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발 간 등 록 번 호 11-1640000-000011-01 정부혁신지방분권위원회 백서 4 참여정부의 지방분권 대통령자문 정부혁신지방분권위원회 발 간 사 참여정부의 지방분권 참여정부의 가장 중요한 국정과제는 정부혁신과 지 방분권입니다. 국민과 기업에 봉사하는 투명하고 일 잘하는 정부를 만들어 가고 있는 대한민국의 정부혁 신과 지방분권은 이미 많은 국가들의 관심을 모으고 있습니다. 그러나 국제사회의 관심과는 달리 국내에 서는 정부혁신과 지방분권에 대한 이해와 평가가 아 직도 미미한 수준이며, 무엇보다도 어떤 정부혁신과 지방분권 과제가 추진 되었는지 잘 알지 못하기 때문에 학자들조차 정보와 자료 부족을 겪고 있 는 것이 현실입니다. 이런 상황에서 지난 3년간 정부혁신과 지방분권의 영 역에서 무엇이 진행되었는가를 알리자는 취지에서 중간백서를 발간하게 되 었습니다. 대통령 자문기관인 정부혁신지방분권위원회는 2003년 7월에 참여정부의 국정목표와 국정원리를 기반으로 정부혁신지방분권 로드맵을 확정, 발표한 바 있습니다. 지난 3년 동안 정부혁신지방분권위원회는 행정개혁, 인사개 혁, 지방분권, 재정세제, 전자정부, 기록관리 등 6대 분야 150개 과제를 제 시하여 이를 정부정책으로 확정, 추진해 나가는데 주력하였습니다. 이 백서는 이러한 로드맵과제의 내용과 추진경과를 빠짐없이 기록하고 전문가와 국민들에게 정직하게 공개함으로써 객관적으로 평가받고자하는 노력입니다. 결코 과장하지 않고 부족한 점과 미진한 점은 참여정부의 남 은 기간 동안 보완해 나가며, 나아가서는 다음 정부가 이어 받아 지속적으 로 혁신과 분권을 수행하도록 함으로써 대한민국을 21세기 혁신국가로 만 들자는 것입니다. 그런 의미에서 총론편과 6대 분야별 백서 등 전체 7권으 로 발간되는 이 백서는 역사적인 기록물이고, 전문가들의 연구대상이고, 언 론과 국민의 평가대상이며, 참여정부의 업적입니다. 이 책들은 태스크 포스와 전문위원회, 본위원회와 국정과제회의 등 수많 은 회의에 적극적으로 참여해 주신 교수, 전문가, 관련 공무원 그리고 국민 들의 혁신과 분권을 향한 열정과 땀의 기록이기도 합니다. 셀 수 없는 많은 분들이 각종 회의에서 뿐만이 아니라, 정책추진과 일선행정의 현장과 심지 어는 국회의 입법과정에서까지 커다란 기여를 해주셨습니다. 정부혁신지방 분권위원회 위원, 전문위원, 자문위원을 비롯하여 로드맵 과제 추진에 함께 했던 모든 분들께 존경과 감사의 말씀을 드립니다. 이 과정에서 노무현대통령은 100여회 이상의 회의를 직접 주재하고 60여 회가 넘는 관련 보고를 받으면서 혁신과 분권에 대한 관심과 의지를 변함 없이 보여 주었습니다. 무엇보다도 대통령이 믿을 수 없을 정도로 많은 시 간과 노력을 할애해 주었기 때문에 로드맵 추진에 탄력을 받을 수 있었습 니다. 이제 대부분의 로드맵 과제가 기획, 정책화, 실행 단계를 거쳐 바야 흐로 그 성과가 가시화되는 단계에 이르렀습니다. 2005년 12월 31일 정부혁신지방분권위원회 위원장

목 차 제1장 지문위원회 활동 개요 3 제1절 출범배경 5 제2절 지방분권전문위원회 활동방향과 구성 10 1. 활동방향 2. 지방분권전문위원회의 구성 3. 지방분권과제 T/F의 구성 및 운영 제2장 지방분권전문위원회 활동근거 및 범위 17 제1절 지방분권 추진 로드맵 19 1. 지방분권의 추진배경과 방향 2. 추진경과 3. 작성T/F 구성원 4. 지방분권의 주요과제 5. 분권형 국가의 모습 제2절 지방분권특별법 31 1. 추진경과와 추진 T/F 구성원 2. 제정과정의 논의 사항 3. 주요 내용 4. 제정의 의미 제3절 지방분권 5개년 종합실행계획 39 1. 계획수립 배경 및 경과 2. 지방분권 추진과제 3. 지방분권의 추진체계 제3장 지방분권전문위원회 운영 49 제1절 지방분권전문위원회 회의 51 1. 정규회의 2. T/F 회의 제2절 기타활동 64 1. 워크숍 2. 간담회 제4장 지방분권 주요과제 추진현황 69 제1절 특별위원회 추진과제 71 1. 제주특별자치도 추진 / 71 2. 자치경찰제 도입 / 84 3. 교육자치제도 개선 / 99 제2절 전담 T/F 및 부처 추진과제 119 Ⅰ. 중앙 지방간 권한 재배분 119 1. 지방분권 논리개발 T/F / 119 2. 특별행정기관 기능조정 T/F / 129 3. 사무구분체계 개선 T/F / 184 4. 지방분권화 지표개발 및 분권수준 측정제도 도입 / 196 Ⅱ. 획기적 재정분권의 추진 214 1. 지방재정세제 제도 개선 T/F / 214 Ⅲ. 자치행정역량 강화 분야 224 1. 분권형 도시계획체계 구축 T/F / 224 2. 자치단체의 기관구성 다양화 방안 T/F / 239 3. 자치조직권 강화 / 257 4. 자치입법권 확대 / 269 5. 지방공무원 교육훈련 혁신 / 281 6. 지방통계 기능 강화 T/F / 293 Ⅳ. 지방의정 활성화 및 선거제도 개선 311 1. 지방선거제도 개선 T/F / 311 2. 지방의정 활동기반 활성화 / 324 Ⅴ. 지방정부의 책임성 강화 337 1. 주민투표제도 및 주민소환제도 도입 / 337 Ⅵ. 시민사회 활성화 349 1. 읍 면 동 주민자치활성화 T/F / 349 Ⅶ. 협력적 정부간 관계 정립 362 1. 국가 - 지방간 관계 T/F / 362 2. 지방정부간 협력체제 강화방안 / 370 3. 정부간 분쟁조정 기능강화 / 395 제5장 지방분권 추진의 전망과 과제 403 제 1 장 지방분권전문위원회 활동 개요 제1절 출범배경 제2절 지방분권전문위원회 활동방향과 구성

제 1 장 지방분권전문위원회 활동 개요 5 6 제 1 장 지방분권전문위원회 활동 개요 제 1 절 출범배경 노무현 후보가 대통령에 당선되고 대통령직 인수를 위한 인수위원회 를 구성하여 활동하는 동안 국정목표와 국정원리가 정리된 바 있다. 국 정목표는 국정원리와 더불어 새 정부가 임기 5년간 끊임없이 추구해야 할 가치이자 목적이라고 전제하고 새 정부가 지향하는 3대 국정목표를 1 국민과 함께 하는 민주주의를 발전시키고, 2 특권과 차별, 배제의 갈등구조를 제거해 지속적인 분배와 성장의 틀 속에서 국민이 하나 되 고 더불어 사는 균형발전 사회를 실현하며, 3 한반도의 평화와 동북아 협력을 통해 변방에서 중심으로, 분열에서 통합으로, 정체에서 도약으로 나아가 평화와 번영의 동북아 시대를 여는 것으로 정하고 있다. 1) 또한 제16대 대통령직 인수위원회 백서(2003) 는 노무현정부가 추구하는 가치이자 국가운영의 기본방침으로 원칙과 신뢰, 공정과 투명, 대화와 타협, 분권과 자율 을 들고 있다. 2) 여기서 원칙, 공정, 대화 및 분권은 1) 제16대 대통령직 인수위원회, 2003, 대화: 제16대 대통령직 인수위원회 백서, p. 44 2) 제16대 대통령직 인수위원회 백서 대화 에 의하면 새정부는 국정운영 제1 의 원리인 원칙과 신뢰를 통해 정보의 올바른 공개와 올바른 국정운영의 원칙 과정 결과를 국민에게 신속 정직하게 전달하고, 공정과 투명 대결과 투쟁 획일과 배제의 문화보다는 서로가 이해하고 배려하는 가운데 토론민주주의를 성숙시켜 나가는 것을 존중한다. 또한 대화와 타협의 국정원리를 정착시켜 각 단위의 책 임성과 자율성을 높임은 물론 일극 중심에서 다중심 사회로 전환을 시도하고 분권과 자율의 국정원리를 지향한다. 고 쓰여 있다. 공정과 투명 대결과 투쟁 획일과 배제의 문화보다는 ---- 라는 문구 중에서 앞뒤가 맞지 않는 부분이 있 으나 전체적인 문맥으로 보아 참여정부가 분권 을 국정원리의 하나로 들고 있 음은 분명하다.(제16대 대통령직 인수위원회 백서, 2003, 백서, pp. 44-45) 투입 요소이고 신뢰, 투명, 타협 및 자율은 산출요소에 해당한다. 이러한 맥락에서 노무현 대통령 당선자는 취임 전 대통령직 인수위원 회 활동기간 중 동북아 경제중심 국가건설 과 더불어 지방분권과 국가 균형발전 을 새정부 국정운영의 2대 핵심과제로 선정하고, 분권 과 분 산 을 21세기 국가발전의 새로운 패러다임으로 제시한 바 있다. 3) 제16대 대통령직 인수위원회는 이를 구체화하기 위해 정무분과위원회 산하에 3 개의 국정과제 4) 를 다루기 위한 특별전문위원회를 설치하여 향후 참여정 부의 정책기조를 수립하도록 하였다. 참여정부의 정책기조는 이러한 국 정과제별 특별전문위원회 활동의 목적 및 방향에서 그 윤곽을 찾을 수 있다. 즉 대통령직인수위원회의 [지방분권과 국가균형발전 특별전문위원 회]는 전 국토 면적의 12%에 불과한 수도권에 인구 47%, 총 경제력의 52.6%, 금융거래비중 70%가 집중돼 있는 심각한 불균형은 한국사회발전 을 왜곡하고 국민통합을 저해해 왔다고 전제하고, 중앙집권과 수도권 집중을 해소하지 않고는 국가발전과 수도권과 지방간의 균형 있는 발전 을 기대하기가 난망한 것 으로 예상하고 있다 5). 이에 따라 [지방분권과 국가균형발전 특별전문위원회]는 다시 지방분권화 추진, 지방대학 및 지방문화 육성, 지방경제 및 특성화 발전, 신행정수도 건설 등 네 개 의 소주제를 다룰 [팀]을 구성하여 소주제별 추진주체, 추진일정, 법적 제도적 검토사항 등에 대해 행정부처 실무자들과의 협의, 시민단체와 자문단의 의견을 종합적으로 고려해 실행방안에 대한 종합보고서를 작 성키로 하였다. 3) 제16대 대통령직 인수위원회, 2003, 대화: 제16대 대통령직 인수위원회 백 서, p. 50 4) 대통령직인수위원회가 정한 새로운 정부의 3개 국정과제는 1지방분권과 국가균 형발전, 2부패 없는 사회 봉사하는 행정, 3참여와 통합의 정치개혁 등이다. 5) 이 부분으로 인해 참여정부가 지방분권과 지역균형발전을 혼동하고 있다는 주 장이 끊임없이 제기되었다. 제 1 장 지방분권전문위원회 활동 개요 7 8 [지방분권과 국가균형발전 특별전문위원회]는 2003년 1월 27일부터 지 방을 순회하며 지방자치단체와 지역민들이 참여하는 공동의 토론회를 개최하기 시작하였다. 이러한 활동을 통해 각각의 다른 [소주제팀]들은 정책기조와 관련한 중점 추진사항을 제시하였다. 또한 1월 9일부터 행정자치부, 재정경제부, 기획예산처 등 관련부처와 [지방분권화 소주제팀]을 구성해 여러 차례에 거쳐 자치제도개선, 행 재 정적 권한과 예산의 이양, 지방재정 확충, 교육자치, 자치경찰 등에 관해 회의를 하였다. 이와 함께 지방분권 관련 시민단체와 한국지방자치학회 등 학계와 간담회를 개최하여 핵심과제를 협의하였다. [지방분권화 소주제팀]은 지방분권의 획기적 추진을 위해 1기능이양 의 획기적 추진, 특별지방행정기관 통폐합, 주민중심의 자치경찰제 도입 등 중앙의 기능과 권한의 분산, 2지방자치권(입법, 조직, 인사) 강화, 주 민참여제도의 전면 도입, 지방의회제도 대폭 개선, 교육자치제도 개선 등 지방의 자치역량 강화, 3지역혁신 네트워크와 재정지원체계 연계, 지방재정력 확충 및 재정불균형 완화, 지방재정 운용의 건전성 확보 등 지방재정기반 확충과 건전성 확보 등을 참여정부의 중점 추진사항으로 정리하였다. [신행정수도 건설 소주제팀]은 1월 12일 제1차 회의를 시작으로 다섯 차례의 회의를 통해 신행정수도 건설 추진기구의 구성, 연차별 일정계 획, 우리나라에 적합한 행정수도 건설모델, 외국의 사례 등을 토의하였 다. 특히 [신행정수도 건설 소주제팀]은 신행정수도 의 사회적 영향을 고려하여 부지선정 등 민감한 문제를 논의하지 않고 판단의 기준이 될 기초 자료를 만드는데 주력하였다. 또한 이 사안과 관련 있는 한국개발 연구원(KDI), 국토연구원, 산업연구원, 서울시정개발연구원 등에 설문을 의뢰하여 다양한 의견이 검토될 수 있도록 하였다. [신행정수도 건설 소 주제팀]은 서울 일극 집중의 폐해를 극복하고 수도권과 지방의 상생발 전을 유도하기 위해 충청권에 신행정수도 건설을 추진하기 위한 제반 사항을 검토하고 필요한 추진기구를 제시하였다. [지방특성화발전 소주제팀]은 산업자원부 등 정부부처, 한국개발연구 원 등 유관 기관과 다섯 차례에 거쳐 회의를 갖고, 지역혁신체제 구축, 지방 기술혁신능력 제고, 산업별 수도 육성기반 조성, 지방특화산업 진 흥, 지방물류 유통기반 및 체계 확충 등 지방살리기 방안을 연구하였다. 특히 [지방특성화발전 소주제팀]은 국정운영의 2대 핵심과제 중 하나인 동북아 경제중심 국가 의 내용 중 지방산업발전과 직결되는 다른 분야 와의 연계체계 확보, 그리고 다른 [지방대학 및 지방문화 육성 소주제 팀]과 산 학 연 프로그램에 관해 조율할 필요성이 있다고 의견을 종합 하였다. [지방특성화발전 소주제팀]은 지역혁신체계구축, 5년 단위의 산업집적 활성화기본계획 수립, 지역개발기구(RDA)설립, 지방에 대한 중앙정부의 지원방식 개선, 중앙정부와 지방정부간 안정적인 사업추진 및 상호책임 을 공유하는 지역발전협약제도 내실화, 10대 광역권 개발, 지자체의 결 정에 따라 지방대도시를 산업별 수도기능을 수행하는 지방거점도시로 육성, 문화 관광산업을 체계적으로 육성하기 위한 특정지역제도 등 본 격추진, 낙후지역을 지원하여 정주여건을 개선하는 등 삶의 질 향상, 산 업단지를 전략적으로 재편하여 지역혁신의 핵심으로 육성하는 방안 등 을 중점 추진사항으로 제시하고 있다. [지방대학 및 지방문화 육성 소주제팀]은 2003년 1월 27일부터 교육인 적자원부, 문화관광부, 과학기술부, 산업자원부 등이 참여한 가운데 기초 자료를 검토하고 관련 정책기조를 논의하였다. [지방대학 및 지방문화 육성 소주제팀]은 대학의 특성화 분야를 지역의 대표 브랜드로 육성하 고, 산업체 대학 연구소 지자체 등 지역의 주체들이 협력하여 지역발전 의 핵심역량을 키우며, 지방대학을 지역 연구 개발(R&D)의 핵심주체로

제 1 장 지방분권전문위원회 활동 개요 9 10 육성하기 위해 정부 연구 개발(R&D)예산의 지방대 지원비율을 2001년 8.5%에서 2007년에는 20%로 늘리고, 국비장학금, 해외연수시설, 첨단시 설과 기자재, 기숙사 등을 확충하여 우수인재 유치여건을 조성하는 것 등을 중점 추진사항으로 제시하였다. 노무현 대통령 당선인은 2003년 1월 27일부터 2월 12일까지 모두 여덟 차례에 거쳐 지방을 순회하며 국정토론회를 가졌다. 여기서 노무현 대통 령 당선인은 획기적인 지방분권을 강조하고 6), 국가 전체적인 효율성을 담보하며 지방자치단체간 중복투자를 막을 수 있는 공간기능 분담의 필 요성을 제시하였으며 7), 경제적 의미뿐만 아니라 정치적 위상을 포함하는 동북아 경제중심 국가 건설을 역설하였다. 8) 또한 대통령 당선인은 지역 균형발전의 구체적인 일정으로 행정수도이전 추진위원회 기획단 주무부 서를 결정한 후, 분권 권한이양 재정분권 등을 포함한 분권화추진기획단 설치 등 여러 의견을 모을 위원회를 구성할 것이라고 밝혔다. 9) 6) 광주 전남지역 국정대토론회(1월 28일)에서 노무현 대통령 당선인이 밝힌 국정 기조이다. 그러나 당선인은 행정권한이나 일부 입법권, 재정권을 지방에 준다 고 해서 곧바로 수도권집중이 억제되고 지방분권이 실현되는 것은 아니라며, 지방산업 및 지방대학 육성대책이 수반되어야 가능하다고 강조하였다.(대통령 직 인수위원회 백서, p.337) 7) 부산 울산 경남지역 국정토론회(1월 29일)에서 대통령 당선인이 밝힌 지방자치 단체 역량강화에 대한 국정기조의 논리이다. (대통령직 인수위원회 백서, pp.339-340) 8) 수도권지역 국정토론회(2월 6일)에서 대통령 당선인이 밝힌 내용임. 여기서 당 선인은 장기적으로 동북아 중심국가, 또는 동북아시대를 얘기할 때는 단순한 경제적 측면을 뛰어 넘어 수천년간 내려온 변방적 위치, 변방의 역사라는 한반 도의 역사에 종지부를 찍자는 상위의 개념이 들어 있다고 강조하고 있다. 9) 대통령 당선인이 2월 11일 전북지역 국정토론회(전북대학교 강당)에서 밝힌 내 용으로, 이밖에 지방대학을 우선 육성하여 대학서열화를 해소하고, 지방의 민 주혁신-지방자치 역시 부작용을 보완하면서 계속 발전시켜 나갈 것으로 약속 하였다. 대통령 당선인은 지방순회 국정토론회에서 여러 차례 지방대학을 중심 으로 한 지역혁신체계구축, 지방대학을 중심으로 한 지역발전전략 수립 등을 강조하였다. 따라서 제16대 대통령직 인수위원회 활동기간 중 표명된 새로운 정부 의 지방분권 정책기조는 중앙정부의 기능과 권한을 적극적으로 지방정 부에 이양하고, 지방정부의 재정력을 확충하여 재정의 건전화를 도모함 으로써 지방의 자치역량을 강화한다는 데 있다. 또한 인수위원회가 마 련한 새로운 정부의 지방분권 관련 정책기조는 지방분권과 국가균형발 전을 연계시키고 있다는 데 그 특징이 있다. 이러한 맥락에서 중앙정부 와 지방정부간 그리고 지방정부 상호간 분업을 통해 국가균형발전을 유 도하고 획기적인 지방분권을 추진하여 지방의 자생적 토대를 구축할 수 있다는 것이 제16대 대통령직 인수위원회의 정책방안이었던 것으로 이 해된다. 제2절 지방분권전문위원회 활동방향과 구성 1. 활동방향 노무현 제16대 대통령 당선자는 인수위원회 활동기간 중 분권 과 분 산 을 21세기 국가발전의 새로운 패러다임으로 제시하고 지방분권과 국 가균형발전 을 지방분권의 정책기조로 삼고 있다. 또한 지방분권 추진 로드맵 에서는 주민과 함께하는 가까운 정부, 아래로부터 지속적인 자 기혁신이 가능한 정부, 지방의 창의성과 다양성이 존중되는 사회, 자율 과 책임, 공동체 정신을 바탕으로 한 사회 등을 지방분권의 미래상으로 제시하고 있다. 지방분권특별법 이 정하고 있는 지방분권은 국가 및 지방자치단체의 권한과 책임을 합리적으로 배분함으로써 국가 및 지방 자치단체의 기능이 서로 조화를 이루도록 하는 것 이다. 다소 용어상의 차이가 있으나 지방분권특별법 제3조에서는 지방분권의 기본이념을 제 1 장 지방분권전문위원회 활동 개요 11 12 주민의 자발적 참여를 통하여 지방자치단체가 그 지역에 관한 정책을 자율적으로 결정하고 자기의 책임하에 집행하도록 하며, 국가와 지방자 치단체간 또는 지방자치단체 상호간의 역할을 합리적으로 분담하도록 함으로써 국정의 통일성을 확보하고 지방의 창의성 및 다양성이 존중되 는 내실 있는 지방자치를 실현함 으로 규정하고 있다. 대화 : 대통령직 인수위원회활동 백서, 지방분권 추진 로드맵, 지방분권특별법 별로 용어를 달리하며 정의된 지방분권 정책기조의 목표는 국가균형발전, 주민에 가까운 정부, 창의적이고 다양성이 존 중되는 사회, 자율적인 사회 및 국정의 통일성 등으로 요약될 수 있 다. 이러한 지방분권 정책목표는 상호 연계되어야 하고, 계층적으로 구 체화될 수 있는 방향으로 가야 하며, 전문위원회의 활동방향도 바로 이 방향이라고 할 수 있다. 지방분권이 지방자치의 본질을 실현하는 가장 효과적인 수단이라면 이 역시 민주성과 능률성 등 관련 이념을 충족시켜야 한다. 지방분권전 문위원회는 지방분권의 수단 연계가 중앙의 관점이 아니라 지방의 관점 에서 출발하였다. 중앙정부는 지방이 스스로 문제를 해결할 수 있도록 여건만 만들어주 기만 하면 된다. 지방문제에 관한 한 중앙정부는 후견인도 아니오, 해결 사 또한 아니다. 중앙정부가 모든 지역문제를 해결할 수 있다는 망상에 서 지방의 일까지 챙기려 드니까 지방은 중앙에 예속되고 지방은 껍데 기만 남게 되는 것이다. 지방자치를 실시한다고 해 놓고, 지방정부간 조 정과 전국적 통일성을 이유로 중앙정부가 지방의 일을 하는 경우가 너 무 많고, 지방정부에 기능을 이양하는 경우도 책임을 회피하기 위한 경 우가 많다. 10) 즉 국가 평균적 균형을 내세워 지방의 책임만 강조하는 10) 박광서(2003:48)는 지방분권화가 지역낙후성의 책임회피용이 되어서는 안된다 고 주장하고 있다. 중앙의 관점에서라면 지방의 다양성은 규모의 경제관점으로 함몰되고, 평균적 풍요를 지향하여 통일적인 국정운영의 조정기능을 강조하게 되 면 지역의 경쟁력은 약화될 것이라는 점을 지방분권전문위원회 활동과 정에서 유념하였다. 2. 지방분권전문위원회의 구성 [정부혁신지방분권위원회]가 출범한 지 한 달 후인 2003년 5월 9일 [지방분권전문위원회]가 위촉식을 갖고 출범하면서 향후 활동방향에 대 한 회의를 개최하였다. 당시 [정부혁신지방분권위원회] 산하의 5개 전문 위원회는 본 위원으로 하여금 간사위원을 겸하게 하여 의제 발굴, 안건 연구 및 전문위원회 활동을 지원하도록 하였는데, 노무현 대통령은 [정 부혁신지방분권위원회] 김병준 위원장으로 하여금 직접 [지방분권전문위 원회] 간사위원을 겸하라고 할 정도로 강한 지방분권의지를 표명하였다. 그러나 현실적으로 위원장이 어느 한 전문위원회 간사위원을 겸할 수가 없어서 오재일 교수로 하여금 간사위원을 대행케 하였다가 6월 5일 오 재일 위원을 정식 간사위원으로 발령하였다. 2003년 5월9일 출범할 당 시 [지방분권전문위원회] 위원 명단은 다음 <표1-1>과 같다. 이후 김정연 박사(충남발전연구원 연구실장)와 홍준현 교수(중앙대 행 정학과)가 [지방분권전문위원회] 위원으로 추가되었다. 또한 [지방분권전 문위원회]와 행정자치부의 유기적인 협조체제를 구축하기 위해 2003년 7월 29일에는 행정자치부 권오룡 차관보를 [지방분권전문위원회] 당연직 위원으로 위촉하였다. [지방분권전문위원회] 위원은 아니지만 지방분권 에 관심이 있어서 [지방분권전문위원회] 활동에 참여한 본 위원으로는 원혜영 위원(당시 부천시장), 최영희 위원(내일신문 부회장), 이행봉 위 원(부산대 교수), 김상희 위원(여성민우회 공동대표) 등이 있다.

제 1 장 지방분권전문위원회 활동 개요 13 14 <표 1-1> 제1기 [지방분권전문위원회] 위원 명단(2003. 5. 9) 이 름 소 속 이 름 소 속 비 고 김병준 국민대 소진광 경원대 (위원장) 행정학과 교수 도시행정학과 교수 지방분권팀 강재호 부산대 양영철 제주대 행정학과 교수 행정학과 교수 김선희 국토연구원 이기우 인하대 연구위원 사회교육학과 교수 김성배 숭실대 이승종 성균관대 박재영 팀장 행정학과 교수 행정학과 교수 심보균 과장 김혜순 계명대 안영훈 김정연 충남발전연구원 사회학과 교수 연구실장 김중열 남인식 포항공대 한치흠 홍준현 중앙대 화공과 교수 행정학과 교수 석진원 박혜자 호남대 오재일 전남대 행정학과 교수 행정학과 교수 박희정 지방행정연구원 권오룡 행정자치부 기조실장 차관보 [정부혁신 지방분권위원회] 위원장 겸 [지방분권전문위원회] 간사위원 김병준 간사위원 후임으로 [지방분권전문위원회] 간사위원직 인수 이어 2004년 5월 9일 제2기 [지방분권전문위원회] 위원이 위촉되었는 데, 박혜자 위원, 김선희 위원, 김혜순 위원, 박희정 위원, 도중에 보충된 김정연 위원(충남발전연구원 연구실장) 등이 교체되고, 대신 김헌민 위 원, 신기현 위원, 안성호 위원, 이주희 위원, 정순관 위원, 채원호 위원, 최영출 위원 등 7명의 위원이 신규로 위촉되었고, 이어 6월에는 박순애 위원, 박준식 위원, 배준구 위원, 심익섭 위원, 유재원 위원 등 5명이 추 가로 위촉되었다. 또한 행정자치부 권오룡 차관보가 7월 31일 차관으로 승진하면서, 문원경 신임 차관보가 위원직을 승계하였다. 제2기 위원 명 단은 <표1-2>와 같다. <표 1-2> 제2기 [지방분권전문위원회]의 위원 명단 이 름 소 속 이 름 소 속 비 고 오재일 전남대 안성호 대전대 지방분권팀 (간사위원) 행정학과 교수 행정학과 교수 강재호 부산대 양영철 제주대 행정학과 교수 행정학과 교수 권오룡 행정자치부 유재원 한양대 박재영 팀장 차관보 행정학과 교수 한부영 박사 김성배 숭실대 이기우 인하대 이우종 과장 행정학과 교수 사회교육학과 교수 백 호 과장 김헌민 이화여대 이승종 서울대 김성호 과장 행정학과 교수 행정대학원 교수 오순문 과장 박순애 숭실대 이주희 국가전문행정 정병욱 행정학과 교수 연수원 교수 정선우 박준식 한림대 정순관 순천대 사회과학부 교수 행정학과 교수 한치흠 송선진 배준구 경성대 채원호 영남대 행정학과 교수 행정학과 교수 문용휴 임운혁 소진광 경원대 최영출 충북대 도시행정학과 교수 행정학과 교수 송동난 차도연 신기현 전북대 홍준현 중앙대 정치외교학과 교수 행정학과 교수 석진원 심익섭 동국대 문원경 행정자치부 행정학과 교수 차관보 한편 [지방분권전문위원회]는 사전에 안건을 조율하고 의제를 발굴하 며 관련 단체와의 협의를 주도하기 위해 기획위원회를 비공식적으로 운 영하였는데, 제1기 때는 오재일 간사위원, 양영철 위원, 이기우 위원이, 제2기부터는 소진광 위원이 추가로 합류하였다. 2005년 종래의 [지방분권전문위원회]는 해체되고 대신 [정부혁신지방 분권위원회] 산하에 [혁신분권기획전문위원회]와 [혁신분권평가전문위원 회]가 설치되었다. 또한, 이전에 활동하던 상당수의 위원들을 자문위원 으로 위촉하였다. 아울러 각종 과제 T/F에서 마련한 분야별 개혁과제에 대한 검토 및 심의를 위해 T/F 협의회를 둘 수 있도록 하였으며 여기서 제 1 장 지방분권전문위원회 활동 개요 15 16 협의된 안건은 전문위원회 심의를 생략하도록 하였다. 2005년 5월 16일 임기 2년의 제2기 [정부혁신지방분권위원회] 위원이 위촉되었고, 6월 20일 임기 1년의 [혁신분권기획전문위원회] 위원 53명 이 위촉되었다. 이 중에서 지방분권 관련 위원은 모두 11명이다. 제3기 지방분권T/F 협의회 위원과 자문위원 명단은 <표1-3>과 같다. <표 1-3> 제3기 지방분권T/F협의회 위원 명단( 지방분권담당 운영위원) 이 름 소 속 이 름 소 속 비 고 이기우 인하대 사회교육과 교수 강재호 부산대 행정학과 교수 지방분권팀 양영철 제주대 행정학과 교수 김성배 숭실대 행정학과 교수 강형기 충북대 행정학과 교수 김헌민 이화여대 행정학과 교수 강인호 조선대 행정학과 교수 박순애 서울대 행정대학원 교수 권영주 서울시립대 이삼걸 팀장 행정학과 교수 박준식 한림대 사회과학부 교수 이우종 과장 기영석 목원대 행정학과 교수 배준구 경성대 행정학과 교수 김영술 김순은 동의대 정외과 교수 소진광 경원대 도시행정학과 교수 정선우 손희준 청주대 이영호 행정학과 교수 신기현 전북대 정외과 교수 이경우 송광태 창원대 행정학과 교수 심익섭 동국대 행정학과 교수 홍귀순 안성민 울산대 송동난 사회과학부 교수 안성호 대전대 행정학과 교수 김종웅 최병대 한양대 사회과학부 교수 정순관 순천대 행정학과 교수 이영선 최진혁 충남대 행정학과 교수 채원호 카톨릭대 행정학과 교수 하혜수 상주대 행정학과 교수 최영출 충북대 행정학과 교수 황아란 부산대 행정학과 교수 홍준현 중앙대 행정학과 교수 3. 지방분권과제 T/F의 구성 및 운영 지방분권전문위원회의 과제별 T/F 구성 현황은 <표 1-4>와 같다 <표 1-4> 지방분권전문위원회 T/F 구성 현황 번호 T / F 명 T / F 구 성 활동기간(회의) 1 2 특별행정 기관기능 조정T/F 중기분야 노동분야 국토하천분야 항만 수산분야 식약분야 환경분야 분권형 도시계획체계 구축T/F 위원회 : 소진광위원 등 3명 위원회 : 김헌민위원 등 4명 위원회 : 김성배위원 등 3명 위원회 : 배준구위원 등 4명 위원회 : 심익섭위원 등 4명 위원회 : 정순관위원 등 4명 위원회 : 김성배위원 등 3명 3 사무구분체계 개선T/F 위원회 : 홍준현위원 등 6명 4 지방분권 관련 논리개발T/F 위원회 : 김성배위원 등 7명 5 국가와 지방간 관계T/F 위원회 : 김순은위원 등 5명 6 지방재정 세제제도 개선T/F 위원회 : 손희준위원 등 3명 04.2.9~ 05.12.31 (104회) 03.9~ 05.12 (30여회) 04.5.13~ 04.12.28 (14여회) 04.3.24~ 04.4.28 (4회) 05.7.22~12.22 (6여회) 04.8~ 05.1 (8회) 7 지방선거제도 개선T/F 위원회 : 최병대위원 등 4명 05.7~ 8 특별지방자치단체 도입T/F 위원회 : 권영주위원 등 5명 9 자치단체의 기관구성 다양화 방안T/F 위원회 : 최진혁위원 등 5명 10 읍면동 주민자치 활성화 T/F 위원회 : 안성호위원 등 8명 11 지방통계기능 강화 T/F 위원회 : 채원호위원 등 7명 12 지방의정활동 기반 활성화 T/F 위원회 : 강재호위원 등 6명 05.7.13~12.2 (6회) 05.7~12. (9회) 04.8~ 05.3 (8회) 05.2~5 (9여회) 03.10~ 04.9 (4회)

제 2 장 지방분권전문위원회 활동근거 및 범위 제1절 지방분권 추진 로드맵 제2절 지방분권특별법 제3절 지방분권 5개년 종합실행계획 제 2 장 지방분권전문위원회 활동근거 및 범위 19 20 제2장 지방분권전문위원회 활동근거 및 범위 제1절 지방분권 추진 로드맵 1. 지방분권의 추진배경과 방향 1) 지방분권의 현주소와 시대적 요구 1991년에 지방자치제도가 도입되었지만 대한민국은 여전히 중앙집권 적인 권력구조를 가지고 있다. 권한은 중앙정부에 집중되어 있고 재정 도 중앙에 집중되어 있다. 지방정부의 자치권은 미약하며 자치제도도 전국적으로 획일화 되어 있어 다양한 제도의 실험과 검증이 어렵게 되 어 있다. 특히 지역에 특별지방행정기관이 난립되어 있어서 지역문제가 종합적으로 해결되지 못하고 있으며, 지방행정기관 상호간에도 교육행 정기관과 일반 지방행정기관 사이에 칸막이를 설치하여 둠으로써 종합 적인 문제해결에 장애를 초래하고 있다. 시민사회는 성숙되어 가고 있 으나 참여제도는 미비한 편이다. 정부간 관계에 있어서도 유기적인 협 조관계 내지 동반자 관계가 성숙되지 못하고 있다. 이러한 지방분권의 현주소는 시대적인 환경과 요구에 부합하지 않으며 분권형 선진국가로 서 발전하는데 장애가 되고 있다. 21세기는 지식정보사회로서 획일적이고 집권적인 문제해결 방식에서 탈피하여 자율과 다양성에 기반을 둔 분권형 사회를 요구하고 있다. 또 한 세계화 현상은 국가의 역할 변화를 수반하면서 지역이 세계를 맞대 면하게 된다. 생활의 안정기반을 뒷받침하는 지역사회의 공동체 기능을 강화할 것을 요구하고 있다. 시장의 실패와 정부의 실패를 보완하기 위 해 21세기에는 시민사회의 역할이 강조되고 있으며 대한민국에서도 시 민사회의 역할이 급격하게 부상되고 있다. 이러한 시대적인 환경은 국 정운영 패러다임을 집권형에서 분권형으로 전환할 것을 요구하고 있다. 정책은 이러한 시대적인 요구에 부응하기 위한 것 이며 기본방향을 일방적 통치에서 쌍방적인 협치로, 관중심에서 민간중 심으로, 중앙정부 중심에서 지방정부 중심으로, 주민의 소외로부터 주민 참여로 잡고 있다. 2) 지방분권의 비전 은 국가 전체를 재구조화 하는 수단으로서 파악 된다. 지방분권이 단순히 지방정부의 기능을 보강하는 수준을 넘어서서 사회가 국가전체의 운영시스템을 전환하는 지렛대로서 위상을 가진다. 우선 분권을 통하여 시민사회의 역량을 강화하고 활성화하기 위하여 주 민의 자발적인 참여와 연대를 통하여 지역공동체를 혁신하는 계기를 제 공한다. 또한 지방분권을 통하여 지방정부의 자치역량을 강화하고 책임 성을 높임으로써 지역문제를 지방차원에서 해결할 수 있도록 한다. 중 앙정부는 지방분권을 통하여 작은 생활문제는 지방정부에 이양하고 전 국적인 큰 문제에 역량을 집중하도록 함으로써 과부하로 인한 기능마비 를 해소하도록 혁신하여 국가로서의 효율성을 향상하자는 것이다. 지방 분권을 매개로 지역사회를 혁신하고 지방정부를 혁신하며 중앙정부의 혁신을 통하여 국가전체가 아래에서 위 로 혁신 메커니즘에 의해 변화 하도록 구상된 것이다. 이러한 국가 재구조화는 주민과 함께하는 가까 운 정부를 실현시키며 지방의 활력을 국가발전의 동력으로 삼는 분권형 선진국가를 목표로 한다. 중앙정부의 혁신과 지방정부의 혁신은 별개의 과제가 아니라 지방분권을 통하여 불가분하게 연결된다. 지방분권을 통

제 2 장 지방분권전문위원회 활동근거 및 범위 21 22 하여 지방정부의 역량이 강화되고 주민참여를 통해 지방정부혁신이 유 발되어 중앙정부가 감량되면 중앙정부의 혁신여건도 성숙된다. 결국 투 명하고 일 잘하는 정부가 될 것이다. <그림 1-1> 정부혁신의 비전 : 투명하고 일 잘하는 정부 효율적인 봉사하는 투명한 분권화된 함께하는 정부 정부 정부 정부 정부 3) 지방분권의 추진원칙 및 추진전략 로드맵에서 지방분권의 추진전략으로 선분권 후보완의 원칙, 보충성의 원칙, 포괄성의 원칙을 제시한 주요 이유는 다음과 같다. 첫째, 선분권 후보완의 원칙은 지방정부와 시민사회에 대한 신뢰에 기 반을 두고 있다. 그 동안 지방분권은 시민사회와 지방정부에 대한 회의 적이고 부정적인 시각 때문에 지지부진 했다. 지방분권으로 인하여 다 소간의 문제가 있는 경우에도 우선적으로 분권조치를 하고 시민사회와 지방정부가 분권의 부작용을 스스로 치유해 나갈 수 있는 자정능력을 갖도록 보완해서 부작용을 해소한다는 방침이다. 독일의 지방자치를 도 입한 프라이 헤른 폰 쉬타인(Freiherrn von Stein)의 협력자였던 당시 경 찰청장은 신뢰는 인간을 고귀하게 만들고, 후견은 인간의 성숙을 영원 히 저해 한다 라고 한 말은 우리에게 시사하는 점이 많다. 선분권 후보 완을 통하여 지방정부가 중앙정부만을 쳐다보고 기다리는 도덕적인 해 이를 극복하고 성숙된 정치주체로서 자신의 결함을 치유할 수 있는 자 생력을 갖도록 하자는 표현이다. 둘째, 기능배분의 원칙으로 보충성의 원칙을 채택하였다. 이는 이미 학계에서 널리 주장되어 왔던 원칙으로 가까운 정부에 우선적인 관할권 을 인정한다는 국가조직원리이다. 민간이 처리할 수 있는 경우에 국가 공동체가 관여해서는 안 되며, 가까운 지방정부가 처리할 수 있는 업무 를 상급 지방정부나 중앙정부가 관여해서는 안 된다는 원칙이다. 인간 중심주의적인 국가구성 원리라고 볼 수 있다. 보충성의 원칙을 적용함 에 있어서는 지방정부의 업무처리 능력이 기준이 되므로 지방정부의 수 권능력의 기반조성이 중요한 변수가 된다. 즉, 지방자치단체의 자치역량 이 향상됨에 따라 권한배분의 정도도 달라 질 수 있게 된다. 보충성의 원칙을 통하여 한편으로는 업무수행의 효율성을 높이고 다른 한편으로 는 하위 공동체의 자율성 제고를 통한 다양한 문제해결 방식의 도입으 로 정책의 성과를 비교할 수 있도록 하여 학습을 촉진하는 데 기여한다. 개인이나 기초지방정부가 해결할 수 있는 문제에 대해서 광역 지방정부 나 중앙정부가 개입하는 것은 낭비이며 권한의 중복으로 인하여 효율의 감소를 가져온다. 무엇보다도 가까운 지방정부에서 구체적인 생활문제 를 해결하도록 함으로써 주민들이 공동체 문제에 관심을 갖게 하고 주 민들의 참여를 촉진함으로써 주민들의 공동체에 대한 책임을 높이도록 한다. 분권화된 정치권력 구조 하에서 지방정부와 주민들은 지역의 생활문 제를 해결함에 있어서 중앙정부가 선처를 내려줄 것을 기다리고 있을 수가 없게 된다. 주민들이 지역문제를 해결하기 위해 보다 좋은 정책을 만들어 내고 토론을 벌이며 지역현안 문제를 해결하기 위한 학습을 하 지 않을 수 없게 될 것이다. 지역문제의 해결을 대표자에게 맡기는 경 우에도 대표자 선출에 보다 신중할 것이며 대표자들이 논의하는 과정에 제 2 장 지방분권전문위원회 활동근거 및 범위 23 24 참여하려는 동기를 갖게 될 것이다. 이 점에서 지방분권은 수동적이고 소극적인 주민을 공동체 문제에 대해 스스로 책임을 지는 적극적이고 능동적인 시민으로 바꾸어 내는 시민교육의 공간을 확보하는 의미가 크 다. 지역의 크고 작은 문제를 가족들의 밥상이나 지역사람들의 각종 모 임의 화제거리로 만들어 지역문제에 대한 관심과 책임을 인격의 한 요 소가 되게 하는 것에 지방분권의 궁극적인 목적이 있다고 할 것이다. 지금까지 권한배분의 방식은 중앙정부의 사무 중에서 지방사무로 이 양할 것을 주장하는 자가 그 근거를 밝혀야 하는 입증책임을 졌다. 이 는 중앙정부의 권한이 원칙이고 지방정부의 권한은 예외라는 사고에서 비롯된 것이다. 보충성의 원칙을 권한의 재배분 과정에 적용하면 모든 공공문제에 대한 관할은 원칙적으로 기초지방정부의 관할에 속하는 것 으로 되고 광역지방정부나 중앙정부의 역할은 예외가 된다. 지방정부의 권한이 원칙이 되고 광역정부나 중앙정부의 역할이 예외에 속한다는 것 은 지방분권작업의 추진에 있어서 중요한 의미를 가진다. 예외를 주장 하는 자는 그 예외의 타당성을 입증해야 한다는 것이 사물의 논리적인 귀결이다. 그렇다면 광역 지방정부의 관할이나 중앙정부의 관할 필요성 을 입증하지 못하는 한 모든 공공사무에 대한 관할권은 기초지방정부에 있다는 결과가 된다. 이는 입증책임의 전환을 의미한다. 즉, 광역지방정 부나 중앙정부의 관할을 주장하는 자가 기초지방정부의 처리능력이 없 음을 입증해야할 부담을 진다. 셋째, 포괄성의 원칙이다. 국민의 정부에서의 지방이양 작업은 국가전 체의 사무를 단위사무로 분할하고 개별적인 단위사무를 이양하는 방식 을 택했다. 결과적으로 이 방식은 실패하였다. 이를 경험으로 하여 본 위원회에서는 단편적이고 파편화된 사무이양 작업으로는 국가 재구조화 를 할 수 없다는 인식하에 관련된 사무를 묶어서 한 덩어리로 이양한다 는 의미에서 사무를 포괄적으로 이양하는 원칙을 채택하였다. 지방분권을 추진하는 전략으로서 분권의 유발효과가 큰 과제를 선도 과제로 설정해서 우선적으로 추진한다는 것이다. 이에 속하는 것으로 경찰분권화, 지방교육행정체제 개편, 특별지방행정기관 정비 등을 들 수 있다. 특히 재정분권을 분권정책의 핵심전략으로 삼고 있다. 중앙의 재 원을 획기적으로 지방에 이양할 것을 먼저 결정함으로써 중앙정부의 사 무를 지방으로 이양하도록 동기를 부여하는 전략이다. 재정분권으로 중 앙재정이 압박을 받게 되면 중앙정부는 기존의 사무를 지방에 이양하거 나 폐지함으로써 기능을 축소하지 않을 수 없게 된다. 또한 지방분권을 지방정부의 자발적인 혁신 및 중앙정부의 혁신과 연계하여 추진하도록 하고 있다. 중앙부처의 자발적인 참여를 유도하기 위해 바구니를 많이 비우는 중앙부처에 대해서는 인센티브를 부여하는 방안도 고려되었다. 지방분권의 추진이 중앙정부가 일방적으로 끌고 가는 것이 아니라 정부 와 시민사회, 지방정부, 중앙 정치인이 함께 이루어 가도록 하기 위해 다양한 주체의 참여와 국민적 공감대 속에서 추진하도록 하고 있다. 2. 추진경과 2003년 7월 4일 정부혁신지방분권위원장이 추 진 로드맵 을 발표하였다. 대통령선거 과정을 통하여 공약하였던 사항과 대통령직 인수위원회에서 설정한 과제뿐만이 아니라 그 동안 학계와 시 민사회 및 지방정부 등 각종 단체가 주장하고 제안한 사항까지를 수렴 하였다. 2003년 5월 2일 구성된 로드맵 작성을 위한 T/F가 초안한 것을 지방분권전문위원회의 심의에서 수정하고, 다시 10여 차례의 지역별 워 크숍, 관련 학회 의견청취, 중앙부서 및 사회단체 설명회, 지방4대 협의 회 간담회 등을 거치면서 15차의 수정 보완 작업을 하여 로드맵을 작성 하였다. 심의과정에서 로드맵 이라는 외래어를 구태여 쓸 필요가 있느

제 2 장 지방분권전문위원회 활동근거 및 범위 25 26 냐, 지방분권계획 이라고 표현하는 것이 바람직하다는 의견도 있었으나 이미 언론을 통하여 널리 알려진 만큼 그대로 사용하기로 했다. 로드맵 은 확정된 불변의 계획이 아니라는 점이며 앞으로의 분권추진과정에서 변화될 수 있으며 보완할 수 있도록 열려 있다는 것을 전제로 했다. 지 방분권 추진 로드맵은 크게 추진배경과 방향, 주요과제, 주요과제별 로 드맵, 로드맵 종합의 4개 부분으로 구성되어 있다. 3. 작성 T/F 구성원 [지방분권 추진 로드맵] 작성 T/F는 이기우 교수(인하대)를 팀장으로 하여, 오재일 교수(전남대), 이승종 교수(서울대), 김성호 박사(한국지방 행정연구원), 박희정 박사(한국지방행정연구원), 그리고 박재영 국장(지 방분권팀장) 등 6명으로 구성되었다. 4. 지방분권의 주요과제 추진 로드맵은 지방분권 추진방향으로 7대 기본 방향과 20대 주요과제를 설정하고 있다. 20대 과제를 7개의 기본방향으 로 분류하고 있는데 중앙-지방정부간의 권한재배분, 획기적인 재정분권 의 추진, 지방정부의 자치역량 강화, 지방의정 활성화 및 선거제도 개선, 지방정부의 책임성 강화, 시민사회 활성화, 협력적 정부간 관계 정립이 이에 속한다. 이들 7대 분야를 다시 체계화해보면 중앙정부의 권한과 재정의 지방이양과 지방정부의 수권기반의 조성으로 대별될 수 있다. 그 중에서도 핵심적인 과제는 전자이며 후자는 보완적인 조치에 해당된 다고 볼 수 있다. 1) 중앙정부의 권한과 재정의 지방이양 중앙정부와 지방정부간 권한재배분에 속하는 과제로 지방분권추진 기 반 강화, 중앙권한의 획기적 지방이양, 지방교육자치제도 개선, 지방자치 경찰제도의 도입, 특별지방행정기관의 정비에 관한 과제가 포함되었다. 획기적 재정분권 과제에는 지방재정력 확충 및 불균형 완화, 지방세제 개선, 지방재정의 자율성 강화, 지방재정 운영의 투명성 건전성 확보 등 이 포함되었다. 그 중에서 주요한 것 몇 가지를 설명하면 다음과 같다. 먼저 지방분권추진기반의 확보를 위해 지방분권특별법 등 분권추진 법령을 정비하기로 하였다. 또한 현재의 사무구분체계를 개선하여 지방 자치단체가 처리하는 모든 사무를 자치사무로 하되 국가의 개입이 필요 한 경우에는 그 개입 근거와 정도를 법규로 규정하도록 하며 재정부담 에 대해서도 법령으로 명시하는 등 단체위임사무 및 기관위임사무를 폐 지하는 방안 등이 검토되었다. 또한 지방분권 촉진을 위해 분권화 지표 를 개발하고 이를 매년 평가하여 공시하는 방안을 검토하였다. 획일화 된 지방자치제도를 개선하여 다양한 제도를 선택할 수 있는 가능성을 검토해보고 필요하다면 시범실시도 고려하였다. 중앙권한의 지방이양작업은 5년간 지속적으로 실시되며 단계별로 추 진하기로 하였다. 기능이양은 그 기능을 규정하고 있는 수많은 개별법 을 개정하는 것을 전제로 하고 있다. 각 개별법을 일일이 개정한다는 것은 매우 어려운 방대한 작업이기 때문에 관련된 법률을 일괄적으로 묶어서 수정하는 지방일괄이양법을 제정하기로 하였다. 지방일괄이양법 은 준비가 진척 되는대로 3차례에 거쳐 제정할 것을 예정하였다. 또한 기능을 이양함에 있어서는 대도시 등에 특례를 인정할 수 있는 차등이 양도 검토하였다. 지방교육자치제도의 개선은 세 가지 방향에서 추진될 예정이다. 우선 제 2 장 지방분권전문위원회 활동근거 및 범위 27 28 교육행정이 일반행정으로부터 분리되어 칸막이 행정을 실시함으로써 생 기는 부작용을 해소하기 위한 통합 내지 연계강화 방안을 모색한다. 또 한 지방교육행정에 대한 주민참여를 확대하며 주민에 가까운 기초지방 정부에서 교육권한을 종합적으로 행사할 수 있도록 하는 방안을 모색한 다. 전국적으로 획일화된 교육행정체제를 지방에 따라 다양화하는 방안 도 검토된다. 지방경찰제도의 도입에 있어서는 지역의 치안수요와 주민친화적인 치 안서비스 제공을 위한 경찰의 지방화를 추진하기로 하였다. 교통과 방 범중심의 생활치안을 지방정부로 이양하여 주민과 함께하는 치안행정체 제를 구축하는 것을 목적으로 하였다. 그 밖에 수사권의 지방이양도 고 려될 수 있으나 그 범위에 대해서는 결정하지 못하였다. 실시단위에 대 해서도 시 도 중심이냐 기초지방정부 중심이냐에 대한 논의가 있었다. 기관조직 형태에 대해서도 지방경찰위원회제도를 채택할 것인지 아니면 독임제로 할 것인지가 검토되었다. 특별행정기관의 정비에 대해서도 지방행정의 종합성 실현과 중복행정 의 폐단 시정, 주민불편 해소 등의 관점에서 검토되었다. 유사중복 기능 을 중심으로 검토하며 보충성에 따라 지방정부가 수행할 수 있는 기능 을 수행하는 특별지방행정기관을 지방정부에 통합시키고 존치가 불가피 한 경우에는 공간적인 정비를 통해 주민의 접근성을 높이는 방향이 검 토되었다. 지방재정분권과 관련하여서는 지방재정의 확충과 불균형 시정, 지방재 정 자율성 확대, 지방재정의 건전성 및 투명성 확보 등이 문제되었다. 지방재정 확충은 지방교부세 등 재정조정제도의 강화를 통하는 방법과 국세의 지방세 이전 및 지방세 확충 등의 방법을 고려할 수 있으나 후 자는 지역간 재정 불균형을 심화시킬 것으로 예측되기 때문에 전자에 중점을 둘 것으로 예상되었다. 특히 교부세의 법정률 인상 등이 유력한 정책수단으로 고려될 수 있었다. 이에는 사무이양과 동시에 이루어지는 것과 사무이양을 촉진하기 위한 분권촉진 수단으로 결정되는 것도 고려 될 수 있었다. 지방재정 자율성을 높이기 위해서는 예산편성지침의 폐 지가 고려되었으며 중앙정부의 간섭 고리가 되는 국고보조금제의 개선 으로 포괄 보조금제의 선택, 보조금의 지방양여금화, 교부세화 등 꼬리 표를 줄이기 위한 노력이 있었다. 재정확충과 자율성 증대에 따른 지방 재정의 책임성을 확보하고 투명성을 높이기 위해 복식부기제도, 재정출 납관의 독립성 강화 등의 안전장치도 동시에 고려되었다. 2) 수권기반의 조성 지방분권의 성과를 거두기 위해서는 권한과 재원을 지방정부에 이양 하는 것만으로는 충분하지 않으며 지방정부가 합리적인 정책을 결정할 수 있는 여건을 조성해 주어야 하며 지방정부의 권한남용을 방지하기 위한 안전장치도 갖추어야 한다. 이에 포함되는 것이 지방정부의 자치 권을 강화하고 지방의정을 활성화하며, 지방정부의 책임성을 강화하고 시민사회를 활성화하며, 정부간 관계를 개선하여야 한다. 먼저 지방자치권강화에는 자치입법권을 확대하기 위한 조치로 지방 자치법 제15조 단서의 삭제, 개별법에 조례제정 근거의 법제화 등이 포 함되며 궁극적으로는 헌법개정도 고려될 수 있다. 자치조직 및 인사권 을 확대하기 위하여 표준정원제 등을 폐지 내지 개선하는 방안도 검토 되었다. 지방정부의 공간계획권을 확대하기 위해 도시계획권의 결정권, 승인권에 대한 재검토가 요구되었다. 지방의정 활성화를 위한 신분의 강화, 전문성 신장을 위한 조치, 의회사무기구 인사제도 개선, 지방선거 제도의 개선 등이 설정되어 있다. 특히 명예직 조항을 삭제하는 법률 개정이 있었으나 의정활동비 등을 어떻게 결정할 것인지는 여전히 대통

제 2 장 지방분권전문위원회 활동근거 및 범위 29 30 령령에 위임되어 있었다. 대통령령으로 상한선을 정하기보다는 인구규 모나 재정상태를 고려하여 조례로 정하도록 다시 위임하는 것이 분권추 세에 부합한다고 보았다. 지방정부의 권한과 자율성이 확대되는 것과 상응하여 지방정부의 책 임성을 강화하기 위한 조치가 필요하였다. 현재의 지방정부에 대한 통 제시스템은 중앙정부에 대해 책임지도록 하는 외부통제가 중심이다. 이 는 지방정부의 중앙 의존성을 높이는 요인이 되므로 바람직하지 않다. 특히 중복감사, 포괄적인 감사를 폐지하고 개별사안에 대한 조사를 중 심으로 개선하고, 외부감사보다는 지방의회와 주민에 의한 통제가 중심 이 되도록 하는 법제 개편이 필요하다. 이를 위해 행정정보시스템을 개 선하고 내부의 자율적 감사기능을 강화하고 주민감사청구제 개선, 주민 소송제도의 도입 등이 검토되었다. 특히 지방정부에 대한 평가는 획일 화를 가져올 우려가 있으므로 자체평가 중심으로 개편할 필요가 있었다. 무엇보다도 중요한 지방정부의 자치역량은 주민참여를 바탕으로 하는 시민사회의 활성화이다. 아무리 강조해도 부족한 과제이지만 이는 시민 사회의 능동적인 노력에 의해 활성화되어야 하며 중앙정부가 직접 나서 서 적극적으로 개입하는 것은 득보다 실이 많다. 다만 다양한 참여통로 를 마련해 준다거나 자원봉사활동 기본법 제정 등은 긍정적으로 검토되 었다. 한국의 기초지방자치단체의 규모가 다른 나라에 비하여 매우 크 다는 점, 주민참여제도가 충분히 보장되지 못한다는 점 등을 감안하면 읍 면과 동 단위 또는 그 이하의 마을단위에서 주민자치의 활성화를 위 한 제도적 정비와 여건의 마련이 검토되어야 한다고 생각하였다. 지역 언론의 육성도 매우 중요한 과제이지만 지방정부와 시민사회의 과제로 하는 것이 바람직하며 정부의 과제라고 보기는 어렵다고 판단하여 제외 하였다. 정부간 관계는 지방정부가 활동하는데 있어서 중요한 여건이 된다. 현 재는 일방적이고 하향적인 관계로 굳어져 있어서 쌍방향적 소통이 잘 이루어지지 못하고 있다. 중앙정부와 지방정부, 광역지방정부와 기초지 방정부간에는 지방정부의 중앙정부 정책결정과정에 참여, 기초지방정부 의 광역지방정부에 대한 관여, 지방자치단체 4대 협의체의 기능강화 등 이 중요하다. 지방정부와 지방정부간의 수평적인 관계에서는 갈등구조 를 극복하여 상호 협력적인 관계를 정립하는 것이 필요하다. 이를 위해 다양한 협력방식을 활성화 하는 구상이 필요하다. 5. 분권형 국가의 모습 지방분권 추진 로드맵은 과제별 추진일정과 5년후의 분권형국가의 모 습을 제시함으로써 마무리를 짓고 있다. 5년후의 중앙정부와 지방정부 의 모습을 전체적으로 조망하여 분권형 선진국가를 실현하겠다는 것이 다. 권한배분에 있어서는 지역문제를 해결하기 위해 중앙정부에 의존해 야 하는 집권적인 국가모델로부터 지역문제를 지방정부가 중심이 되어 자체적으로 해결할 수 있는 모습을 설정하고 있다. 중앙정부와 지방정 부의 재정배분에 있어서도 현재 규모로 51%대 49% 인 것을 역전시켜 45%대 55%가 되도록 함으로써 지방재정의 규모를 중앙재정보다 크도록 하겠다는 정책의지를 반영하고 있다. 중앙에 의존적인 지방재정을 자주 적인 지방재정으로 바꾸는 정책의지를 담고 있다. 이것은 지방분권에 대한 확고한 의지를 재정적인 수치로 표현한 것이라고 볼 수 있다. 자 치권에 있어서는 자율과 다양성을 보장할 수 있는 정책결정여지를 충분 히 부여하자는 것이며 의정활동에 있어서도 활동기반을 강화하여 주민 의 진정한 대표기관으로 지방의회가 자리매김할 수 있도록 한다는 목표 를 설정하고 있다. 지방정부의 책임성 확보에 있어서 현재는 중앙정부 의 과도한 통제로 중앙정부에만 책임을 지는 지방정부의 타율적인 모습 제 2 장 지방분권전문위원회 활동근거 및 범위 31 32 으로부터 내부적인 자율통제시스템의 구비와 활성화로 주민에 대해 책 임지는 지방정부의 책임성을 확보하려고 한다. 주민참여의 측면에서는 현재 끊임없이 요구하기만 하는 주민의 수동적인 지위를 바꾸어 지역문 제를 지방정부와 더불어서 공동으로 풀어가는 협치형 지방행정을 실현 하려는 목표를 제시하고 있다. 즉 주민은 지방정부의 개입 없이도 스스 로 지역문제를 해결하기 위해 나서는 공동생산자의 역할을 할 것을 요 구받고 있다. 마지막으로 정부간 관계에서 현재의 일방적이고 갈등적인 관계로부터 벗어나 쌍방향적인 상시적 소통구조를 통해 상호협력적인 관계를 달성하려고 한다. 제 2 절 지방분권특별법 1. 추진경과와 추진 T/F 구성원 대통령 선거과정에서 많은 분권운동 단체들이 지방분권특별법의 제정 을 요구하였고 후보자들이 이를 수용하여 공약으로 채택한 바가 있다. 정부혁신지방분권위원회에서도 지방분권특별법 T/F를 구성하여 대체적 인 내용을 검토하고, 주무부처인 행정자치부에 안을 만들어서 제출해 줄 것을 요청하였다. 지방분권특별법 T/F는 이승종 교수(서울대)가 팀장을 맡아서 이기우 교수(인하대) 오재일 교수(전남대), 김성호(지방행정연구원 수석연구원) 등이 팀원으로 참여하여 지방분권특별법의 기본방향을 정하였다. 정부 혁신지방분권위원회가 기본방향을 정하고 행정자치부가 제안한 지방분 권특별법안은 2003년 12월 29일 국회 본회의에서 가결되어 지방분권 추 진의 근거법률이 마련되었다. 2. 제정과정의 논의 사항 대통령의 공약사항인 지방분권특별법을 제정함에 있어서 가장 논란이 심한 것은 과연 특별법에 무슨 내용을 담을 것인지에 관한 것이다. 국 민들의 기대수준은 매우 높은데 비하여 막상 법률내용으로 담을 수 있 는 내용은 많지 않기 때문이다. 대통령의 자문기관으로 정부혁신지방분 권위원회가 이미 출범하여 분권화 작업을 위한 분권의 주요과제와 방향 을 밝히고 구체적인 실천 작업에 착수한 마당에 새롭게 추진기구를 구 성하기 위한 조직법으로서의 지방분권특별법은 분권을 촉진시키는데 기 여를 하지 못하고 오히려 반대결과를 초래할 우려가 있었다. 즉, 분권추 진기구의 구성과 그 권한, 기능 등을 중심적인 내용으로 하는 지방분권 특별법은 정부의 분권추진기구가 출범하기 이전에는 나름대로 의미가 있을 수 있으나 분권작업이 본격적으로 시작된 현시점에서는 큰 의미가 없다는 회의론도 제기되었다. 그렇다고 하여 대통령의 공약사항인 특별법을 제정하지 않는다고 하 는 것도 매우 큰 정치적인 부담으로 작용할 수 있다. 특히 T/F에서 협의 과정에서 쟁점이 되었던 것은 다음 사항이다. 1) 상시법이냐? 한시법이냐? 지방분권특별법안을 5년 한시법으로 할 것인지, 상시법으로 할 것인지 에 관한 논란이 있었다. 특별법을 상시법으로 규정해야 한다는 주장도 있었다. 시장 군수 구청장 협의회가 제안한 법률안이 이에 해당한다. T/F에서 이에 관한 논의결과 지방분권특별법을 제정하는 목적이 노무현 정부의 분권추진 의지를 확인하고 분권과제의 실현의무를 규정하기 위 한 것이라면 한시법적인 성격을 갖는 것으로 하는 것이 바람직하다고 결정하였다. 또한 행정자치부 특별법안의 내용을 보면 단기적으로는 1-2

제 2 장 지방분권전문위원회 활동근거 및 범위 33 34 년 내에 실현되어야 하고 길어도 노무현정부의 임기 말까지 실현되어 질 것을 예정하고 있다. 법의 목적이 일정한 기간 내에 실현될 것을 전 제로 하는 법은 상시법이 아니라 한시법으로 규정하는 것이 타당하다. 2) 지방이양추진위원회의 폐지 시 도지사 협의회는 특별법의 제정과 더불어 중앙행정권한의 지방이 양 촉진 등에 관한 법률 을 폐지할 것을 제안하였다. 이에 의하면 동법 에 의해 설치된 지방이양추진위원회를 폐지하고 특별법에 의해 별개의 기구를 구성하자는 것이다. 이에 대하여 T/F의 검토 결과 시 도지사 협 의회의 제안처럼 특별법에 의하여 별개의 추진기구를 구성한다면 근거 법이 한시법이므로 한시적 기구로서의 성격을 가질 수밖에 없다. 그런 데 지방분권은 참여정부에서 끝날 성질의 것은 아니고 다음 정부도 지 속적으로 추진해야 할 국가적 과제이다. 즉, 상시적인 지방분권기구가 필요함에도 불구하고 기존의 상시기구인 지방이양추진위원회를 폐지하 고 한시기구를 새로 설치하자는 시 도지사 협의회의 주장은 설득력이 떨어진다고 판단하였다. 특별법에 의하여 한시기구로서 지방분권 추진 기구를 설치한다고 하더라도 상시기구가 존속할 필요가 있다. 따라서 지방이양추진위원회를 폐지하는 것은 별반 바람직하지 않다고 보았다. 3) 특별법에 의한 별도의 지방분권위원회 설치 시 도지사 협의회는 지방분권의 추진기관으로 특별법에 9인으로 구성 되는 지방분권위원회를 설치하자는 제안을 하고 있다. 이를 구성함에 있어서도 일부는 지방4단체 협의회가 추천한 자를, 일부는 대통령이 국 회의 동의를 받아 임명하도록 되어 있다. 위원장은 위원 가운데서 호선 하자는 것이다. 앞에서 살펴본 바와 같이 지방이양추진위원회를 폐지하 기 어려운 상황 속에서 또다시 유사한 법률상의 지위를 가진 유사기능 의 기관을 설치하는 경우 관할의 충돌, 업무처리의 지연 등의 바람직하 지 못한 결과를 초래할 우려가 있다. 또한 정부혁신지방분권위원회가 출범하여 구체적인 분권작업에 착수한 상황에서 별개의 기관을 새로 구 성하자는 것은 지방분권을 촉진하기 보다는 지연되는 결과를 초래할 수 있다. 이러한 주장은 정부의 분권추진기구가 설치되기 이전에는 나름대 로 의미를 가질 수 있었으나 현시점에서는 시기적으로 맞지 않다고 판 단하였다. 4) 개별법의 개정조항 포함 행정자치부나 시 도지사 협의회안의 특징은 분권과제를 확정하는 것 을 중심으로 하였다. 이에 대해 시장 군수 구청장 협의회안은 선거법, 지방세법, 지방교부세법 등 실체법상의 개별규정을 특별법을 통하여 개 정하거나 개별과제의 추진방향을 상당히 구체화 하는 조항이 적지 않았 다. 시장 군수 구청장 협의회안이 지방분권의 실현이라는 점에서는 진 일보한 법안이라고 할 수 있다. 다만 특별법의 성질상 필요한 모든 개 별법조항의 개정을 포함하는 것이 불가능할 뿐만이 아니라 과제실현방 향에 다툼이 있는 경우 이를 법조문에 포함시키면 분권의 효과를 가져 오지도 못하면서 분권세력간의 다툼만 유발하는 결과를 가져올 수 있다 고 보아 분권과제의 추진방향을 정하거나 과제의 처리의무를 부과하는 것만을 담는 것이 바람직하다고 보았다. 제 2 장 지방분권전문위원회 활동근거 및 범위 35 36 3. 주요 내용 행정자치부의 지방분권특별법안(이하 행정자치부 특별법안 이라 표기 함)은 크게 세 부분으로 되어 있다. 총칙에서 분권추진의 책무와 기본방 향을 밝히고, 제2장에서 지방분권추진과제로 이미 발표된 지방분권 추 진 로드맵상의 주요과제를 포함하고 있으며 제3장에서는 지방분권추진 기구 및 절차를 규정하고 있다. 1) 총칙 행정자치부의 특별법안 총칙에는 법의 목적, 기본이념, 다른 법령과의 관계, 국가와 지방자치단체의 책무, 사무배분의 원칙, 사무이양의 원칙, 참여와 자율의 원칙 등 분권추진의 기본방향을 규정하고 있다. 특히 지 방분권추진의 원칙으로서 보충성의 원칙, 포괄이양의 원칙, 참여와 자율 등 정부의 지방분권 추진 로드맵 상의 원칙을 법률안에 포함시키고 있 다. 보충성의 원칙은 기초지방자치단체에 원칙적인 공공사무 관할을 인정 하고 있다. 다만 기초지방자치단체가 처리할 수 없거나 처리하기에 적 합하지 아니한 사무는 광역지방자치단체에서 처리하고 국가는 지방자치 단체에서 수행할 수 없는 기능과 역할만을 수행하도록 하고 있다. 이에 속하는 국가사무의 예시로 국가존립사무, 전국적 통일성을 요하는 사무, 전국적으로 적용될 준칙의 마련 등을 들고 있다. 사무이양의 원칙으로서 포괄성의 원칙은 종래의 단위사무중심의 단편 적 사무이양을 지양하고 관련된 사무를 묶어서 중단위 내지 대단위의 기능을 한꺼번에 이양하는 것을 의미한다. 이는 지방정부의 사무가 파 편화 되는 것을 막고 종합적인 수행이 가능하도록 하며 기능이양 작업 을 효율적으로 수행하기 위한 방안이다. 동시에 사무이양에 따른 재원 및 인력의 동시적 이양을 규정함으로써 이양된 사무의 원만한 처리를 보장하고 있다. 또한 지방분권을 추진함에 있어서는 지방자치단체와 주 민의 참여를 보장하여 상향적인 분권추진이 이루어지도록 하자는 취지 를 포함하고 있다. 2) 지방분권 추진과제 특별법안 제2장에는 국가가 추진해야 할 지방분권의 주요과제를 포함 하고 있다. 특별법안에서 제시된 과제는 이미 발표된 정부혁신지방분권 위원회의 지방분권 추진 로드맵의 분권과제와 대부분 일치한다. 먼저 국가와 지방간의 권한 재배분으로 사무배분기준 제시, 사무구분 체계 정비 및 지방일괄이양법 제정, 특별행정기관 정비, 지방교육자치제 도 개선, 지방경찰자치제도 도입, 시범적 실시 등을 규정하고 있다. 다음 으로 재정분권을 위해 지방교부세 법정율의 단계적 인상, 국고보조금제 도의 개선, 과세자주권 확대 등 재정확충 방안, 재정책임성 확보 등에 대한 규정을 하고 있다. 지방자치단체의 자치역량을 강화하기 위해 자치입법권강화, 조직인사 권 확대 및 지방공무원 역량 강화, 지방의정 활성화 및 지방선거제도 개선, 주민참여 확대 및 지방자치단체의 책임성 강화방안 마련, 정부간 관계의 합리적 개선을 위해 지방자치단체장 등의 협의회기능 강화, 지 방정부의 국정참여, 정부간 분쟁조정 등의 제도를 정비할 의무 등을 규 정하고 있다. 3) 지방분권 추진기구 특별법안 제3장에서는 지방분권 추진기구를 규정하고 있다. 명칭은 거

제 2 장 지방분권전문위원회 활동근거 및 범위 37 38 론하지 않고 기능으로 지방분권의 기본방향설정 및 분권추진계획수립, 분권의 기본원칙과 주요과제에 대한 심의, 추진실태의 점검 및 평가, 기 타 대통령 또는 위원장이 부의하는 사항으로 규정하고 있다. 구성은 20-30인으로 하되 관계행정기관의 장과 대통령이 위촉하는 전문가로 하 고 있다. 위원회는 정기적으로 추진상황을 보고하고 관계중앙행정기관 의 지방분권추진상황 등을 점검하고 평가하고 대통령에 보고하며 필요 한 조치를 취하도록 규정하고 있다. 4. 제정의 의미 지방분권특별법은 한편으로는 지방분권작업을 수행함에 있어서 지켜 져야 할 기본방향과 원칙, 과제를 규정하고 있고, 다른 한편으로는 지방 분권작업을 추진할 기구에 관한 규정을 포함하고 있다. 전자는 대부분 이미 2003년 7월 4일 정부에서 발표한 추진 로드 맵 에서 설정한 3대 원칙과 20대 과제를 입법화하였다는 점에서 의미를 찾을 수 있다. 즉, 정부의 지방분권 정책에 대하여 여야의 당리당략을 떠나 기본적인 공감대가 형성되어 있음을 의미한다. 지방분권이 집권여 당의 전유물이 아니라 정당을 초월한 공동의 국가적 과제로 인정되었다. 사실 본 법은 대부분이 선언적인 규정이고 정부의 분권추진 원칙과 분권추진 계획을 입법화한 것이므로 이 법의 제정으로 인하여 분권화가 실질적으로 이루어지는 것은 아니다. 그럼에도 불구하고 본 전문위원회 에서는 본법의 제정은 정부가 추진하는 분권작업의 수행에 몇 가지 중 요한 의미를 가진다고 보았다. 첫째, 지방분권특별법이 제시한 분권의 기본원칙은 단순히 선언적인 의미뿐만이 아니라 입법기관이나 행정기관이 법령을 제정함에 있어서 중요한 법적인 지침이 된다는 점이다. 예컨대 보충성의 원칙은 동법 제6 조 제2항에 규정됨으로써 법률상의 구속력을 가진 법원칙으로 된다. 국 가의 부처에서 법령을 제정함에 있어서 지방정부가 처리할 수 있는 사 무를 국가사무로 배분하고자 하는 경우에는 이 규정에 저촉하게 된다. 따라서 법제처는 법령을 심의함에 있어서 피심사 법령이 보충성의 원칙 에 위반되는 지 여부를 심의할 수 있으며 이를 위반하는 경우에는 시정 할 것을 요구할 수 있게 된다. 의원이 발의하는 경우도 마찬가지로 국 회의 법사위원회는 본 법이 규정한 보충성의 원칙을 피심사 법률에 적 용할 수 있게 된다. 둘째로, 지방분권특별법의 제정으로 지방분권의 과제가 단순히 선언적 인 분권계획이 아니라 국가기관을 구속하는 국가의 의무로 되었다는 점 이다. 예컨대 지방자치경찰제도의 도입 의무를 동법 제 10조 제3항이 규정하고 있다. 이에 따라 국가의 해당 기관은 지방자치경찰제도를 도 입하여야 하며, 그 취지에 반하는 법령을 제정한다든지, 제도의 도입을 태만히 하는 경우에 소관부처는 법률위반이 된다. 셋째, 지방분권특별법의 제정으로 지방분권추진기구의 법적인 지위가 강해졌다는 점이다. 본법이 제정되기 전에도 대통령령에 근거한 정부혁 신지방분권위원회가 지방분권전문위원회를 중심으로 지방분권작업을 추 진을 해왔다. 정부의 분권정책의 기본계획이라 할 수 있는 참여정부 지 방분권 추진 로드맵 도 그 산물이라고 할 수 있다. 추진기구의 구성면에 서 본다면 본법은 때늦은 감이 있다. 다만 추진기구의 근거를 대통령령 에서 법률로 만들었다는 점에서 활동기반이 강화되었다고 할 수 있다. 제 2 장 지방분권전문위원회 활동근거 및 범위 39 40 제3절 지방분권 5개년 종합실행계획 1. 계획수립 배경 및 경과 지방분권특별법은 제17조(추진기구)에서 지방분권추진과제의 종합적 체계적 추진에 관한 사항을 심의하기 위하여 대통령 소속 하에 지방분 권추진을 위한 위원회를 둘 수 있도록 하였으며, 정부혁신지방분권위원 회 규정 제2조 6항에 의하여 지방분권 관련 법적 기구로서의 위상이 정 부혁신지방분권위원회에게 부여되었다. 이에 따라 첫째, 참여정부내 분권형 선진국가 건설 을 위한 지방분권 추진 로드맵의 내용을 그 동안의 상황변화에 따라 보완하고, 둘째, 지방 분권특별법 시행기간(5년) 중 과제별 추진일정의 구체화와 과제별 역할 분담, 점검 평가 등 명확한 추진체계 구축을 위하여 지방분권특별법 제 18조에 규정된 지방분권의 기본방향설정 및 추진계획을 통하여 강력하 고 효율적인 지방분권 추진을 위한 범정부적인 가이드라인을 제시하기 위하여 지방분권5개년 종합실행계획 수립을 추진하게 되었다. 지방분권5개년 종합실행계획은 먼저 정부혁신지방분권위원회에서 계 획수립과 관련하여 방침을 정한 후, 소관 부처인 행정자치부에서 구체 적인 종합실행계획안을 마련하였다. 이 종합실행계획안을 기초로 하여 관계 중앙행정기관 및 지방4단체 등과 협의를 거쳐 수정을 한 다음, 정 부혁신지방분권위원회와 대통령에의 서면보고를 마친 후 국무회의 보고 로 확정되었다. 지방분권5개년 종합실행계획의 추진경과는 <표 2-1>과 같다. <표 2-1> 지방분권5개년 종합실행계획의 추진 경과 종합실행계획 수립관련 위원회 방침 확정( 04. 2) 행정자치부와 협의하여 종합실행계획 초안 마련( 04. 2~4) 관계 중앙행정기관 및 지방4단체 협의체 등 의견조회( 04.5.8~5.18) 지방4단체 의견수렴 회의개최( 04.6.9) 지방분권전문위원회 보고( 04.6.10) 정부혁신지방분권위원회 보고( 04.7.16) 대통령 서면보고( 04.10.1) 국무회의 보고( 04.11.9) 2. 지방분권 추진과제 지방분권 추진과제 선정기준은 먼저, 지방분권특별법에서 국가 지방자 치단체가 의무적으로 추진토록 규정하고 있는 사항은 전부 과제에 포함 시켰으며, 다음으로 지방분권특별법상에 직접 규정은 없으나 지방분권 로드맵상의 과제로 되어 있거나, 셋째, 정부 각 부처가 자체적으로 선정 한 사항도 지방분권 추진과제에 포함시켰다. 지방분권 과제의 내용과 성격에 따라 지방분권 과제를 다음의 네 가 지 유형으로 분류하여 추진하도록 하였지만, 종합실행계획에 포함된 과 제는 지방분권특별법 제18조에 의하여 반드시 위원회의 심의를 거치도 록 하였다. 첫째는 위원회 주관과제이다. 이에는 다수부처 관련과제이거 나 사회적 합의형성이 필요한 과제 혹은 분권개혁의 선도과제 등이 주된 과제이다. 둘째, 위원회 역점 과제이다. 이에는 전문적 연구와 검토가 필 요한 과제로서, 위원회의 중점적 관리 대상이 된 과제 등이 주된 과제이 다. 셋째로, 부처 주관과제이다. 이는 지방분권특별법상의 과제로서 단일 부처 차원이거나 관련 부처가 있더라도 소관부처가 타부처와의 협의가

제 2 장 지방분권전문위원회 활동근거 및 범위 41 42 용이한 과제 등이다. 넷째, 부처 자율과제이다. 이는 지방분권특별법상 또 는 로드맵상 명시과제는 아니지만, 종합적 실질적 지방분권을 위해 필요 한 사항으로서 부처가 자율적으로 추진할 수 있는 과제 등이다. 지방분권 과제 수행을 위한 위원회와 부처간의 역할분담체계를 살펴 보면 <표 2-2>와 같다. <표 2-2> 역할분담체계 과제구분 과제수 기본적 역할분담 평가 시행 위원회 주관과제 위원회 역점과제 부처 주관과제 부처 자율과제 7 위원회 주도로 기본방향 방안 수립 위원회 부처 9 부처에서 주관하되 위원회의 역점관리 위원회 부처 31 부처검토, 위원회 심의 위원회 부처 소관부처 책임하에 추진계획 수립 및 구체적 추진방안 마련 필요시 위원회 보고 위원회 부처 지방분권 추진 로드맵상에 제시된 7대 기본방향과 20대 주요과제, 그 리고 지방분권특별법상에 규정된 과제 등을 중심으로 지방분권5개년 종 합실행계획에서 확정하여 제시한 과제는 총 47개 과제이다. 이중 위원 회 주관과제가 7개, 위원회 역점과제가 9개, 부처 주관과제가 31개이다. 지방분권 추진에 따른 시행착오를 최소화하기 위하여 과제의 성격 및 파급효과 등을 충분히 고려한 5년간의 추진일정을 합리적으로 배분하도 록 하였다. 주요 과제는 계획기간의 전반기인 2005년 내에 추진하고, 2006년부터는 평가 보완대책을 마련하도록 하였다. 구체적인 추진과제 와 일정을 살펴보면 <표 2-3>과 같다. <표 2-3> 지방분권 5개년 종합실행계획상의 과제 대분류 중앙- 지방 정부간 권한 재배분 (Ⅰ) Ⅰ-1-1 Ⅰ-2-2 과제명 및 관리코드 사무구분체계 개선 - 기관위임사무 정비, 사무구분 기준 원칙의 제도화, 국가 관여 시스템 합리화 등 중앙행정권한의 지방이양 - 지방일괄이양법 제정, 재원 인력 등 이관 연계강화 등 추진근거 (특별법) 법9조 법9조 지방이양 촉진법 등 Ⅰ-3-3 대도시특례제도 강화 법8조 과제 유형 위원회 주관 부처 (이양위) 주관 부처 주관 Ⅰ-4-4 제주특별자치도 추진 법8조 위원회 주관 Ⅰ-5-5 교육자치제도 개선 법10조 위원회 주관 Ⅰ-6-6 자치경찰제도 도입 법10조 위원회 주관 Ⅰ-7-7 특별지방행정기관 기능조정 법10조 위원회 주관 Ⅰ-8-8 지방분권화 지표개발 및 분권수준측정제도 도입 법20조, 21조 Ⅰ-9-9 자치단체 관할구역 합리적 조정 법10조 Ⅰ-10-10 지방분권특별법 제정 로드맵 부처 주관 부처 주관 부처 주관 추진기관 (주관부처*) *행자부, 법제처, 전부처 *행자부, 예산처 법제처, 전부처 추진 일정 04~ 06 04~ 06 행자부 04~ 08 행자부 04~ 06 *교육부, 행자부, 예산처, 재경부 *경찰청, 행자부, 예산처 *행자부, 예산처 04~ 06 04~ 06 04~ 06 행자부 04~ 05 행자부 04~ 행자부 완료 제 2 장 지방분권전문위원회 활동근거 및 범위 43 44 대분류 과제명 및 관리코드 추진근거 (특별법) 과제 유형 추진기관 (주관부처*) 추진 일정 대분류 과제명 및 관리코드 추진근거 (특별법) 과제 유형 추진기관 (주관부처*) 추진 일정 획기적 재정 분권의 추진 (Ⅱ) Ⅱ-1. 지방재정력 확충 및 불균형 완화 Ⅱ-1-11 지방교부세법정율 단계적 상향조정 법11조 위원회 역점 Ⅱ-1-12 지방교부세제도 개선 법11조 위원회 역점 Ⅱ-1-13 국세와 지방세의 합리적 조정 법11조 위원회 역점 Ⅱ-2. 지방세정제도 개선 Ⅱ-2-14 지방세의 신세원 확대 법11조 Ⅱ-2-15 재산세와 종합토지세 과표 현실화 로드맵 Ⅱ-2-ꊉꊘ 지방세 비과세 감면 축소 법11조 Ⅱ-3. 지방재정의 자율성 강화 부처 주관 부처 주관 부처 주관 Ⅱ-3-ꊉꊙ 국고보조금 정비 법11조 위원회 주관 Ⅱ-3-ꊉꊚ 지방예산편성지침 폐지 및 보완 로드맵 부처 주관 Ⅱ-3-ꊉꊛ 지방채 발행승인제도 개선 법11조 부처 주관 Ⅱ-3-ꊊꊒ 지방양여금제도 개선 법11조 부처 주관 Ⅱ-4. 지방재정 운영의 투명성 건전성 강화 Ⅱ-4-ꊊꊓ 지방재정 평가기능 강화 법11조 부처 주관 Ⅱ-4-ꊊꊔ 자치단체 복식부기회계제도 도입 법11조 Ⅱ-4-ꊊꊕ 자치단체 예산지출 합리성 확보 법11조 Ⅱ-4-ꊊꊖ 재정운영 투명성 건전성 강화 법11조 부처 주관 부처 주관 부처 주관 *행자부, 재경부, 예산처 04~ 07 행자부, 04~ 05 *재경부, 행자부, 예산처 04~ 06 *행자부, 재경부, 04~ 06 예산처 *행자부, 04~ 06 재경부 *행자부, 자치단체 04~ 06 *예산처, 행자부 04 행자부 04 행자부 04~ 05 행자부 완료 행자부 04~ 05 *행자부, 예산처, 재경부 04~ 07 행자부 04~ 06 행자부 04 지방 정부의 자치 행정 역량 강화 (Ⅲ) 지방 의정 활성화 및 선거 제도 개선 (Ⅳ) Ⅲ-1. 지방자치권 강화 Ⅲ-1-ꊊꊗ 자치입법권 확대 법12조 위원회 역점 Ⅲ-1-ꊊꊘ 자치조직권 강화 법12조 위원회 역점 Ⅲ-1-ꊊꊙ 분권형 도시계획체계 구축 로드맵 위원회 주관 Ⅲ-2. 지방정부내부혁신 및 공무원 역량강화 Ⅲ-2-ꊊꊚ 자치단체 자체혁신체제 구축 로드맵 Ⅲ-2-ꊊꊛ 지방공무원 교육훈련 혁신 -전문성 강화, 교육훈련 개선 법12조 Ⅲ-2-ꊋꊒ 지방공무원 인사제도 개선 로드맵 Ⅲ-2-ꊋꊓ 지방자치단체 인사공정성 제고 (인사위원회 제도 개선 등) 로드맵 Ⅲ-2-ꊋꊔ 중앙-지방간 인사교류 활성화 법12조 Ⅳ-1-ꊋꊕ Ⅳ-2-ꊋꊖ 지방의정활동 기반 강화 -지방의회 의결권 강화 -보수체계 개편 -회기, 상임위제도 개선 -의회소속 직원 인사제도 개선 -지방의원 전문성 책임성제고 등 지방선거제도 개선 -공영제 강화, 후원회제 도입 -선거구제 합리적 개선 -정당참여제도 개선 -임기중 선거출마사퇴 개선 -지방선거 투표참여 제고 등 법13조 법13조 부처 주관 부처 주관 부처 주관 부처 주관 부처 주관 위원회 역점 위원회 역점 *행자부, 법제처 전부처 04~ 06 *행자부 04~ 06 *건교부, 행자부 04~ 05 *행자부, 자치단체 04~ 05 *행자부, 중앙인사위, 04~ 05 자치단체 *행자부, 중앙인사위, 04~ 06 자치단체 *행자부, 자치단체 04~ 05 *행자부, 중앙인사위, 04~ 05 자치단체 *행자부, 자치단체 04~ 06 *행자부, 중앙선관위 04~ 06

제 2 장 지방분권전문위원회 활동근거 및 범위 45 46 대분류 지방 정부의 책임성 강화 (Ⅴ) 과제명 및 관리코드 추진근거 (특별법) 과제 유형 Ⅴ-1-ꊋꊗ 자치단체에 대한 감사체계 개선 법15조 위원회 역점 Ⅴ-2-ꊋꊘ 주민감사청구제도 활성화 로드맵 Ⅴ-3-ꊋꊙ 주민소송제도 도입 법14조 부처 주관 부처 주관 추진기관 (주관부처*) 추진 일정 행자부 04~ 05 *행자부, 예산처, 재경부, 자치단체 *행자부, 재경부, 예산처, 법무부 04~ 05 04~ 05 3. 지방분권의 추진체계 지방분권추진계는 <그림2-1>에서 보는 바와 같이, 위원회 각 부처 지 방4단체 시민사회 학계와 연구기관을 유기적으로 연계시키는 협력형의 네트워크 파트너쉽 의 구축을 통하여 추진하도록 하고 있다. 아울러 파트너쉽을 구축하는 추진주체간의 역할 분담체계는 <표 2-5> 와 같다. <그림 2-1> 지방분권 추진네트워크 시민 사회 활성화 (Ⅵ) Ⅴ-4-ꊋꊚ 주민소환제도 도입 법14조 Ⅴ-5-ꊋꊛ 자치단체에 대한 평가제도 개선 법15조 Ⅵ-1-ꊌꊒ 조례 제 개폐청구제 개선 로드맵 부처 주관 부처 주관 부처 주관 Ⅵ-2-ꊌꊓ 주민자치제도 개선 로드맵 위원회 역점 Ⅵ-3-ꊌꊔ Ⅵ-4-ꊌꊕ 자원봉사활동 장려 지원 -자원봉사활동 촉진법 제정 등 지역내 전문가의 정책과정 참여 확대 법14조 로드맵 Ⅵ-5-ꊌꊖ 주민투표제도 도입 법14조 부처 주관 부처 주관 부처 주관 행자부 04~ 05 *행자부, 예산처, 재경부 04~ 06 행자부 04~ 05 행자부 04~ 06 행자부 04~ 05 행자부 04~ 05 행자부, 자치단체 완료 정당, 국회 대통령 위원회 (정부혁신지방 분권위원회) 시민단체, 언론 각 부처 행정자치부 연구기관 협력적 정부간 관계 정립 (Ⅶ) Ⅶ-1-ꊌꊗ 중앙-지방정부간 협력체제 강화 -협의조정기능 강화, 자치단체의 국정참여 활성화 등 법16조 Ⅶ-2-ꊌꊘ 지방정부간 협력체제 강화 법16조 Ⅶ-3-ꊌꊙ 중앙-지방, 지방간 분쟁조정기능 강화 법16조 부처 주관 부처 주관 부처 주관 행자부 04~ 05 행자부 04~ 06 행자부 04~ 06 16개 시 도 지방4대 협의체 234개 시 군 구 제 2 장 지방분권전문위원회 활동근거 및 범위 47 48 <표 2-5> 추진주체간의 역할 분담 추진주체 기본적 역할분담 대통령 지방분권 정책의 방향설정 정부혁신지방분권위원회 구체적 실천전략 제시 국회 제도화, 법제화 시민단체, 언론 개혁협력, 여론 형성 주도 정책 제도 연구 관련부처(연구기관협조) 실행계획 수립 지방정부 분권정책의 지지기반 지방4대협의체 지방분권위와 협조체제 구축 또한, 지방분권 추진절차는 <표 2-6> 과 같다. <표 2-6> 지방분권의 추진절차 지방분권 심의사항 및 추진상황 주기적 대통령 보고 관계중앙행정기관장과 자치단체장에게 보고내용 통보 관계중앙행정기관의 장 실천계획 수립, 위원회 제출 관련 법령 제 개정 등 필요조치 추진 위원회는 관계중앙행정기관의 장의 추진상황 점검, 평가 평가결과를 국무회의 심의를 거쳐 대통령보고 평가결과에 따라 관계 중앙행정기관의 장에게 필요조치 권고 지방분권 정책이 성공리에 마무리되기 위해서는 계획 그 자체도 중요 하지만, 관련 부처가 이를 제대로 잘 추진하고 있는가에 대한 체크도 대단히 중요하다 따라서 성공적인 지방분권추진을 위해서는 첫째로, 대 통령 주재하의 평가보고회를 정례적으로 개최하여야 한다. 이를 위해서 는 대통령 주재 하에 상 하반기 각 1회씩 지방분권 정책의 추진상황을 평가하고, 평가에 따른 향후계획을 논의하는 자리가 마련되어야 함과 동시에, 지방분권의 주요과제는 수시로 국무회의 또는 대통령에게 보고 할 수 있도록 하여야 한다. 둘째로, 기관장 주재 하에 상 하반기 자체 평가보고회를 개최하도록 하고, 이를 위원회에 보고하도록 하여야 한다. 셋째로, 지방분권 과제에 대한 성과분석제도를 도입하여 시행하도록 하 여야 한다. 이를 위해서는 지방분권화 수준을 측정하여 공표하도록 하 고, 매년 지방분권에 대한 주민체감 만족도를 조사 실시하여 발표하도 록 하여야 할 것이다. 지방분권 정책이 성공을 거두기 위해서는 정부 자체만의 노력으로 되 는 것이 아니다. 지방분권의 또 하나의 축을 이루고 있는 지역사회의 적극적인 참여와 협력이 필요하다. 이를 위해서는 첫째로, 위원회와 주 관부처는 적극적인 홍보활동을 전개하여야 할 것이다. 지방분권추진실 적 등을 수시로 브리핑하고, 이를 국민들에게 알리기 위하여 기존의 언 론매체 뿐만 아니라 인터넷 등 다양한 매체를 활용하도록 하여야 할 것 이다. 둘째로, 지방분권 대토론회를 위원회 소관부처 자치단체 공동으로 주기적으로 개최하여 지역주민의 분권에 대한 관심과 지원을 이끌어내 도록 하여야 할 것이다. 셋째로, 분권 혁신 마인드의 적극적인 확산에 노력하여야 할 것이다. 중앙부처뿐만 아니라 자치단체 내부에서도 자율 적인 토론과 각종 교육 훈련프로그램 개발을 통하여 분권과 혁신 마인 드를 확산시켜 나가도록 하여야 할 것이다.

제 3 장 지방분권전문위원회 운영 제1절 지방분권전문위원회 회의 제2절 기타활동 제 3 장 지방분권전문위원회 운영 51 52 제 3 장 지방분권전문위원회 운영 제1절 지방분권전문위원회 회의 지방분권전문위원회의 운영은 간사가 주재하는 기획운영위원회, 정규 회의와 그리고 T/F 팀장이 주재하는 각 분야와 주제별 T/F 팀 회의가 있다. 전문위원회 운영에 대한 방향과 논의할 과제 등은 기획운영위원 회에서 대체로 정하였다. 기획운영위원회는 지방분권전문위원회 간사인 오재일 교수가 위원장으로 회의를 주재하였고, 위원으로는 이기우 위원, 양영철 위원, 그리고 2기때 부터는 소진광 위원이 합세하였다. 지방분권 전문위원회의 각종 회의에서는 필요하면 다른 전문위원회와의 합동회의 를 개최하기도 하였고, 필요에 따라 관련 부처 공무원과 전문가, 그리고 NGO 및 관련 민간인들까지도 참석하여 의견을 개진하도록 하였다. 또 한 전문위원회에서는 워크숍, 간담회 등을 수행하면서 지방분권의 전국 적 확산을 위해 노력하였다. 1. 정규회의 정규회의는 처음에는 1주일에 한 번씩 개최하였다. 제1차 지방분권전 문회의는 2003년 5월9일에 개최되었다. 제1차 때는 위원들에 대한 임명 장 수여를 겸한 상견례이기 때문에 오전 9시 30분에 개최하였다. 그러 나 대부분 정규회의는 매주 금요일(30차 이후는 목요일) 오후 2시부터 시작하여 대체로 3시간이상 소요되었다. 김병준 정부혁신지방분권위원 회 위원장이 직접 [지방분권전문위원회]를 직접 주재하였다. 노무현 대 통령이 다른 전문위원과는 달리 [지방분권전문위원회]는 위원장이 겸직 하도록 하였다. 지방분권의 중요성을 강조한 대목이라고 할 수 있다. 그 러다가 위원장의 역할이 매우 광범위하고 중요할 뿐만 아니라 정치적, 행정적 비중이 높은 관계로 전문위원회 회의를 일일이 주재할 수 없어 서 정부혁신지방분권위원회 본위원인 오재일 교수를 간사위원으로 지명 하여 지방분권전문위원회를 운영하도록 하였다. 대체로 이러한 형식으로 지방분권전문위원회의 정규회의는 개최되었 으며, 회의차수는 2003년 5월 9일 제1차 회의를 시작으로 2005년 4월 28 일까지 총 50회가 개최되었다. 회의차수 별 회의 내용에 대한 결과는 다음 <표 3-1>이다. <표 3-1> 전문위원회 회의개최 차수대장 차 수 회의일시 안 건 명 보고자 계 보고 기타 1 2 보고 (4) 보고 (2) 기타 (6) 기타 (3) '03.5.9(금) '03.5.16(금) 1.지방분권 비전과 추진방향 2.지방분권 Agenda Pool(안) 3.Roadmap작성 추진계획 4.사이버커뮤니티 활용 등 1보고서 용어 및 작성체계 보완 2분권화 전략 3지방민의 소외 극복방안 4시범적 분권계획 추진 5부처이기주의 극복방안 6분권수준 및 목표설정 5. 지방분권비전과 추진전략(안) 토의 6. 부처별 업무설명회 실시 계획 설명 7보고서 표현 및 작성체제 보완 8지방분권특별법제정T/F 구성협의 9부처별 업무설명회 일정 안내

제 3 장 지방분권전문위원회 운영 53 54 차 수 회의일시 안 건 명 보고자 차 수 회의일시 안 건 명 보고자 3 4 보고 (3) 보고 (4) 기타 (3) '03.6.9(월) 7. 지방분권 추진 로드맵(안) 이기우 8. 지방분권특별법 제정방향(안) 이승종 9. 지역워크숍 개최계획(안) ꊉꊓ지방분권 추진 로드맵(안) 관련 ꊉꊔ지방분권특별법 제정방향(안) 관련 ꊉꊕ지역워크숍 개최계획 관련 '03.6.13(금) 10. 지방재정실태와 향후 발전방향 재정과장 11. 지방분권특별법 제정 주요쟁점 연구단장 12. 지방분권 Agenda(안) 13. 중앙부처 지방이양 기능조정 참여 ꊉꊖ지역워크숍 개최 관련 8 9 보고 (4) 보고 (4) 기타 (2) 기타 (2) '03.7.11(금) 23. 경과보고 24. 지방의원 의정활동비 현실화 추진검토 자치운영과장 25. 로드맵과제 수행방법 계획 논의 26. 다음 회의일정 논의 1지방의원의정활동비현실화 검토 2지방분권과제 수행방향 논의 '03.7.25(금) 27. 경과보고 28. 행정자치부의 주민투표법안 제정방향 29. 지방분권특별법안 주요쟁점 비교 30. T/F구성 위원회 운영 개선방안 논의 1주민투표법안 관련 2지방분권특별법안 관련 5 6 7 보고 (2) 보고 (4) 보고 (3) 기타 (5) 기타 (2) '03.6.18(수) '03.6.25(금) ꊉꊗ지방재정실태와 발전방향 관련 ꊉꊘ지방분권특별법 제정방안 관련 ꊉꊙ지방분권Agenda안 관련 ꊉꊚ부처의지방이양기능조정 관련 14. 재정분권 추진방안 논의결과 보고 15. 기타사항 16. 경과보고 17. 지방분권 추진 로드맵(안) 이기우 18. 지방분권특별법 제정방향(안) 연구단장 '03.7.1(금) 19. 지방분권 로드맵(안) 사전설명회 계획 20. 지방분권 추진 로드맵(안) 검토 21. 경과보고 22. 지방분권특별법 제정방향(안) 검토 ꊉꊛ지방이양추진위 존속 관련 ꊊꊒ법안 내용 관련 10 11 보고 (5) 보고 (4) 기타 (3) 기타 (3) '03.8.20(수) 31. 신규위원(권오룡 차관보) 위촉소개 32. 경과보고 33. 재정분권 추진상황 및 주요쟁점사항 지방재정경제국장 34. 자치조직권 강화를 위한 비전과 추진방향 자치제도과장 35. 위원회 과제추진방안 등 논의 1재정분권 추진상황 관련 2자치제도 조직권 강화 3기타사항 '03.8.29(금) 36. 행정계층간 관여사무 실태조사 결과 지방이양팀장 37. 중앙권한 이양 등 분권과제 추진대책 38. 재정분권과 국가균형발전 추진방안 재정세제팀장 39. 회의개최일정, 지역순회 장소 협의 1행정계층간관여사무조사결과 관련 2재정분권방안 관련 3회의운영방안 관련 제 3 장 지방분권전문위원회 운영 55 56 12 13 14 차 수 회의일시 안 건 명 보고자 보고 (4) 보고 (4) 보고 (5) '03.9.5(금) 40. 지방분권전문위원회에 대한 문제제기 김혜순 41. 재정분권관련 주요쟁점 및 대안 재정분권T/F 42. 지방분권특별법안에 대한 향후계획 기타 1조세개편방안 기타 (3) 기타 (5) 43. 중앙지방간 기능 재배분원칙 작업기준안 '03.6.19(금) 44. 중앙지방간 기능 재배분 추진계획 조직정책과 45. 자치경찰제 추진상황 보고 경찰청혁신기획단 46. 교육자치T/F 추진상황 보고 이기우 47. 기타 지방분권과제 추진상황 등 1행정자치부에서 실무작업 착수 2자치경찰사무 배분작업 3위원들의 적극적인 참여 당부 '03.10.10(금) 48. 지역내전문가의 참여실태 참여방안 이승종 49. 경찰기능 중 자치사무 발굴 연구 이승종 50. 특별지방자치단체 도입방안 금창호 51. 자치조직권과 인사권 강화방안 박혜자 52. 자치제도 다양화와 시범실시 방안 양영철 1지역내 전문가 참여실태 관련 2경찰자치사무 발굴 관련 3특별지방자치단체 도입방안 4자치조직권 인사권 강화방안 5자치제도의 다양화 방안 15 16 17 18 19 20 차 수 회의일시 안 건 명 보고자 보고 (6) 보고 (4) 보고 (2) 보고 (2) 보고 (4) 보고 (4) 기타 (6) 기타 (2) '03.10.24(금) 53. 사무구분기준 배분체계 재검토 홍준현 54. 지방자치권강화 - 도시계획 김성배 55. 지방의정활성화 황아란 56. 국가통합조정위원회 설치방안 박해육 57. 지방감사체계 개선방안 박희정 58. 행정자치부소관 지방분권과제 추진계획 권혁인 1사무구분기준 배분체계 재검토 2지방자치권강화 - 도시계획 관련 3지방의정활성화 관련 4국가통합조정회의 설치방안 관련 5지방감사체계 개선방안 관련 6행정자치부소관 지역분권과제 추진계획 '03.11.14(금) 59. 공공감사활동에관한법률안 쟁점검토 60. 자치제도 다양화 방안 61. 지방의 국정참여 방안 62. 1차과제 추진상황 및 마무리방안 '03.11.19(수) 63. 지방교육자치제도 개선 '03.12.12(금) 64. 기타 지방분권연구과제 추가선정 65. 지방분권촉진을 위한 재정분권방안 66. 기타 일본전문가 초청 워크숍 준비 1재정분권과제 지방분권전문위 역할 임성일, 이상용 21차지방분권과제 마무리 추진방안 '03.12.19(금) 67. 자치조직권강화 지방자치단체 의견 경남, 구정태 68. 도시계획권강화 지방자치단체 의견 경북, 주용학 69. 지방감사체계 개선방안 의견수렴 인천, 주용학 70. 위원회홈페이지 운영개선 홍보활동 '04.1.9(금) 71. 04 주요업무계획안 보고 72. 지방분권 2003년과제 마무리방안 73. 지방분권특별법 후속조치 계획안 74. 특별지방행정기관정비 추진계획안

제 3 장 지방분권전문위원회 운영 57 58 차 수 회의일시 안 건 명 보고자 차 수 회의일시 안 건 명 보고자 '04.1.30(금) 75. 지방분권특별법제정의 지방분권추진기능 '04.3.26(금) 90. 자치조직권 확대 추진계획안 자치제도과장 21 22 23 보고 (4) 보고 (3) 보고 (4) 기타 (2) 기타 (5) 76. 활성화 대책(안) 77. 지방분권 종합추진계획(가칭) 수립방침 78. 2003년 지방분권과제 검토회의 결과 '04.2.9(월) 79. 특별지방행정기관정비 추진계획안 백호 80. 도시계획권강화 워크숍 계획안 81. 2003년 분권과제처리 및 향후과제구분 1특별지방행정기관정비 추진계획 22003 분권과제 처리, 향후과제구분 '04.2.20(금) 82. 전자정부추진현황과 전략 전자정부팀장 83. 지방4대 협의체 기능강화 방안 자치행정과장 84. 중앙지방간인사교류 추진상황 계획 자치행정과장 85. 주민소송제 도입방향안 자치제도과장 1전자정부추진현황과 전략 관련 2지방4대협의체 기능강화방안 관련 3중앙지방간 인사교류 계획안 관련 4주민소송제 도입방안 관련 5전문위원회 효율적 운영방안 관련 '04.3.12(금) 86. 지방분권전문위원회 회의일자 변경 25 26 27 보고 (5) 보고 (3) 보고 (2) 기타 (3) 기타 (3) 기타 (2) 91. 도시계획권 강화방안 워크숍 개최결과 92. 자치경찰제 도입방향 보고 양영철 93. 공공감사에관한법률안 관련 보고 94. 4월 지방분권대토론회 개최계획안 1자치조직권강화 관련 2공공감사법안 관련 3지방분권 대토론회 개최 관련 '04.4.9(금) 95. 행정자치부 지방기능정비추진상황 보고 지원단 총괄과장 96. 주민소송제 도입 방안 자치제도과장 97. 자치조직권 확대 추진계획(안) 논의 오재일 1행정자치부 지방기능정비 추진상황 2주민소송제 도입 방안 관련 3자치조직권 확대 추진계획(안) 논의 '04.4.23(금) 98. 제1차 지방일괄이양법 제정 추진계획 지방이양팀장 99. 제1차 지방분권 대토론회(4.30) 추진상황 1지방일괄이양법 제정계획안 관련 2기타 24 보고 (4) 87. 지방분권대토론회 개최계획안 88. 위원회1주년자료집 발간계획안 89. 04지방분권연구과제안 1지방분권전문위원회 회의일자변경 28 보고 (3) '04.5.14(금) 기타 1기타사항 100. 제2기 지방분권전문위원회 운영방안 101. 특별지방행정기관정비 추진상황 102. 제2회 지방분권대토론회 개최계획 백호, 김성호, 류승진 기타 (5) 2지방분권 대토론회 개최계획안 3위원회 1주년자료집 발간계획 4 04년 지방분권 연구과제안 29 보고 (3) '04.5.27(목) 103. 지방분권화 지표 홍준현 104. 지방의정활성화T/F 추진상황 강재호 105. 중앙행정기관의 지방분권 촉진계획안 5기타사항 기타 1기타 토의사항 제 3 장 지방분권전문위원회 운영 59 60 30 31 32 33 34 35 36 37 차 수 회의일시 안 건 명 보고자 '04.6.10(목) 106. 분권형 국토도시계획체계 구축방안 김성배 보고 107. 지방분권5개년종합실행계획 안 (3) 108. 자치경찰제 도입방안 양영철 기타 1지방분권전문위원회위원 워크숍 계획 보고 '04.6.24(목) 109. 지방의정활동기반강화방안 강재호 1공공감사법률안 지방자치단체관련 김성호 보고 (3) 보고 (2) 보고 (2) 보고 (3) 기타 (4) 25개년종합실행계획안 과제분류 검토 3제3회 지방분권 대토론회 개최계획 4지방분권전문위원회 워크숍 계획 '04.7.8(목) 110. 지방4대 협의체 국정참여 활성화방안 자치행정과장 111. 지방교육행정제도개선방안 추진상황 오순문 112. 지방분권전문위원회 워크숍 계획 기타 1기타 토의사항 '04.7.22(목) 113. 특별지방행정기관정비 추진상황 김성호 114. 지방분권추진현황(지방재정) 재정정책과장 기타 1자치경찰제도입방안 대통령보고 결과 '04.8.12(목) 115. 지방자치단체평가제도 개선방안 박희정 116. 특별지방행정기관기능이양 계획안 기타 1기타 토의사항 '04.8.19(목) 117. 국고보조금 정비방안 보고 재정세제팀장 기타 118. 자치경찰제도 도입 추진상황 보고 양영철 119. 지방세제개편 T/F구성 운영계획 1기타 토의사항 보고 '04.9.9(목) 120. 분권형 도시계획체계구축 추진상황 김성배 기타 1특별지방행정기관기능조정 상황 백호 (2) 2지방기금제도 개선방안 보고 재정정책과장 보고 '04.9.23(목) 121. 지방의정활동기반 혁신계획 보고 분권지원과장 (2) 122. 특별지방행정기관 기능조정안 백호 1지방분권 우수사례집 발간계획 한치흠 기타 (3) 2지방교육행정제도 향후 추진일정 3제주특별자치도 지원특위구성 운영 계획 오순문 이우종 38 39 40 41 42 43 차 수 회의일시 안 건 명 보고자 보고 (2) 보고 (2) 보고 (2) 보고 (5) 보고 (5) 보고 (2) 기타 (1) '04.10.14(목) 123.사무구분체계 개선방안 보고 홍준현 124.지방선출직 후원회제 도입 1지방분권 우수사례집 발간 계획 신기현 한치흠 '04.10.28(목) 125.자치입법권 확대 추진상황 분권지원과장 126.자원봉사활동기본법(안)제정 추진상황 시민협력과장 '04.11.11(목) 127.지방분권과제 추진상황 보고 분권지원단과장 128.중앙-지방간 인사교류 활성화 추진 분권형 도시계획체계구축변경사항 행,자치행정과장 김성배 위원 '04.12.9(목) 129.총액인건비제도 추진계획 자치제도과장 130.지방공무원 교육훈련혁신 131.자치단체자체혁신체계구축 분권지원과장 지방행정혁신과장 '04.12.9(목) 132.자치단체 관할구역 합리적 조정 자치제도과장 133.지방교육자치제도개선 방향 오순문 과장 05년 1,2월 회의계획 등 간사위원 '04.12.23(목) 134.대도시특례제도개선 방안 소진광 위원 135.지방정부의 책임성확보 방안 136.지방선출직에 대한 후원회제도 도입방안 137.지방선거제도 개선추진상황 138.지방정부간 협력체제강화 유재원 위원 신기현 위원 주민과장 자치제도과장 '05. 1.13(목) 139.주민 조례 제, 개폐 청구제도 개선방안 분권지원과장 140.지방소비세 도입 및 지방 재정 조정제도 개선방안 44 보고 '05. 2. 2(수) 141.특별지방행정기관 기능조정 45 보고 (2) 손희준 위원 소진광, 김성배 위원 '05. 2.17(목) 142.자치경찰제 추진상황 및 법안 주요골자 제도팀장 143.지방공무원 인사제도 개선방안 분권지원과장

제 3 장 지방분권전문위원회 운영 61 62 차 수 회의일시 안 건 명 보고자 46 보고 '05. 3. 3(목) 144.지방분권 지표 개발 홍준현 위원 145.자치경찰법안 양영철 위원 민선 지방자치 10년 평가 기본계획 기타 토의사항 '05. 3.17(목) 146.대도시 특례제도 개선 추진상황 자치제도과장 47 보고 147.재정분권 및 지방재정혁신 추진상황 재정담당 48 보고 '05. 3.31(목) 148.지방공무원 교육훈련 혁신방안 지방공무원제도팀장 '05. 4.14(목) 149.읍면동 주민자치 활성화 방안 안성호 위원 49 보고 150.지방의제21 제도화 방안 조명래 교수 50 보고 '05. 4.28(목) 151.지역통계 기능강화 방안 채원호 위원 전문위원회 안건은 매우 다양하였다. 그리고 해당부처나 담당 공무원, 아니면 때로는 T/F 팀장이나 위원이 해당 정책에 대해서 연구한 내용을 발표하였다. 이에 대한 사례의 하나가 제10차 회의 결과이다. 회의개요 일시 : 2003. 8. 20(수) 14:00~16:30 (618호) 참석 : 오재일 간사위원 등 위원 13명 회의진행 순서 신규위원(행정자치부 권오룡 차관보) 위촉 소개 재정분권 추진상황 : 행정자치부 지방재정국장 보고 자치조직권 강화 추진방향 : 행정자치부 자치제도과장 보고 주요 토의사항 1 재정분권 추진상황 관련 지방양여금 폐지에 대한 우려 의견과 지방재정이 순증을 하면 균 형발전 차원에서 바람직할 수 있다는 의견 대립 2 자치조직권 강화 자치조직권 강화는 위원회 T/F에서 구체적 연구 추진 향후 계획 지방 단체와의 간담회를 다음 주에 추진 다음 회의 일정 : 2003. 8. 29(금) 14:00 또한, 지방분권전문위원회에서는 건의문도 작성하였다. 2003년 8월 20 일 제10차 회의에서 지방교부세, 양여금 개편방안 등을 검토하고 다음 과 같이 위원장에게 건의하였다. 이 날 건의는 오재일 간사위원을 비롯 하여 15명의 참석위원 연명으로 전달되었다. 교부세 재원 변경 관련 재경부(안)은 내국세 총액의 일정 비율을 3대 기간( 基 幹 )세목(소득, 부가, 법인세)으로 한정하는 것이었는데, 이를 수용할 수 없음 세제개편(세율인하 등) 및 경기변동으로 막대한 세입결함이 발생하 는 경우 안정적인 재원확보가 곤란 특별교부세 페지 관련 재경부는 특별교부세를 폐지하고 이의 50%는 보통교부세, 나머지 50%는 재해대책비와 재정보전에 사용한다는 방안 제시 보통교부세의 기능을 제도적으로 보완하는 특별교부세의 취지상 존 치가 필요하며, 규모축소, 인센티브 수요제 등 개선, 시행 필요 지방양여금 폐지에 따른 대안 검토 실익이 없는 안으로 지방의 불만을 고조시키는 것은 지방분권과 국 가균형발전의 촉진을 위해 바람직하지 않으므로, 도로정비사업과 지역개발사업을 중심으로 지방양여금 제도를 존치하되 경전철, 자 전거도로, 도로정비 등 지방교통관련 정비사업으로 용도 확충 및 명 칭변경 운영이 바람직(2조 8,531억) 존치되는 지방양여금은 포괄적 양여금으로 운영토록 개선, 이럴 경 우, 못받게 되는 경기도 8개시 보전대책 문제도 해결되고, 전국의 지자체도 모두 만족 예상 단, 수질오염방지사업과 청소년육성사업은 국고보조금화 하고, 농어 촌지역개발은 특별회계로 편입 제 3 장 지방분권전문위원회 운영 63 64 2. T/F 회의 중요한 안건에 대해서는 T/F를 운영하였다. T/F는 전공별로 구성하는 것이 보통이나 필요에 따라서는 간사의 추천에 의해 임명되었다. 대체 로 2-3개월 활동하여 정책 심의시간을 단축하였다. T/F 구성은 대체로 지방분권전문위원회로만 구성되었지만 국고보조금 정비 T/F처럼 다른 전문위원회와 합동으로 구성되기도 하였다. <표 3-2> 국고보조금 정비 T/F 구성 담당공무원 부 처 재정세제 지방분권 총괄팀(우범기) 19개부처,11.4조원,582개 사업 유 일 호 간사위원 경제 Ⅰ (5개 부처,2.3조원, 139개 사업) - 우 범 기 - 경제 Ⅱ (3개 부처,2.9조원, 138개 사업) - 이 상 율 - 사회 Ⅰ (6개 부처,1.3조원, 143개 사업) - 이 희 봉 - 농림부 (1.5조원,54개) 산업자원부 (0.4조원, 15개) 농촌진흥청 (690억원, 20개) 산림청 (0.3조원, 46개) 중소기업청 (966억원,3개) 건설교통부 (2.2조원, 42개) 해양수산부 (0.3조원, 64개) 환경부 (0.4조원, 32개) 교육인적자원부(0.2조원, 32개) 외교통상부 (86억원,1개) 행정자치부 (0.4조원, 21개) 문화관광부 (0.4조원, 73개) 문화재청(0.2조원, 12개) 경찰청 (0.1조원,3개) 유 일 호 김 정 훈 김 종 순 이 영 희 이 인 실 권 수 영 배 득 종 원 윤 희 오 재 일 간사위원 김 정 연 홍 준 현 소 진 광 김 성 배 김 혜 순 박 혜 자 이 기 우 담당공무원 부 처 재정세제 지방분권 사회 Ⅱ (5개 부처,4.8조원, 164개 사업) - 백 윤 정 - 제2절 기타활동 1. 워크숍 보건복지부 (4.8조원, 137개) 노동부 (184억원, 3개) 여성부 (153억원, 9개) 국가보훈처 (71억원, 14개) 식품의약품안전청(3억원, 1개) 김 용 하 문 형 표 전 영 준 강 재 호 양 영 철 이 승 종 제1회 [지방분권전문위원회] 워크숍이 2003년 10월 31일 서귀포시에 있는 제주대학교 연수원에서 열렸다. 이 워크숍은 지방분권관련 위원회 과제의 최종안 보고와 각 과제에 대한 위원 간 의견교환 및 상호 연계 성을 강화하기 위한 것이었다. 주요 참석대상은 지방분권에 관심있는 본 위원 1명, [지방분권전문위 원회] 위원 13명(간사위원 1명 포함), 지방분권팀 10명(실무지원단 4명 포함), 한국지방행정연구원 2명, 행정자치부 지방분권지원단 2명 등 모 두 28명이었다. 주요행사는 우선 지방분권과제의 효율적 추진방안에 대 해 박재영 당시 지방분권팀장, 박희정 위원(한국지방행정연구원), 행정자 치부 지방분권추진단 지원국장이 발표하였고, 지방분권 관련 중요 쟁점 으로 사무구분체계 개선방안에 대해 홍준현 위원이 발표하였다. 이어 기타 과제에 대한 종합토론이 있었다. 특히 위원회 연구과제에 대한 발 제와 토론이 있었다. 제2회 [지방분권전문위원회] 워크숍이 2004년 7월 22일과 23일 양일간

제 3 장 지방분권전문위원회 운영 65 66 천안 상록리조트에서 개최되었다. 제2회 워크숍은 [지방분권전문위원회] 제2기 출범과 더불어 새롭게 위촉된 위원과 국정개혁과제에 대한 공감 대를 형성하고 지방분권과제의 추진방향을 논의하였으며 제33차 지방분 권전문위원회 회의와 병행하여 실시되었다. 참석대상은 본 위원 4명, [지방분권전문위원회] 위원 20명, 지방분권팀 16명 그리고 행정자치부 2명, 교육부 1명, 경찰청 1명 등 모두 44명이었 다. 이 날의 중요 행사는 제33차 [지방분권전문위원회] 회의, 지방분권 추진 로드맵 47대 과제의 효율적 추진방안, 지방분권 대토론회, 전문 위원회 등의 운영방향, 주요 쟁점 및 T/F 현안 사항(특히 특별지방행정 기관 정비, 자치경찰제 도입, 교육자치제 강화 등)에 대한 종합토론 등 이었다. 제3회 [지방분권전문위원회] 워크숍이 2005년 2월 1일부터 2일까지 강 릉의 정동진에 있는 Sunflower Hotel에서 개최되었다. 이 워크숍은 제44 차 [지방분권전문위원회] 회의를 겸하여 개최되었으며, 본 위원 2명(이행 봉, 김상희), [지방분권전문위원회] 위원 14명, 지방분권팀 14명, 지원단 5명(행정자치부 2명, 제주특별자치도 추진단 1명, 자치경찰제 도입 추진 단 1명, 교육부 1명) 등 모두 35명이 워크숍에 참여하였다. 이 워크숍에서는 특별지방행정기관 기능조정방안을 주요 안건으로 다 룬 제44차 [지방분권전문위원회] 회의가 개최되었고, 지방분권 추진실적 및 향후계획, 2005년도 [지방분권전문위원회] 운영방향에 대한 집중적 토론이 있었다. 특히 정책의지가 약화되고 있다는 우려의 의견이 많았다. 제4회 지방분권T/F협의회 워크숍이 2005년 10월 27일, 28일 양일간 부 산 해운대에 자리한 조선 웨스턴 호텔에서 개최되었다. 이 워크숍은 제8 차 지방분권TF협의회를 병행하여 지방자치단체 기관구성 다양화(안) 등 을 토론하였고, 국가와 지방간 관계T/F 회의, 자치단체의 기관구성 다양 화T/F 회의도 함께 개최되었으며 주요쟁점 및 T/F 현안사항 등에 대해 종합적으로 토론하였다. 이 워크숍에서 다루어진 주요 안건은 지방분권 백서, 제주특별자치도, 자치경찰, 교육자치제도 강화방안 등 이었다. 이 워크숍에 참석한 인원은 본 위원 1명, [지방분권전문위원회] 위원 11명, 자문위원 14명, 지방분권팀 8명, 지원단 4명 (행정자치부 3명, 자 치경찰 1명) 등 모두 38명 이었다. 도시계획 분야는 자치조직 인사권과 함께 지방자치의 중요한 구성요 소로서 참여정부에서는 이를 지방분권 선도과제로 선정, 강력하게 추진 키로 하고, 정부혁신지방분권위원회 차원의 개선방안을 수립하는 과정 에서 우선 도시계획 관련 전문가 중심의 심층적 논의의 장을 마련하게 되었다. 이에 위원회는 2004년 2월 12일부터 3월 10일까지 전국을 순회 하며 워크숍을 개최하였다. 지역별 순회 워크숍 일정은 <표3-8>과 같다. <표 3-8> 지역별 개최일정 일정 지역 행 사 장 일 정 지역 행 사 장 '04.2.12(목) 충 남 천안시민회관 '04.2.27(금) 충북 청주시 예술의전당 '04.2.19(금) 경 남 마산시청 '04.3. 3(수) 대 전 대전시청 '04.2.23(월) 부 산 '04.2.24(화) '04.2.25(수) 부산시청 울 산 '04.3. 4(목) 경남은행 울산본부 강당 광주 광주 동구청 대 구 문화예술회관 강원 춘천 공영개발빌딩 '04.3. 5(금) 제 주 건설회관 인천 종합문예회관 '04.3. 9(화) 경 북 안동시 청소년수련관 전북 전주시청 '04.3.10(수) 전 남 순천시 문화예술회관 경기 의정부시 예술의전당 서 울 미 개최 제 3 장 지방분권전문위원회 운영 67 68 개최방식은 15개 시 도와 개최장소의 지방자치단체가 공동으로 주관 하되, [정부혁신지방분권위원회], 전국시 도지사협의회, 전국시장 군수 구청장협의회가 공동으로 주최하는 형식을 택하였다. 기조발제는 [분권 형 도시계획체계 구축 T/F]의 김성배 위원(팀장), 소진광 위원, 김정연 위원, 김선희 위원 그리고 한국지방행정연구원의 김선기 박사가 지역별 로 분담하였다. 또한, 지방의 의견을 수렴하기 위해 시 도 및 개최도시 의 관련 업무 담당 국장을 발제자로 지정하였고, 시 도 및 시 군 구 도 시계획위원회 위원, 시민단체, 관련 용역업체, 학계, 담당 공무원을 지정 토론자로 참여시켰다. 워크숍을 개최한 후 [지방분권전문위원회]는 [분권형 국토 도시계획체 계 연구 T/F]를 재가동하기로 하고 김성배 위원을 팀장으로 하여 소진 광, 김정연, 김선희 위원을 팀원으로 구성하였다. 팀의 활동은 도시계획 을 포함한 국토공간계획체계 전체의 분권화 방안을 마련하기 위한 것이 었다. 달리 너무 느리다는데 목소리를 같이 하였다. 윤성식 위원장은 이제까 지 준비를 해왔기 때문에 곧 가시적인 성과가 나타날 것이라고 지켜봐 달라고 부탁하였다. 지방분권국민운동 측에서 지방분권을 촉구하는 서 한을 윤성식 위원장에게 전달하였다. 2) 서울시 관계자 간담회(2004년 8월 12일) 이철수 서울시 기획관리실장 일행과 [지방분권전문위원회] 위원간의 간담회가 죽전 에서 오찬을 겸해 개최되었다. 논의주제는 대체로 지 방분권 논리를 개발하는데 있어서 지방정부가 미온적이고, 중앙부처의 강한 반발을 극복할 수 있는 수준이 안되어 있다는 것이다. 2. 간담회 1) 지방분권국민운동 임원 간담회(2004년 9월 9일) 위원회 측에서 윤성식 위원장, [지방분권전문위원회] 기획위원(오재일, 이기우, 양영철, 소진광), 박재영 지방분권팀장, 그리고 지방분권국민운 동 측에서 김민남 상임의장(동아대 교수), 안성호 공동의장(대전대 교 수), 이민원 공동의장(광주전남본부), 이재은 정책위원장(경기대 교수), 김중석 대변인(강원도민일보 상무), 김해몽 공동 집행위원장, 노승조 사 무처장이 참석하였다. 코리아나 호텔 2층 중식당 대상해 에서 오찬을 겸해 개최된 이날 간담회에서는 주로 지방분권 추진 속도가 기대와는

제 4 장 지방분권주요과제 추진현황 제1절 특별위원회 추진과제 제2절 전담 T/F 및 부처 추진과제 제 4 장 지방분권 주요과제 추진현황 71 72 제 4 장 지방분권 주요과제 추진현황 제1절 특별위원회 추진과제 1. 제주특별자치도 추진 1) 추진 배경 제주특별자치도를 추진하는 근본 목적은 지방분권과 규제를 대폭 완 화한 국제자유도시를 건설하여 잘사는 모범 지방자치단체를 만들어보 자는 데 있다. 민주주의의 근본적인 실현은 주민에 의한 지역행정을 통해서 가능하다. 이러한 주민에 의한 행정이 이루어지려면 모든 권한 이 중앙집권에 집중되어서는 아니 되고 지방분권체제로의 전환이 필요 하다. 지방분권이 이루어질 때 지방자치는 활성화되고 주민자치의 기 틀이 형성되는 것이다. 지방자치의 핵심요소는 분권화 와 주민참여 로 집약된다. 분권화란 중앙정부의 권력을 지방으로 분산하여 지역간 기 회의 불균형을 완화하고, 이를 토대로 국토균형발전을 유도하기 위한 구체적이고도 핵심적인 전략이라고 할 수 있다. 이러한 분권화 차원에서 제주특별자치도의 추진은 기존의 지방분권 의 수준을 뛰어넘어 굉장히 수준 높은 자치도, 일종의 연방주에 가까 운 자치도를 만들어보고자 하려는 의도가 깔려 있다. 사회 경제 문화 적 특수성을 가지고 독자성이 가장 강한 제주도를 자치모범도시 로 육성하여 이상적 분권모델의 선도지역으로 만들어 다른 지역으로 점차 확대시켜 보자는 것이다. 이러한 수준 높은 자치도를 만들어 보려는 발상을 하게 된 근본 배 경에는 무엇보다도 노무현 대통령의 지방분권을 통한 지방자치실현에 대한 공약과 신념이 내재되어 있다는 점을 들 수 있다. 노무현 대통령 은 제주 자치도와 관련해 당선자 시절인 2003년 2월 12일 전국순회토 론회에서 제주도가 먼저 분권 또는 자치권에 강한 의욕을 보인다면 제주도를 분권의 시범도, 지방자치의 시범도 로 구상하겠다고 밝힌 바 있고, 지난 2005년 8월 청와대서 열린 전국 지방언론사 편집국장 간담 회 자리에서도 굉장히 수준 높은 자치도 를 만들겠다는 구상을 밝힌 바 있다. 이처럼 제주도의 특별자치도 추진에 대한 대통령의 의지가 확고한 것이었다. 그리고 제주도는 이미 2002년도 제정된 국제자유도시특별법에 따라 국제자유도시로 지정돼 있듯이 싱가포르나 홍콩처럼 사람 상품 자본의 국제적 이동이 자유롭고 기업 활동의 편의가 최대한 보장되는 국제도 시로 발전할 수 있는 충분한 여건을 가지고 있다. 이러한 도시로 만들 겠다는 발상은 많은 내국인이 해마다 관광과 유학을 위해 외국으로 빠 져나가고 외국인들은 이에 비해 한국으로 들어오지 않아 돈의 흐름이 외국으로 흘려 나가는 폐단을 막아보자는 데 있다. 예컨대, 많은 사람 들이 동남아 중국 일본 등지로 골프투어에 나선다. 해가 갈수록 그 수 는 늘어나는 추세로 2005년에 해외로 나간 관광객은 1016만 명에 비 해, 들어오는 외국관광객은 603만 명에 그쳐 63억 달러의 관광수지 적 자를 내고 있다. 게다가, 매년 해외유학생이 40만 명, 경비 10조 원이 해외로 나가고 있는 실정이다. 제주특별자치도의 발상은 이런 문제를 해결하기 위해 제주도를 홍콩이나 싱가포르 못지않게 첨단 비즈니스가 가능하며, 자녀교육도 할 수 있는 곳으로 만들어 보겠다는 취지에서 비롯되었다. 제주도가 국제자유도시로 부상할 수 있는 배경은 도쿄 상하이 베이 징 등 인구500만 명 이상의 국제도시 18개가 비행거리 2시간 이내에

제 4 장 지방분권 주요과제 추진현황 73 74 위치하고 있어서 동아시아의 전략적인 국제화 전초기지 잠재력을 가지 고 있다는 점이다. 그래서 2011년까지 국비와 지방비, 민자를 포함하여 무려 29조 4969억 원을 투자, 제주도의 상주인구를 55만 명에서 62만 명, 연간관광객 490만 명에서 992만 명으로 늘릴 계획이다. 그리고 선 진국의 유명대학(원)을 유치하고 영어를 공용어로 사용하며 초등학교 부터 영어를 배우고 외국인교육기관(유 초 중 고)에 한국인들도 입학 할 수 있도록 하여 외국으로 유학을 가는 내국인뿐만 아니라, 중국 일 본, 그리고 동남아 국가의 유학생들이 제주도에 유학을 오도록 하겠다 는 계획으로 추진하고 있다. 이미 미국의 조지워싱턴대학은 제주캠퍼 스 설치와 관련한 MOU 체결을 마친 상태다. 그리고 제주특별자치도 추진계획은 세계첨단기술의 외국병원 유치, 북한을 제외한 전 세계 190개국 무비자 입국허용, 프랑스타운, 독일타운, 일본타운, 차이나타운 등 영어 이외의 특수언어민을 위한 집단 상가 및 서비스 단지조성 등 을 계획함으로써 그야말로 희망이 넘치고, 살고 싶고, 가고 싶은 도시 로 탈바꿈시키겠다는 야심 찬 포부를 포함하고 있다. 그러나 이러한 포부는 제도와 계획만을 수립했다고 하여 저절로 이 루어지는 것이 아니므로 이를 실현하기 위한 실질적인 실천방안이 마 련되어야 한다. 그 동안 제주도를 국제자유도시로 추진해 보았으나 명 실상부한 국제도시가 되는 데는 많은 문제가 있었다. 즉, 각종 규제가 그대로 적용되고 모든 권한이 각 부처에 분산돼 있어 특정 사업을 추 진하려고 해도 제대로 추진할 수가 없는 상황이었다. 이를 타개하기 위한 것이 바로 특별자치도이다. 이는 2002년도 제정된 국제자유도시 특별법에 따라 국제자유도시로 지정돼 왔으나 그 효과가 미미했던 원 천적인 문제점과 장애물을 제거하자는 것이 이번 제주특별자치도의 추 진 배경중의 하나이기도 하다. 따라서 제주특별자치도 실현을 통해 제주도를 싱가포르나 홍콩, 포 르투갈의 마데이라와 같은 경쟁력 있는 국제도시로 발전시켜 국부의 전진기지 로 만들어 보겠다는 것은 물론, 권한과 자율권이 최대한 부여 된 이상적인 분권모델의 자치도를 만들자는 데 그 추진 배경이 있다. 2) 제주특별자치도 지원특위 구성원과 활동내역 제주특별자치도에 고도의 자치권을 부여함으로써 선진 분권모델을 구축하고 실질적인 지방자치를 보장함과 아울러 규제완화와 국제적 기 준의 제도 도입을 통한 핵심 산업을 중점 육성함으로써 제주특별자치 도를 경쟁력 있는 국제자유도시로 발전시키려는 기본취지 하에 이를 추진시키기 위한 기획단과 위원회의 설치가 요구되었다. 이러한 일환 으로 발족된 제주특별자치도 지원특별위원회는 학계의 전문가들로 구 성되어 전문적인 지식을 바탕으로 제주특별자치도 구상안을 마련해 나 가면서 관련 기관 및 제주 지방자치단체와 유기적인 협조와 토의를 통 해 그 역할을 수행해 왔다. (1) 제주특별자치도 지원특별위원회 구성 1 구성원 위원회는 정부혁신지방분권위원회와 제주도의 추천을 받아서 다음과 같이 구성하였다. 제 4 장 지방분권 주요과제 추진현황 75 76 <표 4-1> 위원 명단 이름 소 속 비 고 이름 소 속 비 고 안성호 대전대 행정학과 교수 위원장 채원호 영남대 행정학과 교수 위원 고부언 제주대 경영학과 교수 위원 홍준현 중앙대 행정학과 교수 위원 김성준 제주대 행정학과 교수 위원 최영출 충북대 행정학과 교수 위원 김순은 동의대 행정학과 교수 위원 이창재 대외 경제정책 연구원 연구위원 위원 송재호 제주대 관광개발학과 교수 위원 소진광 경원대 법정대학 교수 위원 이기우 인하대 사회교육학과 교수 위원 최 수 국토연구원 토지 주택 연구원 위원 이재은 경기대 경제학부 교수 위원 김진호 제주대 정치외교학과 부교수 위원 (2) 제주특별자치도지원특별위원회 활동 1 위원회 회의 개최 및 회의 안건 위원회 활동을 보면 다음 <표 4-2>와 같다. <표 4-2> 위원회 활동 내용 회 차 일 자 주 요 활 동 내 용 제1차 '04. 2.4 제주특별자치도 구상안의 기본 방향 토의 및 논의 제2차 '04.10.2 제주특별자치도의 지방분권 측면 토의 및 분석 제3차 '04.11.8 제주도의 특별자치도 구상을 위한 문제점 논의 및 대책 제4차 '04.11.18 제주도의 국제자유도시를 위한 경제적인 향상 방안 논의 제5차 '05.1.20 홍콩 선진사례, 제주도 분권형 및 발전모형 기본구상안 토론 제6차 '05.1.29 제주특별자치도 기본 구상안 검토 제7차 '05. 2.1 대통령 보고내용 검토 및 현안문제에 대한 대안 논의 및 결정 제8차 '05.2.28 기본구상안의 추가 및 보완사항 논의 제9차 '05.4.22 기본구상안의 법적 효력을 마련 위한 토론 2 최초 구상안 마련 제주특별자치도에 대한 최초구상(안)은 대통령이 제주도민에게 약속한 대로 2003년도 말 행정자치부에 제주특별자치도 실무추진단을 구성하였 고 이 실무추진단은 제주도와 협의를 통해 제주특별자치도 기본골격을 작성하였다. 이 골격을 기초로 하여 제주특별자치도 지원특위 위원들이 회의를 거쳐 다음과 같이 기본안을 만들었다. 가. 최초구상안 개요 가) 구상안 작성 주체 : 제주특별자치도 지원특별위원회 나) 구상안 완료 일정 : 2005. 2월. 나. 구상안 주요 내용 가) 기본구상 제주도를 사람의 이동이 자유롭고, 기업활동이 최대한 보장 되는 국제자유도로 발전시킴으로써 제주도민의 삶의 질을 향 상시키고, 국가발전을 견인하는 선도적 전략 기지로 육성 나) 세부실행계획 세계 수준의 비즈니스 관광 휴양지 조성 세계평화의 섬 지정을 통한 외교 회의산업 중심지로 육성 시 공간 좌표를 체험할 수 있는 미래형 종합 관광 휴양 지 조성을 위한 유비쿼터스 기반 구축 국립해양수족관 건립 추진 세계적 스포츠의 섬 조성 세계적 수준의 교육환경 조성 세계적 수준의 골프스쿨 설립 세계 유수의 각급 학교 적극 유치 내국인이 다닐 수 있는 외국교육기관 설립 허용 세계적 수준의 의료 실버산업 육성