용역 최종 보고서 입법 분야 청렴성 제고를 위한 부패 실태조사 용역사업 2010.3.14. 책임연구자: 강원택 공동연구자: 전용주,임성학,박경미,조진만
제출문 과제명:입법 분야 청렴성 제고를 위한 부패 실태조사 용역 사업 위 용역과제의 최종보고서를 제출합니다. 2010.3.15. 책임연구자:강원택 공동연구자:전용주,임성학,박경미,조진만 국민권익위원회 위원장 귀하
목차 목차 3 요약문 5 제1장. 연구의 목적 및 개황 I. 연구목적 15 II. 연구활동 17 제2장. 정치인 부패 비리, 사건 분석: 언론보도 내용분석 I. 정치인 부패사건 현황 21 II. 정치인 부패사건의 특징과 유형 26 III. 불법자금의 제공 주체 35 IV. 요약 41 제3장. 입법 로비와 청탁: 심층 인터뷰 분석 1 I. 로비의 성격과 효과에 대한 인식 43 II. 로비와 정치부패 실태 평가 45 III. 로비, 청탁의 목적과 주요 관련 사안 48 IV. 로비 활동의 주체 56 V. 로비의 대상 58 VI. 로비의 시점과 단계 64 VII. 로비의 수단과 방법 66 VIII. 로비 활동에 대한 반응 69-3 -
제4장. 정치자금: 심층 인터뷰 분석 2 I. 현황에 대한 인식 71 II. 정치자금 수입 73 III. 정치자금 지출 80 제5장. 지방정치와 정치자금: 심층 인터뷰 분석 3 I. 현황 83 II. 지방선거 과정에서의 부패 87 III. 지방자치단체 운영과정에서의 부패 96 IV. 지방정치의 부패 구조와 패턴 104 V. 요약 110 제6장. 정책적 제언: 입법 부패의 개선방안 모색 I. 중앙정치 수준에서의 개선방안 113 II. 지방정치 수준에서의 개선방안 116 첨부 1: 인터뷰 질문지 (기본형) 122 첨부 2: 정치 부패 관련 인터뷰 녹취록 124-4 -
요약문 Ⅰ.정치부패 사건의 언론보도 내용분석 정치부패 현상에 대하여 현실적이고 효과적인 사전 사후 통제 장치를 구축하기 위해서는 우 선 그 현상이 어떤 특징을 가지고 있는가에 대한 실증적인 분석이 선행되어야 함.또한 과거 의 부패 현상과는 어떠한 공통점과 차이점을 가지고 있는가에 대한 분석도 필요함. 이를 위하여 국회의원은 제15대(1996년~2000년),제16대(2000년~2004년),제17대(2004년~2008 년),제18대(2008년~현재)에서 발생한 부패 사건들,그리고 지방자치단체장과 지방의회 의원의 경우 민선2기(1998년~2002년),민선3기(2002년~2006년),민선4기(2006년~현재)에 발생한 사건 을 검찰에 의해 기소된 사건들을 중심으로 분석함. 분석자료는 언론보도 기사 로서 한국언론진흥재단에서 구축한 언론 보도자료 데이터베이스를 통하여 중앙 종합일간지 및 지방 종합일간지에 보도된 정치인 관련 부패사건 기사를 검색하 여 획득하였음. 언론보도 내용분석을 통하여 분석한 한국의 정치 부패와 비리는 그간 그 특징과 규모에 있어 서 변화를 보여 온 것이 사실임.특히 국회의원의 경우는 2004년 재17대 이후 부패 사건의 발 생 횟수 면에서 크게 축소되어 왔음.불법 자금의 액수에서도 2004년 이전보다 크게 적어진 것도 사실인 것으로 판단됨. 불법적 금품의 제공 주체에서도 과거에는 기업이 큰 비중을 차지하였으나 2004년 이후 기업 의 불법자금 제공 관련 사건은 거의 발생하지 않고 있음.또한 특정 법안의 제정과 개정을 위한 음성적 로비와 관련한 불법 금품의 수수 사건은 소수인 것으로 보임. 이같은 현상은 2002년 대통령선거에서 보여준 대규모 불법 선거자금 스캔들에 대한 국민적 반감 형성과 기업과 법인의 정치자금 기부를 금지한 2004년 정치자금법 시행의 효과로 볼 수 있을 것으로 생각됨. - 5 -
그럼에도 불구하고 권력을 남용한 이권 개입과 비리 무마,공천헌금 등과 같은 사건들은 여전 히 발생하고 있는 것으로 파악되었으며 이에 대한 제도적 통제장치가 필요할 것으로 판단됨. 한국의 정치부패는 오히려 지방정부 차원에서 광범위하게 확산되어 있는 것으로 보임.특히 기초자치단체장의 부패 비리 사건은 시간에 따라 그 빈도가 증가하고 있는 추세임.또한 비 리 사건 건당 거래된 금품의 평균 액수도 커지고 있는 것이 현실임. 이들은 자신들의 권한인 건축과 지역개발과 관련한 인허가,관급공사 수주,공사 편의 제공, 공무원 인사권 등을 남용하는 등 부패현상에 노출되어 있는 상태임.특히 지역의 중소 건설 업체,재개발업자,납품 및 용역 서비스 업체 등의 이권에 개입,특혜를 주고 그 대가를 받는 형태는 매우 심각한 수준이라고 할 수 있음.또한 공천 헌금 관련 비리도 여전히 발생하고 있는 것으로 판단됨. 지방의회 의원의 경우도 지방자치단체장의 부패 유형과 공통점과 차이점이 있는 것으로 보임. 먼저 공통점으로서 지역 개발과 관련한 조례의 개정,인허가,도시계획 변경 등의 사례에서 부패의 유형을 보여주고 있다는 점은 지방자치단체장의 경우와 크게 다르지 않음.반면 차이 점은 지방의회 의원의 경우 의원간 상호 불법 금품 거래가 일어나고 있다는 점임.예를 들어 의회 의장단 선거에서 동료의원간에 금품을 제공하는 현상이 다수 발생하고 있음. 국회의원의 부패의 경우 선거비용 관련 정치자금법 위반보다는 권력 남용형 비리가 주요한 형태임.따라서 이에 대한 제도적 통제장치가 시급해 보임.우선 현재의 국회의 조직인 윤리 특별위원회 의 권한을 강화하고 그 자정 기능을 활성화시킬 수 있는 방안의 모색이 절실함. 국회의원 부패 방지를 위한 제도적 대안으로서 국회의원 윤리규정의 강화와 그 실효성 확보 가 절실하다고 판단됨.예를 들어 현재 한국 국회가 명문화하고 있는 윤리강령 과 같은 추상 적 형태가 아닌 미국 상원과 하원의 경우와 같이 구체적 윤리 매뉴얼 (ethicsmanual)을 만들 어 시행하는 것도 고려할 수 있을 것임.이에 대한 주기적 교육도 반드시 필요할 것임. 지방정부 부패 방지를 위한 방안은 크게 두 가지로 나눌 수 있을 것임.첫째는 거시적 차원으 로서 정당의 경쟁구도와 관련된 것임.현재의 지방정부는 일 정당이 행정부와 입법부(지방의 회)를 독점하고 있는 구조로서 지방의회의 지방자치단체장 견제 기능과 지방의회 내 자정 기 능이 사실상 무력화된 상태임. - 6 -
따라서 지방자치단체장과 지방의회의 부패 현상을 방지하기 위해서는 지방자치단체 단위 내 에서 정당간 경쟁이 이루어지고 선거결과도 이를 반영할 때,지방자치단체장과 지방의회간 상호 견제 기능과 자정 기능이 자연스럽게 복원될 것이라고 판단됨.그러나 이는 현재의 정 당 정치인과 유권자에 맡겨진 과제라고 할 수 있음. 둘째,지방정부 부패 통제를 위해 미시적 차원의 제도적 방지책을 강구해야 함.2006년 지방 선거까지 지방자치단체장은 선거자금 모금을 위한 후원회를 지정할 수 없었고,따라서 개인 재산이나 불법자금에 의존할 수밖에 없었음.이로 인하여 당선 후 선거자금을 음성적으로 지 원한 지역 기업인들(특히 건설 관련 기업인들)에게 특혜를 주는 방식으로 보상해 줄 수밖에 없었음. 또한 예비후보자는 후원회를 지정할 수 없기 때문에 향후 경선 방식을 통한 공천이 확대될 경우 소요될 자금의 조달과 지출이 여전히 불투명한 상태로 남아 있을 수밖에 없음.이같은 문제는 인지도가 현저히 낮아 후원금 모금이 거의 불가능한 후보자의 경우,그리고 후원회 지정 자체가 여전히 불가능한 지방의회 의원 후보자에게도 해당될 것임. 따라서 정치자금법 상 후원회 지정권자를 확대하는 방안,중앙당과 시도당 후원회를 부활하 여 소속 후보들을 합법적으로 지원할 수 있는 통로를 마련해주는 방안 등을 고려해야 할 것 임. 지방정부가 수행하는 사업이 보다 투명하게 추진될 수 있도록 그와 관련한 사전 사후 부패 통제 장치의 강화와 보완이 이루어져야 할 것임. 사전 통제 장치로서 각종 사업의 인허가, 개발 사업,도시 계획 변경,사업자 선정 등 모든 분야에서의 지방정부의 심의와 결정을 시작 단계부터 전자화,공개화 원칙이 실현될 수 있도록 해야 함. 사후 통제 장치로서 상급 기관의 감사기능 활성화(기초자치단체의 경우 광역자치단체와 행 정안전부의 감사),그리고 자체 감사기구의 독립성 확보를 통한 사후 통제 장치 의 내실화를 기해야 할 것임. - 7 -
지방의회의 부패 통제를 위해서는 국회와 마찬가지로 자정기능의 강화를 위하여 윤리강령 의 구체화와 이에 대한 교육,그리고 윤리특별위원회 의 실질적 기능 활성화를 통한 적발과 처벌의 강화가 이루어져야 할 것임. Ⅱ.입법 로비와 청탁:심층 인터뷰 분석 1 과거와 비교하여 로비와 정치부패의 문제가 상대적으로 많이 개선되었다는 지적도 있었지만 최근에 로비의 형태가 변화되어 가고 있으며,기업의 정치권에 대한 로비는 여전히 존재한다 는 지적이 지배적이었음. 인터뷰를 통하여 한국에서 로비와 정치부패는 다양한 수준과 분야에서 일어나고 있음을 인식 할 수 있었음. 토지/주택/건설 분야:토지용도 변경,각종 개발 또는 재개발 사업 관련 정보 유출과 인허 가,각종 관급 공사의 발주와 수주,대형 국책사업의 선정,하도급업체 선정,수의계약 체결 등의 형태들이 중심을 이루었음. 금융/투자 분야:신규 대출의 승인과 연장,해외 차관 등의 특혜 대부,불법 대출 등의 형 태를 중심으로 이루어짐. 매수/인수/합병:기업과 증권사 등의 인수와 합병의 추진,그리고 이와 같은 인수와 합병의 조건을 둘러싼 특혜 등이 로비와 정치부패의 요인으로 작용하는 것으로 밝혀짐. 세무 분야:세무조사 철회,탈세의 무마,세금의 감면 등을 위한 로비와 정치부패가 일어나 는 특징을 보임. 국방/안보 분야:대형 국책사업의 평가와 선정,그리고 군수품 선정 등과 관련하여 로비와 정치부패가 많이 발생하는 분야로 지적됨. 정책/법안 분야:특정 집단의 이익과 손해가 분명한 정책과 법안과 사회적으로 부적절한 사안에 대한 정책화가 추진될 경우 로비의 가능성이 높음.하지만 대규모 이익집단이나 특 수한 경우를 제외하면 정책/법안 분야 로비는 규모가 상대적으로 크지 않고,상임위원회 차원의 조직적인 로비가 이루어지지 않는 이상 정치인 개인이 영향을 발휘할 수 있는 여지 가 적다고 지적됨. - 8 -
이러한 이유로 각종 조사를 통하여 드러난 정책/법안 분야의 로비와 정치부패의 사례는 다른 분야와 비교하여 상대적으로 많지 않고,로비의 금액도 크지 않은 특징을 보임.그 리고 직접적으로 법안을 발의하는 차원보다는 관련 정보를 제공해주는 차원에서 입법부 패가 일어나는 경우도 많은 특징을 보임. 정책/입법 분야의 로비와 정치부패는 잘 드러나지 않음.대부분 정치자금을 제공한 측에 서의 문제 발생으로 인하여 정치인에 대한 조사가 이루어지는 경우가 많음.과다한 공금 을 횡령한 후 일부만을 정치권 로비에 사용하였을 경우 문제가 됨. 정책/법안 분야의 경우 주로 대규모 협회에서 입법 관련 로비를 많이 함.하지만 협회에 서 입법 로비를 위하여 주는 돈을 정치인이 받는 것은 위험 부담이 많음.또한 협회에 따 라 풀뿌리 형태의 로비도 많이 이루어짐. 의정활동 분야에서는 국정감사 무마와 증인 채택 철회를 중심으로 로비가 일어남.먼저 국 정감사 무마는 국회의원과 보좌관이 국정감사를 준비하는 과정에서 특정 기업에 대한 문제 점을 발견하였을 경우 이를 무마하기 위한 방법으로 이루어는 특징을 보임.이것은 사전에 이와 관련한 정보를 입수한 기업이 선수를 쳐 정치권에 로비를 하는 경우도 있고,이를 빌 미로 국회의원과 보좌관이 기업을 상대로 정치자금을 요구한 두 가지 형태를 보임. 기타 분야와 관련하여 인사 청탁과 관련한 로비와 정치부패의 문제를 들 수 있음.과거와 비교하여 최근에 중앙 수준에서 인사 청탁과 관련한 로비와 정치부패는 상대적으로 적어진 반면 지방 수준에서는 채용과 승진 등의 문제와 관련하여 다양한 로비와 정치부패가 존재 하는 것으로 지적됨. 로비는 개인과 집단의 수준에서 다양하게 이루어질 수 있음.다만 큰 규모의 중요한 로비는 주로 대규모의 기업(공기업 포함)과 협회를 중심으로 이루어지는 특징을 보임. 대기업:대부분 계열사까지 국회 전담팀이 구성되어 있을 정도로 매우 조직적으로 정치권에 로비를 하는 특징을 보임.또한 최근에는 로펌을 활용한 기업의 로비가 활발하게 이루어지 는 특징을 보임.최근 새로운 주체로서 벤처기업이 부각되고 확대된 측면이 있음. 협회:재력을 갖춘 대규모 협회의 경우 기업과 같이 대외협력팀과 같은 전담팀을 구성하여 조직적인 관리를 함.규모가 작고 이해 충돌의 문제로 국회의원들이 알아서 협회의 입장을 잘 대변해주는 경우는 별도의 전담조직이 없는 특징을 보임.특정 이익집단의 경우 관심 분 야에 집중하여 로비를 하는 특징을 보임. - 9 -
개인:개인적인 차원에서 이루어지는 로비는 지방 수준에서 국회의원과 기업인 사이에 이루 어지는 경우가 대부분임.이처럼 개인적인 차원에서 이루어지는 로비는 상대적으로 작은 규 모로 진행되지만 다양한 이해관계에 따른 로비가 진행된다는 특징을 보임. 로비의 경우 일반적으로 개인이나 집단이 주로 이해관계나 특정 사안이 발생한 시점을 전후 로 하여 집중적으로 이루어지는 특징을 보임.그 중에서도 로비의 시점 내지는 단계와 관련 하여 선거와 국정감사는 중요한 영향을 미치는 것으로 나타남. 로비의 수단과 방법과 관련하여 한국의 경우 관계를 중시하는 문화로 인하여 학연/지연/친분 등을 활용한 정치권의 접근과 로비가 일반화되어 있는 특징을 보임. 최근 기업의 신종 로비수단으로는 주식정보 제공,골프장 연회원권 저가 판매,출판기념회 를 통한 정치자금 모금,예금통장을 통한 사례금 수령 등을 들 수 있음. 국회의원이 정치자금과 로비를 받았다고 하더라도 국회 차원의 정책이나 법안 등을 개인이 도와주기는 힘든 측면이 존재함.꾸준한 관리와 고액의 로비를 한 기업이나 인사들에 대해서 는 그 이해관계를 반영해주어야 한다는 일종의 심리적인 부채감을 가지게 됨. I.정치자금:심층 인터뷰 분석 2 불법정치자금의 문제는 제도,문화,규모의 모든 측면에서 과거와 비교하여 많은 개선이 있 었음.특히 노무현 정부시절 2004년 정치관계법 개혁 이후에 많은 진전이 있었음.제도적으 로 정치자금에 회계 투명성이 높아지고 선관위의 감시의 강화와 사법부의 처벌이 강화되어 불법정치자금의 수수나 지출이 어렵게 되었음 많은 부분이 개선되었으나 아직도 불법적 정치자금은 존재하며 선거비용도 초과로 지출되고 있어 이에 대한 개선이 필요함. 2004년 정치자금법 개정으로 정치자금의 수입은 크게 줄었음.부족한 정치자금의 수입을 해 결하기 위하여 공천헌금,출판기념회,기업 사원들의 대리후원 등의 불법,편법 정치자금 모 금이 음성적으로 이루어지고 있음. - 10 -
공천헌금이 정당이나 국회의원의 주요 정치자금의 수입원이 되고 있어 이에 대한 대책이 시급히 마련되어야 함 2004년 정치자금법의 개정에 따라 정치자금을 모금하는 방식이 변화하였고,출판기념회가 불법 정치자금 모금의 창구로 이용됨. 대기업이나 단체는 후원액 법정한도 규정을 회피하기 위해 직원의 이름을 차용하기도 함. 과거 선거나 협조가 필요한 경우 거액을 기부하는 방식보다는 일정액을 지속적으로 기부하 는 방식으로 전환되고 있음 2004년 정치관계법이 정치자금의 투명성,소액다수 중심의 기부행태 등 긍정적 측면도 있지 만 정치자금 수요와 비교하여 수입이 부족해 비현실적인 측면도 있어 이런 문제에 대한 현 실화가 시급함. 정치자금의 지출에 대한 투명성과 감시가 강화되면서 불법적 정치자금의 지출은 감소하였음. 그러나 선거운동과 조직 관리에 많은 비용이 들어가기 때문에 불법적 지출이 사라지지 않고 있음. 지구당의 지출은 사무실 운영비 이외에 조직 관리에도 많은 비용이 지출됨. 의원들이 선거전 지역 유권자에 대한 향응을 제공하거나 민간 조직을 운영하고 있는 것으로 밝혀짐 매스미디어 시대로 의원의 언론의 노출과 이미지가 정치적으로 중요함에 따라 기자 등 언론 인을 관리하는 데에도 적지 않은 비용이 지출되고 있음. 이런 문제를 해결하기 위해서는 후원회의 모금상한액을 상향 조정해야 함.특히 폐지된 지구 당이 다시 부활될 경우 합리적인 지구당 관리 비용을 모금할 수 있도록 허용되어야 함. 선거비용의 한도를 현실화하고 공개적이고 투명한 정치자금 모금은 허용해야 함.대신 편법 적인 정치자금 모금의 창구가 되고 있는 출판기념회를 폐지하거나 투명화하는 방안을 모색 해야 함. - 11 -
I.지방정치와 정치자금:심층 인터뷰 분석 3 지방정치의 활성화는 권력의 분산과 참여를 토대로 한 국가의 의사결정과정에서 대표성과 책 임성을 제고한다는 측면에서 민주주의 발전에 필수적임.문제는 지방정치의 부패로 인한 지방 자치단체의 비합리적 의사결정과 그에 따른 비효율적인 자원의 분배,그리고 이것이 지방선거 의 선출직 대표들에 대한 불신으로 이어지고 있다는 사실에 있음. 지방정치에서 부패의 가능성이 가장 높은 부분은 후보 공천에 관한 부분임.자치단체장을 비 롯하여 지방의원 출마를 위하여 정당 공천을 받으려면 공천 헌금을 지불하여야 하는 구조가 존재하고 있음. 특히 지역에서 인지도 없는 후보의 경우,정당 공천을 받지 못하면 당선 가능성이 낮기 때문 에 공천 헌금을 지불하고서라도 정당 공천을 받으려고 하는 경향이 있음.반면 선거기간 동안 중앙선거관리위원회의 엄격한 감시를 피하기 위하여 선거에 임박하여 공천 헌금을 주거나 받 는 것보다는 평소 꾸준한 관리를 선호하는 경우도 있음. 공천 헌금을 받는 주체는 대체적으로 각 지역구의 국회의원이나 당원협의회장임. 공천 헌금의 액수는 각 지역마다 차이는 있지만 대체적으로 의정활동비와 비슷하거나 이를 다소 상회하는 수준임.공천 헌금의 액수는 수도권에서 지방으로 갈수록,그리고 기초의회 수 준으로 내려갈수록 커지는 경향이 있음. 각 지역의 공천에는 특정 정당이 우세한 지역의 경우에는 후보자의 경쟁력보다 다른 요인들, 정당에 대한 충성심이나 조직에 대한 기여도 등을 들 수 있음.이러한 구조에서 특히 자치단 체장은 소속 지역구 국회의원들에게 종속될 수밖에 없음. 당내 경선을 한다고 해도 후보 공천과정에서의 부패의 문제는 있는 것으로 볼 수 있음. 선거운동 과정에서의 문제는 우선,선거운동원의 활용과 관련이 있다고 보임.공직선거법에 정해진 수로 선거운동을 하는 것 이외에 선거 이전에 관리해온 대상들이 선거운동원의 역할 을 하는 경우가 많음. - 12 -
이와 같은 문제점이 발생하는 이유는 지방의원이 후원회를 지정할 수 없기 때문이라는 의견 이 많았음.법정선거비용을 넘어서는 비용을 주로 개인재산과 부채로 해결하는 방식을 선택 하기 때문에 대체적으로 공직선거법에 저촉되는 경향이 있음. 선거운동 비용은 자치단체장인지,그 이외의 지방자치 의원인지에 따라 다소 차이가 있으며, 선거운동 비용의 지출 횟수도 후보자 마다 개별적인 차이가 있음.그러나 예비후보의 경우, 법정 선거비용의 규제를 받지 않기 때문에 선거비용 지출에서 부정부패가 발생할 가능성이 높음.본선에서의 선거비용까지 합치면 한 후보가 지출하는 액수는 1억원 정도에 이른다고 함. 지방자치제 실시에 따라 자치단체 관련자들에 대한 로비가 점차적으로 증가하고 있는 상황임. 이는 기본적으로 자치단체가 사업의 인 허가를 비롯한 각종 사업을 결정하는 구조에서 비롯 됨.그에 따라 로비의 대상이 달라졌을 뿐만 아니라 그에 따라 각 사업에 이해관계를 갖는 사 업체들이 사업 수주를 위해 고려하여야 사항이 많아졌음. 기본적으로 한 지역에서 사업을 추진하려면 행정정보가 필요하기 때문에 사업 수주를 위해서 는 자치단체에 대한 로비가 필수적임.특히 자치단체장은 로비와 부패에 노출되기 쉬운 대상 임.이는 자치단체장이 향유하는 광범위한 권한에서 비롯됨. 이러한 로비와 부패가 가능한 이유는 지방자치단체장에 대한 지방의회의 견제가 취약하기 때 문인 것으로 보임.의견제출권에 국한된 지방의회의 견제는 대체적으로 형식적인 것에 머물거 나 미약한 정도임.이는 지방자치단체장을 중심으로 한 로비와 부정부패를 견제하거나 통제할 수 있는 구조가 없는 것으로 볼 수 있음. 지방의원들은 직접적인 로비를 받기보다는 간접적인 방식을 통하여 로비를 받는 것으로 보임. 자치단체의 부패는 일반적으로 인 허가 사업과 도시개발에 관련된 사안임.이와 관련하여 뇌 물수수를 이유로 구속된 지방의원들의 사례들도 있음.가장 광범위하게 로비가 이루어지는 영 역은 도시계획과 그 변경에 관련 사업으로,따라서 부패가 발생할 가능성이 높은 영역은 도시 계획과 관련된 업무임. - 13 -
지방자치단체 수준에서 발생하는 부패는 상당히 구조화된 관계에서 발생하고 있을 뿐만 아니 라 지방자치단체의 구성과 운영에 이르는 전반적 과정에서 하나의 패턴을 형성하고 있음. 전체적 볼 때 자치단체장이 지방정치 부패의 핵심에 있는 것으로 보임.자치단체장의 포괄적 인 권한의 집중에 비해서 이를 견제할 수 없는 구조가 없다는데 기본적인 원인이 있음.그러 나 자치단체장은 그 후보 공천과정에서 국회의원과의 결탁으로 인하여 지방정치의 부패로 끝 나기보다는 중앙 정치와의 연계 속에서 체제적 부패의 악순환으로 작용하고 있는 것으로 보 임.이러한 상황은 자치단체장을 중심으로 한 자치단체의 지역 사업이 지역의 발전을 도모한 다는 명분 아래 자치단체장,지방의원,공무원,그리고 각종 이해관계자들의 이익 분배의 과정 으로 전락할 가능성이 있음을 의미함.따라서 지역 사업 추진과정에서 발생하는 부패의 구조 와 패턴의 고리를 끊는 것이 필요하다고 보임. - 14 -
제1장.연구의 목적 및 개황 I.연구목적 민주화 이후 정치적으로 적지 않은 발전이 이루어졌지만 여전히 국민의 기대를 충족할 만큼 개선되지는 않았음.많은 국민들은 정치라고 하면 여전히 불법정치 자금 수수,비리,고비용 정치 등 부정적인 측면을 떠올리는 경향이 강함. 정치권의 부패는 정치발전과 국가발전의 저해요인으로 작용하고 있음.특히 한국 정치인들의 끊임없는 부패 비리 사건 발생은 국민들의 정치권에 대한 불신을 야기하고 있으며,이와 같 은 사회적 상호 신뢰의 상실은 성숙한 민주주의 사회의 정착에 걸림돌이 되고 있음.국민의 정치적 대표자로서 신뢰와 권위의 대상이 되어야 할 국회와 정당이 국민의 불신과 지탄의 대 상이 되는 것은 건강한 민주주의 구현을 위해서도 바람직한 일로 볼 수 없음. 선진정치를 구현하기 위해서는 이와 같은 정치권의 부패 문제를 근절하고 청렴하고 투명한 사회를 이루는 일이 무엇보다 중요하고 시급한 과제임.이 연구는 이러한 문제의식으로부터 정치권의 부패가 어떤 상황과 조건 하에서 어떤 요인에 의해 발생하는지 그 실태를 파악하기 위한 목적을 지님. 이 연구에서는 크게 다음의 세 가지 점에 주목하고 있음. (1)정치자금의 조달과 사용 지난 2002년 대선 불법정치 자금 수사 이후 정치자금 문제가 개선되었지만 정치자금을 둘러싼 근본적인 문제점까지 해소된 것으로 보기는 어려운 것이 현실임.또한 총선이나 대선과 같은 중앙정치 수준에서의 고비용 정치는 다소 개선되었지만 지방선거나 당 내 경선 등에서는 여전히 돈 선거의 문제가 잔존해 있음. 선거 때가 아니더라도 정치활동에는 비용이 들게 마련이므로 어떤 용도에 어느 정도의 비용이 소요되며 그 비용의 마련은 어떤 경로를 통하여 이루어지게 되는지에 대하여 검토할 필요가 있음. - 15 -
(2)청탁과 불법로비 정치의 중요한 기능 중 하나가 시민사회에서 제기되는 다양한 이해관계와 요구를 수용 하고 조정하여 이를 정책 결정과정에 반영하는 것임.즉 청탁과 로비는 그 자체로서는 자연스러운 행위임.그러나 이러한 요구가 투명하고 공개적인 형태로 이루어지지 못하 고 음성적이고 불법적인 거래로 변질되는 경우에는 심각한 문제를 낳을 수 있음.정치 비용이 많이 드는 경우에는 정치인들이 자금 수수를 매개로 한 청탁 불법 로비 활동에 더욱 취약해 질 수 있음. 불법적이고 음성적인 로비 활동과 청탁이 어떤 경로를 통하여 어떤 방식으로 이루어지 는지 그 실상을 파악하는 일은 제도적이고 공개적인 로비를 위한 방안 마련에 첫걸음 이 될 수 있음. (3)이익충돌 (conflictofinterest) 정치부패와 관련하여 주목할 또 다른 측면은 이해관계의 충돌임.2005년 4월 공직자 윤 리법 개정으로 직무 관련 주식 등에 대한 백지신탁제도는 이미 도입되었지만 국회법 29조에서 일부 직을 제외한 겸직을 원칙적으로 허용하고 있음.이에 따라 국회의원직을 수행하면서도 변호사나 기업인의 직을 동시에 유지할 수 있음.그러나 이는 경우에 따 라서 공익과 사익의 충돌이 발생할 수 있으며 공직 유지가 사익 추구의 수단으로 활용 되는 경우도 생겨날 수 있음. 이러한 이익충돌이 실제로 자주 발생하는지,발생한다면 어떤 형태로 이루어지는지 그 실상에 대하여 파악할 필요가 있음. 이러한 문제의식으로부터 구체적으로 다음과 같은 항목에 대한 연구활동을 전개하였음. 정치자금의 수요-공급 메커니즘 분석 정치자금 투명성 관련 현행 정치자금 모금 방식 평가 정당 경선과 공천에서의 불법 정치자금의 사용과 거래 파악 국고보조금 집행의 효율성 여부 검토 - 16 -
입법과정에서 로비 실태 파악 청탁과 불법 로비 관련 특수 이익에 의한 공적 이익 훼손 사례 파악 로비 행위의 주체와 방법에 대한 파악 현행 법적 규제 장치의 효과에 대한 검토 국회의원 이해충돌 관련 겸직 허용 및 특권 남용에 의한 부패 가능성 진단 입법 과정에서 국회의원 이해갈등 발생 여부 파악 현행 제도적 규제책에 대한 검토 I.연구활동 연구기간 2009년 12월 14일 ~2010년 3월 14일 (3개월) 연구방법 (1)심층 인터뷰 (in-depthinterview) 준체계적-공개적 방법에 의한 심층 인터뷰 질문의 방식이나 응답의 형식 및 내용 중 일부만 표준화하고 나머지는 자유로운 형식 으로 진행하는 방식이며,응답자가 사전에 조사자의 연구목적을 인지함. 조사자의 편견 등 오류 개입 여지를 줄이면서도,응답자의 경험이나 처한 상황의 차이 를 동시에 고려한 연구방법임. 대상은 국회의원,지방의회 의원,지방자치 단체장,국회의원 보좌관,기업체 관련자 등 으로 전직과 현직이 모두 포함되어 있음. - 17 -
심층 인터뷰 현황 대상 인원 비고 국회의원 6명 전직 국회의원 국회의원 보좌관 12명 단체장 4명 서울,수도권 시 의회 의원 15명 서울,부산,경기,경남 기업,단체 6명 합계 43명 주요 질문내용 [표준화된 질문지는 첨부 1참조] 대상 국회의원 보좌관/정당 관계자 지방의회 의원/단체장 기업관계자,단체 질문내용 정치자금의 모금은 어떻게 하나? 정치자금의 사용처는 어디인가? 선거 때,그리고 평시에 어느 정도 정치자금이 소요되나? 누가 어떤 이유로 청탁과 로비를 하는가? 청탁과 로비를 받았을 경우 어떻게 하는가? 음성적 형태로 자금 지원을 받아본 적이 있는가? 공천 등의 명목으로 정치자금을 제공하였거나 요청 받은 적이 있는가? 정당의 정치자금은 어떻게 마련되는가? 중앙당에서 제공하는 정치자금의 규모,방식,시기는 어떠한가? 보좌관 수준에서 로비와 청탁을 받았을 경우 어느 정도의 입법적 영향 력을 행사할 수 있는가? 지방자치단체 차원에서 이루어지는 로비와 청탁의 특성은 무엇인가? 지방자치단체 사업추진과정에서 부패는 어떠한 형태로 일어나게 되는가? 지방선거 공천 때 돈을 요구 받거나 제공한 적이 있는가? 지방선거 때 선거비용은 어느 정도 소요되며 어떻게 충당하나? 기업 혹은 이익단체는 어떠한 목적으로 정치자금을 제공하는가? 로비는 어떻게 이루어지고 있는가? 정치인은 어떠한 방식으로 정치자금을 요구하는가? 정치자금의 공급자 입장에서 어떠한 제도적 개선이 필요하다고 생각하 는가? - 18 -
(2)정치인 부패,비리 사건 분석:신문보도 분석 정치비리 사건의 특성과 현황을 파악하기 위하여 신문에 기사로 실린 정치인 부패,비 리 사건을 분류하여 그 특성을 찾아내고자 하였음.대상은 선출직 정치인,즉 국회의원, 지방자치단체장,지방의회 의원들임. 국회의원의 경우 제15대(1996년~2000년),제16대(2000년~2004년),제17대(2004년~2008년), 제18대(2008년~현재)에서 발생한 부패 비리 사건을 수집하였고,지방자치단체장과 지 방의회 의원의 경우는 민선 2기(1998년~2002년),민선 3기(2002년~2006년),민선 4기 (2006년~현재)에 발생한 사건을 대상으로 하였음. 세 가지 측면에 주목하였음. 1)국회의원,단체장,지방의회 의원 등 선출직 세 집단의 부패 현상은 각각 어떠한 특 징을 갖는지 살펴보고자 함. 2)세 집단 간 횡적 비교분석 을 통하여 상호 공통점과 차이점은 무엇인지를 분석함. 3) 종적 비교분석 을 통하여 과거의 부패 비리 사건과는 어떤 공통점이 있는지,그리 고 새로운 현상이 나타나고 있는지를 규명하고자 함. 코드표 분류 보도일자 사건 발생 일자 제공 주체 받은 주체 액수 제공시점 제공목적 기소시 죄명 재판결과 내용 언제 기사화? 언제 사건이 발생? 1.이름,2.소속 (직업),3.직위 1.이름,2.소속(정당), 3.직책(국회의원/지방의원/단체장),4.의회 소속 위원회 금액 일자 1.권력 남용(세무청탁,기업합병,인사청탁 등), 2.입법로비(특정 법안의 통과/수정/저지 등) 3.기타 1.뇌물죄,2.정치자금법 위반,3.기타 형량/직책 박탈 여부 - 19 -
분석 자료는 언론보도 기사 로서 한국언론진흥재단에서 구축한 언론 보도자료 데이터 베이스인 미디어가온 (htp://www.mediagaon.or.kr)을 통하여 중앙 종합일간지 및 지 방 종합일간지에 보도된 정치인 관련 부패 비리 사건 기사를 검색하여 획득하였음.특 히 국회의원,지방자치단체장,그리고 지방의회 의원이 부패 비리로 검찰에 의하여 기 소된 사건을 중심으로 분석하였음. - 20 -
제2장.입법 정치인 부패,비리 사건 분석 :언론보도 내용분석 I. 정치인 부패사건 현황 1.국회의원 전체적으로 볼 때 국회의원이 연관된 부패 비리 사건의 수는 줄어드는 추세를 보이고 있음. <그림 2-1>이 보여주는 바와 같이 국회의원의 경우,2004년 제17대부터 부패 비리 사건 발생 건수가 줄어들고 있음.특히 제16대의 경우 58건으로 가장 많이 발생하였음.그 이유는 2002 년에 대통령선거가 실시되었고,이 때 선거자금과 관련한 국회의원들의 고액의 불법적 정치 자금 거래가 다수 발생하였던 사실에 있음. 70 <그림 2-1>국회의원 부패 비리 사건 관련 기소 건수 60 58 50 40 36 30 20 10 7 7 22 10 7 14 0 제15대 제16대 제17대 제18대 기소 무죄 무혐의처분 - 21 -
제17대와 제18대에는 국회의원의 부패 비리 사건의 기소 건수는 각각 22건과 14건으로 그 횟 수가 줄어들고 있는 것으로 나타남.이는 2004년 법인 과 단체 의 정치자금 기부를 금지한 개정 정치자금법이 시행됨으로써 그 제도적 효과가 나타나고 있는 것으로 판단됨. 2.지방자치단체장 지방자치단체장의 경우 부패 관련 기소 건수가 민선 2기(1998년~2002년)57건,민선 3기(2002 년~2006년)52건,민선 4기(2006년~2010년)45건으로 이전과 비교하여 다소 줄어드는 추세임 (<그림 2-2>참조). 그러나 전체 지방자치 단체 수가 광역자치단체 16개,기초자치단체가 230개임을 감안할 때 국 회의원과 비교하여 비리 사건과 관련하여 기소된 지방자치단체장의 수는 상대적으로 높은 비 율인 것으로 판단됨. <그림 2-2>지방자치 단체장 부패 관련 기소 건수 60 50 57 52 45 40 30 20 10 7 7 0 민선2기(1998-2002) 민선3기(2002-2006) 민선4기(2006-2010) 기소 무죄 특히 부패 사건뿐만 아니라 선거운동 당시 선거법 위반으로 기소된 건수를 합치면 기초자치 단체장 의 경우 점차 그 수가 오히려 증가하고 있는 추세라고 할 수 있음(행정안전부 집계 자 료 <그림 2-3>참조). - 22 -
이 가운데 민선 4기의 경우 전국 230개 기초자치단체장 중 선거법 위반,그리고 비리와 뇌물 수수 등의 혐의로 기소된 단체장은 41%인 94명에 이르고 있음.이는 민선 1기(1995년~1998년) 23명,2기(1998년~2002년)59명,3기(2002년~2006년)의 78명에서 크게 늘어난 수치임.따라서 지방자치 단체장이 연관된 부패현상은 국회의원과 비교하여 그 정도가 심각한 것으로 판단됨. <그림 2-3>지방기초자치단체장 비리 관련 기소 총 건수 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 94 78 59 23 민선1기 민선2기 민선3기 민선4기 *행정안전부 지방정부 집계(2010년 3월 3일) 3.지방의회 의원 지방정부의 부패 현상의 심각성은 지방의회 의원의 부패 관련 기소건수에서도 나타남.지방의 회 의원의 경우 부패 관련 기소 건수가 민선 2기에 15건,민선 3기 34건,민선 4기 35건으로 계속해서 그 수가 증가하고 있음(<그림 2-4>참조). - 23 -
<그림 2-4>지방의회의원 비리 관련 기소건수 40 35 30 25 34 35 20 15 15 10 5 0 민선2기(1998-2002) 민선3기(2002-2006) 민선4기(2006-2010) 4.정치인 부패 비리 관련 금품 규모 부패와 비리 사건에 있어서 부정적 금전 거래 건당 평균액수를 보면 국회의원의 경우 제15대 8억,제16대의 17억에서 제17대와 제18대에서는 1억 7천만원 정도로 그 규모가 줄어들고 있음 (<그림 2-5>참조). 이는 앞서의 기소 건수에서도 볼 수 있는 바와 같이,제16대의 경우 2002년 대통령선거와 관 련하여 거액의 불법자금 사건이 다수 발생하였고,2004년 이후에는 개정 정치자금법의 영향으 로 그 거래 횟수와 액수의 규모가 줄어줄고 있는 것으로 파악됨. 반면 지방정부의 부패 사건의 경우 그 건당 평균 액수는 커지고 있는 것으로 보임.특히 지방 자치단체장의 경우 민선 2기의 경우 음성적 금전 거래의 건당 평균 액수는 9천 9백만원 정도 였으나,민선 3기는 1억 6천만원,민선 4기는 1억 8천만원 정도로 지속적으로 증가하고 있음 (<그림 2-6>참조). - 24 -
<그림 2-5>국회의원 부패 비리 건당 불법 금품 평균액수 단위:천만원 180 170.9 160 140 120 100 80 80.4 60 40 20 17.3 17.5 0 제15대 제16대 제17대 제18대 <그림 2-6>지방자치단체장과 지방의회의원 비리 건당 평균 액수 단위:천만원 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 18.1 16.1 9.9 6.3 4.1 5 민선2기(1998-2002) 민선3기(2002-2006) 민선4기(2006-2010) 지방자치단체장 지방의회의원 - 25 -
지방의회 의원의 경우 국회의원이나 지방자치단체장 비리 사건 관련 건당 평균액수보다 작은 것으로 나타남.민선 2,3,4기에 걸쳐 4천만원에서 6천만원 정도로 음성적 금전 거래의 평균 액수가 형성되고 있음(<그림 2-6>참조). I.정치인 부패사건의 특징과 유형 1.국회의원 부패 사건 관련 기소시의 죄명을 통하여 그 사건의 특징을 보면 국회의원의 경우 제15대에서 는 수뢰 및 알선수뢰 가 32건,제16대에서는 29건이었고,제17대에서는 16건이었음.그러나 제 18대에서는 현재까지 수뢰 및 알선수뢰가 2건에 불과한 것으로 나타남(<그림 2-7>참조). <그림 2-7>국회의원 부패 비리 사건 기소 죄명별 건수 35 30 32 29 28 25 20 15 16 15 13 10 8 5 0 2 2 제15대 제16대 제17대 제18대 수뢰/알선수뢰 정치자금/선거법 기타 - 26 -
정치자금법 위반 의 경우,제15대에서는 8건에 불과하였으나 제16대에서는 28건으로 큰 폭으 로 증가하였음.그러나 제17대에서는 정치자금법 위반이 15건으로,제18대에서는 13건으로,제 17대를 기점으로 그 수가 현저히 줄어들었음(<그림 2-7>참조).이 역시 2004년 개정 정치자 금법의 시행 효과로 생각할 수 있음. <표 2-1>국회의원 부패 비리 유형 건수(%) 정치 자금 이권 개입 공천 헌금 국정 감사 조사 무마 인사 청탁 입법 로비 계 제15대 14 (38) 13 (35) 2 (5) 4 (11) 1 (3) 3 (8) 37 (100) 제16대 28 (52) 10 (19) 4 (7) 3 (6) 5 (9) 4 (7) 54 (100) 제17대 10 (35) 5 (17) 4 (14) 3 (10) 2 (7) 2 (7) 3 (10) 29 (100) 제18대 4 (33) 4 (33) 4 (33) 12 (100) *괄호안의 비율은 소수점 첫 자리에서 반올림. *한 사건이 2개 이상의 유형을 나타낸 경우 중복 계산하였음. <표 2-1>은 국회의원의 부패 비리 사건의 구체적 유형을 보여 주고 있음.이에 의하면 제15 대에서 제18대까지 불법 정치자금의 모금 이 가장 많은 것으로 나타남.제15대 14건(38%),제 16대 28건(52%),제17대 10건(35%),제18대 4건(33%)이 정치자금의 불법 모금과 관련된 사건 이었음. 사례 1:국회의원의 불법정치자금 모금 2002년 11월~12월 김영훈 굿머니라는 회사의 전 대표가 열린우리당 신계 륜 의원에게 2억 5500만원을 제공하였고,신 의원은 5000만원에 대해서만 영수증을 발급해준 혐의로 불구속 기소됨.정치자금법 위반으로 징역 8월, 집행유예 2년,추징금 5500만원을 선고받았고 결국 의원직을 상실함. - 27 -
다음으로 비중을 많이 차지한 유형은 국회의원이 각종 청탁을 받고 이권에 개입 한 경우임. 이 유형은 제15대에서 13건(35%),제16대에서 10건(19%),제17대에서 5건(17%),제18대에서 4 건(33%)이 있었음.이는 국회의원의 일종의 권력 남용형 비리 로서 뇌물을 받고 기업 인수, 인허가,도시계획 변경,건설공사 수주,납품기업 선정 등에 개입하여 특정 기업이나 특정인 에게 부정한 혜택이 돌아가도록 한 경우임(<표 2-1>참조). 사례 2:국회의원의 이권 개입 금품 수수 2007년 6월 항암치료제 개발업체인 NK바이오 회장 김영주가 당시 민주당 김재윤 의원에게 제주도의 일본계 영리의료법인 설립 및 부대사업 인허가를 대가로 3억여원을 제공하였고,김 의원은 알선수뢰로 기소되어 징역 3년과 추 징금 3억원을 선고받음. 공천헌금 과 관련된 비리 사건도 빈번하지는 않지만 줄어들지 않고 지속적으로 발생하고 있 는 형태임.지방선거에서 자신의 지역구에서 출마하는 기초자치단체장이나 지방의회 의원으 로부터 공천을 명목으로 돈을 받거나,본인의 공천을 위하여 중앙당 관계자에게 돈을 건넨 경우가 대표적 사례임(<표 2-1>참조). 사례 3:국회의원의 공천 관련 금품 수수 2006년 지방선거 당시 한나라당 박종희 의원이 공천심사 과정에서 지역구 시의원 공천을 신청한 이 모씨에게서 공천심사위원 접대비 명목으로 2천만원 을 받고 기소되어 공직선거법위반으로 벌금 500만원을 선고받음. 국정감사 에서 기업 관련 인사의 증인 채택과 관련하여 뇌물을 받은 경우도 제15대 4건(11%), 제16대 3건(6%),제17대 3건(10%)으로 지속적으로 발생하고 있는 비리유형임(<표 2-1>참조). 사례 4:국회의원의 국정감사 증인 채택 관련 금품 수수 2000년 9월 김운규 현대건설 사장이 정무위 국정감사 증인 명단에서 정몽 헌 현대아산 이사회 회장을 제외해 달라고 한나라당 임진출 의원에게 3천만 원으로 건네고 청탁한 사건으로 임 의원은 기소되어 징역 2년 6월에 집행유 예 4년과 추징금 2,000만원의 선고를 받음. 그 밖에 국세청이나 금융감독원의 조사를 무마 해주는 대가로 돈을 받는 경우도 계속 발생하 고 있으며, 인사 청탁 과 관련한 뇌물 수수 사건도 간혹 발생하고 있음. - 28 -
사례 5:국회의원의 조사 무마 관련 금품 수수 2001년 7월 (주)광일제약 관계자가 김운환 당시 민주당 국회의원에게 부 산 수영세무서의 특별세무조사를 무마시켜 달라는 부탁과 함께 두 차례에 걸쳐 현금 1억 3천만원을 받은 사건.김 의원은 수뢰죄로 구속되었고,징역 1년에 추징금 1억 3000만원을 선고받음. 입법 로비,즉 특정 기업이나 협회가 법안의 입법이나 개정안을 목적으로 뇌물을 건낸 사건 은 제16대에서 4건,제17대는 3건으로 법안과 관련한 음성적 입법 로비는 국회의원의 부패 형 태에서 주된 유형으로는 보이지 않음. 사례 6:국회의원의 불법 입법로비 금품 수수 서울 J광고기획사 대표 박 모씨와 한국야구위원회 전 사무총장 이 모씨 는 당시 열린우리당 의원이었던 배기선 의원에게 U대회 지원법 연장 등 을 대가로 2004년 3월 현금 2천만원,2004년 4월과 10월 두 차례에 걸쳐 미화 2만 3천달러를 건낸 사건.배 의원은 정치자금법 위반과 뇌물 수수 혐의로 불구속 기소되어 징역 4년과 추징금 8000만원을 선고받음. 2.지방자치단체장 <그림 2-8>에서 보는 바와 같이 지방자치단체장의 비리 사건 기소 시 죄명은 뇌물 및 알선 수뢰 가 주를 이루고 있음.민선 2기에는 50건,3기에는 45건,4기에는 35건으로 다른 유형의 죄명보다 압도적 다수를 차지하고 있음. 정치자금법 위반 의 경우 국회의원의 비리 사건에서보다는 상대적으로 낮은 비율을 차지하고 있음.민선 2기에서 6건,3기에서 7건,4기에서 5건이었음. 선거법 위반 도 민선 2기에서는 2 건,그리고 4기에서는 4건이었음(<그림 2-8>참조). 지방자치단체장 비리 사건의 죄명 중 특징적 유형은 몇 몇 지방자치단체장들의 경우 뇌물 수 수가 아닌 뇌물 제공 의 주체로서 기소되었다는 점임.이 사례는 해당 지역의 지역구 국회의 원이나 중앙당 간부에게 불법자금을 전달한 경우가 대부분임. - 29 -
<그림 2-8>지방자치단체장 비리 기소 시 죄명 60 50 50 45 40 35 30 20 10 0 6 7 4 5 4 5 2 민선2기(1998-2002) 민선3기(2002-2006) 민선4기(2006-2010) 수뢰/알선수뢰 정치자금법위반 선거법위반 뇌물공여 <표 2-2>지방자치단체장 부패 유형 건 수(% ) 인허가 지역개발 공사업체 선정 인사 비리 정치 자금 공천 헌금 기타 계 민선 21 14 6 3 4 2 50 2기 (42) (28) (12) (6) (8) (4) (100) 민선 16 20 7 7 1 2 53 3기 (30) (38) (13) (13) (2) (4) (100) 민선 13 13 7 1 5 6 45 4기 (29) (29) (16) (2) (11) (13) (100) *괄호안의 비율은 소수점 첫 자리에서 반올림. *한 사건이 2개 이상의 유형을 나타낸 경우 중복 계산하였음. <표 2-2>에서 보는 바와 같이 지방자치단체장의 비리 사건을 구체적 유형으로 분류하면 각종 인허가 와 지역개발 과 관련한 유형이 가장 많음.민선 2기에서는 21건(42%),3기에서는 16건 (30%),4기에서는 13건(29%)이 발생함으로써 다른 유형보다는 높은 비율을 차지하고 있음. - 30 -
예를 들어 비리에 연루된 지방자치단체장들은 주로 지역 이권과 관련된 사업,즉 각종 사업의 인가와 허가,개발계획 변경,부지 용도 변경,건축 관련 심의 과정의 사전,사후에 뇌물을 수 수함으로써 특정 기업이나 개인에게 불공정한 특혜를 주었음. 사례 7:지방자치단체장의 인허가 관련 불법 금품 수수 2005년 2월부터 2007년 7월까지 민 모 양산컨트리클럽 대표가 당시 양 모 거제시장에게 양산 컨트리클럽 인허가를 받기 위하여 담당 공무원 들에게 청탁해달라고 3억원을 제공했으며,거제시장은 뇌물수수죄로 구속 되었음. 지역 사업 관련 업체 선정 과정에서의 지방자치단체장 비리도 민선 2기에서는 14건(28%),3기 에서는 20건(38%),4기에서는 13건(29%)으로 다수 발생하고 있음(<표 2-2>참조). 대표적 예로서는 지역의 건설 공사의 입찰 부정,공사에 있어서 부당한 편의 제공,건설 공사 대금의 리베이트를 통한 뇌물 수수,납품업체 선정과정에서의 비리,공유지의 매각 과정에서 특정 인사에 특혜를 제공한 경우 등이 있음. 사례 8:지방자치단체장의 관급 공사 수주 관련 금품 수수 2006년 건설업체 권 모 대표가 김진억 전북 임실군수에게 임실군이 발주 한 상수도 확장공사의 물탱크 공사계약을 체결해주는 대가로 비서실장을 통 하여 7천만원 등 총 1억 4000만 원을 건네줌.김 군수는 수뢰죄로 구속되었 고 징역 5년 3월,추징금 1억 2천만원을 선고 받고 군수직을 상실함. 지방자치단체장의 지방 행정 공무원 인사 비리 도 부패의 주요 유형으로서 소속 지방자치 단 체의 공무원으로부터 뇌물을 받고 승진을 시켜주거나 인사에서 특혜를 준 경우임(<표 2-2> 참조). 사례 9:지방자치단체장의 인사비리 관련 금품 수수 2006년 6월 홍사립 서울시 동대문구청장이 소속 직원 A씨로부터 보직 을 바꿔달라는 부탁과 함께 3천만원을 받았고,홍 구청장은 수뢰죄로 불구 속 기소되어 징역 2년 6개월과 추징금 3000만원을 선고받고 구청장직을 상 실함. - 31 -
정치자금법 위반 의 경우는 다른 사례와 달리 지방자치단체장이 주로 뇌물의 제공 주체로서 지역구 국회의원이나 중앙당 유력 인사에게 금품을 제공한 사례임(<표 2-2>참조). 공천 과 관련한 비리사건도 민선 2기에 4건,3기에 1건,그리고 4기에 5건으로 줄어들지 않고 있는 추세임(<표 2-2>참조). 사례 10:지방자치단체장의 공천 관련 금품 제공 2006년 3월 29일 안영일 부산진 구청장이 한나라당 K의원의 지구당 사 무국장 김 모씨에게 5 31지방선거에서 한나라당 공천을 받게 해 달라는 청 탁과 함께 부산 해운대그랜드호텔 지하주차장에서 현금으로 1억원을 전달한 사건으로 안영일 구청장은 정치자금법 위반으로 구속되어 징역 1년에 추징 금 1억원을 선고받음. 그 밖에 지방자치단체 보조금을 특정 단체나 인사에게 지원,예산안 처리 시 지방의회 의원에 게 금품 제공,상급 자치단체의 감사 무마를 위한 금품 제공 등 다양한 유형의 비리사건이 발 생하고 있음(<표 2-2>참조). 사례 11:지방자치단체장의 보조금 관련 금품 수수 2002년 6월 최충일 완주군 군수는 취임 전 완주군수로 출마하면서 관내 보조금 교부단체를 방문,보조금 지원을 약속하며 선거 전 후인 같은 달 5 일과 19일 두 차례에 걸쳐 보조금 사업자 장 모씨로부터 애국자 추모사업 보조금 지급에 편의를 봐 달라 는 부탁과 함께 돈을 받은 사건.최 군수는 두 차례에 걸쳐 100만원 권 수표 5장과 100만원 상당의 의류를 받았고 사 전뇌물수수 및 뇌물수수죄로 구속 기소되어 징역 1년에 집행유예 2년,추징 금 2,650만원을 선고받음. 3.지방의회의원 <그림 2-9>이 보여 주는 바와 같이 지방의회 의원의 경우도 지방자치단체장과 마찬가지로 수뢰 및 알선수뢰 의 죄명으로 기소된 건수가 죄명에 비해 압도적 다수를 차지하고 있음.그 건수에 있어서도 민선 2기 10건,3기 23건,4기 26건으로 감소하는 것이 아니라 증가하고 있 는 추세임. - 32 -
<그림 2-9>지방의회 의원 부패 비리 사건 기소죄명 30 25 23 26 20 15 10 5 10 7 5 5 5 2 3 4 0 민선2기(1998-2002) 민선3기(2002-2006) 민선4기(2006-2010) 수뢰/알선수뢰 뇌물공여 정치자금 기타 다음으로 뇌물을 다른 공직자에게 제공하는 주체로서 불법적 금품 거래에 관련되어 뇌물공 여 로 기소된 사건이 매 기수마다 5건씩 발생하고 있음.또한 정치자금법 위반 도 민선 3기에 서 7건,4기에서 3건 발생하였음(<그림 2-9>참조). 그 밖의 기타 죄명으로 사기 혹은 변호사법 위반 등의 죄명으로 기소된 건수도 민선 3기에 2건,4기에 4건이 발생하였음(<그림 2-9>참조). <표 2-3>지방의회 의원 비리 유형 건수(%) 인허가 지역개발 공사업체 선정 인사비리 정치 자금 공천헌금 의장단 선거 기타 계 민선 2기 5 (30) 6 (35) 1 (6) 5 (29) 17 (100) 민선 9 4 1 4 3 6 7 34 3기 (26) (12) (3) (12) (9) (18) (20) (100) 민선 4기 16 (45) 7 (19) 1 (3) 1 (3) 8 (22) 3 (8) 36 (100) - 33 -
*괄호안의 비율은 소수점 첫 자리에서 반올림. *한 사건이 2개 이상의 유형을 나타낸 경우 중복 계산하였음. <표 2-3>에서 보는 바와 같이 지방의회 의원의 비리 유형은 대체적으로 지방자치 단체장의 비리 유형과 유사한 것으로 파악됨.즉 각종 사업의 인허가 및 지역개발 과 관련된 사건이 다수를 차지하고 있음.주로 부지 용도변경,인허가,건축과 도시계획 관련 조례의 개정,부지 선정,각종 개발 사업에서 특정 업체나 개인에서 특혜를 주고자 개입한 사건임. 사례 12:지방의회 의원의 조례 개정 관련 금품 수수 건설 시행사인 K사의 부탁을 받은 사채업자인 서 모씨가 심 모 고양시의 회 의원에게 주상복합아파트의 주거비율과 상가비율을 9대 1로 상향 조정 하는 도시계획조례 개정안을 발의해주는 대가로 1억원을 건낸 사건으로 심 의원은 구속되어 징역 4년을 선고받음. 다음으로는 지역 관급 공사 업체 선정 과정에서 특정 업체로부터 금품을 받고 그 업체가 선 정될 수 있도록 하거나 공사의 편의를 제공하도록 개입하고자 한 유형도 다수 발생하였음. 사례 13:지방의회 의원의 공사 편의 제공 관련 금품 수수 2009년 10월 이 모 동해시의회 시의원 박 모씨가 원주의 모 건설업체 대 표에게 회사 공사 편의를 봐주는 조건으로 이 의원 자신의 인척에게 하도급 을 주도록 한 사건임.이 의원은 수뢰죄로 징역 1년 6월에 집행유예 2년,사 회봉사명령 80시간을 선고받고 의원직을 상실함. 또한 공천헌금 관련 사건도 민선 3기에 3건 발생하였으며,선거 당시 지역주민에 금품을 돌 리거나 불법 자금을 수수하여 정치자금법을 위반 한 경우도 민선 3기에 4건,4기에 1건 발생 하였음. 사례 14:지방의회 의원의 공천 헌금 관련 금품 제공 2006년 지방선거에서 중앙선관위는 공천 대가로 출마 희망자로부터 6,000만원을 받은 한나라당 서울시 금천구 당원협의회장 정 모씨와 정 씨에 게 돈을 준 유 모씨를 정치자금법 위반 혐의로 검찰에 고발함.중앙선관위 에 의하면 유 씨는 서울시의원 선거에서 한나라당 후보 공천을 받기 위하여 정 씨가 운영하는 웨딩홀 식당지배인 윤 모씨의 은행계좌로 6,000만원을 입 금하였으며 정 씨는 유 씨가 공천에서 탈락하자 이 돈을 돌려주었다고 함. - 34 -
지방자치단체장의 비리 유형과의 차이점도 보임.예를 들어 지방 의회 내 의장단 선거에서 당 선을 위하여 동료 의원에게 금품을 제공한 경우가 다수 발생하고 있음.반면 지방 행정 공무 원 인사비리 의 경우 지방자치단체장의 주요 비리 유형이나,지방의회 의원의 경우는 주요한 비리 유형은 아닌 것으로 보임. 사례 15:지방의회 의원의 의장단 선거 관련 금품 수수 2004년 7월 전남 함평군의회 의원 4명이 군의회 의장선거에 출마한 A 의원의 측근 사업가로부터 각각 2천만원을 받은 혐의로 구속된 사건. 기타 비리 유형으로는 지방자치단체 산하 공기업 감사 시 향응을 제공받은 경우,공무원이나 공기업 비리를 무마해주고 뇌물을 받을 경우,지방자치단체장으로부터 해외연수 시 금품을 받은 경우 등이 있음. 사례 16:지방의회 의원의 산하 공기업 감사 관련 금품 수수 2003년 정환배 전북도의회 의원이 전북개발공사에 대한 도의회 감사를 하면서 전북개발공사 최 모 부장에게 금품과 향응을 제공받고 각종 비리 의 혹을 묵인해준 사건.정 의원은 뇌물 수수로 기소되어 추징금 876만원을 선 고받음. I.불법 자금의 제공 주체 1.국회의원 <그림 2-10>에서 보는 바와 같이 국회의원의 경우 제15대와 제16대는 주로 기업인이 불법적 자금이나 뇌물을 제공한 주체였음.그러나 제17대 이후로는 기업인의 금품 제공 건수는 크게 줄어들었음. 반면 국회의원이 정치인과 공무원,혹은 공기업 인사로부터 금품을 받는 경우는 제15대 3건, 제16대 6건,제17대 11건으로 증가한 것으로 나타났고,임기가 반 정도 지난 제18대의 경우도 이미 4건이 발생하였음(<그림 2-10>참조). - 35 -
<그림 2-10>국회의원 부패 비리 사건 금품 제공주체 50 47 45 40 35 30 29 25 20 15 10 5 0 5 7 4 3 8 12 7 6 4 1 제15대 제16대 제17대 제18대 기업인 정치인/공무원 기타 제공 주체 시기 <표 2-4>국회의원 부패 비리 사건 관련 금품 제공 주체 세부분류 건수(%) 기 업 정 공 기타 대그 치 무 협회 기타 계 건설 제조 금융 서비 소계 룹 인 원 스 15대 8 (21) 6 (16) 4 (10) 7 (18) 4 (10) 29 (75) 4 (10) 1 (3) 1 (3) 3 (9) 38 (100) 16대 14 (25) 14 (25) 4 (7) 12 (21) 3 (5) 47 (83) 7 (12) 1 (2) 2 (2) 57 (100) 17대 3 (11) 1 (4) 1 (4) 3 (11) 8 (30) 8 (29) 4 (15) 6 (22) 1 (4) 27 (100) 18대 1 (9) 5 (46) 6 (55) 4 (36) 1 (9) 11 (100) *한 사건인 경우에도 제공자가 다수일 경우 업종에 따라 복수로 분류하였음. - 36 -
<표 2-4>에서 보는 바와 같이 불법적 금품을 제공한 기업인을 세부적으로 구분하면 대그룹, 건설회사,제조업,금융서비스 및 기타 서비스업종 주류를 이루고 있음.대그룹의 경우 16대 까지는 금품 제공 주체로서 높은 비율을 차지하고 있었으나 그 이후에는 없는 것으로 나타남. 대그룹 이외의 기업도 제조업종을 제외한 나머지 업종 기업인들의 불법적 뇌물 제공 수가 크 게 줄어들고 있는 것으로 보임. 국회의원이 다른 정치인으로부터 금품을 받는 경우(예를 들어 공천헌금)의 경우는 제15대에서 제17대까지 각각 5건,7건,12건으로 증가하였고 임기가 반 지난 제18대의 경우도 이미 4건이 발생하였음(<표 2-4>참조). 그 밖의 제공 주체로서는 협회 의 경우 17대에서 6건의 금품 제공 사건이 발생하여 기소되었 고,교육/복지 재단,언론사,군납업자,친분 관계의 지인 등이 소수 유형으로 발견됨(<표 2-4>참조). 2.지방자치단체장 <그림 2-11>지방자치단체장 비리 사건 금품 제공주체 45 40 38 39 35 30 30 25 20 15 10 5 0 5 7 8 3 2 1 8 3 민선2기(1998-2002) 민선3기(2002-2006) 민선4기(2006-2010) 기업인 공무원 정치인 기타 - 37 -
지방자치단체장의 경우 <그림 2-11>에서 보는 바와 같이 불법 금품의 제공 주체는 민선 2기 부터 현재의 민선 4기까지 주로 기업인으로서 그 변화가 없어 보임. 지방자치단체장에게 불법 금품을 제공한 기업인을 세부적으로 분류하면 <표 2-5>에서 보는 바와 같이 주로 중소 건설업체 가 압도적 다수를 차지하고 있음.여기에는 지역 중소 건설업 체,건설시공회사,건설설계 및 감리회사 등이 포함되어 있음. 또한 부동산 개발업자 및 재개발 조합,산림조합,그리고 골재채취업자 등도 제공 주체로서 적지 않은 비중을 차지하고 있다는 사실은 지방자치단체장의 비리 유형이 주로 인허가와 개 발사업,그리고 관급공사 수주 영역에서 발생했다는 것을 반증하는 것임(<표 2-5>참조). 이 밖에 납품 및 용역 업체 그리고 제조업 분야의 기업,기타 서비스 분야(금융,운송,교통 서비스 등)도 주요 금품 제공 주체로서 나타나고 있으며,이 역시 지방자치단체장의 업자 선 정 권한 및 인허가와 관련된 주요 비리 유형과 관계가 있는 것으로 보임(<표 2-5>참조). 시기 제공 주체 <표 2-5>지방자치단체장 부패 비리 사건 관련 금품 제공 주체 세부분류 대형 건설 중소 건설 제 조 업 기 업 인 광업 채취 업 납품 용역서 비스 기타 서비 스 부동산개 발업자 조합 정 치 인 공 무 원 기 타 건수(%) 계 민선 2기 2 (5) 20 (45) 4 (9) 2 (5) 5 (11) 2 (5) 1 (2) 3 (7) 5 (11) 44 (100) 민선 3기 5 (10) 19 (39) 2 (4) 3 (6) 4 (8) 2 (4) 4 (8) 2 (4) 7 (15) 1 (2) 49 (100) 민선 4기 14 (29) 6 (12) 1 (2) 6 (12) 1 (2) 2 (4) 8 (17) 8 (17) 3 (5) 49 (100) *한 사건인 경우에도 제공자가 다수일 경우 업종에 따라 복수로 분류하였음. - 38 -
정치인의 경우는 주로 지방자치단체장 본인이 공천 헌금 과 관련하여 다른 정치인에게 제공 한 것으로 현재의 민선 4기에도 적지 않게 발생함.불법 금품 제공 주체로서 공무원 은 대부 분 인사비리 와 관련된 것으로 민선 2,3,4기에 걸쳐 계속 발생하고 있음(<표 2-5>참조). 3.지방의회 의원 <그림 2-12>에서 보는 바와 같이 지방의회 의원에 대한 불법 금품 제공자도 지방자치단체장 보다는 그 건수에서는 적으나 비리 유형은 지방자치 단체장과 유사한 특성을 보여주고 있음. 지방의회 의원의 부패 비리 사건 역시 기업인이 가장 많은 것으로 나타났음. <그림 2-12>지방의회 의원 부패 비리 사건 금품 제공주체 20 18 18 19 16 14 12 10 8 10 7 8 12 6 4 3 3 2 1 0 민선2기(1998-2002) 민선3기(2002-2006) 민선4기(2006-2010) 기업인 정치인 공무원 기타 <표 2-6>에서 보는 바와 같이 불법적 금품 제공자로서의 기업인을 자세히 분류하면 그 주요 주체는 중소 건설업체임.또한 부동산 개발업자 및 재개발조합 등도 주요한 금품 제공 주체 임.결국 지역개발사업,도시계획,관급 공사 수주 등의 영역에서 지방의회 의원들의 비리가 주로 발생하고 있다는 사실을 말해주고 있음. - 39 -
<표 2-6>지방의회 의원 부패 비리 사건 관련 금품 제공 주체 세부분류 건수(%) 제공 기 업 인 시기 주체 대형 건설 중소 건설 제조 광업 채취 업 납품 용역 서비스 기타 서비 스 부동산개 발업자 조합 정 치 인 공 무 원 기 타 계 민선 2기 7 (41) 2 (12) 1 (6) 7 (41) 17 (100) 민선 3기 9 (28) 5 (16) 1 (2) 3 (10) 8 (25) 3 (10) 3 (10) 32 (100) 민선 4기 8 (25) 1 (3) 1 (3) 4 (12) 1 (3) 4 (13) 12 (38) 1 (3) 32 (100) *한 사건인 경우에도 제공자가 다수일 경우 업종에 따라 복수로 분류하였음. 이 밖에 납품 및 용역 서비스 업체 등도 주요 제공 주체로서 지방 정부가 발주한 조달 사업 을 수주할 업자 선정과정에 지방의회 의원들이 개입하고 있음을 보여주고 있는 것으로 판단 됨.또한 기타 불법 금품 제공 주체로서는 지방자치 단체 보조금 배정과 관련하여 복지법인 이 금품을 제공한 경우와 친목모임에서 제공한 경우 등이 있었음 (<표 2-6>참조). 이와 같이 지방의회 의원 비리 사건의 특징은 지방자치단체장 비리 사건의 특징과 유사하다 고 할 수 있으나 불법적 금품 제공주체로서 정치인의 비율도 지속적으로 증가하고 있다는 점 에 유의할 필요가 있음.이 경우 지방자치단체장의 사례와는 그 특징에 있어 다소 차이점을 보여주고 있기 때문임.즉 지방의회 의원은 한편으로는 불법자금의 수수자로서,또 다른 한 편으로는 불법자금의 제공자로서 비리 사건에 연루되었음.이러한 점은 지방자치단체장의 비 리 사건 유형과는 차별성을 가진 것으로 지방의회 의원들간에 상호 불법자금 거래 가 발생한 다는 점을 지적할 수 있음. - 40 -
그 대표적 예는 의회의 의장단선거 시 의장이나 부의장,그리고 상임위원장직에 출마한 동료 의원으로부터 표를 대가로 금품을 받은 경우가 대다수임.이 밖에 지방의회 의원이 공천과 관련하여 다른 정치인에게 불법 자금을 전달한 경우,즉 제공자로서 기소된 경우도 있음(<표 2-6>참조). 지방자치단체 소속 공무원이 지방의회 의원에게 금품을 제공한 경우는 거의 없다는 사실도 지방의회 의원의 비리 사건이 불법 금품 제공 주체에 있어 지방자치단체장 비리 사건과 차이 점임. IV.요약 언론보도 내용분석을 통하여 분석한 한국의 정치 부패와 비리는 그간 그 특징과 규모에 있어 서 변화를 보여 온 것이 사실임.특히 국회의원의 경우는 2004년 재17대 이후 부패 사건의 발 생 횟수 면에서 크게 축소되어 왔음.불법자금의 액수에서도 2004년 이전보다 크게 적어진 것 도 사실인 것으로 판단됨. 국회의원에 대한 불법적 금품의 제공 주체에서도 과거에는 기업이 큰 비중을 차지하였으나 2004년 이후 기업의 불법 자금 제공 관련 사건은 거의 발생하지 않고 있음.또한 특정 법안 의 제정과 개정을 위한 음성적 로비와 관련한 불법 금품의 수수 사건은 소수인 것으로 보임. 이같은 현상은 2002년 대통령선거에서 보여준 대규모 불법 선거자금 스캔들에 대한 국민적 반감 형성과 기업과 법인의 정치자금 기부를 금지한 2004년 정치자금법 시행의 효과로 볼 수 있을 것으로 생각됨.그럼에도 불구하고 권력을 남용한 이권 개입과 비리 무마,공천헌금 등 과 같은 사건들은 여전히 발생하고 있는 것으로 파악되었으며,이에 대한 제도적 통제장치가 필요할 것으로 판단됨. 한국의 정치부패는 오히려 지방정부 차원에서 광범위하게 확산되어 있는 것으로 보임.특히 기초자치단체장의 부패 비리 사건은 시간에 따라 그 빈도가 증가하고 있는 추세임.또한 비 리 사건 건당 거래된 금품의 평균 액수도 커지고 있는 것이 현실임.이들은 자신들의 권한인 건축과 지역개발과 관련한 인허가,관급공사 수주,공사 편의 제공,공무원 인사권 등을 남용 - 41 -
하는 등 부패현상에 노출되어 있는 상태임.특히 지역의 중소 건설업체,재개발업자,납품 및 용역 서비스 업체 등의 이권에 개입,특혜를 주고 그 대가를 받는 형태는 매우 심각한 수준 이라고 할 수 있음.또한 공천 헌금 관련 비리도 여전히 발생하고 있는 것으로 판단됨. 지방의회 의원의 경우도 지방자치단체장의 부패 유형과 공통점과 차이점이 있는 것으로 보임. 먼저 공통점으로서 지역 개발과 관련한 조례의 개정,인허가,도시계획 변경 등의 사례에서 부패의 유형을 보여주고 있다는 점은 지방자치단체장의 경우와 크게 다르지 않음.반면 차이 점은 지방의회 의원의 경우 의원 간 상호 불법 금품 거래가 일어나고 있다는 점임.예를 들어 의회 의장단 선거에서 동료의원 간에 금품을 제공하는 현상이 다수 발생하고 있음. - 42 -
제3장.입법 로비와 청탁 :심층 인터뷰 분석 1 I.로비의 성격과 효과에 대한 인식 로비(lobby)는 당초 의회의 대합실 또는 면회실을 뜻하는 말로써,오늘날에는 일반적으로 특정 집단이나 개인이 자신의 이익(privateinterests)을 위하여 주로 정치권을 상대로 의사결정상의 영향력을 행사하기 위하여 벌이는 총체적인 시도와 행위를 의미함. 다원적 민주주의 국가에서 사회 구성원은 누구나 자신의 정치적 이익을 자유롭게 표현하고 정부에 대하여 자신의 이익에 부합하는 정책을 수립할 것을 요구하고 표현할 수 있는 자유를 가짐.미국에서는 로비를 청원(petition)을 위한 헌법적 권리로 인정함. 정치적 이익의 실현을 위하여 단체를 구성하여 활동할 수 있는 자유가 보장됨. 정당과 정치인이 사회의 다양한 선호와 요구들을 수렴하여 정책적으로 반영하는 것은 바람 직한 것으로 평가됨. 그러나 다른 한편으로 로비는 개인과 집단의 사적이고 특수한 이익을 대변하는 결과를 초래 할 수 있다는 점에서 공공이익(publicinterest)을 훼손하고 협소한 소수의 이익을 반영한다는 비판을 받기도 함. 로비를 통하여 개인과 집단이 정치권과 음성적인 거래를 할 경우 민주적 정책결정과정을 왜곡시키는 입법 부패의 문제를 발생시킴. 이것은 궁극적으로 정치체제의 책임성과 대표성,그리고 정치적 신뢰를 약화시키고 민주주 의의 질을 현저히 저하시키는 결과를 초래함. 뿐만 아니라 기업이 정상적인 과정을 통하여 경쟁하지 않고 로비를 통하여 비정상적인 특혜 를 받게 될 경우 과대한 로비 비용 지출에 따른 기업의 투자 감소와 좋은 상품을 생산하려는 유인의 약화 등으로 인하여 기업의 경쟁력이 저하되게 됨.그리고 이것은 국가적인 차원에서 국제적인 국가경쟁력을 추락시키는 요인으로 작용할 수 있음. - 43 -
다음의 <표 3-1>에서 볼 수 있듯이 로비는 양성적인 측면과 음성적인 측면이 존재하며,이에 따라 그 효과도 차이를 보임. <표 3-1>로비의 이중적 성격과 효과 양성적 측면 의사 표현과 결사의 자유 보장 사회의 다양한 이익의 경쟁과 수렴 다양한 정보 제공과 입법 서비스 양성적인 정치적 후원을 통한 정책 경쟁 사회의 다양한 의견 수렴과 정책 개발 음성적 측면 공공이익의 훼손과 소수 이익의 반영 민주적 의사결정과정의 왜곡 불법적 정치자금 거래에 따른 부패의 발생 정치체계의 책임성,대표성,신뢰성 약화 기업과 국가의 경쟁력 약화 로비의 양성적인 측면 로비가 합법화되고 양성화되어 있는 경우 로비스트들이 법안의 제안과 관련한 다양하고 유 용한 정보를 제공해주고,법안의 초안 마련 등 이를 지원해주는 역할을 해줌. 현실적인 차원에서 정치에 자금이 필요하다는 점을 고려할 때 양성적인 차원에서 개인과 집단이 자신의 입장과 이익을 대변해주는 정당이나 정치인을 후원해줌. 여론 형성과 정보 분석 등의 각종 서비스를 제공해줌.인터뷰에서 이런 긍정적 측면에 대한 평가가 나타남. 로비 평가 1:양성적 측면 행정부처 공무원이나 공기업의 로비는 그 인원이 국회에 거의 상주하면서 관련 법안이 논의되면 자신들의 입장과 자료를 제공하면서 설득함.이러한 형태 의 로비는 긍정적이라고 생각함 (전 의원보좌관 C) 상임위원회에 특정 법안이 발의되면 이익단체들이 알고 의원사무실을 방문 하는 일이 많음.이 때 이익단체가 특정 법안들에 대한 일리 있는 비판과 주장 을 하면 이를 참고하여 질의서에 추가하기도 함 (전 의원보좌관 A) 로비의 음성적인 측면 로비는 양성적인 측면보다는 음성적인 측면들이 더욱 부각되고,그 효과도 크게 발휘될 개 연성이 높음. - 44 -
로비는 음성적으로 진행될 때 로비의 주체와 대상이 모두 사적인 이익을 추구하는 데 유리 하다는 점에서 그 효과가 더욱 클 수 있다는 인식이 팽배해 있음. 개인과 집단은 사적인 이익을 추구하는 데 있어 자금을 매개로 한 음성적 로비가 효과적이 라는 인식을 갖게 되고,정당과 정치인도 권력의 획득과 유지를 위하여 정치자금이 절대적 으로 필요한 상황 속에서 개인과 집단의 음성적 로비를 간과하지 못함.이런 인식의 경우 로비스트 법 제정이 문제 해결의 수단이 되지 못할 것으로 간주함. 로비 평가 2:음성적 측면 국회의원의 관심과 활동은 기업의 로비에 따른 정치자금의 액수와 비례하는 특 징을 보임.법안과 관련된 특정 쟁점이 제기되었을 경우 이와 관련이 있는 기업들 이 해당 국회의원과 좋은 관계를 유지하고 많은 정치자금을 후원을 하였을 경우 만 남의 기회를 갖는데 우위를 차지할 수 있음.따라서 자신들의 입장을 설명할 수 있 는 기회가 더 많게 지게 됨.로비스트 법이 제정되더라도 불법 로비를 차단하지는 못할 것임 (전 의원보좌관 A) I. 로비와 정치부패 실태 평가 국제투명성기구의 2008년 뇌물공여지수에 의하면 한국은 조사 대상국인 선진 22개국 중 14위 를 차지함으로써 여전히 공공분야의 정책결정과정의 부패현상과 불투명성이 심각한 것으로 드러나고 있음.특히 기구별 부패정도를 묻는 인식지수에서 한국의 경우 국회가 가장 부패의 수준이 높은 것으로 나타났으며,정당이 그 다음 순위를 기록함. 이처럼 국회와 정당이 부패의 온상으로서 인식되고 평가되는 것은 개인과 집단이 자신의 이 익을 달성하기 위하여 벌이는 불법적이고 음성적인 로비활동의 문제와 무관하지 않음. 그럼에도 불구하고 인터뷰에서는 과거와 비교하여 로비와 정치부패의 문제가 상대적으로 많 이 개선되었다는 지적이 많았음. 17대 국회의 경우 초선 의원들이 대거 국회에 진출하여 (공)기업이나 단체가 어떻게 이들 에게 접근해야 할지를 잘 몰라 로비에 조심스러웠던 상황적 요인도 작용함 (전 의원보좌 관 A). - 45 -
로비와 정치부패의 실태 평가 1:변화 정치자금의 문제와 관련한 로비와 정치부패가 과거와 비교하여 오늘날 전반적 으로 많이 개선되고 나아졌다는 느낌을 받음.노무현 정권이 들어온 후 2004년 정 치관계법이 개정됨에 따라 많은 변화가 있었던 것 같음 (전 국회의원 A,B,C) 최근에는 정치인이 기업인에게 상대적으로 많은 후원금을 요구하지도 않고,또 기업이 부탁해도 부담감으로 인하여 예전처럼 많은 영향력을 행사하여 해결해주기 는 어려운 측면이 존재함.과거와 비교하여 요즘에는 크게 정치인에게 부탁할 일들 이 상대적으로 많이 줄어들었음.언제라도 발생할 수 있는 아쉬운 부분들에 대한 부탁을 고려하여 국회의원에 대한 일상적인 후원을 하고는 있지만 과거와 같이 후 원회 외 개인의 비공식적 후원은 현저하게 줄어들었음 (기업인 B) 다만 인터뷰에서 최근에 정치부패의 수준이 상대적으로 개선되었지만 로비의 형태가 변화되 었을 뿐 기업의 정치권에 대한 로비는 여전히 존재한다는 점에 대한 지적이 많았음. 로비와 정치부패의 실태 평가 2:지속 최근 로비의 형태는 정교화되는 등 그 형태에 다소의 변화가 있지만 기 업의 정치권에 대한 로비는 여전히 존재하며,민주화 세력 집권 이후 혁신적 으로 변화되었다는 얘기도 있는 데 개인적으로 그렇지 않다고 생각함.과거에 도 그렇고 지금도 그렇고,그리고 여당이나 야당 모두 정치자금을 받는 것으 로부터 자유롭지는 못한 것은 정치에 돈이 필요하기 때문임 (전 국회의원 B) 정치자금 규제의 강화로 돈 봉투가 작아졌을 뿐 음성적 로비는 보편적으 로 존재함 (전 의원보좌관 A) 정치인들의 경우 관내 기업인들에게 과거에 비교하여 적지만 후원금을 요청하는 것은 변화되지 않았음.국회의원 후보자(주로 여당)가 되거나 당선 이 되면 관내 주요 기업인들을 직접 찾아와 후원을 요청하고,과거 일부 정치 인들은 노골적으로 선거자금을 요청하는 경우도 있었음 (기업인 B) 특히 인터뷰에서 정치인들이 로비를 통하여 개인적 부를 축적하는 것은 문제라는 지적이 적 지 않았음. - 46 -
로비와 정치인의 개인적 부 축적 "개인적으로 중소기업을 20년 이상 하였는데도 전체 재산이 20억을 넘지 않음. 공직에 있었던 사람이 국회의원 몇 번하고 몇 십억대 재산을 갖는 것은 설명이 잘 안 됨.정치인들이 정치를 하면서 개인적인 부를 축척하고,부자가 될 생각을 하면 안 됨 (전 국회의원 A,B) 비교적 최근에도 정치를 하면서 개인적인 부를 축척한 사람들이 적지 않음.정 치인과 공무원의 재산공개를 토대로 변화양상을 살펴보면 자신의 연봉만큼 매년 재 산이 증가되었다고 하는 사람들을 많이 목격할 수 있음.이것은 말이 안 됨.월급 전부를 저축하는 것이 어떻게 가능함?다른 돈으로 생활을 하였다고 밖에 볼 수가 없고,로비를 받았다는 말로 밖에 설명이 안 됨 (기업인 A) 최근 지방자치의 영향을 인한 지방 수준에서의 로비와 정치부패가 많이 이루어지고 있다는 점도 지적됨. 지방 수준의 로비와 정치부패 사업장과 관련하여 구청장이나 지방의회 의원들을 대상으로 로비를 하는 경우가 과거와 비교하여 많아졌음 (기업인 B) 이밖에 현실적으로 로비와 정치부패에 대한 처벌을 제대하기 어려운 측면이 존재한다는 점도 지적함. 로비와 정치부패 처벌의 역설과 현실적 어려움 정치자금의 문제는 아직도 밝혀지지 않는 것들과 밝히지 못하는 것들이 많이 존재함.그리고 정치자금의 문제는 밝히고 처벌하기 힘든 역설도 존재함. 정치자금을 만드는 것은 정당의 핵심 지도자들이고,이 사람들이 어쨌든 소속 정당을 위해서 고생해서 정치자금을 조성한 것인데 그 사람을 처벌해야 한다 는 것에 대한 어려움이 있음 (전 국회의원 B) - 47 -
I. 로비,청탁의 목적과 주요 관련 사안 개인과 집단이 추구하고자 하는 사적 이익들이 다양하게 존재하고,이에 정치권이 중요한 영 향력을 행사할 수 있다는 점에서 로비와 정치부패는 복잡 다양한 특성을 보임. 인터뷰와 각종 자료 조사 등을 통하여 한국에서 로비와 정치부패는 아래의 <표 3-2>에서 볼 수 있듯이 일정한 분야를 중심으로 이루어지고 있는 것으로 정리할 수 있음. <표 3-2>로비의 분야와 주요 사안 로비의 분야 토지/주택/건설 금융/투자 매수/인수/합병 세무 국방/안보 정책/법안 의정활동 기타 토지용도 변경 로비의 주요 사안 개발 또는 재개발 사업 관련 정보 유출과 인허가 관급 공사의 발주와 수주 하도급업체 선정 가격 조정을 통한 사업 발주와 수의 계약 체결 신규 대출의 승인과 연장 해외 차관 등의 특혜 대부 불법 대출 기업과 증권사 등의 매수/인수/합병의 추진 매수/인수/합병의 조건과 이를 둘러싼 특혜 세무조사 철회 탈세 무마 세금 감면 대형 국책사업의 평가와 선정 군수품 선정 특정 집단의 이익과 손해가 분명한 정책과 법안 사회적으로 부적절한 사안에 대한 정책화와 법제화 국정감사 무마 증인 채택 철회 인사 청탁 - 48 -
우선적으로 지적할 수 있는 로비 대상 업종은 토지/주택/건설 분야를 들 수 있음.이 분야의 경우 로비와 입법 부패는 토지용도 변경,각종 개발 또는 재개발 사업 관련 정보 유출과 인허 가,각종 관급 공사의 발주와 수주,대형 국책사업의 선정,하도급업체 선정,수의계약 체결 등의 형태들이 중심을 이루었음. 직접적인 건설과 도시개발 인허가와 관련한 직접적인 로비도 다수 진행되지만 이와 관련한 계획이나 정보 획득을 목적으로 로비를 하는 경우와 이를 미끼로 기업에게 리베이트를 요 구하는 정치부패도 자주 일어나는 것으로 증언함. 토지/주택/건설 분야 로비와 정치부패 상임위원회 배정과 관련하여 건교위원회를 선호하는 특징을 보이는데 이것은 각종 공사 를 따는 일과 관련하여 기업들의 로비가 조직적으로 가장 많이 이루어지고 있기 때문임 (전 국회의원 A,B) 보좌관이 건교위에서 오랜 경력을 쌓았다면 대기업 건설회사 아는 임원에게 모 중소건 설기업 하청을 요구함.그 다음 하청을 받게 된 중소건설기업으로부터 사례비를 받음.50억 짜리 하청이라면 그 중 5%만 받아도 2억 5천임.건교위의 경우 이러한 사례가 많은 것으로 알고 있음.대기업도 이러한 관계를 통하여 보좌관을 관리하는 것임 (전 의원보좌관 C) 시의회의 부패는 주로 건설 및 도시개발 관련 인허가와 관련된 사안이 많음.이러한 이 유로 시의회의 경우 도시계획과 관련된 상임위원회의 배정을 선호하는 경향을 보임 (전 기 초의원 A) 서울비행장의 안보와 안전 문제를 고려하지 않고 롯데월드 허가를 내준 것은 문제가 있 다고 보여짐.이것은 정치적인 논리임.롯데그룹이 현 정권에 어떻게 로비를 하였는지는 잘 모르겠지만 의혹이 제기됨 (기업인 A) 사례:2005년 8월 당시 문석호 열린우리당 의원은 에쓰오일 제2공장 건설과 관련하여 에 쓰오일 회장과 서산시장의 간담회를 주선하고 조속한 용도 변경이 필요하다는 의견을 제시 함.2005년 12월 에쓰오일 김선동 회장으로부터 후원금 100만원,그리고 김 회장의 지시를 받은 에쓰오일 직원 546명으로부터 1인당 10만원씩 5,560만원을 후원금으로 받음.2009년 7월 최종 벌금 1,000만원을 선고받아 5년 동안 피선거권을 제한받음 인터뷰에 응한 인사들은 금융/투자 분야 역시 로비와 정치부패가 많은 일어나는 분야라고 지 - 49 -
적함.이 분야의 경우 로비와 입법 부패는 신규 대출의 승인과 연장,해외 차관 등의 특혜 대 부,불법 대출 등의 형태를 중심으로 이루어짐. 금융/투자 분야 로비와 정치부패 기업이 정치권에 로비를 하는 주요 이유는 신규 대출을 막는 것 때문임.기업 의 입장에서 대출금 상환 시기가 도래하면 신규 대출을 받아 이것으로 원금을 상 환하는 방식을 취함.갑자기 이를 못하면 어려움이 있음.은행장의 경우 정부에서 임명을 하기 때문에 이럴 경우 정부 또는 정부에 영향을 미칠 수 있는 영향력 있 는 정치인에게 로비를 하게 됨 (기업인 A) 은행권으로부터 받은 대출의 연장과 신규 대출 신청 등의 문제가 있으면 후원 하는 정치인에게 부탁을 하였으며,이러한 과정에서 좋은 조건들로 대출이 이루어 진 경험이 많음.이러한 청탁이 성사된 이후 그 국회의원을 더욱 적극적으로 후원 하는 모습을 보임 (기업인 B) 기업의 매수/인수/합병과 관련해서도 로비와 정치부패가 발생하게 된다는 점이 지적됨.기업 의 매수/인수/합병 분야의 로비와 정치부패는 주로 기업과 증권사 등의 인수와 합병의 추진, 그리고 이와 같은 인수와 합병의 조건을 둘러싼 특혜 등이 로비와 정치부패의 요인으로 작용 하는 것으로 밝혀짐. 매수/인수/합병 분야 로비와 정치부패 기업들간의 매수/인수/합병이 꼭 시장의 논리만으로 이루어지는 것은 아님.기 업이 원하는 특정 기업을 매수/인수/합병하고자 할 경우,그리고 기업들간의 합병 이 이루어질 경우 그 추진과 조건의 문제를 놓고 로비가 벌어지는 것이 일반적임. 정부의 개입과 요청으로 인하여 기업이 원하지 않는 기업을 인수/합병하는 경우도 발생하는 데 이럴 경우에는 오히려 정부가 특혜적인 조건들을 제시하기도 함 (기 업인 A) 사례:2002년 10월 당시 서청원 한나라당 전 대표가 한화그룹 김승연 회장으로부 터 대한생명 인수와 관련한 불법정치자금 10억원을 받은 사실이 검찰에서 밝혀짐. 2004년 8월에 징역 1년 6개월,집행유예 3년,추징금 12억원을 선고받음.2006년 8월 에 사면 복권됨. 세무 분야도 로비와 정치부패가 자주 발생하는 분야로 지적됨.세무 분야는 주로 세무조사 철 - 50 -
회,탈세의 무마,그리고 세금의 감면 등을 위한 로비와 정치부패가 일어나는 특징을 보임. 이것은 기업의 입장에서 보면 로비에 투입되는 비용보다 세금으로 내야 할 비용이 더욱 큰 상황에 직면하기 때문에 발생하는 현상임.다만 오늘날 과거와 같이 지정된 세무조사를 철 회하거나 탈세를 무마하기에는 많은 어려움이 있다는 점을 토로하기도 함. 매수/인수/합병 분야 로비와 정치부패 세무서에서 작정을 하고 세무조사를 하는 경우가 있는데 이를 아무리 정치인에게 얘 기한다고 해도 철회하기는 어려운 것이 현실임.다만 정치인이 세무서에 연락을 해주면 적정한 수준에서 세금을 감면해 주는 수준으로 세무조사가 이루어지게 됨 (기업인 B) 세무서에서 작정을 하고 세무조사를 하는 경우가 있는데 이를 아무리 정치인에게 얘 기한다고 해도 철회하기는 어려운 것이 현실임.다만 정치인이 세무서에 연락을 해주면 적정한 수준에서 세금을 감면해 주는 수준으로 세무조사가 이루어지게 됨 (기업인 B) 사례:노무현 정권 시기 정윤재 대통령의전비서관은 뇌물을 받고 부산지방 국세청장 에게 1억원의 돈을 건네주고 토건회사 대표 김상진씨를 소개하여 세무조사를 무마하게 함.당시 부산지방 국세청장은 탈세제보자에 대한 신원까지 알려줌. 국방/안보 분야도 대형 국책사업의 평가와 선정,그리고 군수품 선정 등과 관련하여 로비와 정치부패가 많이 발생하는 분야로 지적됨. 국방/안보 분야 로비와 정치부패 군 장비(전투기와 헬리콥터)와 관련하여 각종 평가의 결과와 전문가 의견과 동 떨어진 결정이 최종 이루어지기도 하는데 이것은 대부분 로비의 결과라고 보 면 됨 (기업인 A) 사례:1996년 이양호 전 국방부장관이 재임 시절 대우중공업으로부터 1억 5천 만원의 뇌물을 받은 협의로 구속기소됨.이 장관은 무기중개상 권병호씨로부터 대우중공업이 주 사업자로 선정된 경전투헬기사업 납품이 월히 추진되도록 도 와달라 는 부탁과 함께 뇌물을 받음.그리고 당시 국방부가 심의 중이던 항공기 정비전산화시스템 사업추진 상황을 적은 영문메모를 권씨에게 전달함. 정책/법안 분야의 로비와 관련해서는 특정 집단의 이익과 손해가 분명한 정책과 법안과 사회 - 51 -
적으로 부적절한 사안에 대한 정책화가 추진될 경우 로비의 가능성이 높다고 함.하지만 대규 모 이익집단이나 특수한 경우를 제외하면 정책/법안 분야 로비는 규모가 상대적으로 크지 않 고,상임위원회 차원의 조직적인 로비가 이루어지지 않는 이상 정치인 개인이 영향을 발휘할 수 있는 여지가 적다고 지적됨.이러한 인식은 정치인과 기업인에 있어서 공통적으로 나타남. 정책/입법 분야 로비와 정치부패에 대한 평가 사실 국회에서 개인적으로 선거 때 신세를 많이 진 기업들을 정책적 입법적으로 특별히 도와줄 수 있는 길이 많지 않음.기업에 대한 정책적 입법적 도움은 관련 상임 위 차원에서나 가능할 수 있음 (전 국회의원 A) 사실 국회에서 개인적으로 선거 때 신세를 많이 진 기업들을 정책적 입법적으로 특별히 도와줄 수 있는 길이 많은 것은 아님.기업에 대한 정책적 입법적 도움은 관련 상임위원회 차원에서나 가능할 수 있음 (전 국회의원 A) 특정 정책과 법안에 대하여 정보가 나가면 이익단체들은 일차적으로 의원실로 찾아 와서 자신들의 입장과 주장을 호소하는 경향을 보임.로비를 받아서 정책이나 법안을 제안하는 경우도 있겠지만 국회의원 개인의 소신이 작용하는 경우도 많음.기업이나 협 회가 국회의원들의 성향을 파악하여 로비를 하는 경우도 많지만 이럴 경우 그 규모가 다른 이권사업의 청탁과 비교하여 매우 작은 특징을 보임.국회의원들이 정책과 법안의 문제를 놓고 받는 정치자금은 푼돈이라고 생각하면 됨 (전 국회의원 B) 과거와 비교하여 국회에서 특정 기업이나 단체에 유리한 입법을 추진하는 경우 상 임위원회와 본회에 등에서 그 내용이 공개되기 때문에 국회의원들은 부담감을 가지게 되며,무리하게 추진하지 않으려는 모습을 보임 (전 의원보좌관 A) 정치인 개인이 법률적으로 기업을 도와주기는 어려운 것이 사실임.정책이나 법안 과 관련한 문제가 생기면 기업의 경우 일차적으로 로펌이나 법률단 등이 법률적인 검토 를 진행한 후 문제가 있다면 정치권에 이의 제기를 함 (기업인 A) 이러한 이유로 각종 조사를 통하여 드러난 정책/법안 분야의 로비와 정치부패의 사례는 다른 분야와 비교하여 상대적으로 많지 않고,로비의 금액도 크지 않은 특징을 보임.그리고 직접 적으로 법안을 발의하는 차원보다는 관련 정보를 제공해주는 차원에서 입법부패가 일어나는 경우도 많은 특징을 보임.본 연구를 통하여 밝혀진 대표적인 정책/입법 분야의 로비와 정치 부패 사례들은 다음과 같음. - 52 -
정책/입법 분야 로비와 정치부패 사례들 사례 1(로또법안): 로또법안의 경우 당시 관련된 기업이 국회의원 보좌관 출신을 임시로 고용 하여 조직적인 로비를 함.보좌관들에게 일정한 금품을 제공하면서 법안이 제출되면 긍정적으로 검토해줄 것을 부탁함.이로 인하여 상당수의 보좌관들이 사법 처리됨 (전 의원보좌관 C) 사례 1(로또법안): 로또법안의 경우 당시 관련된 기업이 국회의원 보좌관 출신을 임시로 고용 하여 조직적인 로비를 함.보좌관들에게 일정한 금품을 제공하면서 법안이 제출되면 긍정적으로 검토해줄 것을 부탁함.이로 인하여 상당수의 보좌관들이 사법 처리됨 (전 의원보좌관 C) 사례 2(의료법개정안):2006년 12월 장동익 대한의사협회장이 의료법개정안 내용 중 간호사의 업무범위 확대 등 의사에게 불리한 조항을 막아달라는 청탁과 함께 1,000만원을 줌.정치자금의 범주를 넘어 국회의원 직무와 관련이 있는 뇌물이라고 보기 어렵다는 이유로 무죄를 선고받음. 사례 3(대구 하계유니버시아드 지원법 연장):2004년 2월 국회 문광위원장 배기선 의원은 대구 하계유니버시아드대회 지원법을 연장해준 대가로 광고기획사 대표로부터 1억 원을,그리고 이상국 한국야구위원회 사무총장으로부터 정치자금 3,000만원을 받음.2009년 3월 징역 3년 6개월에 추징 금 8,000만원을 선고받음. 사례 3(의표보수표 제공):민주당 김춘진 의원은 2006년 의료보수표를 치과의사협회 산하 단체 인 한국치정회에 제공한 대가로 세 차례에 걸쳐 1,000만원을 받은 부분은 유죄,같은 해 7월 대한 의사협회 간부로부터 300만원을 받은 혐의는 무죄 판결을 받아 징역 6월의 선고유예와 추징금 1000만원을 선고받은 바 있다. 사례 4(의료기사법 시행령 개정):1996년 11월 대한안경사협회 김태옥 회장은 안경사들이 렌즈 뿐만 아니라 안경테도 독점 판매할 수 있도록 해달라는 의료기사법 시행령 개정을 목적으로 한나 라당 홍인길 의원에게 3,000만원을 전달함.홍 의원은 이 돈을 공식후원금으로 선관위에 등록하여 검찰의 소환조사를 받지 않음. 정책/입법 분야의 로비와 정치부패는 잘 드러나지 않음.대부분 정치자금을 제공한 측에서의 문제 발생으로 인하여 정치인에 대한 조사가 이루어지는 경우가 많음.과다한 공금을 횡령한 후 일부만을 정치권 로비에 사용하였을 경우 문제가 됨. 정책/입법 분야 로비와 정치부패의 발견 사고가 없는 한 불법적인 입법 로비는 잘 드러나지 않음.로비를 한 기업 이나 협회에서 다른 일을 하다가 조사를 받는 과정에서 음성적인 입법 로비들 이 발견되는 경향을 보임 (전 의원보좌관 A) - 53 -
정책/법안 분야의 경우 주로 대규모 협회에서 입법 관련 로비를 많이 함.하지만 협회에서 입법 로비를 위하여 주는 돈을 정치인이 받는 것은 위험 부담이 많음.또한 협회에 따라 풀 뿌리 형태의 로비도 많이 이루어짐. 협회의 정책/입법 로비 보좌관 재직 당시 선배 보좌관들로부터 협회 돈 받으면 죽는다 라는 말을 많이 들음.협회의 경우 로비에 대한 기록이 남아 있기 때문에 정치인들은 협회 보다는 개별 기업이 주는 정치자금을 더 선호함.또한 전국 각 지역에 대규모 회원을 가지고 있는 협회들은 특정 법안을 발의 또는 가결 시킬 경우 선거 때 지지 또는 반대를 위하여 동원하겠다는 위협을 통하여 입법에 영향을 미칠 수 도 있음 (현 광역의원 A) 의정활동 분야에서는 국정감사 무마와 증인 채택 철회를 중심으로 로비와 정치부패가 일어남. 먼저 국정감사 무마는 국회의원과 보좌관이 국정감사를 준비하는 과정에서 특정 기업에 대한 문제점을 발견하였을 경우 이를 무마하기 위한 방법으로 이루어는 특징을 보임.이것은 사전 에 이와 관련한 정보를 입수한 기업이 선수를 쳐 정치권에 로비를 하는 경우도 있고,이를 빌 미로 국회의원과 보좌관이 기업을 상대로 정치자금을 요구한 두 가지 형태를 보임. 의정활동 분야 로비와 정치부패 1:국정감사 무마 보좌관들이 기업과 관련한 문제점을 갖고 오면서 국정감사에서 이 사안을 뺄 수도 있다고 거래를 하는 경우가 존재함.이럴 경우 500만원~1000만 원 정도 지급 하면 그 사안이 빠지기도 함 (기업인 A) 국정감사 때 정치자금 거래의 가능성이 높음.의원실에서 A기업에 관한 정보 수집과정에서 문제점을 발견하면 거래의 가능성이 생김.이럴 경우 국회의원은 직 접 A기업과 접촉하여 국정감사 때 밝히지 않겠다는 조건으로 정치자금을 받음.보 좌관이 문제점을 지적하고 개선안을 보고하였지만 중간에 사라지는 경우도 있음. (전 의원보좌관 A,B) "문제 사건이 발생하면 사전에 해당 기업 사장이 찾아와 로비함.예를 들어 산하 기관의 입찰비리를 알아내었던 경우가 있었는데 본인이 보좌하던 의원과 가까운 의 원에게 로비를 하여 그 의원을 통하여 사건을 무마해달라는 부탁을 받은 적이 있음. 가까운 관계에 있는 의원들끼리는 서로 이러한 부탁을 하는 경우가 있음.이밖에 국정감사 시 보도자료를 보좌관들이 만드는데 로비를 통하여 첨삭을 요구하는 경우 도 있음 (전 의원보좌관 C) - 54 -
국정감사 증인 채택과 관련해서는 재벌 총수나 대표의 증인 채택과 출석을 빼기 위한 로비가 많이 이루어짐.이것은 기업의 총수나 대표가 국정감사에 나간다는 것 자체가 기업의 이미지 에 나쁜 영향을 미치고,이들도 바쁜 일정에 국회의원들의 비판과 지적을 듣기 위하여 출석하 는 것을 꺼려하기 때문임. 의정활동 분야 로비와 정치부패 2:증인 채택 철회 국정감사에서 재벌 총수의 증인 출석을 빼달라는 청탁이 꽤 많았음.이러한 사건 으로 일부 의원들이 형을 받고 의원직을 상실한 경우도 있음 (전 국회의원 A) 국정감사 기간을 대목으로 생각하는 국회의원들도 존재함.제한된 시간 내에 채 택할 수 있는 증인의 수가 한정되어 있음에도 불구하고 일단 신청하고 보자는 식으로 증인 신청을 하는 경우도 많음.당초 신청된 증인이 어느 순간에 가서는 명단에서 없 어지기도 하고,정작 불러 놓고 한 마디 질의도 하지 못하고 증인을 돌려보내는 경우 도 있음 (전 국회의원 C) 국정감사 증인 채택을 미끼로 정치자금 거래가 이루어짐.국정감사 때 각 의원실 에서 무조건 특정 기관을 증인으로 채택함.특히 은행장은 무조건 증인 신청함.증인 으로 채택하면 은행에서 와서 뭐 불편하게 있냐 며 관리함.은행에서도 꾸준히 의원 실을 관리하는 데 최근에는 돈 보다는 대출연장 등의 편의를 봐줌 (전 의원보좌관 A) 기업의 경우 다른 것보다도 사장이나 임원의 증인 채택 문제를 가장 민감하게 생 각하는 느낌을 받음 (전 의원보좌관 C) 사례 1:200년 10월 국정감사에서 정몽헌 당시 현대건설 회장을 증인에서 빼내기 위하여 정무위원회 소속 의원들에게 전방위 로비가 벌어짐.그룹 총무이사,법무실장, 부사장 등 임원진이 총출동됨.학연 지연 친분 등에 따라 역할이 나누어짐. 야당뿐 만 아니라 여당 의원까지 증인 출석을 요구하기 때문에 어렵겠다. 라는 말이 전해지 자 5,000만 원이 든 돈가방이 의원에게 전달됨.1999년 증인에 선정되었지만 불출석한 정 회장은 2000년에 삼성 이건희 회장의 아들 이재용씨와 함께 증인에서 제외됨. 마지막으로 기타 분야와 관련하여 인사 청탁과 관련한 로비와 정치부패의 문제를 들 수 있음. 과거와 비교하여 최근에 중앙 수준에서 인사 청탁과 관련한 로비와 정치부패는 상대적으로 적어진 반면 지방 수준에서는 채용과 승진 등의 문제와 관련하여 다양한 로비와 정치부패가 존재하는 것으로 지적됨. - 55 -
기타 분야 로비와 정치부패:인사 청탁 공기업의 장의 승진을 위하여 거액의 정치자금이 전달되는 경우도 있었음.16 대 국회까지만 해도 인사 청탁은 대부분 통하였지만 17대 국회부터는 규제로 인하 여 인사 청탁을 비롯한 각종 압력 행사가 줄어들음 (전 의원보좌관 A) 최근의 경우 과거와 달리 별정직 자리가 많이 줄어들었음.기능직인 운전기사 와 환경미화원도 요즘에는 시험을 봐서 뽑을 정도로 자치단체장의 인사권이 많이 줄어들었음.그럼에도 불구하고 각종 조직위원회와 시설관리공단 등과 같은 곳의 이사나 감사 등은 여전히 자치단체장이 추천할 수 있기 때문에 이와 같은 요직을 둘러싼 로비는 많이 존재하는 것이 사실임 (전 기초의원 A) IMF경제위기 이후 많은 기업들이 공채를 하지 않고 그 때 그 때 필요한 경 력직 인원들을 채용하였는데 그 이유는 공채를 할 경우 정치권으로부터 워낙 많은 청탁이 들어와서 누구를 뽑고 누구를 안 뽑고 하기가 어려웠던 점도 중요하게 작 용함 (기업인 A) 지금까지 언급한 로비와 정치부패의 분야와 주요 내용에 포함되지 않은 다양한 형태의 로비 와 정치부패가 존재할 수 있다는 점은 인정됨.다만 각종 언론에 보도된 내용과 정치인들에 대한 심층 인터뷰 내용분석을 통해서 살펴보면 대략 앞에서 지적한 내용들을 중심으로 한국 에서 로비와 정치부패가 발생하고 있음을 인식할 수 있었음.그러므로 이러한 부분들을 어떻 게 개선할 것인가를 고민하는 노력이 긴요할 것으로 사료됨. IV. 로비 활동의 주체 로비는 개인과 집단의 수준에서 다양하게 이루어질 수 있음.다만 큰 규모의 중요한 로비는 주로 대규모의 기업(공기업 포함)과 협회를 중심으로 이루어지는 특징을 보임.또한 중앙정치 수준에서는 이와 같은 기업과 협회의 로비가 중요하게 작용하는 반면 이것이 지방의 수준으 로 내려갈수록 점차 개인적인 수준의 로비가 중요하게 작용하는 특징을 보임. - 56 -
<표 3-3>로비의 주체별 특징 로비의 주체 기업 협회 개인 정치인 특징 기업과 계열사별 전담조직 구축 정치권에 대한 조직적인 후원과 관리 직원 배당 등을 통하여 자금을 지원한 후 정치자금 모금 공식적인 정치자금 전달의 방식을 띰 재력을 갖춘 대규모 협회는 전담조직 구축하여 조직적 관리 보통의 협회 조직은 전담조직까지 갖추지 못함 정책 및 입법의 문제와 관련하여 부탁할 일들이 많음 기업보다 특정 사안을 중심으로 지원하는 경향이 강함 일부 대규모 재력가를 제외하면 대부분은 지방 수준의 로비 작지만 다양한 이해관계에 따라 로비 자신의 권력을 활용하여 개인과 기업에 다양한 로비 압력 행사 먼저 대기업의 경우 대부분 계열사까지 국회 전담팀이 구성되어 있을 정도로 매우 조직적으 로 정치권에 로비를 하는 특징을 보임.또한 최근에는 로펌을 활용한 기업의 로비가 활발하 게 이루어지는 특징을 보임. 기업의 로비 대부분의 대기업에는 대외협력팀과 같은 조직이 구성되어 있어 국회의원뿐만 아 니라 보좌관들까지도 조직적으로 관리함.최근에는 인터넷 벤처기업의 경우에도 이 와 같은 전담팀이 생겨나고 있으며,은행에도 이와 같은 팀이 있음.대기업의 경우 다양한 형태의 로비를 진행하겠지만 일상적으로 공식적 후원금을 전달할 때에는 대 부분 직원들에게 특정 배당을 통하여 자금을 지원한 후 10명에서 20명 정도의 직원 들이 연말정산 세액공제제한액인 10만 원씩을 모아서 전달하는 방식을 사용함 (전 의원보좌관 A) 기업의 로비와 관련하여 최근 새로운 주체로서 벤처기업이 부각되고 확대된 측면이 있다는 점은 주목할 필요가 있음.과거 김대중 정권 시기 발생한 각종 게이트들은 정부의 벤처기업 육성의 부작용을 보여준 예로 정부 지정 벤처기업이 되기 위한 벤처기업들의 로비라는 특징 을 보임.이것은 대기업의 경우 재무구조 개선으로 인하여 공식적으로 로비를 위한 정치자금 을 마련하기 어려운 상황 속에서 벤처가 새로운 로비의 주체로 등장하게 된 것을 의미함. - 57 -
다음으로 협회와 같은 이익집단의 경우 재력을 갖춘 대규모 협회의 경우 기업과 같이 대외협 력팀과 같은 전담팀을 구성하여 조직적인 관리를 함. 규모가 작고 이해 충돌의 문제로 국회의원들이 알아서 협회의 입장을 잘 대변해주는 경우 는 별도의 전담조직이 없는 특징을 보임. 특정 이익집단의 경우 관심 분야에 집중하여 로비를 하는 특징을 보임. 협회의 로비 전경련의 경우 비교적 최근에 국회 전담팀인 대외협력팀이 생겨났으며,입법 문 제와 관련하여 정치권에 부탁할 일들이 많기 때문에 국회의원뿐만 아니라 보좌관에 게도 평소에 밥을 사는 등 관리를 함.의사협회와 같은 보통 이익집단의 경우,그리 고 의사 출신 국회의원들이 알아서 자신들의 입장을 잘 대변하는 협회의 경우 별도 의 전담 조직이 없는 특징을 보임.한국노총의 경우 노동법 관련 상임위원회 위원들 에 집중하여 로비를 하는 특징을 보임 (전 의원보좌관 A) 개인의 경우 일부 대규모 재력가를 제외하면 중앙에 로비를 할 일이 없음.그러므로 대부분 개인적인 차원에서 이루어지는 로비는 지방 수준에서 국회의원과 기업인 사이에 이루어지는 경우가 대부분임.이처럼 개인적인 차원에서 이루어지는 로비는 상대적으로 작은 규모로 진 행되지만 다양한 이해관계에 따른 로비가 진행된다는 특징을 보임. V. 로비의 대상 로비는 개인과 집단이 자신들의 이해관계를 잘 반영하고 달성해줄 수 있는 대상자를 모색하 는 과정을 통하여 이루어짐.정치권의 주요 로비 대상으로는 다음의 <표 3-4>에서 볼 수 있 듯이 대통령(정부)/당지도부(중앙당),가족(친인척)/측근,국회의원,자치단체장,지방의원,의 원보좌관을 지적할 수 있으며,각각의 로비의 대상마다 일정한 특징을 보임. 기업의 정치권에 대한 로비에 있어서 관련 분야에 집중하여 이루어지는 특징도 있지만 얼 마나 정치적 영향력을 가지고 있는 정치인에게 로비를 하는가의 문제가 중요하게 대두됨. 국회보다는 행정부 쪽에 대한 로비가 더욱 활발하게 진행되고 있는 특징을 보임. - 58 -
<표 3-4>주요 로비 대상의 특징 로비의 대상 대통령(정부)/ 당지도부(중앙당) 가족(친인척)/ 측근 국회의원 자치단체장 지방의원 의원보좌관 특징 권력의 핵심이라는 점에서 고액 로비의 대상 대통령의 정치비자금 문제는 지속적으로 제기됨 주로 대규모의 선거용 정치자금을 마련하는 과정에서 문제가 발생 최고위층에 대한 로비와 정치부패는 잘 드러나지 않는 부분들도 많음 정부의 권한 강화와 비대화로 인하여 많은 로비와 정치부패 발생 대통령과 당지도부에 대한 직접적 로비가 어려운 상태에서 시도됨 직계 가족과 친인척,그리고 측근들을 대상으로 분야에 상관없이 고액의 로비 국회의원 개인보다는 상임위원회를 대상으로 한 로비가 보편적임 선수가 로비에 중요한 영향을 미침 지방자치 이후 로비가 많이 증가 지방 수준에서 행사할 수 있는 권한이 많아 로비가 많음 자치단체장 단독으로 처리하기 어려운 부분이 많아 공무원과 결탁 다른 수준의 정치인과 비교하여 상대적으로 큰 영향력을 행사하기 힘듬 특정 분야를 중심으로 주로 간접적인 영향력 행사와 정보 제공 국회의원과 마찬가지로 많은 로비를 받음 실무자로서 각종 이권 개입과 영향력 행사가 가능 상대적으로 로비와 정치부패에 대한 규제와 처벌 기제가 부족 먼저 대통령(정부)/당지도부(중앙당)에 대한 로비의 경우 권력의 핵심이라는 점에서 고액 로 비의 대상이 됨.그리고 주지하다시피 대통령의 정치비자금 문제와 대선자금 모금과 관련한 대규모 비리와 부패는 지속적으로 제기되고 있음 많은 로비와 정치부패들이 언론 등을 통하여 밝혀졌지만 실질적으로 최고위층에 대한 로비 와 정치부패는 잘 드러나지 않는 부분들도 상당히 많을 것으로 사료됨. 전직 대통령의 정치비자금과 관련하여 몇 조원에서 몇 천억 원까지 다양한 의혹들이 여전 히 제기되고 있지만 명확하게 밝혀지거나 규명되지는 못함. 가족(친인척)/측근에 대한 로비의 경우 김현철(김영삼 정권),김홍일과 김홍걸(김대중 정권), 그리고 노건평(노무현 정권)등 대통령의 아들과 형제를 대상으로 한 로비와 정치부패의 문 제가 제기됨.또한 청와대 중심의 측근들에 대한 로비와 정치부패도 많이 밝혀짐.개발사업의 인허가와 분양,사업자 선정,각종 인허가,인사청탁,기업매수 등 다양한 분야에 대한 로비가 - 59 -
이루어지며,사건 수나 뇌물 수수자 수와 비교하여 로비액수가 큰 특징을 보임. 가족(친인척)/측근 로비와 정치부패 사례들 사례 1:김영삼 대통령 차남 김현철씨는 한보 수서 비리사건에서 66억원,조동만 한솔그룹 전 부회장으로부터 선거자금 20억 원을 받음. 사례 2:김대중 대통령 차남 김홍업씨는 기업들로부터 청탁의 명목으로 25억 8천 만원과 대기업으로부터 대가성 없는 단순 증여의 명목으로 22억 원을 받는 등 모두 47억 8천만 원을 받음.이러한 정치자금은 당초 명목과 달리 알선 수재와 조세 포탈 등과 관련한 압력 행사용 정치자금으로 밝혀짐. 사례 3:노무현 대통령 친형 노건평씨 지난 2005~2006년 세종증권이 농협에 인수 되도록 정화삼 광용 형제와 공모하여 정대근 농협중앙회장에게 로비를 벌이고 그 대가로 29억 6,300만 원을 받음. 사례 4:보성그룹 김호준 회장은 1999년 8월 이후 퇴출 저지 명목으로 노무현 대 통령 측근 안희정씨에게 2억 5,000만 원을 전달함. 국회의원에 대한 로비는 다양한 차원에서 이루어짐.의원 개인보다는 상임위원회(특히 위원장 과 간사)를 중심으로,그리고 선수를 중시한 로비가 이루어지는 특징을 보임. 상임위원회별로 로비와 정치부패의 수준이 차이를 보일 수 있음. 국회의원 로비의 특징:상임위원회와 선수 기업의 국회 로비는 특정 상임위원회에 초점을 맞추어 진행되는 측면이 존재함. 상임위원회별로 다 로비가 있음.국정감사에서 쟁점화되면 관련 공사나 지역 등에서 로비가 많이 들어옴 (전 국회의원 A,C) 건교위의 경우 음성적 로비가 가장 심하며,보사위는 제약회사,재경위는 은행 대출,산자위는 중소기업 대출 및 기술신용보증기금 대출과 관련한 음성적 로비가 많음.그러나 법사위 등에는 이러한 로비가 없음 (전 의원보좌관 A) "선수가 높은 의원들의 경우 아무도 안 가는 상임위원회를 가기도 함.로비와 관 련하여 상임위원회를 대상으로 하는 것은 초보적인 것임.한국에서는 상임위원회보 다는 어떤 정치인에게 로비를 하였는가가 더 중요함 (전 국회의원 B) "기업이 로비를 하는 데 가장 중요한 것은 영향력 있는 정치인들에게 로비를 하 는 것임.즉 기업이 로비를 하는 데 중요한 것은 국회의원의 선수임 (기업인 A) - 60 -
기업의 국회 로비와 관련하여 관련성의 문제도 중요하지만 그 보다는 영향력의 문제를 더욱 중시하는 경향을 보인다. 라는 점이 파악됨.즉 일반적으로 기업이 자신의 영업과 관련이 있 는 소관 상임위원회 국회의원들을 중심으로 로비를 진행하는 측면도 존재하지만 더욱 중요한 로비는 이와 상관없이 정치권에서 보다 많은 영향력을 행사하는 인사들에 대한 로비가 집중 되는 특징을 보임. 국회와 행정부의 로비와 정치부패 비교 당시(13대~14대)만 해도 법안의 90% 이상은 정부가 제출한 법안이었기 때문에 기 업은 국회보다는 정부를 상대로 로비를 하는 모습을 보임.기업의 국회를 대상으로 로비를 진행하는 경우는 기업에 불리한 법안을 발의할 때도 이루어지지만 기업에 유 리한 정부법안을 국회에서 반대하는 모습을 보일 때 주로 이루어지는 특징을 보임 (전 국회의원 B) 박정희 정권 시기 정부가 발주한 사업의 경우 이에 선정된 기업은 정부에 리베이 트 명복으로 사업비의 10% 정도를 정치자금으로 제공하는 관행이 있었음.또한 국회 는 제도적으로 승인된 권한들을 사용하여 기업으로부터 로비를 받는 모습을 보이기도 함.박정희 정권 시기 정부 지급보증 외국 상업차관의 경우 6~7%대의 이자로 빌릴 수 있었는데,당시 시중 금리는 20%대였기 때문에 이 상업차관의 대출 자체만으로 기업 은 금리 차이로 큰 이익을 올릴 수 있었음.다만 이 당시 기업이 이 상업차관을 받기 위해서는 재정경제위원회의 승인이 필요하였는데,이로 인하여 재정경제위원장과 위 원들에 대한 로비가 많이 이루어지는 특징을 보임 (전 국회의원 A) "기업의 로비는 주로 정부를 대상으로 이루어짐.정부가 주요 법안을 많이 제출하 고 가결될 가능성도 높기 때문임.이러한 이유로 주요 기업단체의 협회장이나 임원들 중에는 고위 공직자들이 많이 포진되어 있음"(기업인 A) 자치단체장과 지방의원의 경우 지방자치 이후 로비가 많이 증가하는 추세를 보임.특히 자치 단체장의 경우 지방 수준에서 행사할 수 있는 권한이 많아 로비가 많음.지방의원들의 경우 다른 수준의 정치인들과 비교하여 상대적으로 큰 영향을 행사하기 어렵기 때문에 직접적인 로비가 들어오는 경우는 적음.다만 특정 분야를 중심으로 주로 간접적인 영향력 행사와 정 보 제공은 가능함.지방의원의 경우 로비를 받아 단독으로 처리하기 어려운 부분이 많기 때 문에 공무원과 결탁하는 경우가 많음. 다만 지방의원의 경우 의정활동을 함에 있어 건설(건축업)이나 교육(학원)등과 관련한 이 해충돌(conflictofinterests)의 문제가 자주 발생함. - 61 -
자치단체장과 지방의원의 로비와 정치부패 자치단체장의 경우 로비와 정치부패에 많이 노출되어 있음.각종 인 허가권,용역업체 계약,건설 수의계약 등과 관련하여 많은 로비를 받게 됨.지방의원의 경우 도시계획 등과 관련하여 직접적인 권한이 없고 단지 의견 제출권만을 가지기 때문에 로비의 직접적 대상이 되기 어려움 (현 광역의원 A) 지방의원 수준의 청탁과 로비는 보통 직접적으로 이루어지는 경우는 많지 않음.역량이 다소 부족한 측면이 있음.사업의 선정 등에 직접적으 로 영향을 미치는 것은 한계가 있지만 예산서를 보여주면서 어떠한 사업 이 진행될 것이라는 점 정도는 예측이 가능함.또한 지방의원이 관련 공 무원과 사업자를 한 자리에 불러서 행정정보를 공유하는 경향이 많음.선 정에 직접적으로 관여를 하기 힘들더라도 이러한 과정을 통하여 선정에 유리한 내부정보들이 사업자에게 전달되게 됨.이러한 과정에서 일정 수 준의 리베이트를 받을 것으로 예상됨 (전 기초의원 A) 지방 수준의 부패는 지방의원이 독자적으로 할 수 있는 것이 별로 없 음.해당 공무원을 끼고 할 수밖에 없음.이러한 측면에서 시장이나 구청 장이 더 비리가 많을 수 있음"(전 광역의원 A) 이해충돌의 문제:"학원장 출신 지방의원이 교육위원회에서 활동하는 것은 문제가 있기 때문에 개선할 필요가 있음.지방의원이 의정활동을 함 에 있어 이해충돌이 있으면 오히려 이 경우가 로비의 대상되기도 함.동 아건설 워크아웃으로 서울시 배상 문제가 생겼을 때 이를 늦추어 달라는 로비가 있었음.당시 여당 모 의원의 경우 직계 가족이 동아건설 하도급 일을 하고 있어 이에 조직적으로 개입하는 모습을 보여 결국 유야무야시 킴 (전 광역의원 A) 의원보좌관의 경우 국회의원과 마찬가지로 많은 로비를 받음.국회의원의 의정활동과 관련한 실무자로서 각종 이권 개입과 영향력 행사가 가능함.기업에서도 의원보좌관에 대해서는 조 직적이고 지속적인 관리를 하는 것으로 나타남.상대적으로 의원보좌관의 로비와 정치부패에 대한 규제와 처벌 기제가 부족한 것이 현실임. - 62 -