2011. 5. 3 14:00~16:00
2011. 5. 3 14:00~16:00
제2기 사행산업통합감독위원회 발전 정책토론회 개요 명 칭 : 제2기 사행산업통합감독위원회 발전 정책토론회 일 시 : 11. 5. 3(화), 14:00~16:00 장 소 : 한국프레스센터 19층 기자회견장 주최 및 주관 : 사행산업통합감독위원회 세부일정 시 간 내 용 참 가 자 13:30~14:00 (15분) 14:00~14:15 (15분) 14:15~14:35 (20분) 14:35~15:15 (40분) 15:15~15:20 (5분) 15:20~16:00 (40분) <등 록> <개 회 식> ㅇ안내말씀, 개회사, 축사 <기 조 발 표> ㅇ사행산업정책 성과 평가 및 향후 추진방향 <주 제 발 표> ㅇ제1주제 : 사행산업의 건전 레저산업으로 조기 정착을 위한 정책방안(20분) ㅇ제2주제 : 책임도박 구현을 위한 정책 방안(20분) <휴 식> <종 합 토 론> ㅇ제1토론 : 도박중독 예방 및 치유체계 분야(10분) ㅇ제2토론 : 책임도박 구현 1(10분) - 정부, 이용자 입장 ㅇ제3토론 : 책임도박 구현 2(10분) - 사행산업사업자 입장 ㅇ제4토론 : 법 제도 개선 분야(10분) 김성이 사행산업통합감독위원회 위원장 및 외빈 등 최승담 한양대 관광학부 교수 이충기 경희대 관광경영학과 교수 양 수 가톨릭대 간호학과 교수 * 진행 : 조한규 매일경제TV(MBN) 해설위원 박민수 인제대학원대학교 교수 이진오 도박규제네트워크 집행위원 권승세 한국마사회 유캔센터 센터장 박병식 동국대 법대 교수 16:00 ㅇ 폐회
목 차 <기 조 발 표> / 1 사행산업정책 성과 평가 및 향후 추진방향 3 (최승담 한양대 관광학부 교수) <주 제 발 표> / 15 제1주제 : 사행산업의 건전 레저산업으로 조기 정착을 위한 정책방안 17 (이충기 경희대 관광경영학과 교수) 제2주제 : 책임도박 구현을 위한 정책방안 33 (양 수 가톨릭대 간호학과 교수) <종 합 토 론> / 59 제1토론 : 도박중독 예방 및 치유체계 분야 61 (박민수 인제대학원대학교 교수) 제2토론 : 책임도박 구현 1 (정부, 이용자 입장) 65 (이진오 도박규제네트워크 집행위원) 제3토론 : 책임도박 구현 2 (사행산업사업자 입장) 69 (권승세 한국마사회 유캔센터 센터장) 제4토론 : 법 제도 개선 분야 83 (박병식 동국대 법대 교수)
<기 조 발 표> 사행산업정책 성과 평가 및 향후 추진방향 (최승담 한양대 관광학부 교수) - 1 -
기조발표 사행산업정책 성과 평가 및 향후 추진방향 최승담 한양대 관광학부 교수 Ⅰ. 머리 글 사행산업의 폐해가 확산되어 사회적 비용이 크게 증가하고 있음. 도박중독유병률은 타 국가들에 비하여 매우 높고 도박관련 범죄도 점차 증가하고 있는 추세임. 사행 산업의 문제로 사회적 비용이 증가하면서 사행산업 역기능 해소를 위한 정부역할 강화의 필요성이 커져왔음. 사행산업을 도입한 대부분 국가에서는 사행산업을 예외적으로 허용하고 철저하게 관리하고 있음. 이는 사행산업의 소비자는 도박중독 위험에 노출되어 있으며, 사행산업은 소비자가 궁극적으로 재산상의 이익을 얻을 수 없는 구조이며, 불법 도박시장과 연계가능성이 높은 특성을 갖고 있기 때문임. 사행산업 문제에 대한 사회적 공감대 형성 및 정책적 관심의 증대와 함께 사행 산업통합감독위원회법 이 07년 1월 16일 공포되고, 같은 해 9월 17일 사행산업 통합감독위원회(사감위)가 발족됨. 위원회는 사행산업통합감독위원회법 규정에 따라 사행산업 건전발전종합계획 을 수립 시행함. 또한, 사행산업현장 실태 확인과 지도, 감독, 조사, 연구, 교육 및 홍보 등 다양한 업무를 적극 수행하여 왔음. 사행산업 정책성과를 보는 시각은 엇갈리고 있음. 관련 정책이 지나치게 규제 중심적 이어서 왜곡된 시장을 형성하고 산업성장의 발목을 잡고 있다는 견해가 있음. 한편, 감독업무가 미비하여 사회적 수용력을 넘어선 산업 성장으로 큰 사회적 비용을 수반하고 있어 강력한 감독을 위한 제도적 변화가 요구된다는 의견이 있음. 본고에서는 사행산업의 건전발전을 위한 향후 정책의 추진방향을 모색하고자 함. 먼저 과거 3년간의 사행산업정책을 살펴보고 성과를 평가한후 향후 정책 방향을 제시 하고자 함. - 3 -
Ⅱ. 사행산업 관련 주요 정책 추진 현황 1. 사행산업통합감독위원회 발족( 07.9.17) 개별부처별로 분산된 사행산업 관리의 통합체계 구축을 위하여 관계부처 및 전문가가 참여하는 사감위가 출범함. 위원회는 당연직인 행정안전부 차관, 문화 체육관광부 차관, 농림수산식품부 차관 및 기획재정부 차관과 각 부처의 추천을 받은 민간위원으로 구성되었으며 사감위의 업무는 종합계획의 수립 시행, 총량 관련 협의 조정 권고 및 업계 지도감독 등으로 다양함 (<표 1>). 위원회 업무 수행을 위하여 지난 3년간 60회 이상의 위원회가 개최되었음. <표 1> 사행산업통합감독위원회의 소관 업무 업무 종합계획의 수립 시행 업종 간 통합, 총량 관련 협의 조정 또는 권고 현장실태확인과 지도감독 사행산업 부작용 해소를 위한 대책의 수립 이행 조사 연구 및 평가 교육프로그램 개발과 홍보 청소년 대상 중독 예방 교육 실시 법적근거 사감위법 제5조-1 사감위법 제5조-2 사감위법 제5조-3 사감위법 제5조-4 사감위법 제5조-5 사감위법 제5조-6 사감위법 제5조-7 2. 사행산업 건전발전 종합계획 수립( 08.11.17) 사행산업을 안전하고 책임 있는 건전레저산업 으로 정착시키기 위한 중장기 계획 ( 08~ 13)을 수립함. 제6대 중점추진과제를 중심으로 관련 세부계획을 제시하 였으며 중점과제별 주요 추진내용은 (<표 2>)와 같음. <표 2> 사행산업 건전발전 종합계획 중점과제 및 추진 현황 1. 과도한 확산방지를 위한 총량 설정 - 사행산업 연평균 매출 증가율 감소( 00~ 08 13% 09 3%) 내국인 카지노 974억, 경정 141억, 체육진흥투표권 1,025억원 총량초과 - 영업장수 08년 수준 유지(총 92개소) - 4 -
2. 정책의 실천성 확보를 위한 법 제도 개선 - 사감위법 개정 추진( 09.5 ~) - 고객전용 전자카드 도입 추진( 10.2 ~) - 장외발매소(매장) 환경개선 추진권고( 10.6 ~) - 교차투표 비율 축소 경마 교차투표비율 07년 43% 09년 46% 경륜 교차투표비율 07년 48% 09년 45% - 경마 온라인 베팅 폐지( 09.7) - 전자복권 발행시스템 보안성 제고( 10.1) - 사행산업 광고 자율 심의 및 심의위원회 운영( 10.1 ~) - 사행산업 사업자 부담금 제도 개선을 위한 사감위법 개정 추진( 09.10 ~) 3. 지도 감독체계 확립을 통한 건전발전 기반구축 - 현장조사관 보조원 상시 배치 및 현장 조사관과 보조원 합동근무( 09.8 ~) - 불법 사행행위 신고센터 설치 및 신고포상금 지급 규칙 제정( 07.12) 및 개정( 10.1) - 사행산업 시행기관 건전화 평가, 평가위원회( 10.3) 및 평가추진단 선정( 10.10) 4. 도박중독 등 사행산업 부작용 해소 - 대상자별 예방교육 강화 (일반인 24회, 청소년 3회, 사행산업 종사자 13회) - 도박 중독 추방의 날 (9.17) 및 도박 중독 예방 주간 제정 - Help-line 운영( 08.4 ~), 도박중독자 및 가족치유 상담확대(총 6,565건) - 수원 및 부산 치유센터 설치 운영( 10.8 ~) - 사행산업 이용실태 조사( 08, 10) - 도박 중독 관련 DB구축( 09 ~) - 도박 중독 분야 전문인력 양성 시범 교육 실시(총4회) ( 09) - 한국도박중독 예방활동 단체협의회 발족( 10.6) 5. 국민 인식 전환을 위한 건전 레저 오락 기능 활성화 - 장외매장 건전화 표준모델개발(경마 08.2, 경륜 경정 10.2) - 내국인 카지노 휴장시간 확대( 08) 및 월 출입일수 제한 강화( 09) 6. 불법사행산업 근절 - 관련 법 개정 추진 중( 09.2, 10.2) 자료: 사감위 내부자료 재정리 - 5 -
3. 사행산업 업종별 총량 관리 사행산업의 과도한 성장 방지를 위하여 업종별 매출총량을 설정하고 관리함. - 매출총량 설정기준 마련(GDP 대비 0.58%) - 업종별 매출 총량 설정 및 통보(매년 2월) - 사행사업자별 분기별 이행실적 관리(총량 초과 시 준수 권고 등) - 연간 총량 초과 시 차기연도 총량 감액 및 부담금 증액 등 제재 조치 영업장 수 총량을 설정하고 관리함. - 신규 영업장 확대 억제 원칙 견지( 00~ 08 영업장 수 증가율 190%) 총량제 시행으로 사행산업 연평균 매출 증가율이 감소됨. - 13% 3%로 감소 4. 전자카드 제도의 탄력적 도입 소비자 보호를 위하여 사행산업 업종별 전자카드 도입 시행방안이 기획됨( 10.1). - 관계부처, 사행산업체 관계자, 전문가 등 의견수렴 및 협의 조정(조정위원회 5회 개최) - 전자카드 시범운영 추진단 구성 및 추진계획 수립 시행( 10.2~) 전자카드 시범운영을 추진함. - 내국인카지노( 10.7~) - 경륜 경정( 10.9~) - 경마( 10.10~) 5. 사행산업 관련 제도 개선 업종별 온라인베팅 제도를 개선함. - 경마 온라인베팅 폐지( 09.7) - 체육진흥투표권 온라인베팅 1일 베팅횟수 축소(1일 무제한 6회) - 온라인베팅 폐지 여부 결정을 위한 사행성 등 관련 연구 실시( 10) - 6 -
업종별 교차투표 비율을 하향 조정함. - 경마 교차투표 비율 07년 43% 09년 41% - 경륜 교차투표 비율 07년 48% 09년 45% 장외매장 환경 및 운영을 개선함. - 장외매장 건전화 표준모델 개발(경마 08.2, 경륜 경정 10.2) - 경마 장외매장 지정좌석실 15개소로 확대(중랑, 인천 지점은 전 층) 사행산업 시행기관 건전화를 평가하고 광고를 규제함. - 사행산업 건전화 평가 시행방안 마련( 10.3) - 평가추진단의 평가결과 검토를 위한 평가운영위원회 구성( 10.4) - 10년도 사행산업 건전화 평가편람 마련 통보( 10.5) - 사행산업 광고에 대한 세부심의기준 마련( 09.5) - 사행산업광고자율심의위원회 구성( 09.11) 및 광고 심의( 10.1~, 25회) 레저기능 제고를 위한 프로그램을 개발하고 복합문화공간을 조성함. - 자전거 대회 및 승마 등 사업별 특성을 고려한 건전문화 프로그램 운영 - 내국인 카지노의 휴장시간 확대( 08) 및 월 출입일수 제한 강화( 09) 등과 몰입 완화 프로그램 운영 - 이용객 휴식공간과 편의시설 확충 및 테마공원 조성 등 6. 불법사행행위 신고센터 설치 불법사행행위 신고센터를 설치하고 신고포상금 지급 규칙을 제정함( 07.12). - 신고센터 개소( 08.1) 이후 총 9,965건 처리 완료, 616건 포상금 지급 - 자체 온라인 모니터링 운영( 09.6~), 총 4,221건 처리 완료 점검을 강화함. - 08년(12회 61개소), 09년(58회 98개소)에 분기별 계기별 상시 점검 - 09년 현장조사관(보조원) 상시배치( 09.8~) 및 지도 점검 지속 실시 - 10년 사감위 사행사업자 합동 특별점검(수시) 및 지방 사업장에 대한 정기점검 병행 실시(분기별) - 7 -
7. 도박중독 예방 치유를 위한 프로그램, 인력 및 시설 확충 사감위 내 중독예방 치유센터 가 설치되어 도박중독의 예방 치유를 위한 정책 개발, 연구 분석, 인력양성, 재활지원 및 상담 등의 업무를 담당 함. 도박중독 예방 교육 및 홍보 활동을 지속적으로 전개함. - 대상자별 예방 교육 강화(일반인 24회 478명, 청소년 3회 250명, 사행산업종사자 9회 704명) - 도박중독 추방의 날 (9.17) 및 도박중독 예방주간 제정 추진 도박중독 치유 재활을 활성화하고 관련시설을 확충함. - Help-line 운영( 08.4~), 도박중독자 및 가족 치유 상담 확대(총 5,473건) - 수원 및 부산지역 센터 2개소 설치 추진( 10.5) 도박중독 분야 인력양성과 네트워크 구축 및 국제교류를 강화함. - 관련 전문 인력 양성 교육 4회(316명) 시범실시( 09) - 예방활동단 9개 단체 MOU 체결( 09.12), 한국도박중독예방활동단체 협의회 발족 ( 10.6) - 주기별 국제 컨퍼런스 개최 8. 조사 및 연구확대 사행산업 전반에 관련된 기초 조사 및 도박중독관련 연구를 수행함. - 기초조사연구 수행( 07년 1건, 08년 10건, 09년 12건, 10년 12건) - 도박중독 관련 이용실태 조사( 08년 및 10년, 2년마다 1회) - 한국형 도박중독 선별척도 개발 등 도박중독 관련 연구 10건 - 사행산업 통계자료집, 위원회 업무편람, 사행산업 백서 등 발간 - 사행산업 관련 연구자료 단행본( 09.12) 및 정책이슈 제작 배포( 10.6) - 8 -
Ⅲ. 평가 1. 사행산업 통합관리의 초석 구축 사행산업의 역기능 해소 및 건전발전을 위한 정부역할 증대 필요성에 의한 사행 산업통합감독위원회 의 발족은 사행산업 통합관리 체제 구축을 위한 사행산업 정책의 새로운 출발로서 그 의미가 큼. 관계부처 차관과 민간전문가로 구성된 사감위는 통합관리 체제의 구축을 위하여 제한된 인력과 예산을 적극 활용하여 사행산업의 장기발전 계획을 수립하고 관련제도의 개선을 위하여 다각적인 노력을 경주하였음. 사행산업 통합관리의 중심에 있는 사감위를 통하여 사행산업 통합관리를 위한 초석은 구축되어 있으나 제도의 미비로 통합관리에는 많은 어려움이 있음. 선진국 관련기구의 경우 인허가, 관리 및 감독의 권한이 부여되어 실질적인 통합감독이 이루어지고 있으나 사감위의 경우 협의, 조정 또는 권고 등의 권한만 부여되어 통합관리의 실효성이 떨어지고 있음. - 영국의 갬블링 위원회는 영국에 모든 게이밍 관련 산업에 대한 인허가 업무 및 관리, 감독권한 보유 - 마카오의 게임감찰협조국은 마카오 내 모든 게이밍 관련 산업에 대한 인허가 업무 및 관리, 감독권한 보유 - 미국 네바다주 게이밍 위원회는 카지노 면허 발급의 최종 결정권 보유 - 호주 빅토리아 갬블링 규제 위원회는 게임머신 관리운영 감독 및 허가 관련 발행 취소 정지여부 심사 등의 권한 보유 2. 사행산업 건전 발전을 위한 로드맵 구축 사행산업통합감독위원회법에 근거하여 사행산업 관련 정부차원 최초의 계획인 사행산업 건전발전 종합계획이 수립되었음. 사감위법 제16조에는 사행산업의 통합적인 관리 감독 등에 대한 종합계획을 수립하여 시행하여야 한다 는 규정이 있으며 종합계획에는 다음의 내용이 포함되도록 되어있음. - 9 -
- 사행산업 업종 간의 통합 또는 개별 사행산업 업종의 영업장의 수, 매출액규모 등에 관한 총량 조정과 관리 감독에 대한 단기 운영 계획과 중 장기 운영 계획 - 사행산업 업종별 투명성과 건전성 확보 방안 - 중독예방 치유센터의 운영 등 사행산업 부작용 해소대책 - 사행산업사업자의 과도한 사행심 유발에 대한 현장 확인과 지도 감독 및 의무 이행의 확보 방안 - 사행산업의 건전한 발전을 위한 광고 선전 및 과도한 사행심 해소 대책. - 그 밖에 위원회의 의결로 결정한 사항 법의 틀 안에서 작성된 종합계획에서는 사행산업의 특성, 기능 및 문제점 등에 대한 종합적 분석을 바탕으로 사행산업의 순기능을 제고하고 역기능을 억제하기 위한 미래발전전략이 체계적으로 제시되었음. 종합계획에는 양적 팽창기에 있는 사행산업이 과도기적 전환기를 거쳐 질적 성장기로 진입하기 위한 다양한 전략이 포함되어 있음. 하지만 종합계획은 현행법 틀 안에서 합법사행산업을 중심으로 작성되어 불법사행 산업 문제에 대한 해결방안제시가 매우 미약할 수 밖에 없음. 합법과 불법 사행 산업 모두 큰 사회적 부작용을 야기하고 있고 풍선효과 및 기관차효과 등 구조적으로 상호 연계성이 매우 큰데, 불법 시장의 문제해결이 계획과제에서 소극적으로 다루어질 수 밖에 없는 것은 제도적인 차원에서의 큰 문제임. 또한, 종합계획의 실천을 위한 관련 부처 및 업계의 의지는 미약함. 단기적으로 계획의 적극적 집행은 사업시행자의 매출감소와 관련부처의 기금감소를 가져오기 때문에 계획 집행에 소극적 태도를 보일 수 밖에 없는 여건임. 종합계획에서 제시된 총량의 경우 준수 실적이 미약하고 총량준수를 위한 가시적인 노력도 부족함. - 총량준수 등 종합계획의 집행과 관련 사감위의 역할이 제한적임. 이는 기 언급된 협의 조정 또는 권고에 국한된 사감위의 법적 권한 때문임. - 10 -
3. 사행산업의 문제점 및 정책의 중요성에 대한 인식 부족 사행산업의 건전발전은 사행산업 특성에 대한 정확한 이해와 정책의 중요성에 대한 국민, 관련부처 및 사업자의 인식 없이 절대로 이루어 질 수 없음. 사행산업이 단기적으로 지역의 문제해결이나 경제성장에 기여할 수 있으나 임기응변적 정책 집행 시 사행산업은 장기적으로 독이 될 수 밖에 없음. 과거 3년간의 사행산업관련 정책 활동은 사행산업정책에 대한 국민적 관심을 증대시키고 관련부처 및 사업시행자에게 현황을 점검하고 문제점을 파악하며 새로운 전략을 모색할 수 있는 기회를 제고하였다는 점에서 의의가 큼. 하지만 문제점과 중요성에 대한 인식정도가 사행산업에 요구되는 변화를 이끌어갈 만한 수준에 도달하지 못하고 있는데, 지속적이고 체계적인 인식제고 사업이 요구 되고 있음. 특히 사업자의 경우 현 여건 하에서 사업의 지속적 성장은 사회적 비용을 증대시키고 산업에 대한 부정적 정서를 확대시켜 지속적인 성장모델이 구축될 수 없음을 인식하여야 할 것임. Ⅳ. 향후 추진방향 1. 사행산업 건전육성을 위한 정책의지 강화 및 국민 인식 제고 우리나라의 사행산업으로 인한 폐해 확산의 주요인은 사행사업의 건전 육성을 위한 장기적 정책 틀 없이 낙후지역이 갖고 있는 문제해결이나 용이한 재원 조달의 수단으로 활용되어 왔기 때문임. 이러한 이유로 사행산업 자체의 건전한 성장 없이 산업의 문제는 빠른 속도로 확산될 수 밖에 없었음. 사행산업 성장이후 확산되고 있는 도박중독 증가 및 불법 사행산업 확대 등의 문제해결을 위한 정부의 정책의지가 보다 강화되어야 함. 현 단계에서 사행 산업의 부정적 파급효과가 긍정적 파급효과를 넘어서고 있으며, 부정적 파급 효과의 급속한 확산으로 심각한 사회문제가 예견되고 있으나, 이에 대한 정부의 인식은 매우 미약하고 문제 해결을 위한 정책 의지도 매우 약함. - 11 -
사행산업 건전육성을 위한 정부의 정책의지가 강화되어야함. 현 단계에서는 사행산업 문제의 심각성을 감안하여 사행산업의 부작용 확산방지를 위한 정책에 우선적으로 힘을 쏟아야 할 것임. 지역경제 활성화 등 사행산업이 갖고 있는 순기능도 매우 크기 때문에 사행산업의 긍정적 파급효과가 확대 될 수 있는 정책적 지원도 모색되어야함. 단, 정책적 지원은 파급효과의 지속성이 확보될 수 있는 경우로 한정되어야 하며 지역민원 해결차원에서의 임기응변적 지원은 배제되어야 할 것임. 한편, 정부의 강력한 정책의지는 국민적 공감대 형성 없이 불가능하기 때문에 사행 산업 정책의 중요성에 대한 인식제고를 위한 지속적인 노력이 요구됨. 인식제고는 단기간에 이루어질 수 없고 성과를 과시하기가 어려운 사업임에도 불구하고 교육 및 홍보 등의 사업이 지속적으로 전개되어야 할 것임. 2. 정책의 지속성 확보 사행산업 관련 정책은 산업 관련 이해관계자가 다양하고 파급의 영향이 복합적이고 복잡하기 때문에 단기적 차원의 정책추진은 문제해결 및 산업의 건전성장에 도움이 안 되며, 오히려 병의 내성을 키워 치료를 어렵게 하고 산업 경쟁력을 저하시킴. 장기적 차원의 전략적 성장 패러다임이 없는 임기응변적 정책은 산업체에 잘못된 메시지를 보내 산업의 왜곡성장을 조장하게 됨. 초기단계에서 산업의 급성장을 보일 수 있으나 사회적 수용력의 미비로 산업은 쇠퇴될 수 밖에 없음. 사행산업 정책은 정치적 영향에서 벗어나 뚝심을 갖고 장기적으로 추진되어야 하며 사행산업 정책기구는 이를 감당할 수 있는 권한을 가지고 있어야 함. 3. 사감위의 위상 및 역할 강화 사행산업의 건전화 견인을 위한 감독기구 설치 필요성에 따라 사감위가 설치 되었으나 설립목적에 걸맞는 권한이 부여되지 않아 통합관리 업무가 제한적임. 서구 감독기관의 경우처럼 사감위에게 인허가 업무 및 관리 감독권을 부여하여 사행 산업 감독업무가 실질적이고 일관성있게 이루어 질 수 있도록 해야 함. - 12 -
4. 합법사행산업과 불법사행산업을 통합관리 합법사행산업과 불법사행산업의 관리는 통합적으로 이루어져야 함. 불법 사행 산업과 합법사행산업은 풍선효과 또는 기관차효과 차원에서 상호연계성이 강한 구조적 특성 때문에 통합적 관리는 필수적임. 풍선효과 때문에 합법사행산업의 잘못된 점을 고치기 위한 규제를 완화해야 된다는 의견은 논리적이지 못함. 오히려 불법사행산업 감시감독의 강화가 우선적으로 요구되는 시점임. 현재 불법사행산업에 대한 사법당국의 단속은 일시성, 기습성 위주로 실시되어 불법사행 확산방지효과가 극히 제한적임. 사행산업의 건전발전을 도모하기 위하여 사감위 기능에 불법사행산업의 감시 단속을 포함하고 위원회 내에 단속업무수행을 위한 전담기구를 설치하는 것이 최선의 대안이 될 것임. 그동안 사감위 역할강화를 위한 지속적인 법령 개정 노력은 높이 평가되어야 하며, 인내심을 갖고 지속적으로 추진되어야 함. 5. 감독으로 인한 축소 예산의 지원 사행산업 관리 감독에 대한 관련부처의 적극적인 자세 없이 사행산업 역 기능 해소는 어려우나 부처의 자세는 소극적임. 이는 사행사업체 소관부처의 경우 사행산업 수입으로 조성된 기금을 관리하고 있고 적극적인 규제시 매출감소로 인한 기금의 축소로 부처예산집행에도 영향을 받기 때문에 적극적인 사행산업 감독에는 한계가 있게 됨. 사행산업 규제로 인한 매출감소로 부처 예산의 감소 시 이를 지원해 주는 방안이 모색되어야함. 적극적인 관리 감독이 예산의 삭감을 가져오는 체계는 수정되어야 할 것임. - 13 -
6. 도박중독 예방 치유 활동의 강화 사감위는 한정된 예산안에서 도박중독과 예방 치유를 위한 프로그램, 인력 및 시설활동을 위하여 지속적인 노력을 경주해왔음. 사감위 내 중독 예방 치유 센터를 설치하여 사행산업으로 인한 중독의 예방과 치유 등의 대책을 수립하여 시행하고 있음. 하지만 조직의 성격 및 예산상의 문제로 적극적인 도박중독 예방 치유 활동이 매우 제한적임. 중독자 가족들에 대한 상담, Help-Line 운영 등 중독 예방 치유의 실제적인 업무는 민간전문법인이 수행하는 것이 효율적이라고 판단되며 중독예방 치유 센터는 법정법인화를 통하여 기능이 강화되어야 함. 한편, 민간법인의 예방 치유 업무수행을 위한 예산의 지원이 요구되는데 원인자 제공 부담원칙을 준수하여 사행사업자가 예방 치유 업무 비용을 부담하도록 하는 것이 타당함. 이와 같은 맥락에서 정장선의원 등이 발의한 국립도박문제 관리센터의 설립 및 순 매출액의 100분의 1 이하 범위 내에서의 중독예방 치유부담금 부과 안은 합리적인 안으로 판단되는 바, 적극적으로 추진되어야 할 것임. - 14 -
<주 제 발 표> 제1주제 : 사행산업의 건전 레저산업으로 조기 정착을 위한 정책방안 (이충기 경희대 관광경영학과 교수) 제2주제 : 책임도박 구현을 위한 정책방안 (양 수 가톨릭대 간호학과 교수) - 15 -
제1주제 사행산업의 건전 레저산업으로 조기 정착을 위한 정책방안 이충기 경희대 관광경영학과 교수 Ⅰ. 사행산업(사업자)의 공공성 강화 사행산업은 공익사업이자 특권사업으로 공공성이 중시되는 사업임. 이는 기금조성 (마사회, 경륜 경정, 로토, 스포츠토토 등)이나 지역활성화(강원랜드)를 위하여 허가되었음. 그러나 이러한 공익사업이 국민들에게 심각한 부작용을 발생하지 않도록 도박 중독과 같은 사회적 부작용을 최소화하고, 운영이나 기금사용에 대한 투명성을 보장해야 함. 사행산업의 공공성을 강화하기 위해서는 다음과 같은 건전화 노력이 필요함. 1. 윤리규정(Code of Ethics) 개발 라스베이거스의 하라(Harrah)카지노 등 주요 카지노업체들은 책임도박(Responsible Gambling)과 같은 윤리규정을 만들어 실천하고 있는 추세임. 우리나라의 경우도 도박중독 등 사회적 부작용을 최소화 할 수 있는 책임도박 (Responsible Gambling) 수준을 좀 더 강화하는 노력이 필요하다고 판단됨. 2. Cost=Benefit 균형유지 사행사업으로 인한 비용(Cost)은 도박중독, 도산, 가정파탄, 횡령 등을 포함한 사회적 비용이며, 혜택(Benefit)은 기금조성, 지역경제 활성화, 여가활동 등을 포함함. - 17 -
최소한 Cost=Benefit의 균형을 이루는 상태에서만 사행산업의 공공성을 확보 할 수 있음. 1) 과거 미국 클린턴 행정부에서도 사회적 비용이 혜택(Benefit)을 능가하는 경우 더 이상 사행산업을 허가해서는 안 된다고 주장한 바 있음. 3. 공공기관 평가 시 건전화노력 비율 반영 필요 사행산업이 책임도박을 실천하고 레저문화를 정착시키기 위해서는 공공기관 평가 시 건전화노력 에 대한 항목을 신설하고, 이에 대한 배점비율을 높일 필요가 있음. 또한 사행산업과 관련된 행정부처에서는 사행산업으로부터의 기금에 대한 의존도를 낮출 필요가 있음. 그 이유는 기금조성과 건전화는 상호 상반될 수 있기 때문임. 사행산업은 건전한 여가문화를 정착할 수 있도록 노력할 필요가 있으며, 여가 문화 정착이 장기적으로는 국민들로부터 지지를 받을 수 있는 방법임. Ⅱ. 사행산업의 사행성 순화 및 과도한 사행행위 방지 1. 책임도박(Responsible Gambling)의 실천 책임도박은 과도한 사행행위나 중독으로부터 고객을 보호하는 정책을 의미하며, 라스 베이거스의 대형 카지노업체들은 책임도박을 실천하고 있음. 책임도박에는 Self-exclusion이나 Self-limit 프로그램들이 포함되고 있는데, 최근 Singapore에서는 도박으로 탕진한 사람이 소송을 제기함에 따라 카지노에 Self-limit 프로그램을 실시함. 내국인출입 카지노(강원랜드)의 출입제한(일반: 연 15회, 지역주민: 월1회), 인터넷베팅(스포츠토토)의 10만원 베팅제한 등도 책임도박에 해당됨. 사행심이나 도박중독을 최소화할 수 있도록 베팅액수를 하향 조정하거나 환급률이 지나치게 높은 상품을 개발하지 않는 것이 바람직함. 향후 연구에서는 베팅액수와 중독성, 환급률과 중독성 간의 상관관계를 규명하여 적정 베팅액수와 환급률 베팅상품을 개발하는 것도 하나의 방법임. 1) National Gambling Impact Study Commission(1999). National gambling impact study final report. Available at http://govinfo.library.unt.edu/ngisc/reports/intro.pdf (accessed April 7, 2009). - 18 -
2. 학술연구의 시사점 1) 사례 1: 갬블링동기-열정-결과 간 관계(Lee, Chung, & Bernhard, 2011 2) ) <그림 1>에 따르면 Exciting, Escape, Challenge는 조화로운 열정에 영향을 주고 긍정적 결과를 수반함. 반면에 Money(금전추구)는 강박적 열정에 영향을 주고 부정적 결과를 수반함. 시사점: 흥미나 즐거움 또는 무료함을 달래주는 동기를 제공하는 게임 프로 그램들은 긍정적 결과를 가져오지만 지나친 금전추구를 지향하는 게임들은 부정적 결과를 가져옴. Exciting 0.103 Escape 0.078-0.121 0.431 *** Obsessive Passion R 2 =0.185-0.056 0.786 *** Positive Consequence R 2 =0.616 Challenge Money 0.398 *** 0.226 ** 0.268 *** -0.108 (p<0.1) Harmonious Passion R 2 =0.587-0.121 * 0.609 *** Negative Consequence R 2 =0.376 * p<0.05, ** p<0.01, *** p<0.001 Note 1) χ 2 = 514.820, df = 212, p =.0000, GFI = 0.867, AGFI = 0.827, RMSEA = 0.071, NFI =0.892, CFI = 0.933. Note 2) Solid line: significant relationship; Dashed line: non-significant relationship. Source: Lee, C.K., Chung, N.H., & Bernhard, B.J. (2011). Examining the Structural Relationships among Gambling Motivation, Passion, and Consequences. Working paper: Kyung Hee University. <그림 1> Estimated Structural Model 2) Lee, C.K., Chung, N.H., & Bernhard, B.J. (2011). Examining the Structural Relationships among Gambling Motivation, Passion, and Consequences. Working paper: Kyung Hee University. - 19 -
2) 사례 2: 유희적 갬블러와 병적 도박자 간 갬블링 동기-열정-행동의도와의 구조관계 분석 (Back, Lee, & Stinchfield, 2011 3) ) <그림 2>에 보는 바와 같이 내적 동기가 조화로운 열정에 미치는 영향은 유희적 갬블러가 병적 도박자에 비하여 더 높은 반면, 외적 동기가 강박적 열정에 미치는 영향은 병적 도박자가 유희적 갬블러보다 더 강한 것으로 나타남. 시사점: 갬블링활동으로 인한 긍정적 결과(내적 동기=>조화로운 열정)를 가져오기 위해서는 흥미나 즐거움 또는 자기성취와 같은 게임상품을 개발하는 것이 바람직함. 반면에 베팅액수나 환급률을 높여서 사행심이나 금전추구를 부추기는 베팅상품은 도박중독과 같은 부정적 결과를 가져오므로 이를 지양( 止 揚 )하는 것이 바람직함. Source: Back, K. J., Lee, C. K., & Stinchfield, R. (2011). Gambling motivation and passion: A comparison study of recreational and pathological gamblers. Journal of Gambling Studies, Online publication before print(doi 10.1007/s10899-010-9212-2). <그림 2> Results of Structural Equation Modelling Analysis 3) Back, K. J., Lee, C. K., & Stinchfield, R. (2011). Gambling motivation and passion: A comparison study of recreational and pathological gamblers. Journal of Gambling Studies, Online publication before print(doi 10.1007/s10899-010-9212-2). - 20 -
3) 사례 3: 갬블러 형태별 여가활동 선호도(Lee et al., 2009 4) ) <표 1>에서 보는 바와 같이, 레크레이션 갬블러들(Non Problem Gamblers)은 Outdoor 레크레이션활동(테마파크, 투어, 스키 등)을 선호하는 반면, 병적 도박자들(Pathological Gamblers)들은 실내스포츠를 선호하는 것으로 나타남. 시사점: 건전한 레저문화를 정착시키기 위해서는 다양한 여가 시설 및 프로 그램들을 제공하는 것이 바람직함. 이러한 이유 때문에 최근 싱가포르에서는 카지노 뿐만 아니라 테마파크, 공연, 이벤트, 쇼핑, 컨벤션센터를 통합한 이른바 복합 리조트(Integrated Resort)를 개발하였으며, 이것이 국제적인 추세임. <표 1> Differences in Reference of Recreational Activities among Three Types of Gamblers Using ANOVA Factors NPG SPG PPG F-value Significance Golf course 3.19Aa 3.16A 2.53B 13.79 <0.001 Ski lift 3.60A 3.65A 3.04B 12.60 <0.001 Family programs 3.80A 3.64A 2.99B 16.04 <0.001 Package tour 4.18A 4.08A 3.68B 8.88 <0.001 Theme park 3.91A 3.80A 3.19B 18.58 <0.001 Indoor sports facilities 3.85A 4.09B 4.12B 3.30 <0.05 Cinema 3.83A 3.98AB 4.18BC 4.39 <0.05 Note 1: NPG=Non Problem Gamblers, SPG=Some problem gamblers, and PPG=Probable pathological gamblers. Note 2: measured with 5 point Likert-type scale: 1=strongly disagree, 3=neutral, 5=strongly agree. * Duncan's multiple-range tests: means with the same letter are not significantly different from at 5% level. Source: Lee, C.K., Lee, B.K., Bernhard, B.J., & Lee, T.K. (2009). A comparative study of involvement and motivation among casino gamblers. Psychiatry Investigation, 6(3): 141-149. 4) Lee, C.K., Lee, B.K., Bernhard, B.J., & Lee, T.K. (2009). A comparative study of involvement and motivation among casino gamblers. Psychiatry Investigation, 6(3): 141-149. - 21 -
Ⅲ. 총량규제 제도 실효성 확보방안 1. 목적 사행산업으로 인한 사회적 부작용을 최소화하기 위해 사행산업통합감독위원회법 제16조에 근거, 공급규제 정책으로 09년부터 총량제를 실시함. 이에 따라 사행산업 건전발전종합계획( 08.11.17) 상 정책목표는 2013년까지 GDP 대비 0.58%수준으로 관리. 2. 총량제 실효성 확보방안 1) 사행사업별 수요를 고려한 총량제 설정 고려 현 총량제에 사행산업에 대한 사회적 수요를 반영하는 것이 바람직하다는 의견이 제기되고 있음. 즉, 성숙단계의 사행사업은 총량제를 유지하는데 문제가 없지만, 사회적인 수요로 인한 성장세에 있는 사행사업은 총량제를 유지하기가 어렵기 때문에 시장의 추세를 반영하는 것이 바람직하다는 의견임. 2) Monitoring System을 통한 건전화 평가 총량제를 실시하는 목적 중 중요한 것은 과도한 사행성 억제와 도박중독 최소화임. 따라서 총량제 설정 후 이러한 목적이 어느 정도 달성되고 있는지를 평가하는 Monitoring System을 개발하고, 이를 통하여 총량제의 목적 달성여부를 평가한 후 실효성 있는 대안모색이 필요함. 3) 건전성 평가지표 적용 총량제의 목적은 사행성과 중독성 저감뿐만 아니라 건전한 레저문화 정착임. 따라서 <표 2>와 같이 건전화 관련 제도이행, 건전화노력, 도박중독 예방 및 치유활동과 관련된 실적들을 총량제에 반영하는 것이 바람직함. - 22 -
<표 2> 건전화 평가지표 및 평가 내용 평가부문 평가지표 평가내용 건전 레저 산업 정착 관련 제도 이행 실적 건전화 노력 실적 도박중독 예방 및 치유 실적 1. 총량준수율 총량준수율 및 준수 노력도 2. 교차투표율 개선실적 교차투표율 개선 실적 3. 장외발매소 매출구조 개선실적 장외발매소 매출구조 개선 실적 4. 전자카드제도 도입실적 전자카드 제도 도입 실적 5. 제도 준수 및 개선 실적 6. 건전레저문화 정착 노력도 7. 건전화 관련 예산 비중 및 집행 현황 제도개선 권고 및 현장 확인 결과 지적사항 이행실적 책임도박 등 건전화 관련 자체규정 및 제도 개선 실적 건전문화 관련 프로그램 운영 실적 및 만족도 건전문화 관련 홍보 실적 복합문화공간 조성 노력도 도박중독 예방ㆍ치유 관련 예산 비중 및 집행 현황 건전문화 프로그램 예산 비중 8. 직원 대상 예방 교육실적 직원 대상 예방 교육 참여 실적 및 교육 내용 9. 이용자 대상 도박 중독 예방 교육 실적 및 교육 만족도 이용자 대상 도박중독 예방 교육 실적 및 만족도 10. 이용자 대상 도박 중독 상담 실적 이용자 대상 도박중독 상담 실적 자료: 사행산업통합감독위원회(2011). 2011년 사행산업 시행기관 건전화 평가 편람. 4) 풍선효과 모니터링 필요 최근 불법도박 수익금(김제 마늘밭 110억원) 은닉사건, 온라인도박사이트의 증가 등 불법도박 시장의 규모가 날로 증가하고 있음. 따라서 이러한 총량제를 통한 사행산업의 매출액 규제로 인하여 불법도박시장이 증가하고 있는 지, 그렇지 않은지를 모니터링 시스템을 통하여 규명하는 노력이 필요 하다고 판단됨. 5) 대중 및 사내교육 필요 전문가들은 꾸준한 교육을 실시하는 것보다 도박중독을 예방하는 좋은 방법은 없다고 주장함. 대중교육: 캐나다 Alberta Health Services( 前, AADAC)와 같이 초등학교 학생부터 도박중독 교육이 필요. 전 AADAC에서는 도박중독관련 책자 비디오 포스터 등을 교육 예방 치유 프로그램을 지원하기 위하여 제작함. 또한 TV 라디오 웹사이트를 통하여 문제성 도박의 내용 및 치유서비스 정보를 제공하고, 일반대중에게는 도박에 대한 경각심을 일깨우는 프로그램을 운영함. - 23 -
AADAC 어린이용 홍보물 AADAC 홍보자료실 사내교육: 호주 카지노감독위원회에서는 카지노산업별 전문상담사 2명을 의무적 으로 고용하도록 규정함. 이를 통하여 신입사원과 기존 종사원 재교육 시 도박 중독 예방교육을 의무화하며, 종사원 간 역할극(Role Play)을 통하여 도박중독의 위험성 및 대처방법을 서로가 배우게 됨. 호주 Star City Casino 교육장 및 전문상담사 Ⅳ. 장외매장의 건전화 촉진 1. 현황 및 문제점 장외매장은 여가공간의 역할보다는 스크린 베팅에 몰입하게 되므로 중독성이 높을 수 있음. 그러나 지금까지 접근성 제고 등을 이유로 매장의 개소수가 급격히 증가하였고, 매출액의 70% 이상을 차지함( 00년 경마 장외매장 25개소 08년 32개소, 경륜 11 21개소, 경정 0 15개소로 증가 5) ). 5) 사행산업통합감독위원회(2010). 사행산업 건전발전 종합계획 추진현황: 내부자료. - 24 -
2. 사감위 추진현황 사감위는 이러한 문제점을 해소하기 위하여 다음과 같은 건전화 방안을 추진함. - 사행산업 영업장의 건전 레저공간 기능을 위해 시설 및 입지기준 법제화 - 경마 장외매장 지정좌석실 15개소로 확대(중랑, 인천 지점은 전층) - 계수기 설치를 통한 입장정원제 실시(경마 일산ㆍ강남, 경륜 길음 지점 등) - 건전화 표준모델 등 장외발매소 건전화 발전 방안 보고회 개최( 10.5) - 설치조건 법제화 관련 관계부처 개별 법령 개정 촉구 이행 권고( 10.6) - 경마 서울 본장, 영등포 지점에 Refresh Zone 설치ㆍ운영( 10.8) 3. 향후 건전화 방안 (사감위) 향후 본장 중심의 운영체제로 전환하고, 장외매장을 단계적으로 이전 및 축소 하는 것이 바람직함. 13년까지 장외매장 매출이 전체 매출액의 50%를 넘지 않도 록 구조개선이 필요. 환급률이 높지 않으면 사행성이 낮아 중독율도 낮아질 것으로 판단되므로 환 급률 조절을 통하여 수요를 조절하는 것이 바람직함. 따라서 환급률에 따른 사행 성, 중독성, 수요 간의 상관관계를 토대로 베팅상품을 개발하는 노력이 바람직함. 이용객의 과도한 몰입방지와 휴식을 위한 편의시설 확충 필요. 장외발매소의 표준모델 개발 및 운영을 통한 건전 여가공간으로 활성화가 필요함. Ⅴ. 불법 사행산업 감시 단속 체계 구축 1. 불법도박의 실태 아주대 산학협력단(2008 6) )에 따르면 불법도박 시장규모는 약 54조로 추정됨. 이중에서 온라인도박이 32조로 가장 큰 불법도박시장임. <표 3> 불법도박 시장규모 (단위 : 억원) 구분 계 사설 경마 사설 경륜 사설 경정 사설 카지노 사행성 게임장 온라인 도 박 시장규모 537,028 26,885 1,044 3,888 69,615 115,596 320,000 자료: 아주대 산학협력단(2008). 불법도박의 실태조사 및 대책연구. 6) 아주대 산학협력단(2008). 불법도박의 실태조사 및 대책연구. 사행산업통합감독위원회(2010). 사행산업 건전 발전 종합계획 추진현황에서 재인용. - 25 -
인터넷 도박시장의 확장은 세계적인 추세라고 볼 수 있는데, (Christiansen Capital Advisors, 2009 7) )에 따르면 2005년 120억 달러에서 2010년에는 245억 달러로 전망됨. 특히 향후 인터넷도박은 강한 매출액 증가율이 지속되고, 아시아 시장이 강한 증가세를 나타낼 것으로 전망됨 8). Source: Christiansen Capital Advisors(2009). Christiansen Capital Advisors (2009). Global Internet Gambling Revenue Estimates and Projections (2001-2010). Available at http://www.cca-i.com/primary%20navigation/online%20data%20store/internet_gambling_data.htm 인터넷 기술의 발전과 보급으로 이제 인터넷 갬블링은 국경 없이 급속히 확산 되고 있으며, 2009년 현재 전세계적으로 인터넷 갬블링 베팅사이트는 2,113개, 이를 관할하는 국가나 지역은 48개임. 9) 특히 영국은 IT산업의 발전과 세수확보 차원에서 모든 인터넷 갬블링사업을 합법화 함. 불법인터넷도박의 문제점은 미성년자의 접근성이 용이하고, 24시간 운영되어 중독성이 강하며, 돈세탁과 같이 범죄의 수단으로 악용될 수 있음. <표 4>에서 보는바와 같이 특히 불법인터넷도박은 합법화된 경우에 비하여 환급률이 높기 때문에 이를 이용하는 경우가 많은 것으로 판단됨(유럽의 경우도 합법 사이트가 불법사이트에 비하여 환급률이 낮아 경쟁력 차원에서 고민하고 있음). 7) Christiansen Capital Advisors(2009). Christiansen Capital Advisors (2009). Global Internet Gambling Revenue Estimates and Projections (2001-2010). Available at http://www.cca-i.com/. 8) Williams, R. J., & Wood, R. T.(2009). Internet gambling: Setting the stage. In Internet Gambling, Alberta Gaming Research Institute s 8TH Annual Conference, Banff Center, Banff, Alberta, March 26 28th, 2009. 9) 이충기 이봉구(2009). 인터넷 갬블러에 대한 갬블링열정척도(GPS)의 적용. 관광학연구, 33(2): 53-72. - 26 -
<표 4> 불법도박과 합법도박의 차이 구분 불법 스포츠 베팅 해외사설 스포츠베팅 체육진흥투표권 환급률 80~90%(추정) 대다수의 경우 94% 이상 50% ~ 70% 구매 상한액 적중금 상한에 따라 구매가능액 변동 *수백만원 이상 경기에 따라 다름. Bet365 25000유로/188bet 35000유로/피나클스포츠 US$3,0000 10만원 발행횟수 제한 없음 제한 없음 연 1,000회차 상품종류 회원방식 이용일수 (이용시간) 무제한 (핸디캡, HT/FT, 홀짝 등) 주민등록번호 입력 등 인증절차는 없으나, 회원추천제 등을 통한 제한된 고객으로 운영 매일 (24시간 가능) 무제한 (핸디캡, HT/FT, 홀짝 등) 이메일 및 신용카드 인증 가입 매일 (24시간 가능) 미성년자이용 제한 없음 특별히 가입에 제한 없음 세금(기금) 탈세 유럽: 5~10% 몰타/맨섬: 1~3% 상품의 제약 존재 인증절차에 따른 회원가입 주당 2일 수준 (14시간) 만20세 미만 구매 금지 및 환급 금지 기금(30%)+법인세 2. 사례연구: 불법도박의 폐해(중독성) 권선중 등(2010 10) )의 연구결과를 살펴보면, 불법도박으로 인한 중독성이 매우 심각한 것으로 나타남. <표 5>에서 보는 바와 같이, 만성적인 조절 실패를 반영하는 병적 도박 과 불법 인터넷 도박행동 간에는 유의한 용량-반응 관계가 나타남. 반면에 합법인터넷 도박행동에서는 이러한 관계가 나타나지 않음. 또한 해당 도박에 대한 강박적 열정 수준은 불법인터넷 도박행동 빈도가 높을수록 증가하 는 것으로 나타난 반면, 합법인터넷 도박행동 빈도와의 관계는 유의하지 않은 것으로 나타남. 이와 같은 관계는 성별과 나머지 도박행동을 통제한 후에도 유사하게 나타남. 그러나 과거 한 주간의 도박 욕구나 갈망, 충동을 주로 평가하는 도박문제 증상의 경우에는 합법과 불법 인터넷 도박행동 빈도가 높을수록 문제 증상 수준도 높아지는 것으로 나타났으며, 이러한 관계는 성별과 나머지 도박행동을 통제한 후에도 유사하게 나타남. 10) 권선중 이충기 이태경 김교헌(2010). 합법 인터넷 도박의 역기능: 병적 도박 위험성과 불법 도박 확산 가능성 탐색. 한국심리학회지: 건강, 15(2): 215-225. - 27 -
<표 5> 도박행동 빈도와 병적 도박 증상 간의 상관분석 결과 합법 인터넷(N=108) 불법 인터넷(N=69) r M(SD) r M(SD) 병적 도박(MAGS).061(.122) 1.98(2.46).326**(.355**) 2.94(3.14) 도박문제 증상 (G-SAS).234*(.277**) 14.39(7.17).339**(.287*) 13.30(10.10) 강박 열정(GPS-O) -.003(.037) 12.90(7.22).272*(.275*) 13.56(7.66) * p<.05 ** p<.01 ( )안에 있는 상관계수는 성별과 나머지 도박행동빈도를 통제한 편상관계수 자료: 권선중 이충기 이태경 김교헌(2010). 합법 인터넷 도박의 역기능: 병적 도박 위험성과 불법 도박 확산 가능성 탐색. 한국심리학회지: 건강, 15(2): 215-225. 3. 불법도박 단속을 위한 전담기구 부재 현재 경찰청에서 불법도박을 담당하고 있으나 민생치안에 치중하고 있어서 불법도박만을 전담하기는 어려운 것으로 판단됨. 즉 불법도박 단속에 대한 인력 및 예산 부족과 업무과중으로 이를 전담하기에는 역부족임. 4. 사감위 추진현황 불법사행행위 신고센터 활성화: 개소 이후 총 14,016건( 08.1~ 11.3) 처리. 포상금 지급 총 1,541건(포상금 규모 : 80,390천원). 불법사이트 온라인 모니터링 실시( 09.6~): 총 12,257건 처리(2,556건 차단 조치). 신고센터 설치 및 신고포상금 지급 규칙 제정( 07.12) 및 개정( 10.1). 5. 사감위의 법 개정 추진(전담기구 설치) 사감위에서는 불법도박 단속을 위한 전담기구 설치와 관련하여 법 개정을 추진하고 있으며, 이 법안의 개정이 조속히 실현될 필요가 있음. 1) 사감위 위원회 내에 불법 사행산업 단속업무 수행을 위한 전담기구 설치 불법 사설경마, 경륜ㆍ경정, 카지노 등 현장단속 및 지도점검 검찰, 경찰 인력을 파견 받아 조직 구성 운영 불법사행산업 규제 및 특별사법경찰관리제도 등 관련 법제도 개선 - 28 -
2) 사행산업의 건전한 발전을 도모하기 위하여 사감위 기능에 불법사행산업의 감시ㆍ단속을 포함(불법사행산업의 감시ㆍ단속 활동, 신고센터 운영 및 조사 등). 추가적으로 불법도박 이용자에 대한 처벌을 강화하고, 포털사이트에서 불법도박에 대한 광고를 금지하는 윤리규정 및 법을 개정하는 것이 바람직함. 6. 불법도박의 원인 규명과 대책 필요 우선 불법도박의 원인이 무엇인지를 규명하는 것이 필요할 것으로 판단됨. 이를 위해서 현재 문제가 되고 있는 인터넷도박 이용자들의 최초 도박을 시작한 연령 간 상관관계를 살펴볼 필요가 있음. 권선중 등(2010)의 연구결과에 따르면 도박의 연령 시기에 있어서 불법인터 넷도박은 합법인터넷도박과는 통계적으로 유의한 차이가 없으며, 오히려 불법인터 넷도박은 인터넷상에서 사이버머니로 도박성 게임을 하는 가상인터넷과 유의한 관계가 존재하는 것으로 나타남(<표 6> 참조). <표 6> 도박 시작 연령 차이(각 도박 - 불법 인터넷 도박)검증 결과 N M SD M diff 95% CI t 합법 인터넷 407 26.38 8.35 -.340 ~.261-0.257 불법 인터넷 407 26.42 8.29 가상 인터넷 835 22.91 7.98-3.519 ~ -21.868** 불법 인터넷 835 26.42 8.13-2.939 ** p<.01 주) 각 도박과 불법 인터넷 도박을 모두 하고 있는 사람들이 분석에 포함되므로 조건별 사례수가 달라짐 자료: 권선중 이충기 이태경 김교헌(2010). 합법 인터넷 도박의 역기능: 병적 도박 위험성과 불법 도박 확산 가능성 탐색. 한국심리학회지: 건강, 15(2): 215-225. <표 7>에서는 보는 바와 같이, 인터넷상에서 사이버머니로 도박을 즐기는 빈도가 높 을수록 불법 및 합법인터넷 도박행동 빈도가 높은 것으로 나타남. 반면에 도박행동 빈도에 있어서 합법인터넷도박과 불법인터넷도박 간에는 상관관계가 없는 것으로 나타남. <표 7> 연구 참여자들의 도박행동 빈도 간의 상관분석 결과(N=1,815) 도박형태 불법 합법 가상 인터넷 불법 인터넷 도박 1.00 합법 인터넷 도박 -.004 1.00 가상 인터넷 도박.296**.179** 1.00 ** p<.01. 자료: 권선중 이충기 이태경 김교헌(2010). 합법 인터넷 도박의 역기능: 병적 도박 위험성과 불법 도박 확산 가능성 탐색. 한국심리학회지: 건강, 15(2): 215-225. - 29 -
시사점: 위의 연구결과는 사이버머니를 다루는 가상인터넷 도박게임을 통하여 불법인터넷도박으로 전이되고 있다는 사실을 지적해주는 만큼, 사감위에서 학생과 일반성인을 대상으로 가상인터넷 도박게임의 위험성과 중독성에 대한 예방교육을 실시할 필요가 있음. 또한 이러한 예방교육을 위하여 홍보자료를 작성하고 배포하는 것이 바람직함. Ⅵ. 사행산업 신규 허가 및 지도 감독 체계 개선 등 1. 사감위 추진 현황 사감위에서는 사행산업 신규 허가 및 지도감독의 체계를 개선하기 위하여 다음과 같은 법 개정을 상정해놓고 있음. - 신규 사행산업을 도입하려고 하는 경우 관련 중앙행정기관의 장은 사감위와 사전에 협의를 거치도록 함. - 사행산업사업자의 영업장 신설ㆍ이전 및 사행산업 신규허가ㆍ승인, 변경허가ㆍ 승인 등의 경우에 관련 행정기관의 장은 위원회와 사전협의를 거치도록 함. 2. 인허가권과 감독권의 일원화 필요 선진국의 감독위원회 제도를 살펴보면, 미국 네바다주 Gaming Control Boar d 11) 와 호주 Casino Control Authority 12) 에서는 사행산업에 대한 신규 허가권과 감독 권을 일원화하고 있음. 또한 사행산업에 대한 모든 법령은 게임감독위원회로 일 원화되어 있음. 그러나 우리나라의 경우 이원화되어 있는 실정임. 즉 사행산업에 대한 신규 및 변경 허가 등은 각 행정기관에서 담당하고, 감독원은 사감위에서 담당하고 있어서 행정 상의 효율성이 저하되고 상호 배치되는 문제(기금조성 vs 총량규제)가 발생함. 11) 네바다에서 카지노를 설립하고자 하는 자 또는 기업은 우선 게임감독위원회에 면허를 신청해야 한다. 이 위원회는 행정전문인 공인회계사 전직경찰을 필두로 총 500명 정도로 구성되어 있으며, 위원회 안에 조사과, 행정과, 회계과, 전자게임 서비스과, 집행과, 세무 면허과, 안전관리과를 두고 있다. 12) 시드니가 속해 있는 뉴사우스웨일스주의 카지노감독위원회는 50명의 직원으로 구성되어 있으며, 이 중에서 25명은 카지노 관련업무를 담당하고, 22명은 라이센스 업무를 담당한다. 카지노업무 담당관들은 카지노감독관 회계 감사관 매니저로 구성되어 있다. 카지노감독위원회에서는 카지노가 준수해야 할 사항으로 운영자, 카지노시설, 카지노 운영 및 관리, 범죄, 사회적 부작용(도박중독 등) 등을 포함하고 있으며, 이의 준수 여부를 조사하여 문제점 및 개선방안을 포함한 공식보고서를 상급기관에 제출한다. - 30 -
각 행정기관은 기금(또는 지역활성화)에 목적을 두는 반면, 사감위는 과도한 사행심이나 도박중독을 예방하기 위하여 총량제 등을 통하여 감독해야 하므로 상호 배치되는 문제가 발생함. 또한 사감위는 사행산업에 대한 인허가 및 퇴출 권한이 없으므로 감독권한이 미약함. 또한 매출액 중 일부는 사행산업으로부터 발생한 부작용(도박중독 등)을 예방 및 치유하는데 사용되는 것이 당연한데, 기금을 사감위에서 관리하지 못하므로 도박중독 예방 및 치유프로그램 개발, 중독자들을 위한 치유센터 건립 등에 활용할 기금이 부족한 실정임(현재 순매출액(총매출액-환급금)의 1% 이내에서 기금을 부과하는 법 개정을 상정함). 캐나다의 경우 사행산업으로부터 거두어들인 게임세를 통하여 아래 그림과 같은 여러 곳에 거주치유시설을 건립하여 도박중독 치유활동을 벌이고 있음. - 거주치유시설: 80실(남자 40실, 여자 40실) - 치유 프로그램 및 시설: 체육시설, 미술치료실, GA 모임, 가족모임 등 - 치유서비스: 외래환자 및 예방 서비스, 주거치유 서비스, 위기관리서비스 - 상담서비스: 매일 환자와 상담사 간 1:1 상담서비스 제공 캐나다 Alberta Health Services( 前, AADAC). 치유센터: 객실 80실, 체육시설, 미술치료실, GA모임 등. 지역 외래환자 및 예방 서비스, 위기관리서비스, 주거치유 서비스 제공. - 31 -
제2주제 책임도박 구현을 위한 정책방안 양 수 가톨릭대 간호학과 교수 Ⅰ. 책임도박이란? 책임도박은 개인, 지역사회, 사행산업체, 정부의 공동 노력을 통하여 폐해가 발생하지 않는 방법으로 합법적으로 도박하게 하는 것으로 정의되고 있다. 즉 사행산업을 인정하고 있는 현실 상황에서 사행산업으로 인한 부작용을 줄이는 최선의 방법은 예방이며, 그 일환으로 제시되는 정책적 대안이 책임도박이다. 책임도박 이란 경찰이나 검찰이 범죄 용의자를 체포하거나 심문할 때 제일 먼저 체포 이유와 진술을 거부할 수 있는 권리, 변호인의 도움을 받을 수 있는 권리를 사전에 알려 주어야 하는 의무, 즉 미란다 원칙이 있듯이 사행산업사업자는 도 박으로 인한 중독의 위험성과 그로 인한 가정 및 재산상의 문제가 발생할 수 있 다는 사실을 이용자에게 사전에 적극적으로 알려야 할 책임이 있음을 말한다. 또한 책임도박 은 사행산업 사업자뿐만 아니라, 사행산업을 이용하는 개인도 중독의 위험성에 대해 고지된 내용을 충분히 인식하고 통제력을 가지고 자기책임하에 오락으로 즐겨야 함을 포함한다. 이렇게 책임도박 은 사행산업의 부작용을 예방하고 사행산업이 건전한 여가 레저산업으로 발전할 수 있도록 하는 중요한 원칙이라 할 수 있겠다. 이렇듯 책임도박이란 도박과 관련한 피해가능성의 감소와 예방을 위해 고안된 정책이자 실천으로 지칭된다. 이러한 정책과 실천은 소비자 보호, 지역사회/ 소비자 인식과 교육 증진과 효과적인 치료 접근을 위해 마련된 다양한 분야의 중재들이 포함된다(Blaszczynski et al., 2004). 책임도박은 개인, 지역사회, 도박산업, 그리고 정부가 사회적으로 책임 있는 도박산업을 운영하고, 도박의 부정적 결과들을 억제하려는 집합적인 행동과 공유된 의식의 결과들이라 할 수 있다. 책임도박 정책이 중요한 화두로 대두된 것은 세계적으로 도박의 확산과 그에 따른 도박문제의 심각성 증가 때문일 것이다. - 33 -
Ⅱ. 사행산업의 기능 사행산업은 본질적으로 사행욕구의 합법적 충족을 통해 사회적 욕구 분출의 완충지대 역할과 건전한 여가생활이라는 순기능을 가지고 있는 반면, 사행 산업에 대한 과도한 이용 및 지출은 개인적 차원을 넘어 가족 지역사회 국가 문제를 유발하는 역기능도 가지고 있다. 1. 사행산업의 순기능 구분 내용 레저 문화 레포츠 경제 관람형 스포츠로서의 레저 오락 기능 승마, 사이클, 요트 등 관련 레포츠 활동 향유 및 활성화 기반 마련 연간 약 22,000여명의 고용효과 공공재정 기여로 정부 및 지자체의 재정부담 일부 해소 관광객 유치 등 지역경제 활성화 및 관련 산업에 대한 직 간접적 기여 2. 사행산업의 역기능 구분 도박중독 사회 및 경제문제 내용 도박중독의 부작용 개인적 사회적 문제 유발 (스트레스, 우울증, 자살, 가족관계 붕괴, 대인관계 단절, 부채, 자산손실, 파산 실직, 절도, 경제 범죄 등) 고용효과보다 높은 실업효과 (단기적으로 사행산업 내 고용이 증대하는 효과를 가져오는 반면 주변의 생산적 산업에서는 고용 감소 효과 유발) 사회적 비용의 증대(치료비, 관리감독 시스템 구축비 등 11조원 수준, 2007년) 성장잠재력 약화 지하경제 비중 증가(합법 사행산업의 확장 불법, 음성적 도박 산업 확대 초래) - 34 -
Ⅲ. 국내 사행산업 현황 1. 사행산업의 시장규모 1) 합법 사행산업 합법 사행산업의 시장규모는 2009년 총매출액 기준으로 16조 5천억원이며 2000년 이후 연평균 10.6% 증가해 왔다. 사행산업의 공급 및 시장 규모가 확대되면서 개인적 사회적 문제가 커지고 있다. 구분 강원 랜드 11,553 (17.0) 11,553 (17.0) 카지노 <표 1> 사행산업 시장규모 연도별 추이 외국인 전용 9,196 (5.6) 9,196 (13.9) 경마 경륜 경정 복권 체육 진흥 투표권 17,590 (10.6) 7,785 (11.4) (단위:억원) 총매출액 비중(%) 72,865 (44.1) 22,238 (13.5) 7,183 (4.3) 24,712 (14.9) 165,337 (100) 순매출액 19,564 6,222 2,006 11,786 68,112 비중(%) (28.7) (9.1) (2.9) (17.3) (100) 총수입액 7,626 7,847 5,837 1,872 857 2,106 2,908 29,053 입장객수 175,360 3,045 1,676 21,675 9,429 3,499 - (천명) (천건) - 1인당평균 34 38 55 베팅액(만원) 23 20-1 - 영업장 본장수 (장외발매소) 1 16 3 (32) 3 (21) 1 (15) 인쇄:4 온라인:1 전자:7 계 6,704 - * 카지노 총매출액은 관광진흥법 시행령 제30조에 따라 2009년 순매출액(실고개지출액)으로 집계 * 순매출액: 총매출액-환급금 * 총수입액: 순매출액-(제세금+기금) * 1인당 평균 베팅액: 총매출액/이용객수 2) 불법 사행산업 우리나라 불법 사행영업의 규모는 추정 기관별로 차이가 있으나 최소 21.6조원 에서 최대 88조원으로서 합법 사행산업의 1.4배 ~5.6배에 이르는 것으로 추정 되고 있음. 한국레저산업연구소(21.6~28.8조원), 아주대 산학협력단(53조원), 기획재정부 (64조원), 국가정보원(88조원) 수준이다. - 35 -
<최근 10년간 불법행위 단속건수> 연도 검거건수(건) 검거인원(명) 2000 13,148 52,350 2001 12,354 51,504 2002 10,958 46,471 2003 8,155 33,863 2004 8,769 40,836 2005 6,992 32,530 2006 14,477 56,127 2007 9,439 39,177 2008 10,849 40,386 2009 29,634 65,828 평균 12,478 45,907 연평균 증가율 9.4% 2.6% 2. 우리나라 도박중독 유병률 조사연도 2002 2004 2006 2008 2009 2010 발주기관 조사기관 한국마사회, 체육진흥공단 INCO 한국마사회 문화관광부 사감위 한국마사회 사감위 김교헌 (충남대) 한국문화 관광연구원 한국문화 관광연구원 한성렬 (고려대) 한국문화 관광연구원 측정 K-SOGS K-NODS CPGI CPGI CPGI CPGI 유병률 9.3% 3.3~6.5% 6.5% 9.5% 6.9% 6.1% * 주요국의 도박중독 유병률(CPGI 기준)은 영국(2007) 1.9%, 호주(2006) 2.4% 수준으로서 우리나라의 6.1% ~9.5%와 비교하여 큰 차이를 보이고 있다. Ⅳ. 국내 도박중독 예방, 치유를 위한 책임도박 추진 현황 사감위는 법ㆍ제도 마련 등 사행산업 건전화 촉진 역량 강화 사업자는 건전레저 기능 강화 등 이용자 안전성 확보 역량 강화 서비스 제공자는 교육, 홍보, 치유 등 중독예방 및 폐해 최소화 기능 강화 이용자는 몰입완화 및 도박중독 방지를 위한 자율통제 역할 강화 - 36 -
1. 정부, 사행산업통합감독위원회 정책 1-1 사행산업 매출 총량 설정 과도한 확산방지를 위한 총량 설정 추진 내용 1-1 매출 총량의 효율적 조정ㆍ관리 ㆍ사행산업 매출 3% 증가( 09) ㆍ장외매장 수 08년 수준 68개소 유지( 09) 2-1 사행산업 진입ㆍ퇴출 규제 강화 2-2 고객전용 전자카드제 도입 2-3 장외발매소(매장) 운영제도 개선 2-4 교차투표제 개선 2-5 온라인, 모바일베팅 제도 개선 2-6 사행산업 광고 규제 2-7 사행산업사업자 부담금제도 개선 2-8 복권류 등 기타 제도 개선 정책의 실효성 확보를 위한 법ㆍ제도 개선 2-1 사감위법 개정 추진 2-2 전자카드 시범운영 추진 ㆍ내국인카지노( 10.7~), 경륜ㆍ경정( 10.9~), 경마( 10.10~) 2-3 장외매장 운영 제도 개선 ㆍ건전레저형 표준모델 개발( 10) ㆍ장외매장 평가인센티브제 도입( 10) ㆍ입장정원제, 지정좌석제 확대 2-4 교차투표 제도 개선 ㆍ경마 교차투표 비율 07년 43% 09년 41% ㆍ경륜 교차투표 비율 07년 48% 09년 45% 2-5 온라인베팅 제도 개선 ㆍ경마 온라인베팅 폐지( 09.7) ㆍ토토 1일 온라인베팅 횟수 6회로 감축 ㆍ온라인베팅 순기능 및 역기능 조사ㆍ연구 2-6 과도한 사행심 유발 방지를 위한 사행산업 광고 규제 ㆍ사행산업 광고 심의기준 마련( 09.5) ㆍ사행산업광고자율심의위원회 운영( 10) 2-7 사행산업사업자 부담금제도 개선 2-8 청소년 보호를 위한 복권류의 판매점 관련 제도 개선 3-1 현장 감독요원 파견 3-2 불법사행행위 신고센터 운영 활성화 3-3 사행산업 시행기관 건전화 평가 지도감독체계 확립을 통한 건전발전 기반 구축 3-1 상시 지도감독 체계 구축ㆍ운영 ㆍ현장조사관 상시배치 및 지도점검 강화 ( 09년 275회 10년 631회) 3-2 불법사행행위 감시체계 구축 ㆍ불법사행행위 감시강화를 위해 신고센터 활성화 ( 08.1 ~ 11.3까지 총 14,016건 처리) ㆍ불법사행행위 온라인 모니터링 실시( 09.6~ 11.3까지 총 12,257건 처리, 사이트 차단 2,566건) 3-3 사행산업 시행기관 건전화 평가 추진 ㆍ사행산업 건전화평가 방안 마련( 10) ㆍ사업자 건전화 노력평가의 실제경영에 반영 토대 마련 - 37 -
정책 추진 내용 도박중독 등 사행산업 부작용 해소 4-1 도박중독 예방 교육 및 홍보 활동 강화 4-2 도박중독 치유ㆍ재활 체계 구축 4-3 도박중독 분야 연구 활성화 및 정보체계 구축 4-4 도박중독 전문인력 양성 4-5 도박중독 분야 네트워크 구축 및 국제교류 활성화 4-1 도박중독 예방 교육 및 홍보 활동 강화 ㆍ도박중독 예방교육 실적 : 79회, 6,019명 4-2 도박중독 치유ㆍ재활 활성화 및 시설 확충 ㆍHelp-line 운영( 08.4~), 도박중독자 및 가족 치유 상담 확대( 09년 2,212건 10년 5,137건) ㆍ치유ㆍ재활 프로그램 개발 및 평가틀 마련 ㆍ수원 및 부산 지역센터 2개소 설치 운영( 10.5) ㆍ법률상담(19건) 및 재정상담(41건) 실시( 10.5~) 4-3 도박중독 관련 연구 활성화 ㆍ사행산업 전반 관련 조사ㆍ연구(총35건) ㆍ사행산업 통계정보 시스템 개발( 09.12) 4-4/4-5 도박중독 분야 인력양성과 네트워크 구축 및 국제 교류 강화 ㆍ전문인력 양성교육과정 운영( 10.7~12, 총 102명 수료) ㆍ예방활동단 등 MOU 체결, 연1회 국제컨퍼런스 2. 사행산업 사업자 별 도박중독 예방치유관련 센터 운영 현황 구분 경마 카지노 경륜/경정 센터 명 유캔센터 한국도박 중독예방치유센터 클리닉 설립일 1998 2001 2003 개소 수* 5개(직영) 2개(직영) 10개(위탁) 전문상담사* (상담사외 직원 수) 총상담 건수 10명 (9명) 7명 (10명) 10명 (5명) 07년 2,709 4,275 7,980 08년 3,493 5,625 14,496 09년 * 출처 : 2009 사행산업백서 4,453 내방상담 613명 6,486 의무상담 5,127건 자발상담 1,359건 16,823 내방상담 15,148건 3. 도박중독 예방치유 지역센터 운영 현황 - 경기 도박중독예방치유센터 (2010. 8. 25~2010. 12. 31) 경기 도박중독예방치유센터는 경기지역 유일의 도박중독전문기관으로 알코올 상담센터와 정신보건센터 등 유관기관과 협력하여 수원을 중심으로 도박중독예 방 및 치유사업을 전개하고, 이를 통해 지역주민의 삶의 질 향상에 기여하고 있음 - 38 -
1) 상담 및 치유프로그램 현황 계 본인 가족 기타 전화 178 46 132 ㆍ 내방 304 136 168 ㆍ 집단프로그램 123 19 87 17 계 605 201 387 17 기타: 17명(요가: 자원봉사, 실습생) (단위:명) 집단프로그램 계 가족교육 요가 명상 재정법률상담 송년회 본인 19 5 3 8 3 가족 87 78 1 ㆍ 8 ㆍ 2) 홍보 아웃리치(16회) 매체홍보(34회) 기타광고(3회) 캠페인 학회 개소식 대학교 신문 라디오 TV 옥외광고 주보광고 8 3 1 4 28 4 2 2 1 3) 예방교육 예방교육(14회/2,837명) 시설 대학생 일반인 청소년 자원봉사자 1회(35명) 2회(72명) 2회(32명) 5회(2,688명) 4회(10명) 4) 지역사회 연계사업 지역연계 유관 GA 지역 협약 기관내방 유관기관 기관방문 사무국 자문 체결 간담회 자문회의 운영회의 58 9 4 10 10 1 1 1 5) 지역사회 자원개발 지역사회 자원개발 자원분석 기관 설문지 배포(기관/인원) 설문지 수거(기관/인원) 76 53/550 43/406-39 -
Ⅴ. 외국의 책임 도박 도박문제의 심각성을 먼저 인식하고, 국가적 차원에서 이 문제에 대한 종합적 접근을 처음 시작한 것은 호주였다. 호주 Productivity Commission의 보고서 Australia's Gambling Industries(PC, 1999)의 핵심적 메시지는 도박산업의 자유화는 이익뿐만 아니라 중요한 사회적 비용들을 발생시킨다는 것이다. 이후 캐나다와 뉴질랜드 등 서구 국가들은 도박의 부정적 영향을 예방할 수 있는 정책 수립의 중요성을 인식하고, 국가적 차원에서 규제방안을 도입하게 되었다. 이들 나라의 경우 각 주마다 자체의 책임도박정책들을 입법화하여 실행하고 있다. 1. 호주 1) 책임 도박 개념 및 도박 피해 최소화 원칙 제정 뉴사우스 웨일즈 주의 Independent Pricing and Regulatory Tribunal of New South Wales(2004)는 책임도박의 개념을 다음과 같은 세 가지로 정리하고 도박피해최소화를 위한 원칙들을 제정하였다. - 정보에 근거한 선택을 권장하기(promoting informed choice): 이 조치들은 일반적인 지역사회가 과도한 도박의 위험과 예견 가능한 결과를 깨닫게 만들고, 도박과 관련된 결정이 내려진 토대가 되는 적합한 정보들을 지역 사회에 제공하여야만 한다. 그들은 또한 그들이나 그들과 가까운 어떤 사람들을 도박문제를 가지고 있는지 알아내고 적합한 도움을 찾아주는 것을 포함하여, 그들의 도박행동에 대하여 책임을 지도록 사람들을 고무시킬 것이다. - 도박자들이 위험한 행동을 하는 것으로부터 그리고 문제도박의 발생과 부정적 결과들을 감소시키도록 보호하기(protecting gambler): 이 조치들은 도박상품이나 도박 환경들을 더욱 안전하게 만들고, 도박사들이 도박을 할 때 좀 더 책임 있게 행동하도록 고무시키며, 과도한 양의 시간과 돈을 도박하는데 소비하지 못하도록 보호하기 위하여 설계된 의무적인 조치들과 자발적인 조치들을 포함할 것이다. - 40 -
- 문제 도박자들과 그들의 가족과 친구들에게 도박행동의 부정적 영향을 감소시킬 수 있도록 카운슬링 서비스 제공하기(providing counseling services): 이 조치들은 최소한 수용할 수 있는 기준을 가진 적합한 치료를 도박과 관계된 문제를 갖고 있는 사람들이 이용 가능하도록 만들 것이다. 2) 퀸즈랜드 책임도박 실행지침(code of practice) 1.0 정보 조항 각 도박업체는 고객들이 그들의 도박에 대하여 정보에 근거한 결정(informed decision)을 내릴 수 있도록 보장하는 정보를 제공해야만 한다. 1.1 책임도박 사명에 관한 언급은 명확하게 전시되어야 한다. 1.2 도박과 관련된 잠재적 위험에 관한 정보와 도박문제에 대한 도움을 어디서 얻을 수 있는지는 모든 도박장 주변과 도박장에 설치되어 있는 현금자동인출기 시설 가까이 눈에 띄게 전시되어야 한다. 1.3 요청 시 아래의 내용들을 이용할 수 있다는 것을 고객들에게 알릴 수 있도록 정보는 전시되어야 한다. - 지역사회와 관련된 문제도박 이슈를 해결하기 위한 정책을 포함하는 도박업체의 책임 도박 정책문서 - 게임의 성격, 게임규칙, 승률 혹은 도박자들에 대한 환급률 - 출입금지 규정 - 도박관련 민원해결을 위한 처리 메커니즘 - 도박업체 금융 거래 관행의 주요 요소(key element of the gambling provider's financial transaction practices) 1.4 주요 상금들의 승률에 관한 유의미한 그리고 정확한 정보는 모든 도박장 주변과 관련 게임과 근접한 장소에 명백히 전시되어야 한다. 2.0 고객과 지역사회의 상호작용 2.1 지역사회 접촉 초기 개입과 예방 전략들을 지원하기 위해, 도박업체는 다음과 같은 사항과 연결되는 효과적인 메커니즘을 확립해야 한다. - 지역도박관련 지원 서비스 - 책임도박과 관련된 문제가 발생도리 수 있는 곳에 지역 네트워크 2.2 고객접촉 역할 도박업체들은 고객접촉 역할을 수행하는 사람을 임명해야 하며, 다음 사항들을 이행 할 수 있도록 훈련되어야 한다. - 도박과 관련된 문제가 있는 고객들을 도와주기 위한 적절한 정보를 제공 - 도박과 관련된 문제가 있는 고객들에게 도움을 제공하는 직원을 제공 - 직원에 대한 도움에 도박관련 문제를 제공 2.3 고객민원 도박 문제를 다룰 수 있는 민원처리절차는 도박업체에 의한 확립되고 추진되어야 한다. - 41 -
2.4 교육과 기술 개발 고객들에게 도박상품을 제공하는 직원에게 적절한 그리고 지속적인 책임도박 교육이 제공되는 것을 보장할 수 있는 제도들이 확립되어야 한다. 그 이외에 도박 관련 기업주, 이사들, 그리고 관리자들은 책임도박과 관련 하에 의사결정을 내릴 수 있는 적절한 정보를 받아야 한다. 3.0 출입금지 규정 3.1 도박업체는 출입금지규정과 관련증서서류를 제공해야 한다. 3.2 도박 업체는 출입금지를 요청하는 고객들에게 도박관련 지원 서비스를 위한 접촉 정보를 제공해야 한다. 3.3 출입 금지된 도박고객들은 다른 도박업체에 대해서도 출입금지가 받아들여질 수 있는 지원을 제공받아야 한다. 3.4 출입이 금지된 도박고객들에게는 서신이나 홍보자료가 보내져서는 안 되며, 이러한 정보가 보내져서는 안 된다고 공식적으로 요청된 사람에게도 또한 동일하다. 4.0 물리적 환경 4.1 미성년자에 대한 도박은 금지되어야 한다. 4.2 도박장으로 지정된 주변지역에 미성년자의 출입은 금지되어야 한다. 4.3 도박업체 구내에 대한 술 제공은 게임 중 고객들이 휴식을 갖도록 격려하는 방식으로 관리되어야 한다. 4.4 과도하게 취한 고객이 도박을 계속하도록 허용되어서는 안 된다. 4.5 도박업체가 인근 아동보호장소로 제공한 시설은 반드시 아동보호 관련법규에 따라 안전하고 적합한 보호기준을 제공해야 한다. 4.6 도박장에 있는 직원은 도박고객이 그들에게 사례금을 주도록 권하여서는 안된다. 4.7 도박업체는 고객이 시간의 경과를 인식할 수 있는 영업방법을 실행해야 한다. 4.8 도박업체는 고객이 판을 키우고 집중하여 반복적으로 게임에 참여하는 것을 방지 될 수 있도록 운영방법을 실행해야만 한다. 5.0 금전거래 5.1 자동현금 인출기 자동현금인출기들은 도박지역으로 지정된 가까운 인근이나 또는 안전하고 용이한 도박장 입구에 설치되어서는 안 된다. 5.2 수료의 현금화와 상금의 지급 - 도박업체는 모든 상금이 일정금액 이상일 경우 수표 또는 전산이체로 지불되는 한계를 설정하여야 한다. - 규정된 제한보다 많은 상금은 수표로 지불되어야 하며 다음 개점 일 또는 상금을 받은 시간으로부터 24시간 이내에 도박업체의 구내에서 현금으로 지불 될 수 없다. - 아래 수표는 사전 합의 아래에서만 현금으로 지급될 수 있다. 도박업체에게 지불되도록 발행되지 않은 수표 수표를 제시하는 사람에게 발행되지 않는 수표 복합수표(multiple cheque) - 42 -
5.3 신용 베팅(대출) 도박업체는 도박을 목적으로 하는 어떠한 사람에게도 신용을 제공하거나 혹은 돈을 빌려주어서는 안 된다. 6.0 광고와 판촉 도박업체는 도박에 의한 부정적 영향을 받는 사람에 대한 잠재적인 영향의 고려차원에서 광고와 판촉이 책임 있게 전달될 수 있는 전략을 개발, 수행해야 한다. 구체적으로 이러한 전략들은 모두 광고와 판촉이 따라야 할 다음의 내용을 보장할 것이다. 6.1 호주국가홍보협회(Australian Association of National Advertisers)에 의해 채택된 홍보윤리규정(Advertising Code of Ethics)의 규약을 준수한다. 6.2 거짓, 오도, 혹은 속이지 않아야 한다. 6.3 상금을 받을 확률을 암시적이거나 명시적으로 허위 제공하지 않아야 한다. 6.4 도박이 금전적 상황개선을 위한 합리적인 전략이라는 인상을 주어서는 안 된다. 6.5 승률, 상금 혹은 상금기회에 관하여 현혹적인 진술을 포함해서는 안 된다. 6.6 널리 시행되고 있는 지역공동체의 기준들을 벗어나서는 안 된다. 6.7 홍보할 수 있는 타 활동들이 있는 지역에서, 도박이 지배하는 것을 허용해서는 안 된다. 6.8 암시적이든 명시적이든 미성년자, 취약집단, 또는 장애집단을 겨냥해서는 안 된다. 6.9 지불되는 상금에 대한 어떠한 외적 광고표시도 있어서는 안 된다. 6.10 도박업체에 의한 어떠한 무책임한 거래관행도 포함해서는 안 된다. 6.11 도박행위를 하고 있는 동안 음주를 묘사하거나 홍보해서는 안 된다. 6.12 상금을 탄 사람을 확인할 수 있는 어떤 것을 출판하거나 출판되어지기 전에 그 사람의 동의를 얻어야 한다. 6. 13 긍정적인 책임도박 메시지는 적합한 장소에서 광고와 판촉에 포함되어야 한다. 2. 미국 1996년에 설립된 국립 책임 게임센터(National Center for Responsible Gaming)는 책임 있는 게임과 관련, 요망준수사항(Code of Conduct for Responsible Gaming)을 2003년에 제정하였다. 종업원에 대한 맹세(pledge) - AGA(American Gaming Association) 회원들은 신규고용 직원들에게 책임있는 게임 에 관한 교육을 시킨다. - AGA 카지노 회사들은 게임플로어 직원들에게 책임있는 게임에 관한 훈련을 시키고 정기적 재훈련 기회를 제공한다. - AGA 회원들은 책임있는 게임 및 관련정책과 절차에 대한 이해증진을 위한 종업원 대 상 커뮤니케이션 프로그램을 실시한다. - AGA 회원들은 책임있는 게임을 설명하고 어디서 도움을 받을 수 있는지를 설명하는 브로슈어를 신규직원에게 배포한다. 회사는 종업원들이 가져갈 수 있도록 여분의 브로 슈어를 준비한다. - AGA 회원들은 종업원들이 모이는 여려 장소에 무료도우미 전화 번화가 포함된 책임 있는 게임 인지표식을 부착한다. - 43 -
고객(patrons)에 대한 맹세 책임있는 게임의 확산을 위해 - AGA 회원들은 고객들이 책임있는 게임과 어디서 도움을 받을 수 있는지를 설명하는 브 로슈어를 이용할 수 있도록 준비한다. 이 자료는 게임구역이나 현금인출기에서 가져갈 수 있게 보이도록 비치한다. - AGA 회원들은 고객들이 웹에서 책임있는 게임과 어디서 도움을 받을 수 있는지를 설명하는 정보를 이용할 수 있도록 조치한다. - AGA 회원들은 게임구역과 현금인출기에서 무료도우미 전화번호가 포함된 표식을 쉽게 읽을 수 있도록 게시한다. - AGA 회원들은 게임을 하는 고객과 종업원들에게 카지노에서 행해지는 여러 종류의 게임에서 따고 잃을 가능성을 일반적으로 설명하는 정보를 제공한다. - 개별 AGA 회사들은 고객들에게 판촉메일을 보내지 않도록 서면으로 요구하거나 카지노발 행 포인트카드 (casino-issued markers), 우대고객 카드(player/card privileges), 현장 현금인출(on-site check cashing) 등 특별 카지노서비스 이용특권을 포기할 수 있는 기 회를 제공한다. 부가하여 개별 카지노 회사들은 시설 내에서 게임행위를 하는 사람들이 공공연하지 않게 하는 서면요청에 대응하는 합리적 노력을 경주한다. - AGA 카지노 회사들은 고객들의 요구가 없어도 고객들을 게임으로부터 배제시키는 권리 를 보유한다. 게임미성년자들의 도박방지와 게임을 하지 않는 소수자들을 위해 - AGA 카지노 회사들은 게임미성년자 개개인들이 카지노의 게임구역을 배회하는 것을 방 지하기 위하여 끊임없이 노력한다. - AGA 카지노 회사들은 적절한 안내표시나 브로슈어를 통해 법적으로 게임을 할 수 있는 연령을 알린다. - 게임관련구역에서 일하는 종업원들은 게임을 하지 않는 어린이, 게임미성년자의 도박, 이들에 의한 알코올과 담배의 구입이나 소비에 적절하게 대처하는 훈련을 받는다. - 보호자를 동반하지 않은 어린이가 나타나거나 이들이 해당지역의 통행금지시간이나 다른 법령을 위반하는 경우 안전요원이나 해당 직원은, 책임있는 담당직원이 부모나 책임있는 성인의 소재를 파악하거나 전화연락이 될 때까지 어린이들과 함께 있으면서 연락이 유지 되도록 한다. 그런 노력이 성공적이지 못할 경우 안전요원은 경찰서나 청소년 서비스 기관 등 적절한 제3의 기관을 접촉하고 게임을 하지 않는 어린이들을 이들 보호기관에 인계한다. 책임있게 알리기 위해 이 준칙은 AGA 회원사들의 카지노게임 광고와 마케팅에 적용된다. 이 준칙은 종종 카지노와 연계되거나 공동으로 또는 함께 프로모트 되는 호텔, 식당과 엔터테인먼트를 겨냥한 광고나 마케팅과는 관련이 있다. 이 준칙은 회사 밖으로 내보내는 라디오나 TV광고, 인쇄물, DM, 간판과 인터넷 광고 및 마케팅에 적용된다. 공중에 대한 맹세 연구기금의 계속을 위해 - AGA 회원은 도박과 건강에 관한 과학적 조사연구와 정보분야에서 지도적 역할을 하는 전미 책임있는 게임센터(NCRG)에 대한 자금지원을 계속한다. - AGA 회원은 이런 자료들이 책임있는 게임을 확산시키는 최선의 방책을 찾아내는 데 활용 되도록 한다. - AGA 회원은 게임을 하는 사람, 종업원, 정책담당자들과 소통하고 교육시키기 위해 도박 과 건강에 관한 과학적 조사연구를 둘러싼 대화방법을 지속적으로 개발한다. - 44 -
3. 전자카드 제도를 운영하는 외국 사례 독일, 노르웨이 캐나다, 호주, 영국 미국 일본 실명 의무제 전자카드 제도 운영 2008년부터 전자카드 발급 의무화 독일의 경우 신원확인, 구매상한액(1500유로) 설정, 고객서비스(당첨금 지급) 기능 탑재. 자율규제 시스템 전자 카드 도입 호주의 경우 신원확인, 사전제한 설정 및 자기 출입정지 등 이용자의 자율 규제 기능 및 포인트 적립 기능 탑재 영국은 2005년 도박법 (Gambling Act2005)에 따라 현금과 스마트 카드를 동시에 사용토록 게이밍머신을 개선하고 이용자 자율규제 전자 카드 운영. 카지노를 대상으로 회원카드 형태의 전자카드 운영 파친코를 대상으로 회원 카드 형태의 전자 카드 운영 세수의 투명성 확보를 위해 1994년부터 card reader기계 보급 촉진, 세무조사 면제 및 세금 인하 등의 인센티브를 제공하여 단시간 내에 정착하게 됨. 이상에서 알 수 있듯이 책임도박을 위한 많은 조치가 외국에서는 이루어지고 있으나 우리나라는 일부 정책 수행이 시도되는 시작단계에 불과할 뿐 현행법과 개정(안)이 반영되고 있지 못하여 이에 대한 적극적인 조치가 반드시 필요하다. 책임도박 조치에는 정부, 사업자, 지역사회, 서비스제공자, 가족 및 이용자 개인을 포함하는 모든 대상자가 각자의 입장에서 취해야 할 노력이 필요하다. - 45 -
Ⅵ. 향후 추진 정책방안 법개정/제도 개선 1. 사행산업 관리체계 개선 2. 사행산업 부담금 신설과 부담금 관리권 독립 3. 사행성 유발요인 통제를 위한 법률 개정 사행산업통합감독위원회: 사행산업에 관한 실질적 관리 감독 업무 수행 도박중독 예방 홍보 도박중독 치유 도박중독 재활 사회복귀 도박중독예방 치유체계 구축 사행산업 관련 주체의 책임 수행 1. 도박중독 예방 치유를 위한 국가, 사회적 책임 확대 1) 정책의 실효성 확보를 위한 법, 제도 개선 <배경> 전자카드가 도입되었으나 기존 방향에서 벗어나 실질적 효과를 기대하기 어렵고, 이해 관계자의 의견충돌로 인한 법 제도 개선의 한계 사행산업은 단순한 이익을 추구하기 위해 허용된 것이 아니라 공익적 목적과 연계 되어 예외적으로 허용된 산업이므로 허가와 영업, 공익적 목적에 대한 규제가 필요. 사행산업의 목적범위를 넘어선 영업방식을 금지하고 이용자들의 사행심을 일정수준 이하로 통제함으로써 사회적 문제를 발생시키지 않도록 해야 할 의무가 있다. 2007년 7월 사행산업통합감독위원회법 시행에 따라 설립된 사행산업통합감독 위원회는 사행산업에 대한 인 허가권 및 직접적인 관리 감독권을 확보하지 못하고, 사행산업 건전화 종합계획 수리, 시행, 업종간 통합 또는 총량 조정 협의 조정 권고 등의 권한만을 가지고 있다. 문화부, 농림부, 기획재정부 등 소관 행정부처가 사행산업에 대한 관리 감독권을 가지면서 동시에 사행산업으로부터 출연되는 기금의 관리권도 가지고 있다. - 46 -
사행산업의 이용자의 보호, 사행산업 관련 통계의 작성 보급과 조사 연구 및 개발사업, 지역도박중독예방치유센터의 설치 운영경비 및 사업비, 민간기구 단체의 중독예방 치유를 위한 사업비의 지원, 기금의 관리 운용에 필요한 경비 등을 확보하기 위해 사행산업관리기금이 필요한데 이러한 재원을 확보할 수 있는 사행산업부담금의 부과 징수에 관한 법률이 없다. 가) 사감위법 개정법률안 추진 (ㄱ) 사감위 기능에 불법사행산업 감시ㆍ단속 을 포함 사행산업의 건전 발전을 위해서는 합법 사행산업에 대한 지도ㆍ감독과 함께 불법 사행산업에 대한 지속적인 감시ㆍ단속 병행 추진 필요 현재 불법사행산업에 대한 사법당국의 단속은 살인ㆍ강도 등 5대 강력범죄에 밀려 일시성, 기습성 위주로 실시됨에 따라 근절되지 못하고 있는 실정 사감위에 불법사행행위 단속 기능 부여 및 전담기구 설치 등 불법사행행위 단속 컨트롤 타워 기능 강화 필요 (ㄴ) 기존의 중독예방ㆍ치유센터 를 국립도박문제관리센터 로 법정 법인화 중독자 및 가족 등에 대한 상담, Help-Line 운영 등 집행적 업무를 정부조직인 사감위가 수행하는 것 보다 민간 전문기관(법인)이 수행하는 것이 보다 효율적이고 합리적 현재 사행산업사업자가 중독ㆍ예방치유 사업에 부담하고 있는 비용을 별도 법인에 위탁ㆍ관리할 수 있는 법적 근거 마련 필요 (ㄷ) 부담금관리 기본법 상의 '중독예방치유부담금' 설치 사행산업사업자는 도박중독 예방ㆍ치유 비용을 현재 50% 이하 범위에서 부담하고 있으나, 09년 국회에서 원인제공자 부담원칙에 따라 전액 부담하도록 시정 요구 최근 10년간 사행산업이 급속히 확산( 99년 4조원 09년 16.5조원)되고, 이에 따른 도박중독 폐해 등 사회적 부작용이 심화되어 국가차원의 도박중독 예방치유 체계 확립과 안정적인 재원 마련 필요 도박중독예방ㆍ치유사업 예산: 우리나라 순매출액 0.2%, 미국ㆍ캐나다 ㆍ호주 순매출액 1.5% - 47 -
(ㄹ) 신규 사행산업 진입 등에 대한 사전협의제 도입 사행산업 건전화와 부작용 해소 등을 위해 실질적이고 일관성있는 통합 감독업무수행 필요 현재 사감위는 사행산업 진입 및 퇴출관련 권한이 없어 신규 사행산업 및 기존 사행산업의 무분별한 확산방지를 위한 기능수행에 어려움이 있음 개별법에 의해 소관부처가 사행산업의 인ㆍ허가 등 사행산업 업종 신규 진입 관련 사전협의제 도입, 사행산업 허가 유효기간제 및 영업장 설치조건 법제화 등 사행산업 실질적 통합관리감독 기능 강화 및 정책 추진의 실효성 확보 필요 나) 제도 개선 (ㄱ) 사행산업 매출 총량의 지속적 관리 2009년 경륜, 복권, 경마는 총량을 준수해 확산방지에 기여하였으나, 카지노, 경정, 체육진흥투표권은 총량 초과된 바 있어 제도시행에도 불구 하고 확산 우려 신규 영업장 확대 억제 및 장외매장 점진적 축소 GDP 대비 사행산업 매출 비중 단계적 축소( 08년 0.68% 13년 0.58%) (ㄴ) 전자카드 제도 확대 이용객의 과도한 베팅방지 도박중독 등으로 야기 되는 사회 부작용 1인 1카드제 시스템을 구축하여 현금 베팅 차단, 중복발급 방지용 전자카드 도입을 기본원칙으로 함. 카드표면에는 개인의 사생활보호를 위해 신원정보를 인쇄하지 않고 전자 카드에는 카드의 소유주 정보와 충전한 잔액 및 베팅정보에 대한 관리가 가능하도록 하여 과다몰입 예상 고객에게는 도박중독 예방교육을 실시 할 수 있도록 활용. (ㄷ) 장외지점 설치 제한 및 장외발매소 평가제도 도입 2009년도 전체 매출액 대비 장외발매소 매출액 비중이 경마 70.5%, 경륜 76.2%, 경정 84.4%로 평균 77%정도 차지. - 48 -
본장과 비교하여 상대적으로 레저 및 오락 기능이 절대적으로 부족한 장외 발매소는 대부분 도심 및 서민 생활권과 근접한 곳에 위치하고 베팅 위주로 진행되어 사행산업의 무분별한 확산 및 도박중독 확산의 주된 요인으로 지적되고 있음. 본 장 위주의 운영체제로의 전환을 추진하고 장외지점 신규 증설은 기존 장외 지점 축소 또는 통 폐합을 전제로 탄력적 허용을 추진 장외지점 설치 허가 시 설치 조건의 법제화를 추진하며 장외지점 신규 승인(허가) 및 이전 시 사전 협의제 준수. 장외발매소 평가제도 도입을 통하여 건전화 방안을 마련하도록 한다. (ㄹ) 지도감독체계 확립을 통한 건전발전 기반 구축 현장 감독요원 파견을 통한 구매상한액 준수여부조사 등 지도감독 실시가 필요한 데 이를 위해서는 사업장의 협조 및 사감위의 권한 확보가 필요. (ㅁ) 불법 온라인 도박사이트 등 감시 및 차단 기능 강화 도박사이트 자체에 대한 규제와 함께 도박사이트에 대한 접속을 차단할 수 있는 방법을 강화하고 도박자금의 거래를 규제하는 방안이 실효적인 규제수단으로 추진되어야 한다. - 49 -
2) 유발요인 통제 가) 이론과 연구를 통해 도출된 사행성 유발 요인 구분 내용 이론적 근거 1) 베팅의 속도 2) 베팅금액의 크기 3) 보상크기 4) 보상의 불규칙성 베팅 한 단위 속도 (1회 게임에 걸리는 시간) 베팅 구간 속도 (1회 게임후 다음 게임까지의 시간) 1회 게임시 원하는 금액만큼 베팅 1일 최대 베팅의 무제한성 1회 베팅에 대한 보상금액 1회 베팅시 높은 보상비율 우연에 의한 대박 경험 본전 만회 기회 간헐적 보상 이은주, 2005 박태순, 2008 아노미박탈이론, 2003 한양대학교 산학협력단, 2010 이은주, 2005; 조중근, 2006; 권석만, 2003; 한양대학교 산학협력단, 2010 강화계획이론 박태순, 2008; Blume, 1997; 한양대학교 산학협력단, 2010 5) 베팅의 확장성 한 게임당 베팅 기회(방식)의 다양성 각성이론 6) 베팅기회의 희소성 7) 베팅 접근성 8) 내부 환경성 9) 기술적 개입성 10) 경쟁심리 베팅기회나 장소가 제한적이어서 한번 베팅을 하면 오랜 시간 베팅을 하고 많 은 금액을 베팅함 베팅할 수 있는 장소의 거리 근접성 베팅할 수 있는 장소의 다양성 베팅장소 교통의 편리성 베팅장소 내 분위기(소리,화면등) 주변 사람들의 영향 현금 대용성(칩) 게임규칙을 찾기 위한 공부와 전략 지식과 기술 보유 게임 조절 능력 상대적 우월감 자부심 남들과 다른 나만의 기회(운) 한양대학교 산학협력단, 2010 이은주, 2005; 박태순, 2008; 한양대학교 산학협력단, 2010 이은주, 2005; 박태순, 2008; 한양대학교 산학협력단, 2010 각성이론 이흥표, 2001; 이은주, 2005; 한양대학교 산학협력단, 2010 놀이이론; 김영선 역, 2006; 이상률 역, 1994; 한양대학교 산학협력단, 2010-50 -
나) 국내 사행산업별 사행성 유발요인 특성 요약 구분 카지노 경마 경륜 경정 복권 체육진흥 투표권 베팅속도 - 베팅금액의 크기 보상 크기 보상의 불규칙성 베팅의 확장성 베팅기회의 희소성 베팅 접근성 내부 환경성 기술적 개입성 경쟁 심리 주 관련 높음, 관련 보통, 관련 낮음, - 평가보류(유발요인이 산업과 관련성이 모호할 경우) 다) 사행성 유발요인 통제 전략 실시 베팅속도: 베팅 가능 회수 상한제 도입 베팅금액의 크기: 베팅금액 제한 규정의 철저한 관리를 통한 사행심 완화 보상크기: 당첨 배당금(Payout) 상한제 고려 보상의 불규칙성: 기회비용에 대한 교육 실시 베팅의 확장성: 베팅의 확장성 통제방안 마련. Ex) 교차투표 축소, 동시 베팅 제한, 베팅방식 제한(단승식, 연승식, 복승식, 쌍승식, 삼복승식등 5가지 승식에 따라 최대 베팅한도액 내에서 베팅이 자유로운데 이를 제한할 필요가 있다) 베팅기회의 희소성: 강원랜드의 경우 주변에서 흔히 볼 수 없으므로 한 번 방문시 오랜 시간, 많은 돈을 베팅하는 경향이 있어 베팅기회의 희소성이 매우 높은 편이므로 전자카드 제도등을 도입하여 1일 최대 베팅시간 및 1일 최대 베팅금액 상한액을 지정하여 제한하는 것이 바람직. 베팅 접근성: 접근성에 따른 사행산업 규제 차별화 ex) 장외지점 설치 제한 등. 내부 환경성: 사행산업장 분위기 개선과 베팅한 금액에 대한 기록지 의무 발급. 기술적 개입성: 베팅 시 승률(보상 확률) 명시 방법 개선. 경쟁 심리: 가족 단위 여가 공간과 프로그램을 통한 건전한 활동으로 유도. - 51 -
라) 사업장의 지원적 도박 환경 구축 자발적, 강제적 퇴출 제도 시행 사행산업 사업장 환경에 대한 규제 시행 사행산업 사업장 별 운영자 책무 프로그램의 제정과 시행 사행산업의 사행성 감소 대책의 마련 도박의 합법적 연령을 적합한 표시를 통해 전달 합법적 연령층 사람들을 대상으로 마케팅 미성년자도박에 대한 종사자의 인식 증진 및 관련 법과 규정 게시 도박중독에 대한 브로셔 배포 신규 채용자에게 도박중독과 미성년 도박에 대한 교육 제공 영업장 관리직원, 안전요원, 고객지원 직원 대상의 추가 훈련 제공 도박중독 무료상담 전화번호 게시 도박중독의 예방과 치유에 대한 신뢰할 수 있는 조사연구 지원 도박중독과 미성년자 도박에 대한 인식증진을 위해 지역사회와 파트너십 수립 아동방임 상황을 다루는 훈련을 제공 3) 도박중독 예방치유재활 체계 구축 가) 현 지역센터의 문제점 보완 (ㄱ) 광역센터로서의 조직 보완 인력 충원 : 사업이 진행됨에 따라 상담건수와 연계사업의 양이 늘어나 직원 충원의 필요가 절실하다. 현재의 인력으로 수원 인접 도시로 거점지역을 정해서 사업을 추진하고 있지만, 향후 경기도 31개 시 군으로 사업의 범위를 확장해야 할 상황에서 경기센터가 광역센터로의 역할을 하기 위해서는 최소 20-30명의 인력이 필요할 것으로 예상된다. 예방홍보 10명, 치료재활 10명, 지역연계 및 연구 10명으로 인력을 구상해 볼 수 있겠다. 안정적 재원 확보 : 도박중독 예방사업의 활성화를 위하여 원인제공자 부담 원칙에 따라 사행산업사업자가 도박중독 예방ㆍ치유 비용 전액을 부담토록 제도 개선 등 - 52 -
(ㄴ) 도박중독자를 위한 지역 서비스 센터 설치 확대 추가적 광역상담센터 설치 필요 : 각 광역시 도 마다 허브센터의 역할을 담당 하는 광역형 상담센터가 설치 되어 도박중독 예방 치유 사업을 주관 하고 다양한 프로그램 제공과 지역사회 네트워크를 통하여 지역사회에 필요한 서비스를 제공할 뿐만 아니라 이후 설치될 지역센터의 허브역할을 담당 하도록 해야 한다. (ㄷ) 추가 설치 시설 및 센터별 차별적 역할 정립 구축 - 53 -
(ㄹ) One-stop 서비스 체계 구축 (ㅁ) 지역의 유관기관 및 전문가와 유기적 협력, 연계 체계 구축 지역사회 내 전문가, 기관 구성원들의 문제 도박 발생 요인과 협력 관계 필요성에 대한 인지도 향상 도박에 관련된 다양한 지역사회 전문가와 기관들의 협력 체계 및 정보 공유 체계 구축 문제 도박으로부터의 사회 안전망을 강화하기 위한 방안 검토 문제 도박 개입 서비스의 이용율을 높이기 위한 지역사회 내 기관들과 개입 서비스 공급 기관 간의 정보 제공과 교육 연계 체계 구축 - 54 -
도박 문제를 직접 다루지 않는 지역사회 내 여러 기관, 단체에 대하여 문제 도박에 대한 인지율 향상을 위한 정보와 교육을 제공 도박 관련 지역사회 단체 및 기관들의 설립과 지원, 연대 활동의 조장 나) 조기 발견 및 조기 개입을 위한 서비스 제공 헬프라인 이용자, 다른 분야 서비스 이용자 중 문제 도박 개입 서비스 필요 대상자의 의뢰체계 구축 - 24시간 헬프라인의 운영 - 사정 및 개입 서비스 제공 체계 구축 - 문제 도박 개입 서비스 제공 원칙의 설정 다) 개입 서비스 접근성 향상 방법적, 거리적, 시간적 접근성 향상 라) 생활의 터(setting) 별로 특화된 도박 폐해 예방 방안 수립 및 수행 대학 자체적 홍보와 행사를 통한 도박 관련 정보의 전달과 상담 의뢰 체계 구축 상담시 도박 문제를 가진 직원을 포착, 의뢰할 수 있도록 직장 상담 부서에 대한 지원 지역사회가 주관하는 문제의 파악, 대처 방안의 실천이 가능한 여건의 조성 정규 교과 과정에서 벗어난 어린이, 청소년의 도박 폐해 예방 지원 방안 마련 마) 문제 도박에 대한 지역사회의 대처 능력 및 역량 강화 문제 도박 보호 요인과 위험 요인의 이해를 위한 NGO, 지역사회 기관과 단체에 대한 정보의 제공과 교육 시행 지역사회가 주관하는 문제 도박에 대한 편견, 낙인, 수치감 해소를 위한 지역사회 문화적 배경에 적합한 홍보 방안 마련 문제 도박에 대한 지역사회 단체, 기관의 인지도 향상 문제 도박에 대한 지역사회 단체, 기관의 사업 참여율 향상 정부의 지역사회 문제 도박 관련 단체, 기관의 지원과 의견 청취 비율 증가 지역 내 어린이, 청소년들에게 도박 노출을 줄이기 위한 지역사회의 조치 지원 지역사회 교육 프로그램 시행 방안, 시행 기관에 대한 방안 마련 지역사회 교육 프로그램 효과의 측정, 보고 체계를 구축과 서비스 효과 향상 방안 마련 - 55 -
바) 연구 활성화를 통한 근거기반 정책 수행 국가적 도박 관련 연구에 대한 전략적 검토 시행 - 문제 도박 관련 국가 주도 연구 계획의 수립과 시행 - 문제 도박 관련 민간 연구의 증가 - 중장기 연구 계획에 따른 적절한 연구비의 확보 2) 사행산업 관련 주체별 책임 책임주체 책임 전략 이용자 가족 사행산업 사업자 서비스제공자 정부, 사감위 준수해야 할 전략 습득 도박으로 인한 채무에 대한 책임 이행 도박기회 제한 대처능력 강화 도박중독의 발병률 감소 지원적 도박환경 구축 도박중독 예방 및 유병률 감소 도박중독 예방 치유체계 구축 사회안전망 구축 - 예산 한도를 정한다. - 시간 한도를 정한다. - 신용카드를 소지하지 않는다. - 돈을 빌리지 않는다. - 돈을 따든 잃든 실행할 계획을 세운다 - 대리변제로 인한 중독 악화 가능성 교육 - 영업장, 도박기회 및 소비자행동에 대한 제한 - 직원교육, - 중독자 가족의 건강과 사회적 역할기능 강화 - 가족을 중독자의 부당한 압력에서 보호, 치료 자원으로 활용 - 법, 제도 개선 - 안정적 재원 확보 - 56 -
참고문헌 가톨릭대학교 산학협력단(2010). 사행산업통합감독위원회 연작보고서-도박중독 예방 치유 지역사회 서비스 운영방안. 김교헌(2009). 한국 도박중독 문제의 책임과 대처. 한국심리학회지: 건강, 14(1), 27-39. 동국대학교 산학협력단(2010). 사행산업통합감독위원회 연작보고서 - 사행산업 감독 및 이용자 보호를 위한 법적 방안 사행산업통합감독위원회(2010). 사감위법 개정안 주요 내용 사행산업통합감독위원회(2010). 사행산업 건전 발전 종합계획 추진 현황 사행산업통합감독위원회(2010). 제 86호 전체위원회 보고안건- 사행산업통합감독위원 회 3년 성과 아주대학교 산학협력단(2008). 불법도박의 실태조사 및 대책 연구. 이태원(2010). 도박조치에 대한 지각된 효과: 카지노 고객을 중심으로. 사회과학연구 제49집 2호. 인제대학원대학교 알코올 및 도박 문제 연구소(2009). 도박중독 예방 정책수립 및 모델 개발 연구 한국문화관광연구원(2010). 2009 사행산업백서. 한국산업개발연구원(2010). 사행산업의 효율적인 관리체계 구축방안 연구. 한양대학교 산학협력단(2011). 사행산업통합감독위원회 연작보고서-사행산업의 사행성 유발요인과 통제전략. 황현탁(2010). 도박의 사회학. 나남: 파주. Blaszczynski A, Ladouceur R, Shaffer H.J. (2004). A Science-based framework for responsible gamgling: The role model. Journal of gambling studies, 20(3), 301-317. - 57 -
<종 합 토 론> 제1토론 : 도박중독 예방 및 치유체계 분야 (박민수 인제대학원대학교 교수) 제2토론 : 책임도박 구현 1 (정부, 이용자 입장) (이진오 도박규제네트워크 집행위원) 제3토론 : 책임도박 구현 2 (사행산업사업자 입장) (권승세 한국마사회 유캔센터 센터장) 제4토론 : 법 제도 개선 분야 (박병식 동국대 법대 교수) - 59 -
제1토론 도박중독 예방 및 치유체계 분야 박민수 인제대학원대학교 교수 발제자들의 의견에 대부분 적극 동의하면서 일부 다른 의견이거나 추가할 내용에 대하여 제시하고자 한다. 문제도박에 대한 대책 중 가장 시급한 것은 도박중독(문제도박)이 국가의 주요 이슈 우선순위에 항상 포함되도록 하는 것이 되어야 할 것이다. 국가의 주요 이슈에 포함되어 관리된다는 것은 국회, 국무회의 수준에서 문제도박과 관련된 문제에 대하여 정기적으로 다루고, 이를 위하여 관련 정보들이 보고되고 목표 혹은 지표들이 설정되어 관리되는 것을 말한다. 즉 국가 수준에서 문제도박(도박중독)을 예방하고 폐해를 최소화하는 일에 대한 우선순위가 주요 국정지표 수준 혹은 그에 상응하는 수준에까지 상향되어야 함을 의미한다. 이를 위하여 사감위가 해야 할 일들이 검토되어야 하며, 다양한 관련 기관과 단체가 할 수 있는 일들이 논의되고 진행 상황이 관리되어야 한다. 그러한 일들 중 하나는 현재의 문제 도박의 현황과 국가적 폐해, 미래의 문제도박으로 인한 국가의 부담 등을 정확하게 파악 하여 지속적으로 홍보함으로써 국민적인 공감대를 형성해나가는 일이 있을 것이다. 다음으로는 합법적 사행산업의 기능과 목표에 대한 고찰이 필요하다. 일반적으로 도박의 본질은 대박이 터지는 것을 바라는 것이며, 도박으로 인한 이득보다는 부담이 항상 크다는 것이 일반적인 견해이다. 폐해 예방과 폐해 최소화 정책 대상이 되는 영역들은 사회적으로 바람직하지 않음에도 불구하고 근절시키고자 했을 때 불법적 일탈로 인하여 그 폐해가 더 커지는 것들을 대상으로 하며, 그 예로서 매춘, 도박, 술, 약물 등이 있다. 이러한 영역도 조금씩은 차이가 있어 주로 폐해만 있는 것에서 폐해와 이익이 공존하는 성격이 있는 것까지 영역의 차이가 있다. 공창을 두는 것은 매춘을 불법화했을 경우 음성적인 매춘으로 인하여 매춘의 폐해가 더 커지기 때문이다. 공창을 운영하는 경우 정기적인 건강 검진, 업주의 의무 사항 이행 등으로 인하여 불법적인 매춘보다 훨씬 안전하게 관리될 수 있으며, 따라서 공창(합법적 매춘)의 목적은 불법적인 위험한 매춘을 감소시키기 위함인 것이다. - 61 -
도박도 전혀 다르지 않을 것이다. 합법적 사행산업은 안전하고 책임 있는 도박을 제공함으로써 위험하고 문제도박을 유발할 가능성이 높은 불법 도박을 감소시킴으로써 도박으로 인한 폐해를 감소시키기 위함이다. 흔히 언급되듯이 사행산업은 산업적인 이득과 폐해가 있으므로 이득을 최대화시키고 폐해를 최소화시켜야 한다는 주장은 일반적으로 논의되고 있으나 이러한 논리는 실질적인 사행산업의 합법화 목적을 제대로 반영하지 못하고 있는 것이다. 도박을 근절시킬 경우 불법적인 도박으로 인하여 폐해가 더 커지기 때문에 합법화하여 관리하는 것이 가장 폐해를 줄일 수 있다는 것이 현재까지의 연구의 결과이다. 따라서 합법적 사행산업은 불법 도박과는 전혀 다른 방식의 도박 즉 안전하고 책임 있는 도박을 제공하고, 이용객들도 책임 있는 방식으로 도박에 참여하게 함으로써 책임 도박을 경험하게 하여야 한다. 이를 통하여 국가가 도박을 합법화한 취지를 이해하고 도박을 통하여 얻고자 하는 것이 대박이 아니라 즐거움, 스트레스 해소 등 오락적이라는 것을 이해시킬 수 있는 방법으로 합법적 사행산업이 관리되어야 한다. 이러한 목적을 수행하지 못하는 사행산업은 존재할 필요가 없는 것이라고 말할 수 있을 것이다. 장외발매소, 교차 투표 등은 이러한 측면에서 검토되어야 한다. 도박을 하는 사람들은 불법, 합법을 엄격하게 구분하여 하지는 않는다. 또한 환급율을 낮추거나 오락성을 높인 도박을 합법적 사행산업이 제공할 경우 이용객들은 불법 도박 으로 빠져나갈 우려가 있으며, 환급율을 낮추는 것은 별 효과가 없다는 것이 외국 연구의 결과이기도 하다. 이처럼 합법적 사행산업이 불법 도박과 경쟁하여 불법 도박을 최소화 시키기 위하여 합법적 사행산업이 갖추어야 할 여러 가지 조건에 대하여는 많은 이견이 있을 수 있으나 이는 향후 정부와 이해당사자의 논의와 많은 연구를 통하여 밝혀야 할 과제가 될 것이다. 합법적으로 안전한 도박을 하는 것과 불법 도박이 제공하는 높은 환급율이 경쟁을 하기 위하여 합법적 사행산업이 불법 도박과 같은 조건을 제공하는 것은 합법적 사행산업을 국가가 운영할 필요를 부인하는 것이 될 것이다. 현재 사행산업이 불법 도박을 최소화시키기 위하여 할 수 있는 것은 합법적 사행산업이 책임 도박을 준수하고 이용객들이 안전하게 도박할 수 있도록 운영하는 것이 될 것이다. 사행산업 사업자가 책임 도박을 제공함으로써 불법 도박을 감소시킬 수 있는 장을 제공할 수 있다는 것을 사업자들이 인식하여야 하며, 사감위가 합법적 사행산업 사업자들이 도박을 이용객들에게 안전하게 제공하도록 감시하고 관리하는 것은 현 시점에서 무엇보다도 우선적이며 시급한 일이 될 것이다. 이를 위하여 몇 가지 해결할 과제들이 있다. - 62 -