<B3BBC1F62DC0DBBEF7322E687770>

국토연 2014-07 2014년도 연구보고서 목록 국토연 2014-07 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구 제Ⅰ장 연구의 개요 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구 지속가능한 발전을 위한 지역회복력 진단과 활용 방안 연구 지속가능한 국토계획 수립지원을 위한 기법개발 및 활용방안 연구 행위자 기반의 공간변화 시뮬레이션 모형구축과 국토도시정책 활용방안 연구 공간 빅데이터를 활용한 국토도시 정책방안 연구 동북아 평화번영을 위한 두만강유역 초국경협력 실천전략 연구 산업도시의 진단 및 지속적 발전방안 연구 생활밀착형 수자원정책을 위한 지표개발과 투자 방향 연구 지역간 문화격차 해소방안 연구 지역개발사업 과다수요추정의 원인과 개선방안에 관한 연구 지역행복생활권 실현을 위한 지역 간 연계협력 활성화 방안 연구 통일기반 강화를 위한 북한 거점도시 발전모형과 남북협력 실천전략 연구 미래 국토발전 장기전망과 실천전략 연구(III) 국토변화를 고려한 홍수분석방법 개발연구 국토분야 남북한 제도통합을 위한 정책과제 소프트웨어 산업 집적지의 장소만족도 제고 방안 안전의 사회적 가치와 비용부담에 관한 기초 연구 인구감소기 읍면중심의 농촌지역정주체계 특성분석 및 정책과제 중추도시생활권의 공간적 특성과 대응과제 지역보행환경 평가모형 구축연구 지역행복생활권 단위 문화서비스의 효과적 공급방안 도시계획 규제방식 전환에 대응하기 위한 비도시지역 개발행위허가에 관한 연구 인구과소지역 공공시설 공급 및 활용방안 창조산업 창조계층 입지특성을 활용한 도시재생 방안 혁신 생활기반 강화를 통한 산업단지 복합화 전략 연구 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구 웰빙사회를 선도하는 건강도시 조성방안 연구(II) KSP 사업과 연계한 해외도시개발사업 추진전략 연구 대도시내 준공업지역 정비의 방향설정에 관한 기초연구 도시 기후변화 재해 취약성 분석 지원 플랫폼 구축방안 연구 도시재생 중간지원조직 연구 저성장 시대에 대응한 도시기본계획제도 개선방안 연구 친환경 에너지 타운 사업 추진을 위한 도시계획적 대응방안 연구 부동산 산업의 경제적 파급효과 및 육성방안 연구 주거복지 평가지표 개발 연구 건설산업의 협력적 기업 생태계 조성방안 부동산보유세 변화의 경제적 파급효과 분석 연구 임차시장 구조변화에 따른 맞춤형 주거안정 제고방안 연구 주택시장 환경 및 구조변화에 대응한 주택금융지원체계 정립방안 연구 포스트 개발시대의 택지공급체계 정립방안 연구 부동산시장 여건 변화에 대응한 주거지재생 효과분석 시스템 구축(II) 지역 부동산시장의 미시적 동태분석과 정책시뮬레이션 모형 구축 연구(II) 공공건설사업의 시공 관리 불공정행위 근절방안 연구 농촌 다문화가구 주거실태와 주택정책과제 사회경제변화에 따른 주거비용 산정방법 및 변화 분석 안전사회 실현을 위한 건설 안전관리 개선방안 연구 통화정책의 주택시장 파급경로 연구 교통정책 실효성 제고를 위한 활동기반 시뮬레이션 모형 개발 및 적용방안(II) 스마트 셀 기반 활동인구의 공간정책 활용방안 메가트렌드에 대응한 교통 SOC 정책방향 연구 교통사고에 안전한 국토 구현 지역균형발전을 도모하는 네트워크형 중추도시생활권 광역교통 거버넌스 체계 개선방향 연구 과학적 국토계획 수립을 위한 공간지식플랫폼 구축 및 활용방안 연구(I) 국민공감 국토정책 실현을 위한 지표개발 연구 공공부문 공간정보시스템 활용실태 분석을 통한 정부3.0구현방안 국민행복과 건강국토를 위한 가축재난GIS 고도화 방안 국토정책 수요 변화에 대응한 공간-통계 융합모델 개발 및 적용방안 연구 여론 모니터링을 위한 비정형 빅데이터의 시공간분석 방법론 연구 해외선진국의 공간데이터 개방동향 및 전략분석 제Ⅱ장 선행연구 및 관련 이론 검토 제Ⅲ장 민간 부문의 참여 여건 및 현황 제Ⅳ장 해외사례 조사 제Ⅴ장 민간참여 실태조사 분석 및 결과의 적용 제VI장 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 제VII장 결론 및 향후과제 유재윤(兪在潤) 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구 Promoting private sector s participation for urban regeneration 국토연구원 국토관리ㆍ도시연구본부 선임연구위원 연구실적 및 논문 국가도시재생기본방침 수립을 위한 연구 (2014) 경제기반 강화를 위한 도시재생 방안 (2013) 등 정소양(鄭召羊) 국토연구원 국토관리ㆍ도시연구본부 책임연구원 연구실적 및 논문 국가도시재생기본방침 수립을 위한 연구 (2014) 경제기반 강화를 위한 도시재생 방안 (2013) 등 박정은(朴廷王思) 국토연구원 국토관리ㆍ도시연구본부 책임연구원 연구실적 및 논문 국가도시재생기본방침 수립을 위한 연구 (2014) 기성시가지 재생을 위한 효율적 도시관리제도 개선방안 연구 (2012) 등 유재윤 정소양 박정은 조판기 권혁일 송지은 박새롬 조판기(趙判基) 국토연구원 국토관리ㆍ도시연구본부 연구위원 연구실적 및 논문 생활인프라 실태의 도시간 비교분석 및 정비방안 연구 (2013) 종전부동산 활용계획 수립 연구 (2013) 등 권혁일(權赫一) 국토연구원 국토관리ㆍ도시연구본부 연구원 연구실적 및 논문 국가도시재생기본방침 수립을 위한 연구 (2014) 지역맞춤형 도시재생의 통합적 추진을 위한 도시재생의 실효성 제고방안 (2013) 등 송지은(宋知恩) 국토연구원 국토관리ㆍ도시연구본부 연구원 연구실적 및 논문 국가도시재생기본방침 수립을 위한 연구 (2014) 민 군복합형 관광미항 지역발전계획 (2011) 등 박새롬(朴새롬) 국토연구원 국토관리ㆍ도시연구본부 연구원 연구실적 및 논문 주택재개발 사업에 따른 원주민과 이주민간의 장소애착, 공동체의식 및 주거만족도에 관한 연구 (2014) 등 국토연구원(Korea Research Institute for Human Settlements) 국토연구원은 국토자원의 효율적인 이용 개발 보전에 관한 정책을 종합적으로 연구함으로써 국토의 균형발전과 국민생활의 질 향상에 기여하기 위하여 1978년 설립되었다. 설립 이래 지속가능한 국토발전, 개발과 보전의 조화, 주택과 인프라시설 공급을 위한 연구를 수행함으로써 아름다운 국토를 창조하여 국민의 행복을 향상하기 위해 노력해왔다. 국토연구원은 국토개발과 보전뿐만 아니라 국가의 경제발전과 국민의 삶의 질 개선에도 중요한 역할을 하고 있다. 위 보고서는 실비로 보급하고 있습니다. 필요하신 분은 지식정보실로 문의하시기 바랍니다. (전화 : 031-380-0425, E-mail : skkim@krihs.re.kr) 홈페이지에서 보고서 목록을 검색할 수 있습니다(http://www.krihs.re.kr) 431-712 경기도 안양시 동안구 시민대로 254 전화. 031 380 0114 팩스. 031 380 0470 ISBN : 979-11-85948-20-1

도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구 Promoting private sector's participation for urban regeneration 유재윤, 정소양, 박정은, 조판기, 권혁일, 송지은, 박새롬

연구진 연구책임 유재윤 선임연구위원 정소양 책임연구원 박정은 책임연구원 조판기 연구위원 권혁일 연구원 송지은 연구원 박새롬 연구원 외부연구진(가나다순) 김기홍 국토교통부 도시재생사업단 연구원 김정후 런던대학교 UCL 연구교수 박병순 한국토지주택공사 차장 이삼수 토지주택연구원 수석연구원 황규홍 토지주택연구원 수석연구원 연구심의위원 김동주 국토연구원 선임연구위원 김태환 국토연구원 선임연구위원 이왕건 국토연구원 선임연구위원 박세훈 국토연구원 연구위원 김진범 국토연구원 책임연구원 강승일 코람코자산신탁 경영기획본부장 김동호 부산광역시 마을만들기지원센터장 양병현 서울특별시 도시계획과 도시재생정책팀장

P R E F A C E 발간사 지난 2013년 시행된 도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법 은 쇠퇴한 도시공 간의 활력 회복을 위해 공공의 역할과 지원을 강화하고자 하는 것이 핵심적 목적이다. 이러한 배경에는 주로 민간의 사업성 기제에 의하여 추진되어 오던 기존 도시정비사업 의 결과 나타난 낮은 재정착율과 이에 따른 지역공동체 붕괴, 지역경제와의 연계성 부족, 획일적 경관, 시민 친화적 공간의 부족, 부동산경기에 대한 민감성 등의 문제점에 대한 반성이 깔려 있다. 한편 도시재생은 과거 물리적 정비에 의존하던 방식을 넘어서 사회 경제 문화 등 종합적 접근을 지향하고 있다. 이를 위해서는 자발성, 다양성, 창의성 등의 덕목이 요구되는데 이는 공공 부문보다는 민간 부문의 자유롭고 활발한 참여로부터 비롯되는 특성이다. 이러한 관점에서 도시재생 과정에서의 민간의 역할은 도시재생의 근본적 가치를 달성하는데 매우 핵심적인 요소다. 그럼에도 불구하고 그동안 도시재생 연구는 지나치게 공공의 역할에만 초점이 맞추어져 왔던 것이 사실이다. 중앙정부와 지방자치단체의 재정 및 행정역량을 감안하 더라도 공공주도에만 의존한 도시재생에는 한계가 있다. 그렇다고 민간 참여를 유도하 기 위하여 도시재생의 최우선 목적인 공공성이 훼손되지 않아야 함은 물론이다. 이러한 배경 하에서 본 연구는 아직 국내 사례가 드물고 이렇다 할 모델이 정립되어 있지 않은 도시경제기반형 도시재생을 중심으로 민간의 참여가 가능하기 위해서는 어떠한 여건이 조성되어야 하며 이를 위한 추진전략은 무엇인지를 살펴보았다. 먼저 선행연구 및 국내 여건을 검토하고 해외사례를 살펴보았다. 이와 함께, 잠재적 인 도시재생 민간 참여자라 할 수 있는 디벨로퍼, 건설기업, 일반기업, 금융기관, 컨설팅, 소상공인 등 다양한 민간 비즈니스 그룹을 대상으로 심층면담을 실시하고 이를 논리적으로 구조화하기 위하여 질적 연구방법인 근거이론에 의하여 인과관계를 설정하였다. 이러한 인과구조의 결과로서 대응전략이 도출되는데 이를 도시재생의 i

실제 대상지에 적용해보면서 현장수용성을 검증하는 절차를 거치도록 하였다. 이러한 과정을 거쳐 도출된 정책방안은 크게 도시재생의 주체, 계획 및 제도기반, 재원확보와 관련되어 있다. 즉 도시재생디벨로퍼의 육성, 민간의 자생적 조직과 노력의 활용, 장소중심적 통합계획 수립을 통한 민간참여 촉진, 지역자산을 활용한 창의적 기획과 소규모 점진적 정비로의 전환, 국공유지 및 기업 보유 부동산의 활용, 안정적 장기 금융재원 확보, 도시재생 투자 상품 및 수익모델의 구축, 메자닌 금융 등 다양한 금융기법의 도입, TIF 등 혁신적 재원조달 기법 도입을 위한 유연한 금융재정 체계 정립, 민간참여 마중물 역할 수행을 위한 공공의 선도적 투자, 규제완화 및 공공의 관행 개선 등의 정책방안을 제안하였으며 이에 대한 세부 추진전략을 논의하였다. 본 연구는 본격적 도시재생 시대를 앞두고 정부, 주민과 함께 도시재생을 이끌 주역인 민간 부문의 참여를 촉진하기 위한 방안을 모색하였다는데 큰 의미가 있다. 이 연구의 결과로서 향후 공공이 선도하고 민간이 참여하는 선순환 관계를 형성하면서 지속가능한 도시재생을 달성하기 위한 전략들이 제안되었으나 구체적인 실천수단을 도출하는 것은 하나하나가 별도의 연구주제로서 추진되어야 할 과제이다. 이와 함께 아직 도시경제기반형 도시재생의 개념과 모델이 정립되지 않은 상황에서 국내 사례 및 실증적 자료의 부족을 보완하기 위하여 질적 연구방법으로 접근하기는 했으나 객관적 분석이 결여된 점도 연구의 한계로서 지적될 수밖에 없을 것이다. 본 연구를 수행함에 있어 유재윤, 정소양, 박정은, 조판기, 권혁일, 송지은, 박새롬 등은 바쁜 일정에도 불구하고 도시재생에 대한 열정으로 무려 24인에 대한 심층면담과 함께 현장조사를 실시하였고 시종일관 진지한 토론과 적극적인 협업과정을 통하여 소기의 성과를 이루어내었다. 아울러 연구심의, 보고서 리뷰, 자문 및 원고작성, 전문가 강의 등의 형태로 많은 도움을 주신 전문가 분들께 심심한 감사를 드리며, 마지막으로 심층면담 과정에서 귀한 시간을 할애하여 진지하게 의견을 말씀해 주신 분들께도 깊은 감사의 말씀을 전하고자 한다. 2014년 12월 국토연구원장 김 경 환 ii

F I N D I N G S 주요 내용 및 정책제안 본 연구보고서의 주요 내용은 다음과 같음 도시재생은 과거 도시정비사업에 비해 공공성이 강조된다는 점에서 공공의 역할이 더 중요하나, 정부재원의 부족과 물리적 정비사업 뿐만 아니라 사 회 경제 문화 등 다양한 접근이 요구되는 도시재생의 특징을 고려할 때, 민간의 참여가 절실하게 요구됨 미국, 영국, 일본 등 선진국의 경우 민간투자, 디벨로퍼, 상업지역내에서의 자생적 재생활동 등에 의한 민간참여가 활발 국내 도시재생 과정에서 민간참여 여건, 가능성, 정책방안 등을 도출하기 위하여 관계자를 대상으로 심층면담 조사를 실시하였고, 이를 토대로 민간참여 활성화 모형을 도출한 뒤 그 결과를 사례도시에 적용하여 모형의 설명력을 제고하였음 실태분석결과를 토대로 민간 부문 활성화를 위해 주체, 계획 및 제도, 재원 등 정책의 기본방향(3개)과 주요 정책방안(11개)을 제시하였음 본 연구보고서의 정책제안은 다음과 같음 ❶ [주체] 도시재생디벨로퍼를 육성함과 동시에 민간의 자생적 조직과 노력을 최대한 활용하는 등 한국형 도시재생 주체를 육성하여야 함 ❷ [계획 및 제도] 장소중심적 통합계획 수립, 지역자산을 활용한 창의적 기획과 소규모 점진적 정비로의 전환, 국공유지 및 기업 보유 부동산 등의 활용, 규제완화 및 공공 부문 관행개선 등 민간참여 활성화를 위한 계획 및 제도적 여건을 조성하여야 함 ❸ [재원] 안정적 장기 금융재원 확보, 도시재생사업 투자 상품 및 수익모델 구축, 메자닌 금융 등 다양한 금융기법의 도입, TIF 등 혁신적 재원조달 기법 도입을 위한 유연한 금융재정 체계의 정립, 공공 부문의 선도적 투자 등 안정적이고 다각적인 금융재원 확보 및 공공의 마중물 투자가 이루어져야 함 iii

S U M M A R Y 요약 1. 연구의 배경 및 목적 도시재생은 과거 도시정비사업의 주요 동력인 민간의 사업성 논리로부터 배제되었 던 지방도시의 쇠퇴지역 등에 대하여 공공의 역할을 강화함으로써 생활환경을 개선하고 도시경제 구조를 개선하는 계기로 삼으려는데 목적이 있음 그러나 지방자치단체의 재정은 물론, 중앙정부의 재정 여건상 도시재생에 대한 예산이 크게 부족한 실정으로 공공의 재정에만 의존하여 도시의 쇠퇴문제를 개선하는 것은 현실적으로 불가능함 도시재생은 물리적 정비사업에 국한되는 것이 아니고, 경제 사회 문화 등 다양한 분야의 종합적 접근에 의하여 달성이 가능하며, 이를 위해서는 민간의 자발성, 다양성, 창의성 등이 요구된다는 점에서도 민간의 참여가 도시재생 사업 성공의 관건임 도시재생사업에 민간 부문 참여를 촉진시키기 위해서는 수익성 위주의 기존 도시개발사업과는 다른 수익모델과 참여방식이 요구되나 지금까지 이에 대한 정책방안이나 연구가 부재한 상황임 본 연구는 도시재생 활성화를 위해 반드시 필요한 민간 부문의 역할을 정립하고 실태를 분석한 후, 이들의 활발한 참여를 유도하기 위한 기본방향과 정책대안을 제시하는 것이 목적임 v

2. 도시재생 및 민간비즈니스 관련 논의 1) 도시재생사업에서의 공공성-수익성의 조화를 위한 대안 모색 재개발 의사결정이론, 입지이론, 공공재 이론의 검토 및 도시재생 분야 적용을 통해 도시재생사업의 특성을 이해하고 공공과 민간의 역할을 모색하기 위한 이론 적 토대 마련 도시재생사업은 민간의 수익성에만 의존하지 않고 공공성이 강조된다는 점에서 과거 정비사업과 차별화되며, 사회 경제 문화 등 종합적 접근을 지향한다는 점에서 민간의 유연하고 창의적인 접근이 중요 도시재생사업을 공공성과 수익성의 기준에 따라 분류하고, 공공성과 수익성의 상충구조 속에서 조화로운 사업추진을 위한 대안을 제시 도시재생사업은 핵심사업(높은 공공성과 수익성), 일반적 경제활동(보통의 공공 성과 수익성), 재생지원사업(높은 공공성, 낮은 수익성)으로 구분이 가능함 추진방식으로는 역할분담, 목표의 절충, 사업간 결합, 주체의 통합이라는 4가지 대안별 장단점을 고려한 적정 대안의 도출이 가능함 구분 내용 장점 단점 역할분담 방식 목표절충 방식 사업간 결합 방식 주체통합 방식 <표> 공공성-수익성 조화를 위한 도시재생사업 추진방식 대안 비교 수익성이 높은 핵심사업 등은 민간, 수익성이 낮으나 공공성이 높은 재생 사업 등은 공공이 담당하는 방안 공공적 목표와 수익 목표의 절충을 통하여 사회적으로 수용가능한 수 준의 목표를 설정하는 방안 동일한 주체가 다양한 수익구조의 사업들을 결합함으로써 사업성이 보전되게 하는 방안 공공주체와 민간주체가 컨소시엄 등으로 통합된 주체를 만들어서 추 진하는 방안 민간과 공공이 본연의 기능 에 맞게 명확하게 역할 분담 공공과 민간의 역할을 분리 하면서도 공공성과 수익성 을 조화 컨소시움과 같은 통합주체 를 만들지 않고도 공공성과 수익성을 조화 공공성과 수익성이 통합된 조직에서 조화될 경우, 강 력한 추진력 기대 공공적 기여 없이 개발이익 등 을 민간이 독점할 우려 명확한 기준이 없을 경우 공공성이 훼손되거나 협상과정 등에서 어느 일방에 과도한 부담을 줄 우려 주체의 성격에 맞지 않는 사업 을 추진하거나 이질적 사업을 결합함으로써 발생하는 비효 율 가능성 이중적 경영 목표에 의한 비효 율 및 다른 목적을 가진 주체 간에 의사결정의 어려움 등 발 생 우려 vi

2) 도시재생에서 민간비즈니스의 역할과 참여 경제적 사회적 물리적 측면의 종합적인 고려, 기존 자산을 활용하는 점진적 정비 등의 특성을 고려하여 도시재생의 시간적 범위를 기획단계, 여건 및 기반 조성의 시행단계, 그리고 이후 다양한 주체에 의한 경제활동이 이루어지는 관리 운영단계로 설정함 주요 민간주체에는 시행사, 시공사와 함께 지역산업 및 도시재생 연계 서비스 공급주체로서의 일반기업을 포함한 기업, 도시재생 전 단계에 걸쳐 투융자를 담당할 금융, 계획수립 사업타당성 분석 지역역량강화 등을 위한 컨설팅업체, 그리고 지역 내에서 일상적 경제활동을 영위하는 소상공인을 선정함 민간 부문은 공공성 측면 보다는 개인의 이익에 국한하는 주체로 규정하였으며, 주민은 포함하지 않음 도시재생사업을 일반적 경제활동과 마찬가지로 자본, 노동, 토지, 기술 등의 생산요소에 의한 것으로 보고 도시재생 단계별로 각각의 생산요소를 담당할 민간주체를 설정함 <그림> 민간 부문(주체별)의 도시재생 단계별 참여 가능성 vii

3. 민간 부문의 참여 여건 및 현황 지금까지 도시재생사업은 주로 공공 부문 주도로 추진되었으며, 기업, 금융 등 다양한 민간 부문의 도시재생 참여는 이루어지지 못하고 있는 실정임 향후 확대될 것으로 예상되는 민간 부문의 국내 참여여건을 제도적 재정적 경 제적 측면에서 여건과 미래변화 동향을 전망해봄 (제도 여건) 기존 도시정비 관련법에는 민간이 조합을 구성하여 사업의 직접적 주체로 참여할 수 있는 충분한 근거가 마련되어 있으며, 도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법 과 국가도시재생기본방침에서도 민간의 역할 및 참여확대를 위한 지원방안의 필요성을 강조하고 있음 (재정 여건) 국가재정 중 도시재생사업과 직접적 관련이 있는 SOC부문의 예산 감소, 지방자치단체의 재정자립도 취약 등 공공 부문의 충분한 재정확보가 어려움 다양한 부처 간 사업을 장소중심적으로 연계 추진하여 시너지를 높이고, 주택도 시기금의 개편에 따른 도시재생사업에의 적절한 활용 및 기타 민간 재원 투자를 유인하기 위한 정책적 수단 마련이 필요함 (금융시장 여건) 향후 은행, 보험, 증권 등 자산의 구성 및 운용방식이 다른 금융기관별 다양한 참여가 가능하되, 특히 도시재생사업이 장기적, 안정적인 저금리를 추구한다고 볼 때 보험 등 장기적 자산 운용구조를 가진 자금의 참여를 기대해볼 수 있음 (부동산시장 여건) 최근 사회경제적 여건변화에 따라 사유지 매입은 더욱 어려워질 것으로 보여 향후 국공유지나 기업부동산 활용을 통한 사업성 제고 방안이 필요함 월세 비중 증가에 따라 기업형 임대주택사업의 확대 가능성이 있으며, 상업용 부동산(오피스 매장용 빌딩)의 공실률은 증가 추세이며, 임대료 수준은 지방에 비해 수도권이 월등히 높게 나타나는 한편, 토지가격은 부동산시장 침체에도 불구하고 꾸준한 상승세임 viii

(지역경제 여건) 수도권 외 지방도시 대부분의 지역경제 기반은 미약하여 도시재생 투자 여건은 취약하며, 이는 사업체수와 종사자수의 연평균 증감, 연매출액 기준 주요 상권 조사결과에서도 유사한 것으로 나타남 6대 광역시를 대상으로 원도심의 쇠퇴현상에 대한 조사에 따르면 이들 원도심에 서 지속적으로 인구 및 사업체수 감소가 이어지고 있어 특히 지방도시 기존 도심의 재생 및 민간참여를 위한 투자 유도가 필요함 (미래여건 및 기회요인) 새롭고 다양한 비즈니스 모델을 추구하는 창조산업군 등 민간의 창의적 에너지를 끌어들일 수 있는 여건을 도시재생 차원에서 마련해 줄 필요가 있음 노후 인프라의 개선 수요 증가에 따른 민간의 역할 증대가 예상되며, 도시환경의 종합적 개선을 위해 자원의 재생 및 복원, 공동체 유지와 도시의 성능 및 환경복원 등 다양한 도시재생 관련기술의 개발이 필요함 4. 해외사례 조사 1) 민간의 도시재생 추진 사례 거버넌스적 주체에 의한 추진과 종합적인 접근 및 여건조성 이후에도 민간에 의한 지속적인 도시재생 활동이 이루어짐 일본 마루카메마찌 상점가 재생사례는 상점가번영회가 주도하여 상권개발과 함께 문화, 주택, 병원, 복지 시설을 도입함으로써 도심 활력과 정주인구의 증가를 촉진하고 도심 활성화를 달성한 사례임 일본 록본기힐즈는 종합부동산 디벨로퍼인 모리빌딩(주)에 의한 개발사례로 금융권의 안정적 재원조달, 장기적인 임대운영방식, 다양한 지역사회 관리 운 영 활동을 통해 지역과 자산 가치의 향상을 동시에 추구함 미국의 보스턴시 퀸시마켓, 볼티모어 항구 및 찰스센터 재생사례, 라스베이거스 도심재생사례 등은 침체된 기존 도심경제를 살리기 위해 민간 기업이 주도적인 ix

역할을 맡아 추진한 사례로 공공과의 긴밀한 협력, 학교 등 기반시설에 대한 선투자 및 지역기반 기업들의 자생 지원 등의 특징을 보임 2) 민간의 참여 활성화를 위한 정책 제도 공공 차원에서 민간 부문의 참여 활성화를 위해 활용하는 정책 및 제도는 기성시가 지 상업지역에서의 BID(Business Improvement Districts), 기업참여 유도를 위한 특례 및 지속적인 재원조달 방안 측면에서 살펴봄 미국, 일본, 영국 등은 중심시가지 및 상업업무지역의 활성화를 목적으로 BID 제도를 통해 해당지역의 자산소유주 및 상인들에게 부담금을 징수하여 도시정비 에 필요한 비용을 충당하고 이를 자체조직이 관리 운영하도록 유도함 미국, 영국은 기업의 적극적 유치를 위해 엔터프라이즈 존(임파워먼트 존)을 설정하고 세제혜택, 저리융자, 규제완화 등의 인센티브를 제공하여 장기적인 세수증대, 고용창출 및 쇠퇴지역의 물리적 환경개선에 필요한 재정을 확충함 일본은 도시재생긴급정비지역에서 도시계획 제안제도를 운영하며, 도시재생특 별지구 내 사업은 용적률 제한 및 용도규제 완화, 인허가기간 단축 등이 가능 한편, 해외 선진국들은 기성시가지 활성화를 위한 재원확보 차원에서 효과적인 제도(TIF, BID 등)를 운영하고 있음 5. 민간참여 실태조사 분석 및 결과의 적용 1) 분석의 틀 기업, 금융, 컨설팅업체, 소상공인 등 주요 도시재생 민간주체를 대상으로 도시재생 사업 참여의향 및 참여가능성을 조사함 현재는 도시재생 제도도입의 초기단계로 객관적 자료 축적 미흡, 도시경제기반형 도시재생에 대한 공통인식 부재, 주체별로 상이한 입장과 특성 등으로 평균치에 의한 계량적 진단에는 한계가 있음 x

현재 제약조건을 고려할 때 도시재생 민간참여 활성화라는 새로운 주제에 대해서 는 중립적이고 객관적 입장에서 현장을 중심으로 발견되는 주체별 여건과 참여가 능성을 조사하는 것이 선행되어야 함 이 연구는 사전에 정해진 가설 또는 결론을 증명하는 접근방식(양적연구방법)이 아니라, 문제의식만을 가지고 현장에서 일어나는 다각적인 상황을 파악하고 이를 분석하여 귀납적으로 결론을 도출하는 방식인 질적 연구방법론을 활용하였음 특히, 현장에 기반을 둔 개념과 이슈들을 도출하고 분석하는 데 목적이 있는 근거이론이라는 틀을 활용하여 다양한 개념과 이슈들을 중립적 입장에서 범주화 과정을 통하여 방대한 내용의 면담조사 결과를 체계적 종합적으로 분석하였음 가장 먼저, 시행사, 시공사, 민간기업, 소상공인, 금융, 컨설팅업체별로 할당표집 및 눈덩이표집을 활용하여 총 24인의 조사대상자를 선정하여 2개월에 걸쳐 심층면담조사를 실시하였음 면담결과는 메모 면담일지 작성 개방코딩 축코딩 선택코딩의 5단계를 거쳐 정리하였으며, 면담내용을 미리 설정한 가설에 맞추어 상황을 재구성하는 방식이 아니라 현장에서 발견된 사실들을 중립적 입장에서 패러다임 모델에서 제시하는 범주화 과정을 거쳐 최종적으로 민간참여 활성화 모델을 완성하였음 <그림> 근거이론을 활용한 민간주체 실태조사 분석 과정 xi

2) 민간참여 활성화를 위한 전략 도출 도시재생의 민간참여와 관련한 개념을 근거이론에 따라 범주화하면, 도시재생 관련 외부여건, 도시재생 관련주체 동향, 민간 참여의 어려움, 도시재생사업 민간참 여를 위한 조건, 민간참여 활성화를 위한 전략 마련, 기대효과로 정리됨 근거이론의 패러다임 모델을 적용하여 도출한 민간참여 활성화 모델 을 도시재생 사업과 관련한 주체, 계획과 제도, 재원의 관점으로 분류하고, 범주 간 인과관계를 분석함 <그림> 민간참여 활성화 모델 도출 xii

도시재생 과정에서 민간참여 활성화 전략수립을 위한 고려사항을 정리하면, (주체) 공공의 마중물 역할의 확대 선행, 지역발전과 연계한 장기적 사업을 지향하고 다양한 주체 간 협업이 가능한 새로운 사업주체의 육성 등임 (계획 제도) 사업비 절감 위한 국공유지 활용 방안, 구도심 상권 지원방안, 계획모델 의 정립과 공유 확산 및 규제완화와 공공성 확보를 위한 제도적 틀 마련 등임 (재원) 장기투자, 임대운영, 커뮤니티 연계 등을 고려한 사업모델 제시, 보험 등 금융주체의 참여 유도, 공적자금을 통한 안정적 투자계획 마련 등임 3) 사례지역 분석 면담조사 결과를 토대로 작성된 민간참여 활성화 모델의 현장 적용 가능성을 검증하기 위해 도시재생사업을 추진하고 있는 사례도시 두 곳에 본 전략을 적용함 사례도시는 특화된 대표적인 연계산업의 유무에 따라 지역산업연계형과 도시서 비스수요기반형으로 나누어 선정하였음 적용 결과 두 도시 모두 현상과 관련성이 낮은 전략을 마련하고 있어 민간참여 유도를 위해서는 구체화되고 현실적인 방안 마련이 필요함 지속적인 사업추진을 위해서는 지역 기반의 민간기업, 조직 등의 적극적인 육성 및 해외 BID와 같은 자체적인 투자 관리방안 도입을 고려할 필요가 있음 6. 민간 부문 참여 활성화 방안 도시재생에 대한 민간 부문의 참여활성화를 위한 3가지 정책 기본방향 및 국내의 제도 및 계획적 환경 등을 감안하여 11가지 구체적인 정책방안을 제시함 한국형 도시재생 주체의 육성 을 통해 사업의 기획 추진뿐만 아니라 지속적인 운영 관리단계까지 고려함으로써 기업의 자산가치 증진뿐만 아니라 지역발전을 동시에 추구해야함 (도시재생디벨로퍼의 육성) 도시재생디벨로퍼의 육성을 통해 도시활성화에 대한 xiii

종합적인 기획, 민간 부문의 효과적인 참여 및 시행 이후 지속적인 관리 운영이 가능하도록 해야 하며, 이를 위해 먼저 공기업을 도시재생 에이전트로 전환하는 방안 등의 검토가 필요함 (민간의 자생적 조직과 노력을 최대한 활용) 지역 구성원이 스스로 재원과 노력을 동원하여 지속적인 재생활동을 하고, 공공은 이를 행 재정적으로 지원하는 체계를 만들어가는 것이 중요함 민간참여 활성화를 위한 계획 및 제도적 여건 조성 으로 도시재생활성화계획에 기반을 두어 사업간 시너지를 제시함으로써 민간 참여를 촉진하고, 저비용 사업구 조로의 전환, 국공유지 및 기업보유 부동산의 활용 등을 유도해야함 (장소중심적 통합계획 수립을 통한 민간 부문의 참여 촉진) 도시재생활성화계획 을 통해 지역 발전전망과 사업 신뢰성을 제고하여 지역 내 개별사업가, 금융기관 등의 참여를 끌어내고, 유사사업간 연계체계 구축을 통해 사업추진 효율성 제고 (지역자산을 활용한 창의적 기획과 소규모 점진적인 정비로 전환) 기존 커뮤니티 를 보전하면서 지역자산을 적재적소에 잘 활용하여 저비용 사업구조를 구축할 필요가 있으며, 이를 위해 자생적 지역조직, 기업 등의 적극적 참여유도가 중요 (국공유지, 기업 보유 부동산을 활용한 도시재생) 미활용, 방치, 또는 활용계획이 불투명한 국공유지의 활용을 위해 법 개정의 검토가 필요하며, 도시재생사업에 대한 국공유지 및 기업보유 부동산의 적극적 활용을 위해 공동지분소유방식의 신탁사업 등의 도입이 필요함 (규제완화 및 공공 부문의 관행 개선) 공공은 특구제도 활용 등을 고려하여 민간의 입장에서 규제의 완화 개선이 필요한 부분을 검토해야 하며, 기타 과도한 공공시설 부담 요구, 불필요한 행정절차 등의 관행 개선이 요구됨 장기적인 도시재생사업 추진을 위한 안정적이고 다각적인 금융재원 확보 및 공공의 마중물 투자 가 중요함 (안정적 장기 금융재원 확보를 위한 방안) 보험, 지역금고 등 활용가능성이 높은 대체투자 자금의 적극적인 유치가 가능할 것으로 전망되며 이를 위해 xiv

제도개선 및 적절한 투자상품화 선행이 요구됨 (도시재생사업 투자상품 및 수익모델 구축) 장기임대 수익구조 전환을 위해 먼저 신뢰성 있는 데이터베이스와 재무모델이 구축되어야 하며, (가칭)도시재생 투자포럼을 통한 관련 주체 간 활발한 의견교환이 중요함 (메자닌 금융 등 다양한 금융기법의 도시재생사업 도입) 조달이 어려운 중간규모 의 리스크 자금을 안정적 금리로 장기간 공급하는 메자닌금융의 도입을 위해 대상사업, 상환기간, 한도액 등 지원요건이 구체적으로 제시되어야 하며, 이외에 도 우리나라에 적용이 가능한 유연한 금융기법에 대한 검토가 필요함 (조세담보금융(TIF) 등 혁신적 재원조달 기법을 도입을 위한 유연한 금융재정체 계의 정립) 기존 정비사업과 달리 지역커뮤니티 전반의 활성화를 궁극적 목표로 하는 도시재생사업의 추진을 위해서는 TIF 등에 대한 보다 전향적인 검토와 함께 도입 및 운용방법에 대한 구체적인 검토가 필요함 (민간참여 마중물 역할 수행을 위한 공공 부문의 선도적 투자) 공공 관점에서 필요하나 수익성이 부족한 사업의 추진을 위해 주택도시기금을 활용한 투자 및 융자 지원 등 공공의 선도적 투자로 사업신뢰성을 높일 필요가 있음 <그림> 정책방안 도출과정 xv

C O N T E N T S 차례 발 간 사 i 주요 내용 및 정책제안 iii 요 약 v 제I장. 연구의 개요 1 1. 연구의 배경 및 필요성 3 1) 연구의 배경 3 2) 연구의 필요성 4 2. 연구목적 5 3. 연구 기대효과 5 4. 연구 범위 6 1) 공간적 범위 6 2) 시간적 범위 6 3) 내용적 범위 6 5. 연구 방법 7 1) 연구 방법론 7 2) 연구의 틀 9 제II장 선행연구 및 관련 이론 검토 13 1. 선행연구 검토 및 본 연구의 차별성 15 1) 선행연구 현황 15 2) 선행연구와의 차별성 16 xvii

2. 이론적 틀 18 1) 도시 재개발 및 도시재생 의사결정 구조 18 2) 입지이론과 민간 주체 19 3) 공공성 수익성 구조에서의 도시재생사업 22 3. 도시재생 및 민간비즈니스 관련 논의 27 1) 도시재생 관련 논의 27 2) 민간비즈니스 관련 논의 29 3) 도시재생에서 민간의 참여와 역할 32 제III장 민간 부문의 참여 여건 및 현황 37 1. 민간 부문의 참여 여건 분석 39 1) 제도 여건 39 2) 재정여건 41 3) 금융시장 여건 46 4) 부동산시장 여건 49 5) 지역경제 여건 55 6) 미래여건 및 기회요인 59 2. 기존 민간참여 실적 63 1) 과거 도시개발사업에서의 민간참여 63 2) 기존 도시재생사업 참여 실적 65 3. 소결 및 시사점 66 제Ⅳ장 해외사례 조사 69 1. 민간의 도시재생 추진 사례 71 1) 일본 다카마쯔시 마루카메마찌 상점가 사례 71 2) 일본 도쿄도 록본기 힐즈 73 3) 보스턴 퀸시 마켓 활성화 사례 75 4) 미국 뉴저지 주 뉴브른즈웍 시(city of New Brunswick, New Jersey) 76 xviii

5) 미국 볼티모어 항구 및 찰스 센터 78 6) 라스베이거스 시 자포스(Zappos)기업의 도심 활성화 80 2. 민간의 참여 활성화를 위한 정책 제도 81 1) 기성시가지 상업지역 활성화를 위한 제도 81 2) 기업참여를 유도하기 위한 제도 84 3) 도시재생의 지속적 재원조달 제도 86 3. 소결 91 1) 민간 주도 도시재생 추진사례 시사점 91 2) 민간의 참여 활성화를 위한 정책 제도 시사점 92 제Ⅴ장 민간 참여 실태조사 분석 및 결과의 적용 93 1. 분석의 틀 95 1) 조사 분석 방법론의 모색 95 2) 근거이론에 기반한 패러다임 모델 97 3) 면담조사 방법 및 대상 99 2. 주체별 주요 면담내용 103 3. 민간참여 활성화 관련 이슈 도출 106 1) 관련이슈 종합분석 106 2) 이슈 간 인과관계 설정과 핵심이슈 도출 120 4. 사례지역 분석 125 1) 사례지역 선정 125 2) 지역산업연계형(A시) 126 3) 도시서비스수요기반형(B시) 129 4) 시사점 도출 132 제Ⅵ장 민간 부문 참여 활성화 방안 133 1. 정책의 기본방향 도출 135 1) 정책 기본방향 및 주요 정책방안 도출 과정 135 2) 정책 기본방향 137 xix

2. 정책방안 138 1) 한국형 도시재생 주체의 육성 138 2) 민간참여 활성화를 위한 계획 및 제도적 여건 조성 141 3) 안정적이고 다각화된 금융재원 확보 및 공공의 마중물 투자 148 제Ⅶ장 결론 및 향후과제 155 1. 연구의 결론 및 정책제언 157 1) 결론 157 2) 정책제언 158 2. 연구의 성과와 향후 과제 159 1) 연구의 성과 159 2) 향후 과제 160 참고문헌 161 SUMMARY 167 부록 171 xx

표 차 례 <표 1-1> 도시경제기반형 도시재생의 유형 및 추진단계별 분석의 틀 10 <표 2-1> 선행연구 검토 17 <표 2-2> 공공성-수익성 조화를 위한 도시재생사업 추진방식 대안 비교 26 <표 2-3> 도시재생과 기존 도시정비 간 비교 27 <표 2-4> 도시재생의 주요 주체 33 <표 3-1> 분야별 재원배분 전망 42 <표 3-2> 2014년도 국토교통부 지역 및 도시 부문 세출예산 현황 43 <표 3-3> 2014년도 국토교통부 주택 부문 세출예산 현황 44 <표 3-4> 광역지역발전특별회계 계정별 예산안 현황 45 <표 3-5> 지방자치단체 재정자립도(일반) 시 도별 현황 45 <표 3-6> 2014년도 지방자치단체 세출예산 현황 46 <표 3-7> 총 금융자산 잔액 및 구성비 추이 46 <표 3-8> 제2금융권 A금융사 여신자산의 상환기간(Duration) 현황 47 <표 3-9> 국고채 및 회사채 금리 추이 48 <표 3-10> 연도별 상업용부동산 공실률 추세 (오피스, 매장용) 51 <표 3-11> 상업용부동산 지역별 공실률 (오피스, 매장용) 51 <표 3-12> 상업용부동산 임대료 추세 (오피스, 매장용) 52 <표 3-13> 상업용부동산 지역별 임대료 (오피스, 매장용) 52 <표 3-14> 지가변동률 상 하위 각 5개 지역 주요사유 53 <표 3-15> 지역별 소유구분별 국공유지 현황 55 <표 3-16> 사업체수 및 종사자수 변화 추이(2007~2012년) 55 <표 3-17> 시군구 사업체수 기준 쇠퇴진단 56 <표 3-18> 전국 100대 상권의 지역별 분포현황 57 <표 3-19> 전국 100대 상권 58 <표 3-20> 6대 광역시 구도심의 인구수 및 사업체수 변화 추이 59 <표 3-21> 도시재생사업에서의 민간 참여 가능 사업군 도출 60 xxi

<표 3-22> 2013년 주택재개발사업 전국 현황 64 <표 3-23> 2013년 주택재건축사업 현황 65 <표 4-1> 민간의 마루카메마찌 도시재생사업 참여 부분 71 <표 4-2> 마루카메마찌 상점가 사례 72 <표 4-3> 민간의 록본기힐즈 도시재생사업 참여 부분 73 <표 4-4> 모리빌딩(주)의 지역 관리 운영 75 <표 4-5> 민간의 보스턴 퀸시 마켓 사업 참여 부분 75 <표 4-6> 민간의 뉴브른즈웍 시 도시재생사업 참여 부분 76 <표 4-7> Devco의 핵심 주체 및 역할 77 <표 4-8> 민간의 볼티모어 찰스 센터 도시재생사업 참여 부분 78 <표 4-9> 민간의 라스베이거스 구도심 활성화사업 참여 부분 80 <표 4-10> 각 나라별 기성시가지 상업지역 활성화를 위한 정책 82 <표 4-11> 도시재생특별지구에서의 도시계획특례 84 <표 4-12> TIF 운영방식 89 <표 5-1> 패러다임 모델의 개념 98 <표 5-2> 실태조사 기간 99 <표 5-3> 주체별 조사대상 및 이슈 101 <표 5-4> 심층면담 분석 과정 102 <표 5-5> 주체별 주요 면담내용 종합 103 <표 6-1> 해외 각국의 주요 규제완화지역 146 <표 6-2> 기추진중인 정비 개발사업의 제도적 특례 검토 147 <표 6-3> 지역특화발전특구법상 규제완화 분야 147 <표 6-4> 지역특화발전특구법상 도시경제기반형 도시재생 규제완화 활용 가능 148 xxii

그 림 차 례 <그림 1-1> 연구방법 선택과정 8 <그림 1-2> 연구 흐름도 11 <그림 2-1> 토지이용주체별 임대료 구조 20 <그림 2-2> 핵심시설 주변지역과의 단절에 따른 비연속적 임대료 곡선; 산업단지의 경우 21 <그림 2-3> 도시재생 서비스 분류 23 <그림 2-4> 공공성-수익성 기준에 따른 도시정비 및 도시재생사업 유형 24 <그림 2-5> 공공성-수익성 조화를 위한 도시재생사업의 대안 26 <그림 2-6> 기존 재정비사업과 도시경제기반형 도시재생사업의 개념 비교도 (예시) 28 <그림 2-7> 영국에서의 공공 부문과 민간 부문간 공조 30 <그림 2-8> 민간 부문(주체별)의 도시재생 단계별 참여 가능성 35 <그림 3-1> 총지출 및 주요 분야별 재원배분 추이 42 <그림 3-2> 연도별 주택시장 현황 49 <그림 3-3> 연도별 주택 거래 현황 50 <그림 3-4> 토지가격 변동률 53 <그림 3-5> 주요국별 기술 역점분야 62 <그림 3-6> 시기별 도시개발의 사업주체 변화 63 <그림 3-7> 개발주체별 구역 수 및 면적 현황 64 <그림 4-1> 공동형도시재구축업무 87 <그림 4-2> 메자닌지원업무 87 <그림 4-3> 도시재생출자업무 88 <그림 4-4> 주민참가형 도시만들기펀드 지원업무 88 <그림 5-1> 근거이론을 활용한 민간주체 실태조사 분석 과정 98 xxiii

<그림 5-2> 조사대상 선정 100 <그림 5-3> 민간참여 활성화 모델 도출 121 <그림 5-4> 실태조사 분석에 따른 민간참여 활성화 방안의 구조화 124 <그림 5-5> A도시 전략 적용(예시) 128 <그림 5-6> A도시 민간참여 활성화 방안(예시) 129 <그림 5-7> B도시 전략 적용(예시) 131 <그림 5-8> B도시 민간참여 활성화 방안(예시) 132 <그림 6-1> 정책 기본방향 도출과정 137 <그림 6-2> 신탁방식 구조 144 <그림 6-3> 한국형 도시재생 투자모델(예시) 150 <그림 6-4> 일본 메자닌 금융 지원 예시 151 <그림 6-5> 정책방안 도출과정 154 xxiv

chapter I 연구의 개요

C H A P T E R Ⅰ 연구의 개요 1장에서는 활발하게 추진되고 있는 도시재생사업이 경제 사회 문화 등을 아우 르는 종합적 접근방식을 추구하며 지속가능하게 이루어지기 위해서는 창의적 아이디 어와 자본을 지닌 민간 부문의 적극적인 참여가 있어야 함을 주장하면서 연구의 목적, 범위, 방법론 및 주요 연구내용을 제시하였다. 1. 연구의 배경 및 필요성 1) 연구의 배경 지난 2013년 12월, 도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법 (이하, 도시재생특별 법) 시행에 따라 전국적으로 도시재생이 본격적으로 추진되고 있다. 도심 및 기성시가 지의 쇠퇴문제로 고심하고 있던 전국의 지방자치단체들은 재원을 확보하고 조직체계 를 정비하는 등 지방주도의 도시재생사업 추진을 위한 준비를 서두르고 있는 모습이 다. 정부는 도시재생특별법의 시행에 따라 도시재생의 성공적 모델을 만들고 이를 전국적으로 확산시키기 위하여 2014년 4월 공모절차를 거쳐 선도지역을 선정하였다. 선도지역 선정을 위한 공모과정에는 총 87개의 지자체가 참여하여(도시경제기반형 7개 지역, 근린재생형 80지역) 최종적으로 도시경제기반형 선도지역 2곳, 근린재생형 선도지역 11곳이 선정되었는데, 선정된 선도지역에는 향후 4년간 도시경제기반형 250억 원, 근린재생형 100억 원이 각각 지원될 예정이다. 제 Ⅰ 장 연구의 개요 3

도시재생특별법의 제정 취지도 그렇듯이 도시재생은 과거 도시정비사업의 주된 동력이었던 민간의 사업성 논리로부터 배제되었던 지방도시의 쇠퇴지역 등에 대하여 공공의 역할을 강화함으로써 생활환경을 개선하고 도시경제 구조를 개선하는 계기로 삼으려는 데 그 목적이 있다. 따라서 사업의 공공적 측면이 보다 강조되고 있고 이를 위한 공공의 역할이 더욱 요구되고 있다. 그러나 지방자치단체의 재정은 물론, 중앙정부의 재정 여건상 도시재생에 대한 예산이 크게 부족한 실정으로 공공의 재정에만 의존하여 도시의 쇠퇴문제를 개선하는 것은 현실적으로 불가능하다. 도시재생은 또한 물리적 정비사업에 국한되는 것이 아니고, 경제 사회 문화 등 다양한 분야의 종합적 접근에 의하여 달성될 수 있다. 이는 각 부문에서의 민간의 적극적 참여가 있을 때 가능해진다. 즉 도시재생은 민간의 창의성을 바탕으로 지속가능한 경제적 사회적 문화적 발전을 추구한다는 점에서 민간의 참여가 성공의 관건이라 할 수 있다. 2) 연구의 필요성 도시재생에 대한 그 동안의 연구는 주로 마을만들기 차원의 근린재생형 도시재생에 집중되어 왔다고 할 수 있다. 이들 연구에서는 주로 주민이 참여하고 공공 부문이 지원하는 방식의 도시재생이 강조되어 왔다. 도시재생의 추진에 있어 주민과 공공 부문의 역할이 우선될 필요가 있으나 민간 부문의 적극적 참여 없이는 그 성과가 제한적일 수밖에 없다. 특히 도시경제의 활성화를 목적으로 하는 도시경제기반형 도시재생에 있어서는 민간 부문의 참여와 투자가 뒤따를 때 사업이 성공적으로 마무리될 수 있을 것이다. 도시재생사업에 민간 부문을 참여시키기 위해서는 기존 사업성 위주의 도시개발사 업과는 다른 수익모델과 참여방식이 요구되나 지금까지 이에 대한 정책방안이나 연구가 부재한 상황이다. 또한 민간에 적극적 인센티브를 부여하면서 동시에 공공성을 확보하는 방안이 마련되어야 하나 이 역시 논의가 활발하지 못하다는 점에서 본 연구의 필요성이 강조된다. 4 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구

2. 연구목적 본 연구에서는 공공, 주민의 역할과 함께 도시재생의 활성화를 위하여 반드시 필요한 민간기업, 민간금융, 컨설팅 등 민간 부문의 역할을 정립하고 도시재생 사업에 서의 민간 참여 여건 및 가능성 등에 대한 실태를 분석하고자 한다. 이를 바탕으로 이들의 활발한 참여를 유도하기 위하여 전제되어야 하는 기반조성과 함께 제도적 인센티브 등 정책방향을 제시하는 것을 연구의 목적으로 설정한다. 3. 연구 기대효과 그동안 도시재생 연구에서 배제되었던 민간 부문 참여에 대한 연구를 통하여 공공성과 수익성간 상충구조에서의 해법을 모색하면서 후속 연구를 촉발시키는 계기가 될 것으로 기대된다. 특히 민간의 역할을 종전 도시정비사업에서와 같이 단순히 개발자로서의 역할에 한정하지 않고, 물리적 정비 및 개발 이후의 지속적인 경제활동을 통한 지역커뮤니티의 경제주체로서 인식함으로써 추후 도시경제기 반형 도시재생의 개념 및 모델 설정 연구를 위한 새로운 시각을 제공할 것으로 판단된다. 이와 함께 정부재원의 부족과 지방자치단체 등 공공 부문의 역량에 한계가 있는 상황에서 도시재생 도입 초기단계에서의 적극적 추진이 염려되고 있는 바, 민간 부문의 자금, 전문성, 활력을 도입하기 위한 규제완화, 세제인센티브 등 제도개선사항을 제시하는 것은 도시재생의 원활한 추진에 기여할 것으로 기대된다. 이는 궁극적으로 정부의 투자촉진 및 일자리 창출 정책과 연계하여 민간 부문의 도시재생 참여 및 투자 활성화를 통하여 고용 등 도시 경제적 파급효 과를 높이는 방안을 마련하는 계기가 될 것으로 예상된다. 제 Ⅰ 장 연구의 개요 5

4. 연구 범위 1) 공간적 범위 도시의 쇠퇴지역, 특히 도시재생특별법에 의한 도시경제기반형 도시재생 활성화지 역 지정이 예상되는 지역을 연구 대상으로 설정하였다. 그리고 보다 구체적이고 현장중심적인 분석을 위하여 사례지역을 선정하여 실제 지역의 상황과 검토 중인 계획 등을 심층 분석하고 연구에서 설정한 가설을 적용하였다. 사례지역 적용 시에는 도시경제기반형 도시재생 활성화 지역 중 지역산업연계형, 도시서비스수요기반형 도시재생의 추진이 가능한 지역을 대표적으로 선정하여 분석하였다. 2) 시간적 범위 과거 도시정비사업에서는 물리적 정비단계가 마무리되면 사업이 완료되는 것으로 보는 것이 일반적이었다면, 본 연구에서 도시재생은 사업의 기획, 여건 및 기반조성 단계와 함께, 물리적 기반 및 환경 조성 이후 지속적으로 도시재생 활동이 이루어지는 전 과정을 시간적 범위로 설정하였다. 앞서 언급한 바와 같이 이는 도시재생에서의 민간 참여를 단순 개발행위 뿐만 아니라 대상지역에서의 지속적인 경제활동을 포함하 는 것으로 본다는 점에서 중요한 의미를 지닌다. 3) 내용적 범위 도시재생특별법 상에는 도시재생을 활성화계획의 유형에 따라 도시경제기반형 도시재생과 근린재생형 도시재생으로 구분하고 있는데, 본 연구에서는 이들 중 민간 부문의 적극적 참여가 기대되는 도시경제기반형 도시재생으로 내용적 범위를 한정하 되 현행 도시재생특별법에서 명시하지 않은 중심시가지에 대한 도시재생을 포함시키 기로 한다. 또한 도시재생의 일반적 이슈 보다는 성공적인 도시재생을 위하여 계획하 고 수행하는 과정에서의 민간 참여와 관련된 내용에 초점을 맞추었다. 6 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구

즉 도시재생 과정에서 민간이 참여하기 위한 여건 및 가능성을 진단하고 참여 활성화를 위한 정책방안을 도출하는 것이 연구의 주요 내용이다. 이를 위해 관련 주체에 대한 심층면담과 사례지역 분석, 그리고 이들 결과를 구조화하기 위한 패러다 임 모형 등을 적용하였고 해외의 선진사례도 검토하였다. 여기에서 민간 부문의 범위는 기업, 금융권, 컨설팅 등 기업의 성격을 지닌 민간 부문 전반을 포괄한다. 그밖에 민간 부문 공동의 이익을 추구하기 위하여 결성된 상인연합 회 등의 조직도 민간 참여과정에서 역할이 기대되는 주체로 판단되어 연구범위에 포함하 였다. 단, 사회적 경제는 이익을 재투자 하는 등 공공성을 추구하는 측면이 강하다는 점에서 민간영리 부문과 구분되나, 향후 도시재생 과정에서의 핵심적 주체가 될 가능성이 높다는 점에서 공공, 민간에 이은 대안적 주체로서 검토할 필요가 있다고 판단된다. 5. 연구 방법 1) 연구 방법론 (1) 근거이론(Grounded Theory) 도시재생 연구를 함에 있어 아직까지 객관적 자료가 부족하고 명확한 개념설정이 되어 있지 않다는 점을 고려할 때 본 연구에 가장 적합한 연구방법은 질적 연구방법이 며 그 중에서도 근거이론이 될 수 있다. 근거이론은 현장기반이론이라고도 불린다. 근거 라고 해석된 Grounded는 기본적으로 인식한 문제가 발생되고 있는 현장 이 된다. 근거이론 이라는 다소 낯선 연구방법론을 살펴보면, 현장을 통하여 발견된 개념과 이슈들을 범주화라는 일련의 과정을 통하여 기존에 알려지지 않은 새로운 사항을 제시한다는 측면에서 이론 이 명칭에 포함된 것으로 이해할 수 있다. 기존의 일반적 질적 연구방법들은 이슈 요인 등을 도출하는데 유용하게 활용되었 다. 그 중에서도 근거이론은 이러한 일반적 질적 연구방식에서 한 단계 발전하여 이슈 요인 간 인과관계까지 설정이 가능하다. 1) 따라서 이 연구에서는 현재까지는 1) 근거이론에 대한 자세한 설명은 5장에서 다루기로 한다. 제 Ⅰ 장 연구의 개요 7

일반화되어 있지 않은 민간 부문에서의 도시재생사업 참여가능성이라는 이슈를 둘러싼 다양한 입장과 견해들을 근거이론을 활용하여 사전에 설정된 가설이나 예상되 는 연구결과를 철저히 배제한 상태에서 현장을 중심으로 한 범주화과정을 통하여 개념과 이슈들을 단계적으로 찾아가는(finding) 분석과정을 거쳤다. 그리고 그 결과로 기존에 소개되지 않았던 현장의 주체별 여건과 의견들을 패러다임 모델(paradigm model)이 제시하는 절차와 방식을 활용하여 민간참여 활성화 모델을 완성하였다. <그림 1-1> 연구방법 선택과정 (2) 기타 조사 및 의견수렴 이밖에 조사 및 의견수렴을 위해 다양한 연구방법을 활용하였다. 먼저 문헌조사를 통해 도시재생 사업의 프로세스 및 특성, 참여주체, 민간 부문의 개념 및 이론 등에 대한 선행연구를 검토하였다. 국내의 도시재생 관련 계획에 대한 검토를 통하여 도시재생 과정 및 민간 참여 가능성을 검토하고, 선진국 사례를 통하여 민간 참여에 의한 도시재생 사례 및 민간의 참여를 촉진하기 위한 정부 정책을 분석하였다. 관련 법제도 및 정책 검토 부분에서는 도시재생특별법, 국가도시재생기본방침 등 도시재생 정책을 주로 검토하였으며, 필요시 관련 규제, 조세 및 금융 관련 제도를 살펴보았다. 또한, 도시재생 과정에서의 민간 참여 실태 및 가능성 등을 검토하기 위하여 도시재 생 현장을 직접 방문하여 실태를 파악하였으며, 도시재생사업에 참여 가능성이 있을 것으로 예상되는 민간 부문 관계자들로부터 민간 부문의 인식 및 참여 가능성, 참여 전제조건 및 정책 요구사항 등에 대한 의견을 수렴하기 위한 심층면담을 실시하였는데 이는 앞서 언급한 근거이론에 기반을 둔 패러다임 모형에 의하여 구조화를 시도하였 다. 이밖에 관련 분야 전문가 자문회의 등을 통하여 도시재생 과정에서의 민간 부문 8 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구

참여와 관련한 여건 및 실태 파악, 활성화를 위한 지원 및 정책방안 도출 등에 대한 자문에 의하여 연구결과를 검증하였다. 2) 연구의 틀 본 연구에서는 먼저 도시재생을 유형별, 단계별, 주체별로 구분하고 이에 따라 분석의 틀을 설정하였다. 도시재생의 유형은 도시재생특별법의 활성화계획 구분에 따라 도시경제기반형과 근린재생형으로 분류하였다. 이 중에서 민간의 참여가 보다 활발하게 이루어질 것으로 기대되는 도시경제기반형을 중심으로 연구하되, 도시경제 기반형은 본 연구의 편의상 다시 지역산업연계형과 도시서비스수요기반형으로 분류 하도록 한다. 지역산업 연계형은 지역의 기반산업을 강화하거나 산업구조를 변화시키 기 위한 도시재생을 의미한다. 반면 도시서비스수요 기반형은 도시권 차원에서 필요로 하는 고차적 도시서비스 기능을 공급함으로써 지역경제의 거점화를 추구하는 도시재 생을 의미한다. 도시재생은 물리적 정비뿐만 아니라, 산업 주택 교통 문화 환경 에너지 안전 및 방재 의료 복지 등 다양한 목표를 추구하고 있으며 그에 따라 다양한 분야를 망라하고 있다고 볼 수 있다. 추진단계 측면에서 도시재생은 과거 도시정비사 업과는 달리 물리적 여건 조성으로 완료되는 것으로 보지 않기 때문에 기획단계, 시행단계와 함께, 지속적 재생 활동이 이루어지는 관리 운영단계를 포괄하는 것으로 보았다. 도시재생의 주체를 구분하면 공공과 민간으로 나누어지며, 민간은 사업시행자(디 벨로퍼), 시공사(건설기업), 금융기관, 컨설팅, 소상공인 등으로 세분화할 수 있다. 사회적 경제 부문은 민간으로 구성되어 있으면서도 재원, 목적 등에 있어 공공의 성격이 강하며, 상인연합회 등의 조직은 민간의 공동이익을 대표한다는 점에서 민간 주체로 보았다. 그밖에 공공과 민간의 혼합된 형태로 민관합동법인 등이 있다. 이상 논의된 도시재생 과정에서의 유형과 단계별로 다양한 분야에 걸쳐 추진이 가능한 도시재생 사업의 리스트가 <표 1-1>과 같이 작성될 수 있을 것이다. 제 Ⅰ 장 연구의 개요 9

<표 1-1> 도시경제기반형 도시재생의 유형 및 추진단계별 분석의 틀 구분 기획단계 시행단계 관리 운영단계 운영 및 생활서비스 계획 및 프로그램 물리적 정비 공급 주민의견 수렴 비물리적 기반조성 선도적 지역경제활동 투자 타당성 검토 이벤트 홍보 활동 등 지역산업연계형 해당 사업리스트 해당 사업리스트 해당 사업리스트 도시서비스수요기반형 해당 사업리스트 해당 사업리스트 해당 사업리스트 도시재생의 유형과 단계, 분야 등의 구분 하에 민간 부문 주체 중 비중 있는 역할을 담당할 것으로 예상되는 디벨로퍼, 건설기업, 금융기관, 컨설팅 등에 대한 실태조사 등을 실시하여 주체별 역할과 참여 여건 및 가능성, 전제 조건 등을 검토하도록 한다. 이를 위해 도시재생사업에 대한 실태조사, 주체별 면담조사, 사례지역 분석 등을 수행하게 될 것이다. 마지막으로 도시재생에 대한 민간 부문 참여를 유도하기 위해 선행되어야 할 공공 부문의 역할을 논의하고, 국공유지 활용 방안, 규제완화, 조세 및 금융지원 방안 등 정책 방안을 도출하도록 한다. 10 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구

<그림 1-2> 연구 흐름도 제 Ⅰ 장 연구의 개요 11

chapter II 선행연구 및 관련 이론 검토

C H A P T E R Ⅱ 선행연구 및 관련 이론 검토 2장에서는 도시재생 과정에서의 민간 부문의 역할과 참여가능성 등에 대한 선행연 구를 검토하고, 재개발모형, 입지이론, 공공성과 수익성의 추구 등 관련이론을 살펴봄 으로써 도시재생에 대한 이론적 적용 가능성을 검토하였다. 이와 함께 도시재생, 민간에 대한 개념을 정립하는 한편 민간 부문의 주요 참여주체를 설정하였다. 1. 선행연구 검토 및 본 연구의 차별성 1) 선행연구 현황 도시재생은 공공성의 확보, 점진적 정비 방식, 지역자산 및 주민역량의 활용, 물리적 정비에 한정되지 않는 종합적 접근 등의 측면에서 기존 도시정비사업과 차별화된다. 특히 과거 도시정비사업이 물리적 기반 및 환경조성에 한정되었다면 도시재생은 물리적 정비 이후의 지속적인 사회 경제적 활동을 포괄하는 개념으로 보아야 할 것이다. 이러한 개념으로 접근할 경우 지속가능한 도시재생 추진을 위해서는 민간 부문의 참여가 더욱 절실하게 요구된다. 그동안 도시재생과 관련한 수많은 연구가 있었음에도 도시재생 과정에서의 민간 부문의 역할에 대한 연구는 매우 부족하다. 민간 부문의 참여에 대해 지금까지 진행된 연구는 대부분 도시개발 과정의 PF사업, 도시정비사업 시 민간기업의 역할과 관련된 연구이며, 이들 사업유형을 제외하면 도시재생의 전반적 과정에서의 민간 참여에 대한 연구는 찾아보기 어렵다. 제 Ⅱ 장 선행연구 및 관련 이론 검토 15

도시재생 과정에서의 사회적 경제 활동에 대한 연구가 일부 있으나, 사회적 경제부 문을 순수 민간 부문으로 보기는 어려운 측면이 있으며, 더군다나 도시재생 주체로서 의 사회적 경제의 주도적 참여모델 등을 제시한 연구는 아직 미흡한 실정이다. 2) 선행연구와의 차별성 그동안 도시재생 과정에서의 민간 부문의 역할에 대한 연구는 찾아보기 어려운 점을 감안할 때, 기존 도시개발 과정에서 민간의 단순 시행 혹은 시공 차원을 넘어서 도시재생으로의 변화된 패러다임에 적합한 민간 주체의 주도적인 참여모델이 정립될 필요가 있다. 본 연구는 다음과 같은 점에서 선행연구와 차이가 있다. 첫째, 종전 도시재생 주체 관련 연구들을 살펴보면, 근린재생형 도시재생 분야에서는 주민참여, 공공의 역할 및 거버넌스, 사회적 경제 등 다양한 연구가 이루어진 반면, 도시경제기반형 도시재생에 대한 연구는 아직 충분하지 않다. 2) 둘째, 도시경제기반형 도시재생을 종전 도시정비사업과 명확히 구분하고 있는바 이러한 유형의 사업에 대한 민간 참여와 관련해서는 연구된 바가 없을 뿐만 아니라 국내에서는 사례도 찾아보기 힘들다. 여기에서 도시경제기반형 도시재생은 전면철거 방식 보다는 기존 자산 및 시설을 활용한 점진적 방식 추구, 물리적 정비뿐만 아니라 사회 경제적 활동의 포함 등의 측면에서 종전 도시정비사업과는 차이가 있다고 할 수 있다. 이에 대해서는 다시 언급하도록 한다. 이러한 점에서 본 연구는 도시재생의 지속가능한 추진을 위해 공공과 민간 부문의 참여주체 중에서도 그동안 충분히 연구되지 않았던 민간 부문의 역할 및 참여 가능성을 도출하고, 제도개선 등을 통한 참여 활성화 방안을 모색한다는 점에서 그 필요성을 찾을 수 있다. 2) 유재윤 외. 2013. 경제기반 강화를 위한 도시재생 방안. 국토연구원. 16 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구

<표 2-1> 선행연구 검토 구 분 도 시 개 발 과 정 의 주 체 별 역 할 사 회 적 경 제 1 2 3 4 5 1 본연구 선행연구와의 차별성 연구목적 연구방법 주요 연구내용 과제명: 지속가능한 도시발전과 기업의 역할 연구자: 삼성경제연구소(2004) 연구목적: 도시역사 속 기업의 역할 고찰 및 지속가능성을 위한 기업참여방안 제시 과제명: 한국의 도시재생과 공공 의 역할 연구자: 주관수 외(2007) 연구목적: 도시재생의 방향설정 과 공공역할 모색 과제명: 도시개발사업 참여주체 별 역할 재정립 방향 연구 연구자: 유재윤 외 (2010) 연구목적: 도시개발사업의 참여 주체별 역할 제시 과제명: 정비사업의 사업시행과정 에서 참여주체의 역할 분석 연구 연구자: 남상우(2010) 연구목적: 정비사업에서의 참여 주체의 핵심역할 도출 및 향후 개선사항 모색 발간: 도시개발, 길을 잃다 연구자: 김경민(2011) 연구목적: 민관협력개발방식 (PPP)의 필요성 제시 과제명: 도시재생을 위한 커뮤니 티 비즈니스 방안 연구 연구자: 김진범 외(2009) 연구목적: 지속가능한 도시재생 을 위한 커뮤니티 비즈니스의 역 할과 지원방안 제시 기존 물리적 도시정비사업과 차 별화되는 개념으로서의 도시재 생 과정에서의 민간 부문의 참여 방안에 대한 연구 민간영리부문의 도시재생 참여 가능성 및 정책적 지원방안 모색 문헌조사 사례분석 국내외 문헌조사 통계자료 분석 문헌조사 관련법 제도 및 정책 검토 국내외 사례분석 전문가 자문 문헌조사 관련법 제도 및 정책 검토 국내 사례조사 설문조사 및 분석 문헌조사 국내외 사례분석 심층 면담조사 문헌조사 및 관련 제도 분석 해외 사례조사 국내 현장조사 및 심층면담 문헌조사 관련법 제도 및 정책 검토 해외 사례조사 면담조사 및 질적 연구방법론 도시의 사회경제적 문제해결과 지속가능한 발전을 위하여 민관협력을 바탕으로 도시의 발전 과정에서 기업 역할의 중요성 재인식 및 기업참여 가능성을 검토 도시재개발 일변에서 도시재생으로 패러다임 이 전환되는 시점에서 특히 공공 부문의 역할 이 큰 것을 강조하고, 이를 도시관리자, 사업 촉진 지원자, 사업시행자로 구분하여 제시 도시개발사업(PF사업 중심)이 공익적 목적 을 효과적으로 달성하고 부작용은 최소화할 수 있도록 사업에 참여하는 공공, 민간, 지역 사회의 역할을 재정립하고 상호 협력할 수 있는 방안을 제언 그간 논의 되어온 정비사업의 문제점 해결을 위해 참여주체를 주민, 공공, 민간기업(정비 업체, 설계업체, 건설회사)으로 구분하여 주 체별 핵심역할을 제시 대규모 도시개발사업의 문제점을 디벨로퍼, 시공사, 공공의 역할 등을 중심으로 분석하 고, 공공디벨로퍼, 공공민간협력형개발 등 의 대안을 제시 커뮤니티 비즈니스의 개념과 도시재생에 있 어서의 역할을 도출하고, 국내현황분석 및 해외 사례조사를 통해 우리나라 실정에 맞는 도시재생을 위한 커뮤니티 비즈니스 지원방 안 및 제도개선 방안을 제시 민간 주체의 개념정립 및 관련제도 검토 도시재생 추진과정에서의 주체별 역할 검토 민간 부문의 참여가능 영역 도출 및 여건 분석 해외사례 조사 공공성과 수익성을 함께 추구할 수 있는 민간 부문 참여 모델 도출 민간 부문 참여활성화를 위한 정책방안 제시 제 Ⅱ 장 선행연구 및 관련 이론 검토 17

2. 이론적 틀 1) 도시 재개발 및 도시재생 의사결정 구조 도시재생사업의 의사결정 구조를 파악하기 위해서는 과거 도시정비사업의 의사결 정 메커니즘을 먼저 살펴본 후, 도시재생의 특징적 차별성이 어떻게 반영될 수 있는지 를 유추해 보는 접근이 가능할 것이다. 먼저 도시정비사업의 가장 전통적 유형이라 할 수 있는 재개발사업을 중심으로 살펴보기로 한다. Brueckner(1980)와 Wheaton(1982)은 새로운 개발에 따른 토지의 가격이 현재 이용에 의한 토지의 가격과 철거비용을 초과할 때 재개발이 발생한다는 적정 재개발 법칙(optimal redevelopment rule)을 세웠다. 유사한 맥락에서 Rosenthal 과 Helsley(1994)는 개발 후 필지에서 발생되는 수입의 현재가치에서 건축비용을 제외한 가치, 즉 개발 후 나대지(vacant land)의 가치가 현재의 상태에서의 수입의 현재가치보 다 클 경우 재개발이 결정됨을 경험적 자료에 의하여 검증하였다. 아래 공식에서 R(t, c/q)는 새로운 개발필지에서의 단위면적당 소득이고 이는 시간(t), 토지(q)에 대한 자본(c) 투입비율 (c/q)의 함수이며 또한 α는 자본의 기회비용으로 좌변은 결국 나대지의 가치를 의미한다. 3) R(t, c/q)q c(t)α > R(t, c/q)q Munneke(1996)는 이를 발전시켜 재개발의 결정확률(ψ i )이 나대지화 되었을 때의 가치(V R i )와 현재 이용되고 있는 토지의 가치(V C i )의 차이의 크기로부터 결정된다는 것을 probit 모형을 사용하여 나타냈다. 즉 어떤 필지가 나대지화 되었을 때의 가치가 현재의 이용가치보다 크면 클수록 재개발이 될 가능성은 더 크다고 할 수 있는 것이다. 4) ψ i δ V R i V C i ε i 3) 유재윤. 1997. 도심재개발 활성화 방안 연구. 국토연구원. 재구성 4) 유재윤. 1997. 전개서 18 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구

앞서 제시한 재개발 모형은 철거를 전제로 한 것이다. 이를 도시재생에서 추구하고 있는 사회 경제 문화 등 종합적 접근 방식이라는 관점에서 보면, 도시재생의 타당 성은 단순히 토지의 전후 가치로서 비교되는 것이 아니라 재생사업 이후의 향상된 여건에서 발생할 수 있는 수입의 증가와 여건 조성비용과의 비교에 의하여 나타내져야 할 것이다. 이 경우 도시재생사업은 다양한 접근을 전제로 한다는 점에서 개별 사업주체의 의사결정은 그 사업의 유형에 따라 크게 다를 것이다. 이는 개발사업, 임대사업, 도소매, 서비스 등 사업성격에 따라 그 수익구조가 달라질 것이기 때문이다. 공공 입장에서 보는 도시재생사업의 의사결정은 큰 틀에서 사회전체의 편익과 비용의 비교에 의하여 판단되어야 함은 물론이다. 2) 입지이론과 민간 주체 입찰지대이론은 도심 및 항만, 역 등의 교통결절점과의 거리로부터 발생하는 교통비 용 절감에 의한 초과이윤으로 지대를 설명하고 또한 가장 높은 지대(혹은 임대료)를 제시하는 주체가 해당 입지를 점유하게 되는 구조를 통하여 토지이용 결정과정을 보여주고 있다. 이는 도심 등 도시공간에서 경제활동을 영위하는 민간주체의 구성을 개별 주체의 이윤창출 구조와 지대의 관계에서 설명하는 이론적 기초를 제공해 주고 있다. 특히 전절에 소개한 재개발의 의사결정구조가 도시재생에서의 기획 및 기반조성단계와 관련이 있다면 입찰지대이론은 기반조성 혹은 환경개선 이후, 도시공간의 궁극적 활용 주체에 의한 지속적 경제활동(지속적 재생단계)을 규명하는 분석 틀이 될 수 있을 것이다. 폰 튀넨은 단핵도시, 동일한 생산비, 완전경쟁시장 등의 가정 하에 단위 토지면적당 지불용의 지대함수를 도출하였는데, 이에 따르면 도시 내 모든 입지에서 이윤이 제로가 될 때 입지균형을 이루게 된다. 제 Ⅱ 장 선행연구 및 관련 이론 검토 19

즉 도심으로부터 z km 떨어진 지점에서 토지면적 T, 생산비용 C원, 운송비 km당 t원, 시장가격이 P인 생산물을 x 만큼 생산한다면 이윤은 위의 식과 같게 된다. 이를 R에 대해 풀면 x 지점에 위치한 지불용의 지대함수는 아래 식과 같다. 5) 판매수입(Px), 생산비(C), 운송비(txz), 토지임대료(Rx) 도심으로부터의 거리에 따른 지대곡선은 거리가 멀어짐에 따라 교통비용이 증가하 는 만큼 입찰지대가 그에 비례하여 감소하는데, 토지이용주체에 따라 도심과의 근접성 에 따른 입지 효용성이 차이가 있으므로 그 기울기가 상이하게 나타난다. 6) <그림 2-1> 토지이용주체별 임대료 구조 자료: 김경환 서승환. 2013. 도시경제. pp.116. 재구성 5) 김경환 서승환. 2013. 도시경제. 홍문사. 재구성 6) 김경환 서승환. 2013. 전개서 20 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구

<그림 2-1>에서는 도심을 경제 거점으로 하는 단핵도시를 예시한 것이지만, 도심뿐 만 아니라 항만, 역, 산업단지 등 국가핵심시설과의 물리적 접근성 기능적 연계성의 편익에 상응하는 임대료를 가장 높게 제시하는 비즈니스 주체에 의하여 해당 지역이 점유되는 구조로 확대 가능하다. 이는 지대를 중심으로 거리로 대표되는 공간적 입지를 정하는 주체의 의사결정 행태를 보여주는 이론적 토대를 제공하지만 현실에서 그대로 적용될 수 있는 것은 아니므로 가정의 완화와 이에 따른 수정이 필요함은 물론이다. 예를 들어 도심의 경우, 중심성, 공공시설 및 공공기관과의 접근성, 장소성 등의 혜택을 가장 많이 누릴 수 있는 주체가 입지하게 될 것이다. 하지만 근접한 장소 내에서도 입지의 미세한 차이, 건물의 노후도 등에 따라 다양한 임대료 체계가 존재할 수 있을 것이다. 항만 철도역 산업단지 등 국가핵심시설 주변지역의 경우에도, 이들 시설과의 물리적 기능적 연계에 따른 경제적 효과가 가장 크게 누리게 될 비즈니스 주체에 의하여 가장 높은 임대료가 지불될 것이다. 하지만 이러한 대규모 시설들과 주변 지역과의 단절이 일어날 경우 <그림 2-2>에서 보는 바와 같이, 도시공간상에서의 임대료 곡선 또한 비연속적인 구조를 나타낼 것이다. <그림 2-2> 핵심시설 주변지역과의 단절에 따른 비연속적 임대료 곡선; 산업단지의 경우 제 Ⅱ 장 선행연구 및 관련 이론 검토 21

3) 공공성 수익성 구조에서의 도시재생사업 (1) 도시재생사업의 속성 도시재생사업은 제반 도시정비사업을 포괄하고 있으면서도 7) 민간의 수익성 기반 에만 의존하는 것이 아니고, 공공성이 보다 강조된다는 점에서 과거 정비사업과 개념적으로 차별화된다. 다른 한편으로는 도시재생은 단순한 물리적 정비수법이 아닌 사회 경제 문화 등 종합적 접근을 추구한다는 점에서 민간의 유연하면서도 창의적인 접근이 요구되며 행정 및 재정 역량 측면에서도 한계가 있는 상황에서 민간의 적극적 참여가 성공적 도시재생사업의 관건이다. 이 때 민간의 참여는 최소한의 수익구조가 전제되어야 하는 바 공공성과 수익성의 상반된 목표가 조화될 수 있어야 한다. 일각에서는 상충된 목표 간의 적절한 결합이 현실적으로 불가능하다고 보기도 한다. 이처럼 조화되기 쉽지 않은 공공성과 수익성이 동시에 충족되기 위해서는 공공성을 추구하는 과정에서 감소된 수익성이 행 재정적 지원 및 안정성의 확보에 의하여 보전되거나 수익사업과 공공적 사업을 결합하는 등의 구조를 마련하는 것이 필요할 것이다. (2) 공공재 이론 과거 사바스(Savas, 1983)에 의한 공공서비스 분류 방법에서는 공공재를 경합성과 배제성의 기준에 의하여 분류한 바 있다. 사바스가 분류한 공공서비스를 도시재생 과정에서 공급될 수 있는 공공서비스로 대체할 경우 <그림 2-3>과 같이 나타낼 수 있다. 이 분류에 의하면 경합성과 배제성이 낮을수록 공공재적 특성이 높고 비경합 적이면서 배제적일 경우에는 요금재, 경합적이면서 배제적일 경우에는 민간재로 분류한다. 이 분류는 공공서비스가 시장기제에 의하여 공급될 수 있는지 여부에 초점을 맞춘 것으로 공공의 이익이나 사회구성원에 대한 최소한의 생활보장 등 공공성의 가치추구 관점과는 다소 거리가 있다. 7) 도시재생특별법 제2조1항의 용어의 정의 참조 22 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구

<그림 2-3> 도시재생 서비스 분류 자료 : E.S. Savas, 1983, Privatizing the public sector, p.34를 참조하여 도시재생에 적용하여 재구성 예를 들어 저소득층을 위한 주택개량서비스는 충분히 배제가능하고 경합적인 서비스이지만 사회구성원에게 최소한의 주거생활을 제공하기 위한 서비스라는 점에 서 공공성이 높은 사업이라 할 수 있다. 도시재생은 도시경제의 활성화, 시민의 주거 및 복지 안정, 지역커뮤니티의 유지, 도시경관 및 어메니티의 증진, 도시문화의 창달 등 공공적 가치를 추구한다. (3) 공공성-수익성 기준에 따른 도시재생사업 유형 앞서 도시재생이 추구해야 할 공공적 목표를 언급하였는데 이를 달성하기 위해서는 정부 등 공공 부문의 역할이 보다 강화되어야 할 것이다. 그러나 공공의 재원 및 역량 등 한계로 인하여 민간의 참여가 필수적인 상황에서 공공성과 함께 민간의 참여를 보장할 수 있는 수익성의 관점을 배제하기는 어렵다. 이러한 의미에서 도시재 제 Ⅱ 장 선행연구 및 관련 이론 검토 23

생 과정에서의 예시적 사업들을 공공성-수익성의 척도에 따라 분류해 보면 <그림 2-4>와 같이 나타낼 수 있을 것이다. 즉 공공성과 수익성의 기준에 따라 다양한 유형의 도시재생사업이 다음과 같이 분포됨을 알 수 있다. 첫째, 도시 및 주거환경정비법 상 도시환경정비사업, 재개발 및 재건축 사업 등은 일반적으로 일정 수준 이상 공공성과 수익성이 기대되는 사업이다. 반면 주거환 경개선사업, 주거환경관리사업 등의 경우 공공성은 높은 반면, 수익성은 기대하기 어려운 사업으로 분류된다. 둘째, 일반적 경제활동에 해당하는 사업들이다. 이는 도시재생사업의 대부분을 구성하는 요소들로서 도시재생의 여건 및 기반조성 단계와 이후의 지속적 재생활동 단계에 걸쳐서 영위되는 통상적 경제활동을 포괄한다. 즉 민간에 의하여 추진되는 물리적 정비사업과 소상공인 등의 영업활동, 창업 등 다양한 경제활동이 여기에 해당되는데 기대되는 공공성은 중간정도이며 수익성은 사업유형과 개별 여건에 따라 불확실하지만 평균적 수익이 기대되는 사업군이다. 셋째, 재생지원 사업으로 높은 공공성을 가지나 수익성은 낮은 사업군으로 사업구역 의 물리적 비물리적 공공기반을 조성하는 사업과 쇠퇴지역의 생활환경을 개선하는 등 취약계층을 위한 사업 등이 이에 해당한다. 즉, 저소득층 주택개량 및 공공임대주택, 각종 기반시설 정비, 공공 의료 교육 보육 서비스, 문화시설 이벤트, 주민역량프 로그램 등 공공성은 높으나 수익성이 기대되기 어려운 사업군이다. <그림 2-4> 공공성-수익성 기준에 따른 도시정비 및 도시재생사업 유형 24 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구

마지막으로 높은 공공성과 높은 수익성을 가진 사업들이 민간투자가 가능한 도시경 제기반형 도시재생사업으로 좁힐 수 있을 것이다. 즉 사업대상지의 핵심시설 등을 활용하여 앵커역할을 수행할 수 있는 사업이 여기에 해당된다. 역세권 개발사업, 도심 산업단지, 이전적지 개발사업 등 사업의 실현 가능성과 수익성에 대한 기대가 높으면서도 사업구역의 활성화에 결정적 역할을 기대할 수 있을 것이다. (4) 도시재생사업 유형에 따른 주체별 역할 분담 대안 위에서 살펴본 바와 같이 도시재생사업은 다양한 사업군들로 구성되어 있으며, 모든 사업에서 어느 수준 이상의 공공성을 전제하고 있으나 수익성에 있어서는 사업의 성격에 따라 상이한 분포를 보이고 있다. 이러한 분포 구조 하에서 공공과 민간의 적절한 역할 분담은 도시재생 성패의 관건이라 할 수 있다. 공공성-수익성 구조에서의 공공과 민간의 역할분담에 대해서는 다음과 같은 대안을 생각해볼 수 있다. 첫째, 역할 분담 으로 수익성이 높은 핵심사업 등은 민간이, 수익성이 낮으나 공공성이 높은 재생지원사업 등은 공공이 담당하는 방안이다. 둘째, 목표의 절충 대안으로 공공적 목표와 수익 목표의 절충을 통하여 사회적으로 수용가능한 수준의 목표를 설정하는 것이다. 셋째, 사업간 결합 을 통해 동일한 주체가 다양한 수익구조의 사업들을 결합함으로써 사업성이 보전되게 하는 방안이다. 넷째, 주체의 통합 대안으 로 공공주체와 민간주체가 컨소시엄 등으로 통합된 주체를 만들어서 추진하는 방안이 가능할 것이다. (5) 도시재생사업에서의 공공성-수익성 조화를 위한 적정 대안 모색 공공성-수익성의 상충 구조 하에서 도시재생을 추진하기 위해서는 현실상황에서 적용 가능한 실천적 도시재생 대안을 모색할 필요가 있다. 전절에서 제시한 대안들을 분석하면 <표 2-2>와 같이 장단점을 비교할 수 있는데 제도적 여건, 사업의 분포, 주체 형성의 가능성 등 여건에 따라 적정 대안이 도출될 수 있을 것이다. 또한 대안간의 혼합도 가능한데 예를 들어 역할분담과 목표의 절충, 사업간 결합과 주체의 통합 등 대안간의 다양한 조합에 의한 새로운 대안도 모색할 수 있을 것이다. 제 Ⅱ 장 선행연구 및 관련 이론 검토 25

<표 2-2> 공공성-수익성 조화를 위한 도시재생사업 추진방식 대안 비교 구분 내용 장점 단점 역할분담 방식 수익성이 높은 핵심사업 등은 민 간이, 수익성이 낮으나 공공성 이 높은 재생지원사업 등은 공공 이 담당하는 방안 민간과 공공이 본연의 기능에 맞게 명확하게 역할 분담 공공적 기여 없이 개발이익 등 을 민간이 독점할 우려 목표절충 방식 공공적 목표와 수익 목표의 절충 을 통하여 사회적으로 수용가능 한 수준의 목표를 설정하는 방안 공공과 민간의 역할을 분리하 면서도 공공성과 수익성을 조 화 명확한 기준이 없을 경우 공공성이 훼손되거나 협상과정 등에서 어느 일방에 과도한 부담을 줄 우려 사업간 결합 방식 동일한 주체가 다양한 수익구조 의 사업들을 결합함으로써 사업 성이 보전되게 하는 방안 컨소시엄과 같은 통합주체를 만들지 않고도 공공성과 수익 성을 조화 주체의 성격에 맞지 않는 사업 을 추진하거나 이질적 사업을 결합함으로써 발생하는 비효 율 가능성 주체통합 방식 공공주체와 민간주체가 컨소시 엄 등으로 통합된 주체를 만들어 서 추진하는 방안 공공성과 수익성이 통합된 조 직에서 조화될 경우, 강력한 추진력 기대 이중적 경영 목표에 의한 비효 율 및 다른 목적을 가진 주체 간에 의사결정의 어려움 등 발 생 우려 <그림 2-5> 공공성-수익성 조화를 위한 도시재생사업의 대안 26 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구

3. 도시재생 및 민간비즈니스 관련 논의 1) 도시재생 관련 논의 (1) 도시재생의 정의 및 개념 도시재생은 매우 포괄적인 개념이다. 2013년 제정된 도시재생특볍법 에 따르면 도시재생은 인구의 감소, 산업구조의 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거환경의 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 지역역량의 강화, 새로운 기능의 도입 창출 및 지역자원의 활용을 통하여 경제적 사회적 물리적 환경적으로 활성화시키는 것을 말한다. 도시재생사업단(2011)에 의하면, 일반적으로 도시재생은 산업구조의 변화 및 신시 가지 위주의 도시확장으로 상대적으로 낙후된 기존 도시를 새로운 기능을 도입 창출 함으로써 경제적 사회적 물리적으로 부흥시키는 것 을 의미한다. 영국총리실 (ODPM)은 도시재생을 다음과 같이 정의하였다. 도시재생은 단순히 물리적 환경에 대한 것이 아니다. 그것은 지역의 물리적, 사회적, 경제적 안녕에 관한 것이다. 또한 지역주민의 삶의 질에 대한 것이다. 물리적 환경의 측면에서도, 건축물 자체만큼이나 공공영역의 질이 중요한 과제가 된다(ODPM, 2001). 본 연구에서 도시재생은 도시재생사업단(2011) 등의 포괄적 정의를 따르되, 도시재생 의 종합적 측면, 기존 자산을 활용하는 점진적 정비의 측면, 개발사업 등 물리적 정비 이후의 생활 및 경제활동이 포함된다는 측면을 강조하고자 한다. 이러한 도시재생은 재개발 재건축 등 과거 도시정비사업과는 <표 2-3>과 같은 근본적인 차이가 있다. <표 2-3> 도시재생과 기존 도시정비 간 비교 구분 도시재생 재개발 재건축 등 도시정비 주체 대상 방식 거주자 중심의 지역공동체 - 자력기반 확보 및 지역활성화에 관심 자력기반이 없어 공공의 지원이 필요한 쇠퇴지역 - 지방 대도시 및 중소도시 포함 종합적 기능개선 및 활성화 - 사회, 경제, 문화, 물리환경 등 토지 건물 소유자 중심 - 개발이익에 관심 수익성이 있는 노후지역 - 주로 수도권 물리적 환경정비 - 주로 주택 또는 기반시설 자료 : 이영은. 2013. 도시재생정책의 방향 및 과제. 한국도시행정학회 2013년 동계학술세미나 발표집 제 Ⅱ 장 선행연구 및 관련 이론 검토 27

<그림 2-6> 기존 재정비사업과 도시경제기반형 도시재생사업의 개념 비교도(예시) (2) 도시재생의 유형 도시재생의 유형 중 도시경제기반형 도시재생은 산업단지, 항만, 공항, 철도, 일반국 도, 하천 등 국가의 핵심적인 기능을 담당하는 도시계획시설의 정비 및 개발과 연계하 여 도시에 새로운 기능을 부여하고 고용기반을 창출하기 위한 도시재생활성화계획(도 시재생법 제2조)에 따른 도시재생의 한 유형이다. 한편, 근린재생형 도시재생이란 생활권 단위의 생활환경 개선, 기초생활인프라 확충, 공동체 활성화, 골목경제 살리기 등을 위한 도시재생활성화계획(도시재생법 제2조)에 따른 도시재생을 의미한다. 도시재생 사업은 전절에서 설정한 바와 같이 광범위한 사업을 포괄하고 있기 때문에 법적 근거에 따른 도시재생 유형 외에도 분류 기준에 따라 다양한 유형으로 구분할 수 있을 것이다. 예를 들어 도시경제기반형 도시재생의 경우 그 목적에 따라 지역산업 연계형 도시재생, 도시서비스수요기반형 도시재생 등으로 나누어질 수 있을 것이다. 또한 대상지역에 따라 핵심시설 연계형 도시재생과 중심시가지 활성화를 위한 도시재생 8) 으로 분류할 수도 있을 것이다. 8) 현재 도시재생특별법상 도시경제기반형 도시재생은 중심시가지 활성화를 위한 도시재생을 28 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구

그밖에 도시재생은 기존의 도시정비사업을 모두 포함하면서도 종합적인 접근을 추구하고 있다는 점에서, 접근방식에 따라 물리적 도시재생과 비물리적 도시재생, 개발형 도시재생과 점진적 도시재생 등으로의 구분도 가능할 것이다. (3) 도시재생의 단계 과거 도시정비사업이 물리적 정비사업에 국한되었다면 도시재생은 사회 경제 문화 등 종합적 접근에 의하여 추진되는 것이기 때문에 물리적 기반 조성에 필요한 기간에만 한정하는 것은 적절하지 않다. 이렇게 볼 때 도시재생은 기획 단계, 시행 단계, 그리고 관리 운영 단계로 구분할 수 있다. 먼저 도시재생 기획 단계는 계획 수립, 주민의견 수렴, 투자 타당성 검토 등이 이루어지는 단계이다. 이후 도시재생 시행단계에는 도시재생 여건 및 기반 마련 차원에서의 물리적 비물리적 사업이 집행된다. 이후 관리 운영단계는 도시재 생을 위한 기본적 여건조성 이후 운영 및 관리는 물론, 다양한 주체들에 의한 통상적 경제활동 등을 영위하며 도시재생의 궁극적 목표를 달성해 가는 과정이라고 할 수 있다. 2) 민간비즈니스 관련 논의 (1) 민간비즈니스의 개념 민간의 정의 사전적 정의에 따르면 민간이란 일반국민을 의미하며 관청이나 정부기관에 속하지 않는다는 점을 내포하고 있다. 즉, 민간은 비정부 부문 모두를 통칭하는 것으로 볼 수 있으며, 이 경우 주민, 토지소유자 조합, 민간기업, 사회적 경제 주체 등을 모두 망라한 개념으로 파악할 수 있다. 한편, 영어의 'private'은 따로 떨어진 을 의미하는 라틴어에서 비롯되었으며, 공공 성의 결여나 개인적 문제들에 국한된다는 의미로 사용된다. 반면 영어의 public'은 명확하게 포함하고 있지는 않다. 제 Ⅱ 장 선행연구 및 관련 이론 검토 29

민중을 의미하는 라틴어에서 비롯되어 단체, 민족, 국가의 사람들과 관련된 의미로 사용되며, 이 경우 주민은 공공의 영역에 속한다고 볼 수 있다. 현대에 들어와 공공과 민간의 경계가 모호해지면서 보다 다차원적인 개념을 적용하 여 구분하고 있는데, Benn & Gaus(1983)에 따르면 이익(이윤과 손실이 공유되는지 혹은 개인에 한정되는지), 접근(시설, 자원, 정보의 개방성 등), 대리(개인으로서 활동하는지 아니면 전체를 위한 대리자로 활동하는지) 등 세 가지 차원에서 공공과 민간을 구분하고 있다. 영국에서는 커뮤니티와 민간부분을 모두 공공 부문의 상대적 개념으로 접근하고 있으며, 범위로 판단할 때 커뮤니티는 민간 부문에 포함하는 것이 일반적이다. 그리고 영국에서의 민간 부문 주도의 도시재생은 공공 부문과 민간 부문의 역할분담 과 함께 긴밀한 공조 가 더욱 강화된 것을 의미한다. <그림 2-7> 영국에서의 공공 부문과 민간 부문간 공조 일본의 경우도 마찬가지로 공공 부문의 상대적 개념으로 접근하고 있으며 민간의 유형을 구분하면 전문적인 민간 시행자와 그 외의 조직으로 구분이 가능하다. 전문 시행자는 물리적 환경개선 위주의 대규모 재개발사업 시행을 담당하고 있으며, 그 외의 조직은 대표적으로 소규모 재개발사업, 소프트웨어 사업 등을 담당하는 도시만들 기 회사 등이 있다. 30 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구

사회적 경제의 개념 9) 최근 들어 대안적 경제주체 모델로 주목받고 있는 사회적 경제는 선진 각 국에서 활발하게 시도되고 있으나 국가별로 개념은 다소 차이가 있다. 미국의 경우 사회적 경제란 비영리조직 혹은 독립부문을 의미한다. 영국은 사회적 경제 와 함께 자원 활동 조직 용어를 선호하며 주로 사용한다. 프랑스는 자원 활동 조직과 협동조합, 공제조합 등의 조직들을 포괄하는 개념으로 사회적 경제 혹은 연대의 경제 라는 용어를 사용한다. 이와 같이 국가별로 개념에 다소 차이가 있지만 일반적으로 사회적 경제란 제도화 된 조직적 틀을 가지고 조직의 목적과 구조에 맞는 활동을 지속할 수 있는 법인체를 전제하는 것으로, 정부부문과 제도적으로 구분되는 민간영역을 의미한다. 주요 특징 은 조직의 활동을 통해서 얻어진 이윤을 그들 조직들의 소유자들과 이사들에게 분배할 수 없다는 점, 스스로의 활동을 통제할 수 있는 자치를 전제한다는 점, 그리고 의미 있는 수준의 자발적 참여를 전제한다는 점 등이다. 이상에서 살펴본 바와 같이, 민간과 사회적 경제에 대한 여러 가지 개념이 있기 때문에 단순히 분류하기는 곤란하나, 사회적 경제는 정부부문과의 독립성에서 보면 민간의 영역에 속하지만, 이익 추구의 관점에 따른 분류에 있어서는 민간으로 보기 어려운 측면이 있다는 것을 알 수 있다. 민간비즈니스의 개념 본 연구에서는 종전 도시재생에서 주요 주체로 인식되었던 정부와 주민 이외의 주체 역할을 보다 강조하기 위한 의도 하에 민간비즈니스 부문의 개념을 설정하도록 한다. 즉 본 연구에서의 민간은 공공적 관점 보다는 비즈니스 부분 혹은 집단을 의미한다. 이 경우 일반 지역주민은 민간에 포함되지 않는 것으로 보나 개발이익 혹은 기타 개인적 이익을 추구하는 토지소유자 조합 등은 이 부분에 속하는 것으로 본다. 사회적 경제에 대해서는 자원 활동 조직과 협동조합, 공제조합 등의 조직들을 포괄하는 개념(프랑스식)하에 공공, 민간비즈니스와는 구분되는 대안적 주체로서 9) 장원봉. 2006. 사회적 경제의 이론과 실제. 나눔의집 제 Ⅱ 장 선행연구 및 관련 이론 검토 31

다루어야할 것이다. 이와 같이 민간비즈니스 의 용어는 수익추구 측면을 강조한다는 점에서 민간 과 차별화 되나, 이하에 나타난 민간 은 민간비즈니스 의 의미로 사용토 록 한다. 3) 도시재생에서 민간의 참여와 역할 (1) 민간 부문 참여의 필요성 그동안 추진해 왔던 우리나라의 기존 도시재생사업은 대부분 중앙정부와 지방자치 단체의 지원 하에 주민조직을 중심으로 추진되어왔다. 여러 측면에서 긍정적인 성과를 거두었지만, 그에 따른 여러 가지 한계점들이 지적되고 있다. 먼저 사업 주체 측면에서 관주도 사업 추진으로 인하여 지역 내 실질적 사업주체가 부재하여 지속적 사업추진이 어려운 한계를 지니고 있다. 파급효과 측면에서는 소단위 마을중심 사업으로 추진하여 파급효과 역시 근린생활권 또는 소생활권 정도에 한정되고 있다. 또한 재정적 측면에 서도 선도적인 사업추진을 통한 공감대 형성 측면에서는 긍정적이나 수익성이 낮아 사업을 지속적으로 추진하기 위해서는 공공의 재원이 지속적으로 투입될 수밖에 없는 사업구조를 지니고 있다. 이에 향후 지속적 도시재생 추진을 위한 사업종류와 추진방식 다각화에 대한 대응이 반드시 필요할 것으로 예상된다. 도시재생특별법 제정과 함께 도시경제기반형 도시재 생사업이 추가되어 기존의 근린단위 위주의 사업에서 벗어나 다양한 형태의 사업추진 이 가능할 것으로 기대된다. 특히 도시경제기반형 도시재생사업의 경우에는 공공과 주민의 참여만으로 사업의 규모와 다양성에 대응하기에는 한계가 있으며 민간이 보유한 자본력과 함께 창의적인 역량 등을 활용해야 한다. 더욱이 물리적 기반 조성 이후의 지속적인 도시재생 사업을 영위해가기 위해서는 민간의 역할이 필수적이다. (2) 민간 부문의 주요 주체 과거 도시정비사업의 민간주체가 토지소유자로 구성된 조합, 시행기업, 시공 건설 기업 등에 국한된다면 도시재생사업은 그 개념이 포괄적인 만큼 주체에 있어서도 보다 다양하다고 볼 수 있다. 우선 도시재생사업도 일반적 경제활동과 마찬가지로 32 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구

자본, 노동, 토지, 기술 등의 생산요소에 의하여 추진된다고 볼 때 각 생산요소를 담당할 민간 주체 및 그 역할이 도출될 수 있다. 먼저 자본을 담당할 주체는 시행사와 금융권을 들 수 있다. 금융권은 은행 등 제1금융권과 함께 증권, 보험 등 제2금융권 및 지역금융권도 포함한다. 노동은 대부분 시공 건설기업 등에 소속되어 있다고 볼 수 있을 것이다. 토지는 토지를 보유하고 있는 기업, 토지소유자(조합)가 주요 주체가 될 것이다. 마지막으로 기술은 건설기업, 컨설팅 업체, 기타 소프트웨어를 담당하고 있는 다양한 분야의 기업 등이 담당한다고 볼 수 있다. 한편, 도시재생사업을 물리적 정비사업에 국한시키지 않고 지역 내에서 지속적으로 영위되는 재생 및 경제활동 전반을 포괄하는 개념이라고 볼 때, 지역커뮤니티에서 활동하는 일반기업, 소상공인 등도 도시재생사업의 주요 민간주체로 포함시켜야 될 것으로 판단된다. 도시재생 주체가 기존 정비사업과 비교하여 달라진 점을 공공 부문의 주체까지 포함하여 나타내면 <표 2-4>와 같다. 구분 기존 정비사업 도시재생 자본 PF 중심 : 시행사, 시공사, 금융권(시공사 주도) 시행사, 금융권, 공공(연기금 등), 소상공인 노동 시공사 시공사, 주민, 소상공인 토지 <표 2-4> 도시재생의 주요 주체 조합, 공기업 공공(국공유지), 민간기업(기업 보유 부동산), 조합 기술 컨설팅업체 컨설팅업체(기능변화 필요), 민간기업 (3) 도시재생의 주요 민간주체 기업 기업 중 시행기업(디벨로퍼), 건설기업 등은 도시정비사업 등의 시행 및 시공 과정에서 주로 참여할 수 있다. 도시재생사업에 의한 여건 및 기반조성 후 대상지역에 서의 지속적 경제활동을 영위하는 주체는 지역경제의 핵심적 기능을 담당하는 기업 및 기타 입주기업 등이 될 것이다. 이밖에 지역 내에서 이루어지는 문화, 관광, 숙박, 제 Ⅱ 장 선행연구 및 관련 이론 검토 33

의료, 교육 등 다양한 분야에서 민간 차원에서의 서비스를 공급하는 기업들은 도시재 생과 연계한 다양한 서비스의 공급주체로 볼 수 있을 것이다. 금융 금융은 물리적 정비사업 등 도시재생 기반조성 과정에서의 투융자 및 도시재생 대상지 역에서의 지속적인 경제활동에 대한 투융자를 주요 역할로 볼 수 있다. 먼저 도시재생 기반조성 과정에서의 투융자는 은행, 연기금, 보험 및 증권사 등이 담당할 수 있다. 도시재생 대상지역에서의 지속적 경제활동에 대한 투융자를 살펴보면, 운영 및 임대관리사업 등에 대한 투융자는 은행, 연기금, 보험 및 증권사 등이, 일반기업에 대한 융자는 은행 등이, 그리고 지역 내 소상공인 등에 대한 융자는 은행, 새마을금고 등이 담당하게 될 것이다. 컨설팅 업체 도시재생사업이 종전 도시정비사업 등과는 달리, 종합적 접근과 기존 자산을 활용하 는 측면 등을 고려할 때 보다 다양하고 고급화된 도시재생 기술 및 기법이 요구된다. 먼저 도시재생사업 계획 수립과정에서의 컨설팅은 도시재생 엔지니어링 업체, 건축설 계사무소 등이 담당하게 될 것이나 종전과는 다른 기술 및 기법의 개발로 도시재생 도입단계에서의 시행착오를 최소화시키는 역할을 담당해야 할 것이다. 도시재생사업 의 타당성 및 사업성 분석 등을 위한 컨설팅은 회계법인 등이 맡게 될 것이며, 도시재생 추진과정에서의 지원 및 역량 강화를 위한 컨설팅은 도시재생 컨설팅 및 교육 전문업 체, 코디네이터 그룹 등이 담당하게 될 것이다. 소상공인 앞서 언급했듯이 기존 상권 및 신규 입주 소상공인 역시 도시재생 과정에서의 중요한 민간주체이다. 기존 소상공인은 지역상권의 커뮤니티를 유지하고 있는 주체로 서, 신규 입주 소상공인은 새로운 기능에 의하여 지역에 활력을 불러일으킬 수 있는 주체로서 양자 간의 조화가 필요하다. 특히 지역상권의 집합적 주체로서 상공회의소, 상인연합회 등의 조직의 역할이 도시재생과정에서 매우 중요하다. 34 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구

<그림 2-8> 민간 부문(주체별)의 도시재생 단계별 참여 가능성 제 Ⅱ 장 선행연구 및 관련 이론 검토 35

chapter III 민간 부문의 참여 여건 및 현황

C H A P T E R Ⅲ 민간 부문의 참여 여건 및 현황 3장에서는 도시재생사업에 대한 민간 부문의 참여에 영향을 미칠 수 있는 제도적 여건, 재정적 여건, 금융시장 여건, 부동산시장 여건, 지역경제 여건 및 향후 미래전망 으로 나누어 검토하는 한편, 기존 근린단위에서 주로 추진되었던 도시재생사업의 실적을 조사하고 시사점을 도출하였다. 1. 민간 부문의 참여 여건 분석 1) 제도 여건 (1) 기존 도시정비 관련 제도의 민간참여 근거 먼저 도시정비와 관련된 기존 제도 중 도시 및 주거환경정비법, 도시재정비 촉진을 위한 특별법, 그리고 도시개발법을 살펴보고 민간참여의 근거를 살펴보기로 한다. 도시 및 주거환경정비법(이하 도정법)은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후 불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하 여 필요한 사항을 규정하고 있는 법이다. 도정법에 따른 정비사업의 유형 중 주택재개 발사업, 주택재건축사업, 도시환경정비사업, 가로주택정비사업은 민간 주도형으로 민간이 조합을 구성하여 사업의 시행자로서 참여할 수 있으며, 이를 위해 사업시행인 가, 용적률, 건축규제 완화 등의 특례가 제공된다. 도시재정비 촉진을 위한 특별법(이하 도촉법)은 도시의 낙후된 지역에 대한 주거환경 개선, 기반시설 확충, 도시 기능의 회복을 위해 광역적으로 계획하여 체계적이고 제 Ⅲ 장 민간 부문의 참여 여건 및 현황 39

효율적으로 사업을 추진하기 위한 목적으로 제정되었다. 도촉법은 정비사업 외에 도시개발사업, 시장정비사업 등 다종 다수의 사업을 하나의 광역사업으로 연계 개발 함으로써 기반시설을 효율적으로 확보 배치하기 위하여 촉진계획은 지자체가 수립하 고, 개별 정비사업은 개별법에 따른 민간(조합)에서 원활하게 시행할 수 있도록 유도하 였다. 이를 위해 임대주택 비율 완화, 지방세 감면, 건축규제 완화, 교육환경개선 특례 등 개별법에서 정하는 특례 이외에 추가적인 특례를 제공한다고 명시하고 있다. 도시개발법은 도시개발에 필요한 사항을 규정하여 계획적이고 체계적인 도시개발 을 도모하기 위한 목적으로 마련된 법으로, 국토교통부는 도시개발법 시행령 및 시행규칙 일부개정(2013.9.17)을 통해 도시개발특별회계 재원을 노후 도시계획시설 의 예방적 유지 보수에 도시계획시설의 정비 개량을 위해서도 사용할 수 있도록 확대하였다. 이를 통해 지자체에서 일반회계 재원 부족으로 어려움을 겪어 왔던 노후 도시계획시설의 유지 보수사업이 활성화되어 시설 안전 향상과 낙후된 구도심 재생사업의 촉진에 기여할 수 있도록 한 것이다. 도시개발법에 따른 도시개발사업에 대해 민간은 조합, 민간 또는 민관합동법인 등의 형태로 도시개발사업 시행자로서 참여할 수 있고, 이를 위해 토지수용권을 제한적으로 부여하고 있다. 또한, 조세와 부담금 등의 감면, 결합개발 등에 관한 적용 기준 완화 특례 등을 통해 민간의 참여를 유도하고 있다. (2) 도시재생 관련 법제정과 민간 부문 참여 가능성 확대 쇠퇴도시의 종합적 기능회복을 도모하기 위한 계획체계, 예산지원, 조직설치 등의 내용을 담은 도시재생특별법은 2013년 6월4일 제정 공포( 13.12.5일 시행)되었다. 도시재생특별법은 사업법이 아닌 지원법적 성격을 가진 법으로서, 도시재생활성화계획 에 포함된 개별법령에 따른 민간개발사업 10) 에 대하여 직 간접적 지원을 통해 참여를 유도하고 있다. 직접적으로는 조세 및 부담금의 감면, 건축규제의 완화 등과 같은 규제특례를 통해 민간의 도시재생사업 참여를 유도하고, 간접적으로는 마을기업, 사회 적기업, 사회적 협동조합 등의 사전기획비, 운영비 등에 대한 지원을 명시하여 사회적 10) 도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법 제2조제1항제7호 라목, 마목 등 40 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구

경제 주체의 육성 및 참여를 위한 기반조성 추진(동법 제27조)을 명시하고 있다. 도시재생특별법 제정에 따라 국가 차원의 종합적 도시재생 지원정책을 마련하기 위하여 수립된 국가도시재생기본방침에서는 도시재생의 주요 주체로써 민간투자자 및 기업을 명시하고, 그 역할 11) 을 제시하고 있다. 민간의 참여를 유도하기 위한 국가의 중점 시책으로 민간활력 유입을 위한 금융지원 및 규제완화 를 제시하였고, 구체적인 방안으로 주택도시기금(종전 국민주택기금)을 활용한 투자 및 융자 지원, 도시계획 제안제도 도입, 지역자산 및 한옥 밀집지역에 대한 건축 특례, 행정절차 간소화 등을 제시하였다. 또한, 민간의 투자를 촉진하기 위하여 국공유지의 활용, 메자닌(mezzanine) 등 새로운 금융기법의 도입 등 지원방안이 마련되어야 함을 제시하고 있어 향후 도시재생에 대한 민간 부문의 참여가 확대되기 위한 제도적 정비 방향을 설정하였다. 2) 재정여건 (1) 중앙정부 차원의 도시재생 관련예산 2014년도 정부 총지출 355.8조원의 12개 분야별 재원배분 현황을 보면, 보건 복 지 고용 분야가 106.4조원으로 전체 총지출의 29.9%으로 가장 규모가 크며, 일반 지방행정 분야 57.2조원(16.1%), 교육 분야 50.7조원(14.2%) 순이다. 2013~2017년 국가재정운용계획 의 분야별 재원배분 전망에 따르면, 총지출보 다 높은 증가율로 재정규모가 확대되는 분야는 보건 복지 고용 분야, 교육 분야, 문화 체육 관광 분야 등 7개 분야이다. 반면 환경 분야, 산업 중소기업 에너지 분야, SOC 분야, 농림 수산 식품 분야, 외교 통일 분야는 총지출 증가율보다 적게 증가할 것으로 전망되며, 특히 산업 중소기업 에너지 분야와 SOC 분야는 중장기적으로 지출 규모를 줄일 계획이다. 11) 1다양한 투자 개발기법을 발굴하여 지방자치단체와 정부에 제안하고, 저평가된 도시공 간의 가치를 증진시키기 위한 도시재생사업을 시행함으로써, 쇠퇴한 도시에 상업 업 무 첨단산업 등 고용기반을 창출 2지역의 경제 복지 문화 발전을 위한 후원 활동과 기부 등 사회적 공헌을 통해 도시재생에 기여 제 Ⅲ 장 민간 부문의 참여 여건 및 현황 41

<그림 3-1> 총지출 및 주요 분야별 재원배분 추이 주 : 2008년~2014년 예산(추경) 기준. 2015~2017년은 2013~2017년 국가재정운용계획 기준 자료 : 국회예산정책처. 2014. 2014 대한민국 재정 총지출 보건 복지 고용 교육 문화 체육 관광 환경 R&D 산업 중소기업 에너지 2014년 규모 355.8 106.4 50.7 5.4 6.5 17.7 15.4 2008~2014 증가율 5.2 7.5 5.8 8.6 6.3 8.1 0.8 2013~2017 증가율* 3.5 7.0 5.7 11.7 0.1 4.3-3.9 총지출 <표 3-1> 분야별 재원배분 전망 SOC 농림수 산 식품 국방 외교 통일 공공질서 안전 일반 지방행정 2014년 규모 355.8 23.7 18.7 35.7 4.2 15.8 57.2 2008~2014 증가율 5.2 2.4 1.8 5.0 7.0 5.1 3.7 2013~2017 증가율* 3.5-5.7 0.3 3.9 1.2 3.9 5.1 자료 : 국회예산정책처. 2014. 2014 대한민국 재정 (*국가재정운용계획) 42 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구

국토교통부 2014년 전체예산 20조 9,116억 원 중 도시재생과 직접적 관련이 있는 지역 및 도시 부문 예산은 7,978억 원, 주택 부문 예산은 2,682억 원으로, 국토교통부 전체예산에서 차지하는 비중은 5.1% 수준에 불과하다. 이중 명시적 도시재생 예산이라고 할 수 있는 것은 도시재생사업 항목인데 그 규모는 2014년 306억 원으로, 도시재생특별법 에 따른 도시재생선도지역 13곳 12) 에 지원할 예정이 다. 또한 광역지역발전특별회계로 운영되는 도시활력증진지역개발사업 은 도시재생 사업과 가장 유사한 목적 형태를 가지고 추진되고 있는 사업 13) 으로 2014년 기준 1,032억 원 수준임을 알 수 있다. <표 3-2> 2014년도 국토교통부 지역 및 도시 부문 세출예산 현황 구 분 '13예산 (A) '14예산 (B) 증 감 (B-A) % 계 8,034 7,978 56 0.7 지역개발 4,601 4,450 151 3.3 도시정책 1,384 1,523 139 10.0 ㅇ 도시개발 13 13 - - ㅇ 도시경관및건축문화품격향상 77 58 19 24.7 ㅇ 용산공원조성사업지원 3 3 - - ㅇ U-City 지원 57 18 39 68.4 ㅇ 국가건축정책위원회 운영지원 14 11 3 21.4 ㅇ 건축정책지원 - 4 4 순증 ㅇ 녹색건축물보급활성화지원 41 60 19 46.3 ㅇ 토지이용규제개선 2 2 - - ㅇ 도시재생사업 5 306 301 6,020.0 ㅇ 도시활력증진지역개발 1,086 1,032 54 5.0 ㅇ 재해저감형저류시설설치 2-2 순감 ㅇ 기반시설부담금 운영 84 16 68 81.0 국토정보관리 1,224 1,122 102 8.3 국토지리정보원운영 825 883 58 7.0 자료 : 국토교통부, 2014, 2014년 예산 개요 (단위 : 억 원) 12) 2017년까지 도시경제기반형의 경우 개소당 250억 원(국비 150억 원) 이하(총 4년간), 근린 재생형의 경우 개소당 100억 원(국비 60억 원) 이하(총 4년간) 지원할 예정이다. 13) 도시재생사업단. 2013. 도시재생의 실효성 제고 방안 제 Ⅲ 장 민간 부문의 참여 여건 및 현황 43

한편 주택 부문 예산규모는 국민주택기금 전출금을 제외하고 2,682억 원 규모이며 이 가운데 도시재생과 가장 관련이 깊은 주거환경개선지원이 1,750억 원으로 가장 큰 몫을 차지한다. <표 3-3> 2014년도 국토교통부 주택 부문 세출예산 현황 (단위 : 억 원) 구 분 '13예산 (A) '14예산 (B) 증 감(B-A) % 계 3,260 2,682 578 17.7 주택가격조사지원 590 601 11 1.9 주택정책지원 20 331 311 1,555.0 주거환경개선지원 2,650 1,750 900 34.0 ㅇ 재정비촉진사업지원 1,800 1,250 550 30.6 ㅇ 노후공공임대주택개선 850 500 350 41.2 자료 : 국토교통부, 2014, 2014년 예산 개요 (2) 도시재생사업 본격화에 따른 예산확대 가능성 도시재생은 물리적 사업뿐만 아니라 경제 사회 문화 복지 등 다분야의 사업들 이 장소중심적으로 연계되어야 한다는 점에서 타 부처의 예산도 도시재생 차원에서 다루어질 필요가 있다. 이 경우 현재 도시재생 업무는 국토교통부 소관으로 도시재생 관련 예산은 SOC부문에 한정되어 있으나, 종합적인 접근으로 추진하는 도시재생의 특성 및 필요성 증대에 따라 도시재생 관련 예산의 범위 및 규모는 점차 확대될 것으로 전망된다. 2010년부터 지역 중심의 지역발전정책의 효율적 지원을 위해 운영 중인 광역지역발 전특별회계 중 지역개발계정은 기초생활권 기반구축, 지역사회기반시설, 문화예술체 육 시설 확충 등을 목표로 하고 있어 도시재생의 취지에 부합되도록 운영될 필요가 있다는 의견도 제시되고 있다. 2014년 기준 지역개발계정의 예산규모는 총 3조 4,773억 원(2014년 기준)으로 부처 간 조정이 어렵다는 한계를 극복하기 위하여 포괄보조방식을 유연하게 활용하는 것이 요구되는 시점이다. 한편, 국민주택기금은 주택도시기금으로 개편 예정으로 향후 도시재생예산으로 상당부분 활용될 것으로 기대된다(2014년 기금 규모는 46조 5,128억 원). 44 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구

<표 3-4> 광역지역발전특별회계 계정별 예산안 현황 (단위 : 억 원, %) 2013 2014 증감액 증감률 본예산 추경(A) 예산안(B) (B-A) (B-A)/A 지역개발계정 37,737 34,737 34,773 36 0.1 광역발전계정 56,046 61,449 53,594-7,855-12.8 제주특별자치도 계정 3,531 3,542 3,443-99 -2.8 합계 97,314 99,728 91,810-7,918-7.9 자료 : 기획재정부. 2013. 광역 지역발전특별회계 예산편성 관련 설명자료 (3) 지방자치단체의 열악한 재정 상황 국내 지방재정 상황은 근본적으로 지방자치단체가 자체의 예산으로 도시재생 사업을 추진하기에는 한계가 있는 구조이다. 현재 전체 세수 중 지방세 비율은 21%이 며, 전국 재정자립도는 평균 52%( 12년) 수준이다(<표 10> 참고). 시도별 <표 3-5> 지방자치단체 재정자립도(일반) 시 도별 현황 평균 (순계규모) 특 광역시 특별자치시 도 특별자치도 시 (총계규모) 군 (총계규모) 자치구 (총계규모) (총계규모) (총계규모) 평균 51.1 66.8 34.1 36.8 16.1 33.9 서울 88.8 87.7 - - - 41.8 부산 56.6 51.8 - - 37.4 26.3 대구 51.8 46.5 - - 36.6 25.1 인천 67.3 64.6 - - 13.5 35.2 광주 45.4 40.1 - - - 19.3 대전 57.5 52.2 - - - 23.7 울산 70.7 62.7 - - 45.7 36.3 세종 38.8 38.8 - - - - 경기 71.6-60.1 51.3 28.2 - 강원 26.6-21.7 23.6 14.5 - 충북 34.2-27.4 27.5 21.4 - 충남 36.0-29.4 32.4 14.8 - 전북 25.7-19.1 21.2 14.4 - 전남 21.7-16.3 26.2 11.8 - 경북 28.0-22.1 25.6 12.7 - 경남 41.7-34.4 35.7 14.1 - 제주 30.6-30.0 - - - 출처 : 안전행정부. 2013. 지방자치단체 통합재정 개요 부문별 세출예산을 살펴보면 사회복지와 인건비 등의 증가로 지출경직성이 높아가고 있으며, 상대적으로 국토개발, 수송교통 등 SOC 사업에 대한 예산은 감소 14) 한 것으로 나타났다. 제 Ⅲ 장 민간 부문의 참여 여건 및 현황 45