2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION 01 02 03 Part Part Part 제1장 제2장 제3장 복권제도 복권정책 추진 복권시장 현황 Ⅰ. 복권의 개념과 의의 10 1. 복권의 개념 및 필요성 10 2. 복권의 기원과 역사 12 3. 복권의 사회적 경제적 역할 15 4. 복권에 대한 인식 20 5. 복권의 분류 27 6. 복권과 사행산업 31 Ⅱ. 복권사업 관리체계 46 1. 복권사업 관리체계 개요 46 2. 해외의 복권사업 추진체계 47 3. 우리나라의 복권사업 관리체계 50 Ⅰ. 복권정책 의의와 변천과정 72 1. 복권정책 의의 72 2. 복권정책의 변천과정 73 Ⅱ. 주요 복권정책 추진내용 84 1. 복권의 공익성과 건전성 제고 노력 84 2. 복권사업의 효율화 노력 96 3. 복권기금 효율화 및 특성화 제고 노력 116 Ⅰ. 우리나라 복권시장 개황 126 1. 우리나라 복권시장 현황 126 2. 복권의 종류별 판매 현황 137 Ⅱ. 세계 복권시장 개황 145 1. 세계 복권시장 개요 145 2. 주요 국가의 복권판매 동향 150 3. 외국의 복권상품 구조 비교 154 4. 외국의 복권상품 사례 157 5. 복권의 국제단체 165 Ⅲ. 복권 및 복권기금법 개요 59 1. 복권 및 복권기금법 제정배경 및 경위 59 2. 복권 및 복권기금법 주요내용 62
행운의 복권, 공공의 감동 복권백서 04 05 06 Part Part Part 제4장 제5장 제6장 복권의 발행 관리제도 복권기금 개요 복권정책 평가와 향후과제 Ⅰ. 온라인복권 발행 관리 170 1. 온라인복권 도입 및 개관 170 2. 온라인복권 위탁사업 운영 179 Ⅱ. 인쇄복권 발행 관리 188 1. 인쇄복권 발행 및 개요 188 2. 인쇄복권 구조(상품) 194 3. 인쇄복권 위탁사업 운영 214 Ⅲ. 전자복권 발행 관리 218 1. 전자복권 개요 및 연혁 218 2. 전자복권 위탁사업 운영 220 3. 전자복권 상품 226 Ⅰ. 복권기금 사업 개요 244 1. 복권기금 사업 개황 244 2. 우리나라 복권기금 지원사업 개요 252 Ⅱ. 복권기금 운용 253 1. 복권기금의 구조 253 2. 복권기금 운용계획 수립 및 심의 257 3. 복권기금 지원사업 개요 263 4. 복권기금사업의 성과평가 제도 270 5. 복권기금 결산 276 6. 복권기금 주요사업 내역 289 Ⅰ. 복권정책의 평가 306 1. 복권정책의 추진 성과 306 2. 복권정책의 한계 307 Ⅱ. 복권정책의 향후 과제 309 1. 복권사업의 고도화 309 2. 원활한 기금 조성을 위한 규제 완화 310 3. 복권기금의 합리적 활용 311 4. 건전한 복권에 대한 국민공감 조성 312 5. 국제협력 추진 312 Ⅵ. 통합 복권 발행 관리 230 1. 추진경위 230 2. 통합 복권위탁사업의 주요 특징 231 Ⅴ. 복권판매 및 당첨금 관리 233 1. 복권판매 관리 233 2. 당첨금 지급 및 과세 240 부 록 1. 복권위원회 개최 실적 316 2. 연도별 복권발행 및 기금조성 실적 324 3. 연도별 복권기금 지원사업 실적 336 4. 역대 복권위원회 위원장 민간위원 및 사무처장 349 5. 참고문헌과 참고논문 352
격 려 사 국민 모두가 함께 행복한 복권의 역사를 살펴보며. 2014 4
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION 복권, 행복 나눔권입니다. 복권이 주는 진정한 가치는 우리 국민과 가장 가까운 접점에서 나눔과 행복의 가치를 실현하 는 것이라 생각합니다. 복권은 국민에게 꿈과 희망을 주고, 어려운 계층과 더불어 사는 사회를 만들어 가는 공익적 기능을 다하고 있습니다. 지난 2004년 4월 1일 복권위원회가 출범한 이래 복권발행 업무를 효율화하고 복권수익금의 체계적인 관리를 통해 투명성과 효율성을 높이는 한편, 복권 구매가 건전한 나눔 기부문화의 하나로 자리매김할 수 있도록 많은 노력을 기울여 온 것으로 알고 있습니다. 그러나 안타깝게도 우리나라의 복권에 대한 인식은 삶의 흥미 재미에 치우쳐, 복권이 지니는 가치인 나눔과 행복 보다는 대박 인생역전 등 비판적 시각이 많은 것도 사실입니다. 이번의 복권백서 발간은 복권위원회 출범 이래 10년간의 복권발행 및 기금사업 등 복권제도 전반에 걸쳐 그동안의 성과를 점검해 보고, 향후 국민에게 보다 다가설 수 있는 발전적인 복권 정책의 방향을 모색해 볼 수 있다는 점에서 아주 의미 있는 일이라고 생각합니다. 앞으로 복권의 발행 판매 관리 등 복권사업 전반에 걸쳐 복권발행체계를 고도화 할 필요가 있으며, 복권기금만의 차별성과 대표성을 가지면서 우리 사회의 복지사각 지대가 없도록 복권 기금의 지원대상과 수준의 내실화가 필요합니다. 또한 복권업무의 투명성과 신뢰성을 더욱 높 여 복권이 대중성과 공익성을 지닌 건전한 레저문화의 하나로 정착해 나갈 수 있도록 가일층 노력을 기울여 줄 것으로 기대해 마지않습니다. 이번 백서발간을 위해 애써주신 복권위원회와 관계자 모두의 노력에 감사를 드리며 복권제도 의 건전한 발전을 기원합니다. 감사합니다. 부총리 겸 기획재정부 장관 2014. 12. 최 경 환 5
발 간 사 국민행복, 희망의 새 시대를 함께하는 복권위원회가 되겠습니다. 2014 6
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION 행운의 복권 공공의 감동 2004년 4월 1일 복권 및 복권기금법 제정 시행과 함께 복권위원회가 출범된 지 벌써 10년이 지났습니다. 복권이 건전한 레저문화로 정착되도록 복권의 발행과 판매체계를 효율화하고, 저소득 소외계층의 복지증진을 위해 복권기금의 배분과 사용 시스템을 고도화 하는 등 많은 노력을 경주하였습니다. 이러한 노력의 결과로, 복권위원회 이전 평균 30.7% 수준에 불과하던 기금조성율이 2013년에는 세계 최고 수준인 40.7%로 증가하였습니다. 10년간 27조 2,981억 원에 달하는 매출을 통해 13조 7,956억 원이 국민에게 당첨금으로 환원되고, 10조 6,585억 원은 저소득층 주거안정 지원 사업, 장애인 국가유공자 청소년 등 소외계층을 위한 다양한 복지사업에 활용하여 국민복지 증진에 큰 역할을 담당해 왔습니다. 이번 백서는 지난 10년간 복권시장 발전과 복권수익금의 효과적 사용에 대한 복권위원회의 모든 활동과 정책을 망라하면서, 이전의 우리나라 복권의 역사와 성과도 함께 정리한 복권의 종합 보고서이자 자료집이라고 할 수 있습니다. 복권제도와 정책, 복권의 발행 관리, 복권기금 운용에 이르기까지 복권사업의 내용과 성과, 역사적 변천과정, 외국의 사례를 소상히 설명하고 향후 정책방향을 모색해보고자 하였습니다. 이번 백서 발간이 복권의 역사를 되돌아보며, 그동안의 복권정책에 대한 성과뿐만 아니라 반성할 점도 깊이 있게 살펴봄으로써 복권정책이 나아갈 방향을 모색하는 중요한 계기가 되기를 기대해 봅니다. 백서발간을 위해 자료수집과 원고 작성 등 어려움을 마다 않고 온 정성을 다하여 참여해주신 복권위원회 사무처 직원들에게 깊은 감사의 마음을 전합니다. 기획재정부 2차관 겸 복권위원회 위원장 2014. 12. 7
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 행복을 전하는 희망복권 8
01 Part 제1장 2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 복권제도 Ⅰ. 복권의 개념과 의의 1. 복권의 개념 및 필요성 2. 복권의 기원과 역사 3. 복권의 사회적 경제적 역할 4. 복권에 대한 인식 5. 복권의 분류 6. 복권과 사행산업 Ⅱ. 복권사업 관리체계 1. 복권사업 관리체계 개요 2. 해외의 복권사업 추진체계 3. 우리나라의 복권사업 관리체계 Ⅲ. 복권 및 복권기금법 개요 1. 복권 및 복권기금법 제정배경 및 경위 2. 복권 및 복권기금법 주요내용 9
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 Ⅰ. 복권의 개념과 의의 1. 복권의 개념 및 필요성 1-1. 복권의 개념 및 정의 복권( 福 券, Lottery)은 일정한 사행성을 전제로 국민에게 건전한 오락을 제공하고, 복 권의 판매로 발생된 재원을 공익적 사업에 활용하여 국민복지증진에 기여하는 사회적 제 도라 할 수 있다. 복권의 사전적 정의를 보면 복표( 福 票 ) 또는 복채( 福 債 )라고도 하며 제비를 뽑아서 맞 으면 일정한 상금을 타게 되는 표, 번호를 기입하였거나 어떤 표시를 해놓은 표( 票 )를 팔 아서 제비를 뽑아 맞은 표에 대해서 표의 값보다 휠씬 많은 상금을 주는 표찰 또는 공공기 관 등에서 어떤 사업자금을 마련하기 위하여 널리 파는 당첨이 따른 표 1) 등으로 되어 있다. 경제학 사전에서는 정부에서 당첨자에게 일정한 복채금을 지급할 것을 조건으로 발행한 일종의 증권으로 복권의 원금은 상환하지 않는다 2) 로 정의하고 있다. 복권에 대한 국내법적인 개념으로 다수인으로부터 금전을 모아 추첨 등의 방법에 의하 여 결정된 당첨자에게 당첨금을 지급하기 위하여 발행하는 표권 으로 정의하고 있고(복권 및 복권기금법 제2조), 복표발행업을 특정한 표찰(컴퓨터프로그램 등 정보처리능력을 가 진 장치에 의한 전자적 형태를 포함한다)을 이용하여 다수인으로부터 재물 등을 모아 추 첨 등의 방법에 의하여 당첨자에게 재산상의 이익을 주고 다른 참가자에게 손실을 주는 행위를 하는 영업 (사행행위 등 규제 및 처벌특례법 제2조 제1항 제1호)로 정의하고 있다. 한편, 세계복권협회(World Lotery Assosiation)의 정관(By-Laws Article 1.7)에 따 르면 복권을 소매점에서 일반적으로 제공하는 로또, 토토, 전통복권, 스포츠베팅, 스포 츠복권, 즉석식 게임, 온-오프라인 복권과 같은 확률 또는 기술게임(Games of chance and/or skill such as Lotto, Toto, classic lotteries, sports betting, sports lotteries, instant games, and on and off-line lottery games generally offered at retail locations) 로 1) 우리말 큰사전 (어문각, 1995), 국어대사전 (금성출판사, 2005), 동아 새국어사전 (동아출판사, 2007) 등 요약사항 2) 복권 경제학대사전 (서울:박영사, 2005) 10
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 정의하고 있다. 1982년 6월 스위스 로잔에서 열렸던 국제복권협회(AILE) 14차 총회에서는 복권을 적은 액수의 돈으로 표를 구입함으로써 사람들에게 꿈과 희망, 그리고 우연한 행운을 안겨줄 수 있는 매우 이상적이고 적절한 행위로서 생활 속의 건전한 오락행위 라고 규정하고 있다. 1-2. 복권발행의 성격 전 세계적으로 복권은 100여개 국가에서 발행하고 있는데, 몇 가지 공통적 특징을 찾 을 수 있다. 우선, 복권의 발행이 정부 또는 공공법인 등 준 정부기관에 의해 이루어지거나 민간기 업이 발행하는 경우에도 정부의 인허가나 위탁에 의해 이루어진다는 점이다. 복권발행의 공공적 성격은 사행성 조장을 통한 수입이라는 측면에서 그 정당성에 대한 지적이 있을 수 있으나 복권의 사전적( 辭 典 的 ) 개념에서 공공기관 등에서 어떤 사업자금 을 마련하기 위하여 널리 파는 당첨이 따른 표 등 이라고 정의한 바와 같이 복권은 공공기 관에서 발행하는 것으로 널리 인식되고 당연한 것으로 받아들여지고 있다. 단순확률에 의존하는 복권당첨 구조의 특성상 복권의 당첨금에 대한 기댓값은 판매가 격보다 항상 낮게 형성되므로 복권 구매자의 손해가 불가피하다. 그러나 복권구매자들이 스스로 복권 게임에 참여하고 이로 인해 발생하는 판매수익은 정부로 귀속는 특성으로 정부 외에는 엄격히 제한할 수밖에 없는 것이다. 이러한 측면에서 복권은 자발적 성격의 준조세 성격과 정부독점적 성격을 띄고 있다. 또한 복권은 강제력을 수반하지 않고 공공재원을 조성할 수 있는 희생없는 조세 (Painless Tax) 라는 토마스 제퍼슨의 말처럼 조세저항(Tax Revolt)을 일으키지 않고 재 원확보가 용이하다는 매력 때문에 고대시대부터 지금까지 세계 각 국에서 공익사업의 재 원확보 수단으로 활용하는 일종의 조세라 할 수 있다. 한편, 복권의 기술적 관점에서 유사 사행업종과 비교할 경우 복권은 무작위 확률 게임 이라는 점에서 확률 외에 게임에 이기는 방법과 지식과 기술을 필요로 하는 카지노, 경마 등의 사행산업에 비해 사행성이 매우 낮은 특성 3) 을 가지고 있다. 11
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 이상을 종합하면 정부 또는 공공기관의 복권발행에서 복권이란 공공기관 등에서 특정 한 사업자금을 조달하기 위해 발행 판매하는 당첨금이 따르는 표라고 성격을 규정할 수 있을 것이다. 2. 복권의 기원과 역사 2-1. 복권의 기원 복권의 유래에 대해 학자들은 그 기원을 고대 이집트의 파라오 시대로 보고 있다. 동양 에서는 기원전 100년경 중국의 진나라에서 만리장성의 건립과 같은 국방비를 모으기 위 해 복권을 발행했었다고 한다. 서양에서는 아우구스투스 황제(B.C 63년 ~ A.D 14년)가 로마의 복구자금을 마련하기 위하여 각종 연회에서 복권을 팔고 노예나 집, 선박 등을 나누어 준 것에서 비롯되었다고 한다. 이후 고대 로마에서는 연회에서 황제가 손님들에게 추첨을 통해 다양한 상품을 나 누어 주는 것이 일반화되었다고 한다. 손님들은 음식값으로 돈을 지불한 계산서를 가지고 추첨을 하여 상품을 탔다. 로마의 5대 황제 네로는 로마제국의 영속성을 기념하기 위하여 대중적인 추첨행사를 벌여 매일 땅, 노예, 선박 또는 직업 등을 나누어 주었다고 한다. 중세에는 유럽의 장인들이 제품을 팔기 위해서 복권을 도입했으며, 지금의 벨기에인 플랑드르 지방에서는 1200년경에 농작물시장 참가자를 선출하기 위한 제비뽑기로서 복 권이 시행되었다고 한다. 근대적인 형태는 1446년 네덜란드 화가 에이크(Eyck, Jan Van)의 미망인이 그림을 팔 기 위해 추첨을 한 것으로 기록되어 있다. 로또의 기원은 1519년 이탈리아의 제노바 (Genoa) 지방의회선거가 후보자 90명의 이름 중에서 다섯 명을 제비 뽑는 방식으로 진행 되었는데, 로또 복권의 아버지 로 불리었던 Benedetoo Gentile이 이에 착안하여 90개 숫자 중 5개의 숫자를 추첨하는 로또 5/90게임을 만들어낸 것에서 찾고 있다. 3) 복권은 일반적 도박이나 사행산업에 비해 당첨확률이 현저히 낮은 특성 때문에 중독성이 거의 없다는 점에서 차별성이 있다. 12
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 운명이라는 뜻을 지난 이탈리아어 Lotto 가 복권을 의미하는 영어 Lottery 의 어원일 것이라고 한다. 2-2. 복권의 역사적 발전 16세기 들어 수 많은 유럽 국가들은 재원 확보를 위해 복권을 승인하였으며, 엘리자베 스 여왕 1세는 1569년 항구 재개발 등을 위한 국고를 유지하기 위해 영국 최초의 복권을 승인하였다. 독일에서는 추첨식 복권이 1600년대에 함부르크에서 만들어졌고, 유럽의 가장 오래된 정부복권은 1726년에 시행된 네덜란드의 복권이다. 대다수의 유럽 복권들은 주정부가 복 권사업으로 올린 수익금을 분할 받는 조건으로 민간 기업가로 하여금 복권 게임을 운영할 수 있도록 허가해 주었다. 예외적으로 스페인, 포르투갈, 덴마크, 네덜란드, 그리고 오스 트리아의 정부에서 운영하는 복권 및 자선단체들이 운영하는 복권이 있었다. 중세를 지나 근세로 넘어오는 시기에 복권은 사회발전에 유용한 수단으로 쓰였다. 1740년에서 1755년 사이에 영국의 식민지였던 미국의 여러 지방도시는 교회, 학교, 교도 소, 도로, 항구, 다리 등을 건설하기 위해 반쯤 민영화된 복권을 발행하였는데, 이 기금이 대학을 설립하는 데도 사용되어 콜롬비아, 뉴저지, 예일, 하버드, 프린스턴, 플리머스 등 오늘날까지 잘 알려진 명문대학들을 탄생시킨 밑거름이 되었다. 그러나 미국에서도 복권에 대한 비판이 일자 1800년대 초반 이후에는 주정부가 복권의 운영을 금지하기 시작했다. 이러한 노력에도 불구하고 복권의 이상 열기와 사적으로 발행 되는 복권(루이지애나 스테이크 경마 4) )의 비리가 만연하게 되어 서민들의 피해가 속출하 자 Lower Canada와 New York주를 시초로 복권과 도박을 금지하는 법을 제정하였고, 그 후 약 반세기 동안 헌법에 의해 복권이 금지되었다. 1900년대 초반에는 캐나다와 호주, 유럽 등지에서 복권이 합법적으로 발행되기 시작하 면서 20세기 복권이 등장, 뉴햄프셔와 뉴욕주를 시작으로 복권을 승인하기 시작했다. 미 국에서 Scientific Games라는 이름의 즉석복권이 처음으로 등장하였고, 메사추세츠주가 4) 스테이크 경마(Sweepstakes): 혼자 또는 몇 사람이 판돈 전부를 독차지할 수 있도록 꾸민 내기 경마 13
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 1974년에 처음으로 긁어내는 복권을 발행하였다. 또 다른 큰 혁명 중 하나는 전산화된 넘버스 게임이 도입된 것이다. 뉴저지 주복권이 1975년에 Pick It 이라 불리는 세자리 숫자 게임을 판매하기 위해서 최초로 전산화된 네트워크를 만들었다. 이처럼 미국 복권기관들이 컴퓨터 시스템을 갖추기 위해 시간을 쏟는 동안, 유럽에서 는 로또 라는 거대한 혁명이 일어났다. 독일에서 1950년에 로또에 대한 아이디어를 고안 하였고, 이후 폴란드, 프랑스, 그리스, 불가리아, 그리고 구 러시아에서 이를 모방하게 된다. 미국은 뉴욕 주복권이 1978년에 off-line 로또 5) 를 도입하게 되고 동부와 서부를 넘나들며 복권기관들은 높은 당첨금을 터뜨리기 위해 경쟁하게 된다. 로또의 판매량도 급증하여, 미국 복권 역사상 흥미로운 시기가 되었다. 1979년에 600만 달러를 기록했던 연간 로또 판매 수익은 10년이 지난 후 82억 달러를 기록하게 된다. 뉴욕주와 미시간주에 서는 1980년대 중반에 키노(Keno)가 널리 퍼지게 되었다. 아시아 지역에서는 약 350년의 복권발행 역사를 가진 일본을 비롯하여 대만, 태국, 싱 가포르, 말레이시아 등이 복권을 발매하고 있으며, 대부분 정부 재정자금으로 운용되고 있다. 2-3. 우리나라 복권의 기원과 역사적 발전 우리나라 복권의 기원은 근대 이전에 발달한 친목 도모와 서로간의 경제적 어려움을 극복하기 위한 방법으로 실시된 일종의 민간협동체인 계( 契 ) 에서 찾을 수 있다. 조선후기의 산통계( 算 筒 契 ) 나 작백계( 作 百 契 ) 로서 산통계는 통이나 상자 속에 각 계 원의 이름을 기입한 알을 투입한 후 그 통을 돌리다가 나오는 알에 의하여 당첨을 결정하는 것이었으며, 작백계는 천인계( 千 人 契 ) 또는 만인계( 萬 人 契 ) 라고도 일컬어 지던 것으로 일정번호를 붙인 표를 100명(작백계), 1,000명(천인계) 혹은 10,000명(만인계) 등 일정한 단위로 팔고 추첨을 하여 총 매출액의 100분의 80을 복채금으로 돌려주었다고 한다. 근대적 의미의 우리나라 복권의 기원은 광복 이후 발행된 복권에서 찾을 수 있다. 해방 이전에도 복권을 발행했다는 기록이 일부 있으나, 대한민국 최초의 복권은 1947년 12월 5) off-line 로또: player가 직접 선택을 하는 유럽식의 게임이었는데, player가 1에서 30까지의 숫자 중 6개를 고르는 방식의 게임 14
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 제16회 런던 올림픽대회 참가경비를 마련하기 위하여 발행한 올림픽 후원권 이다. 올림 픽 후원권은 액면금액 100원, 1등 상금 100만 원으로 총 140만매가 발행되었다. 이어 이재민 구호자금을 마련할 목적으로 후생복표가 1949년 10월부터 1950년 6월까 지 3회에 걸쳐 이재민 구호자금 마련을 위하여 판매되었다. 1950년 6.25 전쟁 발발 직후인 9월부터 전쟁 이재민 구호 등의 자금마련을 목적으로 재무부에서 한국식산은행( 산업은행 의 전신)을 통해 발행되었다. 애국복권 발행은 시기 적으로 두 차례로 나누어 지는데, 제1차 애국복권은 1950년 9월부터 1951년 3월까지 액 면가 1,000환의 추첨식 인쇄복권이 발행되었다. 이후 몇 년간 중단되었다가 제2차 애국 복권으로 1956년 2월부터 1959년 1월까지 매월 단위로 액면가 100환의 추첨식 인쇄복권 이 발행되었으며 추첨식 인쇄복권 외에 액면가 200환의 개봉식 복권, 액면가 100환의 피 봉식 복권도 발행되었다. 이후 발행된 복권으로는 만국박람회 개회 경비마련을 위하여 무역박람회장 안에서 관 람객을 대상으로 판매된 산업박람회 복표(1962년)와 무역박람회 복표(1968년) 등이 있었 다. 그러나 진정한 의미의 복권시장 형성은 1969년 ( 舊 )주택은행에서 발행한 정기 복권의 효시인 주택복권에서 시작되었다고 할 수 있다. 3. 복권의 사회적 경제적 역할 3-1. 복권의 사회적 역할 경제성장과 더불어 확장된 복권시장에 대해 부정적인 시각이 많은 것은 사실이다. 즉, 사행성이나 중독성을 조장하여 건전한 근로의욕을 떨어뜨리며 신용불량자의 양산 같은 사회문제를 유발한다는 지적이 있었다. 국내에서는 복권의 사행성, 중독성, 역진성 등 부정적인 측면에 초점이 맞춰져왔으나, 복권은 공공재원 조달, 저소득층 지원에 의한 소득분배 개선, 지역경제 발전 등의 긍정적 인 역할도 수행한다. 해외에서는 이러한 복권의 양면적인 역할에 대한 경제학적 논의와 분석이 활발히 전개되어 왔으나, 국내에서는 객관적인 자료에 근거하여 과학적인 분석 15
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 방법으로 복권의 역할을 연구한 결과는 거의 없다. 지금까지 우리나라 복권산업 추세나 해외 선진국의 사례를 보더라도 향후 국내 복권시 장은 그 규모가 지속적으로 확대될 전망이다. 따라서 올바른 복권시장이 형성되고 순기능 을 하기 위해서는 복권의 기능에 대한 체계적인 연구가 필요하다. 일반적으로 사회적 역할은 크게 세 가지로 구분해 볼 수 있다. 첫째, 세금부담을 줄이고 공익적 재원을 확보토록 하여 사회발전에 공헌하는 역할을 한다. 즉, 정부의 사회적으로나 국가적으로 유용한 자금을 마련할 수 있는 재정수입 수단 으로 활용되고 있으며, 조세저항을 유발할 수 있는 세금 부담을 완화해주는 역할을 한다. 미국의 토마스 제퍼슨은 복권을 이상적 재정수단(ideal fiscal instrument) 이라고 말한다. 일부 외국의 경우에는 복권세입증가로 기존의 세금을 감면해주는 사례 6) 도 있으며 이 는 많은 국가들이 재원확보를 위해 정치적 위험 없는 수단으로서 복권을 인식하고 발행하 고 있기 때문이다. 둘째, 복권은 생활 속의 건전한 오락으로 즐거움을 준다. 복권의 당첨 가능성에 대한 기대감이 사회적 활력소로 전환되어 국민생활에 적극적으로 활동할 수 있는 동기부여의 기능을 한다. 복권은 인간의 요행을 바라는 욕구를 건전하게 해소시켜주며 당첨된 사람들 에게는 당첨의 기쁨을, 낙첨된 사람들에게는 사행심에 대한 자각을 주어서 다시 활기찬 마음으로 생활에 복귀하게 하는 기능을 갖는다. 셋째, 불법 사행적 도박이나 게임(illegal gambling)을 복권으로 대체 흡수하는 역할 을 한다. 복권은 적은 자금으로 유쾌히 즐길 수 있는 효용이 있기 때문에 이를 이해하고 건전하게 참여할 경우 복권사업의 발전을 통해 불법 사행적 노름, 도박들은 대체될 수 있다. 실제로 미국의 네부다 주립대학원 보고서에 따르면 도박의 총 매출이 1986~1989 년간 분기별 평균 3.7%가 감소했는데 이의 원인이 복권구매에 있었다고 분석하였다. 우리나라의 경우 복권 변천과정에서 복권의 사회적 역할의 내용이 지속적으로 변화해 왔다. 1990년대 초반(주택복권 시기)까지는 서민주택 건설, 올릭픽 등 국제행사 자금 마 련 등 특정사업 자금 조달 취지에서 정당성이 있었던 반면, 1990년대 이후 복권발행기관 6) 미국 매릴랜드주는 복권수익금이 많아 복권구매여부와 관계 없이 주택을 소유한 모든 사람들에게 120달러의 재산세를 감면하였 다고 함. 16
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 이 복잡다기화되면서 특정사업의 자금조달 취지에서 벗어나 각 해당기관의 재원조달을 손쉽게 확보하는 수단으로 활용되었다. 즉, 예산확보의 어려움을 피하기 위하여 경쟁적 으로 복권을 발행함으로써 유통비용이 과다 소요되어 공익재원 조성율이 크게 저하되고, 특정판매인의 수입만 증대시켜주는 부작용이 발생하는 등 복권발행의 사회적 역할과 정 당성이 훼손되는 결과를 초래한 측면이 있었다. 한편, 복권의 주 구매계층이 서민층 이하 저소득층이므로 복권발행으로 인한 수익금을 저소득계층에게 환원하는 것이 바람직하며 이러한 측면에서 복권발행의 정당성을 찾는 경우가 있으나, 복권수익금의 저소득층 환원 필요성은 전 세계적으로 보편적 기준인 공익 사업 재원 조달 7) 과 일치하는 것으로 보기는 어려우며 우리나라 고유의 국민정서적 관점 에서 논의되는 측면이 강하다고 할 것이다. 3-2. 복권의 경제적 역할 8) 복권이 경제적 관점에서 국가경제에 어떤 역할을 해왔는가에 대해서는 한 산업의 경제 활동으로 인해 다른 산업으로의 연쇄적인 파급효과가 발생하는 산업 간의 순환 또는 산업 간의 상호연관관계를 체계적으로 정리한 한국은행의 산업연관표(input-output table)에 서 분석될 수 있다. 산업연관표를 이용한 경제적 파급효과 분석은 해당 산업뿐만 아니라 다른 산업으로의 파급효과까지 분석할 수 있으며, 생산유발 효과와 부가가치유발 효과, 취업유발 효과 등 다양한 분석을 할 수 있다는 장점이 있다. 복권의 경제적 파급효과는 2005~2011년 중 복권사업 운영에 따른 복권기금 지출액과 복권발행사업의 운영에 따라 지출된 금액을 기 준으로 분석하였다. 지출규모가 가장 큰 복권기금의 경우 사용목적에 따라 법정배분사업과 공익사업으로 나뉘는데 자료획득이 가능한 최근 7년 동안 법정배분사업은 약 3조 5천억 원의 생산유발, 1조 5천억 원의 부가가치, 그리고 2만 9천여 명의 취업유발 효과를 발생시켰다. 공익사업 7) 복권수익금으로 교육, 스포츠, 일반회계재원, 복지시설 등 지원형태가 다기 다양하여 정부 재정수입의 하나로 보는 시각이 타당 (복권수익금의 국제회계기준 등을 감안) 8) 동 내용은 산업경제연구 제26권 제3호 2013년 6월(pp.1~20)의 게재자료를 인용하여 요약한 자료임. 17
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 의 경우 동 기간에 약 8조 천억 원의 생산유발, 4조 천억 원의 부가가치유발, 6만 2천여 명의 일자리를 만드는 효과를 가져온 것으로 분석되었다. 복권사업 운영에 있어서도 경제 적 파급효과가 야기되는데 생산유발은 약 4조 3천억 원, 부가가치는 2조 4천억 원, 취업 유발은 3만 천여 명의 효과가 있는 것으로 추정되었다. 이를 합하여 명시적인 비용지출로 인한 총 파급효과를 보면 2005~2011년 동안에 약 16조 원 정도의 생산이 증가하였으며, 이로 인해 8조 원 이상의 부가가치가 창출되었다. 또한 12만 명 이상의 일자리가 창출되 었는데 그 중에 약 10만여 명은 고용근로자의 형태로 일자리가 생긴 것으로 분석되었다. 이를 산업별로 살펴보면 부동산 및 사업서비스 에서 가장 파급효과가 큰 것으로 분석 되었는데 전국에 있는 판매소 운영 및 관리에 지출되는 비용과 기금관련 사업 중에서 소 외계층을 위한 주택 및 시설의 임대 임차 사업이 주요 사업인 것에 기인한다. 그 외에 관련시설 건설에 따라 건설업 에서도 파급효과가 컸으며 다문화가정 등 소외계층의 교육 지원 사업으로 교육 및 보건 산업에서도 파급효과가 크게 분석되었다. 그러나 그 생산, 부가가치, 취업, 고용 등의 세부적인 산업별 효과는 부가가치율, 생산요소집약도, 고용형 태 등에 따라 상이한 결과를 보이고 있다. 한편, 산업연관표를 활용한 경제파급효과 외에 관련 자료의 부재로 정량적 추정이 불 가능하지만 예상되는 파급효과로는 우선 당첨금에 따른 파급효과를 예상해 볼 수 있다. 당첨자는 수령한 당첨금으로 소비, 투자 등의 경제활동을 할 것이고 이로 인해 앞의 생산, 부가가치, 취업 등의 유발효과를 예상할 수 있다. 그 외에 소득분배에도 영향을 줄 수 있 는데 이는 복권을 구매하는 계층과 복권이 당첨되는 계층이 어느 계층인가에 의해 영향을 받는다. 또한 재정규모가 날로 팽창해가는 현실에서 복권은 절차상 간편하고 조세저항 등을 회 피할 수 있어 정부의 안정적인 재정확충 방안으로도 활용될 수 있다. 그 외에 복권이 가계 부채 청산에 따른 신용도 제고나 사회복지 시설 투자에 따른 삶의 질 향상, 나눔을 통한 사회통합 기여 등의 효과도 기대할 수 있다. 18
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 표 1 산업별 총 유발효과 생산 유발효과 부가가치 유발효과 취업 유발효과 고용 유발효과 농림수산품 1,782.5 (1.1) 938.3 (1.2) 5,341.5 (4.3) 641.1 (0.6) 광산품 175.6 (0.1) 106.6 (0.1) 74.3 (0.1) 68.1 (0.1) 음식료품 1,354.5 (0.8) 345.6 (0.4) 400.1 (0.3) 297.6 (0.3) 섬유및가죽제품 418.6 (0.3) 123.6 (0.2) 259.6 (0.2) 215.5 (0.2) 목재및종이제품 1,122.8 (0.7) 290.6 (0.4) 412.0 (0.3) 368.8 (0.4) 인쇄및복제 1,122.3 (0.7) 433.7 (0.5) 947.4 (0.8) 704.9 (0.7) 석유및석탄제품 2,769.3 (1.7) 571.9 (0.7) 38.4 (0.0) 38.0 (0.0) 화학제품 4,455.3 (2.8) 894.9 (1.1) 794.1 (0.6) 757.6 (0.7) 비금속광물제품 1,735.8 (1.1) 529.2 (0.7) 529.0 (0.4) 492.8 (0.5) 제1차금속제품 4,868.9 (3.1) 789.1 (1.0) 346.8 (0.3) 336.3 (0.3) 금속제품 2,633.4 (1.7) 763.1 (0.9) 1,434.7 (1.2) 1,225.6 (1.2) 일반기계 1,439.9 (0.9) 367.3 (0.5) 540.0 (0.4) 495.6 (0.5) 전기및전자기기 3,757.8 (2.4) 809.0 (1.0) 715.7 (0.6) 694.0 (0.7) 정밀기기 1,460.8 (0.9) 383.3 (0.5) 724.8 (0.6) 677.9 (0.7) 수송장비 1,023.3 (0.6) 249.0 (0.3) 216.0 (0.2) 212.4 (0.2) 기타제조업제품 449.2 (0.3) 124.1 (0.2) 274.6 (0.2) 212.4 (0.2) 전력,가스및수도 3,007.9 (1.9) 903.3 (1.1) 268.5 (0.2) 268.4 (0.3) 건설 17,339.2 (10.9) 6,934.5 (8.6) 14,755.1 (12.0) 14,333.1 (14.0) 도소매 3,043.6 (1.9) 1,709.2 (2.1) 6,117.7 (5.0) 2,890.2 (2.8) 음식점및숙박 2,281.5 (1.4) 875.9 (1.1) 4,758.9 (3.9) 2,315.7 (2.3) 운수및보관 3,583.8 (2.2) 1,294.9 (1.6) 3,138.7 (2.5) 2,171.0 (2.1) 통신및방송 3,056.8 (1.9) 1,353.8 (1.7) 811.7 (0.7) 798.1 (0.8) 금융및보험 9,551.2 (6.0) 5,454.5 (6.8) 4,879.3 (4.0) 4,840.9 (4.7) 부동산및사업서비스 62,782.1 (39.4) 42,065.2 (52.1) 49,110.7 (39.8) 45,154.8 (43.9) 공공행정및국방 4,456.0 (2.8) 2,999.5 (3.7) 3,954.1 (3.2) 3,954.1 (3.8) 교육및보건 11,068.2 (6.9) 7,295.2 (9.0) 15,991.7 (13.0) 14,557.1 (14.2) 사회및기타서비스 4,365.4 (2.7) 2,181.3 (2.7) 6,570.9 (5.3) 4,022.5 (3.9) 기타 4,378.5 (2.7) 0.0 (0.0) 0.0 (0.0) 0.0 (0.0) 합 계 159,483.9 (100.0) 80,786.6 (100.0) 123,406.6 (100.0) 102,744.7 (100.0) 주 : ( )는 전산업에 대한 비중을 의미함. 19
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 4. 복권에 대한 인식 4-1. 복권의 사회적 인식 우리나라에서의 복권에 대한 인식은 부정적 시각이 많은 것으로 알려져 왔으나 재원조 달 수단으로서 ARS 등 자발적 성금(2위), 조세(3위)보다 국민이 가장 선호하고 거부감이 적은 것으로 나타났다. 해외 연구결과(Morgan and sefton, 2000; Lange, List and Price, 2007)에 의해서도 복권을 통한 공공재원 조성이 개인의 효용수준을 더 크게 만들 고 무임승차 문제를 완화할 수 있다 고 적시하고 있다. 이러한 결과를 종합해 볼 때 복권 의 구매동기가 단순히 사행성 추구가 아닌 복권소비의 공익성에도 있다는 것을 의미한다 고 할 수 있다. 한편, 일본, 스페인, 그리스 등 해외 국가에서는 복권을 공익에 기여하는 손쉬운 여가 활동으로 인식하고 있는 것으로 나타났다. 일본의 경우, 레저의 하나로서 인식하고 있으 며 레저 참가 인구 규모로 볼 때 상위 10위 정도이다. 스페인의 경우에는 복권을 통해 장애인 지원에 대한 오랜 전통으로 복권을 축제로 보고 있으며, 그리스의 경우에는 장애 인 지원 등에 대한 폭넓은 인지로 복권을 사행이 아닌 게임의 하나로 인지하고 있는 것으 로 나타났다. 우리나라의 경우에는 복권구입 경험률은 높지만 중독성은 낮다고 인식하며 재미와 기대를 위해 복권을 구매하는 것으로 조사되었다. 특히, 복권의 여가적 성격 외에 중독을 유발하는 사행성 요인이 낮아 대다수 국가에서 는 규제대상에서 제외하고 있을 뿐만 아나라 미국 등 일부 국가에서는 불법 사행산업을 효과적으로 통제하고 구축시키는 수단으로 인식하고 활용하고 있다. 미국의 경우 70년대 범죄조직이 운영하는 불법사행산업을 효과적으로 통제하기 위해 복권산업을 합법화하였으며 복권관련법에 불법 도박방지 를 명시하기도 하였다. 홍콩의 경우에는 합법 축구베팅 허용과 상품다양화를 통해 불법사행산업에 대한 경쟁력을 확보 하고 불법사행산업 감시 강화로 사행산업의 건전한 육성을 추진하고 있다. 이에 대한 실 증적 증거로서 1979년 미국 Hybes 연구결과에 의하면 합법복권을 발행하는 주의 불법사 행산업 참여비율이 4.8% 포인트 낮은 것으로 나타나 복권이 불법사행사업을 구축시키는 효과가 있는 것으로 나타났다. 20
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 4-2. 우리나라의 복권인식 실태조사 조사개요 2003년부터 복권의 구매실태, 인식도 등에 대해 전문여론조사기관을 통해 조사활동을 시작하였다. 다만, 당시 온라인복권 열풍 관련 안정적인 시장정착 등을 위한 자료수집차 원에서 로또복권 구매자 위주로 조사하였으며 의뢰 주체도 온라인복권 위탁사업자인 KB 국민은행과 시스템사업자 (주)KLS였다. 현재의 사업자인 나눔로또(주)도 동일한 유형의 조사를 하고 있다. 한편, 복권제도, 기금사업 등 복권정책에 대한 인식도를 파악하기 위하여 2008년부터 는 복권위원회에서 종합적인 조사를 실시하게 되었다. 복권에 대한 두 가지 인식도 조사 는 조사내용 방법 시기 등은 다르나 상호보완 관계로 복권정책 수립과 평가에 유의미한 자료로 활용되고 있다. 표 2 복권의 인식조사 내용 구 분 복권 인식조사 나눔로또 소비자 조사 조사주체(시행기관) 복권위원회(한국갤럽) 나눔로또(주)(한국갤럽) 대상 시기 방법 등 조사내용 - 6월(400명), 12월(1,000명) - 면접조사 - 19세 이상 성인(제주 제외) - 복권구매자 비구매자 특성, 복권 기금 등의 인식도 - 4월 10월(1,000명) - 전화조사 - 19세 이상 성인(제주 제외) - 복권 구입자의 특성 행태, 당첨금 적정 규모 등 조사결과 2013년 조사결과에 의하면 우리나라 국민 중 57.8%가 복권을 구매해본 경험이 있으며 복권구매자는 1회 평균 6,788원, 연간 140,504원을 지출하는 것으로 나타났다. 복권의 연평균 구입횟수는 로또복권이 15.1회, 즉석식 복권이 8.8회, 연금식 복권이 6.1회, 전자복권이 6.5회로 나타나고 있으며 1회 구입시 평균 구입금액은 로또복권이 8,874원, 연금식 복권이 7,119원, 즉석식 복권이 5,993원으로 나타났다. 우리나라 복권매출의 대부분을 차지하고 있는 로또복권의 2013년 매출을 기준으로 주 21
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 별 회차기준 평균 판매액은 573억 원이며, 연간 누계는 2조 9,819억 원으로 이중 당첨금 은 매주 평균 287억 원, 연간 누계는 1조 4,909억 원이다. 표 3 2013년 로또복권 기준 평균 구매자 통계 회차(1주) 기준 2013년 연간(누계) 판 매 액(A) 57,343,982,115 원 2,981,887,070,000 원 당 첨 금 28,671,992,016 원 1,490,943,584,843 원 1 등 1,769,118,294 원 등위별 2 등 53,380,853 원 평 균 3 등 1,401,413 원 당첨금 4 등 50,000 원 5 등 5,000 원 당 첨 자(B) 1,371,037 명 71,293,931 명 1 등 8 명 403 명 2 등 43 명 2,226 명 3 등 1,631 명 84,790 명 4 등 78,763 명 4,095,661 명 5 등 1,290,593 명 67,110,851 명 1인당 평균구매액(C) 8,874원 - 평균구매자(D=A/C) 6,462,022명 - 매주 로또복권 평균 당첨자는 1,371,037명, 연간 총 당첨자는 71,293,931명으로 이중 1등 당첨자가 매주 평균 8명, 연간 403명, 2등 당첨자가 매주 평균 43명, 연간 2,226명으 로 나타나고 있다. 이러한 복권매출을 기준으로 로또복권 평균구입금액인 8,874원을 대 비해 보면 매 회차 로또복권을 구입하는 국민은 6,462,022명으로 추정할 수 있다. 복권의 구입빈도는 전체 평균으로 9.0회, 구입자 평균 15.4회로 나타나고 있으며 매주 구입자 는 14.4%, 한 달에 한 번 이상 구입자 는 56.9%, 한 달에 한번 미만 구입자 는 43.1%로 나타나고 있다. 이는 사행산업통합감독위원회의 2012년 조사결과 9) 와 대체로 일 9) 사행산업감독위원회에서 2012년 중 복권을 포함하여 사행산업 전반에 대한 이용실태, 중독성 및 국민인식도를 한국문화관광연구 원에 의뢰하여 조사 22
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 치하고 있으며, 사행산업 참여자의 연간 평균지출액은 로또복권 14만 원, 토토 107만 원, 경마 1,000만 원, 경륜 578만 원, 경정 463만 원, 카지노 982만 원으로 추정할 수 있다. 표 4 사행산업 참여 및 지출실태 복권 토토 경정 경륜 경마 카지노 사행산업 참여율(%) 1) 58.1 6.8 0.4 1.1 2.0 1.5 참여인구(천 명) 2) 22,671 2,653 156 429 780 585 총매출액(억 원) 31,854 28,435 7,231 24,808 78,397 57,505 4) 연간지출액/인당(원) 3) 140,504 1,071,633 4,632,762 5,779,638 10,045,488 9,824,624 1) 2012년 사행산업이용실태조사(사행산업통합감독위원회) 2) 2012년 20세이상 추계인구 39,021,687명(통계청) 사행산업 참여율 3) 2012년 총매출액 참여인구 4) 드롭액 기준 한편, 복권구매자의 직업 구성비율을 보면 화이트칼라 계층이 25.8%, 가정주부 21.3%, 자영업자 22.6%, 블루칼라자 19.7% 순으로 나타나고 있다. 또한, 복권구매자의 소득을 기준으로 볼 때 300만 원 이상 소득자가 전체 구매자의 78.9%로 나타났다. 이러 한 복권구매자의 직업 및 소득 특성에 비추어 볼 때 복권 구매자는 대부분 저소득층이라 는 일반적인 통설은 전혀 사실과 다르다는 것을 알 수 있다. 표 5 복권구매자 직업현황 (단위: %) 구 분 2008 2009 2010 2011 2012 2013 농/임/어업 1.8 1.2 1.5 0.7 1.6 2.1 자영업 26.8 24.4 27.4 29.5 13.9 22.6 블루칼라 26.0 27.5 24.8 27.5 17.0 19.7 화이트칼라 20.8 25.5 20.6 20.1 36.7 25.8 가정주부 14.3 13.3 16.1 13.5 20.6 21.3 학생 6.5 4.0 6.5 5.7 5.6 5.4 무직 3.8 4.0 3.1 3.0 4.5 3.1 23
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 표 6 복권구매자 소득현황 (단위: 만 원) 구 분 2008 2009 2010 2011 2012 2013 199만 원 이하 15.9 14.1 10.3 9.5 7.6 6.7 200 ~ 299만 원 29.2 30.1 25.1 19.7 19.3 14.4 300 ~ 399만 원 31.1 33.6 34.8 36.6 37.3 34.8 400만 원 이상 19.5 21.2 29.1 32.8 35.3 44.1 모름/무응답 4.3 1.0 0.7 1.4 0.5 0.0 복권 인식조사에서 우리나라 국민이 복권에 대해 전반적으로 어떻게 생각하느냐 대해 대표적으로 보여주는 항목은 복권 하면 떠오르는 자유연상 질문에 대한 답변 결과라고 할 수 있다. 표 7 연도별 복권 자유연상 상위 10위 2010년 2011년 2012년 2013년 1위 로또 40.5% 1위 로또 39.1% 1위 로또 31.3% 1위 로또 30.1% 2위 대박 15.6% 2위 대박 15.9% 2위 대박 15.0% 2위 대박 9.4% 3위 돈 9.8% 3위 돈 11.2% 3위 돈 11.0% 3위 돈 8.7% 4위 일확천금 4.8% 4위 일확천금 4.0% 4위 행운 5.0% 4위 일확천금 5.6% 5위 당첨금 4.2% 5위 행운 2.6% 5위 일확천금 4.2% 5위 사행성 5.4% 6위 사행성 3.0% 6위 인생역전 2.4% 6위 돼지꿈 3.2% 6위 당첨금 3.6% 7위 행운 2.9% 7위 돼지꿈 1.7% 7위 꿈 2.7% 7위 꿈 3.4% 8위 주택복권 2.5% 8위 부자 1.5% 8위 인생역전 2.7% 8위 인생역전 3.0% 9위 부자 2.3% 9위 주택복권 1.5% 9위 부자 2.6% 9위 주택복권 2.9% 10위 인생역전 1.9% 10위 사행성 1.4% 10위 당첨 1.9% 10위 한탕주의 2.7% 24
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 즉 복권 하면 떠오르는 연상은 로또, 대박, 돈 이 1~3순위까지 변함없이 유지되고 있다는 것이다. 이는 복권의 특성상 당연한 결과라 할 수 있으나 내용적으로 보면 상위 3위 응답(로또, 대박, 돈)은 2011년 66.2%, 2012년 57.3%, 2013년 48.2%로 감소하는 모 습을 보이고 있어 3개 항목의 집중도는 낮아짐을 알 수 있다. 복권에 대한 인식도에서 복권이 있어 좋다 는 복권 종합평가 공감도는 64.5%로 3년 연속 상승하며 2009년 조사 이래 최고치를 보였다. 복권이 있어 좋은 이유로 소외계층 지원 이 33.8%, 희망 30.2%, 삶의 흥미 재미 12.1% 순으로 응답하였다. 특히, 복권 비 구입 응답자 중에서 나눔행위 57.8%, 공익기금 투명 사용 42.4% 등 공익 지원과 관련 된 긍정적인 인식이 큰 폭으로 개선된 것으로 나타났다. 또한 복권의 사행성 정도를 알아본 결과로서 사행성이 많이 있다는 지적은 카지노 (64.7%) > 경마(20.0%) > 주식(4.2%) > 복권(3.0%) 순으로 조사되었으며 복권의 사행성 이 주식보다도 낮은 것으로 인식하고 있다. 이러한 조사결과를 종합해 보면 복권이 어느 정도 사행성은 있으나, 국민들 사이에 건 전한 오락과 나눔문화로 정착되어 가고 있음을 의미하는 것으로 평가할 수 있다. 25
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 표 8 복권에 대한 인식조사결과 요약 구 분 복권관련 인식공감도 1년간 복권구입 경험 1년간 복권구입 빈도 (구입자 기준) 1년간 1회 복권구입 평균금액 (구입자, 로또기준) 소득계층비율 (구입자 기준) 사행성 인식(높음) 복권기금이 시급히 지원되어야 할 분야 복권기금 지원분야 조사 항목 1 당첨이 안되어도 좋은 일 2 나눔 행위 3 삶의 흥미/재미 4 공익기금 투명사용 5 일확천금을 쫓는 도박 6 돈 낭비 7 구입시 겸연쩍음 종합평가(여러 측면을 고려해 봤을 때 복권이 있어 좋다) 1 있다 2 없다 1 매주 2 2~3주에 한번 3 한달에 한번 4 한달에 한번 미만 1 5,000원 이하 2 5,000원 초과~10,000원 이하 3 10,000원 초과 1 199만 원 이하 2 200~299만 원 3 300~399만 원 4 400만 원 이상 5 무응답 1 카지노 2 경마 3 주식 4 복권 5 경륜 6 스포츠토토 7 경정 8 전통소싸움 1 저소득층 주거안정 2 소외계층 복지 3 저소득층 학비지원 4 재해재난 등 지원 5 국가유공자 복지 6 문화/예술 지원 7 기타 1 다양한 분야 지원 2 10개이내 분야 집중지원 3 기타 응답비율(%) 08.12 09.12 10.12 11.12 12.12 13.12 59.5 52.1 57.9 33.9 64.1 60.7 36.4 59.2 55.0 54.8 40.7 60.4 58.2 42.3 60.4 58.7 56.8 36.6 59.8 60.1 42.1 59.7 60.4 58.8 40.1 62.7 56.7 40.1 64.5 67.4 62.6 52.3 61.3 56.6 47.8 65.5 66.3 61.5 52.7 64.8 57.1 49.5 54.2 59.3 57.6 61.9 62.5 64.5 44.4 55.6 28.7 18.2 21.1 32.0 63.8 31.4 4.7 15.9 29.2 31.1 19.5 4.3 - - - - - - - - 52.3 18.4 17.9 4.4 5.0 1.8 0.2 51.7 41.8 6.5 47.7 52.3 22.2 16.0 23.6 38.2 63.4 32.3 4.2 14.1 30.1 33.6 21.2 1.0 - - - - - - - - 58.1 18.6 14.5 3.6 3.2 1.9 0.1 62.7 31.9 5.4 58.0 42.0 17.8 13.4 18.7 50.1 64.7 31.9 3.5 10.3 25.1 34.8 29.1 0.7 - - - - - - - - 59.1 24.6-8.8 4.9 2.7-56.4 38.5 5.1 60.1 39.9 16.8 12.4 19.0 51.8 66.4 28.9 4.7 9.5 19.7 36.6 32.8 1.4 79.1 11.7 4.1 3.7 0.3 1.1 - - 66.7 23.1-4.9 2.8 2.4-61.9 34.1 4.0 55.2 44.8 18.6 13.6 22.2 45.6 60.0 36.0 4.0 7.6 19.3 37.3 35.3 0.5 72.9 15.4 3.8 2.8 2.5 1.5 0.6 0.6 64.7 21.8-4.4 5.5 3.7-70.2 25.1 4.7 57.8 42.2 14.4 18.1 24.4 43.1 45.6 47.2 7.3 6.7 14.4 34.8 44.1 0.0 64.7 20.0 4.2 3.0 3.4 2.1 1.6 1.0 55.0 27.2-5.1 8.6 4.0-53.1 42.5 4.4 26
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 5. 복권의 분류 5-1. 복권의 일반적 분류 복권의 종류는 나라마다 차이가 있고 수백 종류의 복권이 있으나 복권의 종류를 크게 추첨식 복권, 즉석식 복권, 온라인복권, 비디오 복권 등 네가지 형태로 구분하는 것이 일 반적이다. 추첨식 복권(Passive/Draw Lottery) 추첨식 복권의 기원은 고대 로마 문화로 거슬러 올라가며, 당시에 서커스 게임 이후 황제가 도자기 기념품을 던지는 것에서 유래되었다. 가장 전통적인 복권 형태로서 최초로 복권을 도입한 경우이거나 다른 제도와 병행하여 기본적으로 운영하는 형태이다. 가장 오래된 역사를 가지고 있으며, 미리 인쇄된 번호의 복권을 구입하여 일정액의 당첨금(주 로 고액)을 소수가 지급받는 형태로 1등 당첨금액의 정도에 따라 판매가 좌우되며, 추첨 일까지 고액 당첨금에 대한 기대를 제공하는 특성이 있다. 유럽, 남아메리카, 아시아 등 에서 여전히 지배적인 위치를 차지하고 있다. 즉석식 복권(Instant Lottery) 즉석식 복권은 미국의 메사추세츠가 1974년 처음으로 발행했으며, 초기에는 번호를 넣 은 복권을 여러 겹으로 접어 구매자가 복권을 뜯어 복권번호와 사전에 추첨된 당첨번호를 대조함으로써 구매 즉시 당첨 여부를 확인할 수 있게 했다. 현재는 복권 전면에 당첨 여부 와 당첨금액을 인쇄하고, 이 부분을 엷고 불투명한 라텍스 막으로 덮어 구매자가 동전이 나 손톱으로 긁어(Scratch-Off)서 당첨 여부를 알 수 있게 하는 방식이 일반적이다. 추 첨식 복권과 비교할 때 차별성 있는 게임을 제공할 수 있는 장점이 있으며 다양한 마케팅 기법 사용 여부에 따라 판매실적이 좌우된다. 즉석식 복권은 북미를 중심으로 발달하여 유럽, 호주 등에서 일반화되어 있다. 27
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 온라인 복권(Online Lottery) (1) 로또(Lotto) 16세기초 이탈리아 제노바에서 최초로 시작되어 초기에는 유럽과 북미지역에서 주로 발행되었으나, 복권의 온라인화가 진행됨에 따라 세계 각국으로 확산되어 최근에는 가장 인기있는 복권게임으로 정착되었다. 로또게임은 구매자가 원하는 번호를 구매시점에 직 접 선택하는 게임으로 대부분 30~50개의 번호 중 5~7개의 번호를 선택하며, 추첨에 의 해 결정되는 선택번호 중 일정 수(3개)의 번호를 맞춰야 당첨 여부가 결정된다. 당첨금의 지급은 소액 당첨금일 경우에는 미리 결정된 금액이 지급되지만, 보통 1등 당첨금은 경마 에서 사용하는 패리-뮤추얼(Pari-Mutual)방식 10) 을 적용하고, 보통 1등 당첨자가 나오 지 않으면 당첨금이 차기로 이월되어 당첨금이 기하급수적으로 늘어나는 특징이 있다. 미국을 제외하고 당첨되면 당첨금을 일시불로 지급하며, 국가에 따라서는 당첨금에 대해 과세가 이루어지기도 한다. 현대적인 로또의 기원은 1955년 독일에서 소개된 로또 6/49이며, 최초의 온라인 로또 는 미국의 뉴저지 복권으로 1975년부터 중앙 컴퓨터에 연결된 터미널들로 일일을 기준으 로 숫자 조합을 선택할 수 있는 로또를 발행하기 시작했다. (2) 넘버스(Numbers) 게임참가자들이 0에서 9까지의 숫자 중 3 또는 4자리의 숫자(000~999, 0000~9999) 를 선택하고, 추첨번호와 일치하면 베팅금액의 일정 배수를 상금으로 지급한다. 보통 매 일 추첨하여 사전에 선택한 베팅형태(straight, box, pair 등)에 따라 당첨된 사람에게 해당금액을 지급하는 형태이다. 1975년 미국 뉴저지주에서 처음으로 시작되어 미국 및 남아메리카에서 많이 판매된다. (3) 키노(Keno) 키노게임은 카지노게임을 복권에 도입한 것으로 1~80까지의 숫자들 중 구매자가 10개 10) 해당 등위에 할당된 당첨금을 당첨자 전원에게 균등하게 배분하는 방식 28
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 의 숫자를 선택하고 20개의 숫자를 추첨하여 구매자가 선택한 숫자 중 일치된 숫자의 수 에 따라 당첨금이 지급된다. 미국의 일부 주와 몇몇 유럽국가를 중심으로 운영하고 있다. Keno는 약 3천년 전 중국에서 처음 시작되었는데, 청릉 이라고 불리는 중국의 키노는 120개의 한자를 이용했고 추첨 결과를 알리는 데 비둘기를 사용하여 White Dove Lottery 로 불리기도 한다. (4) 토토(Toto) 토토는 스포츠의 승부 및 점수를 예측하여 적중시킨 자에게 일정 비율의 환급금을 교 부하는 게임으로 1930년대 유럽에서 축구경기 결과 맞추기 게임으로 시작하여 최근에는 다양한 운동경기의 승부를 예측하는 게임으로 발전하고 있다. 유럽과 남미지역 등 축구가 대중화된 나라에서 급속도로 확산되었으나 로또가 시장을 장악하면서 다소 침체되는 양 상을 보이고 있다. 우리나라의 경우 최근 몇 년간 매출액이 급신장하고 있는 상태이다. 비디오 복권 복권 중에서 새로운 범주에 속하는 것으로 비디오터미널을 통한 복권 게임을 의미하며 비디오 로터리 터미널(VLT) 및 비디오 게임 장치(VGD) 가 있다. 1989년 미국의 사우스 다코타 주에서 최초로 유사 슬롯머신인 비디오 로터리 터미널 이 합법적으로 도입되어, 전 세계 복권 산업에 큰 영향을 끼쳤다. 오늘날 미국의 델라웨어, 뉴욕, 오리건, 로드아일 랜드, 웨스트버지니아 주에서 도입되었으며, 캐나다에서도 VLTs가 합법화되어 있다. 5-2. 우리나라 복권의 분류 우리나라의 경우 복권 및 복권기금법 제2조에서 복권의 종류를 추첨식 인쇄복권, 즉석식 인쇄복권, 추첨식 전자복권, 즉석식 전자복권, 온라인복권, 추첨식 인쇄 전 자결합복권 등 6종으로 구분 정의하고 있어 세계적인 복권의 종류에 대한 기준과 다르게 운영되고 있다. 29
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 표 9 복권 및 복권기금법상 복권 종류 구 분 추첨식 인쇄복권 즉석식 인쇄복권 추첨식 전자복권 즉석식 전자복권 온라인복권 추첨식 인쇄 전자 결합복권 정 의 복권면에 추첨용 번호를 미리 인쇄한 후에 추첨으로 당첨번호를 결정하는 복권 당첨방식을 미리 정한 후 복권면에 당첨방식 내역을 인쇄하여 복권의 최종구매자가 구입하는 즉시 당첨여부를 확인할 수 있는 복권 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 제2조 제1항 제1호의 규정에 의한 정보 통신망을 통하여 발행 및 판매가 이루어지는 전자적 형태의 복권으로서 복권면에 추첨용 번 호를 미리 정하여 두거나 최종구매자가 번호를 선택할 수 있도록 한 후에 추첨으로 당첨번호 를 결정하는 복권 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 제2조 제1항 제1호의 규정에 의한 정보 통신망을 통하여 발행 및 판매가 이루어지는 전자적 형태의 복권으로서 당첨방식을 미리 정 한 후 복권면에 당첨방식 내역을 표시하고 복권의 최종구매자가 구입하는 즉시 당첨 여부를 확인할 수 있는 복권 복권의 최종구매자가 복권판매장소에서 복권발행시스템을 갖춘 중앙전산센터와 전용회선으 로 연결된 복권의 발매단말기를 통하여 직접 번호를 선택하거나 전산에 의하여 자동으로 번 호를 부여받아 출력된 복권을 구매하고, 추첨으로 당첨번호를 결정하는 복권 추첨식 인쇄복권과 추첨식 전자복권을 혼합한 형태로 컴퓨터 프로그램 등 정보처리능력을 가진 장치를 제외한 추첨기기에 의한 방법으로 추첨하는 복권 문화체육관광부(국민체육진흥공단)에서 주관하여 발행하고 있는 스포츠 체육진흥투표 권의 경우 대다수 국가에서는 복권으로 분류되고 있으나 복권 및 복권기금법 은 복권의 종류를 상기 규정된 6종의 복권만 열거주의로 한정함으로써 스포츠 체육진흥투표권을 복 권의 종류에서 제외하고 있다. 한편, 우리나라의 복권 및 복권기금법의 전반적인 체계상 복권은 당첨될 기회가 오로 지 확률, 즉 운에 의해 결정되어야 하고, 경마 카지노 등 다른 사행업종과 같이 당첨을 위한 기술이 간여될 여지가 있어서는 안된다는 개념이 내포되어 있다. 30
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 6. 복권과 사행산업 6-1. 사행산업 개요 사행산업( 射 倖 産 業 ) 이란 일반적으로 인간의 사행심을 이용하여 이익을 추구하거나 관 련된 물적 재화나 서비스를 생산하는 산업 즉, 우연에 의하여 이용자에게 재산상의 이익 과 손실을 주는 행위를 하는 산업으로 정의된다. 사행산업에 대한 법률적 내포는 법에 따라 차이가 있다. 사행행위 등 규제 및 처벌특 례법(제2조) 은 사행산업을 사행행위 영업, 복권발행업, 현상업, 그밖의 사행행위업 으로 규정하고 있는 반면, 사행산업통합감독위원회법(제2조) 은 카지노업, 경마, 경 륜 경정, 복권, 체육진흥투표권, 소싸움 경기 7개 업종으로 한정하고 있다. 이러한 사행산업의 매출은 2013년 기준 19조 6,726억 원으로 GDP의 1.41% 수준이다. <표 10>은 사행산업의 매출동향을 나타낸 것으로 각 사행산업의 매출은 시기에 따라 변 동이 많은 것을 알 수 있는데, 이는 사회 경제적 여건에 따라 해당 산업의 규제 환경이 달라지고, 신상품의 출현 등에 따라 특정 시점의 매출이 크게 달라질 수 있기 때문이다. 표 10 사행산업의 연도별 매출동향 (단위: 억 원) 구 분 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 카 내국인 6,642 7,500 8,300 8,478 10,265 10,972 11,553 12,534 11,857 12,092 12,790 지 노 외국인 3,985 4,336 4,347 4,796 6,129 7,529 9,196 10,056 11,289 12,531 13,685 경 마 61,730 53,303 51,548 53,110 65,402 74,219 72,865 75,765 77,862 78,397 77,035 경 륜 24,107 19,427 17,555 15,894 21,173 20,524 22,238 24,421 25,006 24,808 22,977 경 정 3,266 3,378 4,127 3,972 5,388 6,869 7,183 6,508 7,348 7,231 6,923 복 권 42,342 34,595 28,438 25,940 23,810 23,940 24,712 25,255 30,805 31,854 32,340 토 토 283 1,389 4,573 9,131 13,649 15,962 17,590 18,731 18,478 27,583 30,782 전통소싸움 - - - - - - - - - 116 195 합 계 142,355 123,928 118,888 121,321 145,816 160,015 165,337 173,270 182,645 194,612 196,727 GDP 8,109,153 8,760,331 9,197,973 9,660,546 10,432,578 11,044,922 11,517,078 12,653,080 13,326,810 13,774,567 14,282,946 GDP대비비율 1.76 1.41 1.29 1.26 1.40 1.45 1.44 1.37 1.37 1.41 1.41 31
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 복권 매출이 2011년 이후 정체되는 모습을 보이고 있는 반면, 스포츠 토토의 매출은 급신장 되고 있는데 이는 사행산업통합감독위원회에서 스포츠 토토에 대해 국제경기 준 비 등을 위한 매출은 총량 증량을 허용함에 따른 결과이다. 한편, 복권의 경우 당첨될 기회가 오로지 확률, 즉 운에 의해 결정되어야 하고, 경마 카지노 등 다른 사행산업과 같이 당첨을 위한 기술이 간여될 여지가 없기 때문에 사행성 중독성이 매우 낮은 특성을 갖고 있으며, 정부기관인 복권위원회가 사업자로서의 지위를 가지면서 직접 사행성 감독기능을 수행하고 있다는 점에서 다른 사행산업과 차이가 있다. 6-2. 사행산업 규제 2007년 1월 26일 사행산업통합감독위원회법 이 제정(시행 2007. 7.27)되었다. 2000 년 중반 카지노, 경륜 경정 등 합법 사행산업이 확산되면서 사행산업의 건전화를 유도하 기 위한 통합적인 감독기구가 부재한 상태에서 11), 2006년 바다이야기 사태를 계기로 불 법도박산업의 확산 우려에 따라 모든 사행산업을 통합적으로 관리 감독할 수 있도록 사행 산업통합감독원회가 설치되었다. 이에 따라 복권은 사행산업의 한 범주로서 사감위의 감 독을 받는 위치에 있게 되었다. 사행산업통합감독위원회는 국가 사행산업(경마, 경정, 경륜, 체육진흥투표권, 복권 등) 전반에 대한 통합적 감독기관 지위로서의 기능을 수행하고, 복권위원회는 사행산업의 한 분야인 복권산업에 대한 감독기관이면서, 동시에 사업자의 지위로서 사행산업 통합감독 위원회의 감독을 받는 피감독기관이 된다. 11) 통합감독기구 설치 필요성 제기는 당초 문화관광부 내 사행산업 관리기구의 이원화 체계로 이를 통합할 필요가 있다는 것이 주요 이슈였으며, 이에 따라 카지노업 및 경륜 경정감독위원회 설치법안(손봉숙 의원 대표발의, 2005.3.15.) 가 발의되었으나, 결국 바다이야기 사태 로 타부처 관할 사행산업까지 포괄하는 사행산업통합감독위원회가 출범되었다. 32
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 표 11 사행사업 관리 구조 구 분 카지노 경륜 경정, 체육진흥투표권 경 마 복 권 새로운 감독기관 사행산업통합감독위원회 기존 감독기관 문광부, 시 도 문화관광부 농 림 부 사업시행기관 카지노사업자 국민체육진흥공단 한국마사회 기획재정부 복권위원회 복권위원회 및 수탁사업자 합의제 행정기관인 복권위원회와 사행산업통합감독위원회는 조직 형태가 비슷한 정부 조직이고 감독기능을 행사하여 외형상 기능이 중복되는 것으로 인식될 수 있다. 그러나 복권위원회의 근거법인 복권 및 복권기금법 은 기금 재원 조달을 위해 복권 발행 및 기 금운용에 대한 사업 근거 법제 로서의 성격이 강하여 사행산업 전반에 대한 규제 법제 인 사감위법과는 입법취지가 다르다. 사행산업통합감독위원회 출범에 따라 복권을 포함한 사행사업자는 사행산업 건전발 전 종합계획(2008.11.17) 에 의해 매출총량 한도 등의 규제를 받게 되었다. 가장 큰 규제 사항으로 볼 수 있는 사안은 복권, 경마, 카지노 등 7개 업종에 대해 GDP 대비 순매출 액 12) 을 연차별로 축소하여 2013년도까지 순매출 비중을 GDP 대비 0.58% 13) 까지 감축하 도록 하는 총량규제가 있다. 이에 따라 사감위에서는 매년 사행업종별로 순매출 한도를 정하고 이를 준수하도록 권고하고 있다. 사행산업통합감독위원회 설치, 규제실익, 기능 등에 대해서는 다양한 논란이 있어 왔 다. 사행산업통합감독위원회는 기존의 사행산업 인허가 등 정부의 감독기구가 있는 상태 에서 별도로 설치된 조직으로 세계적으로 유례를 찾기 어렵다는 점, 불법사행산업의 규제 12) 순매출액은 매출액에서 당첨금 등 환급금을 공제한 금액 13) 연차별 순매출 감축계획은 OECD 국가 합산비율(0.58%)까지 감축하는 내용이다. GDP 대비 2009 2010 2011 2012 2013 2014* 순매출비율(%) 0.67 0.64 0.62 0.60 0.58 0.54 * 2014년 0.54%는 한국은행의 국민계정 체계 개편에 따라 당초 순매출목표 0.58%를 0.54%로 환산한 수치임 33
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 와 감독보다는 합법 사행산업에 대한 총량규제 등에 기능의 중심을 둠으로 인해 이른바 풍선효과로 불법사행산업 14) 의 확산이 우려된다는 점 등이 지적되고 있다. 또한, 개별 사행산업을 관장하는 기관과 근거법은 각자의 사행성 억제를 위한 제도적 장치를 갖고 있는데, 이러한 기능과 사감위의 사행성 감독기능의 중복문제는 지속적으로 논의가 있었다. 복권사업의 경우 사행성이 매우 낮은 특성을 갖고 있고, 다른 사행산업과 달리 정부기관인 복권위원회가 사업자로서의 지위를 가지면서 직접 사행성 감독기능을 수행하고 있기 때문에 사행산업통함감독위원회의 기능 중복문제에 따른 관계 재설정에 대한 검토가 필요하다는 지적도 제기된 바 있었다. 표 12 사행산업의 근거법령 및 사업 설립 형태 사행산업 카지노 경마 경륜 경주 스포츠토토 복권 근거법령 관광진흥법 한국마사회법 국민체육진흥법 국민체육진흥법 복권 및 복권기금법 설립형태 운영취지 정부 허가 정부 특수법인 정부 허가 *허가대상은 지자체, 체육진흥공단 정부 국민체육진흥공단 정부 자체 (복권위원회) (허가주의) (특수법인) (제한적 허가주의) (특수법인) 정부기관 관광사업의 육성, 관광진흥 마사의 진흥과 축산의 발전 국민 여가선용, 청소년 건전육성, 국민체육진흥, 지방재정확충, 자전거 및 모터보트 경기수준 향상 국민의 체육증진, 명량한 국민생활 영위 복권사업의 건전한 발전 및 국민의 복지 증진 이러한 사행산업통합감독위원회의 기능과 역할에 대해 논란이 일어나고 있는 가운데, 2010년 12월 10일 민주당 정장선 의원 등 11인이 발의한 사감위법 일부 개정법률안이 국 회 심의과정에서 일부 수정되어 2012년 5월 2일 국회 본회의를 통과해 2012년 11월 24일 시행되었다. 14) 우리나라의 불법도박산업의 경제적 규모는 53조, 순매출액은 10%인 5조 3,000억으로 추정된다. (아주대 산학협력단, 불법도박의 실태조사 및 대책, 2008) 34
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 개정된 사감위법의 주요내용을 살펴보면, 우선 사행산업통합감독위원회가 불법사행산 업을 감시 고발 및 수사의뢰할 수 있는 권한을 부여하고, 사행산업의 중독 예방 치유 업 무를 사행산업의 관리 감독업무와 독립적 전문적으로 하기 위하여 한국도박문제관리센 터를 설립하여 관련 업무를 전담하게 하였다. 중독예방치유부담금을 신설하여 사행산업 사업자로 하여금 순매출액의 1000분의 5 이하의 범위에서 부담하게 하고, 한국도박문제 관리센터로 하여금 중독예방치유부담금의 부과 징수 등의 업무를 담당하게 하여 도박중 독의 예방과 치유사업을 활성화하는 등 사행산업을 보다 건전한 여가 및 레저산업으로 발전시키는 데 기여한다는 취지이다. 사감위법 개정안의 국회 심의과정에서 특이할 만한 사항이 있다. 사행산업의 건전화를 위해서는 중독 등 사회적 폐해가 심한 업종의 수요를 복권과 같이 중독 등 사회적 폐해가 적은 업종으로 유도해야 한다는 취지로 사감위법상 모든 사행산업은 예외 없이 총량적용 을 받아야 했던 것을 복권과 같이 중독 폐해 등이 없고 건전한 업종인 경우에는 총량에서 제외할 수 있도록 하는 근거 15) 를 신설하였다. 당초에는 직접적으로 사감위법에서 복권을 총량에서 제외하기로 하였으나 여러가지 여건상 법률에는 총량적용 제외 근거조항만 두기로 하고, 총량을 제외하는 요건은 사감위 법 시행령에서 구체적으로 정한 후에 최종적으로 총량제외 요건 16) 에 부합하는 경우 사행 산업통합감독위원회의 의결을 거치기로 하였다. 이러한 결과는 당시 22억 원 수준이었던 사행산업 중독 예방치유에 소요되는 비용을 중독예방치유부담금 신설을 통해 최대 410 억 원까지 증액하도록 하는 사감위법 개정안의 원활한 국회 통과문제와도 연계되어 있다. 사행산업통합감독위원회 위원장이 국회심의 과정에서 법개정 후 복권을 총량에서 제외할 것이라고 확약한 바 있어, 관계기관 등의 합의에 따라 사감위법이 안정적으로 통과된 것 이다. 복권위원회에서는 사감위법 개정 입법취지에 따라 복권의 총량을 제외하도록 2013 15) 제5조 제1항 제2호의 사행산업 업종 간의 통합 또는 개별 사행산업 업종의 영업장의 수, 매출액 규모 등에 관한 총량 조정(계획 수립을 포함한다. 이하 같다)이 필요한 경우로서 사행산업 관련 기관 단체 또는 개별 업계 등의 요청에 의한 협의 조정 또는 권고에 관한 사항 을 사행산업 업종 간의 통합 또는 개별 사행산업 업종의 영업장의 수, 매출액 규모 등에 관한 총량의 적용 또는 조정(계획수립을 포함한다. 이하 같다)이 필요한 경우로서 사행산업 관련 기관 단체 또는 개별 업계 등의 요청에 의한 협의 조정 또는 권고에 관한 사항 16) 사행행산업통합감독위원회법시행령 제2조 제1항 및 별표1 : 사행산업실태조사 결과 업종별 도박중독유병률이 일반인의 도박문제 수준 중 비문제성군을 제외한 비율의 합보다 낮은 업종이고, 매출조정이 어려운 업종별 특성이 있을 것 35
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 년 2월 4일 공식 요청한 바 있으나 현재까지 반영하지 않고 있다. 6-3. 복권의 사행성 억제제도 복권 및 복권기금법은 복권이 다른 사행산업에 비해 사행성과 중독성은 매우 낮은 편 임에도 사행성 억제 및 확산방지를 위하여 다양한 제도를 도입하여 운영하고 있다. 우선, 영리를 목적으로 복권구매 대행을 금지하도록 하고, 복권판매인이 복권액면가액 외의 가액으로 복권을 판매하거나 1인당 1회 10만 원 이상 초과하여 복권판매를 금지하고 있다. 복권을 판매하는 자는 청소년에게 판매할 수 없으며, 구매자의 연령을 확인할 의무가 있다. 한편, 복권사업자는 복권면에 경고문구, 복권수익금 사용용도 를 표기하여 발행 하여야 하며, 각종 광고 및 판촉 활동 시에도 경고문구를 의무적으로 표시하도록 하였다. 표 13 복권의 사행성 억제관련 주요 규정 주요 내용 액면가격 외의 가격으로 복권 판매금지(법 제5조 제1항) 영리목적으로 온라인복권의 구매대행 금지(법 제6조 제4항) 청소년 복권판매 금지(법제5조 제3항) 복권면과 복권광고에 경고문구 표시(법 제7조 제1항) 복권광고의 복권위원회 사전 승인(법 제7조 제2항 및 제3항) 복권면에 복권수익금의 사용용도 표시(법 제7조 제4항) 1인당 1회 판매한도를 20만 원으로 제한(법 제5조 제2항) 신용카드 결제방식으로 복권 판매 금지(법제5조 제4항) 제재 조치 1년 이하 징역 또는 500만 원 이하 범금 1천만 원 이하 과태료 500만 원 이하 과태료 또한, 과도한 사행심 조장의 광고행위를 사전에 차단하기 위해 복권광고는 복권위원회 의 사전 승인을 얻도록 하고 있으며, 복권구매가 과도한 사행심 조장, 중독 문제로 이어 지지 않도록 당첨금의 이월횟수를 2회(법률상 5회 이내이나 시행령에서 2회)로 제한하고 있다. 이러한 복권시장 질서유지제도를 위반할 경우에는 징역 벌금 또는 과태료 등 각종 제재 조치를 취할 수 있다. 한편, 복권위원회는 과도한 사행심 억제를 위해 최고 당첨금 제한, 1매당 가격의 조정 36
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 등 필요한 조치를 취할 수 있도록 하고 있으며 사행성 억제를 위한 각종 교육 및 홍보에 관한 시책을 시행하도록 하고 있다. 6-4. 사행산업 중독성 문제 17) 일반적으로 중독성이라 하면 특정 재화를 소비함에 있어 그 재화의 전기 소비 증대가 현기 소비를 증가시킨다는 의미라 할 수 있다. 특정 재화의 전기 소비가 현기 소비의 한계 효용을 증대시킬 때 그 재화는 당해 소비자에게 중독성이 있는 재화가 될 수 있다 18). 특정 재화의 소비행위에 있어서 중독성은 그 재화의 전기 소비(C t-1 )가 당기 소비(C t )에 영향을 미치는 강도로 판단할 수 있으며 19) 전기 소비 계수가 0보다 크면 그 재화는 중독 성이 있고 중독의 강도는 전기 소비 계수의 크기에 의존한다. 이러한 소비의 중독성 관점 에서 우리나라 로또복권 2002년 12월~2004년 4월까지의 판매액을 분석한 결과 전기 소 비의 계수는 이월횟수 제한 이전 데이터 포함시 0.25, 이월횟수 제한 이후 0.14로 나타났 는데, 이는 FMW 20) 가 분석한 영국 lotto의 전기 소비 계수(0.33), BGM 21) 이 추정한 미국 소비자의 담배수요 중독성을 나타내는 전기 소비 계수(0.45)에 비해서도 낮은 수준을 보 이고 있다. 한편, 사행산업의 중독성을 나타내는 척도로 도박중독성 지표를 사용하고 있는데, 이 는 1994년 미국 정신의학회가 만든 DSM-IV(Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders Fourth Edition), 1987년 Leisieur과 Blume에 의해 개발된 SOGS(The South Oak Gambling Screen), 일반인의 도박중독 유병률을 측정하기 위해 캐나다 약물남용위원회가 개발한 CPGI(Canadian Problem Gambling Index)가 있다. 17) 동 자료는 한국규제학회 학술지에 게재된 사행산업의 도박중독성과 총량규제 개선방안(2013.5.27., 이연호 배영목 임병인) 내 용을 중심으로 기술한 것임. 18) 소비 중독성 측면의 기술은 공공경제 제9권, 로또의 중독성에 대한 실증분석(이영 정갑재) 자료를 인용하여 서술함. 19) 중독성이 있는 담배와 같은 재화의 소비에서는 증강(reinforcement)과 내성(tolerance)이 나타나는데, 증강은 특정재화의 현기 소비가 증가할수록 미래소비 증가를 가져오는 것을 의미하고, 내성은 전기소비가 많았을 경우 일정 수준의 현기소비로부터 얻는 만족도가 낮아져 더욱 소비를 늘리려고 한다는 의미임. 20) Farrell, Morgenroth, Walker(1999)가 1994.11월~1997.2월 기간 중 영국의 lotto 수요를 대상으로 한 실증분석 결과, 영국 lotto의 전기소비 계수는 0.33으로 나타남. 21) Becker, Grossman and Murphy(1994)는 1955년-1985년 기간 중 미국의 주별 연간 1인당 담배소비 데이터를 가지고 담배소 비의 중독성을 실증분석한 바 있음. 37
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 이 중 국내 사행산업 관련 연구보고서에서 널리 사용되고 있는 지표는 CPGI이다. DSM-IV나 SOG는 임상에서 병적 도박자를 선별하기 위한 것이지만, CPGI는 일반인을 대상으로 개발된 것으로 사용하기 편하고 공중건강모형에 적합하다는 장점을 가지고 있 다. 그러나 이론적 근거가 박약하고 주관적 해석의 여지가 많다는 문제점도 있다고 한다. 사행행위에 따른 도박중독 상태는 DSM-IV, SOGS, CPGI의 3가지 지표로 측정할 수 있으나 사행산업간 도박중독 유병률을 비교할 때 사행산업통합감독위원회가 사용한 지표 는 CPGI이다. CPGI 지표는 무문제성 도박자(0점), 저위험성 도박자(1~2점), 중위험성 도박자(3~7 점), 문제성 도박자(8점 이상) 등 전체를 4개 집단으로 구분하여, 중위험성 도박자와 문제 성 도박자의 비율을 합한 것을 도박중독 유병률로 정의하고 있다. 표 14 CPGI에 의한 일반인 도박중독 상태의 구분 구 분 2008년 2010년 표본 수 비율(%) 표본 수 비율(%) 무문제군 774 77.4 871 87.1 저위험군 131 13.1 68 6.8 중위험군 72 7.2 44 4.4 문제군 23 2.3 17 1.7 합 계 1,000 100.0 1,000 100.0 자료 : 사행산업통합감독위원회, 사행산업 이용실태 조사, 2010 표 15 사행산업 이용자의 도박중독지표 (CPIG)에 의한 구분 구 분 2008년 2010년 표본 수 비율(%) 표본 수 비율(%) 무문제군 417 29.8 435 28.5 저위험군 213 15.2 152 10.0 중위험군 362 25.9 339 22.2 문제군 408 29.1 598 39.2 합 계 1,400 100.0 1,524 100.0 자료 : 사행산업통합감독위원회, 사행산업 이용실태 조사, 2010 38
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 참고로, 사행산업 이용실태 및 국민 인식 조사 보고서(2009년) 에 의하면, 도박성과 중독성 및 사행산업통합감독위원회의 규제 필요성에 대한 국민 인식은 사행산업별로 두 드러지는 차이를 보이며, 복권은 특히 다른 사행산업과 뚜렷이 구분되는 특징을 보이고 있다. 도박성의 경우, 일반국민은 카지노, 경마, 경륜, 경정, 스포츠 토토, 복권 순으로 높은 것으로 인식하고 있고, 중독성의 경우, 카지노, 경마, 경륜, 경정, 복권, 스포츠 토토 순 으로 중독성이 높은 것으로 인식하고 있다. 표 16 사행산업의 도박성과 중독성 (단위: %) 구 분 도박성 중독성 긍정 유보 부정 5점 평균 긍정 유보 부정 5점 평균 카지노 94.9 2.8 2.3 4.50 96.8 2.3 0.9 4.60 경마 88.8 7.1 4.1 4.34 94.1 4.9 1.0 4.51 경륜 78.8 15.7 5.6 4.09 78.4 18.3 3.3 4.08 경정 73.9 20.7 5.4 3.99 70.2 25.5 4.3 3.93 스포츠 토토 37.1 37.4 3.19 3.19 35.2 42.8 22.1 3.22 복권 34.1 36.2 29.8 3.10 39.3 39.1 21.7 3.27 자료 : 사행산업통합감독위원회. 사행산업 이용실태 및 국민 인식 조사 보고서, 2009 <그림 1>에서 보면, 도박성과 중독성은 매우 강한 양(+)의 상관관계를 보인다. 도박성 과 중독성 간의 상관계수는 0.89인데, 이것은 일반국민은 사행산업별 도박성과 중독성이 거의 동일한 개념으로 인식하고 있다는 점을 시사한다. 39
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 그림 1 사행산업별 도박성과 중독성에 대한 인식 자료 : 사행산업통합감독위원회. 사행산업 이용실태 및 국민 인식 조사 보고서, 2009 일반인이 사행행위를 반복함으로써 도박 중독에 빠지게 되는 데는 개인적인 수준에서 보면, 성별, 연령, 소득, 지역, 게임 경험 등과 같은 개인적 특성이 작용할 것이다. 기존 연구에 의하면, 사행행위는 최대보상금이 클수록, 보상비율이 높을수록, 게임이 다양할 수록, 접근이 용이할수록 유발될 가능성이 높고, 참여빈도가 많을수록, 참여시간이 길수 록 사행행위가 반복되면서 도박중독 상태에 빠질 가능성이 높은 것으로 나타났다. 이러한 도박중독에 영향을 미치는 요소에 대해 실증적으로 분석한 결과에 따르면 환급 률과 게임 참여빈도가 도박 중독성을 높이는 중요한 요인으로 나타나고 있다. 잦은 게임 참여는 반복을 통해 도박중독성을 높이는 요인이 된다. 그러나 참여시간은 유병률과의 통계적 유의성은 보여주지 못하고 있다. 따라서 도박중독성을 낮추는 데 게임참여시간 제한 등은 실효성이 없는 반면, 게임횟수 제한은 실효성이 크다고 할 수 있다. 또한, 장외거래의 확대는 도박중독자의 게임접근을 용이하게 함으로써 반복 도박행위 를 가능케 해 도박중독의 유병률을 높이는 것으로 볼 수 있다. 도박중독성과 관련하여 최대보상금이나 연간 보상비율은 유의한 영향을 미치지 못하는 반면, 높은 환급률(1회 보 상비율)은 도박중독성을 높이는 것으로 나타나고 있다. 따라서 도박중독성에 직접 영향 을 미치는 것은 장기적인 보상률이나 금액의 크기가 아니라, 즉각적인 1회 보상률인 환급 40
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 률이라고 할 수 있다. 22) 이러한 실증연구 결과는 그동안 고액의 당첨금이 사행성 조장 등 사회적으로 큰 문제 가 있는 것으로 판단하여 복권 및 복권기금법 시행 이전의 경우에 인쇄복권 1등 당첨금 규모를 규제한 사례가 있었으며, 복권 및 복권기금법 제정시에는 온라인복권의 당첨금 이월횟수를 제한함으로써 사실적으로 최고 당첨금 규모를 제한하도록 하였다. 이는 복권 의 부작용 완화를 위해 도움이 되지 않는 것으로 볼 수 있으며, 최고 당첨금 규모가 향후 복권의 상품신설, 당첨구조 변경 등에 있어 복권에 재미와 오락적 요소를 가미할 수 있는 중요한 변수로서 활용할 여지가 있는 반면 사회적 문제야기 소지는 없는 것으로 확인할 수 있다. 이러한 결과는 도박중독에 큰 영향을 미치는 요소인 1회 보상율인 환급률 기준으로 볼 때 복권이 가장 낮은 환급률을 보이는 것은 사행산업통합감독위원회에서 조사한 도박중 독유병율에서 가장 낮은 유병율을 보이는 것과 일맥상통한다고 할 수 있다. 표 17 사행사업 실태 복권 토토 경정 경륜 경마 카지노 사행산업 참여율(%) 1) 58.1 6.8 0.4 1.1 2.0 1.5 참여인구(천 명) 2) 22,671 2,653 156 429 780 585 총매출액(억 원) 31,854 28,435 7,231 24,808 78,397 57,505 4) 연간지출액/인당(원) 3) 140,504 1,071,633 4,632,762 5,779,638 10,045,488 9,824,624 도박중독유병률 5) 10.9 18.6 52.9(22.5) 54.0(38.7) 69.2(47.8) 53.1 1) 2012년 사행산업이용실태조사(사행산업통합감독위원회) 2) 2012년 20세이상 추계인구 39,021,687명(통계청) 사행산업 참여율 3) 2012년 총매출액 참여인구 4) 드롭액 기준 5) 장외기준(괄호는 본장) 22) 도박중독자들이 합법 사행산업보다는 불법 사행산업에 더 몰리는 것은 불법 사행산업의 게임이 세금을 탈루하면서 게임비용을 줄여서 높은 환급률을 제시하고 있다는 점과도 무관하지 않다는 것에 주목할 필요가 있다. 41
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 6-5. 복권과 사행산업과의 관계 23) 사행산업통합감독위원회에서는 언론 인터뷰에서 복권을 사행사업의 통로 로 주장한 사례가 있었다. 이는 복권이 중독성이 강한 다른 사행산업의 참여를 유도한다는 논리 즉, 보완관계가 있다고 주장하는 반면, 복권산업계는 복권은 중독성이 높은 타 사행산업을 흡수 대체하여 사행산업 건전발전에 기여한다는 견해, 즉 대체관계가 대립되어 왔다. 이러한 상반된 의견에 대해 카지노, 경마, 경정, 경륜, 체육진흥투표권, 복권 6개 합법 사행산업의 2004년 1월부터 2012년 6월까지의 월별 및 연간 매출액과 이용매출액을 활 용하여 상호관계를 실증적으로 분석한 바 있다. 분석방법은 해외에서 널리 활용되는 사행산업 매출액 결정모형 을 통해 특정 사행산업 과 타 사행사업 매출간의 상호 관계를 추정하였는데, 추정결과는 계수부호 표시되며 음 (-)의 계수가 나타난 경우 복권매출이 타 사행산업의 매출을 감소시키는 대체관계가 있 는 것이고 양(+)인 경우 복권매출이 타 사행산업의 매출을 증가시키는 보완관계가 있는 것이다. 먼저, 해외의 다양한 연구결과에 따르면 복권은 불법 사행산업을 포함하여 모든 사행 산업에 대해 매출을 감소시키는 대체관계 역할을 하는 것으로 조사되었다. Siegel, Donald and Gray Anders(1999; 2001)의 연구에 의하면 슬롯머신은 복권과 통계적으로 유의한 대체관계로 조사된 바 있으며, Forrest, Gulley, and Simmons(2010) 의 연구에 따르면 복권은 축구, 경마 등 베팅부문과 대체적 소비 전환관계로 나타났다. Elliot and Navin(2002)의 연구결과는 카지노와 경주게임과 대체관계에 있으며 경주게 임에서 대체성이 크게 나타나는 것으로 분석되었다. 한편, 불법 사행사업과의 관계에 있어서도 Hybels(1979)의 연구에 따르면 복권을 발행 하는 주의 불법 사행산업 참여 비율이 4.8%포인트 낮은 것으로 나타나고, 미국 네바다주 에서 복권을 합법화한 이후 미국 전역의 불법 베팅유지 정도가 0.54%인 반면, 네바다주 불법 베팅유지 정도가 0.40% 수준으로 나타나고 있는 것으로 볼 때 명백하게 불법 사행 산업은 복권과 대체관계에 있음을 알 수 있다. 23) 동 내용은 한국규제학회 학술지인 규제연구 제23권 제1호(2014년 6월) 사행산업 간 대체성과 총량규제개편방안 을 분석 정리 한 것임. 42
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 우리나라에서도 복권과 합법 사행산업과의 관계에 대하여 2004년 1월부터 2012년 6월 까지의 월별 및 연간매출액을 이용하여 판매량 결정모형을 추정하여 대체관계를 연구한 결과에 따르면 복권은 카지노, 경마, 경정, 토토 등 대부분의 사행산업 매출을 감소시키 는 대체관계 역할을 하는 것으로 나타났다. 참고로, 카지노 경마 경륜은 다른 사행산업 의 매출을 증가시키는 보완관계 역할을 하는 것으로 나타났다. 특히, 사행산업 총량규제 는 도박중독유병률이 낮은 복권과 스포츠 토토의 매출액 감소 역할을 한 것으로 나타났 다. 결론적으로 복권매출에 대한 총량규제는 우리나라만 유일하게 시행되는 제도로 시장 원리에 부합하지 않으며 선진국과 같이 환급률 조정 등 시장 친화적인 자율 규제가 필요 한 것이다. 해외사례를 살펴보면 미국의 펜실베니아주는 불법도박방지를 복권도입의 목적으로 관 련법에 명시한 바 있으며, 영국의 경우 국가복권 도입이 지나친 도박행위를 줄이는데 기 여한 것으로 평가하고 있다(Grun and Mckigue, 2000; Shepherd, Ghodes and Londom, 1998). 불법 사행산업 및 도박성 높은 합법 사행산업의 사회 경제적 피해를 줄이기 위해 서는 중독성이 낮은 복권 등의 합법적 시장이 더욱 재미있는 게임을 제공하여 오락적 기 능과 공공성의 조화를 추구할 필요가 있다. 6-6. 복권의 역진성 문제 복권의 역진성은 복권이 주로 서민들이 구입하기 때문에 간접세와 같이 역진적인 성격 을 지닌다는 것으로 복권발행을 통한 정부의 재원조달이 서민층에게 더 과중하게 부과되 는 일종의 세금 역할을 한다는 것이다. 우리나라에서 2002년 도입된 로또복권의 활황을 계기로 복권을 비판하는 가장 큰 화두 내지 논란거리다. 일반적으로 이러한 역진성을 파악하는 방법으로 해외에서는 대체로 두가지 방법론을 활용하여 추정하고 있다. 우선, 복권지출의 소득탄력성 으로 역진성을 파악하는데 이는 소득증가에 비례하여 복권지출의 증가가 1보다 작은 경우 역진성이 있다고 보고 있다. 두 번째로, 일종의 지니계수와 유사한 형태로 Suits지수 24) 를 적용하여 역진성을 추정한다. 24) Suits지수 산식: 43
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 소득구간별 복권지출액의 누적점유율과 소득의 누적점유율과의 관계를 지수화 하여 상대 적 집중도 지수로 하며 그 값은 -1과 +1 사이다. 역진적인 경우 음(-), 누진적인 경우는 양(+)의 값을 보인다. 복권지출의 소득탄력성 과 Suits지수 를 2008년부터 2011년까지 총 6개의 복권에 대 한 인식조사보고서(한국갤럽) 설문자료를 활용하여 그 값을 산출한 결과에 따르면 우선, 복권지출의 소득탄력성 25) 에서는 대부분 1 이상으로 역진적이라 볼 수 없으며, 10년 중 1 이하가 있으나 평균구입액 기준으로는 1 에 가까워 전반적으로 소득탄력성은 누진 적인 성격 으로 나타났다. 표 18 연도별 소득 탄력성 결과 09.6 09.12 10.12 08.4 08.11 11.11 연간 평균 연간 평균 연간 평균 0.772 1.006 0.920 1.229 1.143 1.291 0.884 0.994 1.816 * (연간) 연간구입액 기준, (평균) 평균구입액 기준 Suits지수 를 측정한 결과는 0.068 ~ 0.257로서 소득탄력성 추정결과와 달리 역 진적으로 나타났다. 표 19 연도별 Suits지수 산출 결과 09.6 09.12 10.12 08.4 08.11 11.11 연간 평균 연간 평균 연간 평균 0.242 0.105 0.211 0.214 0.257 0.283 0.163 0.160 0.068 Y: 총소득, L(Y): 총 복권지출액, n: 총 구입자수 25) 소득탄력성추정을 위한 일반적 산식인 회귀방정식 (log log )을 통해 탄력성 산출 E: 복권지출액, Age: 연령, Sex: 성별, Edu: 교육연수, Y: 소득 44
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 이러한 결과는 소득탄력성 자료와 Suits지수 결과가 일관되게 부합하지 않아 역진성에 대 해 명쾌하게 결론 내리기 곤란하지만, Suits지수는 복권구입에 영향을 미치는 다른 설명변 수를 통제하지 않았기 때문에 소득탄력성 분석이 더 적절한 것으로 볼 수 있다는 결론이다. 즉 우리나라에서의 복권지출액은 역진적인 성격이 있다고 하기는 곤란하다는 것이다. 다만, 해외국가에서의 역진성 연구결과는 대체로 역진성이 있다는 것으로 나타나 우리나 라와 다소 상반되고 있다. 표 20 복권 지출 역진성에 관한 국내외 연구 사례 소 득 탄 력 성 이 용 Suits 지 수 이 용 연구자 Clotfelter (1979) Price and Novak (1999, 2000) Kitchen and Powells (1991) Garrett (2001) Spry (2003) Suits (1977) Hansen (1995) Price and Novak (1999, 2000) 주요내용 미국 Maryland의 78년 세전소득 자료를 이용하여 추정 결과, 1일 복권은 0.704, 주 일 복권은 0.062, 가중회귀추정방법에 의한 탄력성은 각각 1.112, 0.077로 나타남 텍사스주의 경우 소득탄력성이 로또 0.498, Pick 3 0.028, 즉석복권 0.45로서 역진적임 캐나다 6개 지역의 가구당 복권지출액자료를 이용하여 소득탄력성을 추정(세후소득기준) 한 결과, Atlantic Canada 0.8, Quebec 0.7, Ontario 0.78, Manito ba Saskatchewan 0.73, Alberta 0.92, British Columbia 0.71 등으로 역진적임 로또를 발행하는 전 세계 약 89개국의 자료를 이용하여 복권수요에 대한 소득탄력성을 약 1.30으로 추정 1995~2000년 인디애나주를 대상으로 하여 복권판매 수요의 소득탄력성을 측정한 결과, 복권종류에 따라 0.4~0.9로, 즉석복권 0.3999, 1일 게임 0.683, Hoosier Lotto 0.910, Powerball 0.901, 이들 복권의 합계는 0.573인 것으로 추정되어 역진적임 1974년 미국 복권에 적용하여 Suits지수를 계산( 0.31) 콜로라도 즉석복권의 Suits지수를 0.10으로 산출 텍사스주 복권의 Suits지수 추정결과 모든 복권이 역진적인 성격을 보인다고 주장 45
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 Ⅱ. 복권사업 관리체계 1. 복권사업 관리체계 개요 복권사업 관리체계는 복권사업을 담당하는 기관의 주체가 누구냐 하는 것으로서 오늘 날 운영되고 있는 세계 각국의 복권사업 추진체계(조직 모델)은 국가의 복권 역사나 여건 에 따라 차이가 많다. 크게 보면 (1) 정부 또는 주정부가 직접 운영하는 경우 (2) 위원회 등 독립기구 형태로 운영되는 경우 (3) 정부 산하 공법인 형태로 운영되는 경우 (4) 정부의 인가를 받은 민간 회사의 형태로 구분해 볼 수 있을 것이다. 이러한 주요 국가의 사례를 보면 <표 21>과 같다. 표 21 세계 주요국의 복권운영 체계 발행형태 국가명 운영형태(예시) 정부 위원회 (독립) 공사/ 공단 민간 위탁 미국 (뉴욕주, 미네소타주, 펜실베니아주 등) 미국 (캘리포니아주, 오하이오주, 텍사스주 등) 프랑스, 미국(루이지아나주, 조지아주), 캐나다(온타리오주) *유사사례: 멕시코, 아일랜드, 네덜란드, 홍콩, 스페인 등 영국 *유사사례: 뉴질랜드, 이탈리아, 일본 등 뉴욕주: 세제 및 재정실 내 주복권국(350명) 미네소타주: 게임실 주복권국(145명) *주 정부 내의 실국이 직접 판매 시행 위원회: 위원장 등 위원(주지사 임명)으로 구성 사무국: 사무국장 밑에 6개실, 6개과 직원: 620명(본부 380명, 지방 240명) 프랑스: FDJ(850명, 정부 72%출자) *이사회 구성: 정부임명 9명, 주주총회 선출 3명 미 조지아주: 조지아주복권공사(260명) 캐나다 : LGC(직원 8,500명) 영국: Camelot group(계약기간 7년) *국가복권위원회에서 위탁한 형태로 현재의 우리나라의 경우와 유사함 이러한 추진체계의 차이를 결정하는 요인은 복권의 독점적 성격이나 공적재원 조성이 라는 목적에서 비롯되는 사회적 책임과 복권의 사업적 성격에 따른 효율성 추구라는 두 가지 측면 중 무엇을 강조하느냐에도 있다. 46
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 2. 해외의 복권사업 추진체계 우선, 정부가 운영하는 형태의 복권기관들이 여전히 가장 일반적인 조직모델이라고 할 수 있다. 미국에서 모든 복권기관들은 주정부 산하 기관으로서 운영되거나 혹은 복권 회 사의 형태로 운영되며, 오늘날 대부분의 주들은 정부기관의 형태로 복권사업을 운영한다. 네덜란드에서는 국영복권기관을 최초로 설립하여 오늘날까지 계속 운영하고 있으며, 유 럽의 스페인 26), 포르투갈, 스웨덴, 덴마크에서 1600년대에서 1900년대 사이에 설립되어 현재까지 계속 운영되고 있는 대다수의 복권기관들은 국영복권기관이다. 20세기 유럽정부들은 회사들이 토토(toto)를 운영할 수 있는 면허증을 발급 받을 수 있도록 허가하였는데 이러한 복권기관들은 일반적으로 스포츠 협회들의 후원을 받았으 며, 궁극에 가서는 로또를 운영할 수 있는 자격이 주어진 토토회사가 되었다. 정부기관으 로서 복권사업 운영을 시작하여 정부부처로부터 권한을 위임받아 발행과 판매를 분리 독 립한 복권기관들도 있다. 네덜란드에서는 1992년에 복권사업의 유연성을 높이기 위해 국영복권사업 운영기관을 민영화하였다. 호주의 뉴사우스웨일스 주에서는 복권을 국영복권으로 운영하기 시작하여 이후 1991년에 복권사업체(NSW Lotteries)로 재편성하였다. 정부가 1700년부터 시작된 주복권 운영을 중단하고, 민간 호주 회사들의 컨소시엄(공동체)으로 하여금 운영을 책임 지도록 했다. 프랑스에서 복권은 1933년에 국영복권의 형태로 만들어졌으나, 그 이래로 중요한 조직상의 변화를 여러 번 겪은 바 있는데, 1978년 La Francaise des Jeux(FDJ) 라는 준공영회사가 설립되어 복권의 발행과 판매를 독점하고 있다. 이 회사는 정부 72%, 발행자 20%, 중개대리인 3%, 직원 5%의 지분구조를 가지고 있으며, 사장은 대통령이 행 정위원회의 추천을 받아 임명한다. 공법인 등 공공적인 복권기관(Quasi-Government)은 정부와 긴밀히 연결되어 있지 만, 정부기관보다 더 능률적인 방식으로 운영할 수 있도록 허가되어 있다. 이러한 복권기 관들은 정부의 규제를 덜 받고 운영될 수 있도록 허용된다. 이러한 회사는 다수의 유럽국 가들에 존재하는데, 정부의 통제 아래 토토 및 로또 게임을 운영할 수 있도록 허가를 받으 26) 스페인의 복권담당기관은 재무부 소속의 국영회사인 Loterias y Apuestas del Estado이다. 47
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 며, 수익금의 일정부분을 공익을 위한 기금으로 사용하게 된다. 민영화된 복권기관은 정부가 인가를 받아 복권 판매 기회를 준 것으로, 아시아와 라틴 아메리카 전역에서 많이 일반화되어 있다. 민영화된 복권기관 중에 가장 오래되고 현재에 도 계속 운영되고 있는 것은 호주 빅토리아 주의 Tattersall s 복권 27) 으로 주 복권사업의 80%를 운영하며 1953년에 Tattersall s는 빅토리아 주에서 복권 운영의 조건으로 수익의 일정 비율을 주정부에 제공하기로 협정을 맺게 된다. 2007년 4월에 Tattersall s는 퀸즐 랜드 주에서 독점적으로 운영되고 있는 Golden Casket복권회사 주식을 사들여 2072년 까지 인가된 복권사업 운영자로서 지정되었고, Golden Casket 브랜드를 사용할 수 있는 독점적 권리를 무료로 부여받았다. 또한, 퀸즐랜드 주정부와 2016년 전까지는 보상없이 다른 복권사업 면허를 발급하지 않기로 합의하였다. 독일, 오스트리아에서 대다수의 로또/토토 회사들이 인가를 받은 민간 회사들이다. 영 국 정부는 1994년 민간 컨소시엄인 Camelot에 국영복권을 운영할 수 있는 권한을 주었고 국영복권 사업운영에 대한 대가로 수익금의 40%이상을 배분받고 있다 28). 영국의 복권사 업은 국가복권법에 따라 1999년에 설립된 복권위원회의 규제 하에 이루어지고 있으며 위 원회는 문화부 산하에 있지만 의사결정은 독립적으로 수행한다. 오늘날 운영되고 있는 복권기관들, 특히 미국의 경우 상당 수가 복권위원회의 감독을 받고 있다. 위원회의 설립 목적은 합법화된 복권을 통제하는 법과 규제가 제대로 집행되 고 준수되도록 정책을 수립하고 감독하는 것이다. 위원회는 복권 상품의 판매 촉진 정책을 추진하는 임무를 수행하고, 복권 운영에 있어 투명성, 보안성, 공정성 등의 가치가 지켜지도록 감시하는 역할도 한다. 위원들은 위원회 의 경험적인 균형을 위해서 다른 직업적인 배경을 가진 사람들로 구성하도록 명시되어 있고, 일반적으로 시차임기제 29) (staggered terms)를 실시한다. <표 22>는 세계 각국의 복권사업 추진 체계를 정리한 것이다. 27) 설립자인 조지 아담스가 1890년대 초기에 시작하여 주의회가 복권을 합법화한 1897년에 Tattersall s는 태즈메니아의 공식 복권 이 되었다. 28) Camelot Groupl Plc, Does It Matter Who Owns The Lottery 2009 세계복권총회 발표자료 29) 시차임기제(staggered terms): 이사들의 임기를 분산시켜 순차적으로 선임토록 해 적대적 M&A에 성공하더라도 이사를 일시에 바꾸지 못하도록 한 제도 48
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 표 22 외국의 복권사업 추진체계 지역 국가 발행기관 운영기관 아메리카 유럽 아시아 아프리카 오세아니아 미국 주정부/공공기관 주정부/공공기관 캐나다 주 공공기관 주 공공기관 브라질 연방정부은행 연방정부은행 멕시코 Transforma Mexico 신탁 Pronostics Loteria Nacional 프랑스 FDJ(준공영회사) SCML 영국 국가복권위원회 Camelot Group 이탈리아 재무부 민간기관 스페인 재무부 재무부산하 국영회사 독일 주 내무부 & 재무부 주별 복권 운영기관(18) 그리스 문화체육부 축구복권기구(OPAP) 포르투갈 포르투갈 복지재단 - 핀란드 정부 Oy Veikkaus AB 스웨덴 국영기업 등 AB Svenska Spel 외 1 헝가리 정부출자 주식회사 Szerencsejat Ak RT 아일랜드 재무부 국영기관 네달란드 재무부, 보건복지부, 체육부 SNS, SENS 일본 전국자치복권협의회 미즈호은행 중국 국무원 국가체육총국 홍콩 민정사무국 HKJC Lotteries 말레이시아 재무부 Pan Malaysis Pool외 4개사 필리핀 자선도박국 자선도박국 대만 재정부 대북은행 남아공 복권위원회 Uthinggo Management (LTD) 호주 주 복권위원회 직접발행 또는 민간위탁 뉴질랜드 복권위원회 - 49
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 3. 우리나라의 복권사업 관리체계 우리나라의 복권사업 추진체계는 제도적으로 복권정책을 수립 시행하는 정부기관인 기획재정부 소속의 복권위원회 가 복권의 발행 판매 관리업무를 위한 복권사업자로서의 권한을 가지고, 이를 수탁사업자 에게 위탁하거나 수탁사업자가 복권위원회의 승인을 거 쳐 위탁업무의 일부를 재수탁할 수 있도록 하고 있다. 3-1. 복권위원회 (Korea Lottery Commision) 1990년대 들어 체육복권 등이 발행되어 복권제도가 본격적으로 시행되었으며 이러한 복권은 부처별 개별법에 따라 발행 관리되어 왔다. 그러나 복권의 종류가 다양화되고 복 권시장이 확대됨에 따라 정책적 관리의 필요성도 증대되어 효율적이고 체계적인 복권정 책을 위해 국무총리훈령 등을 통하여 복권발행업무를 조정하였다. 이에 따라 2004년 복 권위원회 설치 이전에는 복권발행규모 및 당첨금 등을 조정하기 위해 실에 복권발행조정 위원회 복권발행협의회 등의 기구가 설치 운영되었는데, 이는 복권위원회 전신이라고 할 수 있다. 복권발행조정위원회 는 1990년 EXPO 체육 및 주택복권이 즉석식으로 발행되면서 과 열현상이 나타나고, 정부기관이 국민의 사행심을 조장한다는 여론이 형성됨에 따라 정부 에서 복권발행조정위원회 규정을 제정( 91.2.23, 국무총리훈령 제306호)하고 국무총리 실 경제조정관을 위원장으로 설치하였다. 1991년부터 1998년까지 복권의 발행규모 제한, 최고당첨금 한도제한 및 해외발주 등을 조정하였다. 그러나 복권시장 축소로 인한 규제실 효성이 미흡하였고, 법률상 각 부처 장관에게 주어진 권한을 훈령으로 규제한다는 법체계 상 문제 등으로 1998년 12월 31일자로 폐지 30) 되었다. 복권발행협의회 는 국무조정실 복권발행조정위원회 의 폐지 이후 한동안 발행기관간 의견조정 없이 각 기관 자율적으로 복권을 발행( 99.1~ 00.2)하였으나, 2000년 상반기 고액의 특별복권이 사회문제화 31) 되자, 2000년 3월 건설교통부 주관으로 발행기관간 자 30) 1998.11월 국무총리(김종필 총리) 결재, 동 12월 복권발행조정위원회 의결을 거쳐 폐지. 50
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 율 의견조정기구인 건설교통부 주택도시국장을 협의회장으로 하여 자율규제 32) 를 실시하 게 되었다. 제2차 복권발행조정위원회 는 복권발행기관간 경쟁 격화에 따른 부작용과 복권발행협 의회 기능 미흡으로 새로운 조정기구 신설 필요성이 제기되자 2002년 3월 국무총리 훈령 제427호 복권발행조정위원회 규정을 제정하여 국무조정실장을 위원장으로 하여 신설 하였다. 복권위원회 는 건교부 등 10개 부처가 개별 법률에 근거하여 복권사업을 영위하면서 공공재원 조성률 저하 및 복권 난립에 따른 혼란 등의 문제가 발생하고, 2002년 12월 2일 도입된 로또복권 수익금이 당초 예상의 10배 이상 달하면서 설치되었다. 복권상품의 정 비, 유통구조 개선 등 복권업무의 체계적 관리와 효율성 투명성 확보를 위한 수익금 용도 를 마련하는 총괄적 기능을 담당할 제도적 장치를 마련하자는 데서 출발하였다. 당시에는 복권업무체계와 관련해 국회 및 정부에서 여러 안들이 논의되었는데, 국회에 서는 발행기관을 기존 주체(11개 기관) 유지 방안, 관리공단 신설 방안, 국무총리 또는 행정자치부 소속으로 조정위원회를 두는 방안 등이 논의되었고, 정부에서는 복권발행업 무를 기획예산처로 통합하여 발행주체를 단일화하고, 복권수익금의 사용용도 등 주요정 책은 국무총리산하 복권제도 심의위원회에서 결정하는 방안이 제시되었다. 또한 2003년 5월 관계 차관회의 시 복권발행 관리 판매, 수익금 배분 사용 등에 관한 업무를 어느 부 처 하에 설치해야 효율적인지에 대하여 여러 방안 등이 논의되었다. 국회에서는 기획예산처 소속이 되는 것은 복권수익의 준조세화 예산화에 따른 복권의 역진성 문제 및 정부조직법상의 업무소관 고려 시 적합하지 않음으로, 합의제 행정기관의 법률적 지위 및 외부통제 가능성 제고 등을 고려할 때 총리소속 합의제 행정기관으로 복 31) 1999년말 주택복권이 최고 당첨금 20억 원의 1회성 특별복권인 밀레니엄복권 을 100% 판매하는 등 고액특별복권이 시장성이 있는 것으로 나타나자 각 기관에서 경쟁적으로 최고당첨금이 20억~40억 원인 특별복권을 발행하면서 과당경쟁문제가 부각되 고, 정부가 앞장서서 사행심을 조장하고 근로분위기를 저해한다는 비판적 여론 고조됨. * 폐지전 복권발행조정위원회 규제 사항 1 복권 판매가격 : 1매당 500원 2 최고당첨금 : 추첨식 3억 원, 즉석식 1억 원, 다첨식 4억 5천만 원 32) 복권발행협의회 의 주요 합의내용(2000년 3월, 6월) 1 특별복권은 원칙적으로 발행을 중단하되, 형평성을 고려하여 미발행 기관은 1회 발행할 수 있도록 함(최고당첨금 10억 원). 2 최고당첨금은 추첨식 5억 원, 즉석식 1억 원을 한도로 함. 3 당첨금 지급율은 정규당첨금과 보너스를 포함하여 복권발행액의 51.5% 이내로 함 51
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 권위원회를 설치하여 복권발행 및 기금 운용을 하기로 최종 의결되었다. 인력소요 최소화 및 위원회 위상을 고려하여 위원장은 국무조정실장이 겸임하고, 업무지원을 위하여 사무 처를 설치하기로 하였다. 현재 복권위원회는 2008년 2월 29일 정부조직개편으로 기존 국무조정실에서 기획재 정부로 소관이 변경되고, 위원장도 국무조정실장에서 기획재정부 차관으로 변경되었다. 복권위원회의 기획재정부 소속으로의 변경은 복권기금을 일반 예산과 역할 구분 등 전반 적 국가재정의 통합적 시각에서 운영하여 효율성을 제고하는 데 있다고 할 수 있다. 복권위원회의 기능과 구성 을 보면 기존 심의위원회 성격의 복권발행조정위원회와 달 리 복권위원회는 행정위원회로서 출범하게 되었다. 행정기관으로서 복권위원회는 복권정 책의 장단기 계획수립, 복권의 발행 관리, 수익금 배분 사용 등 복권관련 업무를 직접 수 행하는 조직이 되었다. 표 23 복권발행조정위원회와 복권위원회의 차이 구 분 복권발행조정위원회( 02.3 ~ 04.3) 복권위원회( 04.4 ~ 현재) 근 거 복권발행조정위원회 규정(국무총리 훈령) 복권 및 복권기금법(법률) 성 격 심의위원회 행정위원회(행정기관) 기 능 복권발행규모 및 당첨금 구조 등 10개 부처의 복권발행에 관한 주요사항을 협의 조정 복권의 발행 관리 판매, 복권수익금 배분 사용 등에 관한 업무를 직접 수행 업무수행 각 부처 및 발행기관 별도의 사무처 신설 복권위원회 설치 당시 위원장은 국무조정실장이 겸임(간사 : 복권정책심의관)하고, 위 원은 비상임위원으로 복권법 제정 이전 복권발행기관 차관급 정부위원 11인(재경 행자 과기 문화 복지 노동 여성 건교부 예산처 차관, 보훈처 차장, 중기청장) 및 위촉직 민간 위원 13인, 총 25명으로 구성된 소속 심의 의결기구로서의 성격을 가졌다. 민간위원 13 명 중 3명은 복권발행기관이나 정부위원으로 참여하지 못한 3개 기관인 교육부, 산림청, 제주도에서 추천을 받았다. 2008년 2월 28일 정부조직개편에 따른 기획재정부 소속으로의 변경 이후 복권위원회 위원장은 기획재정부 제2차관이 겸임하고, 위원은 조직개편 후 9개 기관(미래창조과학기 52
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 술부, 안전행정부, 문화체육관광부, 보건복지부, 고용노동부, 여성가족부, 국토교통부, 국가보훈처, 중소기업청에 속하는 고위공무원단)으로, 정부위원이 2명 축소됨에 따라 균 형을 맞추어 민간위원도 2명 축소된 11명으로 구성하여 운영하고 있다. 민간위원의 임기 는 2년으로 하며, 1차에 한하여 연임할 수 있다. 복권위원회는 복권 및 복권기금법 제13조에 따라 복권의 발행 관리 판매, 수익금 배 분 사용 등 복권관련 업무를 수행하며 복권위원회의 사무를 처리하기 위하여 사무처를 두도록 하고 있다. 2004년 4월 1일 발족 이후 2013년 12월 31일까지 개최한 복권위원회 회의는 총 84회차이며, 상정된 안건은 총 258건에 이른다. 표 24 복권위원회 개최 현황 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 합계 개 최 9 5 13 11 6 9 5 6 9 11 84 - 대면 6 3 9 5 3 6 4 4 5 5 50 - 서면 3 2 4 6 3 3 1 2 4 6 34 안 건 19 15 38 22 16 34 15 34 31 34 258 사무처는 2004년 4월 1일 복권 및 복권기금법 시행 직후에는 사무처장(1급), 복권정 책심의관(2 3급), 5과(복권총괄과, 복권제도과, 복권관리과, 기금운용과, 기금사업과) 등 총 43명으로 출발했으나, 2004년 8월 직제개정으로 사무처장의 직급이 2 3급으로 조정 되고 복권정책심의관을 폐지시키는 한편, 과단위 기구도 5과에서 3과(복권총괄과, 복권 정책과, 기금운용과)로 축소하고 정원도 28명으로 조정되었다. 현재는 1사무처(사무처 장, 고위 공무원단) 3과(복권총괄과, 발행관리과, 기금사업과), 정원 27명으로 운영하고 있다. 53
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 표 25 복권위원회 사무처 각 과별 주요 기능 과 명 기 능 복권총괄과 발행관리과 기금사업과 중장기 복권정책, 복권위원회 운영, 국회 감사 업무 복권기금운용계획 수립 변경 교육 및 홍보, 홈페이지, 정보공개 등 발행계획 수립 및 변경, 복권유통비용 심의 조정 복권발행업무의 위탁 재위탁 청소년 보호, 관련법령 위반행위 지도 단속 등 복권수익금 배분, 수익금 사용계획서 심의 조정 복권기금운용계획의 집행 및 관리, 자산운용, 결산 기금사업 사용실태 점검, 성과관리 및 평가 3-2. 수탁사업자 복권 및 복권기금법 제정 이전에는 정부기관(건설교통부, 과학기술부) 또는 공공기 관(국민체육진흥공단, 중소기업진흥공단, 근로복지공단 등)이 복권발행기관의 지위로서 공공기관 또는 민간에 위탁하거나 공공기관이 직접 복권을 발행하는 경우 등 다양한 복권 발행체계를 유지해 왔다. 특히, 전자복권 발행사업의 경우 모두 인터넷 관련 민간업체가 복권발행기관으로부터 위탁 또는 재위탁을 받는 상태로 운영되어 왔다. 표 26 복권 및 복권기금법 시행 이전의 복권발행체계 (1) 발행기관이 직접 발행하는 경우 복권종류 법적근거 복권발행기관 수탁사업자 재수탁사업자 체육복권 국민체육진흥법 국민체육진흥공단 기업복권 중소기업진흥및제품구매촉진에 없 음 중소기업진흥공단 관한법률 복지복권 근로자복지기본법 근로복지공단 녹색복권 산림법 산림조합중앙회 인터넷사업자 없 음 보훈복권 한국보훈복지의료공단법 한국보훈의료공단 없음 엔젤복권 사회복지공동모금회법 사회복지공동모금회 관광복권 제주국제자유도시특별법 제주도 인터넷사업자 54
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 (2) 발행기관이 위탁하여 발행하는 경우 복권종류 법적근거 복권발행기관 수탁사업자 재수탁사업자 주택복권 주택법 건교부장관 국민은행 기술복권 기술개발촉진법 과기부장관 과학문화재단 인터넷사업자 자치복권 지방재정법 자치단체 지방재정공제회 (3) 복권발행기관이 연합하여 위탁하는 경우 복권종류 법적근거 복권발행기관 수탁사업자 재수탁사업자 로또복권 10개 법률에 근거 10개 발행기관 연합 국민은행 없 음 이러한 복권발행체계는 복권 및 복권기금법 제정 시행으로 복권발행기관이 복권위 원회로 단일화되면서 종전의 공공기관 및 수탁사업자는 수탁사업자의 지위로, 전자복권 발행업무를 수행하던 인터넷 민간업체는 일괄 재수탁사업자의 지위로 전환이 되었다. 복권 및 복권기금법 시행 당시에는 종전의 발행체계 및 발행기관, 위탁 및 재위탁기관 이 큰 변화없이 그대로 유지되었는데, 이는 기존 복권발행 관련기관에 대한 법적 지위를 즉, 기득권을 복권 및 복권기금법 시행 후 5년간 인정한 데 기인한다. 표 27 복권 및 복권기금법 시행 직후의 복권발행체계 복권종류 법적근거 복권발행기관 수탁사업자 재수탁사업자 체육복권 복권 및 복권기금법 복권위원회 국민체육진흥공단 기업복권 중소기업진흥공단 없음 복지복권 근로복지공단 녹색복권 산림조합중앙회 인터넷사업자 보훈복권 한국보훈의료공단 없음 엔젤복권 사회복지공동모금회 관광복권 제주도 주택복권 국민은행 인터넷사업자 기술복권 과학기술인공제회* 자치복권 지방재정공제회 로또복권 국민은행 없음 * 기술복권 위탁사업자는 04.3.31 한국과학문화재단에서 과학기술인공제회로 변경 55
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 복잡한 위탁 및 재수탁 사업관리체제는 복권위원회에서 지속 정비를 추진하였는데, 2006년도 1차로 인쇄 및 전자복권 사업 대상으로 2007년에는 온라인복권 사업을 대상으 로 2009년도는 기존 복권발행기관에 대한 법적 지위 인정기간이 2009년 3월 31일로 만 료됨에 따라 인쇄 및 전자복권사업을 통합하는 것으로 정비하였다. 마지막으로 2013년 12월 1일로 모든 복권수탁 및 재수탁사업을 하나로 통합하여 단일 화함으로써 복권사업체계 정비를 완료하였다(그림 2). 그림 2 우리나라 복권사업체계 정비 경과 요약 복권 종류별로 복권위원회에서 추진한 정비 경과는 다음과 같다. 온라인복권 온라인 복권 1기(2002.12.2~2007.12.1)에는 복권발행협의회(심의)- 국민은행(운영)- KLS(시스템)사업자로 운영되어 오다, 2004년 4월 1일 복권위원회가 발족되면서 복권위 원회를 발행기관으로, 기존 수탁사업자는 그대로 유지하는 체계로 변화되었다. 복권위원 회는 복권 및 복권기금법 에 따라 복권정책 수립에 관한 사항 등의 업무를 수행하고, 실질적 사업은 국민은행이 복권위원회와의 위탁계약에 따라 온라인복권의 기획 판매 운 영 등을 담당하였다. 시스템 사업자인 KLS는 온라인복권시스템 구축, 운영 및 유지보수 등 시스템 운영 및 유지보수에 필요한 제반설비 관리 등을 담당하였다. 온라인 복권 2기(07.12.2~)에는 1기 때와는 달리 발매체계를 수탁 시스템 사업자 기능을 통합하여 (주)나눔로또와 위수탁계 56
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 약을 체결하여 운영하고 있다. 인쇄복권 인쇄복권은 건설교통부가 주택복권을 발행한 이후, 문화관광부(국민체육진흥공단, 체 육복권) 등 9개 기관이 발행기관으로 운영되어 오다가 2004년 복권 및 복권기금법 이 제정된 후에는 10개 복권과 온라인복권을 포함하여 발행기관이 복권위원회로 통합되었 다. 기존 발행기관인 국민체육진흥공단(체육복권), 중소기업진흥공단(기술복권), 근로복 지공단(복지복권), 산림조합중앙회(녹색복권), 한국보훈의료공단(보훈복권), 사회복지공 동모금회(엔젤복권), 제주도(관광복권), 국민은행(주택복권, 로또복권), 과학기술인공제 회(기술복권), 지방재정공제회(자치복권) 등은 수탁사업자가 되었다. 2006년 2월 10개의 수탁사업자는 복권사업의 고비용 저효율 구조가 지속되자 수탁사업자간 체결된 협약에 의거 2006년 4월 인쇄복권의 발행 및 관리체계를 연합복권사업단으로 단일화 하였다. 그러나 연합복권사업단의 법적 지위가 불분명하고 발행업무의 효율성 제고 필요성이 지적되면서 2000년 4월 1일부터는 8개 기관이 출자하여 설립한 한국연합복권(주) 33) 가 수탁사업자로 선정되어 사업을 수행하고 있다. 한국연합복권(주)가 설립되면서 그동안 분리 운영해왔던 인쇄 전자복권 수탁사업자가 단일사업자로 통합되었는데 이는 효율성 과 관리 용이성 측면에서 복권사업의 위 수탁체계를 중 장기적으로 개편할 필요성에 따 른 것이다. 전자복권 전자복권은 다수 수탁관리체계(5개 수탁 8개 재수탁)에서 발행 효율성과 신뢰성을 확 보하기 위해 2006년 8월 전자복권 운영건전화 방안 에 따라 단일기관 발행체계(1개 수 탁 9개 재수탁 체계)로 전환되었다. 수탁 사업자로는 제주도가, 재수탁 사업자는 기존 전 자복권 사업을 영위하던 업체 중 KB, SG&G, (주)로또, 엔젤로또(주), 주식로또젠트로 33) 기존 8개기관(산림조합 제외)이 컨소시엄을 구성, 자본금 70억 원의 상법(제288조~제328조)상 주식회사 설립 주주명 과학기술인 공제회 제주도 사회복지 공동모금회 지방재정 공제회 근로복지공단 국민체육 진흥공단 중소기업 진흥공단 보훈복지 의료공단 지분율 12.5572% 12.5% 12.5% 12.5% 12.4857% 12.4857% 12.4857% 12.4857% 57
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 (주), (주)콜스코, (주)브이로또, SK, 나우콤 등이 선정되었으나, 이후 7개 재수탁 사업자 만 전자복권 사업을 수행하게 되었다. 이와 같은 전자복권사업 추진방식은 2009년 12월로 계약이 종료됨에 따라 2009년 8월 전자복권 재수탁방안 에 의해 발행과 판매사업을 분리하여 발행은 한국연합복권(주)가 판매는 3개 재수탁 사업자가 수행하는 방식으로 변화되었다. 이와 같은 추진체계의 변경 은 발행과 판매를 분리함으로써 시스템적으로 전자복권의 보안성 및 신뢰성 확보와 구입 한도 통제 등 사행성 중독성 완화를 유도하고, 7개 재위탁 체계에서의 과도한 수수료 (18.8%) 비용절감을 통한 복권기금 기여도 제고를 위한 목적으로 이루어진 것이다. 58
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 Ⅲ. 복권 및 복권기금법 개요 1. 복권 및 복권기금법 제정배경 및 경위 1-1. 제정배경 복권 및 복권기금법 제정 이전까지 국무총리 훈령 등 규정을 마련하여 복권발행업무 를 조정하였다. 그러나 건교부 등 10개 부처가 개별 법률에 근거하여 복권사업을 영위함 에 따른 비효율성, 복권수익금 배분의 법적근거 미비, 종합적 체계적 감독 곤란 등 문제 점이 노출됨에 따라 복권업무의 체계적 관리를 위한 제도적 장치의 필요성이 제기되었고, 이에 따라 복권 관련법 제정이 추진되었다. 복권법 제정 이전의 문제점을 살펴보면 첫째, 건설교통부 등 10개 부처가 총 3종의 61 개 복권상품을 각자 발행 34) 판매함에 따라 기존 복권상품간 과열경쟁에 의한 사행성 조 장, 수수료 과다지급 및 중복투자에 따른 비용증가로 기금 조성률 35) 이 하락하였다. 복권 발행기관 및 감독기관이 분산되어 있어 종합적이고 체계적인 복권시장 정비 및 감독이 곤란하였고, 개별 법률에는 복권발행의 근거만이 최소한으로 규정되어 있어 복권발행 판 매 등 복권업무를 종합적으로 관리하는 데 한계를 노출하였다. 둘째, 일반예산으로 운영될 사업까지 복권사업을 재원으로 운영함에 따라 국민들이 복 권사업의 효과를 체감하지 못하고, 복권의 수익금이 다른 재원과 섞여 사용됨에 따라 복 권수익금 사용내역을 투명하게 공개하는 데 어려움이 있었다. 또한 2002년 12월에 복권 발행기관간 연합하여 출시한 로또복권이 당초 예상액의 10배 이상 판매됨에 따라 수익금 의 기관간 배분 및 사용에 관한 법률적 근거를 마련할 필요성이 제기되었다. 마지막으로 복권발행기관 및 감독기관이 분산되어 있어 종합적이고 체계적인 복권시 장 정비 및 감독이 곤란하였고, 복권업무가 10개 각 부처에서 차지하는 비중과 관심도가 낮아 효과적인 감독도 현실적으로 곤란하였다. 또한, 복권기금조성이 서민 대상의 판매 로 이루어지므로, 소외계층 등 서민의 복지증진에 사용토록 법에 규정하여야 한다는 여론 이 팽배하였다. 34) 외국의 경우 대부분 1개 기관이 복권을 발행 35) 기금 조성률( 03년) : 인쇄 전자복권(22.3%), 로또복권(34.2%) 59
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 표 28 복권 및 복권기금법 제정 이전 개별복권의 발행근거 등 복권 종류 주택복권 ( 69.9.15) 체육복권 ( 90.9.13) 기술개발 복 권 ( 93.3.25) 복지복권 ( 94.5.1) 중소기업 진흥복권 ( 95.5.17) 자치복권 ( 95.7.1) 관광복권 ( 95.7.1) 녹색복권 ( 99.9.9) 보훈복권 ( 01.5.21) 엔젤복권 ( 01.12.20) 근거법률 주택건설촉진법 제17조 국민체육진흥법 제19조의2 기술개발촉진법 제5조 근로자복지기본법 제53조 중소기업진흥 및 제품 구매촉진에관한법률 제44조 지방재정법 제11조의2 제주국제자유도시특별법 제55조 산림법 제106조 한국보훈복지의료공단법 제6조의2 사회복지공동모금회법 제18조의2 주 요 내 용 발행목적 발행주체 위탁발행기관 대통령령으로 국민주택기금 조성 건설교통부장관 정하는 자에 위탁(국민은행) 국민체육진흥기금 조성 과학기술진흥기금 조성 근로자복지진흥기금 조성 중소기업진흥 및 산업기반기금 조성 공익목적사업과 지역개발을 위한 기금 조성 관광진흥 및 개발사업자금 조성 산림환경기능증진자금 조성 국가유공자복지증진 사업 자금조성 사회복지사업 지원 재원 조성 서울올림픽기념 국민체육진흥공단 과학기술부장관 근로복지공단 중소기업진흥공단 지방자치단체 (16개 시 도) 제주도 산림조합중앙회 한국보훈복지 의료공단 사회복지 공동모금회 규정 없음 대통령령이 정하는 바에 따라 과학기술진흥업무수행 법인에 위탁 (과학문화재단) 규정 없음 규정 없음 규정 없음 규정 없음 규정 없음 규정 없음 규정 없음 1-2. 제정경과 정부 내에서 복권법 제정은 국무총리실에 설치된 복권발행조정위원회 에 의해 주도 되었다. 수 차에 걸친 복권발행조정위원회 및 공청회 등 여론수렴 과정을 거쳐 통합복권 법 을 마련하여 2003년 10월 27일 국회에 제출하였다. 정부의 통합복권법 입안과정에서 다수의 의원입법안 36) 이 발의되었다. 정부안은 기 60
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 존 복권발행기관에 복권수익금의 30%를 배분하고, 나머지는 60%는 다른 용도로 사용하 자는 취지인 반면, 의원입법안은 복권수익금을 기존 복권발행기관에 전액 배분하겠다는 것이 큰 차이라 할 수 있다. 특히, 복권발행업무에 대해서 정부안은 기획예산처장관이 담 당하고 복권정책사항은 국무총리 소속의 복권제도심의위원회를 설치하여 운영하고자 하 였으나, 의원입법안에는 복권관리공단, 현행발행체제 유지, 정부입법 추진의 반대를 위해 행자부 소속의 복권발행위원회 등 다양한 내용이 입안되었다. 국회는 계류 중인 의원입법안과 정부제출안을 병합 심사하여 정무위원회 대안을 마련 하여 2003년 12월 29일 본회의에서 복권 및 복권기금법 을 통과시켰고, 2004년 1월 29 일 공포되었다. 37) <표 29>는 복권 및 복권기금법 의 제정경과를 정리한 것이다. 표 29 복권 및 복권기금법 제정 추진 경과사항 구 분 제1차 복권발행조정위원회 (2002.6.20) 제2차 복권발행조정위원회 (2002.11.26) 제3차 복권발행조정위원회 (2003.1.27) 주 요 내 용 복권발행기관간 경쟁과열로 유통비용 상승, 수익률 악화 등을 감안하여 복권발행체제 의 근본적 개선을 위해 통합 복권법 을 제정 추진하는 방안 논의 복권의 무분별한 신규발행을 억제하고 복권발행에 대한 통일적 절차를 마련하며, 소비 자 청소년보호 및 과장광고 규제 등을 위해 상반기까지 통합 복권법 제정을 추진키로 결정 통합 복권법 제정방안에 대한 연구용역과 공청회 등 여론수렴과정을 거쳐 정부안을 마 련하여 상반기중 국회 제출 * 5.27일, 조세연구원, 로또복권수익금 활용방안 공청회 * 5.29일, 국회정무위, 복권관련 기본법제정 공청회 * 6. 5일, 시장경제연구원, 복권산업의 공익적 기능제고를 위한 로또복권의 역할 심포지엄 36) 복권의 발행 및 관리에 관한 법률안 (송석찬 의원 대표발의, 2003.2.18) 복권발행의 규제에 관한 법률안 (송재철 의원 대표발의, 2003.3.31) 복권의 발행 및 관리에 관한 법률안 (윤경식 의원 대표발의, 2003.5.23) 복권의 발행 및 관리 등에 관한 기본법 (김무성 의원 대표발의, 2003.6.5) 복권발행의 조정 및 복권시장의 안정에 관한 법률안(현경대 의원 대표발의, 2003.10.18) 복권의 발행 및 관리에 관한 기본법안 (김문수 의원 대표발의, 2003.11.8) 37) 복권 및 복권기금법 제정 주요 일정 2003.8.30 입법예고, 2003.10.16 차관회의, 2003.10.22 국무회의 2003.10.27 복권 및 복권기금법안(정부안) 국회 제출 2003.12.8 국회 정무위원회 의결, 2003.12.23 국회 법제사법위원회 의결 2003.12.29 국회 본회의 의결, 2004.1.29 복권 및 복권기금법 공포 61
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 구 분 제5차 복권발행조정위원회 (2003.5.1) 관계 차관회의 (2003.5.31) 의원입법안 정무위원회 상정 (2003.6.13) 제6차 복권발행조정위원회 (2003.8.21) 제7차 복권발행조정위원회 (2003.11.1) 주 요 내 용 복권법 제정방향 논의 * 복권법안에 대한 정부입장을 5월중 확정 * 의원입법안 2건(송석찬 심재철의원)에 정부방침을 반영하는 방식으로 입법추진 복권법 제정에 대한 정부입장 확정 * 복권발행체제를 통합하고 기획예산처가 복권발행 및 감독업무를 주관하되, 중요한 복권정책은 복권심의위원회가 결정 * 복권수익금은 기존 10개 부처에 30%, 새로운 용도에 70% 배분 * 복권관리기금을 신설하여 수익금 전액을 관리하고 사용내역 공개 * 수수료 조정 및 제한 근거를 규정하여 적정하게 수수료가 책정될 수 있도록 조치함, 단, 법 제정전이라도 건교부 및 기획예산처가 수수료 인하 추진 의원입법안에 대한 대체토론만 갖고, 세부적인 심의는 다음 국회에서 진행하기로 결정 정부안을 마련하여 국회에 조속히 제출하고, 4건의 의원입법안에 대한 정부의 공식입 장을 마련하여 대응 * 심재철 윤경식 김무성 의원안 : 현행 부처별 발행체제 유지 * 송석찬 의원안 : 발행체제 통합(복권관리공단 신설) 복권법의 원활한 국회심의를 위한 후속조치사항 추진 * 행자부 자치단체 및 제주도가 행자위 입법안 철회에 적극 협력한다는 조건으로 복권 수익금 30% 중 건교부 배분액을 행자부 제주도에 배분 * 복권수익금의 70% 배분시 임대주택건설에 대부분을 배분하기로 하고, 구체적인 비 율은 실무협의하기로 결정 2. 복권 및 복권기금법 주요내용 2-1. 제정법의 주요내용 제정법의 주요내용으로는 첫째, 복권발행기관을 복권위원회로 일원화하고 복권발행업 무의 위탁받은 자 또는 재위탁을 받은 자만 복권발행이 가능토록 하였다(제4조, 제12조). 복권의 발행 관리 판매, 복권수익금의 배분 사용 등에 관한 업무를 수행하기 위하여 국 무총리 소속 하에 행정위원회로서 복권위원회 를 설치하고, 복권위원회의 사무를 효율적 으로 처리하기 위하여 복권위원회에 사무처를 두도록 하였다(제13조, 제19조). 둘째, 복권사업으로 조성된 재원을 투명하고, 효율적으로 관리 사용하기 위해 복권기 금을 설치하였다. 복권기금의 조성재원에 대해 복권의 발행으로 조성되는 수익금의 30% 62
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 는 기존 복권발행기관에 배분하되, 나머지 70% 수익금과 기타 재원에서 대해서는 임대주 택 건설 등 저소득층의 주거 안정지원 사업 등 5대 분야의 공익사업에 지원할 수 있도록 하였다(제23조). 한편, 복권사업자 및 복권사업자와 계약에 의하여 복권을 판매하는 자는 청소년에게 복권을 판매하지 않는다는 내용을 표시하고, 복권에 관한 광고를 하고자 하는 경우에는 광고계획서를 복권위원회 승인을 얻도록 하는 등 복권에 대한 사행성을 억제할 수 있도록 하였다(제7조). 경과조치로써 법 시행 당시 개별 법률에 의하여 복권을 발행하는 기관은 복권위원회로 부터 위탁을 받아 이 법 시행일부터 5년간 복권을 발행할 수 있도록 하였다(부칙 제4조). 2-2. 복권 및 복권기금법 개정 복권 및 복권기금법 제정 이후 법의 미비점을 보완하기 위해 총 5차에 걸친 개정이 있었다. 2005년 12월 29일 1차 법 개정은 복권 당첨금 소멸시효의 연장 등 복권발행 판 매제도의 개선과 복권기금 공익사업에 불우 청소년 지원사업을 추가하는 등의 내용으로 이루어졌다. 2008년 2월 29일 2차 법 개정은 복권위원회의 소속을 기획재정부로 변경 38) 하고, 복권위원회의 위원장 및 위원 구성을 변경하기 위한 것이었다. 2009년 12월 10일 3차 법개정은 의원입법 39) 으로 복권기금의 법정배분비율을 30%에서 35%로 상향 조정하 고, 문화재보호기금을 법정배분사업으로 추가하기 위한 것이었다. 2009년 12월 29일 4 차 개정은 의원입법 40) 으로 복권법 위반시 사용자도 함께 책임을 묻는 양벌조항의 예외를 인정하는 단서조항을 신설하였다. 2011년 3월 30일 5차 개정은 법정배분제 등 복권기금 운용과정에서 드러난 문제점을 개선하여 복권기금 운용의 효율성을 높이는 한편, 당첨금 소멸시효 완성기간 연장 등 복 권구매자 권익을 강화하고 복권사업의 투명성 효율성 제고 등을 통해 복권시장의 건전한 38) 복권위원회에서 관장하고 있는 복권의 발행, 관리 및 복권기금의 운용에 관한 사무를 기획재정부장관이 총괄하게 함으로써 국가 재정운용의 일원화를 기하고, 다양한 공익사업과 관련된 이해관계를 국가재정의 큰 틀에서 조정하도록 함으로써 재정운용의 효 율성을 높이려는 취지로 개편 39) 박근혜의원 등 의원입법 40) 정진석의원 등 의원입법 63
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 발전을 유도하기 위한 것으로 복권 및 복권기금법 제정 시행 이래 처음으로 복권제도 및 기금운용관리체계를 전면 정비한 것이다. 5차 개정은 정부안 41) 뿐만 아니라 김성곤 의원 등 총 5명의 의원입법 42) 안에 대해 병합 심사를 거쳐 기획재정위원회 위원장 대안으로 통과되었다. 의원입법안의 제안 내용과 국 회 입법심사과정에서의 경과사항을 간략히 요약하면 다음과 같다. 우선, 김성곤의원 대표발의안은 복권수익금의 의무배분 대상에 2012여수세계박람회 지원특별법 에 따른 박람회기금을 포함시키고, 복권수익금을 배분받은 기금의 용도에 2012여수세계박람회 지원특별법 에 따른 2012여수세계박람회의 원활한 개최준비 및 개 최지역 지방자치단체에 대한 지원을 포함하려는 것이다. 이는 정부수립 이후 각종 국제박 람회 참가 개최준비에 필요한 재원의 일부를 복권발행 수익에서 충당해 왔으나 복권 및 복권기금법 제정 당시 이와 같은 사정이 고려되지 못한 점을 감안하여 2012여수세계박 람회 사업의 성공적 개최를 위하여 한시적으로 법정배분 하도록 하는 것이 입법취지라고 할 수 있다. 김혜성의원 대표발의안은 복권기금 중 일부를 다문화가족 지원사업에 배분하도록 함 으로써 사업재원의 안정성을 확보하려는 것으로 정부제출안과 동일한 내용다. 이명수 의 원 대표발의안은 복권기금의 여유자금 예탁가능 기관에 대한 근거를 정부조직 개편( 08. 2.29)에 따라 금융감독기구의 설치 등에 관한 법률 에 의한 기관 에서 금융위원회의 설치 등에 관한 법률 에 따른 기관 으로 변경하여 국민들의 혼란을 없애려는 것으로 정부 제출안과 동일한 사항이다. 유정현 의원 대표발의안은 현재 복권사업자가 복권 발행 관리 및 판매에 관한 서류 장 부 등을 5년 이상 보존하도록 되어 있어 그 보존기간에 대한 해석에 혼선의 여지가 있기 때문에 보존기간을 5년간으로 명확히 하는 것이다. 특히, 복권당첨자를 식별할 수 있는 자료의 경우 장기간 보존되는 과정에서 복권당첨자의 개인정보가 유출될 우려가 있으므 로 복권당첨자 정보의 보존기간을 3년으로 보완하려는 것이다. 정부제출안과 유사하나 복권당첨자의 개인정보와 관련된 사항에 대한 보존기간을 5년에서 3년으로 단축하는 내 41) 2010.10.29일 법안 제출 42) 민주당 김성곤의원 대표발의( 10.10.29), 미래희망연대 김혜성의원 대표발의( 10.7.29), 자유선진당 이명수의원 대표발의 ( 10.6.29), 한나라당 유정현의원 대표발의( 09.7.13), 민노당 곽정숙의원 대표발의( 09.9.10) 64
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 용에 대해서는 법안심의 과정에서 제외되었다. 곽정숙의원 대표발의안은 신체 또는 정신상의 장애로 인하여 직무를 수행할 수 없게 된 경우에도 위원의 의사와 다르게 면직되지 아니하게 함으로써 부당한 차별대우를 없애 고 직업선택 및 영업의 자유를 보장하려는 것이다. 그러나 현재의 복권 및 복권기금법 제17조 규정은 신체 정신적 장애가 있더라도 직무수행이 불가능한 경우가 아니면 장애를 이유로 부당하게 면직되는 것은 아니므로 신체 정신적 장애에 대한 차별적 조항이라고 보기는 곤란하다는 취지로 현행 규정을 그대로 존치하기로 했다. 특히, 기획재정위원회 소위원회 심사과정에서 정부측에 법정배분제의 성과 및 향후 개 편방향에 대해 보고를 요구한 바 있다. 표 30 국회심의과정에서의 법정배분제 개선관련 대안별 비교 구 분 장 점 단 점 배분율 가감조정제 (정부제출안) 단계적 축소 폐지 (기획재정위원회안) 일몰제 도입 (예산결산특별위원회안) 법정배분비율 축소 35% 20% (대체토론) 기금운용의 비효율성 상당부분해소 (경쟁도입) 법정배분사업의 심사 강화 관계부처 기관이 旣 수용 기금 운용의 경직과 비효율 단계적 해소 법정배분사업의 단계적 축소 유도 가능 단계적 축소만큼 공익사업 지원확대 일정기간 법정배분제도 유지 보장 일정기간후 법정배분제 폐지 확약 제도폐지후 공익사업으로 지원 법정배분제의 단계적 개선 공익사업 지원분 확대가능 기금편성 작업이 복잡(가감 적용방식 등) 비효율성 등 문제 해소에 한계 대상기관 반발이 가장 큼 규모가 큰 계속사업의 지속추진에 애로 대상 부처 기관 반발 일몰도래전까지 법정배분제 문제점 지속 일몰후 해당 법정배분사업 지속 추진 불투명 배분비율 축소에 해당부처 기관 반발 소지 해당 법정배분 사업 추진에 애로(당장의 재원대책문제) 이에 따라, 정부는 법정배분제의 성과로서 법정배분 대상기관에 자금을 예측가능하게 지원함으로써 중장기계획 하에 사업을 안정적으로 추진할 수 있도록 하여 복권 및 복권 기금법 체제가 원활하게 정착되고 난립된 복권사업자를 통합하면서 고비용 과당경쟁의 복권시장의 정비를 가능하도록 한 성과가 있었다. 그러나 자금배분의 경직성, 자금지원 의 비효율성 등 여러가지 문제점이 있어 단계적 축소 폐지, 일몰제 등을 포함한 여러 65
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 대안을 가지고 논의를 한 바 있었으나 기존 법정배분기관의 입장, 사업의 안정성 등을 감안하여 당장 폐지하기보다는 단계적으로 개선해 나가기로 하고 일차적으로 대상기관들 의 배분비율을 일정부분 가감 조정하는 방안을 정부안으로 채택한 것으로 보고하였다. 국회에서는 정부안과 병행하여 단계적 축소 폐지 및 일몰제 도입, 법정배분비율 축소안 에 대해 심의를 하였으나 결국 국회에서도 정부의 입장을 감안하여 정부안을 채택하기로 하였다. <표 31>은 2011년 3월 30일 개정된 복권 및 복권기금법 의 주요내용이다. 표 31 2011.3.30 복권 및 복권기금법 개정 주요내용 구분 종전 개정 법정배분제도 개선 법정배분기관별 일정비율에 따라 복권수 익금 35% 배분 연금식 복권 도입 - 신설 당첨금 소멸시효 180일 1년 신용카드결제방식에 의한 복권판매 가능 * 10.6.13일까지 금지되어 왔으나 관계 법령 개정과정에서 입법적 시차로 가능 법정배분기관간 경쟁체제 도입 * 기관별 배분비율의 20% 범위내에서 성과 평가, 자금소요 등에 따라 가감조정 금지 * 현금거래가 곤란한 복권에 대해서는 예외 근거 마련 당첨자 개인정보 공개 금지 공개 또는 제공 금지 복권판매관련 법위반행위 조사 복권구매 금지 대상자 확대 복권종류 추가 불용액 반납 근거 신설 복권위에서 조사계획을 통보해야 지자체 가 조사가능 복권위 직원, 수탁사업자 임직원, 인쇄업자, 온라인 복권시스템 운용자 추첨식 인쇄복권, 즉석식 인쇄복권, 온라인 복권 등 5종 법정배분기관은 의무배분비율 준수문제로 불용발생시 미환수 자율적으로 자치단체에서 조사 가능 온라인복권시스템외 모든 복권시스템 운 용자 포함 추첨식 인쇄 전자결합 복권 신설 불용발생시 복권기금으로 환수 조치 가능 66
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 1. 복권제도 <표 32>는 연도별로 개정된 복권 및 복권기금법 개정 주요내용이다. 표 32 복권 및 복권기금법 개정내용 개정일자 2005.12.29 2008.2.29 2009.10.21 2009.12.29 2011.3.30 주요 개정 내용 복권발행 판매 제도 개선 - 복권관련 업무취급자의 복권구입제한(제5조의2 신설) - 당첨금 소멸시효 90일 180일 연장(제9조 제1항) - 복권사업자의 관리 강화(자료요구권 출입조사권) 법정배분제도의 미비점 보완 - 법정배분기관 중 정부기관 외의 단체 등에 대해 출연금 형식으로 지원할 수 있도록 근거규 정 신설(자치단체 공동모금회 등 5개기관) 공익사업 지원범위 확대(제23조 제3항 제3호) - 불우청소년에 대한 지원사업 추가 복권위원회 권한의 위원장 또는 지자체 위임근거 신설(제33조의2) - 복권발행계획서의 경미한 사항 및 복권법 위반행위 조사계획 수립 등을 위임하고, 자치단체 에 복권법규 위반 행위조사 등을 위임 복권위원회의 소속이관 및 위원회 구성 변경(제13조 및 제14조) - 국무총리 소속 복권위원회를 기획재정부장관 소속으로 이관 - 복권위 위원장을 국무조정실장 에서 기획재정부차관 으로 변경 법정배분대상기관 추가 및 배분비율 상향 조정(제23조) - 법정배분기관 문화재보호기금 포함, 법정배분비율 30% 35% 상향 조정 복권법규 위반행위 양벌규정의 예외 인정(제35조) - 영업주가 관리 감독상의 의무를 다한 경우 형사책임이 면제되도록 단서 조항 신설 법정배분제 개편 등 복권기금 운용의 효율성 제고 - 사업성과, 자금소요 등을 감안한 법정배분율 가감조정제 도입 - 법정배분사업의 취소 축소 등으로 불용액 발생시 반납의무화 - 복권기금사업에 대한 성과평가 실시 근거 신설 복권 구매자 권익 강화 - 당첨금의 연금(분할식) 형태 지급근거 신설 - 복권당첨금의 소멸시효완성기간 연장(180일 1년) - 신용카드 결제방식으로의 복권판매를 원칙적으로 금지 기타 복권제도 보완 및 법조문 정비 - 추첨식 인쇄 전자결합복권 복권 정의 신설 - 복권판매와 관련된 복권법 위반행위조사 과태료부과업무 지방이양 67
PART 01 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제1장 복권제도 2-3. 현행 복권 및 복권기금법 주요내용 현재 시행되고 있는 복권법의 주요 체계는 <표 33>과 같다. 표 33 현행 복권 및 복권기금법 주요 체계 구 분 목적 및 정의 <법 제1조, 제2조> 복권발행 및 판매제한 <법 제4조, 제5조> 복권정보의 부당한 제공금지 <법 제5조의2> 온라인복권의 판매 제한 <법 제6조> 당첨금 지급, 소멸시효 <법 제8조, 제9조> 복권위원회 설치 <법 제13조, 제14조> 복권기금 배분 및 용도 <법 제23조> 불용액의 복권기금 반납 <법 제29조의2> 장애인 등과 우선계약 <법 제30조> 복권관련 정보 공개 <법 제32조> 자료 보존의무 <법 제33조> 판매 관련 일부 권한 지방이양 <법 제33조의3> 주요 내용 복권사업의 건전한 발전, 수익금의 합리적 배분, 투명한 사용을 통해 국민복지 증진에 이바지 인쇄복권, 전자복권, 온라인복권, 인쇄 전자결합복권 등 복권위원회의 복권발행업무 위탁자( 수탁사업자 ), 재위탁자( 재수탁자업자 )만이 복 권발행 가능 액면가액 외의 판매금지, 1인당 20만 원 이상 판매금지, 판매장소 외 판매금지, 신용 카드 결제방식의 복권 판매 금지 복권위원회 사무처직원 수탁사업자 재수탁사업자 시스템운용자 인쇄업무수행자는 복권정보의 누설 및 복권의 구매 양도 금지 온라인복권은 판매에 관한 계약체결 없이 영리목적으로 판매 금지 온라인복권을 판매하려는 자와 계약을 체결하는 경우 복권위원회 승인 필요 계약에서 정한 판매장소 외의 장소에서 온라인복권 판매 금지 당첨금 합계액은 복권 총합계액의 50% 이상 지급 온라인복권 1등 당첨자가 없는 경우 5회 이내 이월 당첨금 소멸시효 완성시기는 1년 복권의 발행 관리 판매수익금 배분사용 등에 관한 업무 관장 위원장 포함 25인 이내의 위원으로 구성 수익금 35%를 11개 기관 기금에 법정배분하되, 성과평가 결과 등을 고려하여 100분 의 20범위 내에서 가감조정 65%는 저소득층 주거안정, 소외계층 복지사업 등에 사용 복권기금 사업에 불용액 발생시 해당 금액을 복권기금에 반납 장애인, 국가유공자, 기초생활자 등에게 온라인복권 판매인 우선계약 체결 노력 복권 관련 자료 및 운용실태를 6개월에 한번 이상 공개 복권사업자는 복권 관련 자료를 작성 또는 보유일부터 5년간 보존 복권판매 관련 위반행위 조사 및 과태료 부과 징수권한을 시장 등에 이양 68
모두가 행복한 사회를 만드는 희망복권
상생을 만드는 공감복권
02 Part 제2장 복권정책 추진 Ⅰ. 복권정책 의의와 변천과정 1. 복권정책 의의 2. 복권정책의 변천과정 Ⅱ. 주요 복권정책 추진내용 1. 복권의 공익성과 건전성 제고 노력 2. 복권사업의 효율화 노력 3. 복권기금 효율화 및 특성화 제고 노력
PART 02 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제2장 복권정책 추진 Ⅰ. 복권정책 의의와 변천과정 1. 복권정책 의의 복권은 사행심 에 바탕을 둔 상품으로 다른 재화나 용역처럼 과도한 매출 증가를 추구 하기도 어렵고, 반대로 매출 감소 즉, 기금조성이 감소되어 공익사업의 안정적 재원조성 이 어려워지는 상황도 바람직하지 않은 양면성에 직면한다. 1990년 초 즉석식 복권의 과 열, 2003년 온라인복권의 폭발적 매출증가로 사행성과 근로의욕 저하라는 복권의 역기능 에 대한 국민적 우려와 여론은 복권정책의 양면성에 대한 사례로 볼 수 있다. 따라서 복권정책은 복권시장에 대한 폭넓은 이해를 바탕으로 1 안정적인 기금사업 지 원을 위한 재원 확보 2 건전한 복권시장 육성을 위한 관리감독 3 투명하고 효율적인 기금사업 운영이라는 3가지 측면에서의 균형적 시각에서 정립되어야 할 것이다. 이외에 국제화, 세계화 추세에 맞추어 복권산업의 글로벌 스탠다드(Global Standard) 추구 등에 역할이 있다고 할 수 있다. 안정적인 기금사업 지원을 위한 재원 확보를 위해서는 기금 조성규모 등에 대한 중장 기 비전과 그 수준에 맞는 목표시장을 제시함으로써 국민들의 공감대 형성이 필요하다. 적정한 시장규모와 기금조성 규모를 유지하기 위하여 복권상품 운영에 대한 포트폴리오 구성 등 복권상품이 시장에 안정적으로 정착되고, 복권시장의 관리비용을 최소화하는 정 책적 노력이 필요하다. 건전한 복권시장 육성을 위한 관리를 위하여 사행성 억제를 위한 광고 통제나 구매한도 준수 감독, 중독자 예방, 소비자 보호 등 적절하게 시장을 관리하고 감독하는 것이 필요하 다. 다만, 복권시장의 관리와 감독은 복권시장에 대한 통제나 규제를 수반하게 되어 시장 축소로 이어질 수 있기 때문에 안정적 기금재원 확보라는 정책목표와의 조화가 필요하다. 투명하고 효율적인 기금사업의 운영은 복권사업의 성공과 직결이 된다고 할 수 있다. 1969년 처음 발매된 주택복권은 20년 이상 국민들에게 각광받는 복권이었으며 파격적인 당첨금에도 불구하고 누구도 주택복권의 정당성에 대해 문제를 제기한 사례가 없다. 이는 주택복권이 서민주거안정이라는 분명한 사업목적이 있었고, 투명성 등에 있어 문제가 없 었기 때문이다. 72
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 2. 복권정책 추진 2. 복권정책의 변천과정 2-1. 복권 및 복권기금법 제정 前 복권법 제정 전에는 10개 개별부처 소관법에 따라 복권을 발행한 시기로 복권정책적 측면보다 수익금 확보를 통한 재정 수단으로서의 역할에 그쳤다고 보고 할 수 있다. 복권 정책이 복권을 건전한 복권시장 관리의 관점에서 규제대상의 하나로 추진된 것은 즉석 식 복권 도입 후 복권시장의 과당경쟁 시기를 거쳐 02년 로또복권 도입에 따른 사행성 논란이 제기 되면서부터라고 할 수 있다. 최고 당첨금 제한, 당첨금 이월, 복권판매액 한 도 규제 등이 정책 수단의 하나였으며, 규제내용의 일부가 복권 및 복권기금법 에 그대 로 반영되었다. 그러나 일부 복권시장의 현실에 맞지 않는 사례 43) 가 발생하고, 복권에서 필수적으로 고려해야 할 기금조성, 건전복권시장, 기금사업 효율성에 대한 균형 없는 복권정책으로 개별 부처별 복권발행제도가 폐지되고 복권 및 복권기금법 체계로 전환되었다. 2-2. 복권 및 복권기금법 제정 이후 복권법 제정에 따른 복권위원회 설치 이후 균형 있는 복권정책의 수립이 가능하게 되 었다. 복권사업자의 통 폐합 등 지속적인 구조조정 추진으로 복권 발행 체계의 효율성과 전문성 제고에 주력하는 한편, 각종 복권상품 정비, 유통구조 개선 등 비용 절감노력으로 복권사업의 수익성 제고와 효율성을 확보하고 복권수익금의 공익사업 지원기능을 강화하 는 노력을 기울였다. 가. 2004년도 통합복권법 시행과 복권위원회 출범에 따른 기반마련을 위한 복권위원회 운영규정 등 각종 규정과 고시를 제정하는 데 주력하였다. 2004년 중 총 9건의 지침과 고시가 제정 44) 43) 1인당 20만 원 판매 규제의 경우 5분마다 추첨하는 전자복권 상품, 6개월 동안 판매되는 즉석식 인쇄복권 등에 적용하기 곤란 44) 2004년 이후 신설된 규정은 복권법 위반행위 지도단속 지침( 06.2.1) 1건이며, 복권광고계획 심사지침 의 경우 복권의 홍보강 화와 취지에서 홍보자문위원회, 수탁사업 간 통합홍보 근거 마련 등 일부 내용을 수정하여 제명만 복권홍보지침(2008.12.15) 으로 변경되었다. 73
PART 02 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제2장 복권정책 추진 되었다. 표 34 복권관련 규정 및 지침 규 정 명 제정일 규정 근거 복권위원회운영규정 2004.4.8 시행령 제14조 복권위원회 고문변호사 운영규정 2004.4.16 - 복권의 발행 관리 및 판매에 관한 지침 2004.4.29 법 제31조 복권기금운용관리규정 2004.4.29 시행령 제16조 온라인복권 발매시스템의 운용에 관한 수수료의 최고한도 고시 2004.4.29 법 제11조 복권기금자산운용규정 2004.5.25 복권기금운용관리 규정 제14조 복권의 발행 판매 등의 위반행위에 대한 과태료 부과 기준액 고시 2004.5.31 시행령 제36조 복권광고계획 심사지침 2004.11.4 - 다음으로 온라인 복권 도입 초기의 과도한 사행심조장 논란 해소를 위해 본격적인 복 권이미지 개선을 위한 홍보 등이 실시되었다. 복권 마케팅 비용을 기부문화 확산 등 공익 홍보에 집행토록 하는 한편, 복권 추첨방송 시 기금사용용도 홍보 실시, 복권면에도 사용 용도를 명시토록 하였다. 또한 복권에 대한 국민인식 및 태도, 사회적 영향과 이미지평가 를 위해 복권 국민여론조사를 실시하였다. 2004년 4월 8일 복권위원회 45) 는 복권기금 설치에 따른 최초 기금운용계획을 수립하 기 위하여 재원의 배분원칙에 대한 정책방향을 제시하였다. 1 선택과 집중 의 원칙에 따라 법정용도의 범위 내에서 소수의 핵심사업을 선정 지원하되 국민들이 사업효과를 체 감할 수 있는 숙원사업, 국민 누구나 공감할 명분있는 사업을 선정하여 중점 지원하고, 2 임대주택 건설 사업에 총 수익금의 50%를 지원하는 것을 원칙으로 하며 46) 3 내셔널 트러스트 사업 등 문화재 보존 민간활동 지원 등 예산 타기금의 사업과 중복되지 않고, 정부예산으로 하기 어려우면서도 사회적으로 꼭 필요한 사업에 배정하되 사업의 수혜계 층을 명확히 하고, 사업내용이 구체성을 가진 사업을 선정한다는 것이다. 45) 복권위원회 제4호 안건 : 2004년도 복권기금 사용신청 개요 및 기금 지원사업 심사방향 보고(2004.4.8) 46) 이는 서민 중산층 주거안정대책 사전보고회의 시 대통령지시사항( 03.8.14)에 따른 것이다. 74
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 2. 복권정책 추진 나. 2005년도 2005년도는 복잡 다기한 복권발행 체계를 정비하여 복권시장을 저비용 고효율 구조로 전환하는 데 주안점을 두었다. 주요내용으로 복권발행액을 2005년 발행계획 대비 2006 년도에는 추첨식인쇄 40%, 즉석식인쇄 20%, 전자 40% 이상 축소 조정하였고 판매실적 이 저조한 상품을 폐지(전자 7종)하였다. 한편 인쇄복권, 전자복권 유통구조 개선을 위 해 10개 수탁기관 연합의 연합복권 발행 추진을 검토하고, 전자복권협의회를 통한 전자 복권 시장 자율정비방안 마련을 유도함으로써 재수탁사업자가 14개 9개로 정비되었 다. 또한 전문기관을 통해 위탁수수료, 판매수수료 등의 원가계산을 통해 유통비용 산정 및 조정 47) 했으며 적정 수익률을 제고하기 위한 노력을 기울였다. 다음으로 복권홍보는 포탈사이트, 방송협찬 등 홍보 매체를 다양화하여 복권이미지 제 고 노력과 아울러 복권 이해 관계자에 대한 교육 토론회 등을 개최하여 건전한 복권시장 조성에 주력하였다. 주요 관련내용은 다음과 같다. 표 35 건전복권시장 조성을 위한 홍보 교육활동 구분 매체 홍보 교육 및 토론회 주요 내용 방송사 소외계층 지원프로그램 제작지원(MBC, 05.5월) 전국 125개 전광판을 활용하여 복권위 홍보 동영상 방송 다음 네이버 등 포털사이트에 2회에 걸쳐 배너 홍보 실시(05.3~4월, 05.12월) 전국을 6대 권역별로 나누어 기금수혜기관 단체, 학계, 언론 시민단체 등 300여명 참여간담회 실시(광주, 부산, 대전 등/12.13~12.21) 로또판매인 8,200명을 대상으로 전국 33개 지역에서 복권법령, 기금사업추진현황, 판매인 준수 사항을 교육( 05.11.28~12.21) 2005년 중 기금사업은 2004년과 동일한 취지로 국민이 공감하는 상징적인 핵심사업 위주로 사업목적 효율성 구체성 등에 따라 심사한다는 원칙을 유지하였으며, 여유자산운 용 관리를 전문기관에 위탁토록 하여 안정적 자산운용체계를 마련하였다. 한편 복권사업 의 투명성을 확보하고 구매자의 권리보호 등을 위해 복권정보의 부당한 제공금지, 당첨자 소멸시효의 연장(90일 180일)을 내용으로 하는 복권법 개정을 추진하였다. 47) 전문기관에 위탁하여 위탁수수료, 판매수수료 등 원가계산( 05.3~6월)을 통해 위탁수수료 277억 원 절감(국민은행 207억 원, 기타 7억 원 등) 75
PART 02 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제2장 복권정책 추진 다. 2006년도 2006년에는 2005년부터 추진한 복잡다기한 복권발행체계의 정비가 대체로 완성 48) 되 었다. 10개의 수탁사업자 간 인쇄복권 연합발행 협약체결( 06.2.21)로 인쇄복권의 발행 판매가 일원화(10수탁사업자 1사업단) 되었고, 각종 복권상품을 대폭 정리하여 기존 13종(추첨 4종, 즉석 9종) 상품을 4종(추첨 1종, 즉석 3종)으로 축소하여 신상품을 출시토 록 하였다( 06.4.17). 또한 전국 18개 지역판매점 체제 도입( 06.4.5)을 통해 인쇄복권의 유통체계를 단일화하고 유통단계도 1~2단계 축소하는 한편, 10개 수탁사업자별로 각각 처리했던 인쇄 배송 폐기도 공개경쟁입찰을 통해 업체를 단일화하고 일선 판매점의 판매 수수료도 20%에서 15%로 인하하였다. 전자복권도 5개의 수탁기관을 1개로, 8개 재수탁 기관을 7개 기관으로 축소하고 상품수도 24개에서 8개로 대폭 축소하였다. 다만, 05년 도부터 준비한 인터넷로또 발행계획을 바다이야기 국회 및 여론의 사행성 논란 으로 전 면 철회하는 사태가 발생하였다. 한편, 복권기금 사업에 대한 효과성 제고를 위해 2005년 중 사업내용에 대한 성과평가가 최초로 실시되었다. 라. 2007년도 07년에는 복권의 대내외 환경변화와 수요에 부응하는 새로운 복권정책과 홍보방안을 모색하는 데 중점을 두었다. 04년은 복권법 시행기반 마련, 05, 06년은 복권시장 정비 를 통한 복권시장 안정화에 정책의 중점을 두었으나, 07년은 안정적인 기금조성을 위한 향후 복권시장 운영방안 강구에 중점이 두어졌다. 복권정책 중장기 발전방안 연구용역 (조세연구원, 07.2), 복권의 중장기 홍보전략 및 세부실행 컨설팅 보고서(GIGO, 07. 8) 의 완료에 따라 다방면의 검토가 이루어졌다. 한편, 온라인복권 제1기 사업자의 계약만료에 따라 제2기 수탁사업자로 (주)나눔로또 가 선정되었다. 제2기 사업은 별도로 운영되어온 위탁기관(국민은행)과 온라인복권발매 시스템 사업기관(KLS(주))을 통합하고 수수료도 대폭 하향 조정함으로써 복권기금 조성 의 안정적 운용 기반을 마련하였다. 48) 인쇄복권 경영효율화 대책 06.1.15 제15차 복권위원회에서 의결 76
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 2. 복권정책 추진 특히, 07년 중 그동안의 복권홍보 방법, 추진체계 등에 대한 전반적인 문제점과 개선방 안에 대한 검토가 있었다. 주요 문제점으로 복권에 대한 부정적 인식 해소를 위한 결집된 노력 미흡과 복권기금의 공익사용처에 대한 낮은 인지도 등이 지적되었다. 이에 따라 온라 인 인쇄 전자복권 수탁사업자에게 편성된 광고 홍보예산을 통합 관리하고 전문 홍보대행 사를 통한 공익홍보 강화를 내용으로 하는 07.11.20 복권사업 홍보업무 개선방안 이 마련 되었다. 복권기금 지원사업과 관련해서는 온라인복권 수수료 소송과 관련 08년도부터 매 년 2,832억 원을 소송충당금으로 적립하므로 기금지원 사업규모 축소가 불가피한 상황으 로 복권기금사업의 엄격한 심사 및 특성화 유도 필요성이 더욱 강화되는 계기가 되었다. 마. 2008년도 2008년에는 복권법 제정 시 인정되었던 기존 인쇄 전자복권발행 수탁사업자 지위의 법적보장기간이 2009년 3월 31일 만료가 예정됨에 따라 복권사업의 위수탁체계를 전문 공법인 체제로 전환하는 것을 내용으로 하는 복권사업 발전방안 이 마련 49) 되었다. 그러 나 복권위원회 심의과정에서 중장기적으로 추진하는 것이 바람직하다는 의견이 많아 복 권 전문법인의 설립 추진은 보류되고, 인쇄 전자복권을 분리하여 운영해오던 위탁체계를 1개 사업자에게 통합 위탁하되, 복권사업의 공공성 사행성 등을 감안, 기존 9개 공공기 관을 대상으로 지명 경쟁입찰을 실시하는 조치 50) 가 이루어졌다. 또한 최초로 복권 전문홍보 대행사를 선정하여 본격적인 복권공익 홍보를 실시하였다. 특히 민간인 자원자를 대상으로 행복공감봉사단을 구성하여 나눔문화를 선도하는 복권이 미지 제고에 주력하였다. 2009년도 복권기금 기금운용계획안 수립 과정에서는 복권기금 사업 특성화의 구체화 가능성 문제로 복권위원회가 2차례나 개최되었다. 기존의 하드웨 어사업 중심의 편성에서 벗어나 프로그램 중심의 특성화 사업 발굴이 중요하고 일반 예산 중에서 복권기금에 보다 적합한 사업을 발굴하여 사업교환(Swapping)의 필요성이 제기 되었다. 이 과정에서 일반예산 사업인 다문화가정 지원사업을 복권기금 사업으로 선정하 여 집중 지원하기로 하였다. 49) 2008.10.14 복권사업발전방안(제42차 복권위원회 의결) 50) 2008.12.15 인쇄전자복권 수탁사업자 선정안(제44차 복권위원회 의결) 77
PART 02 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제2장 복권정책 추진 바. 2009년도 2009년에는 인쇄전자복권 수탁사업자 통합 계획이 차질 없이 마무리되어 한국연합복 권(주)가 새로이 설립되었다. 그러나, 인쇄복권은 그동안의 사업자 구조조정 등 정책적 노력에도 불구하고 복권상품의 구조, 시장상황의 특성상 추첨식 인쇄복권의 경우 적자 구조 51) 가 발생하는 등 문제가 지속되었다. 이에 발행주기 조정(1주 2주), 복권의 일부 를 번호로 발행하여 번호발행복권은 인터넷으로 판매토록 하는 등 발행비용 절감방안을 추진하고, 즉석식복권은 로또복권과 차별화가 가능한 신게임 개발로 판매 증가를 유도하 는 인쇄복권 활성화방안 52) 을 마련하였다. 전자복권의 경우도 2009년 12월 31일로 7개 수탁사업자의 수탁기간 만료에 따라 새로 운 재수탁 사업은 그동안 전자복권에 제기된 사행성, 중독성의 우려를 해소하고, 수수료 축소로 기금수익율을 제고하는 방향으로 재수탁정책 53) 을 추진하였다. 전자복권의 발행 은 수탁사업자가, 판매는 재수탁사업자가 담당토록 하여 발행과 판매를 분리하고, 재수 탁사업자를 7개에서 3개로 축소하였다. 사. 2010년도 2010년도는 복권제도 시행 6년간 운영과정에서 나타난 기금배분 운용, 복권사업체계 등에서 드러난 문제점을 점검하고 환경변화에 대응할 수 있는 복권제도 개편방안을 마련 하였다. 주요 내용을 보면, 복권판매 기금조성 국민복리 증진사업 이라는 선순환 구조를 안정적으로 정착시키기 위하여 (i) 법정배분제 개편 등을 통해 기금운용의 경직 성 비효율성을 제거하고, (ii) 복권기금의 국민복리 지원기능을 강화하는 한편, (iii) 복권 사업의 공공성 전문성 효율성 제고를 위한 사업체계 개편 등을 실시했다. 동 개편내용은 2010년 6월 29일 복권위원회에 보고하는 한편, 법개정이 필요한 사항에 대해서는 입법예 고, 관계기관 협의 등을 거쳐 2011년 10월 29일 복권 및 복권기금법 개정안을 국회에 제출하였다. 51) 추첨식 인쇄복권의 마이너스 수익률 발생은 통상 100만매가 인쇄된 복권 중 약 6.7만매가 판매가 되고 있으나 이중에 1, 2등 고액당첨자가 발생되면 전체 판매액보다 1등 당첨금이 더욱 많게 되는 사태가 발생( 08.1,2 2회 발생) 52) 2009. 5.26 인쇄복권 활성화 방안(제49차 복권위원회 의결) 53) 2009. 8.26 전자복권사업 재수탁방안(제50차 복권위원회 의결) 78
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 2. 복권정책 추진 또한, 2009년도 시행한 제1차 인쇄복권 활성화 대책에도 판매 부진현상이 더욱 심화됨 에 따라 복권 및 복권기금법 개정안에 반영하여 도입 추진 중인 연금식 복권제도를 추 첨식 인쇄복권에 우선 적용했다. 한편, 즉석식 인쇄복권의 당첨금을 현금 외에 자동차 등 의 경품으로 지급할 수 있도록 하는 것을 주요내용으로 하는 제2차 인쇄복권 활성화 대 책 을 마련( 10. 6.29일 복권위원회 보고)하여 추진하기로 하였다. 또한, 관련연구용역 54) 등을 거쳐 1등 당첨자 2명에 각 500만 원을 20년 간 매월 지급하는 것을 주 내용으로 하는 연금식복권 도입 등 인쇄복권 판매 활성화 방안 세부추진계획을 마련(2010.10.26일 복권위원회 보고)하고 동 계획에 따라 2011년 7월 1일 연금복권 520 상품을 판매하게 되었다. 한편, 2010년에는 온라인복권시스템 국산화를 추진하였다. 국산화 추진배경은 온라인 복권시스템의 핵심요소인 솔루션(게임 감사) 및 단말기(H/W 및 운용 S/W)의 외국산 시 스템 사용에 따른 소유권 미확보로 복권시스템에 대한 접근 권한이 없어 제한적 접근 등 관리 운용상 문제 및 시장의 요구 등 환경변화에 신축적인 대응이 어려워 서비스 품질 저하 요인이 문제가 되었다. 이러한 문제를 타개하기 위하여 연구용역 55) 을 통해 온라인 복권시스템 자체개발에 대한 타당성을 분석하는 한편, 2011년 복권기금 운용계획안에 개 발예산을 반영하는 등 자체개발 준비를 차질없이 추진하였다. 아. 2011년도 2011년은 복권 및 복권기금법 제11조에 따라 2004년 4월 29일 고시한 온라인복권 발매시스템의 운용에 관한 수수료의 최고한도 에 근거하여 온라인복권 발매시스템 운용 수수료를 매출액의 9.523%에서 3.144%로 인하 지급하였다. 그리고 온라인복권 발매시 스템 운용 회사인 (주)KLS에서 제기한 약정수수료 지급청구 소송이 2004년 7월 22일 소송 제기 7년여 만인 2011년 6월 24일 대법원에서 사실상 승소 판결 56) 로 결론이 났다. 54) 연구자: 충북대학교 산학협력단, 연구기간: 2010.7.19 ~ 9.18, 연구내용 : 연금식 복권의 도입효과, 구체적 추진방식, 해외사 례 등 55) 온라인복권시스템 자체개발을 위한 타당성조사(한국정보화진흥원), 용역기간: 2010.7.29 ~ 2010.12.28일, 연구용역 결과의 대 체적인 내용은 현재 기술료로 제2기 사업자(나눔로또)에게 지급된 금액(71억 원 : 게임 및 감사 S/W 35억 원, + 단말기 36억 원)수준만으로도 자체개발이 가능하며 시스템을 개발하여 운영할 경우 현재의 외산운영시스템과 비교하면 상당한 절감효과(향 후 5년간 약 220억 원)가 있을 것으로 추정함 79
PART 02 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제2장 복권정책 추진 복권위원회에서는 약정수수료 지급청구 소송 패소에 대비하여 우발손실 충당금으로 총 7,832억 원을 소송 충당금으로 적립하여 왔고, 소송 종결에 따라 충담금 잔여액이 5,600억 원 수준으로 동 금액에 대해 복권기금 설치취지를 감안하여 최대한 저소득 소외 계층을 위한 대표적 프로젝트에 지원하는 방안을 검토하게 되었다. 이에 따라 소송 잔여 금 활용이 구체화 될 때까지 공공자금관리기금에 예탁하게 되었다. 한편, 2011년 중 제출한 복권 및 복권기금법 개정안이 국회에서 통과되어 2011년 3 월 30일 공포, 2011년 7월 1일자로 시행됨에 따라 법률 위임사항 및 제도개선 사항을 반 영하여 기금사업의 성과평가에 필요한 평가편람 작성 및 평가단 구성 등 평가절차와 방법 을 신설하고 법정배분율 가감 조정을 위한 성과평가 결과, 자금소요평가의 기준과 절차를 규정했다. 한편, 연도말 복권수익금 배분에 따른 이월 불용문제 해소를 위해 수익금 정산 규정 마련 등 주요 복권 및 복권기금법시행령을 개정하였다. 아울러, 2011년 7월 1일자로 개정된 복권 및 복권기금법 제23조 제1항에 따라 법정 배분기관의 성과평가 및 자금소요 등을 고려하여 ±20% 범위에서 배분비율을 조정할 수 있게 됨에 따라 성과평가와 자금소요 평가를 각각 70% 및 30%로 하여 기관별 종합순위 를 산정하고 하위 4개기관(7~10위)은 배분비율을 하향조정하고, 상위 4개기관(1~4위)은 상향조정하는 것을 주요내용으로 하는 법정배분기관 배분율 가감조정제 시행방안 을 2011년 4월 28일 마련하였다. 또한, 2011년 7월 1일 출시된 연금복권 520 상품이 고령화 사회에 대비하여 안정된 노후생활을 준비해야 한다는 사회적 수요와 일치하여 발행 물량이 전량 매진사례가 발생 하는 등 국민들에게 커다란 호응을 얻게 되었고, 로또복권 등 다른 복권의 매출도 상승하 였다. 특히, 로또복권이 이월되며 큰 폭의 매출증가세가 시현되었다. 이로 인해 사행산업 통합감독위원회에서 권고하는 복권총량의 초과문제가 발생하여 대다수 언론에서 사행산 업 매출 사상 최고 18조, 불티나는 복권, 마구 찍다 불난다 등의 정부가 사행산업통합 감독위원회의 권고를 무시하고 사행성 조장을 통해 복권매출을 늘리려한다는 취지의 비 판적인 기사가 난무하였다. 이를 계기로 사행산업 총량제도가 합리적인 것인지에 대해 56) 당초 약정 수수료 9.523%을 지급하여 왔으나 KLS측과 4.5~4.9%로 수수료 인하협상을 추진하다 결국 3.144% 假 지급하자 소송 이 제기된 것으로 최종 대법원 판결은 4.9%로 결정됨으로써 형식상 복권위원회가 일부 패소형태이긴 하지만 실질적으로는 승소 한 것임. 80
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 2. 복권정책 추진 근본적으로 검토하게 되는 계기가 되었고, 복권위원회 민간위원 57) 이 주도가 되어 복권총 량권고 불이행, 복권과열 등의 언론보도에 대해 언론 토론회, 인터뷰, 기고 등을 통해 논 란을 종식시키는 역할을 하게 되었다. 자. 2012년도 (주)나눔로또와 한국연합복권(주)과의 복권위탁사업 계약이 2012년 12월 1일로 종료되 었지만, 예정된 제3기 위탁사업자 선정을 2013년으로 연기하고 현행 위탁사업자에게 1년 안의 범위에서 위탁계약을 연장하기로 하였다. 위탁계약 연장조치는 당시 자체 개발 중이 던 온라인복권 발행시스템 프로그램이 완료되지 않은 상황에서 동 프로그램 운용을 전제 로 위탁 사업자를 선정하는 것은 시스템 오류문제 등 안정성 측면에서 위험 부담이 큰 만큼, 프로그램 개발이 완료되고 안정성이 확보될 때까지 최장 1년 안의 범위에서 현행 사업자와의 위탁계약을 연장한 것이다. 이는 당시 자체개발 중인 온라인복권 발행시스템 을 차기 수탁사업자부터 안정적으로 운용하기 위한 부득이한 조치라고 할 수 있다. 한편, 복권사업 위탁계약 연장에 따른 후속으로 복권위원회와 위탁사업자 공동으로 회 계법인을 선정하여 위탁계약 연장기간 중의 위탁수수료 및 전자복권 재위탁수수료를 재 산정하였다. 기존 위탁사업기간 중 반영된 감가상각비 58) 를 위탁수수료 항목에서 제외하 는 한편, 각종 영업소요비용에서 낭비요인 제거 등 원가요인 분석을 통해 전체 위탁수수 료를 매출액(31,992억 원 예상) 대비 1.9862%에서 0.5931%p로 인하한 1.3931% 수준으 로 재계약함으로써 약 190억 원 내외의 예산을 절감하는 효과가 발생하였다. 이러한 원가 요인 점검은 2013년 차기 복권위탁사업자 선발과정에서 위탁수수료율 산정에 토대가 되 는 등 저비용의 수수료체계를 확립하는 데 상당부분 기여되었다. 또한, 국산 온라인복권발행시스템에 대한 안정성 확보방안으로 국산시스템을 기존 인 트라롯사(그리스) 시스템과 일정기간 병행운용하는 것이 바람직하다고 보고 그리스 인트 57) 언론 대응 복권위원회 민간위원 현황 서정욱 위원 : KBS 제1라디오 열린토론 패널(12.8), SBS 섹션라디오 인터뷰(12.10), MBS 손석희 시선집중 인터뷰(12.13) 박천일 위원 : KBS 9시뉴스 인터뷰(12.6), SBS 8시뉴스 인터뷰(12.6) 이연호 위원 : 한국일보 기고(12.14) 58) 감각상각비는 수탁사업 시작 이전에 수탁사업자 자체 비용으로 수탁사업에 필요한 각종 장비 등의 구입비용을 위탁사업기간 중 위탁수수료에 포함하여 수탁사업자에게 매년 나누어 지급되는 항목으로 제2기 온라인복권사업의 경우 585억 원 규모임. 81
PART 02 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제2장 복권정책 추진 라롯사와 (주)윈디플랜 컨소시엄과 2012년 12월 28일부터 1년간 병행운용사업을 추진하 기로 결정하였다. 병행운용 사업의 주요 내용은 국산시스템과 그리스산 시스템 간 복권데 이터 변환 전송 프로그램을 개발하고 실제 복권 판매상황을 가정하여 실전과 같은 모의 판매환경을 구축하여 운용하는 한편, 국산 온라인복권시스템의 테스트 등을 거쳐 오류 등 점검을 통해 2013년 12월 시스템 개통시 전혀 하자가 없도록 하고, 만약에 국산시스템 이 중대한 오류 등으로 문제될 경우 언제라도 그리스산 시스템으로 대체할 수 있도록 하 자는 취지였다. 한편, 복권구매자 및 당첨자의 편익을 증진하는 노력으로 우선, 스마트폰 이용자 급증 추세에 부응하여 복권구매자가 스마트폰으로 복권용지의 QR코드를 스캔하면 당첨여부 를 즉석에서 확인할 수 있는 QR코드 서비스를 도입하였다. 둘째로, 연금복권 520 의 당 첨금을 농협에서 수령해야만 하는 5등 당첨금(20만 원, 당첨인원 630명)을 2만 원(당첨 인원 6,300명)으로 변경하여 복권의 레저기능을 강화하고, 일반 복권판매점에서도 당첨 금을 수령할 수 있도록 하여 복권당첨자의 불편을 해소하게 되었다. 차. 2013년도 2013년은 2012년 연기된 복권위탁사업자를 선정하였다. 2013년 사업자 선정은 온라인 복권 및 인쇄 전자복권별로 별도 위탁 중인 복권사업을 모두 통합하여 위탁하도록 하고, 위탁사업자 - 지역총판 - 영업딜러 - 판매점 으로 운영되었던 3단계의 인쇄복권 유통 부문을 위탁사업자 - 영업딜러 - 판매점 의 2단계로 간소화하는 한편, 재위탁 중인 전 자복권 3개 판매부문을 위탁사업자가 직접 판매하도록 하는 등 복권위탁사업의 효율화를 도모했다. 2004년 10개 기관의 개별 복권발행에 따른 비효율 해소를 위해 제정된 복권 및 복권기금법 의 입법 취지를 달성하였다. 복권위탁사업 통합의 효과로 우선 매년 약 222억 원의 복권발행 감소라는 직접적인 예산절감효과 뿐만 아니라 복권사업 통합을 계 기로 유통효율화 등 복권사업 선진화 계기를 마련하였다. 아울러, 위탁사업자 선정과정에서 일체의 의혹 논란 등이 없도록 위탁사업자 선정기준 을 사전에 공개하는 한편, 이해관계자에 대한 의견수렴 기회를 제공하고 평가업무 전체를 조달청에 일임함으로써 선발과정의 투명성과 공정성 확보에 만전을 기하였다. 82
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 2. 복권정책 추진 특히, 2011년부터 개발해 오던 국산화 온라인복권발행시스템을 약 3개월간이라는 짧 은 기간의 전환과정을 거쳐 차기 위탁사업 시작일인 2014년 12월 2일 첫 개통을 성공적 으로 이끌어 내고 큰 오류 없이 안정화 단계에 진입하는 데 성공했다. 이러한 국산시스템 의 빠른 전환과 성공적 개통은 정부에서 강력한 리더십을 토대로 한국정보통신기술협회 (TTA), 나눔로또 컨소시엄 및 시스템 개발업체 등의 유기적인 협력을 이끌어 내었기에 가능했던 것으로 정보 통신분야에서 유례가 없는 사례라고 대외적으로 평가하고 있다. 국산화 온라인복권시스템의 성공적인 개통으로 우선 330억 원대에 이르는 단말기가 국산 으로 대체되는 한편, 약 150억 원 수준의 로얄티를 절감하는 등 수입대체 효과 및 국내 신규시장 창출 등 직접적인 경제효과를 거양하였다. 앞으로 인트라롯, SG, G-tech 등 3개사 주도의 세계 복권시스템시장에서 수출산업화 계기 등 유 무형의 기대효과를 창출 할 수 있는 기반을 구축하였다. 한편, 복권기금 지원사업에 있어서는 복권 = 취약 소외계층 지원 이 각인되도록 따 뜻한 가정 이라는 중점지원 테마를 설정하고, 요보호아동 청소년 등 사회 경제적 최약자 에 대한 집중 지원을 위해 사업구조 개편을 추진하였다. 이는 복권기금의 재원조성 특성 을 고려하여 복권기금 사업에 대한 국민 인식 및 공감수준의 확산을 위한 복권기금 특성 화 노력의 하나라고 할 수 있다. 83
PART 02 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제2장 복권정책 추진 Ⅱ. 주요 복권정책 추진내용 1. 복권의 공익성과 건전성 제고 노력 1-1. 복권 통합 홍보 추진 2002년 12월 2일 온라인복권(로또복권) 출시 이후 복권의 이미지는 대박, 인생역전 등 부정적 인식이 팽배해 있었다. 이러한 부정적 인식은 역사적으로 복권이 공익재원 확 보 목적으로 발행되어온 공익적 측면과 인간에게는 어느 정도 요행을 바라는 심리와 도박 충동을 일정 수준 합법적으로 해소하는 등의 순기능 측면을 가리워왔다. 이는 로또복권 도입과정에서 복권사업자의 대박 등의 사행성 성격이 강한 매출조장 위주의 광고가 특 별한 여과장치 없이 시행되어 왔으며, 이를 희석시킬만한 복권의 공익성과 건전성을 강조 하는 홍보 노력이 거의 없었던 데에 기인하였다. 복권의 부정적 이미지 확산과 복권의 공익성에 대한 낮은 인지도 59) 는 정부에 대한 신 뢰저하 뿐만 아니라 매출측면에서도 2003년 4조 2,342억 원에 달하던 것이 2004년 이후 연평균 11%씩 감소되어 2007년에는 2003년에 비하여 77.8%로 감소한 2조 3,809억 원으 로 급감하는 등 복권기금사업의 안정적인 추진기반이 흔들리는 구조적 문제에 봉착하게 되었다. 이러한 위기상황에서 복권에 대한 인식 제고 안정적 복권매출 확보 복권 기금사업의 안정적 추진 의 선순환구조 정립을 통해 복권에 대한 부정적 이미지 확산을 방지하면서 복권구매가 건전한 레저와 기부문화로서 정착될 수 있도록 2008년부터 복권 에 대한 홍보체계를 전면 개편하였다. 복권에 대한 홍보체계 개편은 2007년에 발주한 복권 중장기 홍보전략 및 세부실행계 획 에 대한 연구용역 결과를 토대로 복권사업 홍보업무 개선방안 을 마련하며 진행됐 다. 복권 홍보체계 개편의 기본방향은 크게 네 가지를 주요 골자로 하였다. 우선, 복권상 품에 대한 매출증대 에서 복권기금 사업의 공익성 강조, 둘째 기관별 개별홍보 에서 복 권기금에 대한 통합홍보 로, 셋째 일방적인 기관중심 홍보 에서 기금수혜자 중심 홍보 59) 복권관련 인지도(홍보용역 복권의 중장기 홍보전략 및 세부실행계획, 07.8) 복권위원회 인지도 : 들어본 적 없다(64%) 복권기금사용처 인지도 : 모르는 편(65.3%) 84
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 2. 복권정책 추진 로, 넷째 복권사업 관리 등 과정 중심 홍보 에서 복권기금 혜택 등 성과중심 홍보 로 홍 보의 기본전략을 새로 설정하였다. 표 36 통합홍보에 대한 기본 전략 <통합홍보 이전> <통합홍보 이후> 복권상품 매출 증대 공익성 강조 수탁사업자의 매출 증대에 초점 복권기금사업의 공익성 홍보에 초점 개별홍보 중심 통합홍보 중심 기관별 이해관계를 반영한 개별홍보 복권 및 복권기금에 대한 통일된 홍보 일방적 커뮤니케이션 복권사업자 중심의 메시지 전달 기관 중심 홍보 공중 중심 홍보 과정 홍보 쌍방향 커뮤니케이션 공중혜택 중심의 메시지 전달 공중 참여 프로그램 확대 성과 홍보 복권정책 수립, 복권사업 관리 등의 과정 중심 홍보 복권기금 혜택 등의 성과 중심 홍보 세부시행방안으로 우선 복권매출 촉진을 위한 상품광고를 지양하여 복권기금 사업의 공익성 홍보에 주력하고, 둘째 조달청 입찰을 통해 전문적인 홍보대행사를 선정하여 통합 적인 홍보전략 하에 체계적이고 일관된 홍보를 시행하고, 셋째 온라인 인쇄 전자복권 수 탁사업자에게 편성된 광고 홍보예산을 통합관리하고 방송과 신문 잡지 포스터 전광판 등 홍보매체를 다변화하여 기금사업 수혜계층에 대한 홍보에 집중하며, 넷째 홍보대행사 를 통해 기금사업 시행기관별 홍보내용 방법 등을 직접개발 제시하였다. 2008년 홍보는 행운의 복권, 공공의 감동 이라는 슬로건 아래 저소득층 주거지원 사례 를 스토리텔링 방식으로 표현하는 공익광고물을 제작하여 홍보하였다. 2009년의 경우에는 복권구입자 와 수혜자 간의 심리적 연결고리를 강화함으로써 1 장의 복권을 산다는 것 이 행복을 나누는 행위 로써 복권은 개인의 행운 만이 아니라 우 리 모두의 행복 을 찾아 가는 것이라는 인식을 목표로 나에게는 복권, 모두에게는 행복 권 이라는 슬로건 아래 구매자와 수혜자의 심리적 간극을 좁히기 위해 감성적으로 접근한 광고물을 제작하여 홍보하였다. 2009년 홍보의 특징은 지상파 TV를 홍보의 주력매체로 85
PART 02 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제2장 복권정책 추진 활용한 점과 돈 의 기부가 아닌 달란트(재능) 를 사회공익기관에 기부하고 재능에 맞는 봉사활동에 참여할 수 있도록 대국민 달란트(재능) 기부 이벤트를 실시함으로써 복권기 금사업의 공익성에 대한 국민의 인지도를 높이고 저소득층을 위한 기부의 수단으로서 복 권의 사회적 역할을 알리는 계기를 마련하였다는 점이다. 2010년에는 복권은 행복한 나눔입니다 라는 슬로건 아래 복권=수혜자들에 대한 행복 나눔 이라는 기부의 이미지를 강화함으로써 2009년에 이어 구매자와 수혜자의 심리적 간 극을 좁히기 위해 감성적으로 접근한 광고물을 제작하여 홍보하였다. 2010년 홍보의 특 징은 전체적인 홍보전략 하에서 수탁사업자도 사업별 특성에 맞는 자체 홍보를 추진하여 공익홍보를 다변화했다는 점이다. 대행사를 통한 홍보는 복권기금에 대한 일반적인 공익 홍보에 치중하여 복권기금에서 실시하는 세부적인 사업이나 수혜사례 홍보가 곤란하였던 문제를 보완하기 위하여 수탁사업자도 기금사업 수행기관과의 협조체제를 구축하여 개별 수혜사례 등을 행복나눔 소식지, 판매점 공익홍보물, 대학생을 통한 자체 공익활동(행복 공감나누미)을 할 수 있도록 홍보를 다변화하였다. 2011년은 복권은 행복한 나눔 기부입니다 라는 슬로건 아래 복권이 수혜자에게 나눔이 될 뿐만 아니라, 구매자의 입장에서는 기부라는 이미지를 홍보함으로써 구매자와 수혜자 의 심리적 간극을 좁히기 위해 노력하였다. 2012년은 복권, 우리 모두의 행복후원권입니다 라는 슬로건 아래 수혜자의 목소리로 기 금지원을 통해 행복을 얻었음을 알리고 구매자에게 그러한 수혜자의 행복을 후원해 주어서 감사하다는 메시지를 전달하였다. 이렇게 기금의 공익성 홍보를 강화하는 한편, 복권의 건 전구매 유도, 과몰입 예방 등 건전한 복권문화 정착을 위한 건전화 홍보에도 중점을 두었다. 2013년은 2012년과 동일하게 복권, 우리 모두의 행복후원권 이라는 일관된 슬로건 아래 복권 및 복권기금의 공익성에 대한 공감을 강화하는 방향을 유지하되, 건전한 복권 문화 정착을 위한 복권 건전화에 중점을 두기 위하여 복권기금 지원내역에 대한 홍보 메 시지의 전달력과 수용성을 제고하기 위해 수혜자 모델을 활용한 CF를 제작 방영하는 한 편, 소액구매, 청소년 구매 금지 등 복권을 건전하게 즐기는 방법을 효과적으로 전달하는 복권 건전문화 캠페인 CF를 제작 방영하였다. 2008년 이후 시행된 통합홍보의 또 다른 특징은 행복공감 (행운의 복권 공공의 감동) 86
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 2. 복권정책 추진 을 모토로 복권의 나눔을 실천하고 우리 사회의 건강, 웃음과 희망을 지키자는 취지로 순수한 민간인 대상의 자원봉사단을 구성하였다. 그리고 봉사단장에 인지도 있는 공익적 이미지를 가진 연예인을 위촉하여 봉사활동을 실시함으로써 자연스러운 언론 노출을 유 도했고, 복권 및 복권기금 공익성 홍보의 견인차 역할을 할 수 있었다는 데 의의가 있었 다. 행복공감 봉사단 활동은 2008년부터 2013년까지 총 25회를 실시하였다. 표 37 행복공감 봉사단 활동 실적 구 분 08년 09년 10년 11년 12년 13년 봉사단장 김미화 박보영 이승기 이승기 김장훈 이상윤 봉사단 규모 287명 3,654명 2,068명 1,265명 1,636명 1,640명 봉사횟수 3회 5회 5회 4회 4회 4회 표 38 연도별 통합홍보 추진실적 요약 통 합 홍 보 구 분 08년 09년 10년 11년 12년 13년 대행사 (주)휘닉스컴 (주)HS애드 (주)제일기획 (주)제일기획 (주)HS애드 HS애드 Slogan Creative 방향 매체 홍보 언론 홍보, 봉사단 등 행운의 복권, 공공의 감동 저소득층 주거 지원 사례를 스 토리 텔링식 표 현 케이블, 극장, LED, 지하철 등 통합홍보 시행 나에게는 복권, 모두에겐 행복권 구매자와 수혜 자의 간극을 좁 히기 위한 감성 적 이미지 전달 지상파, 케이블, 극장, LED, 지하철 등 지상파 광고 송출시작 (KBS2) 복권은 행복한 나눔입니다. 복권기금이 행복 한 나눔이라는 점을 북스케치 방식으로 표현 지상파, 케이블, 극장, 지하철 등 지상파 집중 (KBS2, MBC, SBS) 복권은 행복한 나눔 기부입니다. 복권기금 지원 사례를 수혜 전 후 대비와 숫자 를 통해 전달 지상파, 케이블, 극장, 지하철 등 지상파 집중 (KBS2, MBC, SBS) 복권, 우리 모두 의 행복후원권 입니다. 복권기금 지원 사례를 전달하 면서 구매자의 역할 강조 지상파, 케이블, 극장, 지하철, 온라인 유튜브 등 지상파 집중 (KBS2, MBC, SBS) 복권, 우리 모두 의 행복후원권 입니다. 복권기금 지원 사례를 통한 복 권의 본질(취지) 전달 지상파, 케이블, 극장, 지하철, 온라인 유튜브 등 지상파 집중 (KBS2, MBC, SBS) 김미화 박보영 이승기 이승기 김장훈 이상윤 행복공감봉사단, YTN행복공감, 온라인이벤트, 기획기사 행복공감봉사단, TV교양다큐, 달란트이벤트, 기획기사 행복공감봉사단, 행복공감나누미, 기획기사 행복공감봉사단, 행복공감나누미 행복공감봉사단, 행복공감나누미, 수탁사업자자체 공익홍보 강화, 건전문화캠페인 최초 실시 행복공감봉사단, 행복공감나누미, 수탁사업자자체 공익홍보 강화, 건전문화캠페인 실시 87
PART 02 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제2장 복권정책 추진 복권의 나눔과 공익성 강조에 주안점을 두어온 정부의 복권 홍보정책은 소기의 성과를 달성한 것으로 평가할 수 있다. 이는 2008년 5월 52% 수준이던 복권에 대한 종합적인 긍정 공감도가 2013년에는 64.5%로 개선되었고 복권을 통해 조성된 재원이 공익사업에 사용된다는 사실에 대해서는 국민의 46.9%가 인지하여 통합홍보 시행 이전보다 약 8% 포인트 개선된 점 등을 그 사례로 들 수 있다. 또한, 우리 국민의 61.5%가 복권은 삶의 흥미 재미 라고 응답하였으며, 66.3%가 나눔 행위 로, 65.5%가 당첨이 안되어도 좋은 일 이라고 생각하고 있음을 감안할 때 그동안의 지속적인 공익홍보 노력이 복권이 국민들 사이에서 건전한 오락문화로 정착되어 가고 있 는 것을 알 수 있다. 표 39 복권관련 긍정인식 공감도 추이 조사 연도/월 복권이 있어서 좋다 (종합) 당첨이 안되어도 좋은 일 나눔 행위 삶의 흥미/재미 (단위: %) 공감 비공감 공감 비공감 공감 비공감 공감 비공감 13.12 64.5 35.5 65.5 33.7 66.3 33.6 61.5 38.4 12.12 62.5 37.3 64.5 35.4 67.4 32.2 62.6 37.4 11.12 61.9 38.1 59.7 40.3 60.4 39.6 58.8 41.2 10.12 57.6 42.4 60.4 39.6 58.7 41.3 56.8 43.2 09.12 59.3 40.7 59.2 40.8 55.0 45.0 54.8 45.2 08.12 54.2 45.8 59.5 40.5 52.1 47.9 57.9 42.1 08.05 52.2 47.8 50.3 49.7 46.4 53.6 50.5 49.5 자료: 13.12월 한국 Gallup 복권인식조사 결과 또한, 1회 평균 1만 원 이하 소액 구매비중이 90%대 60) 를 계속 유지하고 있고, 월소득 400만 원 이상의 구매 비율도 지속적으로 증가하는 점을 볼 때 그동안 추진한 복권 홍보 및 건전문화캠페인이 소액의 건전구매 문화, 사행성 인식 완화에 상당 부분 기여해 왔고 국민들 사이에 건전한 오락문화로 정착되어 가고 있는 것으로 평가할 수 있다. 60) 소액 구매비율(%, 한국갤럽 조사) : ( 11) 95.3 ( 12) 96.0 ( 13) 92.8 88
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 2. 복권정책 추진 1-2. 복권총량 준수 노력 61) 을 통한 건전화 정책 사행산업통합감독위원회(이하 사감위 )는 우리나라 사행산업의 매출 규모를 선진국 수 준으로 감축하는 것을 목표로 복권, 경마, 카지노 등 6대 사행산업 업종에 대해 2013년까 지 GDP 대비 사행산업 순매출 62) 비중을 0.58% 63) 까지 감축하기 위해 연차별로 업종별 순매출 및 총매출 한도를 정하고 이를 준수하도록 권고하는 사행산업 총량제도를 운영하 고 있다. 복권위원회는 안정적인 복권수익금 조성을 위해 노력하는 한편, 사행산업 건전화정책 에 적극 부응하고자 사감위에서 권고하는 복권 총량도 최대한 준수하려는 노력을 기울여 왔다. 그 결과 2010년까지는 카지노 등 대다수 업종이 총량을 초과한 바 있으나, 복권의 경우 초과한 사례가 한 차례도 없었다. 표 40 사행산업별 총량 초과 현황 (단위: 억 원/순매출 기준) 복권 내국인 카지노 경마 경륜 경정 스포츠토토 2009년 - 974 - - 141 1,025 2010년 - 1,515 985 375-1,073 그러나, 2011년에는 7월 1일 출시된 연금복권이 예상 밖의 매출 호조로 총량 초과가 예상되어 시장동향을 예의 주시하는 한편, 수탁사업자에게 판촉활동을 최대한 자제하도 록 요청하는 등 행정지도에 주력해 왔다. 아울러 만약의 총량초과 사태에 대비하여 복권 매출의 95%를 차지하는 온라인복권의 판매를 일시 차단할 수 있도록 복권발매시스템을 점검하는 등 총량을 준수하기 위한 방안을 모색하였다. 이러한 상황에서 10월 3째주 온라인복권 추첨에서 8년에 한차례 발생할 수 있는 확률 61) 400만 원 이상 구매비율(%, 한국갤럽 조사) : ( 11) 32.8 ( 12) 35.3 ( 13) 44.1 62) 순매출액은 매출액에서 당첨금 등 환급금을 공제한 금액 63) 연차별 GDP 대비 순매출 비율 감축계획 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 0.687% 0.632% 0.619% 0.606% 0.593% 0.580% 89
PART 02 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제2장 복권정책 추진 인 1등당첨 이월(1등 당첨자 미발생)에 따른 매출 급증이 예상됨에 따라 총량준수를 위한 온라인복권발매시스템 차단 등을 논의하기 위해 2011년 10월 27일 긴급히 복권위원회를 개최하였다. 표 41 온라인복권 1등 당첨금 이월에 따른 회차별 매출동향 (단위: 억 원) 10월 2주 10월 3주 (이월발생) 10월 4주 10월 5주 11월 1주 11월 2주 11월 3주 10년매출(A) 479 473 471 469 469 467 468 11년매출(B) 493 492 1,268 578 583 574 556 증감(B-A) 14 19 797 109 114 107 88 복권위원회에서는 복권발행시스템 차단 등 인위적으로 복권판매를 중단하는 것은 자 칫 구매수요를 더욱 확산시킬 우려가 있고, 복권정책의 신뢰훼손이 문제될 수 있으며 민 원야기 등 더 큰 부작용이 우려되어 바람직하지 않다는 데 의견을 모으고, 대신 홍보 판 촉 등 매출촉진 가능성이 있는 일체의 활동을 중지하여 사감위의 권고를 최대한 존중하기 로 결정하였다. 복권의 총량초과 문제는 결국 주요 언론 방송에서 불티나는 복권, 마구 찍다 불난다 등의 비판적 여론에 직면하게 되었다. 이러한 비판 여론에 대응하여 복권위원회 민간위원 주도로 (i) 복권의 총량초과는 로또복권 1등 당첨금 이월 등 복권시장 여건상 불가피하며, (ii) 사감위의 총량권고를 받아들이지 않는 것은 아니며 홍보판촉활동 중단 등 총량이행 을 위해 적극 노력하여 왔고, (iii) 복권의 판매중단은 민원야기, 일관성 훼손, 구매수요 자극 우려로 바람직하지 않다는 일관된 입장을 견지하면서 언론 인터뷰, 토론회, 기고 등 에 적극 참여 64) 함으로써 총량초과 문제에 대한 논란을 종식시키기 위해 노력하였다. 한편, 총량초과 논란 대응과는 별도로, 총량제도 자체가 우리나라의 전체 사행사업과 64) 복권위원회 민간위원의 언론 참여 현황 서정욱 위원(다울 변호사): KBS 제1라디오 열린토론 패널(12.8일), SBS 섹션라디오 인터뷰(12.10일), MBS 손석희 시선집중 인터뷰(12.13일) 박천일 위원(숙대 교수): KBS 9시뉴스 인터뷰(12.6일), SBS 8시뉴스 인터뷰(12.6일) 이연호 위원(충북대 교수): 한국일보 기고(12.14일) 90
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 2. 복권정책 추진 복권시장 여건상 타당한 제도인지에 대한 검토의 계기가 되었다. 먼저, 총량산정에서 관 계법령상 필수적으로 고려 65) 해야 할 사항인 업종별 특성, 시장상황 등을 배제하고 과거 5년간 사행산업별 평균 매출비중에 따른 획일적 기준의 감축으로 총량제 시행 당시의 업 종별 매출비율이 매년 변화 없이 강제로 유지되는 결과가 초래되었다. 표 42 연도별 사행산업 순매출 구성비 복권 내국인 카지노 외국인 카지노 경마 경륜 경정 스포츠 토토 2008년 17.9 16.6 11.4 31.2 9.3 3.1 10.5 100 2009년 17.8 16.8 13.4 28.5 9.2 2.9 11.4 100 2010년 17.0 17.0 13.6 29.3 9.5 2.5 11.1 100 2011년 19.8 15.6 14.8 27.5 9.2 2.7 10.4 100 (단위: %) 계 이로 인하여 사행산업 전체총량을 선진국 수준으로 일괄조정하면서 복권총량은 선진 국보다 지나치게 낮게 설정되어, 상대적으로 사행성 중독성이 높은 다른 사행산업의 총 량이 선진국에 비하여 높게 책정되는 불합리한 결과를 초래하였다. 표 43 OECD 및 우리나라의 GDP 대비 순매출 비율 (단위: %, 2008년 기준) 복권 경마 카지노 스포츠베팅 OECD(A) 0.215 0.074 0.130 0.064 대한민국(B) 0.115 0.201 0.180 0.148 비교(B/A) 53% 272% 139% 231% * 2010년 기준으로도 복권의 총량은 2.8조 원(순매출 기준 1.4조 원)으로 GDP의 0.2% 수준이며 선진국 평균(0.4%)의 50%, 역대 최대매출을 기록한 03년 4.2조 원의 66.7%에 불과 현재의 총량제도는 우리나라 사행산업이 건전한 여가와 레저산업으로 발전해 나가는 데 바람직하지 않으므로 사감위에 현행 총량제를 전면적으로 개편하도록 지속적으로 요 청한 바 있으며, 이러한 노력의 결과로 2012년 5월 23일 개정된 사행산업통합감독위원회 65) 사행산업통합감독위원회법시행령 제2조 : 1업종별 특성, 2중독자 비율, 3이용자 영업장수 등 시장상황, 4영업형태 5 GDP 성장률, 62년 주기 실태조사 91
PART 02 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제2장 복권정책 추진 법에 업종별 특성 등을 고려하여 복권 등 일부 사행산업에 대해서는 총량적용에서 제외할 수 있도록 근거 66) 가 마련되었다. 이에 따른 후속으로 사행산업통합감독위원회법 시행령 을 제2조 개정 및 별표를 신설하여 사행산업 업종별 도박중독유병률이 일반의 도박중독 유병률보다 낮은 경우 등, 즉 복권을 총량에서 제외할 수 있는 요건을 구체화 67) 한 바 있 다. 그러나 사감위에서는 법 개정과정의 입법 취지 등을 고려하지 않은 채 아직까지도 복권을 총량에 포함하여 관리하고 있다. 1-3. 복권 소비자의 권익 및 편익증진 정책 추진 연간 복권구매자는 약 2천 267만 명으로 추산 68) 되며, 이들이 복권재원 조성의 핵심이 라고 할 수 있다. 그러나 그동안 복권사업의 효율성과 수익성 및 기금운용의 효율성 등 공급자 위주의 개선에 주력한 반면, 복권 구매자와 당첨자의 권익과 편익을 고려한 정책 이 거의 없었다고 할 수 있다. 2009년 국정감사 시 매년 400~500억 원에 이르는 소멸시효완성 당첨금이 발생해도 국고로 귀속되어 공익사업에 활용한다는 명분으로 이를 찾아가도록 하려는 정부 당국의 노력이 거의 없다는 지적 69) 을 계기로 복권구매자와 당첨자를 위한 정책을 본격화하였다. 66) 당초 사행산업통합감독위원회법은 모든 사행산업에 대해 총량을 적용해야 할 것으로 해석되었으나 일정 요건에 부합하는 경우 총량을 적용하지 않을 수 있다는 취지로 2012년 5월 23일자로 개정이 되었다. 개정규정은 법 제5조 제1항 제2호인 사행산업 업종 간의 통합 또는 개별 사행산업 업종의 영업장의 수, 매출액 규모 등에 관한 총량의 적용 또는 조정(계획수립을 포함한다. 이하 같다)이 필요한 경우로서..(중략)... 와 제17조 제1항인 위원회는 제5조 제1항 제2호의 규정에 따른 사행산업 업종 간의 통합 또는 개별 사행산업 업종의 영업장의 수, 매출액 규모 등에 관한 총량의 적용 또는 조정이 필요하거나...(중략)... 67) 사행산업통합감독위원회법시행령 별표 총량기준(제2조 제1항 관련) : 총량기준매출액 규모에 관한 총량 적용의 예외 기준(제2조 제2항에 따른 사행산업 업종별 실태조사 결과에 따른 사행산업 업종별 이용자의 도박문제 수준 중 비문제성군 저위험군을 제외 한 중위험군 및 문제성군에 해당하는 비율의 합[이하 도박중독유병률( 有 病 率 ) 이라 한다]이 일반인의 도박문제 수준 중 비문제성 군을 제외한 저위험군, 중위험군 및 문제성군에 해당하는 비율의 합보다 낮은 사행산업 업종이고, 매출액 규모에 관한 총량을 조정하기 어려운 사행산업 업종별 특성이 있을 것) 68) 2012년 20세 이상 인구 39,021천 명(통계청) 사행산업통합감독위원회 조사 사행산업 참여율(복권기준, 58.1%) 69) 2009년 국정감사 시 한나라당 이혜훈 의원이 매년 500억 원 규모의 미지급 당첨금은 당첨자의 권리인데도 불구하고 기획재정부 에서 이를 축소하려는 노력이 전혀 없다는 지적과 함께 이에 대한 대책 마련을 요구함 92
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 2. 복권정책 추진 표 44 연도별 소멸시효 완성 국고귀속 당첨금 현황 (단위: 억 원, %) 구분 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 매출액(A) 25,143 28,453 25,964 23,770 23,907 24,745 25,610 30,291 32,104 32,233 국고귀속 당첨금(B) 447 569 454 500 450 429 416 241 557 716 B/A 1.78 2.00 1.75 2.10 1.88 1.73 1.62 0.80 1.73 2.22 먼저, 소멸시효완성 당첨금 규모가 최소화될 수 있도록 수탁사업자의 홈페이지, 복권 추첨 방송, 판매점 포스터, 블로그 등 다양한 매체를 활용하여 소멸시효 완성전 당첨금을 찾아가도록 안내하는 노력을 지속 추진하였다. 이러한 노력의 결과로 2010년의 경우 복 권기금 설치 이래 소멸시효 완성당첨금이 매출액 대비 최소비율, 최소금액으로 감소되는 효과 70) 가 있었으며, 제도적으로도 복권 및 복권기금법 개정(2011. 3.30)을 통해 소멸 시효 완성기간을 6개월에서 1년으로 연장하였다. 그러나, 소멸시효 완성당첨금을 최소화 하려는 정부의 노력에도 불구하고 2012년 이후 소멸시효 완성당첨금 규모 및 비율이 증가 하고 있고 대부분의 당첨금액이 4, 5등 소액인 점을 감안하여 소멸시효 안내 외에 시스템 적으로 소멸시효 완성 당첨금이 발생할 수 없는 체계 구축 등이 필요한 것으로 판단된다. 둘째, 연간 313명에 이르는 온라인복권 4등 당첨자의 당첨금 수령과정에서의 불편을 최소화하였다. 온라인복권 4등 당첨금은 약 58,000원으로 소득세 납부(22% : 소득세 20% + 주민세 2%)를 위하여 농협중앙회 지점(1,603개소)을 직접 방문해야 하는 불편을 겪어 왔으나 4등 당첨금을 비과세 대상인 5만 원으로 고정하여 복권판매점(7,694개소)에 서도 쉽게 당첨금을 수령할 수 있도록 하였다. 이러한 4등 당첨금 고정방안은 2010년 3월 16일 복권위원회의 심의 의결을 거쳐 2010년 8월 2일부터 시행해오고 있다. 셋째, 고액의 일시 당첨금에 따른 사행성 논란과 일시 소진에 따른 사회문제 등 부작용 을 완화하고 당첨금이 안정적인 생활보장 기능을 할 수 있도록 연금식 복권제도를 도입하 였다. 연금식 복권 도입은 복권 및 복권기금법 을 개정(2011.3.29)하여 당첨금의 분할지 급 근거를 신설하고, 20년간 1등당첨자 2명에게 월 500만 원씩 지급하는 연금복권 520 70) 2011년의 경우 7월 1일자로 소멸시효 완성기간이 6개월에서 1년으로 연장되어 법 시행당시 소멸시효 완성 예정이었던 당첨금도 소멸시효가 자동으로 연장되어 금액 및 비율이 적게 나타남 93
PART 02 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제2장 복권정책 추진 상품안에 대해 2011년 4월 28일 복권위원회의 심의 의결을 거쳐 2011년 7월 1일부터 정 식 발매토록 하였다. 또한 2012년에는 온라인복권 4등 당첨금 고정방안과 동일하게 연금 복권 520 의 당첨금을 농협에서 수령해야만 하는 5등 당첨금(20만 원, 당첨인원 630명) 을 2만 원(당첨인원 6,300명)으로 변경하여 일반 복권판매점에서도 당첨금을 수령할 수 있도록 하여 복권당첨자의 구매 불편을 해소토록 하였다. 넷째, 복권당첨자의 동의없이 개인정보공개를 금지하는 기존 제도를 보다 강화하여 개 인정보를 특정인 등에게 제공하는 경우에도 금지하도록 복권 및 복권기금법 을 개정 (2011. 3.29)하였다. 동법 개정으로 그동안 1등 당첨자 신상정보가 유출되어 당첨금을 찾 으러 농협 본점에 방문하는 경우 자선 기부단체 등이 줄을 서서 기다리고 있다는 등의 각종 의혹을 불식시기키는 계기가 되었다. 마지막으로, 복권용지 여백에 QR코드를 삽입하여 복권구매자가 스마트폰으로 복권번호 의 당첨 여부를 실시간으로 확인할 수 있는 서비스를 2012년 도입하였다. 복권당첨 확인에 필요한 시간은 전화 ARS 등을 이용할 경우 약 1분 45초가 소요되는 반면, QR코드는 약 15초에 불과하여 당첨여부의 실시간 확인 등 복권구매자의 편익증진에 크게 기여하였다. 향후에도 복권 재원조성의 핵심은 복권구매자인 점을 감안하여 복권구매자의 권익과 편의성 제고를 위한 다양한 방안을 강구할 필요가 있으며 선진 IT기법을 활용하여 당첨금 을 본인 계좌에 직접 송금하는 방안 등 당첨금 지급방식의 획기적 개선방안을 검토할 필 요가 있다. 1-4. 당첨조작 의혹 해소를 통한 복권의 신뢰성 제고 2002년 12월 2일 온라인복권 도입 이래 814만 5,060분의 1이라는 낮은 당첨확률 등으 로 인해 당첨조작 의문이 지속 제기되어 왔다. 2007년 12월 2일 제2기 온라인복권 사업을 위하여 도입한 인트라롯(Intralot, 그리스)의 온라인복권발매시스템 운영과정에서 조작의혹 발생으로 각종 언론은 물론 2008년 국정감사에서까지 조작의혹을 지적하기에 이르렀다. 당첨조작 의혹이 제기된 주된 이유는 복권판매금액이 기록되는 온라인복권발매시스템 의 메인시스템과 이를 검증하는 감사시스템과의 금액이 토요일 추첨방송이 종료되었는데 94
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 2. 복권정책 추진 도 불구하고 차이(5,000원)가 발생하여 그 차이금액만큼 당첨조작이 있었다는 것이다. 복권위원회는 조작의혹 해소를 위한 방안으로 우선, 시스템 검증 및 인증분야에서 국내 최고의 전문인력과 노하우를 보유한 한국정보통신기술협회(TTA) 71) 에 검증을 의뢰하였으 나 검증에 반드시 필요한 사항인 테스트베드, DBMS 접근권한, 데이터 구조 등이 지적재 산권임을 이유로 인트라롯측의 자료제공 거부로 검증자체가 중단되는 사태가 발생되었다. 이에 따라 세계적인 게임시스템 검증업체인 GLI(Gaming Laboratories International) 72) 에 검증 의뢰하였고, 검증 결과 온라인복권 시스템이 적절히 운영되고 있음을 확인 73) 해 주었다. 하지만, 시스템 자체에 직접 접근을 통한 검증이 아닌 오류가 발생했던 당시 상 황의 재현(simulation)을 통한 검증이었기 때문에 결과에 대한 논란의 여지가 있었다. 한편, 조작의혹을 지적한 국회 기획재정위원회에서는 한국정보통신기술협회의 검증시 험이 인트라롯의 정보제공 거부로 중단된 것을 계기로 기획재정부가 감사원에 조작의혹 원인규명을 위한 공익감사를 청구하도록 의결함에 따라 2009년 1월 8일 기획재정부에서 조작의혹 규명 등 기타관련 사항에 대해 감사원 감사를 청구하게 되었다. 감사원 감사를 계기로 그동안 자료제출을 거부했던 인트라롯의 자료제공 협조가 이루 어져 중단되었던 검증시험이 감사원과 한국정보통신기술협회(TTA)를 통해 재추진되었 다. 감사원은 메인 감사시스템 데이터의 추가나 위 변조 및 삭제 등 당첨관련 DB 데이터 의 조작흔적은 발견되지 않았으며, 문제가 되었던 데이터 불일치 등은 처리속도 지연 등 이 원인으로 당첨 조작과는 관계가 없고 시스템의 전반적인 환경이나 추첨과정 등을 확인 한 결과를 볼 때 조작가능성은 현실적으로 없는 것으로 밝혔다. 감사원의 감사결과로 온라인복권발매시스템의 안정성과 신뢰성이 입증되고 당첨조작 의혹을 깨끗이 불식시키는 계기가 되었다. 그러나 인트라롯사의 자료제공 거부로 조작 의혹을 해소하는 데 상당기간 지연되며 복권사업의 신뢰훼손과 IT 강국으로서 2조 원 이 상의 매출을 달성하는 복권시스템을 외국산에 의존해야만 하는 아쉬움으로 국산화 개발 필요성이 제기되었다. 71) 방송통신발전기본법 제34조에 따라 설립되었으며, 전기통신 분야 표준 제정 및 시험 인증기관임. 72) 1989년부터 독립 게이밍(Gaming) 장치, 카지노 시스템 점검과 기술적 문제를 해결하는 세계적 게이밍 시험 연구소이며, 미국 내 첫 게이밍 연구 단체 73) 감사시스템상 일일 총판매보고서 불일치는 Cross Entry 트랜잭션을 처리하는 ICS3와 ICS4의 운영버전이 달라 발생한다고 보고 95
PART 02 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제2장 복권정책 추진 2. 복권사업의 효율화 노력 2-1. 수수료 청구소송 대응 온라인복권은 2002년 12월 2일 최초 발행되어 전국적으로 폭발적인 관심으로 2003년 매출액이 당초 예상 판매액 74) 의 10배가 넘는 3조 8,031억 원에 이르게 되었다. 전체 온라 인복권발행시스템 운용계약기간 중 예상하였던 누적 매출액 5조 4,000억 원을 최초 발행 일로부터 1년 6개월만인 2004년 5월경 달성하게 되었다. 이로 인해 2003년 온라인복권 발행시스템 운용사업자인 (주)KLS가 지급받은 수수료 수입만 3,622억 원으로 무려 10년 이상의 수입에 해당되는 금액을 수취하게 되었다. 이는 매출액 증가여부에 관계없이 매출 액 대비 9.523%의 고정수수료율로 온라인복권시스템 운용수수료를 계약한 결과였다. 표 45 2003년 매출액 및 수수료 지급현황 구 분(억 원) 계 획 실 적 매출액 3,340 38,031 수수료율(%) 9.523 수수료 318 3,622 2003년 5월 31일 복권관련 관계차관회의에서 KLS측에 당초 예상보다 과다하게 이익 이 배분되는 것에 대한 문제점이 제기되었고 온라인복권 매출 급증에 따른 사업자의 과다 수수료 수익이 논란이 되었다. 이에 따라 2003년 6월 12일 국무조정실에서 당시 간사기 관인 건설교통부에게 수수료를 현실에 맞게 조정할 것을 지시하였고, 온라인복권 운영기 관인 국민은행은 KLS와 수차례 협상을 하였으나, KLS는 투자자들의 반대를 이유로 조정 이 곤란하다는 입장을 표명하였다. 수수료 조정과정에서 적정수수료(안) 마련을 위한 회계법인 용역을 실시( 03.11)하였고, 그 결과 75) 2~7년차 동안 KLS가 입찰시 제시한 내부수익률인 12%를 보장하는 수수료율이 74) 온라인복권시스템 운용사업자 수수료는 국민은행이 회계전문기관의 용역결과를 토대로 2002년 6월부터 2009년 6월까지 7년간 의 총매출액 5조 4,000억 원(연평균 7,714억 원)을 기준으로 하여 입찰 실시했고, KLS가 5개 업체 중 연간 매출액의 9.523%를 제시, 사업자로 선정되어 계약 체결( 02.6.24, 계약기간 7년) 75) KLS의 해외투자자인 CTF의 내부 수익률 12%를 보장하는 수준의 수수료는 4.864%, KLS의 내부수익률 12%를 보장하는 수준은 3.144%임. 96
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 2. 복권정책 추진 3.144%로 제시되었다. 2003년 12월 건설교통부는 동 안을 토대로 수수료율 3%+계약 2 년 연장 또는 수수료율 4.5% 협상안을 제시하였으나 KLS측에서 이를 거부하였다. 이후 여러 차례의 협상 노력 76) 은 무산되었고, 복권위원회 설립 후 당사자 간 협의에 의 해 수수료율 조정은 곤란할 것으로 예측됨에 따라, 최후 통첩으로 2004년 4월 8일 수수료 율을 4.9%로 하여 14일간 협의시한을 두고 계약당사자인 국민은행과 KLS가 협의하되 상 호 협의가 되지 않을 경우 복권 및 복권기금법 제11조에 따라 수수료의 최고한도를 정한 다는 취지의 온라인복권 발매시스템의 운용에 관한 수수료의 최고한도 협의 권고(안) 을 의결하였다. 이에 따라 국민은행과 KLS는 2004년 4월 9일부터 4월 22일까지 4차에 걸쳐 대표자 실무자 협상을 진행하였으나 KLS측에서 CTF 및 소액주주들이 반대하고 있고 합 의안을 수용할 경우 손해배상청구소송을 당할 수 있다는 이유로 합의를 거부하게 되었다. 수수료 권고안의 협의무산으로 2004년 4월 23일 제3차 복권위원회를 개최하여 온라인 복권 수수료율 최고한도를 4.9%로 하는 온라인복권 발매시스템의 운용에 관한 수수료 의 최고한도 고시 를 의결하고 규제개혁심의위원회 심의를 거쳐 2004년 4월 29일자로 고시하고 2004년 5월분 수수료부터는 차후 재협상 등을 전제로 매출액의 3.144%로 인하 지급하게 되었다. 복권위원회의 수수료 한도고시와 3.144%의 수수료 인하 지급은 즉각적으로 KLS측에 서 반발하게 되었고, 결국 수수료 상한고시의 근거인 복권 및 복권기금법 제11조 와 수 수료 최고한도 고시(2004.4.29) 의 위헌여부를 다투는 헌법소원 77) 을 2004년 5월 28일 제기한 것을 시작으로 수수료 최고한도고시의 취소를 요청하는 행정소송 78), 당초 계약된 약정수수료인 9.523%와 인하조치한 3.144%와의 차액 지급을 요청하는 약정수수료 반환 청구소송을 제기하였다. 76) 2004년 4월 1일 복권 및 복권기금법이 시행되기 이전 복권위원회 설립추진단에서 KLS측에 법 시행전에 국민은행과 자율협의를 통해 수수료를 적정수준으로 조정할 경우 복권위원회 논의를 거쳐 긍정 수용하겠다는 의사를 표명하였으나, KLS는 협의과정에 서 평균 수수료율을 7.487%로 다소 낮추는 대신, 계약기간을 기존 7년에서 추가로 2년을 연장해 달라는 조건을 내새워 미타결 되었다. 77) 2004년 5월 28일, KLS는 복권법 제11조(수수료의 최고한도 고시)로 인해 기본권 및 사유재산권이 침해받았다는 논거의 헌법소 원을 제기하였으나. 복권법 제11조의 수수료 최고한도 고시는 국민은행과 KLS의 사법상의 계약관계를 직접 제한하는 강행법규 가 아니므로 KLS가 주장하는 기본권 및 재산권을 침해 할 수 없다고 판단하여 2008년 4월 24일 각하선고 되었다. 78) 2004년 7월 22일, KLS는 최고한도 고시 취소를 요청하는 행정소송을 제기하였으나, 1심에서는 KLS는 고시의 직접 상대방이 아니므로 원고적격을 불인정하였고, 2 3심에서도 1심 판결을 유지하여 200년 7월 23일 대법원에서 기각처리 되었다. 97
PART 02 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제2장 복권정책 추진 표 46 약정수수료 반환청구소송 및 청구규모 소 제기일 청구기간 청구금액 (9.523%와 3.144%의 차) 04.7.22일(1차) 04.5월분 196억 원 07.1.30일(2차) 04.6월 ~ 06.12월분 4,458억 원 08.6.24일(3차) 07년분 1,343억 원 <합 계> 5,997억 원 복권 및 복권기금법 제11조에 따라 수수료 상한 고시를 검토하는 시점에서는 명시적 인 소급적용 규정이 없는 경우라도 사후 입법을 통해 기존계약에 대해 수수료 최고한도 고시가 적용될 수 있다는 다수의 법무법인 의견이 있어 왔다. 이에 따라 복권위원회는 KLS측에 3.144%로 인하 지급했지만 차후 소송을 제기한다 하더라도 수수료 상한고시 (4.9%) 수준으로 판결이 나올 것이라고 낙관했었으나 2006년 12월 14일 제1차 약정수수 료 지급청구소송 1심에서 정부가 완전히 패소하는 결과가 나왔다. 재판부의 판결요지는 수수료 고시에 대한 강행 법규성을 부인한 것으로 KLS는 국민은행의 관리 감독을 받을 뿐 복권위원회의 관리 감독하에 있지 않으며 수수료 상한 고시는 국민은행에 대한 업무 지침이거나 단속규정일 뿐 사법상 계약의 효력까지 부인하는 효력규정이 아닌 것으로 판 단한 것이다. 제1차 약정수수료 반환청구소송 패소의 여파는 지대하였다. 3.144%로 감액지급하면서 2007년 12월 2일까지의 9.523%와의 차액 원금만 5,997억 원이고 해당기간 동안의 이자 (6%)를 감안할 경우 완전 패소시 KLS측에 지급해야할 비용이 무려 7,832억 원이나 되었 다. 이에 따라 소송대리인을 교체하는 한편, 만약 발생할 완전 패소에 대비하여 복권기금 에 2008년부터 2010년까지 3년간 매년 2,611억 원씩 총 7,832억 원의 우발손실충담금을 적립하게 되었다. 아울러, 1차 소송에 대한 패소원인 분석 및 추가논리 제출 등의 노력을 통해 2007년 1월 30일 청구한 제2차 약정수수료 반환청구소송 제1심에서 4.9%로 지급하는 것이 타당하다는 취지로 2007년 7월 25일 정부 일부 승소판결이 나오고, 이어서 2008년 5월 22일 제1차 약 정수수료 반환청구소송 제2심에도 4.9%로 지급하는 것으로 정부 일부 승소판결이 나왔다. 98
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 2. 복권정책 추진 최종적으로 2011년 6월 24일 제1차 약정수수료 반환청구소송 3심 대법원에서 2심판결 을 그대로 유지하는 것으로 판결하였다. 형식적으로는 정부가 일부 승소이긴 하나 당초 9.523%의 수수료를 지급하던 것을 4.9%의 인하협상 무산에 따라 추가 협상 및 소송제기 가능성까지 고려하여 3.144%로 감액지급했던 것으로 4.9%의 판결은 실질적으로 정부가 승소한 것이라 할 수 있다. 대법원 판결 이후 KLS측에서 홈페이지에 공지 79) 한 내용을 살펴보면 정부가 승소한 것 으로 유추할 수 있으며 복권위원회에서 KLS측의 주장에 대한 반박 자료 뿐만 아니라 승소 논리를 발굴하여 법원측에 지속적으로 자료를 제출함으로써 어렵게 이끌어낸 결과이다. 표 47 소송기간 중 제출한 반박자료 내역 일자별 추진내용 주요내용 2008.9.5 2008.10.1 상대측 주장 반박 상대측 주장 반박 2009.3.2 추가 승소논리 2009.3.2 상대측 주장 반박 2009.4.30 추가 승소논리 2009.8.4 2009.8.24 상대측 주장 반박자료 상대측 주장 반박자료 2010.12.17 추가 승소논리 2011.1.20 추가 승소논리 계약수수료 조정은 여하한 경우도 불가하다는 상대측 주장에 대해 고시가격 이 변동되는 경우 수수료 조정이 가능하다는 취지 사정변경의 원칙, 신의칙에 기하여 계약상의 수수료율을 적정한 범위로 수정 할 수 있다는 취지 4.9%로 수수료를 지급할 경우 원고가 계약기간 동안 받는 통상 수수료는 막 대한 수익이 발생하여 문제가 있다는 취지 수수료를 조정할 수 없다는 상대방 주장에 대해 사정변경 원칙, 신의칙에 기 하여 계약 수수료율을 적정한 범위로 조정할 수 있다는 반박논리 제출 복권법 등 법령 정부고시에 따른 규제수수료가 변동된 경우에 수수료율은 조 정할 수 있다는 취지 미지급 수수료가 원고에게 지급되지 않고 복권기금으로 들어올 경우 공익을 저해한다는 상대측 주장에 대한 반박 논리 제출 계약의 일부해지, 쌍방동기의 착오 또는 사정변경의 원칙에 의한 계약의 일부 해지는 문제가 있다는 상대방 주장에 대해 고시효력규정을 인정할 필요가 있 다는 취지 원고가 사업자선정 평가기준을 불법적으로 확보하여 원고의 사업자선정 자체 가 위법이므로 계약은 무효라는 취지 위탁수수료 조정의 근거에 대한 주택건설촉진법시행규칙 이 대국민 구속력을 갖는 것으로 판단된다는 취지 79) 2011년 6월 24일 대법원은 약정수수료 청구소송에 대해 8년여에 걸친 심리 끝에 복권위원회의 손을 들어주는 최종적인 판결을 내렸습니다. 이러한 대법원의 판단은 법과 규칙을 지키면서 이 땅에 법과 정의가 존재한다는 굳은 믿음을 가지고 살아온 저로서 는 받아들이기 어려운 결과였으며, 대법원의 최종적인 판결이 내려진 이상 이를 존중하지 않을 수 없는 것이 엄연한 현실입니다. (홈페이지 내용 일부 발췌 인용) 99
PART 02 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제2장 복권정책 추진 참고로 약정수수료 반환청구소송의 쟁점은 계약서 조항상 수수료율을 조정할 수 있는 근거가 무엇인가에 있었다. 1차분 2심과 2차분 1심의 4.9% 정부 일부 승소 판결에서 조정 할 수 있는 근거는 다소 차이가 있었다. 2차분 1심은 계약서 제30조 제1항 80) 상 최고한도 고시의 제정은 복권발행 관계법령의 제정 개정 폐지 및 기타 정부부처의 정책변경 등 에 해당함이 명백하다고 판단하였으나, 1차분 2심에서는 계약서 제29조 제3항 81) 을 수수 료를 조정할 수 있는 근거 조항으로 판시하고 동 조항은 9.523% 고정수수료율로 채택하 면서 복권법령의 제 개정, 정부정책의 변경이 있을 경우 대비하여 만든 조정 조항으로서 KLS측에서 주장하는 상호협의 에 대해서도 조정에 이르지 못할 경우 종래의 계약대로 이행한다면, 조항 존재 이유가 없을 것이라고 판시하였다. 약정수수료 반환청구소송 종결에 따라 그동안 소송패소에 대비하여 적립해온 7,832억 원의 우발손실충담금에서 수수료율 4.9%와 3.144%의 차액 등 소송비용 2,020억 원을 지 급하고 KLS측과 진행 중인 손해배상소송에 따른 추가 소요비용을 공제하여 총 5,642억 원의 잔여액이 발생하였다. 소송잔여액의 사용방안이 구체화될 때까지 정부의 재정건전 성 제고 등을 위해 공공자금관리기금에 예탁 중이다. 약정수수료 반환청구소송의 승소 의의로서 복권위원회는 복권사업자 등에 지급되는 제비용이 과도하거나 과도할 우려가 있는 경우 복권 및 복권기금법 제11조 82) 에 근거하 여 제한이 가능하며, 이는 계약자유 원칙에 따라 수수료 등을 정부와 상호합의하에 계약 80) 계약서 제30조(계약의 전부 또는 일부의 해제 해지) 1 갑 은 다음 각호의 경우에 본 계약을 중도에 전부 또는 일부를 해제 또는 해지 할 수 있다. 1. ~ 4. (생 략) 5. 법령이나 정부정책 변경 등 다음 각목에 해당하는 불가피한 사정에 의하여 온라인 연합복권을 중단할 사유가 발생할 경우 가. 복권발행 관계법령의 제정 개정 폐지 나. 갑 과 온라인연합복권 발행기관간 체결한 계약의 변경 해지 다. 기타 정부부처의 정책변경 등 81) 계약서 제29조(용역대가의 지급) 1 갑 은 을 에게 시스템구축 및 운영용역 제공에 대한 대가로 갑 의 온라인연합복권 매회 매출액의 9.523%(부가가치세 포함)에 해당하는 금액을 수수료로 을 에게 지급하기로 한다. 2 (생 략) 3 제1항의 수수료는 계약기간에도 불구하고 다음 각호와 같은 경우에는 갑 과 을 이 상호협의하여 조정할 수 있다. 단. 증감되 는 금액이 종전 수수료의 100분의 5에 해당하는 금액 이하이면 조정하지 아니하기로 한다. 1. 관계법령에 의한 통제가격, 정부등의 규제가격, 인 허가 또는 고시가격, 세법 등이 변동된 때 2. 갑 의 요청에 따라 을 이 제공하여야 할 용역의 범위가 변경되어 수수료의 증감이 불가피한 때 82) 복권 및 복권기금법 제11조(수수료의 최고한도 고시) 복권위원회는 복권발행업무의 위탁 재위탁에 따른 수수료와 복권발매시스 템(온라인복권을 발매하기 위한 시스템만을 말한다)의 운용 및 복권 판매 수수료의 최고한도를 정하여 고시할 수 있다. 이 경우 복권의 종류별로 형평을 고려하여야 한다. 100
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 2. 복권정책 추진 을 체결했다 하더라도 법령에 근거하여 정부가 고시가격 또는 상한가격을 정하여 통제하 는 경우 정부통제가격에 따라야 한다는 원칙이 분명하게 성립되었다. 또한, 5,642억 원 의 잔여액 발생으로 동 자금을 활용하여 복권기금 지원 취지에 맞는 저소득 취약계층 및 사회적 약자에 대한 추가 지원이 가능할 수 있게 되었다. 표 48 우발손실충당금 적립 및 사용내역 (단위: 억 원) 구 분 주요 내역 금 액 비고 적 립(A) 손실충당금 7,832 2008년~2010년 적립 1차 소송 공탁금(2008년) 57 KLS 지급 2차 소송 공탁금(2008년) 1,439 KLS 지급 사 용(B) 변호사 소송비용 등(2008년) 14 성공 보수금 등 3차분 수수료 차액 등(2011년) 510 KLS 지급 손배소송관련 비용 사용예정액 170 KLS, 국민은행, 한영회계법인 <합 계> 2,190 A - B 5,642 한편, 2012년 6월 25일 KLS에서 2002년 국민은행과 온라인복권시스템 운용계약 83) 이 2002년 12월 2일부터 2009년 12월 1일까지 7년간임에도 불구하고 복권위원회에서 이를 인정하지 않고 2007년 12월 2일 임의로 계약을 해지하여 2년간 손해가 발생했다는 취지 로 정부와 국민은행을 상대로 손해배상청구소송을 제기함에 따라 소송적립금 잔여액 사 용을 당분간 유보하기로 하였다. 2-2. 부당 수수료 이익 환수추진을 위한 손해배상청구소송 2004년 감사원에서는 로또복권의 수수료 과다책정 특혜논란 등 로또복권 도입과정에 서의 문제점을 규명하고자 복권위원회 등 20개 기관 및 단체(중앙행정기관 10개, 지방자 83) 온라인복권 운영기관인 국민은행과 당시 온라인복권 연합발행기관(건교부 등 7개 기관)간의 계약기간은 5년이었으나, 국민은행 과 KLS 간 온라인복권시스템 운용 계약기간은 수수료 절감 차원에서 7년간 계약하도록 연합발행기관 협의회에서 심의 결정함. 즉, 영화회계법인 컨설팅에서 계약기간을 5년으로 하는 경우 시스템사업자 적정수수료율이 13.34%, 7년으로 하는 경우 11.24% 로 결과가 도출됨. 101
PART 02 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제2장 복권정책 추진 치단체 1개, 복권수탁사업자 9개)를 대상으로 감사를 실시하였다. 감사원 감사과정 84) 에서 당시 수탁사업자인 국민은행과 컨설팅 용역 수행기관인 한영 회계법인, KLS가 사전 공모 85) 내지 묵인을 통해 KLS가 높은 수수료율에 시스템사업자 로 선정되도록 함으로써 수수료를 과다지급하고 복권기금 손실을 초래했다는 결론 하에 우선 국민은행 복권사업팀장 OOO, 한영회계법인 OOO, KLS OOO 등 3명을 업무상 배임 및 위계에 의한 공무집행 방해 등의 혐의로 2005년 8월 19일 검찰에 수사를 요청하게 되 었고, 검찰에서는 이를 토대로 2006년 2월 16일 정식 기소하게 되었다. 이에 대해 1심은 국민은행 OOO은 배임으로 유죄, 한영회계법인 OOO, KLS OOO는 업무방해죄에 해당되 나 공소시효가 경과하여 처벌이 불가하다는 판결하였다. 반면, 2심(2009.1.8) 및 3심 (2009.6.25)에서는 1심 판결과 달리 불법행위에 대한 증거 불충분 등으로 무죄가 선고되 었다. 또한, 복권위원회에는 KLS가 고율의 수수료율인 9.523%에 온라인복권시스템 사업자 로 부당 선정됨으로써 동 업체가 수취한 과다 수수료 이득분에 대한 손해배상 청구 등이 필요하다는 감사결과에 따라 온라인복권 사업시작일인 2002년 12월 2일부터 수수료율 상한고시 시점인 2004년 4월 29일까지 9.523%로 지급한 수수료와 적정수수료인 3.144% 의 차액인 3,208억 원을 국민은행 복권사업팀장 OOO, 한영회계법인 OOO, KLS OOO를 피고로 하여 손해배상청구소송을 2006년 8월 31일 제기하였다. 2009년 4월 23일 손해배상청구소송 1심에서 불법행위에 대한 증거가 불충분하며 손해 액과의 인과관계를 인정하기 어렵다는 이유로 청구를 기각하였으며, 이는 판결 직전의 형사소송 2심에서의 무죄 판결(2009.1.8)이 불리하게 작용한 결과로 판단된다. 이에 따 라 복권위원회에서는 형사소송 패소를 감안하여 1심 불법성 논리에서 과실(부주의 등)에 의한 손해논리를 개발하고 사실입증 노력 강화에 주력하였다. 특히, 불법공모(파워포인 84) 감사기간 : 자료분석 및 예비조사(2004.7.12.~9.10), 1차 현장확인 감사(2004.10.5~10.13), 2차 현장확인 감사(204.10.18~ 11.12), 내부검토 및 감사위원회 의결(2004.11.15~2005.12.29) 85) 감사원에서 포착한 불법공모 인식상황 : 1국민은행이 영화회계법인으로 하여금 로또복권사업 컨설팅 용역을 수행하도록 하면 서 영화회계법인이 KLS가 제공한 자료에 근거하여 KLS가 높은 수수료율로 사업자가 선정되도록 용역결과를 제시했는데도 불구 하고 이를 묵인 방조했다는 것 2 이의 증거로 KLS 임원 아들 명의로 설정된 자택의 검퓨터와 임원 명의로 설정된 회사 내 컴퓨터 파워포인트 파일이 영화회계법인이 작성한 제안요청서 및 사업자선정 핵심자료인 평가기준(안) 파워포인트 서식과 일 치했다는 것임. 102
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 2. 복권정책 추진 트 파일공유) 증거에 대해서는 전산전문가인 고려대학교 교수까지 증인으로 채택 하여 KLS측 파워포인트(제안서)와 한영회계법인 측의 파워포인트(제안요청서 및 평가기 준자료)가 동일 86) 하다는 취지로 법정에서 설명했으나 복잡한 기술적 내용에 대해 재판부 를 설득시키기에는 한계가 있었다. 결국 2012년 12월 15일 3심인 대법원에서 복권위원회 의 손을 들어주지 않게 되어 부당한 수수료 수익을 환수하기 위한 수년간의 노력은 무산 되게 되었다. 다만, 복권위원회에서는 KLS, 국민은행, 한영회계법인의 불법 과실로 필요 이상의 수 수료율(9.523%)이 책정되어 정부의 공익자금 조성에 손해를 끼쳤다고 보아 이에 상응하는 배상을 청구하는 것이라 할 수 있으나 다른 한편으로는 당시 진행 중인 7,832억 원 규모의 약정수수료 반환청구소송과 밀접하게 연관되어 있어서 7,832억 원의 수수료를 방어하기 위한 일종의 쌍둥이 소송이라고 할 수 있다. 손해배상청구소송에 적극 대응하지 않을 경우 관련자들의 과실 불법공모가 없었던 것으로 인정하는 결과가 초래되어 약정수수료 반환 청구소송 판결에 부정적인 영향을 미칠 가능성이 매우 높은 상황으로 결과적으로 손해배 상청구소송에서 형식적으로 정부가 패소는 했지만 약정수수료 반환청구소송에 승소하는 견인차 역할을 수행해왔던 관계로 완전한 패소라고 단정할 수는 없다. 2-3. 계약기간 불일치에 따른 손해배상청구소송 대응 2002년 12월 2일 제1기 온라인복권 사업이 시작될 당시의 계약체계는 온라인복권발행 협의회왕 국민은행 간 5년, 또 국민은행과 KSL 간 7년의 계약체계였다. 2002년 12월 2일 부터 2007년 12월 1일까지 협의회와 국민은행간의 사업운영계약이었으며, 국민은행과 KLS간 온라인복권시스템 운용계약은 2002년 12월 2일부터 2009년 12월 1일로 2년간의 계약기간 불일치가 있었다. 기간 불일치 사유는 온라인복권발행협의회가 국민은행의 사 업운영기간이 5년임에도 온라인복권시스템 운용 수수료를 절감하자는 취지에서 국민은 행과 KLS간의 온라인복권 시스템 운용기간 계약을 7년으로 승인하게 된데 기인한다. 86) 제안요청서와 제안서 및 제안평가서 파일이 동일하다는 것은 시험출제자와 시험응시자가 같은 사람이라는 의미로 본인이 시험 문제를 만들고 답안을 제출한 것임. 103
PART 02 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제2장 복권정책 추진 2004년 4월 1일 복권 및 복권기금법 제정 시행 이후 복권위원회에서는 온라인복권 사 업의 효율성을 높이기 위하여 사업운영과 온라인복권시스템 운영 을 통합하기로 결정함 에 따라 2007년 12월 2일부터 시작한 제2기 사업자는 별도의 온랑니복권시스템 운영사업 자없이 단일의 사업자가 모든 업무를 담당하게 되었다. 계약기간 불일치에 따른 손해배상청구소송은 제1기 온라인복권 시스템운영 계약자인 KLS측에서 당초 7년의 계약과 달리 5년만 사업을 운영하게 되어 2년 간의 손해가 발생했 다는 취지로 정부와 국민은행을 상대로 2012년 6월 25일 소송을 제기한 사항이다. 손해 배상 청규모는 2007년 12월 2일부터 2009년 12월 1일까지 시스템 운영계약을 통해 얻을 수 있었던 용역대금 상당의 손해로서 우선 10억 원을 청구하고 정확한 손해규모는 차우 용역 등을 산정하여 변경하겠다는 내용이다. 현재, 1심이 진행 중이며 만약 소송에 패소하는 경우 상당금액의 복권기금 손실이 예상 될 수 있으므로 승소를 위해 최선을 다하고 있다. <표 49>은 온라인복권 시스템 운용수수료 관련 소송 현황을 정리한 것이다. 표 49 온라인복권 시스템 운용수수료 관련 소송 현황표 구분 소의 대상 진행경과 판결 개요 헌법소원 수수료 한도를 고시로 정 할 수 있도록 한 복권법 11조 및 수수료를 제한한 복권위 고시의 위헌여부 04.5.28 소 제기 08.4.24 각하선고 복권위 고시가 용역계약 수수료 조정사유에 해당 되는지 여부는 민사소송 을 담당하는 법원이 판단할 사항이므로 헌법재판소 판단대상이 아님 KLS 제기 행정소송 (수수료 최고한도 고시취소) 수수료 한도를 낮춘 고시 취소(2007두24012) 04.7.22 소송 제기 06.10.25 1심 각하 07.10.25 2심 기각 09.7.23 상고 기각 KLS는 국민은행과 계약을 맺었으므로 복권위원회 고 시와 직접적인 이해관계 가 없어 원고 적격 불인정 민사소송 (약정수수료 반환청구소송) 04.5월분 수수료 차액 195억 원(1차) (2008다44368) 04.7.22 소송 제기 06.12.14 1심 KLS 승소 08.5.20 2심 정부일부승소 11.6.24 3심 정부일부승소 파기환송 종결 1심(약정수수료 9.523% 지급) 2심(고시수수료 4.9% 지급) 3심(고시수수료 4.9% 지급, 단, 04.4.25-5.1일분 수 수료 파기환송으로 9.523% 확정) 104
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 2. 복권정책 추진 구분 소의 대상 진행경과 판결 개요 04.6~ 06.12월분 수수료 차액 4,458억 원(2차) (2008나81249) 1.30 소송제기 07.7.25 1심 정부일부승소 11.10.4 항소기각 수수료 4.9% 확정 07년분 수수료 차액 1,343억 원(3차) (2008가합60273) 08.6.24 소송제기 11.8.12 1심 정부일부승소 수수료 4.9% 확정 손해배상 소송 계약기간 불일치에 따른 손해배상 청구 (2012가합519437) * 정부-국민은행(5년계약), 국민은행-KLS(7년계약) 12.6.25 소송제기 진행 중 정부 제기 형사소송 (특정경제범죄 가중처벌등에 관한법률위반, 배임) 손해배상 청구소송 국민은행 복권사업팀장 (이 ) : 배임 회계법인(오 ), KLS 임원(박 ) 업무방해 (2008노179) 불법행위에 따른 기금 손해액 청구 * 복권발매일( 02.12.2)로부터 고시일( 04.4.29)까지 지급 한 9.523%와 3.144%의 수수료율 차액분=3,208 억 원(2010다86891) 06.2.16 소송제기 07.12.28 1심(이 징역 4년, 나머지무죄) 09.1.8 2심(3인 무죄, 입찰방해죄 인정) 09.6.25 3심(3인 무죄) 06.8.31 소송제기 09.4.23 1심 정부패소 10.9.29 2심 정부패소 12.11.15 3심 정부패소 1심(국민은행직원 배임, 회계법인 대표와 KLS임원 은 업무방해이나 공소시 효초과로 처벌불가) 2심(불법행위에 대한 증 거 불충분. 단, 회계법인 KLS간 입찰방해죄 인정) 3심(2심 판결 유지) 1심(위법행위와 손해액 간 의 인과관계 불인정) 2심(불법 공모, 계약 불이 행 및 신의성실위반 등에 따른 손해발생 입증 불충 분) 3심(2심 판결 유지) 105
PART 02 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제2장 복권정책 추진 2-4. 복권 위탁사업자 통합 추진 현재의 복권발행 사업관리체계는 정부기관인 복권위원회가 복권의 발행 판매 관리에 대해 복권발행기관으로서의 지위와 권한을 가지고, 이를 수탁사업자에게 위탁하도록 하 고 있다. 2013년 12월 2일부터 (주)나눔로또에서 복권 및 복권기금법 에서 정하고 있는 모든 종류의 복권에 대한 위탁업무를 수행하고 있다. 2004년 4월 1일 복권 및 복권기금법 제정 시행 전의 복권발행은 정부의 위탁 발행, 자치단체의 위탁 발행, 공법인의 직접 발행, 공법인의 위탁 발행 등 발행체계가 복잡 다기하여 차별성 없는 유사중복의 복권상품이 난립되고 과도한 유통비용 발생 등 비효율 성 문제가 지속되어 왔다. 표 50 복권 및 복권기금법 제정 전 복권발행기관 및 수탁기관 현황 구분 복권종류 법적근거 복권발행기관 수탁사업자 정부기관 주택복권 주택법 건설교통부장관 국민은행 기술복권 기술개발촉진법 과학기술부장관 과학문화재단 지 자 체 자치복권 지방재정법 시 도 자치단체 지방재정공제회 관광복권 제주국제자유도시특별법 제주특별자치도 인터넷사업자 체육복권 국민체육진흥법 국민체육진흥공단 없 음 기업복권 중소기업 진흥 및 제품구매 촉진에 관한 법률 중소기업진흥공단 없 음 공법인 복지복권 근로자복지기본법 근로복지공단 인터넷사업자 녹색복권 산림법 산림조합중앙회 인터넷사업자 보훈복권 한국보훈복지의료공단법 한국보훈의료공단 없 음 엔젤복권 사회복지공동모금회법 사회복지공동모금회 인터넷사업자 공 동 로또복권 10개 법률에 근거 10개발행기관 연합 국민은행 이에 따라 복권발행사업의 효율성과 투명성을 확보하기 위해서는 복권발행체계를 통 합하는 것이 필요했으며, 통합발행기관으로 공단 형태 등이 논의가 되었다. 그러나 기존 발행기관의 반발 없이 신속하고 효율적인 통합을 위해서는 통합발행기관을 정부기관(복 권위원회)으로 정하고 기존의 발행기관은 위탁기관으로 전환하는 것이 가장 합리적인 대 106
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 2. 복권정책 추진 안으로 선택되었다. 다만, 종전 발행기관이 복권위원회의 위탁사업자로서의 법적 지위는 위탁계약기간이 명시되어 있는 온라인복권 위탁기관(국민은행)을 제외하고 복권 및 복 권기금법 부칙에서 2009년 3월 31일까지만 인정하도록 하였다. 복권위원회는 2009년 3월 31일 위탁사업자의 법적지위 인정기간 만료를 앞두고 복권 발행업무를 통합하고자 하는 복권 및 복권기금법 제정 취지에 부합할 수 있도록 복권사 업의 경제적 효율성과 관리의 용이성 측면을 고려하여 위탁사업 통합작업을 본격 추진하 였다. 먼저, 인쇄복권과 전자복권별로 별도 운영되어온 인쇄복권과 전자복권의 위탁사업자 를 2008년 12월 15일 제44차 복권위원회 심의 의결을 거쳐 2009년 4월 1일자로 통합하 였다. 기존 인쇄 전자복권 업무를 위탁받고 있는 9개 기관을 대상으로 지명경쟁입찰을 실시하여 1개 수탁사업자를 선정하는 한편, 위탁기간 만료일을 온라인복권 위탁사업 만 료일과 동일한 2012년 12월 1일로 일치시켜 차기에는 온라인복권사업과 통합할 수 있는 기반을 만들었다. 두 번째로, 전자복권 재수탁사업자도 2009년 12월 31일 사업기간 종료에 따라 재수탁 사업자를 7개에서 3개로 축소하는 한편, 발행과 판매가 인터넷을 통해 진행되는 전자복 권의 특수성을 감안하여 복권사업의 보안성과 신뢰성이 담보될 수 있도록 발행부문은 수 탁기관이 담당하고 판매부문만 재수탁하도록 하는 전자복권 재수탁방안 을 2009년 8월 26일 복권위원회 심의 의결을 거쳐 2010년 1월 1일자로 시행하였다. 이를 계기로 온라인 복권과 인쇄복권, 전자복권 위탁사업 및 재위탁사업의 사업기간을 2012년 12월 1일자로 모두 일치시킴으로써 인쇄 전자 온라인 등 모든 복권위탁사업을 하나로 통합할 수 있는 기반을 마련하였다. 107
PART 02 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제2장 복권정책 추진 그림 3 복권위탁사업 체계 변천 현황 마지막으로, 위탁사업 통합을 위해 그동안 추진한 정책의 일관성을 유지하고 통합에 따른 위탁비용 절감효과 등을 고려하여 차기에는 인쇄 전자 온라인복권 등 모든 위탁사 업을 통합하기로 2012년 3월 14일 복권위원회 심의 의결을 거쳐 최종 결정하였다. 다만, 통합 시기는 당시 개발 중이었던 국산화 온라인복권시스템을 차기 통합수탁사업자가 사 용할 수 있도록 국산화시스템의 안정성 테스트 필요기간을 감안하여 1년 범위 내에서 기 존의 위탁사업 계약기간을 연장하도록 함에 따라 2013년 중 통합위탁사업자를 선정하도 록 하였다. 이에 따라 2013년 7월 3일 입찰공고 등의 관련 절차를 거쳐 조달청 주관으로 2013년 8월 14일 우선협상대상자에 (주)나눔로또 컨소시엄을 선정하였다. 이후 우선협상 기간을 거쳐 2013년 9월 3일 우선협상대상자인 (주)나눔로또과 통합복권사업 위 수탁계 약을 체결하였다. 위탁사업의 통합은 비용절감 등 효율성이 있는 반면, 복권사업 참여인력의 감축 뿐만 아니라 유통단계, 전자복권 판매사 등의 구조조정이 수반될 수밖에 없어 통합과정에서 상당부분의 마찰이 불가피 했었으나, 복권정책 수행의 일관성과 기금조성의 효율성 등을 위해서는 단일 수탁사업체계가 필요하며 이의 취지를 감안하여 미리 복권위원회에서 통 합위탁사업을 의결한 것이라 할 수 있다. 108
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 2. 복권정책 추진 2-5. 복권 공법인 설립 추진 복권의 발행 판매 관리 등 집행업무를 담당하는 복권 공법인은 복권 및 복권기금법 제정 시 복권사업의 공익성 측면에서 복권관리공단 설립안이 논의된 바 있고, 복권위원회 가 국무총리실 소속하에도 복권발행 등 집행업무가 총리실 성격과 맞지 않는다는 취지로 공법인 설립이 검토된 바 있으나 정책 의제화 되지는 않았다. 공법인 설립의 본격 논의는 2008년 국회 기획재정위원회의 예산 결산 심사 및 국정감 사에서 전문성이 요구되는 복권업무의 특성을 고려하여 공무원이 직접 발행업무를 관장 하는 것은 부적절하므로 전문공법인의 설립이 필요하다는 지적이 계기가 되었다. 현재의 위탁제도는 복권발행, 당첨구조 변경, 상품 신설 등 대다수 업무가 전문성이 부족한 정부 의 승인을 거쳐 시행됨으로써 복권사업 운영과정에 문제가 발생할 경우 그 책임소재가 불분명하다는 취지였다. 국회의 공법인 설립 필요성 지적에 따라 복권정책과 집행(발행사업)을 분리하여 복권 의 발행 판매 관리 등 집행업무는 공법인이 담당하도록 하는 복권사업 발전방안 을 2008년 10월 14일 복권위원회에서 논의하였으나 공법인 설립에 따른 비용 편익 분석을 필요로 하고 구조조정과도 연계될 수 있어 신중한 판단이 필요하다는 의견으로 추진이 보류되었다. 이는 기존의 위탁제도 운영에 따른 문제점을 좀 더 구체적으로 분석하여 제 시하지 못하고, 공법인 설립의 필요성도 국회에서 제기한 전문성을 강화해야 한다는 취지 의 원론적인 입장만 견지함에 따라 복권위원회 대부분 위원들에게 공감을 얻지 못한 것이 보류의 주원인으로 분석할 수 있다. 공법인 설립방안 보류를 계기로 해외의 복권사업 운영사례, 공법인 설립에 따른 비용 효과 분석, 유통구조 개편분석 등 각종 용역을 통해 공법인 설립 추진을 위한 사전 검토작 업을 추진하였다. 우선, 세계 각국의 복권사업유형은 (i)정부직영, (ii)공공법인 운영 (iii) 허가제 형태로 구분되며, 대다수 국가에서 복권이 지니는 공공적 특성으로 정부 또는 공 공법인이 복권사업을 독점 운영하고 있으며, 이중 80% 정도는 공법인 방식을 채택하고 있다는 측면에서 우리의 경우도 이를 고려할 필요가 있다. 둘째로, 민간부문에 복권사업을 일정기간(예: 5년) 위탁하는 현행 제도의 운영 사례를 109
PART 02 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제2장 복권정책 추진 보면, 복권사업 수탁을 높은 수익모델로 인식하여 민간부문에서의 기대 이익이 높은 측면 이 있으며, 복권사업을 일정기간(통상 5년) 배타적으로 위탁함에 따라 탈락 시에는 장기 간 사업 참여가 곤란하다는 특성으로 사업자 선정 시마다 특혜시비 소송 의혹제기 87) 등 과열현상이 발생했다는 점이다. 민간위탁제도가 존치하는 한 사업자선정 시의 과열현상 은 불가피할 수밖에 없으므로 이러한 과정에서 복권의 신뢰저하는 물론 공공성도 훼손될 가능성도 없지 않아 공익재원 조성이 주목적인 복권사업은 해외사례와 같이 사업운영도 공공성을 보다 강화할 필요가 있다고 할 수 있다. 셋째, 복권사업 운영은 500여 억 원의 초기 자본투자비와 매년 600억 원 이상의 운영 비가 투입되는 일종의 대규모 장치사업으로서 일정기간(예:5년)마다 사업자를 공모하여 교체해야 하는 공모방식의 위탁제도 특성상 일정부분 기존사업자의 장비와 기술, 노하우 를 모두 폐기해야 하는 등 국가적인 자원 낭비소지도 발생할 수 있다는 점이다. 마지막으로 세계 복권 게임솔루션, 단말기 등의 공급은 Intralot(그리스), G-Tech(미 국), SG(미국) 등 3개 업체가 약 80%를 점유하는 과점체제로서 우리나라의 IT 기술력 수 준 등을 감안할 경우 복권시스템의 기술력 확보를 통해 국내 복권시장 공급 뿐만 아니라 수출산업화 기회로 활용할 필요가 있으나 단기위탁 민간기업이 기술개발 등을 주도하기 에는 한계가 있다. 이에 체계적인 기술축적을 통해 해외시장 진출을 위해서는 영속성이 보장된 일정기관, 즉 공법인이 복권사업을 담당하는 것이 가장 적절하다는 측면이 있다. 이러한 여러가지 분석 검토에도 불구하고, 공법인 설립은 10년 이상 유지해온 민간의 영역이 공공부문으로 전환되는 것으로 공공기관의 비효율성에 대한 비판, 국민정서 등을 감안할 경우 타당하지 않다는 의견도 비등하여 공법인 추진은 결국 보류되었다. 따라서 향후 공법인 설립은 공공기관의 구조적인 비효율성 문제를 차단하는 확실한 담보장치를 마련하면서 추진할 필요성이 있다. 87) 온라인(로또)복권 제1기사업 수수료 청구소송 제기( 04년), 온라인복권 제2기 사업자선정 특혜 논란 제기( 08년), 온라인복권 당첨조작 의혹 등으로 감사원 감사( 09년) 110
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 2. 복권정책 추진 2-6. 인쇄복권 활성화 대책 등 복권시장 균형발전 추진 2013년 말 기준으로 우리나라의 복권시장은 온라인복권이 전체매출의 약 92.5%를 차 지하여 온라인복권 중심의 편중된 양상을 보이고 있다. 이는 2002년부터 온라인복권의 도입에 따른 영향으로 분석되지만 세계 각국의 복권시장과 비교할 경우 매우 기형적인 형태이다. 표 51 국내 및 해외복권시장의 인쇄복권 점유율 추이 (단위: %) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 국내시장 86.7 8.4 4.6 3.8 3.4 2.2 2.6 2.4 2.5 8.1 9.3 6.5 해외시장 36.7 37.7 35.2 36.0 36.9 39.0 40.5 36.3 35.8 36.3 36.0 38.0 자료: La Fleur s 2014 World Lottery Almanac 인쇄복권의 경우 시장점유율이 로또복권 도입으로 2002년 86.7%에서 2013년 6.5%로 대폭 하락한 반면, 동 기간 중 세계복권시장은 2008년까지 약간 증가 추세를 보였으나 대체로 36%-40%대의 일관적인 모습을 보이고 있다. 온라인복권에 지나치게 편중된 우 리나라의 복권시장은 자칫 온라인복권의 성장동력이 떨어지는 경우 복권시장 전체가 장 기 위축될 우려 88) 까지 제기되어 왔다. 예를 들어 2008년 인쇄복권 중 추첨식 인쇄복권의 경우 발행물량에 비해 판매량이 6.6%에 불과하여 마이너스 수익이 발생하는 등 사실상 복권상품으로서 기능이 상실된 상 태로 인쇄복권의 발행 유통 전분야에 걸쳐 매출부진을 개선하기 위한 활성화 대책이 시 급하였다. 88) 로또열풍 등 사행성 논란에 따라 온라인복권 단위당 판매가격을 2,000원에서 1,000원으로 인하하는 등 인위적 시장안정화 조치로 2004년 이후 복권 판매량이 급격히 감소하는 상황으로 2008년에는 소폭 증가하였으나 이는 2회의 당첨금 이월현상에 따른 것으로 전체적으로 감소하는 추세 111
PART 02 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제2장 복권정책 추진 표 52 추첨식 인쇄복권의 발행량 대비 판매율 현황 (단위: 억 원, %) 연 도 2006년 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 발 행 액 2,268 3,276 2,340 2,340 1,170 2,808 3,276 3,276 판매금액 198 217 156 139 76 1,796 2,149 1,225 판 매 율 8.7 6.6 6.6 5.9 6.5 64.0 65.6 37.4 이에 따라 2009년 5월 26일, 제1차 인쇄복권 활성화 대책 으로 인쇄복권의 발행구조, 유통 등 전 분야에 걸친 개선방안을 복권위원회 심의 의결을 거쳐 확정하였다. 주요내용 으로 추첨식 인쇄복권(팝콘복권)은 발행 및 추첨주기를 1주에서 월 2회로 변경하고 인터 넷으로 판매할 수 있도록 하는 등 비용절감을 추진하고, 즉석식 복권은 다양한 상품 개발 을 통해 소비자의 구매 욕구를 충족시키도록 하는 한편, 중 장기적으로 인쇄복권 유통구 조(수탁사업자-지역본부-영업딜러-소매인-소비자)를 단계적으로 축소하여 최종적으로 는 수탁사업자가 소매인을 직접 관리하는 체계로 전환하고자 하였다. 2010년부터 제1차 인쇄복권 활성화 대책 의 일환으로 추첨식 인쇄복권의 추첨주기 변경, 인터넷 판매 등이 시행되었으나 2010년 1~5월 중 매출규모가 전년동기 대비 48.4%나 감소하는 등 판매부진 현상이 오히려 더 심화되었다. 또한 그동안 안정적인 판 매율을 보여 왔던 전자복권도 2010년 수탁사업자 구조조정 등의 영향으로 전년동기 대비 7.9%가 감소하는 등 판매부진 현상이 발생하였다. 표 53 2010년 5월까지 인쇄 및 전자복권 판매동향 (단위: 억 원, %) 구 분 2009년 2010년 전년동기 4월 5월 1~5월 4월 5월 1~5월 대비 증감율 소 계 55 44 258 57 42 254 1.6 인쇄 복권 즉석식 41 33 197 48 38 223 13.2 추첨식 13 11 62 9 4 32 48.4 소 계 38 40 198 20 23 103 47.9 전자 복권 즉석식 14 13 70 9 8 46 33.8 추첨식 25 27 128 10 16 57 55.6 112
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 2. 복권정책 추진 인쇄 및 전자복권의 극심한 매출 부진 타개를 위해 제2차 인쇄복권 활성화 대책 을 2010년 6월 29일 복권위원회 심의 의결을 거쳐 수립하였다. 주요내용으로 우선, 복권 및 복권기금법 개정안에 반영하여 도입 추진 중인 연금식 복권제도를 추첨식 인쇄복권 에 우선 적용하는 한편 둘째, 제1차 활성화대책에서 비용절감을 위해 추진한 월 2회 추첨 주기를 당초 추첨주기인 주 1회로 환원시키고 셋째, 추첨시기를 로또복권과 차별화 될 수 있도록 추첨주기를 일요일에서 수요일로 변경하도록 하였다. 마지막으로 즉석식 인쇄복 권은 당첨금 외에 자동차 등 경품을 추가함으로써 소비자의 관심을 유도하도록 하였다. 제2차 인쇄복권 활성화 대책의 핵심인 연금식 복권 도입은 복권 및 복권기금법 개정 시행일인 2011년 7월 1일부터 연금복권 520 이란 상품으로 정식 발매되었다. 연금복권은 생활안정, 당첨금 상속 등의 장점과 함께 최초로 도입된 연금식 상품이라는 기대감 등이 복합적으로 작용하고 고령화 사회에 대비하여 안정적 노후생활을 준비해야 한다는 사회 적 분위기와도 일치하여 전량 매진되는 등 당초 정책목표인 복권시장 균형발전 측면에서 소기의 성과를 달성하였다. 특히 연금복권 매진에 따른 여타 복권으로의 대체구매 효과 등으로 2011년 중 복권매출이 온라인복권 출시 이후 가장 높은 기록, 전년대비 22.0% 증 가하였다. 2회에 걸쳐 추진한 인쇄복권 활성화 대책의 주요 의의로써 복권매출을 변화시킬 수 있 는 핵심변수는 과거 즉석식 복권, 로또복권 등 신상품 도입 시 매출이 급증한 사례처럼 신상품 출시 당첨구조 변경 등 복권 상품의 시장성에 있다는 점이 다시 한번 입증되었다. 그러나 인쇄복권의 판매액이 2013년의 경우 2012년에 비해 28.6% 급감하는 등 복권 상품의 피로도 현상이 극심하게 나타나고 있어 이에 대한 개선이 시급하다. 또한, 전자복 권의 판매액도 2013년의 경우 2012년에 비해 21.3% 급감하였고, 전체 복권 판매액 대비 1.2%(395억 원)에 불과한 실정이다. 향후 복권시장의 균형발전 및 안정적 성장을 위하여 구매자 수요를 반영한 상품구조 개편이 필요한 상황이라 할 수 있다. 113
PART 02 행운의 복권, 공공의 감동 복 권 백 서 제2장 복권정책 추진 표 54 연도별 복권매출 동향 (단위: 억 원) 연 도 계 온라인복권 인쇄복권 전자복권 2007 23,809 22,677 520 612 ( 8.2) ( 8.3) ( 41.9) (94.3) 2008 23,940 22,784 621 535 (0.6) (0.5) (19.4) ( 12.6) 2009 24,712 23,572 586 554 (3.2) (3.5) ( 6.4) (3.6) 2010 25,255 24,316 625 314 (2.2) (3.2) (7.4) ( 43.3) 2011 30,805 27,783 2,483 539 (22.0) (14.3) (297.9) (71.7) 2012 31,854 28,399 2,952 502 (3.4) (2.2) (18.9) ( 6.9) 2013 32,340 29,896 2,109 395 (1.5) (5.3) ( 28.6) ( 21.3) * ( )는 전년대비 증감율 2-7. 온라인복권 핵심시스템 국산화 추진 온라인복권시스템 국산화는 2008년 발생한 로또복권의 조작의혹 해소과정에서 인트라 롯의 자료 제공 거부로 시스템 검증이 상당기간 지연되는 사태를 계기로 시스템 주권 확 보 차원에서 추진하였다. 온라인복권시스템은 로또복권 발매 및 운영을 위한 핵심 솔루션임에도 온라인복권을 국내에 처음 도입한 2002년부터 외국산 소프트웨어를 사용해왔고, 2007년 제2기 사업도 외국산(그리스 인트라롯사)을 사용함으로써 복권시스템에 대한 접근권한이 없어 사소한 시스템 변경에도 과도한 대가를 요구하고 장애 발생시에는 그리스 본사 직원의 출장으로 해결하느라 신속한 조치가 곤란한 점 등 많은 제약이 있어 왔다. 114
2014 THE KOREA LOTTERY COMMISSION PART 2. 복권정책 추진 그림 4 온라인복권시스템 구성도 온라인복권시스템 개발은 우리의 IT 기술수준을 감안할 경우 충분히 개발이 가능하고, 국산시스템으로 대체할 경우 약 220억 원의 복권사업비용 절감효과 외에 국부유출 방지 효과가 있다는 사전 타당성 조사결과를 토대로 2011년 자체 개발예산을 반영하고 조달청 공개경쟁 입찰을 통해 LGCNS 컨소시엄을 개발사업자로 선정하여 2012년 12월 2일 제3기 사업 적용을 목표로 2011년 4월부터 개발에 착수하여 2012년 10월 개발을 완료하였다. 다만, 시스템의 기술적 안정성을 위해 충분한 테스트 기간 확보가 필요하다는 대 내외 의견에 따라 2012년 3월 14일 복권위원회의 심의 의결을 거쳐 그 개통시기를 당초 계획 일(2012.12.2.)보다 1년 범위 내에서 연장하기로 결정하였다. 이후 2013년 12월 2일부터 제3기 사업에 적용되어 안정화 기간을 거쳐 2014년 현재 원활하게 운영되고 있다. 한편, 국산 온라인복권시스템은 해외수출까지 염두에 두고 다국어 기능, 국제표준 준 수, 확장성 등을 고려하여 개발되었으며 국내 운영노하우 등이 축적될 경우 국내 유관기 업의 해외수출 지원이 효율적으로 이루어질 수 있도록 적극적인 대책이 필요하다. 세계의 115