지방자치단체 행정 경영화 전략 연구 259 강창민* 정원희**2) 1) Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 목 차..... 서론 이론적 논의 행정경영화의 문제와 개선 지방자치단체 행정경영전략 결론 Ⅰ. 서 론 오늘날 전세계의 정부들은 공공부문의 비효율성 중에서도 특히 행정의 낙후성이 총 체적 국가경쟁력 발휘에 걸림돌이 되고 있다는 비난에 직면하여, 무한 경쟁시대에 앞으 로 나아가느냐 뒤떨어져 시대의 낙오자가 되느냐 하는 갈림길에 놓여있다. 이제까지 정부의 행정이 환경변화에 따라 새롭게 요구되는 행정서비스 수요에 기민 하게 반응하지 못하고 특유의 관료적 형식주에의 빠져 자기 혁신노력을 게을리 해왔던 것이 사실이다. 기존의 관료주의 행정은 중앙집권적이고 수직적인 조직구조 때문에 유 연성을 상실하고 있고, 독점적 성격 때문에 혁신보다는 현실안주를 선호하고 있으며, 국민에 대한 봉사 보다는 절차와 규정을 더욱 중요시하는 등 많은 문제점을 노출하고 있다. 특히 기술혁신과 국제화의 조류에 대응하여 처절한 생존 노력을 기울이고 있으 며, 그 결과 하루가 다르게 변신하고 있는 민간부문과 비교해보면 행정의 낙후성은 더 욱 두드러지고 있다. 국경없는 경제전쟁의 시대에 행정부문의 비효율을 이대로 방치하고서는 선진국가로 의 진입이 불가능함은 명백하다. 국가경영의 틀을 짜고 국가자원의 배분을 통제 조정 * 제주발전연구원 연구원 ** 수원과학대학 비서행정과 겸임교수
260 일반논문 해야 하는 공공부문이 비효율적이어서는 민간부문의 창의와 혁신을 바탕으로 한 자율 적인 발전마저 저해하게 된다. 이처럼 오늘날 공공부문의 경영, 즉 행정은 국가 경쟁우 위를 결정하는 데 있어서 가장 핵심적인 요인으로 자리 잡게 되었다. 선진국, 개도국 가릴 것 없이 세계의 모든 국가들이 정부부문의 비효율성을 극복하기 위해 개혁과 변 신에 총력을 기울이고 있는 까닭이 바로 여기에 있다. 우리 행정도 국가경쟁력 제고를 위해 산업계와 국민을 지원하는 정부 본연의 기능을 수행하도록 그 면모를 일신해야 한다. 뿌리 깊은 관주도 체제의 유산을 청산하고, 행정 집행과정의 혁신을 통해 양질의 서비스를 제공하려는 자세를 견지하며, 고객인 국민위 주의 행정을 지향하는 수준 높은 행정을 펼쳐나가야 한다. '관료적 형식주의의 타파', '고객만족중시', '시장매커니즘의 활용', '끊임없는 혁신의 추구' 등으로 표현되는 기업 가 정신을 행정에 과감하게 도입함으로써 공공부문의 효율성과 효과성을 높여야 한다 는 것이다. 다시 말해서, 시장원리를 존중하고, 규정과 절차보다는 사명과 결과를 중시 하며, 고객인 국민을 최우선으로 하는 기업가적 정부로 변화해야만, 공공문제 해결과 사회적 욕구충족은 물론 국가경쟁력을 강화시킬 수 있다는 것이다. 따라서 본 연구에는 이러한 문제제기를 통해 지방자치단체의 행정개혁과 그에 따른 행정의 경영화에 대한 연구를 통해 앞서 논의한 행정의 비효율성을 줄이고 새로운 행 정경영전략을 제시하는 데 그 목적이 있다. Ⅱ. 이론적 논의 1. 행정의 경영화에 대한 의의 가. 행정의 경영화의 개념 행정의 경영화는 객관적인 흐름과 전략적인 측면으로 나누어 볼 수 있다. 객관적인 흐름에서 보면 행정에 경영의 관리기법과 원리가 받아들여져 두 부문간의 경계가 모호 해지는 현상이라 할 수 있다. 전략적인 측면에서 보면 행정분야의 기업경영방식과 기 법을 도입 활용하여 행정의 효율성과 경쟁력을 높이려는 의도적 행위라고 할 수 있다. 최근에는 공공부문의 특성에 부합되는 요소들을 선별적으로 도입하는 것이 중요하다는
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지방자치단체 행정 경영화 전략 연구 2. 265 행정의 경영화로의 변화 가. 행정의 경영화에 대한 당위성 1) 행정환경의 변화 오늘날 행정을 둘러싼 환경은 매우 다양하고 급속하게 변화하고 있다. 존 나이스비스는 그의 저서인 Mega-Trend에서 현대세계에서 진행되고 있는 큰 변화를 10가지로 제시하고 있다. ① 산업사회에서 정보화사회로, ② 인위적 기 술에서 고도의 기술로, ③ 국가경제체제에서 세계경제체제로, ④ 단기적 정책 에서 장기적 정책으로, ⑤ 중앙집권에서 지방분권으로, ⑥ 제도적 복지에서 자 조적 복지로, ⑦ 대의민주주의에서 참여민주주의로, ⑧ 계층제에서 네트워크 체제로, ⑨ 북의 시대에서 남의 시대로, ⑩ 양자택일 사회에서 다원화된 사회 로 변화가 된다고 규정짓고 있다. 2) 관료주의적 행정패러다임의 한계 그 동안의 지방행정 모습은 타율성, 독점성, 권력성, 경직성, 획일성 등으로 집약할 수 있다. Barzelay(1992)는 공익지향적이고, 효율성을 중시하며, 통제중 심적이며, 규칙과 절차를 중시하는 행정의 모습을 관료주의적 행정패러다임 (bureaucratic paradigm)으로 규정하고 있다. 전통적인 관료제적 운영체제, 질서유지 및 통제지향적 역할구조로 특징지울 수 있는 지금까지의 지방행정은 이러한 관료주의적 행정패러다임에 입각해 왔 다고 할 수 있다. 권위와 책임, 능률과 통제의 메카니즘을 활용하여 그 역할을 수행하는 전통적인 지방행정은 다음과 같은 문제점을 노정하고 있다. ① 성과 적자 지방자치단체 존립의 정당성은 지역주민과 지역기업 및 지역사회가 필요로 하는 서비스를 제공하는데 있다. 그러나 그동안 공익성 위주, 권력작용적 질서 유지적 업무수행 과정에서 지역주민들의 입장에서 볼 때 바람직한 결과를 생 산해 내지 못하는 일이 빈번하게 발생하고 있다. 행정편의주의 또는 행정기관
266 일반논문 중심의 행정문화, 군림하는 행정 등으로 집약되는 지방행정의 문제점은 바로 지방자치단체가 지역주민들이 필요로 하고, 그 가치를 인정하는 결과를 산출 하는데 미흡함을 면치 못하고 있음을 잘 나타내 주고 있다. 다른 한편으로 지방행정의 본질은 지역사회가 안고 있는 문제를 해결하는 과정(problem solving process)이라고 할 수 있다. 그런데 전통적인 관료주의 적 지방행정은 내부관리 지향적이고 질서유지 위주의 역할구조로 인하여 문제 해결능력이 높지 않았다. 이러한 지방자치단체의 성과적자(performance deficit)는 지방자치단체 존립 의 정당성을 훼손하게 될 뿐 아니라 수요자 중심의 경제체제의 등장, 정부부 문의 독점성 파괴와 경쟁심화로 집약되는 행정환경의 변화에 대응함에 있어 지방자치단체의 경쟁력을 약화시키는 요인으로 작용하고 있다. ② 관리의 실패 규칙과 절차를 중시하는 형식주의와 권위주의, 합법성 위주의 지방행정은 국민들이 필요로 하는 서비스의 질이나 가치를 중시하기보다는 투입과정에 대 한 통제 중심으로 행정을 관리하는 폐단을 낳게 되었다. 행정의 본질은 국민 들이 필요로 하는 서비스를 전달(service delivery)하는 것이다. 따라서 서비스 가 질 높고 가치 있는 것이 되기 위해서는 국민들이 원하는 것이 전달되어야 하며, 또한 전달되는 서비스가 이를 생산하는데 수반되는 금전적 비금전적 비 용을 능가하는 가치 있는 것이어야 한다. 전통적인 행정관리방식 하에서는 투 입과 과정에 대한 통제를 통해 이러한 목표가 달성될 수 있는 것으로 생각하 였다. 그러나 실제 업무수행과정에서는 규칙과 절차를 준수하는 것 자체가 서 비스의 질과 가치를 확보하기 위한 목표가치를 압도하여 왔다고 할 수 있다. 다시 말해서 투입활동과 과정 중심의 관리방식으로 인하여 산출과 결과 및 서 비스의 질에 대한 관리에는 관심이 미치지 못하는 관리의 실패(management failure) 현상이 노정되어 왔다고 할 수 있다. 또한 통제지향적인 관리방식으로 인해 조직내에서 공무원들의 자발적인 행 정책임 풍토의 조성 또는 결과에 대한 책임확보, 공무원들의 성취의욕 제고라 는 관리목표를 달성하는데 있어서도 소망스런 결과를 창출하지 못했다고 할
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272 일반논문 의 경영이념과 경영원리 및 경영기법을 지방정부에 도입 접목함으로써 성과 향상과 관리의 효율성을 높이자는 것이다. 따라서 지방행정의 경영화 전략은 단순히 민간기업에서 활용되고 있는 경영기법이나 기술을 지방정부에 도입하 는 차원에 국한되는 것이 아니고, 민간기업의 경영이념인 고객지향성과 기업 가정신, 그리고 민간기업의 경영원리인 경쟁과 유인체제를 지방정부 부문에 도입하여 접목하는 것이다. 다시 말해서 지방자치단체장이나 공무원들로 하여 금 기업가적 창의성과 혁신성을 발휘토록 하고, 고객중심적 서비스 행정체제 를 구축하는 한편 경쟁과 유인메카니즘을 활용하여 서비스 공급체계를 새롭게 설계하자는 것이다. 요약컨데 기업가형 지방경영에서는 주민만족 극대화를 위한 고객 본위의 지방경영체제의 구축을 기본 이념으로 하여, 이를 구현하기 위한 전략개념으 로 기업가정신의 도입과 경쟁과 유인체제의 구축을 강조하고 있다. 지방행정 에 기업경영적 사고와 조직운영방식, 그리고 경영기법을 도입하여 지방행정에 내재하고 있는 경직성을 완화시켜 보다 나은 공공서비스를 보다 효과적으로 공급함과 동시에 기업경영원리를 지역 전체의 경영에도 도입하여 지역의 경쟁 력을 제고하자는 것이다. Ⅲ. 행정의 경영화에 대한 문제와 개선 1. 행정 경영화의 문제 행정의 경영화는 공공행정의 내 외적 효율성을 제고한다는 측면에서 매우 바람직한 측면이 있다. 그러나 행정은 본질적으로 경영과 다르다는 사실을 간과할 경우 몇 가지 문제점이 드러날 것이다. 첫째, 행정의 경영화는 자칫 행정의 기업성과 수익성을 지나치게 강조하여 행정의 정 치화를 도외시할 수 있다. 행정의 경영화를 통해 지역개발사업을 벌이고, 민간위탁을 통하여 행정의 효율화를 꾀하며, 그리고 내부행정관리에 경쟁원리를 도입하여 조직의 효율성을 높이더라고 거기에 그쳐서는 곤란하다는 것이다. 그러한 개발이익이 공정하 게 배분될 수 있도록 정치가 활성화되어야 하는 것이다. 행정의 정치화가 이루어지지
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278 일반논문 ISO의 경우 제주도의 ISO 9000 인증 획득과 서울중소기업청의 ISO 9000 도입 등의 사 례가 있으며, 타 지방자치단체도 이러한 전략을 수립할 필요성이 있다. 마. CI(corporate identity) 기법 CI는 조직 스스로가 자기 확인, 자기 확신을 바탕으로 조직의 가치와 개성을 창출하 고 그것을 내 외부에 알림으로써 외부에서 바라보는 자기조직의 이미지를 향상시켜 외 부의 호감과 공감대를 형성시키는 조직의 전략기법으로 그 효과는 지방정부 전체, 지역 자체, 지역주민, 지방정부에 대한 새로운 이미지(인상) 정립을 통해 조직풍토를 쇄신, 지역주민과의 커뮤니케이션을 향상, 지방정부의 이미지를 일신하여 대민 자세를 바로 세우는 데 도움을 줄 수 있을 것이다. 따라서 제주특별자치도의 경우 이러한 홍보전략 을 활용하여 제주특별자치도만의 특별한 캐릭터와 CI를 만들어 활용할 필요가 있을 것 이다. 2. 효율적 조직운영 시스템 구축 가. 지방정부의 조직혁신 조직이 행정환경요인에 의해 능동적 계획적으로 변화를 시켜 나가는 것으로 기존 시 스템에서 나타나는 문제를 개선하면서 재구조화를 통한 새로운 조직으로 탈바꿈시키는 것으로 조직혁신의 총체적 개념으로 조직개혁(Reorganization)과 조직발전(Organization Development)을 들 수 있다. 이에 따른 새로운 조직혁신의 내용들은 다음과 같다. 1) Downsizing 고객과 최종의사(공급)결정자를 정보기술로 직결시켜 고객이 있는 현장에서 즉결처리하고, 고객과 최종공급자간의 중간계층 또는 간접인력을 축소하는 감 축관리를 말하는 것으로 일례로는 관리부서 인력을 감축 서비스분야 인력 확대, 의사결정단계 축소, 자치단체 행정계층 축소, 팀에 의한 조직운영방식 등도 여기에 해당한다.
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지방자치단체 행정 경영화 전략 연구 281 완, 발전을 모색함으로써 정부 인사 제도 및 운영의 합리성을 제고할 수 있으 며, 장기적으로는 인사배치 뿐만 아니라 교육훈련, 개인평가, 보상, 경력개발 등의 범용적인 전반적인 인사관리의 시각을 제공해주는 역할을 함으로써 인사 관리의 방향성에 상당한 시사점을 제공할 수 있다. 현대적인 인사관리의 큰 흐름은 성과주의와 능력주의로 압축되며 능력주의 의 근간을 이루는 것이 바로 역량모델이며, 역량지표는 성과평가지표인 BSC 와 더불어 현대 인사관리의 핵심평가지표이며 BSC와 역량지표가 동시에 활용 되어 개인의 평가지표로 활용되기 때문에 시급히 개발하여야 할 과제이다. 3) 전문성 제고를 위한 교육 훈 련방안 제주특별자치도 공무원 교육훈련 강화방안3)은 첫째, 공무원들의 역량강화중심의 교 육훈련 체계가 도입될 필요성이 있을 것이다(이경원, 2006). 제주도의 경우 특별자치도 가 시행되면서 공무원들의 역량이 더욱 중요한 화두로 작용하고 있으며, 따라서 역량강 화에 따른 교육훈련이 절실한 것으로 파악된다. 둘째, 직무교육 이수체계의 강화가 필요하다. 제주특별자치도 공무원들의 직무역량 분석을 토대로 현재 직무(Technical Skill)중심의 연수에서 직급/직무별로 핵심인재 약 성체계로 전환하여 조직성과 창출하고, 직급졀 기초역량을 산출하여, 제주도 지방공무 원에 필요한 직무교육과정을 수행할 수 있도록 개선되어야 할 것이다. 셋째, 당해 직급 및 직무별 필수교육과정을 선정하여 의무적으로 이수하게 하고(년 50시간 이상), 자율적으로 50시간 이상 이수하게 하는 제도인 의무교육 학습제를 실시 하도록 유도해야 한다. 즉, 당해 직급에서 연평균 100시간의 교육 및 학습을 의수한자 에 한하여 승진을 허용하는 방향으로 전환될 필요가 있다. 넷째, 교육과정의 혁신으로 우선 외국어 장기교육과정을 확대하여 국제자유도시 투 자유치, 교류, 해외시장개척 전문인력 양성 등에 활용해야 하며, 간부급 공무원에 대한 중장기 교육과정 신설로 특별자치도에 걸맞는 능력을 배양해야 할 것이다. 다섯째, 사이버교육 시스템의 구축을 통해 각 부처 핵심인력에 대해서는 업무공백 부 담 등에 따라 장기집합교육이 어려운 점을 감안하여 On-line학습지원을 포함한 직무병 행교육을 실시할 필요가 있다. 따라서 사전진단, 교육, 사후진단 및 평가 의 기본절차에 3) 본 내용은 2006년 제주도 지방공무원 성과평가와 역량강화방안 연구를 통대로 작성하였다.
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지방자치단체 행정 경영화 전략 연구 283 규모와 상관없이 행정관료 혹은 정부기관은 주민들에게 대응적이어야만 한다는 것이다. 따라서 일부 또는 전체로서의 주민들의 뜻을 반영하고 나타내는 것을 대응성이라 보아야 한다(Pennock, 1952: 790-792). 즉, 주민들의 뜻이 단지 일부 주민들의 분명한 요구나 전체 주민들의 의견 혹은 둘을 모두 합친것으로부터 나 오는 것이라고 본다(Karing, 1975: 91-106; Zeigler & Tucker, 1980; Getter & Schumaker, 1978: 249-278). 2) 행정의 전문화 향상 현대사회에서 요구되고 있는 행정은 법, 의료, 그리고 기계공학과 같은 전문 분야로서의 행정은 행정대응성과 책무성(accountability)을 가지고 서비스를 제 공해야만 한다는 것이다. 즉, 주민들의 상황을 개선시킬 수 있는 특별한 기술 과 지식을 가지고 있는 관료들은 주민들의 상황을 파악하고 그들에게 필요한 것과 그들이 요구하는 것들에 대해 높은 수준의 행정대응성을 가질 수 있다고 하겠다(Stewart, 1985: 20). 그리고 이러한 행정대응성을 뒷받침하는 행정의 전문화는 행정대응성과 민주적 개념들인 대의성, 사회적 형평성, 그리고 개인 적 권리를 추구하는 것이라 할 수 있다(Nalbandian, 1991: 85-102). 관료제에서의 전문화는 전문적 규율과 기준을 제시해 주는 행정의 책임성과 책무성을 가질 수 있다는 긍정적인 장점들도 가지고 있다. 이러한 장점들은 정부의 행정 전문화의 네 가지 원칙으로 보여진다(Keary & Sinha, 1988: 575). 첫 번째는 전문화의 규율과 기준이 관료들의 태도를 가늠하는 기준을 제공하고 있고, 두 번째는 공공서비스의 공평한 배분을 향상시키는 민주적 가 치를 높인다는 것이다. 따라서, 행정전문화의 윤리적 기준이 통상 일컬어지는 관료제의 역기능을 통제한다는 것이 세 번째 장점이 될 수 있으며, 마지막 장점은 바람직한 행정 전문화의 배경에 따른 여러 측면들이 관료제의 모범적이고 협력적인 면을 촉 진함과 동시에 직업상의 전문화된 관료들을 촉진시키는 동기를 부여할 수 있 다는 것이다. 행정전문화에 대한 관점에서 살펴보면 위의 네 가지 장점들은 관료제의 대응성을 높일 수 있는 바탕을 제공한다고 볼 수 있다. 또한 관료들 의 전문화된 기술과 지식은 주민들의 공공서비스에 대한 필요와 요구를 보다
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지방자치단체 행정 경영화 전략 연구 285 4) 관리자층과 일선 업무자간의 협력강화 관리자층과 하위직 업무자간의 협력체계 구축은 행정서비스의 향상을 위한 확실한 수단들 중의 하나이다. 지금까지 대부분의 선진국의 경우, 조직의 의사 결정자와 일선 근무자간의 협력은 생산성개선의 필수요건임을 강조해왔다 (Hendrix & Lloyd, 1982; Hodes, 1991). 때문에 일방적인 상의하달(上意下達) 식의 관료기관들은, 하의상달(下意上達)식의 의사전달체계와 조화를 이루어 조 직 운영상의 상호 동등한 협력관계를 이끌어 낼 필요가 있다(Grace & Holzer, 1992). 또한 하위직 공무원들의 생산성 증진위원회와 같은 의견교환 프로그램 참여는 이들과 관리자층간의 정기적인 정보교환을 통하여 상호 이익을 주고받 을 수 있으며, 이는 행정서비스의 생산 공급체계의 개선과 직결될 수가 있다 (Englander & Sheflin, 1980). 이것은 바로 일선 업무종사자와 최고 관리자와 의 직접적인 보고체제 확대는 하위직과 관리자와의 의사소통 증진, 신속한 조 직 운영상의 문제점 해결, 업무수행의 질적 개선이라는 세 가지 측면에 커다 란 기여를 하게 된다. 따라서 많은 행정서비스 향상 전략들은 일선 업무 종사 자와 중간 관리자뿐만 아니라 최고 관리자까지 서로의 동반자적 협력관계를 강조하고 있다(Greiner, 1986; Holzer, 1991; Daley, 1992; Hyde, 1992; Pan Suk Kim & Wolff, 1994). ) 조직 구성원들에 대한 장기적 교육 및 훈련의 강화 공공부문 또는 민간부문을 막론하고, 서비스 개선 프로그램의 공통점은 업 무종사자에 대한 장기적인 교육 훈련 투자의 중요성에 있다. 그러나 대부분의 정부기관들은 장기적인 측면의 생산성 개선의 필요성을 간과하고 단기적인 비 용절감 효과에만 몰두하기 때문에, 지속적인 업무수행 과정의 개선 또는 고객 을 만족시킬 수 있는 행정서비스의 개선 등이 흔히 간과되어져 왔다 (Felbinger, 1990). 그러나 행정서비스의 질적 개선을 목표로 설정한다면, 업무 종사자에 대한 적절한 교육 훈련 방안 등도 신중하게 선택되어져야 한다 (Milakovich, 1990). 교육 훈련에 대한 장기적인 투자는 조직측면에서도 생산 성 향상의 기본일 뿐만 아니라, 조직 구성원들을 보다 창의적이고도 적극적인 생산 활동을 유도하는데 긍정적 효과를 기대할 수 있기 때문이다(Epstein, 5
286 일반논문 1993). 결과적으로 정부 및 공공부문의 행정서비스 전달체계의 개선을 통한 서비스 품질 개선을 위해서는 끊임없는 교육 훈련과 이에 대한 장기적인 투자 의 중요성이 강조되고 있는 것이다. ) 행정서비스 프로그램 강화 정부의 행정서비스 강화 전략이란, 고객들의 입장에서 공평성, 신속성, 안정 성, 편리성, 적시성(適時性), 그리고 적정한 수준의 서비스를 제공받아야 한다 는데 초점을 맞추어야 할 것이다. 그러므로 고객들의 선호도 및 욕구변화 형 태에 대한 연구, 고객규모에 대한 시장조사, 그리고 고객중심의 마케팅 전략개 발 등이 필연적으로 연구되어져야 한다. 이러한 측면에서 Cohen과 Brand(1993)는 고객들의 다양한 욕구 만족과 고객과의 갈등에 대처할 수 있는 세 가지 방법론 ① 어떤 특정 그룹 또는 계층의 고객을 설득 이해하기위해 서, 그와 다른 특성의 고객을 포기하는 방법, ② 고객의 선호(preference)를 꾸 준히 변화시키는 방법, ③ 고객 개개인에게는 만족스러움이 덜할지라도 모든 고객에게 만족을 줄 수 있는 타협점을 찾는 방법 을 제시하였다. 그러나 정부기관 또는 공공기관의 경우 공익성을 무시할 수 없기 때문에, 첫 번째 방 법과 같은 고객을 포기하는 선택은 현실적으로 어려운 실정이다. 따라서 두 번째 또는 세 번째와 같은 방안들 속에서 고객서비스 전략이 강구되어야 할 것이다. 6 ) 행정서비스 생산 공급을 위한 프로그램 예산체계의 확보 정부기관의 예산체계는 재정상의 압박과 같은 장애요소를 항상 내포하고 있 다는 점에서 행정서비스 향상 문제와 긴밀한 관계를 유지한다. 일반적으로 정 부기관의 예산체계는 이전의 업무수행 과정과 목표성취 수준 자료를 근거로 전략을 세운다. 그러나 프로그램 예산은 장기적 관점에서 미래의 예측되어지 는 업무과정을 파악 평가하고, 이를 토대로 프로그램 예산을 미리 설정한다는 데 근본적인 차이가 있다(Miller, 1992). 프로그램 예산제도를 효과적으로 활용할 수 있는 방안으로서 다음과 같은 구성요건들을 제안했다. ① 정부기관 선정 및 예산프로그램 구조, ② 전략적 7
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