개씩이우선설치되었다.
또한부역교원과기타관계로 115) 국민학교교원은상당히부족하게되었으므로부족한교사인력의수급을위해서 1950년 11월 22일임시초등교원양성소를설치할계획을발표하였다. 각시도에 2학급정도 ( 한학급 60명 ) 의임시초등교사양성소를설치하여 16세이상중학교 4년수료정도인자들을대상으로 12월부터 6개월간단기에양성하고수료후에는준교사자격을주는방침을세웠다. 116) 임시초등교원양성소는전쟁이끝난후에도계속유지되다가교원확충이어느정도이루어지고난후 1958년에이르러폐지되었는데, 이로써초등교원양성기관은사범학교로일원화되었다. 또한전쟁으로제정이미루어졌던교육법시행령 ( 대통령령제633호 ) 이 1952년 4월 23일제정시행되어의무교육의법제화도비로소완성되었다. 전란중에도교육재원확보를위한노력도계속되었는데, 임시토지수득세법과그시행령의제정이그것이다. 117) 이는토지수득세의일정비율을서울특별시도시읍면교육구에환부하고, 서울특별시및시의환부금중일정비율을각각서울특별시또는시의초등교육비에충당하도록하여지방교육을지원하는국세환부제의역할을했다. 118) 그리고얼마후 1951년 11월국회에서는교육법의세번째개정이논의되어의무교육비의재정지원에대한국가적책임성을강화시켰다. 현행법상재원이부족한국민학교에국고보조를하게되어있음에도불구하고국가재정형편을이유로이를이행하지않아의무교육에지장을초래하게되었으므로 119) 교육법제71조를수정하여국고에서의무교육비부 115) 9 28 서울수복후부역행위특별처리법 (1950. 12. 1. 법률제 157 호 ) 을제정하여부역행위자를검거처벌할때교원과학생들도다수해당되었던것으로보인다 ( 東亞日報 1950 년 11 월 3 일자 ). 부역자처벌에관한특정지역의연구를통하여부역자로지목된일부교사들의사례를확인해볼수있다. 이에대해서는이윤갑, 한국전쟁기경북성주군의부역자처벌과피학살자유족회활동, 한국학논집 47, 2012 참조. 116) 東亞日報 1950 년 11 월 22 일자 ( 초등교사양성부족교원을보충 ). 117) 임시토지수득세법 (1951. 9. 25. 법률제 220 호 ) 제 1 조본법은 6 25 사변으로인한국가경제의불안정을조정하기위하여토지수익에대한조세를주로물납으로통합함으로써통화팽창의방지와곡량정책에기여함을목적으로한다. 118) 임시토지수득세법시행령 (1951. 10. 6. 대통령령제 539 호 ) 제 61 조, 제 67 조참조. 119) 교육법제 71 조중에서 국고는특히資力이부족한교육구, 시또는도에대하여보조를증가할수있다 라는조항을 국고는의무교육비의재원이부족한교육구, 시또
족금전액을보조하도록하자는것이다. 120) 그런데이재학의원은앞서제정된임시토지수득세법과도연결하여, 일제하부터시행되어오늘날까지온학교비의전부가토지수득세법에의해서그일부로편입되었다고하며일제강점기의학교비는오늘날의무교육비라고할수있는국민학교경영비인데, 국고에서는동전한푼내놓지않고지금으로치면수득세의일부를가지고운영하라고하니이러한결과가초래된것이라고보았다. 121) 이로볼때, 해방후계속해서법안을제정개정해왔지만어느것도직접적으로교육재원마련에영향을미치지못하고성과가미미했음을알수있다. 그리고어렵게확보한교육예산은주로학교증설비와교원봉급으로대부분이지출되었기때문에학교운영에필요한수용비후생비등제잡금은고스란히기부금이나학부형의부담으로떠넘겨졌고그비율은 70% 에이르렀다. 122) 수업료만무료였을뿐학교운영기금을 후원회비 라는이름으로 1인당 200원씩매월징수하는것이통례였고 1949년에들어서는각학교마다 300원, 400원씩내도록했으니 123) 의무교육인초등교육마저도결국은수익자부담인셈이었다. 124) 는특별시에대하여부족전액을보조하여야한다 로개정하였다. 교육법 ( 법률제 228 호, 1951. 12. 1. 일부개정 ). 120) 이에대해문교위원장이재학의원은경북의경우한학급당경비가어느교육구에서는 2 만원, 어느구는 30 만원인데, 사실상 80 명을 1 년간가르치려면 80 100 만원은있어야분필, 연료등을산다고하였다. 그러나겨우 2 만원 30 만원일뿐이므로후원회를만들어운용비의 7 할을학부형에게부담하게하여돈때문에아동이학교에못나오게되었으니, 결국국가가못나오게한셈이라고비판하였다. 따라서적어도 1 학급당 30 만원혹은 20 만원등으로사정하고그부족액이라도전액지원하여각교육구마다차등이없이재정의균형을맞출수있도록요청하였다 ( 교육법중개정법률안, 국회속기록제 11 회제 94 호, 국회사무처, 1951. 11. 15). 이안은가결되어 12 월 1 일에교육법이개정발표되었다. 121) 교육법중개정법률안, 국회속기록제 11 회제 94 호, 국회사무처, 1951. 11. 15. 122) 위의책, p.117. 한예로 1950 년서울시교육예산의총액이 17 억원인데국민학교 3,500 명교직원을비롯한인건비가 11 억원이고, 나머지 5 억 8,000 만원으로시설및경상비에충당하고있었다. 부족한비용은고스란히학부형들에게전가되어 1 인당 500 원씩의매월후원회비만총 12 억 2,000 여만원에달하였다 ( 서울신문 1950 년 6 월 23 일자 ). 123) 京鄕新聞 1949 년 10 월 12 일자 ( 부형부담력과학교납부금 ). 124) 당시물가를보면쌀 ( 小 1 斗 =5 되 ) 가 1949 년 11 월 1,065 원에서 1950 년 1 월에는 1,950 원으로한달만에물가가 2 배가량격상하던때로, 한달평균월급이 1 만 2 3 천원, 3 인
전쟁이끝나갈무렵문교부에서작성한 1953년도교육재정계획에의하면초등부터대학까지공립학교의총예산이 9,521,832,800환인데, 125) 이중국고부담, 지방비부담, 토지수득세환부금, 호별세부과금, 특별부과금, 수업료, 입학금, 수험료등소위정부부담액이 6,128,985,856환이고, 사친회 126) 기부금이 3,392,846,944환으로결국약 35% 가사친회비등으로써충당되고있는것을알수있다. 학교별로본다면국민학교는총예산 53억1천만환에서 30% 인 16억, 중등학교는총예산 22억 4천만환에서 71% 인 11억, 사범학교는총예산 1억 2,400만환에서 40% 인 4960만환, 대학교는 5억 3,100만환의 26% 인 1억 3,600만환을부담하게되어그비율은중등학교가가장컸다. 127) 그럼에도불구하고광복후광복후국민학교의학교수, 학생수, 교원수는꾸준히증가하였다. < 표 7> 은 1945년 12월부터 1953년까지의국민학교의학교수, 학생수, 교원수의추이를보여주는표이다. 구분연도학교수교원수학생수 1945년 12월말 2,937 23,474 1,637,723 1946년 10월말 3,172 28,338 2,159,330 1947년 5월말 3,314 30,519 2,183,449 1947년 12월말 3,429 34,235 2,231,788 1948년 3,443 38,591 2,426,115 생활비로최소 25,200 원 ( 쌀 1,900 원 5=9,500 원숯한가마 =1,000 원나무 =9,000 원석유값 =1,500 원부식물 =6,000 원동회비기부금기타 =500 원전차비 =300 원담배값 =3,000 원집세 =3,000 원 ) 이필요하던시기였다 ( 東亞日報 1950 년 1 월 18 일자 ). 125) 1953 년 2 월 17 일우리나라의화폐단위가圓에서으로변경되었다가 ( 교환비율 100:1) 1962 년 6 월 10 일다시환에서원으로바뀌었다 ( 교환비율 10:1). 126) 학교재정을후원하기위하여광복후 50 년대초까지는 후원회 라는이름으로. 이후교사와학부모의유대를강조하여 1952 년부터 師親會 라는이름으로학교장을회장으로하고교사들도그구성원으로참여하였으며준칙까지있었다. 박정희정부이후폐지되었으나 1963 년부터는 육성회 혹은 기성회 가, 1997 년부터는 학부모회 가비슷한기능을담당하였다 ( 교육세백서, p.78 참조 ). 127) 民主新報 1953 년 3 월 20 일자. 예산의사용처는먼저, 봉급후생비로써교직원에게지출되는것이 38 억 858 만 668 환인데, 학교별로본다면초등학교는 66%, 중등학교는 45%, 사범학교는 42%, 대학교는 33% 가교직원의후생비봉급으로충당되고있다. 다음으로교비사무비시설비영선비등학교에사용되는것이총 44 억 763 억 8,270 환이었다.
1949년 3,443 48,700 2,771,078 1950년 3,942 47,248 2,658,420 1951년 3,888 32,421 2,073,844 1952년 3,923 36,100 2,399,776 1953년 4,033 37,320 2,259,313 * 출전 : 박진동, 앞의논문, 2004, p.30 재인용 ( 문교부, 문교행정개황, 1946, p.9 ; 문교부, 문교개관, 1958, p.53 참조하여수정 ). < 표 7> 에따르면 1951년도는전쟁의타격으로모든수치가낮아지게되었지만그전후로는계속해서증가하는추세를보인다. 정부차원의재정지원이열악하였고적극적인무상화정책은없었으며전쟁겪었음에도이러한성장세를보이는이면에는민중의교육열향학열도적지않게작용했다. 128) 지역단위로후원회를조직하거나학교설립운동이일어났던것도그일환으로볼수있다. 앞서당시의물가와생활비, 학비의정도를통해살펴보았을때적어도자녀두세명을취학시켜야하는가정이라면학비가가계유지에큰부담이될정도로학부형의재정부담은컸었지만 129) 취학률이 70% 이상으로상승하게되었다. 또한당시교원의경우도남자교원의경우봉급이본봉과수당을합하여 9,040원, 여자교원의경우 7,250원으로처우가좋은편이아니었다. 130) 그렇지만교육가로서무엇보다사명감으로서교육할것을강조하고, 교원수의부족과열악한처우도사범으로서의열과성의로감내하도록독려하는당시의사회적분위기도작용하였다. 131) 그리고이념의차이에따라결집을달리하였어도교원연합조직을결성하여교사와학생의권익을대변하고교사의전문성을높이기위해연구하는등교원의자체적인노력이있었다. 132) 128) 궁핍한생계에도자식들을국민학교만은졸업시켜야한다고생각하였다 ( 京鄕新聞 1963 년 3 월 16 일자 ( 죽을수도살수도없는母情 ). 129) 朝鮮日報 1955 년 5 월 20 일자. 자식셋을국민학교 ( 昌慶 ) 에보내고있는데매일같이세아동의학비때문에죽을지경입니다. 왜정시에도 3 인을다 1 校에취학시키면학비의면제가있었는데, 의무교육제도하에무슨학비의종류가그리많습니까. 130) 京鄕新聞 1949 년 4 월 1 일자 ( 공포적존재! 실업자백이십만 ). 131) 京鄕新聞 1947 년 4 월 24 일자 ( 아동교육의진실성열과성으로실력배양하라 ). 132) 박종무, 미군정기조선교육자협회의교육이념과활동, 역사교육연구 13, 2011 참조.
4. 義務敎育六個年計劃 의추진과敎育稅法제정 1946 년 1 월 26 일조선교육심의회에서의무교육실시요강이만장일치로 결정된후 1946 년 9 월신학기부터 1951 년까지 6 년간에걸쳐초등의무 교육을완성하기로선언하였다. 그에앞서이모든문제를해결하기위해 서는재정을염출하는문제가가장큰숙제였다. 교육제도와교육방침의입안을검토하기위해 1947 년 4 월 3 5 일에 열린각도학무국장회의에서는초등의무교육예산에대해토의하고결 정하였다. 초등교육의의무제를실시하기위한전제로 25 억원의예산을 요구하였으나전액의용인은불가능하게되어대신교육의원활한운영 을위한 敎育稅 의신설을연구하기로하였다. 133) 학교비만으로는재정이 턱없이부족하였고기존의학교비제도는호별세부과금형태의지방세 였으므로지역간의격차가크다는문제점이있었기때문이었다. 134) 그러 나교육세의신설은곧바로실현되지못하고 1953 년이후다시본격적 으로논의되었다. 교육세법안에대한고심은이미 1953 년휴전을즈음하여서부터본격적 으로논의되기시작했다. 1953 년 7 월 8 10 일 3 일간대대적으로전국교 육감회의를개최하고교육재정의확립을위한대책으로서교육세의신설 을결의하였다. 135) 이법안이통과되면교육세의부과와징수가종래의 내무부소관에서독립되어문교부소관으로이관되며동시에각교육 133) 東亞日報 1947 년 4 월 9 일자 ( 추진되는교육문제의무제실시와교육세신설 ). 134) 1946 년 9 월 4 일러취군정장관은道稅및地方稅징수세칙을발표하였다. 이세금개정은직접국민생활에영향이많은호별세와소득세에의무교육에필요한학교세가새로부과된것이다. 이로써일제강점기부터이어져온 學校費 라는조선인교육재정단체의법인명칭은하나의세목명칭으로그뜻이바뀌게되었으며, 지방교육재정은지방세에서높은비율을점하는세목으로설정되었다 ( 정태수안기성윤정일유용식, 앞의책, p.296). 개정세액은도세에대하여매세율단위로 11 원씩, 부읍면세에대하여 11 원, 그리고학교비에대하여 30 원씩합계 52 원씩이총계소득의매세율에대하여부가되었다 ( 朝鮮日報 1946 년 9 월 5 일자 ( 2 만원실소득에세금 3,094 원, 금일고율징세안을발표 )). 지방세의개정은 1946 년 10 월 15 일자로군정법령제 109 호로공포되었다. 135) 東亞日報 1953 년 7 월 10 일자 ; 東亞日報 1953 년 7 월 11 일자 ; 東亞日報 1953 년 7 월 12 일자 ; 東亞日報 1953 년 7 월 15 일자 ; 서울신문 1953 년 7 월 22 일자.
구 136) 에서교육세를부과징수케되고종래의사친회부담은해소될것으로기대를모았다. 그러나세체계와부과징수상의여러문제가합의되지못하여입법이지연되어교육세법이제정된 1958년까지학부형의높은재정부담은계속되었다. 137) 사실, 의무교육은미군정기에도 1946년 1951년 6년간, 정부수립후에는 1949년 1954년 6년간각각학령아동을모두취학시킨다는계획이구상된적이있었고, 1950년 6월 1일부터는공식실시되었으나교실난교원난재정난은해소되지않았다. 이는전쟁으로한층더해졌다. < 표 8> 은전쟁으로인한학교급별피해현황이다. 전쟁전교실수 전파전소수 반파반소수 기타 피해합계 국민학교 34,294 7,784 3,840 12,076 23,700 중고등학교 4,710 1,520 761 1,263 3,544 사범학교 525 233 80 38 351 대학교 2,943 481 295 594 1,370 총계 42,478 10,018 4,976 13,971 28,965 * 출전 : 大韓敎育年鑑, 서울특별시교육회, 1953, pp.22 23. < 표 8> 을보면전체 4만2천여교실중완전히파괴된교실이만여교실로전체의 23% 에달하며기타피해를입은교실까지합하면 68% 에해당한다. 국민학교 3만4천여교실중전쟁으로 7천7백여개가완전히파괴되었고온전한교실은 1만여개밖에되지않았다. 피난에서돌아왔으나유엔군및국군이학교를사용하고있는곳도많았고전쟁후에도계속해서노천수업으로대신해야하는경우도있었다. 138) 136) 교육법제 2 장에따르면, 교육구는군을단위로한법인으로 1 차로도지사, 2 차로문교부내무부장관의지휘를받아그구역내의교육학예에관한일체사무를담당하고, 구역내학령아동전원을취학시키기에필요한국민학교를설치경영하는역할을한다. 137) 교육 50 년사편찬위원회編, 교육 50 년사 : 1948-1998, 교육부, 1998, p.717. 138) 손인수, 앞의책, 1994, p.368. 그중에서도도심지대를차지한교동국민학교의경우는전쟁피해로할수없이종로 3 가의명월관자리에천막을치고교사를대신해야하는사정에처하기도했다. 朝鮮日報 1954 년 1 월 23 일자 ( 천막짓고교사대신교
< 표 7> 에따르면피란징집등으로교원수가만여명가량감소하여그렇지않아도부족했던교원수의확보에더욱어려움이따랐으며, 학급당학생수및교사한명당학생수가감소될것에대한기대도더욱멀어지게되었다. 이러한우려에따라 1953년 9월全공무원의 35% 를감원하여염출된재정으로공무원의처우개선을기하였을때, 문교부가국민학교교원은감원대상에서제외되었다. 139) 휴전협정이체결되고정부가환도한후문교부에서는전쟁으로인한교육제반시설의파괴에직면하여국무회의를거친후 1953년 10월 1일 義務敎育六個年計劃 (1954 1959) 을수립하고 140) 본계획의수립취지를다음과같이설명하였다. 의무교육제는 1950년 6월 1일을기하여실시를보았으나실시직후 6 25사변을당한이래제반사정으로그실시의철저를기하지못하여학령아동완전취학의성과를거두지못하고있는바, 앞으로이러한상태가계속되는경우에는장래에미치는영향이심대하게될것이극히우려되므로미취학아동의수용과적령아동완전취학을기할계획으로서다음각항에의거한의무교육6개년계획을수립실시하여의무교육의완성을기하고자함. 141) 6 25전쟁으로시설파괴와교원및학생수의감소하여학령아동의완전취학이라는취학률의면에서의무교육의실현여부에대한전망이부정적이었다. 국민교육의기초인초등의무교육을조속히완성해야하며이것이늦어지면그결과는국민과국가전반의문화수준과발전정도에도영향이미칠것으로우려하였다. 따라서학령아동의완전취학을목표로의무교육6개년계획을수립함으로써그동안지지부진하였던초등의 동국민학교의천막학교 ). 139) 京鄕新聞 1953 년 8 월 20 일자 ( 교육에영향지대 ) ; 東亞日報 1953 년 9 월 3 일자 ( 공무원감원을범위통고국민교교원제외 ) ; 京鄕新聞 1953 년 9 월 4 일자 ( 각급공무원감원자수결정 ). 대신중등학교교원 20%, 고등학교이상의교원은 10%, 노무직원은 20% 가감원되었다. 140) 韓國敎育十年史刊行會編, 韓國敎育十年史, 豊文社, 1960, p.25. 141) 문교부, 國務會議附議案의무교육 6 개년계획수립실시에관한건, 국무회의상정안건철 ( 제 78 회 -91 회 ), 1953, pp.20 21.
무교육은미취학아동의수용과적령아동완전취학을목표로드디어실행에옮겨지게되었다. 그러나전후급증한빈곤아동이나부랑아 142) 를고려하여학령아동의완전취학을위해적극적으로교육비를국고보조로하겠다는교육보장은없었다. 143) 의무교육6개년계획총괄표에서는먼저적령아동취학학령아동취학학교증설수학급증설수학생증가수교원증가수사무노무직원증가수교실증축수, 여덟가지에대한목표치를연차별로제시하였는데, 그내용은 < 표 9> 와같다. 연차별 구분 적령아동 ( 만 6 세 ) 취학목표 취학목표 학령아동 ( 만 6 세 12 세 ) 취학목표 아동총수증가아동수취학률아동총수증가아동수취학률 1 차년도 (1954) 549,313 522,268 95.07 3,071,640 2,728,903 88.84 2 차년도 (1955) 556,609 534,781 96.07 3,107,762 2,851,740 91.76 3 차년도 (1956) 557,826 542,306 97.21 3,221,508 3,011,313 93.47 4 차년도 (1957) 563,380 552,548 98.07 3,393,503 3,252,334 95.84 5 차년도 (1958) 572,878 561,858 98.07 3,412,924 3,276,553 96.00 6 차년도 (1959) 577,587 571,817 99.00 3,459,412 3,325,803 96.13 연차별 구분 학교증설수 학급증설수 학생 ( 학령아동 ) 증가수 교원증가수 사무노무직원증가수 교실증축수 1 차년도 (1954) 2,352 318,645 9,521 676 5,924 2 차년도 (1955) 88 2,361 122,837 2,649 285 5,929 3 차년도 (1956) 54 3,001 159,573 3,268 275 6,569 4 차년도 (1957) 54 2,701 241,021 2,987 303 6,269 5 차년도 (1958) 61 2,483 24,219 2,764 326 6,051 6 차년도 (1959) 44 1,121 49,250 1,336 762 5,644 * 출전 : 國務會議附議案의무교육 6 개년계획수립실시에관한건, p.23. 142) 김아람, 5 16 군정기사회정책아동복지와 부랑아 대책의성격, 역사와현실 82, 2011 참조. 143) 단, 의무교육 6 개년계획실시요령 4 항에 가정이빈곤하여취학키곤란한학령아동에대하여는교과서의무상지급과식량결핍기간에급식을실시하여취학률을증진하도록하되이는제 1 차년도이후점차그지급대상아동을감축하여실시하기로한다. 단, 지급대상아동수는매년차별재적아동총수의 10% 내지 15% 이내로한다 는최소한의보장조건은제시하였다. 國務會議附議案의무교육 6 개년계획수립실시에관한건, p.21.
만 6세적령아동의취학률은 99% 를목표로하였고, 총학령아동의취학률은 96.13% 를목표로설정하였다. 교원은 1년차에 9천여명으로대폭확충하여채용할계획을세웠고, 그이후연차에는 2 3천여명정도씩꾸준히증가시키고자하였다. 의무교육6개년계획총괄표에서는다음으로의무교육비소요액에대한세부내역의액수를배정하고그중국고부담액수와그비율을연차별로제시하였다. 그에따르면의무교육비를교원봉급사무노무직원인건비학급경비교실건축비장학경비, 다섯가지로구분하고, 그중교원봉급과장학경비, 기타경비세가지는국고부담으로, 나머지는교육구부담액으로배정하였다. 이에따르면국고부담액은 1954년도에약 102억 4천만환에서 1959 년도에 98억 4천만환으로소폭줄이는반면, 교육구부담액은각각 23억 5 천만환에서 49억 2천만환으로 2배이상증가시켰다. 144) 점차국고부담액수와의무교육비의국고부담비율을줄이는방향으로계획된것이다. < 표 10> 은 1954년도국가별 1인당국민소득과국민 1인당교육비의비율을보여주는것이다. 145) 공교육비는정부예산과수업료및학부모부담액이모두포함된비용이다. 국명 1인당국민소득 ($) 국민 1인당교육비 ($) 국민소득에대한교육비의비율 (%) 미국 1,866 68.83 3.7 캐나다 1,285 44.33 3.5 영국 797 30.85 3.9 덴마크 765 27.69 3.6 서독 591 21.27 3.6 이탈리아 322 8.95 2.8 브라질 282 6.44 2.3 일본 189 11.53 6.1 한국 68 146) 1.54 2.3 144) 위의글, pp.24 26. 145) 대한교육연합회중앙교육연구소, 義務敎育의諸問題와그解決方案, 중앙교육연구소, 1963, pp.35 36. 146) 1954 년당시환율은 1 달러당 180 환으로, 1 인당국민소득 68 달러는약 12,000 환이