이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 대통령 기록물을 중심으로 축 사 이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 토론회 개최를 축하합니다. 이번 토론회를 주최하신 김현, 박남춘, 임수경 의원님을 비롯한 관계자 여러분께 깊은 감사 말씀을 드립니다. 조선왕조실록 은 세계사에서도 가치가 높아 유네스코 세계기록문화유산으로 등재될 정도 로, 우리 민족은 예로부터 우수한 기록보존 문화를 가지고 있습니다. 국정기록은 조선왕조실록처럼 그 자체가 역사가 되거나, 노근리 사건 관련 기록처럼 감춰 진 진실을 드러내기도 합니다. 또한 오늘날 정부가 남기는 기록은 민주주의의 척도이기도 합니다. 대통령기록물은 당대 대한민국의 국정기록으로서 대통령 업무수행의 역사적 책임성과 투명성 강화를 위해 국가가 이를 체계적으로 관리하고 보존할 의무가 있습니다. 그러나 그 역사적 가치와 중요성에도 불구하고 군사독재 시대를 거치면서 독재와 탄압의 진실이 역사 저편으로 사라져 버렸습니다. 참여정부는 이를 바로잡기 위해 대통령 기록물 관리법을 제정하고, 대통령 기록관을 설치 하여 국정운영의 과정과 경험이 후세대에 전해질 수 있는 기틀을 세웠습니다. 노무현 대통령은 대통령기록물은 폐기나 은폐, 누락이 없어야 하고 가급적 많은 기록물 이 사회와 시민들에게 공개돼야 한다 며, 현재까지 남겨진 대통령기록물의 95%가 넘는 825만여건의 기록물을 남겼습니다. - i -
하지만 이명박 정부의 지금까지 기록물은 참여정부의 12.5%에 불과하며, 역사상 가장 많 은 기록을 남긴 정부를 도리어 정쟁의 도구로 삼는 적반하장의 모습까지 보이고 있습니다. 이러한 상황에서, 행정 투명성의 가치가 왜곡된 지난 5년을 되돌아보고 새로운 정부가 나아가야할 방향을 모색하기 위해 오늘 토론회가 마련된 것은 매우 뜻 깊은 일입니다. 오늘 토론회를 통해 기록물 관리 기틀 재정립을 위한 다양한 의견이 제시되어, 우리 역사 가 다시 전진할 수 있는 계기가 마련되기를 기대하며, 함께 해주신 모든 분들의 건강과 행복을 기원합니다. 고맙습니다. 민주통합당 대표 이 해 찬 - ii -
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 대통령 기록물을 중심으로 축 사 안녕하십니까 민주통합당 원내대표 박지원입니다. 오늘 국회 행정안전위원회에서 열정과 진지함으로 활약하고 계시는 김현, 박남춘, 임수경 의원께서 한국기록학회, 한국기록전문가협회, 한국국가기록연구원, 투명사회를 위한 정 보공개센터와 공동으로 국가 기록관리의 문제점을 살피고, 새로운 방향을 제시하는 토론 회를 마련하신 것에 대해 격려와 축하의 말씀을 드립니다. 중요한 역사적 의미를 가지고 있는 국가기록을 체계적으로 관리하고 보존하여 후세에 전하는 것은 소중한 역사적 교훈을 남김과 함께 민주주의와 국정의 성숙한 발전을 위해 반드시 필요한 일입니다. 우리 민주당은 이러한 국가기록의 기틀을 세우고, 작은 메모 하나까지 버리지 않고 역사 상 가장 많은 기록을 남긴 정부를 운영했던 자랑스러운 정당입니다. 이명박 정부는 임기 초반부터 대통령 기록물 유출논란을 정략적으로 기획하여 가장 많은 기록을 남긴 정부를 공격하기에 바쁘더니, 임기가 끝나가는 지금까지도 대통령 기록물을 정략적으로 악용하려는 시도를 그치지 않고 있습니다. 또한 더욱 높은 수준으로 발전해야 할 국가기록관리가 오히려 퇴보하여, 다시 그 체계를 정비해야 하는 지경에 이르렀습니 다. 참으로 안타까운 일입니다. 그래서 오늘 마련된 토론회는 그 의미가 매우 깊다고 생각합니다. 지난 5년의 기록관리 실태를 평가하고, 새롭게 출범할 정부가 만들어가야 할 국가기록 정책의 방향과 철학을 제시하는 자리이기 때문입니다. - iii -
지난 MB정부 5년간 모든 분야에서 후퇴와 왜곡이 거듭되었습니다만 기록관리의 퇴보는 우리나라 민주주의 발전을 가로막은 주요 사례 중 하나이며, 반드시 바로잡아 임기 말이 되면 기록을 불사르고 폐기해왔던 불행한 역사를 다시는 반복하지 않도록 해야 합니다. 아무쪼록 오늘 이 자리에 모이신 전문가들과 정부관계자들이 함께 지혜를 모으셔서, 생산 적이고 건설적인 논의를 통해 국가기록관리의 올바른 방향을 제시하는 토론회가 되기를 바랍니다. 민주통합당은 국민의 여망을 안고, 정권교체를 위해 전력투구하고 있습니다. 민주주의 발전과 민생 회복을 위한 단단한 철학과 구체적인 공약을 통해 국민 속에서, 국민을 위해 일할 준비를 하고 있습니다. 국가기록관리에 있어서도 그 기틀을 세웠던 민주당이 제3기 민주정부 탄생을 통해 건실한 국가기록관리체계를 만들 것입니다. 오늘 참석해 주신 모든 분들에게 감사의 말씀을 드리며, 추운 날씨에 모두 건강하시고 행운이 가득하시길 바랍니다. 감사합니다. 민주통합당 원내대표 박 지 원 - iv -
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 대통령 기록물을 중심으로 축 사 역사는 기록 입니다. 인류가 기록을 남기기 시작한 시점을 기준으로 시대를 구분할 정도입니다. 미필적 고의로 기록을 남기지 않는 것은 역사를 왜곡하는 것입니다. 세계적으로도 유례를 찾기 어려운 조선왕조실록은 기록문화의 결정판으로 우리 역사의 자랑입니다. 참여정부 5년간 생산된 기록물은 825만 여건이라고 합니다. 그러나 이명박 정부에서는 참여정부의 10%에 불과한 기록물을 남기고 있다고 합니다. 노무현 정부의 기록은 역사의 소중한 자산입니다. 역사에 대한 의무이기도 합니다. 존재하지 않는 기록은 역사로 남을 수 없습니다. 우리나라에서 국가기록 관리를 법제화한 것은 1999년으로 이제 출발단계입니다. 사관을 따로 두고 정책뿐 아니라 통치자의 일거수일투족을 빠짐없이 기록하던 문화민족으로 부 끄러운 일입니다. 이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 토론회를 공동 주최한 김현 박남 춘 임수경 의원은 전문성과 참신함을 두루 갖춘 민주통합당의 일꾼입니다. 우리나라의 역사를 고민하는 모습에 기대가 큽니다. 감사합니다. 국회부의장 박 병 석 - v -
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 대통령 기록물을 중심으로 인 사 말 안녕하세요. 민주당 비례대표 국회의원 김현입니다. 사람의 기억에는 한계가 있기 마련입니다. 그 한계를 넘어서게 하는 것이 바로 기록입니다. 그래서 저는 기록하기를 좋아합니다. 언제, 어디서, 어떤 상황에서도 그 순간을 기록합니다. 그날그날 짧게 남긴 메모 한 줄이라도 시간이 지난 뒤에 보면 역사의 한 페이지가 되기 때문입니다. 제가 이처럼 기록을 좋아하고 중요하게 여기게 된 이유는 노무현 대통령 때문입니다. 참여정부에서 처음 도입한 e-지원 시스템 은 노무현 대통령이 얼마나 기록을 중시했는지 보여주는 단적이 예라고 할 수 있습니다. 처음에는 e-지원 시스템 때문에 불만을 제기하 기도 했지만, 익숙해지면서 기록하는 습관이 몸에 배기 시작하고 결국 기록은 제 생활의 일부가 되었습니다. 노무현 대통령은 재임기간 동안 항상 대통령 기록물은 폐기나 은폐, 누락이 없어야 하고 모든 기록물을 보존하여 대한민국 사회와 국민들에게 공개돼야 한다며 기록물 생산과 보존의 중요성을 강조하셨습니다. 제가 청와대 춘추관장직을 사임하고 대통령님을 만날 당시에도 테이블 위에는 녹음기가 놓여 있었고 기록을 위한 배석자 2명이 함께할 정도였습니다. 그 결과 각종 정상회담, 국방 부동산 교육 등 주요 정책을 결정하는 공식 비공식 회의는 물론 장관의 임명과 낙마를 결정하는 청와대 인사추천위원회 논의 내용까지 모두 기록으로 남겨져 있습니다. - vi -
또한 청와대 관저에서 밤새 장관들과 대화하고 지시한 내용까지 다음날 꼼꼼히 구술하며 기록으로 남기라고 지시하셨을 정도로 기록물에 대한 애착을 보이셨던 기록 대통령 이셨 습니다. 이로 인해 참여정부 5년 동안 생산된 기록물이 825만 건에 달합니다. 노태우 정부 2만 1천 건, 김영삼 정부 1만 8천 건, 김대중 정부 20만 건에 비춰볼 때 실로 엄청난 양이 아닐 수 없습니다. 역대 정부가 생산한 기록물의 5배나 되는 양의 기록 물이 참여정부에서 작성된 것입니다. 또한 대통령 기록물의 체계적 관리 및 정권 차원의 불법 폐기를 방지하고 대통령 기록물 이 정쟁의 도구로 악용되지 않게 하기 위해 지난 2007년 대통령기록물관리법을 제정하였 습니다. 이처럼 대통령과 정부가 꼼꼼히 기록하고 그 기록을 남긴다는 것은 그만큼 자신 있고 깨끗하다는 증거입니다. 집권 기간이 얼마 남지 않은 이명박 정부의 현재까지의 기록물은 총 54만 건에 불과한 것으로 나타났습니다. 참여정부 기록물 총수의 12.5%에 불과한 양입니다. 수십조에 달하는 4대강 사업과 부자감세를 결정했던 회의록과 국민적 반대에도 불구하고 강행했던 한미 FTA, 제2의 을사조약 이라고 불린 한일 군사정보협정의 진행 과정 등이 과연 54만 건에 불과한 이명박 정부의 기록물에 담겨있을지 의문입니다. 이명박 정부는 대통령 기록물을 온전히 남길 책임과 의무가 있습니다. 대통령 기록물은 대통령과 주변 사람들만의 소유물이 아닌 국가와 국민의 소유물이라는 것을 잊지 않아야 할 것입니다. - vii -
오늘 토론회는 이명박 정부의 저조한 대통령 기록물 생성의 문제점을 지적함과 동시에 제대로 된 기록물을 남기라는 경고의 장이 될 것입니다. 또한 다가올 12월 19일 새롭게 탄생할 정부에게 대통령 기록물 관리에 있어 좋은 과제를 안겨주는 대안 마련의 장이 될 것입니다. 오늘 이명박 정부 5년, 기록 관리 퇴행과 새정부의 과제 토론회를 통해 많은 분들이 기록의 소중함을 아는 자리가 되었으면 합니다. 다시한번 토론회장을 훈훈하고 따뜻하게 만들어주신 이 자리 모든 참석자 여러분께 감사 인사를 드립니다. 감사합니다. 국회의원 김 현 - viii -
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 대통령 기록물을 중심으로 인 사 말 안녕하십니까 인천 남동갑 박남춘 의원입니다. 이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새정부의 과제 토론회를 한국기록학회, 한국기록전 문가협회, (사)한국국가기록연구원, 투명사회를 위한 정보공개센터 주관으로 김현, 임수 경 의원실과 공동 주최하게 된 뜻 깊은 자리입니다. 올바른 기록물 관리야 말로 정부 혁신의 가장 기본이며 중심이라고 생각합니다. 노무현 대통령께서는 기록으로 남길 수 없는 일은 하지 말라 고 하셨습니다. 기록을 남기는 것은 최고의 혁신이라고 생각합니다. 많은 정책 과정을 정확하게 속기록화 하면 자기 감사( 監 査 ) 과정이 되고 정책 과정이 투명화되고 더욱더 책임 있는 결정을 내릴 수 있을 것입니다. 역사에서도 사초를 매우 중시했었고 절대 권력의 왕조차도 정치적으로 민감한 사초를 볼 수 없게 했었을 정도로 기록물의 중요성을 인정했었습니다. 조선왕조실록이 상징하는 것처럼, 대통령기록물을 후세에 남기는 것은 그 자체가 국가의 이익입니다. 그러므로 대 통령 기록물을 잘 남기는 것은 아주 중요한 일입니다. 대통령기록물 중에서 민감하지만 중요한 기록물을 후세에 남기기 위해서는 특단의 보호조치가 필요한데, 바로 대통령지정 기록물 제도를 도입한 배경입니다. 지난 김영삼 대통령 임기 말, 청와대 파견 나가 근무를 했었습니다. 정권 말, 기록물을 몽땅 불사르는 것을 지켜봐야 했습니다. 공직자가 기록물을 불사르는 것은 실정법 위반이 고 국민들에게 죄를 짓는 것이고 후세에 죄를 짓는 것입니다. 저는 그러한 가슴 아픈 기억이 있습니다. - ix -
참여정부 당시, 2007년 대통령 기록물관리법이 제정될 때, 국민의 알권리를 제약할 수도 있다는 우려에도 불구하고 대통령지정기록물제도가 도입 되었고 참여정부는 역대 정부와 비교했을 때 가장 많은 기록물을 남긴 정부였습니다. MB 정부 들어 다시 기록관리가 퇴행하고 있습니다. 잇단 무단 기록물 폐기논란과 이명박 정부의 실용주의가 기록물 관리에도 적용되어 대통령기록물관리위원회를 폐지하고 기록 물관리위원회 산하 대통령전문기록물관리위원회로 만들었습니다. 지금은 NLL 논란으로 대통령 지정 기록물논란과 심지어는 법 개정까지 시도한다고 하는 상황입니다. 현재, 대통령 기록물이 이관되고 있다고 합니다. 그런데, 내년에 봐야 알겠지만 얼마나 이 정부가 기록물을 잘 생산하고 잘 이관할지 의문입니다. 대통령 기록물은 강력하게 보호되어야 합니다. 어떤 정쟁의 도구로 이용되어서도 안 됩니 다. 대통령기록물이 위기에 처한 지금, 신뢰 회복이 필요합니다. 오늘, 토론회에서 차기 정부의 기록물 관리 제도에 대한 심도 있는 논의가 되길 희망합니다. 토론회에 참석해주신 발제자 분들과 토론자 분들, 그리고 토론회에 참석해주신 모든 분들 감사합니다. 국회의원 박 남 춘 - x -
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 대통령 기록물을 중심으로 인 사 말 안녕하십니까. 국회의원 임수경입니다. 오늘 지난 5년 동안 황폐해진 국가 기록관리의 실태와 문제점을 정리하고, 앞으로 출범할 새로운 정부가 나아가야 할 정책 방향을 논의하는 토론회를 개최하게 된 것을 뜻깊게 생각합니다. 우리나라가 작은 나라이지만, 그 어느 나라보다 높은 문화수준과 역사의 힘을 가질 수 있었던 원동력은 기록 에 있었습니다. 기록의 나라라고 불리울 만큼 국가의 대소사를 기 록하여 후세에 남김으로써 국민과 역사앞에 부끄러움이 없는 정치를 지향해 왔습니다. 그 대표적인 유산인 조선왕조실록은 유네스코 세계기록문화유산으로 지정되어 인류가 함께 보존하고 계승하는 역사가 되었습니다. 우리의 조상들은 올바른 기록을 위한 작성과 보존에도 철저하여, 사관의 독립성을 보장하 고 기록의 비밀을 유지하는데도 심혈을 기울였습니다. 여기에서는 어떤 예외도 허용되지 않아 아무리 절대적인 권력을 가진 왕이라고 해도 기록을 열람할 수 없었습니다. 세종대 왕이 부왕인 태종에 대한 역사의 평가가 궁금해 실록을 보겠다고 고집하였으나 결국 뜻을 이루지 못했던 것이 그 예입니다. 이렇게 어느 누구도 역사 편찬에 간섭할 수 없다는 원칙을 철저히 지키며, 정확한 기록에 힘써왔던 우리나라의 역사는 일제시대와 군사독재를 거치면서 그 전통을 잃어버리게 되 었습니다. 떳떳하지 못한 일을 남길 수 없었던 부끄럽고 불행한 역사를 권력자 스스로도 잘 알았기 때문입니다. 이러한 비극을 극복하고자, 참여정부는 대통령기록물관리법을 제정하고 기록하지 못할 일은 하지 말자 는 원칙 아래 대통령의 작은 메모하나까지 모두 남겨 다시 자랑스러운 - xi -
기록의 전통을 세우고자 했습니다. 그렇게 남겨진 기록은 역대 모든 대통령 기록의 95% 이상의 비중을 차지하고 있습니다. 그러나 이명박 정부 출범 이후 기록관리 정책은 아예 사라진 것과 다름없이 퇴보했고, 역사적 평가에 충실하도록 대통령 기록물 관리법에 명시한 지정기록물 제도에 대한 악의 적인 공격과 정략적인 악용으로 어렵게 세워놓은 기록관리의 기틀은 송두리째 흔들리게 되었습니다. 다시 밀실에서 국민들의 뜻과 무관하게 국가의 중대사가 좌지우지되는 시대로 되돌아간 5년이었습니다. 이 퇴행을 더 이상 방치할 수는 없습니다. 다시 국민과 역사를 두려워하 는 국정운영과 정치가 이루어지도록 기록 의 중요성을 인식하고, 그 정책의 기틀을 다시 세워야 할 때입니다. 오늘 이 토론회가 바로 그 시작이 되기를 간절히 바랍니다. 저와 함께 국회 행정안전위원회에서 활동하시면서 국가기록관리 문제를 논의해오신 김 현, 박남춘 의원님과 오늘 토론회를 공동으로 주최하게 된 것을 매우 기쁘게 생각합니다. 아울러 오늘 토론회를 주관하시는 한국기록학회, 한국기록전문가협회, 한국국가기록연구 원, 투명사회를 위한 정보공개센터의 관계자 여러분께 깊이 감사드립니다. 발제자와 토론자로 참석하신 전문가들과 정부관계자들께서 허심탄회한 토론을 통해 다시 새로운 기록관리의 역사가 시작될 수 있기를 바랍니다. 감사합니다. 국회의원 임 수 경 - xii -
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 대통령 기록물을 중심으로 인 사 말 안녕하십니까? 한국기록전문가협회장 안병우입니다. 먼저 이명박 정부 5년 동안의 기록관리의 퇴행과 새 정부의 과제에 관해 대통령기록을 중심으로 토론할 수 있는 자리를 마련하여 주신 김현 의원님과 박남춘 의원님, 그리고 임수경 의원님께 감사드립니다. 또한 갑자기 부탁드렸음에도 불구하고 발제를 맡아주신 곽건홍 교수님과 조영삼 교수님, 그리고 토론을 해주실 분들께도 깊이 감사를 드립니다. 공공 기록은 정부나 정파를 떠나 모두가 철저하게 생산하고 관리해야 하는 국민의 자산이 며, 기록 관리의 수준은 한 국가나 사회의 정치와 문화 수준을 보여주는 중요한 지표라고 할 수 있습니다. 다행히 참여정부에서 국가 기록 관리의 틀을 마련하여 제대로 기록을 남기고 활용할 수 있게 되었는데, 이명박 정부 들어와서 아무런 거리낌 없이 행정부의 최고기관인 총리실의 기록을 파기하는 놀라운 행태가 발생하였습니다. 그리고 2007년 10월의 남북정상회담에 서 노무현 대통령이 NLL을 포기하는 발언을 했다는 근거 없는 주장을 펴면서 정략적으로 대통령 기록을 이용하더니, 마침내 대통령 기록을 쉽게 열람할 수 있도록 법을 개정해야 한다는 주장까지 나오고 있습니다. 그러한 주장이 과연 대통령의 기록을 온전히 생산하고 남길 수 있는 타당한 방법인지, 진지하게 검토하여 주시길 바랍니다. 나아가 대통령 기록을 더 효과적으로 생산 관리하고 활용할 수 있는 더 나은 방안이 있는지, 고견을 내 주시기 바랍니다. - xiii -
이 토론회가 대통령 기록 관리 제도에 관한 논의의 차원을 넘어 시행 방안과 기록관리 전반에 관해 도움이 되는 토론회가 되길 바랍니다. 감사합니다. 한국기록전문가협회장 전 국가기록관리위원회 위원장 안 병 우 - xiv -
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 대통령 기록물을 중심으로 인 사 말 1999년 공공기록물관리에 관한 법률 이 제정되었습니다. 정부 수립 이후 최초의 기록관 리법률이었습니다. 이후 13년의 시간이 지났습니다. 또 2007년에는 대통령기록물관리에 관한 법률 이 제정되었습니다. 이후 5년이 지났습니다. 짧다고 할 수 없는 이 기간 동안 기록관리가 제자리를 찾아가고 있는지 다시금 돌아보아야 할 적기( 適 期 ) 에 이런 자리를 마련하게 된 것은 뜻 깊은 일입니다. 이를 위해 힘써주신 국회의원 및 관계자 여러분, 그리고 발제자 및 토론자 여러분께 깊은 감사를 표합니다. 지금이 적기 라고 표현한 것은 최근 엉뚱한 정쟁으로 인해, 대통령기록물의 지정기록물제 도를 개악하려는 움직임이 있기 때문이고, 한편으로는 이명박 정부의 임기가 종료 직전에 있기 때문에 지난 5년간의 기록관리를 되돌아보고, 이를 통해 공공기록물관리가 좀 더 굳은 토양을 만들어야 하는 시기라고 생각하기 때문입니다. 이는 이명박 정부의 기록관리 를 성토하기 위한 것은 결코 아닙니다. 그렇다고 대통령 임기 말마다 이런 자리가 반드시 있어야 한다는 것도 아닙니다. 그러나 이번 발표회는 나름의 이유가 있습니다. 선진국에 비하면 짧은 우리의 기록관리역 사에서 이명박 정부의 역할은 매우 중요했기 때문입니다. 지난 참여정부는 세계기록관리 의 역사에서도 아주 특이한 시대였다고 평가하고 싶습니다. 대통령이 직접 나서서 기록관 리에 앞장섰기 때문입니다. 이는 유례가 없는 일입니다. 물론 최고 통치자가 앞장선다고 해서 모든 관료들이 이를 따랐던 것은 아니고, 우리의 기록관리가 제도적으로나 문화적으 로 완성되었다는 의미도 아닙니다. 따라서 기록관리의 제도적 정비나 문화적 성숙은 다음 정부인 이명박 정부의 과제였고, 이는 우리의 후진적 기록관리를 선진적 기록관리로 앞당 길 수 있는 절호의 시기였습니다. - xv -
그러나 이명박 정부 초기부터 기록관리의 완성과는 전혀 상반되는 모습들이 보였습니다. 대통령기록물의 안정적 생산을 위해, 나아가 보호를 위해 마련된 대통령기록관장의 5년 임기제는 이명박 정부가 들어서자마자 곧 붕괴되었습니다. 이후에도 공공기록물이 공공연 히 폐기되는 사례가 빈번히 발생했습니다. 지난번 개인사찰과 관련하여 국무총리실의 컴퓨 터 하드디스크가 통째로 폐기되었습니다. 개인사찰의 실제 여부나 인권침해 여부를 떠나, 이는 공공기록물을 무단폐기이며, 기록물의 무단폐기는 기록관리의 근본을 파괴하는 것입 니다. 그리고 최근에는 앞서 언급한 바, 지정기록물제도의 개악까지 제기되고 있습니다. 기록관리가 위기에 처해있다는 느낌이 듭니다. 어렵사리 만든 제도가, 그리고 한 통치자 의 열정적 노력으로 발전할 기회를 맞은 제도가, 다시 모래성처럼 붕괴되는 것은 아닌가 라는 불안감을 감출 수 없습니다. 이 자리는 이명박 정부의 기록관리를 성토하기 위한 자리는 아니고, 더욱더 현재 진행되 고 있는 대선과 관련이 있는 것도 아닙니다. 매우 불안해보이고, 매우 위태스럽게 보이는 기록관리를 재점검하여, 회귀 가 아닌 정진 의 길로 나아가고자 함입니다. 이런 귀중한 자리를 마련해 주신 관계자 및 회의 참여자 여러분께 다시 한번 감사의 뜻을 표합니다. 한국기록학회 회장 이 승 휘 - xvi -
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 대통령 기록물을 중심으로 목 차 발제문 1 국가기록관리 체제 혁신 3.0을 위하여 1 한남대학교 교수 곽 건 홍 발제문 2 대통령기록관리의 위기와 제도개선 방안 13 한신대학교 한국사학과 초빙강의교수 조 영 삼 토론문 전 대통령기록관장 임 상 경 35 미국 공인 아키비스트, 박사 이 상 민 37 참여연대 행정감시센터 팀장 장 정 욱 40 국가기록원 정책기획과장 김 성 기 45 대통령기록관 기획총괄과장 하 종 목 47 별첨 남북정상회담 대화록 공개와 대통령기록 열람 관련 일지 49 - xvii -
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 대통령 기록물을 중심으로 발제문 1 국가기록관리 체제 혁신 3.0을 위하여 한남대학교 교수 곽 건 홍
발제문 1 국가기록관리 체제 혁신 3.0을 위하여 국가기록관리 체제 혁신 3.0을 위하여 1) 한남대학교 교수 곽 건 홍 1. 대통령기록 유출 논란 과기록의정치적 악용 정부 수립 이후 국가 기록관리 변화의 직접적인 계기는 2004년 후반 이후 추진된 참여 정부의 기록관리 혁신이었다. 기록관리 혁신은 국가기록 관리의 내재적 발전 과정을 촉진 시키고, 전자기록 생산 환경에 조응하여 기록관리 패러다임을 바꾼 전환점이었다. 기록관 리 분야가 정부 수립 이후 최초로 국가 정책의 주요 아젠다로 채택되어 민주정부의 설명 책임성과 투명성을 제고하는 데 일조하였다. 기록관리 혁신이 추진된 결과 기록관리 전문 인력이 각급 공공기관에 배치되었고, 기록관리법 개정, 대통령기록관리법의 제정과 대통 령기록관의 설치, 국가기록원의 양적 성장 등 괄목할 만한 성과를 내기에 이르렀다. 짧은 기간 동안 추진되었지만, 그 성과는 전 세계적으로도 유례를 찾아볼 수 없을 정도였다. 그러나 이명박 정부 출범 이후 참여정부의 기록관리 혁신은 왜곡되었다. 그로 인해 기록 관리를 통한 민주적 가치의 공유, 민주주의의 진전이라는 방향이 길을 잃었다. 2008년 초 이명박 정부 출범 직후 불거지기 시작한 참여정부의 대통령기록 유출 논란 은 국가기록관리 체제 혁신을 재설계하는 데 많은 시사점을 던져 주었다. 잘 알려진 것처 럼 노무현 전 대통령기록은 약 825만 건이 국가기록원에 이관되었다. 역대 대통령기록이 멸실되거나 파편화되어 존재하는 것과 달리 국가기록관리 체제를 혁신 하는 가운데 이루 어진 값진 성과였다고 평가할 수 있다. 대통령기록을 둘러싼 이명박 정부의 공세는 정권 인수 과정에서부터 불거지기 시작하 였다. 참여정부가 정권 인수인계 과정에서 청와대 내부의 민감한 자료 상당부분을 파기 1) 이 글은 졸고, 자율과 분권, 연대를 기반으로 한 국가기록관리 체제 구상, 기록학연구 22호, 2009를 기초로 작성한 것임. 3
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 한 것으로 드러나 국정에 적지 않은 차질이 빚어 지고 있다고 신문에 왜곡 보도되었다. 그러나 참여정부는 다른 정부와 달리 보고서, 지시사항, 일지 56,970건 등을 시스템적으로 인계하였다. 이는 이전 정부에서 주요 자료를 인계한 전례가 거의 없었던 점을 고려하면 대단한 변화였다. 그러나 일부 언론에서는 전 대통령기록 볼 수 있게 법 개정 등 지난 정부의 대통령기록을 새로운 정부가 볼 수 있어야 한다고 주장하였다. 그러나 이는 차기 정부가 이전 정부의 대통령기록을 열람할 수 있게 된다면 대통령기록이 제대로 남을 수 없게 된다는 점을 간과한 것이었다. 이명박 정부는 2008년 초부터 전직 대통령기록을 정치 쟁점화 하였고, 전격적으로 진 행된 국가기록원의 노무현 전 대통령 고발사건은 기록관리 혁신의 근본적인 틀을 붕괴시 키는 계기였다. 즉 이명박 정부는 2008년 3월 18일 기록이관, 인계인수, 퇴임 후 활용 준비현황 보고서를 발견했다고 발표하고, 4월 18일에는 청와대에서, 6월 4일에는 국가기 록원이 노무현 전 대통령 측에 기록물 원상반환 요청 공문을 발송하였다. 7월 18일에 노무현 전 대통령 측이 대통령기록관에 하드디스크와 백업디스켓을 반환하였으나, 같은 달 24일 국가기록원이 노무현 전 대통령 등을 검찰에 고발하기에 이르렀다. 참여정부 대통령비서실의 업무관리시스템인 e지원시스템에서 생산된 대통령기록의 전자기록 사본을 노무현 전 대통령 사저로 반출한 문제는 전직 대통령의 대통령기록 열람 권을 어떻게 보장할 것인가가 먼저 충분히 검토되어야 마땅한 일이었다. 2010년 개정된 대통령기록관리법에 정보통신망을 이용한 열람을 위한 편의를 제공할 수 있다 고 규정한 것은 이를 반증하는 사례라 할 수 있다. 대통령기록 유출 논란 을 둘러싼 기록의 정치적 악용 문제는 국가기록관리 체제 전반 에 나쁜 선례를 남겼다. 최근 불거진 남북정상회담 대화록의 공개 문제 또한 이를 상징하 고 있다. 국가기록원의 전직 대통령 고발이 청와대와 긴밀하게 협의해서 한 것 이고, 이 과정에서 국가기록원이 중립성을 지키지 못하고 권력의 명령에 복종해버린 사건 의 당사자가 된 것은 새 정부 국가기록 관리 체제 혁신의 핵심 과제가 국가기록원의 정치적 중립성과 독립성 확보에 있음을 의미하는 것이다. 4
발제문 1 국가기록관리 체제 혁신 3.0을 위하여 2. 멈춰선혁신과 관료주의의 강화 이명박 정부는 출범 후 국무총리 소속 국가기록관리위원회를 행정안전부 소속으로 그 위상을 격하하려 하였다. 대통령기록관리위원회는 대통령기록관 설립 후 거의 2년 동안이나 구성되지 못하였다. 이는 기록관리 혁신 과정에서 강화된 거버넌스 체계가 형해 화된 사례라 할 수 있다. 또한 참여정부에서 추진된 기록관리 혁신에 대한 평가가 진행되 지 않은 채 기록관리혁신 종합실천 계획 은 아무런 조치 없이 폐기되기에 이르렀다. 기록 관리 혁신 과정에서 추진되었던 상당수 과제들이 제대로 시행되지 못한 상태로 이명박 정부에서 소멸되는 현상을 경험했던 것이다. 이는 국가기록 관리 정책의 연속성이 정권의 성격에 따라 부정될 수 있음을 보여준 사례였다. 또한 2008년 5월 행정안전부의 과장급 인사 결과 국가기록원은 연구직 과장을 2명만 남기고 전부 행정직 과장으로 대체했다. 전문성이 배제된 가운데 행정직 위주로 중간관리 자를 배치하였다. 기록관리 혁신 추진 과정에서 국가기록원은 기록관리 전문성을 지닌 연구직을 확대하는 방향으로 인적 쇄신을 추진한 바 있었다. 이는 국가기록 관리의 중추 기관인 국가기록원 스스로 전문성의 확대라는 과제를 역행하는 조치를 취한 것이었다. 한편 2009년 2월에는 대통령기록관을 비롯해서 국가기록원 내부 인사가 대규모로 진행되 었다. 특히 대통령기록관의 경우 초기부터 대통령기록 이관 업무와 대통령기록관 안정화 에 기여했던 다수의 인원이 다른 부서로 배치되었다. 행정안전부와 국가기록원의 이러한 일련의 인사 정책은 결과적으로 기록관리 전문성 의 배제를 통한 관료주의의 강화를 초래하였다. 기록관리 업무에 대한 전문성이 결여된 행정직 중간관리자의 전진 배치는 국가기록관리 정책 결정의 왜곡과 언로의 차단, 나아가 기록관리 전문직의 수동적 참여 등 부정적 영향을 미치는 요인들로 작용했다. 또한 오랜 기간 지속되고 있는 국가기록원장의 짧은 임기, 비전문성 등과 맞물려 국가기록관리 정책 이 상당기간 표류할 수 있는 조건을 갖추었던 셈이다. 특히 주요 직위를 개방하여 전문성 을 갖춘 외부 인사를 임용할 수 있는 인사제도가 있음에도 불구하고, 행정안전부는 오랜 기간 국가기록원장을 행정직 관료들의 순환 보직 통로로 활용하고 있다. 이러한 인사정책의 저변에는 국가기록원의 기능과 역할에 대한 인식 부재가 존재한다. 5
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 또한 기록관리 전문기관으로서의 성격을 띤 국가기록원이 오랜 기간 동안 행정안전부의 소속기관으로 존재해 왔던 행정환경과 밀접한 관련을 맺고 있다. 행정직이 중심을 이룬 타 소속기관 인사와 마찬가지로 국가기록원 인사를 추진하고, 기록관리 전문성이 필요한 중간관리자의 직위에 대해 모든 직렬이 임명될 수 있도록 복수 직급을 허용하는 한 전문 성의 후퇴는 충분히 예견할 수 있는 일이었다. 3. 이명박 정부 국가기록관리선진화 정책 의퇴행성 1) 성장주의 담론의 무비판적 수용 국가기록원은 2008년 10월부터 전자기록관리체계로의 전환, 기록유산의 국가브랜드 화 요구 등의 환경변화와 정부의 선진화를 통한 세계 일류국가 구현 시책에 발맞춰 국가 기록관리의 신성장 동력을 확보할 목적 으로 국가기록관리 선진화 전략 을 준비하였다. 2009년 6월에는 국가기록관리 선진화 전략 (이하 선진화 전략 )을 수립하였다. 국가기록원은 선진화 전략 을 통해 국가기록관리의 비전으로 글로벌 경쟁력을 갖춘 선진 기록관리 실현 을 표방하였으며, 4대 목표로는 내실 있는 기록관리로 신뢰받는 정부 구현, 국가기록관리 기반 강화로 선진 인프라 확충, 기록정보 자원화와 편리한 서비스로 지식정보사회 선도, 우리 기록문화의 글로벌 국가브랜드화로 국제적 위상 제고 가 제시되 었다. 그러나 선진화 전략 은 이명박 정부의 성장 정책 기조에 동조하는 기록관리 분야의 성장주의에 다름 아니었다. 성장주의는 다름 아닌 생산력주의이다. 또한 국가경쟁력 강 화 를 최우선적으로 고려하는 국가주의와 밀접한 관련성을 맺고 있다. 즉 국가주의가 강 화되고, 생산성 향상이 최고의 가치로 간주되는 과정에서 민주적 가치는 유예되거나 왜곡 될 가능성이 크다. 국가기록관리 선진화 전략 이 수립됨으로써 국가기록관리 전략과 정책 목표는 민주적 가치를 중시하는 기록관리 혁신으로부터 선진화, 글로벌화 를 기치로 내 건 성장주의 기록관리라는 새로운 국면으로 전환되었다. 2008년 초 이명박 정부의 출범 으로 인한 정치지형의 변화와 대통령기록 유출 논란 을 둘러싼 신구 정부의 공방 과정에 서 국가기록원은 국가경쟁력 강화 와 선진화 테제를 국가기록관리 정책으로 발 빠르게 6
발제문 1 국가기록관리 체제 혁신 3.0을 위하여 변신했던 것이다. 선진화 전략 을 구체적으로 살펴보면, 성장주의 기록관리 정책의 내용을 파악할 수 있다. 첫째, 기록관리 과정의 생산성 향상이 주요 과제로 설정되었다. 즉 내실 있는 기록 관리로 신뢰받는 정부 구현 의 주요 추진목표인 회의록, 시청각 등 유형별 전자적 관리체 계 구축 항목에서는 생산현황 통보 처리시간을 30일에서 15일로 단축 한다고 서술하였 다. 즉 전자적 관리체계 구축이 곧바로 기록관리의 생산성 향상에 기여하고, 그 결과 처리 시간의 단축이라는 생산력 향상을 결과하는 것으로 가정하고 있으며, 그것이 내실 있는 기록관리 로 치환되고 있는 것이다. 둘째, 기록관리는 또한 일자리 창출 수단으로 부각되었다. 그 내용을 살펴보면, 주요 민간기록물 발굴 수집을 위한 내고장역사찾기 사업 추진과 관련하여 민간 기록물 정 리사업 2,460개 일자리에 연인원 약 30만 명 고용, 기록물 기술사업으로 연인원 약 3만 명 고용, 국내외 유관기관과의 협력 네트워크 구축 및 국제기록엑스포 개최를 통해 관광 수요 연간 7만 명, 고용유발 연인원 25만 명 등으로 구체화하였다. 올바른 기록관리의 결과로 도출되어야 할 일자리 창출 문제가 핵심과제가 되는 현상은 선진화 전략 의 특징 이라 할 수 있다. 셋째, 기록관리를 통한 예산 절감 효과를 강조하고 있다. 즉 회의록 정리비용 권당 2만원에서 무비용, 시스템 통합 활용에 따른 업무효율성 제고 48.5억 원, 업무 비능률 요소 저감 연간 2.4억 원, 원격정보 인식 기술을 활용한 업무시간 단축 및 비용 부분에서 는 700개 기관 평균 보존량 1만권 적용시 연간 155억 절감 등으로 계량화하였다. 또한 국제기록엑스포를 개최하여 관광 수익 연 200억 원의 경합 효과 창출 등 지나치게 경제 적 효과만을 고려했다. 이는 생산성 향상에 주안점을 둔 성장주의 기록관리의 전형적 사례라 할 수 있다. 공공기관의 기록관리는 업무 효율성을 제고하는 측면도 존재한다. 예를 들어 기록 보유기간을 합리적으로 설정하고 과학화하는 부분이다. 그러나 정부수립 이후 오랜 기간 지속된 기록 보존기간 제도에 대한 근본적인 변화 없이 기록관리의 효율 성을 논하는 것은 본말이 전도된 것이다. 현 시기 기록관리의 중요한 과제는 공공기관의 설명책임성과 투명성을 확보하는 것이 다. 따라서 기록관리의 민주적 가치 부분이 왜곡되고, 설명책임성과 투명성을 축소한 가 운데 확정된 선진화 전략 은 국가발전 패러다임인 녹색성장에 따른 기록관리 정책개발 7
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 의 필요성에 따라 도출된 것으로 현 정부의 기조에 맞춘 기록관리 정책이라 평가할 수 있다. 이는 새로운 정부 출범과 함께 국가기록관리 정책 기조가 언제든 바뀔 수 있다는 사실을 환기시켜 주었으며, 정책의 일관성과 연속성을 국가기록원 스스로 폐기한 사례로, 기록관리와 정치를 깊게 관련시키는 계기였다. 2) 민주적 가치 지향의 기록관리 전략 부재와 출구 없는 성장 선진화 전략 은 국가기록관리의 문제점으로 공직사회 기록관리 체계 정착 및 확산 미흡, 공급자 중심의 시스템 구축 및 서비스 제공 한계, 정부 주도의 기록관리 추진으로 민간분야 소외 등을 들고 있다. 그러나 이는 현상적인 측면에 대한 분석에 지나지 않았 다. 앞서 살펴본 것처럼 기록을 정치적으로 악용하는 문제, 거버넌스 체계의 형해화, 국가기록원의 인사정책과 관료주의 강화, 국가기록원의 정치적 중립성과 독립성을 어떻 게 확보할 것인가 등의 문제에 대해서는 언급하지 않았다. 즉 국가기록관리 외연에 대한 피상적 분석을 기준으로 문제점을 적시하고 있을 뿐, 한국 국가기록관리 체제에 내포되어 있는 근본적인 문제에 대해서는 의도적으로 회피했다는 인상이 강하다. 선진화 전략 은 성장주의 담론에 깊게 각인된 기록관리 정책을 표방한 가운데 기록관 리 혁신을 통해 강화된 기록관리의 민주적 가치를 형해화 하였다. 예컨대 기록 생산 단계 에서 완전하고 정확한 기록을 생산하고, 기록관리의 민주적 가치 실현을 위해 필수적인 투명성과 설명책임성을 확보하기 위한 부분은 축소되어 있다. 곧 설명책임성과 컴플라이 언스(compliance)에 대한 대응, 기록관리가 문화와 지식에 기여하는 역할이 강조되는 추 세 에 역행하고 있는 것이다. 이는 결국 선진화 전략 이 한국 국가기록관리의 현 단계에 대한 진단을 제대로 하지 않은 결과에서 기인하는 것이라 할 수 있다. 즉 과도한 글로벌화 의 지향은 이러한 점을 상징적으로 보여준다. 우수한 기록문화의 세계적 전파 라는 과제의 추진과제인 국제기록 엑스포의 개최, 기록관리 플랜트 수출 1천억 사업 추진 제3세계 국가의 기록유산 보존 교육 및 인프라 지원 방안 마련 등은 성과 중심적이고 이벤트성 사업의 범주에 속한다. 요컨대 국가기록관리 정책은 혁신이 후퇴하고, 대신 그 자리를 실용 이라는 이름의 성장주의 담론이 자리 잡았다. 이러한 상황에서 국가기록원의 기록관리 정책은 역사적 8
발제문 1 국가기록관리 체제 혁신 3.0을 위하여 수동성 을 강화하는 방향으로 나아갔다. 성장주의에 기반한 과도한 글로벌화 의 강조와 국가기록관리 현안에 대한 정확한 분석이 선행되지 않은 채 이루어진 국가기록관리 선진 화 전략 은 기록관리의 민주적 가치가 거세된 출구 없는 성장 정책이라 규정할 수 있을 것이다. 4. 새 정부의국가기록관리 체제 혁신 과제 첫째, 기록관리 민주화는 행정 혁신, 관료체제의 혁신이 전제되어야 한다. 과거 민주정 부는 관료체제를 민주적으로 운용할 수 있는 패러다임 은 물론 행정개혁을 통해 수평적 책임성(horizontal accountibility)의 제도와 관행 을 관료체제 내에 만들어 내지 못했다. 참여정부 집권 시기 거의 대부분의 행정기관은 온통 혁신 구호가 난무했다. 그러나 참여 정부 대통령비서실을 중심으로 추진된 기록관리 혁신은 관료사회의 저항을 통해 왜곡되 었다. 나아가 대통령기록 유출 논란 이 문제가 되었을 때 국가기록원의 검찰 고발과 같은 극단적인 결과를 초래하였다. 한국의 관료는 복지부동, 무책임, 전문성의 결여, 무능, 부패, 무사안일, 줄 대기, 위계 체계의 혼란 등 거의 모든 요소들이 부정적이다. 따라서 행정 환경, 즉 관료체제를 비롯한 행정혁신을 전제하지 않으면 기록관리 민주화는 요원한 일이다. 즉 더 나은 민주 주의 기록관리 체제를 구축하기 위해서는 불가역적인 행정 관료 체제의 혁신이 반드시 필요하다. 이는 결국 선출된 권력이 한국의 관료체제를 어떻게 민주적으로 통제할 것인가 의 문제와 밀접한 관련을 맺고 있다. 기록관리 민주화는 결국 올바른 정치의 문제이다. 정치가 보통사람들의 삶의 일상 속으로 들어가야 하는 것처럼 기록관리 민주화의 과제 또한 정치 안에 적극 포섭되어야 할 것이다. 둘째, 국가기록원은 정치적 중립성과 독립성을 확보하는 방향으로 혁신해야 한다. 이 미 국가기록원의 정치적 중립성과 독립성 문제는 1999년 기록관리법 제정 이후 끊임없이 기록학계와 시민사회에서 제기된 바 있다. 특히 2005년 4월 국가기록관리 혁신 로드맵 에 대한 대통령 보고에서는 국가기록원의 조직 문제를 어떻게 할 것인가가 쟁점이 되었다. 정부혁신지방분권위원회 기록관리혁신전문위원회에서는 국가기록원의 정치적 중립성과 9
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 독립성을 보장하기 위한 방안으로 독립성 전문성 통합성 혁신지향의 국가역사기록 위원회 설립을 대안으로 제시한 바 있다. 즉 정치적 중립성과 독립성, 전문성을 보장하기 위해 독립적 상설 행정위원회의 성격을 띤 국가역사기록위원회 를 구성하고, 산하 기구로 중앙기록관, 대통령기록관을 설치하고자 하였다. 국가기록원과 국사편찬위원회의 통합을 전제한 국가역사기록위원회(안) 은 동위원회에서 공공기록의 관리는 물론이고, 역사기록 의 수집과 관리, 정보공개와 비밀기록관리 제도를 총괄하는 방안이었다. 한편 2009년 7월 한국기록학회와 한국기록관리학회는 공동으로 국가기록원의 독립성과 전문성 제고를 촉 구하는 기록학계의 요구 를 채택하고, 국가기록원에 성명서를 전달한 바 있다. 곧 국가기 록관리의 독립성을 강화시켜갈 미래 전망을 제시하라 고 요구했던 것이다. 입법 행정 사법 등 3부 어디에도 속하지 아니한 독립기구 로서의 국가인권위원회 의 위상이 독립성 논란에 휩싸인 현실을 고려하면, 물론 국가기록원의 정치적 중립성과 독립성 확보 문제는 충분한 검토가 필요한 사안이다. 국가기록관리 기구의 인사와 예산의 독립, 조직 운영의 자율성, 정치적 중립성 등을 확보하는 문제는 법률과 제도만의 문제가 아니라 그 사회 전반의 민주주의의 성숙도, 문화적 수준과 밀접한 관련이 있다. 즉 기록이 정치적으로 악용되지 않을 수 있도록 민주주의 기록문화가 그 저변을 확대하고 올바른 민주주의 체제가 작동하는 여건이 성숙되어야 가능한 문제이기도 하다. 결국 국가기록관 리 기구의 정치적 중립성과 독립성을 확보하는 문제는 한국 사회의 민주주의 진전과 밀접 한 관련이 있다고 할 것이다. 셋째, 국가기록원의 정치적 중립성과 독립성 확보는 기구 독립에서부터 시작되지만, 또한 전문성과 식견을 갖춘 국가기록원장(National Archivist)의 임명과 임기제 도입 등도 전제되어야 한다. 넷째, 비록 참여정부의 기록관리 혁신이 상당한 성과를 거두었지만, 여전히 군 경 찰 검찰, 국정원 등 힘 있는 관료조직 의 기록관리를 통제하는 데 까지는 이르지 못했다. 나아가 한국사회의 대표적 권력집단 가운데 하나인 재벌 기업, 언론 등의 투명성과 설명 책임성을 담보하는 사회 각 분야의 기록관리 민주화는 문제제기 조차 하지 못했다. 따라 서 새 정부는 사회 전체에 민주주의 기록문화가 형성될 수 있도록 그 조건을 만들어야 한다. 다섯째, 사회 전 영역에서 공개성과 투명성이 요구되고 있는 시대이다. 우리 사회는 10
발제문 1 국가기록관리 체제 혁신 3.0을 위하여 아카이브가 알권리와 기록에 대한 접근을 실현하는 주체로서 자임할 것을 기대하고 있다. 따라서 아카이브는 기록을 통해 설명책임을 요구하고 감시자로서 그 역할을 변화시켜야 한다. 또한 우리 사회의 기억을 보존하는 문화기관인 아카이브에 부여된 설명책임은 아카 이브가 어떤 기억과 기록을 남길 것인지에 대한 문제의식으로 확장되어야 한다. 지금까지 국가 아카이브는 우리 사회를 설명하는 사회적 약자, 소수자 등 보통사람들의 기록을 제대로 남기지 않았다. 비틀린 한국 현대사의 전개과정 만큼이나 그 속에서 살아간 보통 사람들의 삶의 기록은 매우 중요하다. 즉 국가의 공권력에 의한 일상생활의 유린 을 국가 아카이브가 외면하는 현실을 혁신해야 한다. 해방 이후 국가 주도로 이루어진 수많은 왜곡된 사건과 보통사람들의 삶의 고통에 초점을 맞추고, 그들의 기록을 수집하여 아래로 부터의 역사를 재구성하는 작업에 기여하는 국가 아카이브로 전환해야 한다. 여섯째, 한국에서 내재적 기록관리 발전의 결과는 결국 더 많은 아카이브, 다양한 아카 이브, 더 작은 아카이브 가 자율과 분권을 원칙으로 상호 공존하고 연대하여, 민주주의 진전에 기여하는 현대적 의미의 기록문화를 창달하는 것이 될 것이다. 우리는 다분히 중앙정부의 정책적 판단과 집행이 공공 기록관리의 발전에 결정적인 영향을 미치는 극단 적인 집권적 발전의 길을 경험하고 있다 는 평가를 극복할 수 있는 방안은 중앙 집중화의 탈각과 더 많은 아카이브 설립 정책으로의 전환을 통해 자율적 분권적 국가기록관리 체제를 수립하는 것이다. 한국 사회는 아직 아카이브 라는 용어가 생소하고, 아카이브 문화 는 존재하지 않는다. 이명박 정부 출범 이후 나타난 민주주의의 후퇴와 맞물려 민주주의 기록문화를 형성하는 과제는 한계에 봉착했다. 이러한 한계는 사회 각 부문에서 다양한 아카이브 가 만들어지 고, 그러한 아카이브들의 여러 활동을 통해 공공부문과 민간부문 기록관리가 서로 영향을 받으면서 극복될 수 있다. 사회 각 부문의 아카이브 설립을 촉진하는 활동과 정부의 정책 적 지원이 매우 중요한 과제로 부각되는 이유이다. 아울러 더 작은 아카이브 설립을 위한 정부의 지원이 필요하다. 마을 아카이브와 같이 아주 작은 공동체의 역사를 기록하고, 관리하는 문화를 만들어 가는 것은 매우 중요하다. 왜냐하면 한국 사회는 과도하게 중앙 집중화된 국가체제이기 때문이다. 지방자치가 다시 시작된 이후 많은 성과가 있었음에도 불구하고, 지방의 자율성이 보장되는 올바른 의미의 지방자치는 실현되지 않고 있다. 따라서 소규모 지역 공동체 문화기관 시민사회단체 11
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 등에서 작은 아카이브를 설립하는 활동은 한국 사회 기록문화의 하부구조를 만들어가는 토대가 될 수 있을 것이다. 또한 다양한 아카이브, 더 작은 아카이브 는 자율과 분권에 기반 한 민주적 가치를 실현하는 공간으로 기능할 수 있을 것이다. 한국 사회에서 아카이브 문화를 만들어 가는 활동은 크고 작은 아카이브, 사회 각 부문 의 다양한 조직, 공공부문과 민간부문 등 그 차이를 넘어선 연대를 통해 이루어져야 한다. 즉 민주적 가치를 공유하는 연대를 통해 아카이브 문화가 한국 사회의 민주주의 진전에 기여하는 방향으로 전개되어야 한다. 기록관리의 투명성과 설명책임성을 바탕으로 창출 된 새로운 아카이브 문화의 정착 과정은 한편으로 문화 자원을 재창조하는 행위이며, 민주적 가치가 전 사회에 확산되는 과정이 될 것이다. 참고문헌 국가기록원, 국가기록관리 선진화 전략, 2009.6 최장집, 민주화 이후의 민주주의, 후마니타스, 2003 이광일, 파시즘 다시 보기, 파시즘이 올 가능성이 있냐구?, 문화과학 통권58호, 2009 년 여름호 이순혁, 한국 기록문화 사망 사건, 한겨레 21 723호, 2008 김익한, 기록관리법 10년, 다시 한 번의 도약을 위한 제언, 기록학연구 21호, 2009 12
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 대통령 기록물을 중심으로 발제문 2 대통령기록관리의 위기와 제도개선 방안 한신대학교 한국사학과 초빙강의교수 조 영 삼
발제문 2 대통령기록관리의 위기와 제도개선 방안 대통령기록관리의 위기와 제도개선 방안 한신대학교 한국사학과 초빙강의교수 조 영 삼 1. 머리말 대통령제를 채택하여 운영하는 국가의 대통령기록은 가장 중요한 국가기록이다. 그러 나 안타깝게도 2007년 대통령기록물 관리에 관한 법률 (이하 대통령기록관리법 ) 시행 이전의 우리 대통령기록 관리는 다른 국가기록 영역보다도 훨씬 더 허허벌판 이었다. 물 론 공공기관의 기록물 관리에 관한 법률 (현재는 공공기록물 관리에 관한 법률, 이하 기록관리법 )에서 대통령 관련 기록 이라고 하여 대통령기록관리에 대한 조항을 포함하 여 국민의 정부 대통령기록 20만여건이 국가기록원에 이관되기는 하였으나 완전한 제도 적 기반 위에서 이루어진 것이라고 볼 수는 없었다. 잘 알려져 있듯 참여정부 이전의 대통령기록은 약 33만여건에 불과하다. 기록이 남겨 져 보존되고 있는 수량도 문제이지만, 더 큰 문제는 기록의 질적 수준이 매우 미흡하다는 것이다. 대통령 관련 기록 중에는 정부 부처에서 생산되었으나 대통령이 결재한 이른바 대통령재가문서가 포함된 것이고, 막상 대통령 보좌기관에서 생산한 기록은 수만 건에 불과하다. 이런 상황이 극복되기 시작한 것은 참여정부 때부터이다. 참여정부는 2004년 하반기 부터 국가기록관리혁신을 추진하였고, 2005년에는 정부혁신위원회 기록관리혁신전문위 원회, 국가기록원, 대통령비서실이 태스크포스를 구성하여 대통령기록관리 제도 구축을 위한 제반 논의를 하였고, 이 성과로 2007년 4월 대통령기록관리법이 제정되었다. 대통령기록관리법은 대통령기록의 개념과 범주 설정, 대통령기록의 전자적 생 산 관리원칙 천명, 대통령기록 이관 절차 정비, 대통령기록 생산기관의 기록관 설치 등 대통령기록관리체계 확립, 대통령기록의 공개 원칙 천명, 대통령기록의 보호 체계 15
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 구축, 대통령기록관의 설치 및 독립적 운영 등을 규정하였다. 비로소 대통령기록관리가 체계적으로 이루어질 수 있게 된 것이다. 대통령기록관리법을 제정하던 당시에 가장 중요하게 생각했던 것은 대통령기록의 보 호와 공개 활용의 문제였다. 특히 역대 대통령기록이 양질의 측면 모두에서 부진한 것은 보호제도 미흡이 이유가 되었다는 인식으로 관련 제도를 도입하는데 집중했다. 그렇다고 보호에만 치중한 것은 아니다. 대통령기록의 공개 원칙 천명, 비공개로 지정한 기록의 이관 후 매 2년마다 재분류, 1) 비공개기록 30년경과 후 공개 원칙 천명 등 공개 지향의 내용을 담았다. 그러나 이렇듯 어렵게 마련한 대통령기록관리제도는 현재 위기에 처해 있다. 대통령 기록 유출 논란, 대통령지정기록의 접근 요건 완화 시도 및 국회와 검찰의 접근 실현, 대통령기록관의 독립성과 전문성 훼손 그리고 최근의 대통령지정기록제도를 둘러 싼 정 쟁 등의 현상은 대통령기록관리제도에 대한 전방위적 공격 으로 인한 위기이다. 2) 이 위기는 우리 대통령기록관리 안정화에 대한 심각한 회의를 가져왔다. 기록관리학계 뿐만 아니라 상식있는 많은 사람들은 이런 상황에서 누가 대통령기록을 남길 것이냐며 탄식한다. 이제라도 관련 제도를 정비하여 이 위기를 극복하자고 한다. 이 글에서는 그동안 문제 제기되었던 대통령기록관리 위기의 현상들을 살펴보고, 핵심 적 제도 개선방안을 제안하려고 한다. 1) 이 규정은 2010년 2월 이관된 날부터 5년이 경과한 후 1년 내에 공개 여부를 재분류하고, 그 첫 번째 재분류 시행 후 매 2년마다 전문위원회의 심의를 거쳐 공개 여부를 재분류하여야 한다 (대통령기록관리법 제16조 제3항)로 개악되었다. 2) 대통령지정기록 이라는 표현은 법령에서 정한 표현이기는 하지만 이를 바꿀 필요가 있다. 대통령기록관리 법 추진 과정에서 원래는 접근 제한 기록 이라는 표현을 쓰려했으나, 이 개념은 알권리를 제약하는 것보 다는 대통령기록의 생산을 독려하고 철저히 남기려는 의도라는 본래의 취지가 왜곡될 우려가 있어 대통 령 지정기록 으로 순화하였다. 그러나, 대통령지정기록 이라는 개념은 대통령이 지정한다는 행위를 중심으 로 한 개념이므로, 보호대상 대통령기록 이라고 달리 불러야 하며, 제도의 명칭도 대통령기록 보호제도 로 할 필요가 있다. 한편 미국에서는 'restricted records'라 하여 접근 제한의 의미를 명백히 하고 있다. 다만, 이 글에서는 아직 법률에 적시되어있고, 더 많은 논의가 필요하다는 것을 고려하여 대통령지정기록 으로 표시한다. 16
발제문 2 대통령기록관리의 위기와 제도개선 방안 2. 대통령기록관리의 퇴행과위기 1) 대통령기록 유출 논란과 보호대상 대통령기록 접근 대통령기록관리의 퇴행과 위기가 시작된 것은 이명박 정부가 출범 한 직후부터 불거진 이른바 대통령기록 유출 논란 부터이다. 이 논란은 언론에서 참여정부의 청와대 직원들 이 내부자료를 불법으로 유출했다는 보도가 나오면서 시작되었다. 당시 언론에서는 봉하 마을 e지원시스템 유출 위험이 있으니 온라인 차단해야 한다거나, 40만명의 인사자료가 유출되었다거나, 북핵 기밀문건이 청와대에는 없는데 봉하마을에는 있다거나, 노무현 대 통령의 사저에서 청와대를 해킹한다는 등의 사실이 아니거나 확인되지 않은 보도를 쏟아 내면서 논란을 키웠다. 3) 이명박 정부는 출범 직후인 2008년 3월 참여정부가 인계한 e지원시스템의 기록 6만여 건을 분석 하는 도중 기록이관, 인계인수, 퇴임 후 기록활용 준비현황 보고 라는 문건 을 발견 하였는데, 이를 근거로 대통령기록이 노무현 대통령의 사저로 유출되었다며 2008 년 7월 국가기록원이 참여정부 시절 청와대 비서관과 행정관 등 10명을 대통령기록관리 법 위반 혐의로 고발하였다. 이 논란의 핵심은 노무현 대통령이 사저로 e지원시스템을 복제의 방법으로 사본을 제작해 간 것이 불법 유출이냐 아니면 열람권 확보를 위한 불가피한 조치인가 하는 것이 었다. 노무현 대통령 측에서는 "대통령기록의 진본 전자기록은 이미 국가기록원(대통령기 록관)에 이관했으며, 열람을 위한 시스템이 갖추어지지 않아 e지원시스템을 복사하였으 며, 이것은 정당한 열람권의 행사"라고 주장하였다. 한편, 국가기록원 등 정부에서는 "자 료가 밖에 있는 것 자체가 위법"이라고 맞섰다. 노무현 대통령의 사저에 보관하고 있던 e지원시스템의 하드디스크와 백업디스크를 반환함으로써 종결되는 것으로 생각되었으나, 국가기록원의 고발과 검찰조사에 까지 이르렀다가 노무현 대통령 서거 이후인 2009년 10월 불기소 결정으로 종결되었다. 이 논란은 대통령기록관리가 정쟁의 대상이 되었다는 점, 국가기록원의 독립성에 대한 3) 논란이 진행되던 당시의 신문보도에 대해서는 이승휘, 공공기록물 관리에 있어 이명박 정부의 책임과 '업 적' 기록학연구 제18호, 2008, 260쪽의 각주 4) 참조. 17
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 의문이 부각되었다는 점 그리고 무엇보다 대통령기록의 생산과 이관이 제대로 이루어지 지 않을 것이라는 우려가 발생했다는 점 등에서 차후 국가기록관리와 대통령기록관리의 안정화와 발전에 악영향을 예고하였다. 4) 대통령기록유출논란은 아직도 많은 국민들이 노무현대통령이 재임 중 생산한 기록을 유출했다가 문제가 돼서 반환한 것으로 알고 있다. 이미 국가기록원에 기록의 원본과 진본을 이관하고, 열람권 확보의 일환으로 e지원시스템을 복제의 방법으로 사본을 제작한 것이라는 사실을 모르고 있는 사람들이 여전히 많다. 현재의 정상회담 대화록 논란 와중 에 언론에서 사초 폐기 라며 재임 중 기록 삭제를 지시했다는 보도가 있었다. 전혀 사실이 아님에도 불구하고 이런 허위보도 를 일삼는 것은 일부 국민들은 여전히 대통령기록유출 을 사실로 믿는 것에도 비롯된 것일 수도 있다. 한편, 비록 합법적이라고는 하나 보호대상 대통령기록의 접근 열람도 대통령기록관 리의 위기를 가져오는 계기 중 하나이다. 주지하듯이 대통령기록 보호제도를 도입한 이유는 비록 일정 기간 알권리가 제약되지 만 기록이 없어서 권리 실현이 근본적으로 봉쇄되는 최악의 상황을 막기 위한 불가피한 조치이다. 대통령기록관리법 입법 공청회에서 여러 시민단체가 이 취지에 공감하기도 하 였다. 결국 대통령지정기록제도는 알권리를 제약하는 것이 아니라 그것을 보장받기 위한 가장 현실적인 선택이다. 외국에서도 국가수반 관련 기록의 보호제도가 있다. 미국은 대통령이 임기 종료 전에 접근이 제한되어야 할 기록을 최대 12년까지 지정하며, 영국은 수상집무실(Prime Minister's Office)의 기록은 30년간 공개유예한다. 또, 프랑스는 내각의 기록은 행정문서 접근법의 적용 대상이 아니며, 대통령기록은 50년 동안 공개유예 가능하며, 호주도 수상 기록 중 '캐비넷 노트(Cabinet Note)'는 50년 후에야 공개한다. 캐나다는 수상기록이 각료 기록(ministerial records)'과 동일하게 취급되며, 이중 Queen's Privacy Council의 국정 토의 기록은 정보접근법에 의해 20년 동안 공개유예한다. 독일은 연방 대통령이나 연방 수상(Federal Chancellor)이 대통령기록이나 수상의 기록에 대한 공개유예 결정을 내릴 4) '대통령기록 유출 논란'의 과정, 쟁점 등에 대한 전반적인 것은 전진한, 논란의 핵심은 유출이 아니라 열 람권 확보 오마이뉴스 한국 기록문화 사망 사건, 한겨레21 제723호(2008. 8. 14) ; 나의 기록을 적들에게 넘기지 마라 위클리경향 제826호(2009. 5. 26) 참조. 18
발제문 2 대통령기록관리의 위기와 제도개선 방안 수 없다. 다만 특별한 보호 조항이 필요하다면 대통령실(Presidential Office)이 정할 수 있다. 이때 60년까지 보호 기간을 연장해서 지정할 수 있으며, 일반적인 기록 보호 지정기 간은 30년이다. 2008년 12월 2일 국회에서는 쌀직불금 관련 지정기록 열람에 대한 건 이 찬성 의 결되어 보호대상 대통령기록에 접근하여 열람하였다. 또 대통령기록 유출 논란 의 조사를 위해 법원이 영장을 발부함으로써 검찰에 의한 보호대상 대통령기록에 접근하였다. 이러 한 접근 열람으로 사실상 대통령기록보호제도는 법률 취지가 심각하게 훼손되었다. 법 률에 정해진 절차에 의해 보호대상 대통령기록에 접근하였다 하더라도 그것이 현실화되 는 한에서는 그 제도가 있음에도 불구하고 결국은 보호가 되지 않는 것 아니냐는 당연한 의문을 갖게 했기 때문이다. 2) 대통령기록관리의 독립성 훼손 대통령기록관리법 제정을 논의하던 당시에 가장 중요하게 고려한 것 중 하나가 대통령 기록관의 독립성 문제였다. 조직의 독립성은 주로 기관의 위상의 문제로 접근하지만 새로 운 조직의 설립에 대한 부담, 국가기록관리의 일원적 체계 등의 이유로 국가기록원의 소속기관으로 대통령기록관이 설립되었다. 다만 독립적 운영을 위한 여러 조치를 법령에 반영하였는데 대표적인 것이 대통령기록관리위원회이다. 그러나 대통령기록관리위원회는 대통령기록관리법이 시행되고, 대통령기록관이 설립 되었고, 당시 국가기록관리위원회 주도로 대략의 위원을 위촉하였음에도 불구하고 공식 적으로 구성되지도 못하였다. 이것은 이명박 정부 출범 직후부터 대통령기록 유출 논란 이 빚어진 것에 연유한 바 크다. 만약 원래 예정된 민간위원으로 대통령기록관리위원회를 구성하여 이 문제가 논의되면 이명박 정부가 원하는 방향으로 유출 논란이 진행되지 않을 가능성을 고려한 것으로 판단된다. 구성 운영도 되지 못한 대통령기록관리위원회는 이명박 정부가 위원회를 정비하는 과정에서 유사기능을 하는 중복위원회라면서 폐지하고 국가기록관리위원회의 소속 전문 위원회로 위상을 격하하였다. 거버넌스 체계로서 대통령기록관리위원회의 운영으로 내용 적 독립성을 구현하고자 했던 취지는 사라져버렸다. 19
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 대통령기록관리법에서 대통령기록관리의 내용적 독립성을 구현하기 위한 또 하나의 장치로 대통령기록관장의 임기를 5년으로 정하고, 사무통할 직원 지휘감독 등의 권한을 명시하였다. 대통령기록관장은 퇴임 직전의 대통령이 임명함으로써 대통령기록을 통한 정치적 쟁점화가 시도되었을 때 이를 막을 주체의 역할이 부여된다. 또, 대통령지정기록 을 관리하는 임무를 맡고 있다. 만약 상대적으로 정치적 반대자가 후임대통령이 되었을 때 이를 적극적으로 보호하기 위해서는 현직대통령이 임명하는 관장보다는 전직대통령이 임명하는 자가 관장이 되는 것이 대통령지정기록 보호의 정치적 실효를 거둘 수 있다고 판단했기 때문에 임기를 후임대통령의 임기와 맞도록 5년으로 정하였다. 그러나 대통령 기록 유출 논란 와중에 대통령기록관장이 고발, 면직되었고, 급기야 현직 대통령의 측근 이라고 할 수 있는 청와대의 행정관이 대통령기록관장으로 임명되었다. 5) 이것은 애초에 대통령기록관장을 통해 독립성을 추구하려던 법률 취지와는 상반된다. 대통령기록관장의 면직과 청와대 행정관 출신 관장 임명은 대통령기록관의 파행적 운영으로 이어졌다. 국가기록원은 2009년 2월과 5월에 대통령기록관리 정책을 입안하고, 참여정부 대통령기록의 이관을 담당하는 등 대통령기록관리 분야의 전문성을 갖추고 있 던 직원 대부분을 타 부서로 전보하였다. 이것은 대통령기록관리의 전문성을 도외시하는 관료적 발상에 의한 인사정책의 결과였다. 국가기록원은 또, 참여정부 대통령비서실에서 대통령기록관리업무를 수행하여 대통령기록의 내용을 파악하고 있던 별정직(3급 상당) 공무원을 대기 발령 후 6개월 경과 후에 면직 시켰다. 이것은 참여정부와의 연결고리를 끊겠다는 일종의 정적 배제 논리에 따른 인사라고 볼 수밖에 없다. 3) 이명박 정부 대통령기록 생산 부진과 이관 준비 미흡 대통령기록관리에서 가장 중요한 것은 대통령기록의 생산이다. 이에 따라 대통령기록 관리법에서는 대통령의 직무수행과 관련한 모든 과정 및 결과가 기록으로 생산 관리되 도록 하며, 대통령기록이 전자적으로 생산 관리되도록 하며, 전자적 형태로 생산되지 5) 대통령기록관장의 직무정지의 문제점에 대해서는 조영삼, 대통령지정기록 반드시 보호되어야 한겨레신 문 2008년 7월 31일자 칼럼 참조. 그리고 청와대 행정관의 대통령기록관장 임명에 대해서는 대통령기 록관장에 靑 행정관 임명 논란 경향신문 (2010. 3. 10일자 보도) 참조. 한편 이때 임명되었던 청와대 행 정관 출신의 대통령기록관장 올 3월 사직했다. 현 정부의 청와대 출신이어서 최소한 이관업무라도 제대로 수행될 것이라는 일말의 기대마저 저버린 일이다. 20
발제문 2 대통령기록관리의 위기와 제도개선 방안 않은 기록에 대해서도 전자적으로 관리되도록 해야 함을 규정하였다. 그러나 이명박 정부 청와대의 대통령기록의 생산은 매우 부진한 것으로 추정 된다. 6) 특히 정책결정 관련 기록이 체계적으로 남겨지고 있는지 의문이다. 이것은 지난 4년 동안 대통령기록의 생산현황을 분석해 볼 때 참여정부의 대통령비서실과는 확연한 차이가 있 기 때문이다. 동영상 등 시청각기록을 제외한 문서류 전자기록과 종이기록의 생산이 매우 부진하다. 아래 표를 보면 이명박 정부 대통령실은 지난 4년 동안 185,570건의 전자기록을 생산 했다고 보고했음. 이 수량은 참여정부 대통령비서실이 생산한 문서류 전자기록의 1/5 정도에 불과한 수량이다. 또, 종이기록은 채 만여건이 되지 않는다. 이명박 정부 참여정부 2003.3~ 2008.2 <참여정부 대통령비서실과 이명박 정부 대통령실의 기록생산현황> 전자문서 등 전자기록 시청각기록 (사진, 동영상) 종이기록 비전자기록 선물 및 박물류 2008 35,390 80,258 4,915 86 시청각 2009 48,815 86,781 1,427 140 202 2010 51,534 87,210 2,028 208 160 2011 49,831 91,120 1,052 246 124 (단위 건/점) 합계 소계 185,570 345,369 9,422 680 486 541,527 479,376 689,209 217,895 1,036 2,815 2,040,449 물론, 실제로는 더 많은 기록이 생산되었으나 생산현황통보에서는 누락되었을 수도 있다. 수량을 다 헤아리지 못했을 뿐, 실제 더 많은 기록이 생산되어 관리되고 있을 것이 다. 또, 각 정권의 업무 관행에 따라 기록의 수량 차이는 있을 수 있다. 그러나 위 표에 따르면 이명박 정부의 대통령기록 생산은 매우 심각한 문제가 있음을 알 수 있다. 위 표에 의하면 2008년부터 2011년 4년 동안 생산한 문서류 전자기록은 185,570건인데 참여 6) 이 글에서는 대통령기록의 생산 현황을 대통령보좌기관인 대통령실을 중심으로 설명한다. 보좌기관의 기록 이 핵심적인 대통령기록생산기관이라는 점과 대통령의 자문, 경호기관 등 다른 대통령기록생산기관은 업무 추진에 따른 기록의 생산과 유통 관리 이관이 참여정부와 큰 차이를 보이지 않은 것이라고 생각하기 때 문이다. 21
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 정부 대통령비서실과 비교할 때, 이명박 정부 대통령실에서는 업무관리시스템(위민시스 템)을 통해 정책관련 기록을 만들고 보고하는 경우는 매우 미진하거나 거의 사용하지 않는 것으로 판단된다. 정책관련 보고기록이 종이기록으로 생산되었다고 보기도 어렵다. 위 표에 의하면 이명 박 정부 대통령실이 지난 4년 동안 생산한 종이기록은 9천 4백여건에 불과하다. 대부분의 종이기록이 민정수석실, 사회통합수석실 또는 총무기획관실에서 생산한 것으로 되어 있 는데, 이것은 아마도 서무 회계 등의 경상적 업무에 따른 생산기록이거나 직접 생산한 것이 아닌 접수한 민원기록일 가능성이 크다. 대통령실은 업무 특성상 전면적인 전자기록 생산 접수는 어렵다. 현재 대통령실에서 사용하는 위민시스템은 중앙행정기관 및 지방자치단체 등의 업무관리시스템인 온나라시 스템과 연동된 시스템이 아니기 때문에 각급 기관과 업무 소통은 다른 전자적 소통수단이 나 종이 등 비전자적 방식을 택할 수밖에 없다. 또, 대통령실은 업무 및 기능의 특성상 대면보고가 많이 이루어지는데, 이때 보고서는 종이로 작성되었을 것이다. 그런데 이를 생산한 실적이 전혀 없다는 것은 생산 접수는 했으나 등록하지 않은 것으로 의심된다. 생산 접수된 기록을 등록하지 않았다는 것은 보고 전후 또는 차후 이 기록들을 멸실할 가능성이 그만큼 커진다는 것을 말한다. 한편, 이명박 대통령은 결과를 중시하여 기획 입안과 경과의 기록보다는 최종 결정 기록만 남겼을 것이라는 추정도 매우 우려할 일이다. 7) 기획 입안과 경과의 기록은 정책 추진의 전말을 알게 한다는 측면, 사안의 연원과 맥락을 파악한다는 차원에서는 반드시 남겨야 하는 중요한 기록이다. 행정의 투명성과 책임성 구현을 위해서도 반드시 보존되어 야 한다. 만약 이런 추정이 사실이라면 중요한 기록은 이미 멸실되었을 가능성도 크다. 대통령실 기록관의 역할도 미흡하다. 현재 대통령실은 연설기록비서관실이 기록관의 역할을 하고 있는데, 이것은 참여정부 대통령비서실의 기록관리비서관실이 변화된 것이 다. 부서명에서도 알 수 있듯이 기록관리가 아닌 연설 관련 업무에 중점이 될 수밖에 없다. 이렇게 됨으로써 기록관리의 역할이 축소되었고, 기록관으로서의 역할에도 한계가 생겼다. 또, 대통령기록관리법에서는 대통령기록생산기관에는 반드시 기록관을 설치하도록 하 7) 이대통령 결과 중시 최종 기록만 남겼을 것 서울신문 2011. 9. 23일자 보도. 22
발제문 2 대통령기록관리의 위기와 제도개선 방안 고 있는데, 이때 만약 기록관 설치가 곤란한 기관의 경우는 대통령실의 기록관이 그 업무 를 수행하도록 했다. 그러나 필자는 대통령실 기록관이 자문기관 등 기록관이 없는 대통 령기록생산기관의 기록관을 위해 무엇을 했다는 얘기를 들어본 적이 없다. 대통령기록의 생산 부진과 대통령실 기록관의 역할 미흡은 과연 이명박 정부 대통령기 록이 온전하게 이관될 것인가에 대한 의문을 갖게 한다. 이것의 조짐은 대통령기록유출 논란 과 대통령지정기록제도의 실효 상실 [대통령지정기록의 접근(국회의 의결에 의한 열 람과 영장에 의한 검찰의 열람)]로 이미 정치적 부담을 안고 있어 대통령기록 이관은 매우 부실할 것으로 예상되고 있다. 특히 이번 정상회담 대화록 논란이 이관 부실을 더욱 부채 질할 가능성도 있다. 퇴임 후 정치적 논란은 대통령기록을 남겼기 때문이라고 여길 가능 성이 있으며, 차라리 민감한 대통령기록을 처리 하는 것이 더 나은 선택이라고 판단할 가능성을 배제할 수 없다. 실제로 이명박 정부의 대통령기록 이관 준비는 매우 미흡하다. 이명박 정부 대통령실 은 지난 8월 이전까지 대통령기록 이관 준비는 전무했다. 대통령기록 이관을 위해 국가기 록원(대통령기록관)과의 어떠한 협의도 진행된 징후가 없었고, 이관을 위한 준비팀(또는 T/F)도 구성되지 않은 상태였다. 이관 준비는 9월 들어서야 시작된 것으로 보인다. 국가기 록원에서 3명의 직원을 지원받아 관련 업무를 하고 있는 것으로 알려져 있을 뿐 이관 준비 상황은 아무도 모른다. 최근까지도 청와대는 이관 추진계획에 대한 공개 요구를 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다. 는 사유로 수용하지 않고 있다. 이관 추진계획 자체가 공개되지 않는 상황에서 다양한 추측이 이뤄질 뿐이다. 대통 령기록관리전문위원회에서 국가기록원의 대통령기록이관 추진 현황이 보고된 것은 올 6월이 최초이고, 아직 추가 보고가 없다. 청와대에서 어떤 준비가 되고 있는 지 학계나 언론 등에도 알려진 바가 전혀 없다. 법률에 따르면 임기종료 6개월 전부터 이관에 필요한 조치를 하도록 되어 있다. 그러 나 6개월 동안에는 사실상 체계적인 이관업무 불가능하다. 참여정부는 이관 T/F를 구성한 것은 임기 종료 1년여 전부터이지만 사실 그 이전부터 이관준비를 수행했다. 물론 참여정 부는 대통령기록관리제도를 도입하고, 최초로 적용한다는 측면에서 시간이 오래 걸린다 는 것을 감안한다고 하더라도 이에 비해 이명박 정부의 이관 준비는 매우 미흡하다. 대통령기록 이관은 대통령실 및 자문기관의 기록현황을 파악하고 이관 대상 기록의 23
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 선정하는 것에서 시작해야 한다. 그러나 기록관 미설치 대통령기록생산기관과 폐지된 대 통령기록생산기관의 기록을 이관받아 관리하고 있는지도 의문이다. 또, 대통령실에서는 기록관리시스템(RMS)을 사용하는지, 이를 활용하여 기록관리기준(보존기간, 공개여부, 비밀관리, 대통령지정기록여부)관리나, 수집기록 등록을 수행하는지도 알 수 없다. 또, 대통령기록생산기관별, 기록매체별 이관방법과 절차를 정해 놓고 있는지도 알 수 없다. 특히 전자기록(위민시스템, 전자문서시스템, 행정정보시스템, 웹기록 등)의 이관방법과 절차는 단시일에 결정할 수 없는 문제인데, 이것을 어떻게 해결할 것인지도 알려진 게 없다. 그리고 퇴임 후 기록 활용 방법에 대한 준비도 필요하다. 그런데 지금 대통령실은 무엇을 하고 있는가? 사실 현재의 대통령실이 정상적인 이관업무를 수행하는 것은 이미 늦었다. 지금은 최악의 멸실 사태를 최소화하고 이관 후 작업이 많아지더라도 하나의 기록이라도 더 수습 하는 것이 최선일지도 모른다. 3. 대통령기록관리제도개선방안 1) 대통령기록관의 독립성과 전문성 대통령기록관리의 안정과 발전을 위해 가장 중요한 문제가 대통령기록관의 독립성과 전문성이다. 독립성은 기계적인 국가기관으로서의 중립성을 말하는 것이 아니다. 예를 들어 대통령기록유출논란 이 불거졌을 때, 참여정부 대통령기록의 원본과 진본의 이관이 이루어졌다는 사실도 먼저 밝히지 못하는 대통령기록관이어서는 안된다. 또, 이번 정상회 담 대화록 공개 논란에서도 대통령지정기록에 관한 제도 도입의 의의와 접근 열람 제한 에 대해서 문제가 확산되기 전에 적극적 해명을 하는 기관이어야 한다. 어떤 측면에서는 대통령기록관이 독립적 전문적 기관이었다면 작금의 기록을 도구로 한 정쟁은 상당 부 분 막을 수 있었을 것이다. 대통령기록관의 독립성을 위해 가장 쉽게 생각할 수 있는 것은 조직적 독립이다. 8) 예를 들어 독립행정위원회(또는 행정청)로 설치하는 방안이 있다. 그러나 이것은 국가기 8) 대통령기록관의 조직적 독립 방안에 대해서는 조영삼, 한국의 대통령기록관리제도, 명지대학교 기록정보 과학전문대학원 박사 논문, 2011, 54~59쪽 참조 24
발제문 2 대통령기록관리의 위기와 제도개선 방안 록관리 체계상 국가기록원의 독립이 선행되어야 한다. 예를 들어 국가기록원을 국가인권 위원회같은 위상의 조직으로 독립시키고 그 소속으로 대통령기록관을 두는 방안이다. 물 론 이 방안은 조직운영과 예산편성 및 집행 등의 자율권이 절대적으로 보장되어야 한다. 대통령 직속기관으로 만드는 방안도 있다. 독립행정위원회가 이상적이어서 실현되기 어려운 반면 상대적으로 현실화 가능성이 있는 방안이다. 그러나 대통령기록을 매개로 전임정부를 공격하는 등의 정치공세가 있을 때 정부에서 대통령기록관을 활용대상으로 삼는다면 이에 상대적으로 취약하다는 한계가 있다. 또, 총리 직속기관의 방안이 있을 수 있으나 대통령기록 관리를 관장하는 기관이 총리직속인 것은 격에 맞지 않는다는 지적 을 받을 수 있다. 행정안전부 소속으로 국가기록원과 동일한 위상의 조직이 되게 하는 방법도 있다. 이 방안은 실제로 행정안전부의 조직에 속하는 것이므로 부처 내부의 반발을 최소화할 수 있다는 강점이 있다. 그러나 현재의 위상에 대해 미미한 상대적 이점이 있을 뿐이다. 마지막으로 개별대통령기록관을 설치하는 방안이다. 만약 독립행정위원회로 설치한다 는 근본적인 방안이 아니라면 그 다음의 대안이 될 수 있다. 물론 관장하는 조직이 무엇이 고 그것이 어떤 위상을 갖는 것이냐에 따라 다르겠지만 독립된 시설에서의 전문적 관리라 면 어느 정도의 독립성은 확보된다고 봐야한다. 문제는 영구기록관리기관의 시설을 국가 가 전면적으로 지원할 수 없다는 데 있다. 매 5년마다 수백억씩 소요되는 건물을 짓는다는 것은 국가적 낭비라는 문제제기를 피할 수 없다. 그렇다고 민간이 설립하여 국가에 기부 채납하는 것도 현실가능성이 크지 않다. 조직 운영차원에서 독립성과 전문성을 보장하는 방안도 있다. 만약 국가기록원 소속의 현재 체제가 유지된다면 최소한 조직 및 예산운영의 독립성을 보장하는 장치를 마련해야 한다. 대통령기록관의 조직 운영과 대통령기록관리 업무 추진을 위한 예산 편성의 자율권 을 부여하는 것이다. 이것은 대통령기록관장의 위임전결 범위를 확대함으로써 가능하다. 또, 대통령기록관리를 위한 제반 업무 추진 방법 등에 대한 자율권을 부여해야 한다. 대통 령기록의 생산, 유통, 관리, 보존의 문제는 분명히 독립적이고 특징적인 측면이 있으므로 국가기록관리 방법론의 전일적 체계 안에 있어야 한다는 것은 절대적인 견해라고 할 수는 없다. 한편, 대통령기록관리 및 대통령기록관의 독립성과 전문성을 확보하기 위해 언급한 25
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 모든 방안의 전제는 대통령기록관장을 기록관리전문가로 임용하며 임기를 철저히 보장하 는 것이다. 대통령기록관장 임명의 문제에서 가장 중요한 것은 정치적 측근이 아닌 전문 가를 임명하는 것이다. 미국은 대통령기록관을 설립하던 초기에 이미 이러한 문제를 해결 했다. 루즈벨트 대통령기록관장은 미국 국립기록보존소의 아키비스트였다. 즉, 정치적 임명이 배제되었다. 이것은 대통령기록관에서 중립적 기록관리를 추구했다는 것을 의미 한다. 미국의 대통령기록관장의 전문가 임명은 그 후 흔들리지 않는 전통이 되었다. 9) 우리도 이런 전통을 세울 필요가 있다. 대통령이 퇴임하면서 측근을 대통령기록관장으 로 임명하는 것은 대통령기록의 보호나 해당 전직 대통령에게 집중적으로 봉사할 수 있다 는 강점이 있다. 그러나 비록 대통령기록관장의 임기가 정해져 있다고는 하지만 언제든 면직될 수 있다. 그리고 오히려 현직 대통령의 측근이 임명될 수 있음을 목도하였다. 대통령기록의 보호나 열람은 전문성에 기반한 독립성이 실현될 때 최적화된다. 이런 차원 에서 대통령기록관장은 전문가로 임용되는 전통을 세우는 것이 중요하다. 2) 대통령지정기록제도 보완 현재 표면적으로 가장 쟁점이 되는 사안은 대통령지정기록의 접근 열람 요건이다. 대통령기록관리법에서는 보호대상 대통령기록의 접근을 위해서는 국회 재적의원 2/3 의 결, 관할 고등법원장의 영장 발부, 대통령기록관 직원의 업무상 필요에 의한 접근 등 세 경우를 최소한의 범위 내에서 열람, 사본제작 및 자료제출을 허용하는 조건으로 규정하였 다. 문제는 국회에서의 접근 조건인 재적의원 2/3 찬성 의결이 너무 강한 규정이어서 알권리를 제약한다는 주장이다. 따라서 대통령지정기록에 대한 국회의 접근 열람 조건 을 1/2 의결로 완화해야한다는 것이다. 그러나 대통령지정기록의 접근 열람 조건 완화는 사실상 대통령지정기록제도 입법 취지의 근본적인 훼손이다. 주지하듯이 대통령지정기록제도는 일부 대통령기록의 접근 열람을 일정 기간 동안 제한하더라도 대통령기록의 생산과 온전한 이관을 위한 불가피한 조치에 따라 도입되었다. 그런데 국회의 의결 조건이 1/2이 된다면 사실상 전면적 열람이 9) 이상민, 대통령기록관의 설립과 운영 방향 - 미국 대통령기록관의 사례와 교훈 한국기록관리학회지 제1권 제2호, 2001, 38쪽. 26
발제문 2 대통령기록관리의 위기와 제도개선 방안 가능한 상황이 된다. 이렇게 된다면 제도 도입의 의의는 없어지는 것이고, 결국 이것은 오히려 대통령기록의 생산과 멸실없는 이관, 대통령기록의 역사적 전승이라는 본질적 목 표를 훼손하는 이라는 원래의 목적 달성을 못하는 이유가 된다. 이러한 취지를 알고 있음에도 불구하고 법률 개정을 시도하는 것은 알권리 보장을 위한 것이 아니라 정치적 의도라고 볼 수밖에 없다. 그러나 여당 등의 정치권에서는 대통 령기록을 정치적으로 이용하려한다면 이명박 정부에서 생산된 대통령기록도 차기 정부에 서 정쟁의 대상이 될 가능성이 있음을 알아야 한다. 예를 들어 한미FTA와 관련된 사안, 독도와 관련한 한일정상회담 시 발언 논란 등 여러 사안이 퇴임 후 논란이 되었을 때 정치권에서 대통령지정기록 접근 열람 문제가 대두될 것은 명약관화한 것이다. 국회에 서의 접근 열람 조건 완화는 정치적 유불리의 문제로 따질 것이 아니다. 더욱이 외교 안보 통일과 관련한 문제는 국익과도 밀접하므로 절대 추진하지 말아야 한다. 오히려 대통령지정기록제도의 보완을 위해 접근 열람에 대한 보다 명확한 규정 추가 가 필요하다. 미국의 경우와 같이 업무 수행상 필요하고, 달리 다른 방법으로 획득할 수 없는 정보를 포함한 기록인 경우 라는 엄밀성을 추가할 필요가 있다. 미국은 대통령기 록의 접근 제한 기간 동안, 대통령기록에 대한 접근권 제한 여부는 국립기록관리처장(The Archivist)이 자신의 판단에 따라 전직 대통령과 협의하여 결정한다. 고 규정하고 있다. 10) 또 다른 쟁점은 대통령지정기록과 동일 사안의 기록이 다른 기관에 있을 때 접근 열 람을 어떻게 할 것인가이다. 일반적으로 동일 사안에 대한 기록이 다른 기관에 있다면 대통령기록 접근 보다는 그 기관의 기록을 접근 열람하는 것이 합리적이다. 이것은 보호 대상 대통령기록의 열람을 가급적 회피해야 한다는 취지이다. 이번 정상회담 관련 대화록 도 국정원에 있다는 것이 알려진 이상 애초에 대통령지정기록의 열람보다는 그 기록의 열람 시도가 당연한 것이다. 물론 국정원에 있다는 대화록의 접근 열람 공개는 다른 문제이다. 국회에서의 증 언 감정 등에 관한 법률 제4조의 단서에 의하면 군사 외교 대북관계의 국가기밀에 관한 사항의 경우 주무부장관의 소명이나 국무총리의 성명이 있다면 자료 제출의 거부할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 정상회담 대화록의 공개가 적절치 않다면 이 법률에 따라 제출을 거부하면 그만이다. 10) 미국 대통령기록법(44 U.S.C. Chapter 22) 제2204조 제(b)항의 (1) 27
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 그러나 국정원에 있는 남북정상회담 대화록은 대통령기록이 아니라 공공기록이기 때 문에 국정원장이 판단해 열람을 허락하면 된다. 며 열람을 적극적으로 추진하겠다는 의지 를 밝혔다. 11) 이것은 대통령지정기록은 열람이 어려우니 국정원에서 보유하고 있는 기록 에 접근하겠다는 것이다. 이 발언은 대통령기록관리법의 불비한 부분을 파고 든 것이라고 생각된다. 대통령기록 관리법에는 대통령지정기록과 동일한 내용의 기록이 다른 기관이 존재할 때나, 대통령지 정기록과 동일한 기록(예를 들어 사본 )이 다른 기관에 존재할 때의 접근 열람을 어찌할 것인지에 대한 규정이 없다. 관련해서 특별법 우선원칙을 따르자면 국정원에 보관하는 비밀이라도 상급법인 대통령기록 관련법으로 보호되는 기록이라면 보안업무규정을 적용 하지 말아야한다거나, 대통령지정기록과 상당부분 겹치는 기록이 국정원에 존재하는 것 자체도 문제이므로 이것을 대통령기록관으로 옮겨야하는 것 아니냐는 문제제기 등이 있 다. 차제에 이와 관련한 제도적 검토가 필요하다. 상식적인 논리가 통한다면 반드시 법률 등에 위의 경우를 반영할 필요가 없을 지도 모른다. 그러나 우리의 대결적 정치구도는 때에 따라서는 상식적 논리가 배제되는 경우가 있다. 따라서 법률에 엄밀하게 규정할 필요는 있다. 예를 들어 대통령기록관에서 보호 중인 대통령지정기록과 동일한 기록이나 내용이 있는 경우에는 대통령지정기록의 접근 열람 요건을 따라야 한다. 정도의 개정이 필요하다. 문제는 동일한 기록과 내용임을 누가 확인하냐는 것이다. 이것은 독립적 기관이 아니라는 한계가 있지만 국가기록원장(또는 대통령기록관장)이 적당하다고 판단된다. 한편, 대통령지정기록과 관련하여 지정 주체는 오직 대통령에만 국한되어 있으므로 민감한 사항은 모두 지정할 것이라는 걱정 을 하기도 한다. 보호대상 기록이 가급적 최소 한이어야 한다는 차원에서는 동의가 가능하다. 그러나 대통령지정기록이 많고, 비율이 높다는 것 자체를 문제 시 할 수는 없다. 보호대상 대통령지정기록의 지정은 대통령의 고유권한 이기도 하고, 제도 도입의 취지가 대통령기록의 보호이기 때문에 대상 기록의 과다 문제는 중요하기는 하지만 결정적이지는 않다. 과다 지정은 보호대상 기록이 해제될 때 적절성에 대한 평가를 받을 것이며, 그 책임은 해당 대통령이게 부과될 것이다. 그리고 현재 약 34만건이 보호대상 기록으로 지정되었다고 알려져 있는데, 그것은 외국과 비교하 11) 문화방송 라디오 손석희의 시선집중 (2012, 10. 31) 서상기 국회정보위원장 인터뷰 28
발제문 2 대통령기록관리의 위기와 제도개선 방안 여 많은 것도 아니다. 물론 과다 지정을 막을 수 있는 철저한 분류, 체계적인 기준 마련 등 제반 실무적 조치가 필요하다. 이것은 시행령에 구체적으로 반영할 필요가 있다. 3) 전직 대통령 대리인 지정 대통령기록관리법에서는 전직 대통령의 재임 중 기록 열람 과 대통령지정기록의 내용 중 비밀이 아닌 내용의 출판물 또는 언론 매체를 통한 공표 등에 대해 전직 대통령의 대리인을 지정할 수 있도록 규정했다. 그런데 노무현 대통령은 대리인을 공식적으로 지정하지 못하고 서거했다. 따라서 지금 법령에서 규정한 대리인의 역할을 통한 대통령기록의 열람과 대통령지정기록의 공표는 이루어지지 못하고 있다. 이러한 상황은 대통령기록의 열람 공개 활용의 측면에서 많 은 아쉬움을 주고 있다. 예를 들어 만약 재임 중 대통령지정기록 지정의 실효가 없다고 판단되었을 때 적극적 공표가 필요한데 이를 시행하지 못한다. 대통령지정기록의 해제는 원래 설정된 지정기한 이 경과하여 해제되는 경우와 대통령기록전문위원회의 심의를 거치는 경우가 있다. 전문 위원회의 심의를 거쳐 해제하는 경우는 전직 대통령 또는 전직 대통령이 지정한 대리인이 비밀이 아닌 내용을 출판물 또는 언론매체 등을 통하여 공표함으로 인하여 사실상 보호의 필요성이 없어졌다고 인정되는 때이다. 일반적으로 전직 대통령이나 그 대리인의 자서전 등과 같은 출판이나 언론사 인터뷰 등에 의해 내용이 알려졌을 경우 보호조치의 실효가 없을 경우가 해당된다. 이것은 대통령지정기록의 적극적인 해제와 연결해서 생각할 문제 이다. 비록 대통령지정기록의 보호기간이 도래하지 않았어도 미리 해제할 수 있는 것이 고, 국회 등에서의 접근에 비해서는 제도 도입의 취지에 부합한다. 2008년 11월 쌀직불금 관련 사항이 대통령지정기록의 접근 열람의 문제로 비화되었을 때 노무현 대통령은 국회에서 의결하여 대통령지정기록을 열람하는 것 보다는 본인이 직접 해제하려 한 사례가 있다. 12) 물론 이것은 국회가 대통령지정기록의 열람을 의결하는 것이 대통령기록 보호라는 취지가 훼손될 우려가 크다는 측면을 고려한 것이지만, 필요에 따라 전직 대통령이 적극적으로 대통령지정기록을 공표할 수도 있음을 보여주는 사례이다. 12) 노 전대통령 '쌀직불금 자료 모두 공개' 동아일보, 2008. 11. 25일자 보도. 29
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 만약 대리인이 지정되어 있다면 전직 대통령이 비록 서거했더라도 그의 정치적 계승자 또는 지지자들의 재임 중 기록 열람과 활용도 적극적으로 이루어질 수 있다. 따라서 전직 대통령이 대리인을 지정하지 못하는 경우에는 이를 어찌할 것인지에 대한 규정이 필요하다. 현실적으로 국가기록원장에게 대리인 지정의 권한을 부여하는 것이 가 장 합리적인 방안이다. 미국은 대통령기록관리에서 대통령의 재량권과 권한 행사를 국립 기록관리처장에게 상당 부분 위임하고 있다. 4) 기타 주요 개정 사항 기타 대통령기록 관리와 관련하여 불비한 사항을 점검하고 제도 개선을 추진할 것들이 있지만 이관 필요 조치 시점을 임기 종료 6개월 전에서 1년 전으로 앞당기는 것과 전직 대통령 온라인열람 범위를 확장하는 문제는 매우 시급한 과제이다. 이관 필요 조치 시점을 임기 종료 6개월로 설정한 것은 대통령기록생산기관에서는 이관을 위한 제반 업무가 이미 그 이전부터 시작될 것이라는 것을 전제한 규정이다. 앞에 서 언급했듯이 이관을 위해서는 많은 업무가 필요하며 그것은 짧은 기간에 해낼 수 없다. 그런데 이관 준비를 하지 못하고 있는 상황에서 임기 종료가 다가온다면 정상적인 이관이 불가능할 가능성도 있다. 예를 들어 전자기록생산시스템에 있는 기록을 대통령기록생산 기관 기록관리시스템(Records management system)으로 이관하는 것 만으로도 수개월의 시간과 많은 인력이 필요하다. 또, 대통령기록의 공개 분류, 대통령지정기록의 분류도 많은 시간이 소요된다. 이러한 일들은 6개월로는 부족하다. 따라서 법률에 이관 필요 조 치 시점을 임기 종료 1년 전부터로 앞당김으로써 최소한의 이관 조치가 이루어 질 수 있도록 해야 한다. 또 전직 대통령의 온라인 열람 범위도 확장해야 한다. 대통령기록의 온전한 이관을 위해 대통령지정기록제도를 도입한 것처럼 퇴임 후 전직 대통령의 활용 보장도 대통령기 록관리법 제정의 주요한 이유이다. 대통령기록 유출 논란 이후 정부는 전직 대통령의 온라인 열람에 대한 조항을 신설하였 다. 개정 법률안에 따르면 전직 대통령의 열람을 위해 대리인을 지정할 수 있고, 온라인 열람을 위한 편의를 제공할 수 있으며, 열람에 대한 방법과 절차를 정하도록 하였다. 이제 30
발제문 2 대통령기록관리의 위기와 제도개선 방안 적어도 열람 편의 에 온라인 열람이 포함되느냐 마느냐 하는 논쟁은 빚어지지 않게 되었다. 그러나 여전히 문제점은 존재한다. 그것은 온라인열람의 범위에서 대통령지정기록과 비밀기록을 제외했기 때문이다. 대통령지정기록의 접근열람을 하지 못하게 한 것은 사실 상 전직 대통령에 대한 열람권의 침해이다. 대통령지정기록은 공개나 자료제출 요구에 대한 접근을 제한한 것이지 전직 대통령의 접근열람을 제한한 것이 아니다. 사실상 대통 령지정기록의 해제에 대한 일정한 권한을 갖고 있다는 점에서도 온라인이라고 해서 열람 을 하지 못하게 한 것은 열람권을 제약하는 것이다. 대통령기록관리법에서는 전직 대통령 이 대통령지정기록을 특별한 조건없이 열람할 수 있는 절대적 권한을 갖고 있다. 따라서 온라인이라고 해서 대통령지정기록의 열람을 제한해서는 안된다. 비밀기록의 온라인 열람을 제한한 것도 문제다. 비밀은 결정적으로 그 내용을 누설한 것이 문제가 되는 것이지 비밀취급인가를 받은 자가 그것에 접근하는 것이 문제가 되는 것이 아니다. 따라서 전직 대통령 또는 그 대리인이 재임 중 생산한 대통령기록 중 비밀기 록에 접근하는 것 자체를 막을 이유는 없다. 온라인열람의 경우도 보안조치를 충분히 하고, 비밀취급인가 및 접근권한을 최소화하는 것으로 열람권을 보장해줄 필요가 있다. 이러한 측면에서 개정된 대통령기록관리법 관련 조항을 개정하거나 삭제해야 한다. 4. 맺음말 대통령기록관리법은 5년 전에야 제정 시행되었다. 사실상 제도 도입 단계이다. 앞에 서 언급한대로 법률상 불비한 문제도 있고, 적용상 문제도 있다. 이러한 것들은 제도를 시행하면서 점차 보완하면 된다. 그러나 지금과 같이 제도 자체를 흔들어서는 안된다. 그렇게 되면 어렵게 마련한 대통령기록관리제도는 뿌리부터 흔들려 사문화될 수도 있다. 대통령기록관리를 언급할 때 가장 많이 제시되는 미국의 사례는 어느 날 갑자기 현재 의 모습이 된 것은 아니다. 미국의 루즈벨트는 대통령기록이 공적 영역이 되어야 한다며 대통령기록관(Presidential Library)을 건립하고 연방정부에 기증함으로써 미국 대통령기 록관리제도와 대통령기록관의 원형을 만들었다. 그러나 트루먼이나 아이젠하워 등의 후 임 대통령에 이어지지 않았다면 현재의 대통령기록관리체제는 성립하지 못했을 것이다. 31
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 대통령기록관리제도를 도입한 노무현대통령의 바로 후임 정권에서 대통령기록관리제도 가 흔들리고, 여러 정황상 대통령기록의 온전한 이관이 의심받는 우리의 현실은 미국과 정반대의 상황으로 치닫는 것 같아 매우 안타깝다. 현재 빚어지고 있는 대통령기록에 대한 공격 은 현실 가능한 모든 방법을 동원한 온전 한 기록의 생산과 이관이 이루어진 참여정부에 대한 것이다. 아이러니하게도 기록을 남겼 기 때문에 정치적 공격의 대상이 되고 있다. 이것은 매우 불행한 일이다. 국가기록관리를 넘어 더 큰 역사와 문화를 후세에 전승해야 하는 것은 당대 모든 사람들의 책임이다. 더 이상 기록이 정쟁의 도구가 되지 않아야 한다. 그리고 이명박 정부는 대통령기록을 단 하나라도 더 남기기 위한 노력을 해야 한다. 그것이 이명박 정권에게 주어진 또 하나의 역사적 소명이다. 여당도 기록의 문제를 정쟁의 도구로 삼기보다는 이명박 정부의 대통령기록이 온전하게 이관되도록 도와야 할 것이다. 32
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 대통령 기록물을 중심으로 토 론 문
토론문 토론문 1 전 대통령기록관장 임 상 경 MEMO 35
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 36
토론문 토론문 2 미국 공인 아키비스트, 박사 이 상 민 1 노무현 대통령의 소위 대통령기록물사본 유출논란 은 정확히 말해서는 대통령기록을 정치적으로 악용한 사례가 아니라 <대통령기록물 관리상의 쟁점>을 대단히 나쁜 의도를 가지고 정치적으로 악용한 사례이다. 전직 대통령이 법에 따라 대통령기록물을 국가기관에 이관한 사실을 현직 대통령 측근 이 부정하고 형사고발을 하게 함으로써(이관하지 않았다고 주장하고 국가소유 기록물을 절도 은닉하고 있다고 비난함으로써) 전직 대통령의 업적을 호도하고, 전직 대통령을 도 덕적으로 비난하고, 전직 대통령을 정치적으로 무력화시키려고 했던 정치 음모술수였다. 전직 대통령의 대통령기록물 사본의 소유는 당시까지의 관행과 (미비한) 법제도상으로 도 불법이라고 하기 어렵다. 서구 민주주의 국가의 전직 대통령과 수상은, 정도와 제도의 차이가 있지만, 대체로 자신이 생산한 대통령기록물 <사본>을 소유하거나 활용할 수 있 다. 이러한 전직 대통령의 대통령기록물 접근권을 구체적으로 명시하지 않은 대통령기록 물관리법의 미비점 등 대통령기록관리제도상의 쟁점을 정치적으로 악용한 사례는 곽건홍 교수와 조영삼 교수가 지적한 대로 대통령기록관리제도를 약화시키고 그 이후에도 지속 적으로 부정적 영향을 초래했다. 이것은 나아가 국가기록관리제도를 변질시키고 퇴행시킨 것으로 주장되고 있으나, 원 래 치명적인 문제가 있었고 취약한 국가기록관리제도의 문제점이 그대로 드러난 것에 지나지 않았다. 이것은 그간 계속 지적되어 온 바대로 국가기록관리기관의 독립성과 전문 성의 결여에서 초래된 준비되고 예견된 문제 였던 것이다. 두 발제자가 주장한대로 제도 적 개혁이 있지 않는 한 앞으로도 대통령기록관리가 정쟁의 대상이 될 것이고, 그 가장 37
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 큰 희생양은 대통령들이 아니라 중요한 국가의 기록유산이자 국민에게 대통령의 역사적 책임을 설명할 자료로 생산되고 보존되어야 할 대통령기록물이다. 2 소위 남북정상회담 비밀대화록 논란 은 법에 의해 국가비밀이나 보호될 기록으로 지 정된 대통령기록에 대한 불법적인 접근과 그 확인되지 않은 내용을 근거로 정치적인 쟁점 을 만들어 정적을 공격하는 행위이다. 이를 빌미로 법률의 규정에 의해 보호받는 대통령 기록물을 열람하자는 논의에 대해서는 다음과 같은 사항이 고려될 수 있다. 첫째, 대통령기록물/비밀기록물에 대한 불법적인 접근 행위 자체가 먼저 조사되고 관 련자가 처벌되어야 한다. 그러한 조사과정에서 보호받는 대통령기록을 반드시 열람할 필 요는 없다. 보호받는 대통령기록물과 비밀기록물에 불법적으로 접근한 자는 반드시 법에 의해 처벌받는다는 선례를 확립해야 한다. 더 나아가 대통령기록물의 불법적인 소지, 대 통령기록물 내용의 사실적/비사실적 공표와 기록물 내용을 인지하고 있다는 주장까지 처벌 대상이 되어야 한다. 이것은 정치적인 목적을 위해 불필요한 정치 사회적 혼란을 초래한 행위이므로 국민의 도덕적 비난을 받아 마땅하다. 둘째, 대통령기록물/비밀기록물에 대해 어떠한 방식으로든 불법적인 접근이 허용되었 다면 이를 초래한 대통령기록물관리제도, 보호 조치의 미비점을 확인해서 개선해야 한다. 셋째, 허위일 수도 있는 정치적 주장에 의해 보호지정 대통령기록물이 국회나 법원에 의해 함부로 공개되면 대통령기록물의 생산과 보존이 위태로워지므로, 당해 기록물에 대 한 합법적인 접근열람권이 없는 자의 주장은 국회의 국정조사나 법원의 조사검토 대상이 될 수 없게 해야 한다. 3 대통령기록관리제도를 올바로 정착시키기 위해서는 두 발제자가 주장한대로 독립적인 국가/대통령기록물관리기관의 존재가 필요하지만, 또한 대통령기록물이 담고 있는 공공 정보 공개의 공정성과 비정치성을 담보하려면 독립적인 공공정보 공개감독기관 38
토론문 (Information Commissioner)의 존재가 필요하다. 서구 민주주의 국가에서는 양 기관이 분리되어 있으며, 그 법적인 권한도 다소 차이가 있다. 독립적인 정보공개 감독기관은 독립적인 국가기록 관리기관과 함께 민주사회의 균형적인 공공기록관리와 공공정보 공개 활용을 이끌어갈 수 있을 것이다. 여기서 독립적인 국가/대통령기록물관리기관이나 독립 적인 공공정보 공개감독기관이라함은 대통령이나 행정부에 속한 기관이 아니라는 것을 의미한다. 법에 의해 국회에서 임명되고 국회에 보고하는 기관으로써 입법부와 행정부의 기록정보감독기관의 성격을 갖는다. 4 곽건홍 교수의 국가기록원 선진화 전략에 관한 비판은 행정안전부와 국가기록원의 정책부서가 경청해야 할 귀중한 기록전문가의 국가기록관리 국정참여 의견이다. 선진화 전략 발표시 일부 기록관리 기술( 技 術 )분야 교수가 기록의 안정적 생산과 창의적 활용, 글로벌화라는 3대 방향을 적절하게 제시하였다 고 기고한 것에 만족할 것이 아니다. 기록 선진화 전략이 이른바 국가기록관리를 제대로 하는 나라들에서 기본적 업무의 일환이지 그다지 중요한 선진화 도전 이슈가 아니라는 점이 그 이유이다. 국가기록관리의 기본이 무엇인지 정책을 입안하는 행정 관료들은 공공기록관리의 원칙과 기초부터 제대로 인식 할 필요가 있다. 그러한 인식이 기반이 되어야 공공부문에 종사하는 기록전문가에 대한 존중과 적절한 역할 및 책임의 할당이 가능하다. 그런 점에서 공공기록관리기관의 독립성 못지않게 전문성의 강화와 제자리잡기 가 중요하다고 생각된다. 39
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 토론문 3 참여연대 행정감시센터 팀장 장 정 욱 1. 기록문화 다시 이어야 우리역사는 기록관리의 전통을 가지고 있다. 태조강헌대왕실록( 太 祖 康 獻 大 王 實 錄 ) 으로부터 철종대왕실록( 哲 宗 大 王 實 錄 ) 에 이르기까지 472년간에 걸친 25대 임금들 의 실록 28종으로 이뤄진 조선왕조실록 은 유네스코가 지정한 세계기록유산으로 선정 되기도 했다. 각 왕별로 당대의 정치 경제 사회 문화 등 역사적 사실을 총망라하여 후세에 전하고 있는 조선왕조실록은 우리 선조들이 기록의 중요성을 어떻게 인식하고 실천해왔는지를 보여준다. 부끄럽게도 조선왕조실록의 정신은 후대에 계승되지 못했다. 1999년에야 공공기관의 기록물관리에 관한 법률이 제정되었고, 참여정부가 들어선 후에 야 비로소 국가기록관리 혁신 로드맵이 수립되는 등 기록관리 혁신 작업이 시작됐다. 그러나 겨우 첫 걸음을 뗀 기록물 관리는 한 걸음도 더 나가지 못하고 있다. 다른 나라와 비교하면 우리나라는 국가기록물 보유량이 매우 적은 편이다. 행정안전부 e-나라지표에 따르면 2005년 기준으로 미국은 2억 권, 프랑스는 6천만 권, 중국은 1억2천 만 권인데 비해, 우리나라는 200만권에 불과하다. 역대 대통령 기록물 현황을 보면, 노무 현 대통령 기록물이 전체의 95.52%를 차지한다. 박정희 대통령은 18년 동안 집권했지만, 그가 남긴 기록물은 3만 8천 건으로 전체의 0.5%에도 못 미친다. 그나마 기록이 남아있는 것도 임기만료 후 새로운 정부가 들어선 것이 아니라. 대통령의 사망이라고 하는 비정상 적인 대통령 교체 때문에 기록이 남아있다고 설명하기도 한다. 대통령제 국가에서 가장 중요한 기록이라고 할 수 있는 역대 대통령들의 기록조차 제대로 보존되지 않고 있는 것이다. 40
토론문 <표> 대통령기록관 소장기록 현황 구분 기록물 총 수* 비율 이승만 7,430 0.09% 허정(권한대행) 185 0.00% 윤보선 2,040 0.02% 박정희 38,034 0.44% 최규하 2,237 0.03% 박충훈(권한대행) 70 0.00% 전두환 43,078 0.50% 노태우 21,544 0.25% 김영삼 18,599 0.22% 김대중 202,348 2.34% 노무현 8,253,715 95.52% 이명박(인수기관) 51,335 0.59% 합계 8,640,615 100.00% * 문서류, 시청각, 전자기록, 행정박물 합계 노무현 전 대통령기록물에는 일부 역대 대통령기록물이 포함되어 있음 자료: 대통령 기록관 사이트 (http://www.pa.go.kr) 2010년 3월 기준 1999년에 기록물관리법이 제정됐지만 그 후에도 국가기록 관리는 제대로 이뤄지지 않았다. 2004년 참여연대와 세계일보가 <기록이 없는 나라> 공동캠페인을 통해 국가 기 록관리 시스템에 대하여 문제제기를 한 후에 당시 노무현 정부는 국가기록관리 혁신 로드 맵 을 수립해 국가기록관리 체계를 재구성하고, 각급 공공기관의 기록 관리를 위한 실행방 안을 마련하게 되었다. 이 때 국가기록원의 조직 정원은 136명에서 360명으로 대폭 늘었 고, 전문연구직 비율도 8%에서 39%로 확대되어 일정하게 양적ㆍ질적 성장을 보았다. 그러나 이명박 정부가 들어서면서 기록물 관리는 행정규제 철폐대상으로 전락했다. 이명박 정부는 집권 초기 작은 정부 를 표방하면서 참여정부 시절에 만들어진 위원회들을 대폭 축소ㆍ폐지했고, 그 과정에서 국가기록관리위원회를 국무총리 소속에서 행정안전부 소속으로 위상을 낮추려 시도하였으나 학계와 시민사회의 반발로 철회하였다. 대통령기 록관리위원회도 구성을 미루면서 폐지하려다가 반대에 부딪치자 국가기록관리위원회와 유사기능을 하는 중복위원회라며 국가기록관리위원회의 소위원회로 위상을 격하시켰다. 41
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 정부의 주요한 의사결정이 이루어지는 회의들은 회의록 작성이 의무화되어 있으나 내용이 충실하게 작성되지 않고 있다는 지적도 많다. 서울신문이 2008년 이명박 정부 출범 이후 39차례 국무회의 회의록을 검토한 결과, 회의록은 이견 없음 단 1줄이 대부분 이고, 회의록에는 대통령과 국무총리의 모두 말씀과 마무리 말씀 외에 다른 참석자의 발언은 찾아보기 힘들었다고 한다. 또한, 대통령 참석 등 일정 요건에 해당하는 회의 중 국가기록원장이 지정하는 회의는 속기록 또는 녹음기록을 생산하도록 하고 있는데, 국무 회의, 차관회의 등은 지정이 되지 않아 법적 의무가 없다. 속기록이나 녹음기록을 생산한 회의도 10년간 (대통령이 참석한 회의는 15년간) 비공개할 수 있도록 하고 있다. 정부가 기록물 관리 절차를 간소화한다는 명분으로 기록물의 폐기를 쉽게 하는 법 개정을 추진하 거나, 기록물의 무단폐기가 근절되지 않고 있는 것도 심각한 문제다. 2. 공공기록관리제도 강화 - 기록물관리의 독립성과 전문성 강화 올바른 공공기록관리는 공적 행위의 설명책임(accountability)을 지는 정부의 주요 의 무이자, 효과적으로 행정을 통제하여 투명행정과 책임행정을 실현시키는 수단이다. 즉 기록관리개혁은 행정개혁의 출발점인 것이다. 이 본연의 목적을 실현하기 위해 우리나라 의 공공기록관리는 개선되어야 한다. 현재 국가기록원의 조직위상과 권한으로는 입법 사법 행정기관의 기록, 비밀기록, 대통령 기록물에 대한 제도적 통제와 총괄기관으로서 한계가 있다. 현행 기록물관리법에 의하면, 중앙기록물관리기관인 국가기록원이 기록물 관리에 관한 기본정책의 수립과 집행을 수행하고 있다. 그러나 국가기록원은 행정안전부 의 소속기관에 불과해 기록관리 정책을 수립한다고 하더라도 그것을 추진하고 집행하는 데는 많은 어려움이 따른다. 입법 사법 행정의 모든 공공분야의 기록관리, 비밀관리, 대통령기록관리를 통할하는 상설위원회 형태의 정부조직으로 독립성과 전문성을 확보할 수 있는 총괄기구를 구성해야 한다. 이 조직에는 행정기관뿐만 아니라 시민단체, 학계 등의 전문가 그룹이 적극적으로 참여하는 기구가 되어야 할 것이다. 42
토론문 - 회의기록생산 의무화 확대 속기록 작성 의무 회의를 확대하고, 회의록과 속기록의 공개를 원칙으로 삼아야 한다. 속기록 또는 영상녹화ㆍ녹음기록을 의무적으로 작성해야 하는 회의의 범위를 확대해야 한다. 회의록과 속기록의 공개를 원칙으로 명시하여 자의적 판단이 아니라 정보공개법의 비공개 요건에 따라 공개 여부를 결정할 수 있도록 법을 개정해야 한다. - 최소한의 비밀지정과 최대한 비밀해제를 원칙으로 하는 국가비밀관리법 제정 현재 국가기밀은 보안업무규정으로 관리되고 있다. 냉전시대에 만들어진 보안업무규 정으로는 변화된 현실을 반영할 수 없고 또, 국가비밀이 대통령령으로 관리되어 국회와 사법부의 통제를 받을 수 없다. 시민사회에서도 비밀관리를 위한 법률을 마련하여 비밀관 리가 민주적 통제를 받도록 해야 한다는 지적을 계속해온바 있다. 이와 관련하여 정부는 2007년 4월 3일과 2008년 9월 2일 17, 18대 국회에 비밀의 보호 및 관리에 관한 법률안을 발의했다. 이들 정부안은 대통령령이 법률로 바뀌는 긍정적인 면은 있으나 비밀의 범위를 지나치게 늘려 국민의 알권리를 크게 훼손하고 있다. 비밀의 탐지 수집 누설에 대한 과도한 처벌을 규정하고 있으며, 자의적인 판단으로 불법적인 비밀지정의 경우에 대한 처벌은 없다. 비밀의 보호와 관리에 대한 민주적 통제장치는 너무나 부족하다. 비밀관리 제도를 원점에서 재검토하여 최소한의 비밀지정과 최대한의 비밀해제를 원칙으로하는 비밀관리법을 제정해야 한다. - 대통령기록제도의 안착과 이를 위한 보완 지정기록물 제도는 국가안전보장에 관련된 기록이나 정치적으로 민감한 정보를 상당 기간 동안 열람 사본제작 등을 허용하지 아니하거나 자료제출 요구에 응하지 아니할 수 있는 기간을 따로 정할 수 있도록 하고 있다. 보호기간 중에는 1 국회재적의원 3분의 2 이상의 찬성의결이 이루어진 경우 2 관할 고등법원장이 해당 대통령지정기록물이 중요 한 증거에 해당한다고 판단하여 발부한 영장이 제시된 경우. 다만, 관할 고등법원장은 열람, 사본제작 및 자료제출이 국가안전보장에 중대한 위험을 초래하거나 외교관계 및 국민경제의 안정을 심대하게 저해할 우려가 있다고 판단하는 경우 등에는 영장을 발부하 여서는 아니된다. 3 대통령기록관 직원이 기록관리 업무 수행상 필요에 따라 대통령기록 43
이명박 정부 5년 기록관리 퇴행과 새 정부의 과제 관의 장의 사전 승인을 받은 경우로 엄격하게 열람, 사본제작 및 자료제출을 허용하고 있다. 기록정보에 대한 공개와 비공개를 운용하는 정보공개법이 있음에도 불구하고 이러한 조항을 대통령기록물관리에 관한 법률에 둔 것은 정치적으로 민감한 기록이 상당수 있을 수 있는 대통령 기록의 특성에 비추어 정치적인 판단에 의해 기록을 남기지 않는 상황을 방지하기 위함이며, 대통령 기록물 관리에 관한 법률제정 이전에 보존된 대통령기록물이 극히 적었기 때문이다. 대통령 기록을 책임질 대통령기록관장의 임기를 대통령과 같은 5년으로 한 것도 이 같은 이유다. 그러나 이명박 정부 초기 대통령 기록물 유출 논란 당시 국가기록원은 참여정부 시절 청와대 비서관과 행정관 등 10명을 대통령기록관리법 위반 혐의로 고발하고, 노무현 전 대통령이 제출한 지정기록물의 사본을 제작해 검찰에 제공했다. 최근에는 서해북방한계 선(NLL)과 대통령기록을 둘러싼 정치권의 논쟁과정에서 전임 대통령 기록을 현 정부가 볼 수 있게 해야 한다. 고 주장하거나, 새누리당 정문헌 의원 등이 대통령 기록관을 방문 해 지정기록물을 공개할 것을 요구하는 행동 등은 두려움 없이 기록을 보존하게 하자는 지정기록물 제도의 근본을 흔들 수 있다. 자칫하면 기록은 제대로 남지 않고, 국민의 알권 리만이 제약되는 결과가 초래될 수 있다. 알권리만 제약이 되고 기록을 남지 않는 결과를 가져올 것이 우려된다면, 지정기록물제도를 유지하여 기록문화가 정착될 때까지 제도를 안정되게 유지하되, 대통령기록물 무단 폐기시 처벌 강화, 기록의 의무생산 등을 통해 대통령 기록물이 원활히 생산되고 무단으로 폐기되지 않도록 관련 제도와 운영을 정비해 야 한다. 44