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제20권 1호 2011

제20권 1호 2011 본지는 한국연구재단의 등재학술지로 연2회 발간됩니다. 본서에 수록된 논문의 내용은 집필자의 개인적 견해이며 당 연구원의 공식적인 의견을 반영하는 것이 아님을 밝힙니다. 발 행 인 : 서재진 편 집 인 : 이교덕 등 록 일 : 1992년 8월 19일 등록번호 : 서울 사02048 발 행 처 : 통일연구원 발 행 일 : 2011년 6월 30일 (142-780) 서울시 강북구 한천로 1307(수유동) 통일연구원 TEL : 02)901-2566, 900-4300 FAX : 02)901-2543 Homepage : http://www.kinu.or.kr E-mail : buffman@kinu.or.kr c 통일연구원 2011 편집위원장 : 이 교 덕 편집위원 : 임 강 택 임 순 희 박 종 철 조 민 황 병 덕 외부편집위원 : 권 영 경 (통일교육원) 이 기 동 (국가안보전략연구소) 이 석 수 (국방대학교) 송 정 호 (우석대학교) 홍 용 표 (한양대학교) 편집간사 : 김 아 영 가격 : 10,000원 ISSN 1229-6112 파본은 바꿔 드립니다.

통일정책연구 제20권 1호 2011 기획논문 남북기본합의서: 의의와 평가 / 정규섭 1 남북관계 전략적 상호작용과 남북기본합의서 이행: 시스템 다이내믹스 분석과 전망 / 박영자 25 남북기본합의서에 대한 북한의 입장 / 김갑식 59 남북기본합의서 이행과 국제환경: 미북관계를 중심으로 / 전봉근 이상숙 85 일반논문 중국의 미얀마 코캉사태 대응전략: 북한 급변사태에 주는 시사점 / 신상진 107 북한의 리더십 구조와 경제개혁: 베트남 및 루마니아 사례와의 비교 분석 / 김진하 송문희 131 북한 종교인가족의 존재양식에 관한 고찰: 기독교를 중심으로 / 김병로 157 한반도 평화공영체제 구상과 동아시아 공동체 건설 - 아시아 태평양 평화공영을 촉진하는 네트워크 국가(Network State) - / 김종욱 185 북한에서 1990년대 정권 기관의 상업적 활동과 시장 확대 / 박형중 213

Unification Policy Studies Vol. 20, No. 1, 2011 Special Articles The Basic Agreements of North and South Korea Revisited Strategic Interaction of Inter-Korean Relationship and Implement of South-North Basic Agreement: An Analysis and Prospect Basing on System Dynamics North Korea s Stance on the Inter-Korean Basic Agreement Kyu-Sup Chung Young-Ja Park Kap-Sik Kim Fulfilling the Inter-Korean Basic Agreement and International Environment: Focusing on the U.S.-North Korean Relations Bong-Geun Jun & Sang-Sook Lee General Articles China s Response to the Myanmar Refugee Crisis: Implications for a North Korea Contingency Sang-Jin Shin North Korea s Leadership Structure and Post-Socialist Transition: Comparing with the Cases of Vietnam and Romania Jin-Ha Kim & Moon-Hee Song A Study on the Modes of Existence of Religious Families in North Korea: With a Focus on Christianity Philo Kim Conception for System of Peace and Co-prosperity in Korean Peninsula and the East Asian Community: Network State to Promote Peace and Co-prosperity in Asian-Pacific Region Jong-Wook Kim Commercial Engagements of the Party-State Agencies and the Expansion of Market in the 1990s in North Korea Hyeong-Jung Park

통일정책연구 제20권 1호 2011 pp.1-24 남북기본합의서: 의의와 평가 정 규 섭* 1 Ⅰ. 서론 Ⅲ. 남북기본합의서의 내용과 평가 Ⅱ. 남북고위급회담의 경과와 남북기본합의서 Ⅳ. 결론 국문요약 1991년 12월 제5차 남북고위급회담에서 남북사 이의 화해와 불가침 및 교류협력에 관한 합의서 가 채택되었다. 이 논문은 남북기본합의서가 채택된 배경과 그 이후의 상황 진전 및 그 주요 내용을 검 토한 바탕위에서 남북기본합의서의 의의를 재조명 하려는 것이다. 남북기본합의서 채택에 대해 남북한의 최고책 임자 모두는 긍정적으로 평가하고, 그 이행을 다짐 했으나, 북한이 팀 스피리트 훈련을 이유로 그 이 행 실천을 거부함으로써 본 궤도에 진입조차 하지 못하였다. 남북기본합의서의 의의는 첫째, 통일을 결과가 아닌 과정으로 전제하고, 남북관계 개선과 평화공 존, 나아가 통일을 향한 기본틀을 제시하였다는 점, 둘째, 제3자의 개입 중재 조정없이 남북한 당국이 독자적인 공식 협의를 거쳐 채택한 최초의 공식적 인 합의문서라는 점, 셋째, 그 규정 내용이 남북관 계의 모든 부문을 포괄하고 있다는 점, 넷째, 남북 관계 개선을 제도적 틀 에서 추진할 수 있는 제반 기구를 만든 점 등을 들 수 있다. 다만 남북기본합의서와 부속합의서에는 여전 히 남북간 논쟁의 소지가 있는 여러 사안이 존재하 는 문제점도 있으나, 남북관계 전반을 규율하고 있 다는 점에서 남북화해 협력시대를 개막할 수 있는 최고의 준거틀로 평가된다. 주제어: 남북고위급회담, 남북기본합의서, 부속합 의서, 6 15 남북공동선언 Ⅰ. 서론 분단 이후 처음 남북한이 남북관계 개선과 통일문제를 협의하기 위해 회담을 개최하고, 그 결과로 산출한 것이 1972년 7월 4일 발표된 7 4 남북공동성명 이 다. 이 성명은 서로 상부의 뜻을 받들어 이후락 중앙정보부장과 김영주 조직지 도부장이 서명한 것으로 1자주, 2평화통일, 3민족대단결이라는 조국통일3원 * 관동대학교 교수 >>> 1

칙과 함께 상호 중상 비방 및 무력도발 중지, 다방면적인 제반 교류 실시, 남북 접십자회담 협조, 직통전화 가설, 남북조절위원회 구성 운영 등을 주요 내용으 로 한 것이었다. 이 공동성명을 계기로 1972년 11월 30일 남북조절위원회가 설치되어 1973년 6월까지 3차례의 회의를 통해 남북관계 개선 방안을 논의하였다. 이 회의를 통해 한국은 교류 협력을 통한 신뢰축적을 제안한데 반하여 북한은 무력증강 군비경쟁 중지, 병력 감축, 외군철수 등 군사문제 우선 해결과 정당 사회단체회의 소집 등을 주장하였다. 1973년 8월 28일 북한은 남북조절위원회 공동위원장 김영주의 성명 을 통하여 대화상대 교체, 한국의 박정희 대통령이 1973년 6월 23일 발표한 평화 통일외교정책선언 취소와 반공법 보안법 철폐 등을 요구함으로써 남북조절위원 회와 적십자회담은 소강상태로 들어갔으며, 아무런 성과를 거두지 못했다. 이러한 남북한의 최초의 직접 대화는 1969년 7월 닉슨 독트린(Nixon Doctrine)과 미국 중국 화해 등 동북아 국제질서의 급격한 변화 상황에서 남북한이 서로의 입장을 타진하려는 의도의 소산이지, 진정한 상호관계 개선 의지는 없었다고 평가된다. 이후 1984년 9월 북한 적십자사의 구호물자 제공을 계기로 남북간에는 경제회담, 적십자회담, 국회회담 예비접촉, 체육회담 등이 개최되었고, 1985년 9월에는 남북 이산가족 고향방문 및 예술공연단 의 교환방문이라는 인적 교류가 성사되었다. 이 러한 다방면의 남북대화는 북한이 1986년 1월 2일 팀 스피리트 훈련을 이유로 모든 대화를 거부함으로써 전면 중단되었다. 이와 같이 1980년대 중반까지 남북관계는 기본적으로 상호불신과 갈등이 지속된 대결적 공존관계 에서 벗어나지 못했다. 그러나 1980년대 후반 사회주의권의 체제변동과 탈냉전의 도래 등 세계질서 변 화과정에서 남북한은 쌍방 총리를 수석대표로 하는 남북고위급회담 을 개최하여 1991년 12월 13일 남북 사이의 화해와 불가침 및 교류협력에 관한 합의서 (남북 기본합의서)를 채택하였다. 남북기본합의서는 남북관계 전반을 포괄하는 체계적 인 것으로 이의 이행 실천은 남북화해 협력시대의 개막과 직결될 것이라는 기대 를 낳았으나, 이 역시 북한의 거부로 이행 실천단계에 진입하지 못하였다. 이후 남북한은 2000년 6월과 2007년 10월 두 차례의 정상회담을 통해 2개의 합의문건을 채택하였다. 김정일이 2008년 9월 5일 담화를 통해 남북정상회담에서 채택된 6 15 북남공동선언과 10 4선언은 민족자주의 선언, 민족대단결의 선언이 며 조국통일의 대강 이라고 규정한 이후, 북한은 이러한 입장을 고수하고 있다. 남북기본합의서는 북한의 입장에서 보면 이미 사문화된 것이다. 그러나 남북기본합의서는 그동안 남북간 합의한 4개의 핵심적인 합의문건 가운 2

데 가장 체계적으로 구성되었다는 점은 명백하다. 앞으로도 남북관계가 실질적인 화해 협력관계로 들어서기 위해서는 남북기본합의서에서 합의한 내용들이 이행 실천될 수 밖에 없을 것이다. 이러한 관점에서 이 글은 남북기본합의서가 채택된 배경과 그 이후의 상항진전 및 그 주요 내용을 검토한 바탕위에서 남북기본합의서의 의의를 재조명하려는 것 이다. Ⅱ. 남북고위급회담의 경과와 남북기본합의서 1. 남북고위급회담 개최의 배경 1988년 2월 25일 제6공화국 출범과 함께 한국은 북한을 민족번영을 위해 협력 하는 동반자로 규정하고, 북한과의 화해 협력을 통한 평화통일 추구라는 새로운 차원에서의 대북 통일정책을 추진하기 시작하였다. 이러한 정책전환은 사회주의 권의 개혁 개방 추세 및 탈냉전이라는 세계정세 변화를 배경으로 한국의 지속적 인 경제성장과 민주화 진전에 대한 자신감을 기반으로 한 것이었다. 한국의 새로 운 대북정책 기조는 노태우 대통령의 1988년 7월 7일 민족자존과 통일번영을 위 한 특별선언 (7.7 선언), 1988년 10월 18일 한반도에 화해와 통일을 여는 길 이라 는 유엔총회 연설 등을 통해 지속적으로 표명되었다. 노대통령은 7.7 선언 을 통하여 그동안 북한을 경쟁 대결상대로 인식해 온 시각 에서 탈피하여 남북화해 협력시대의 개막 및 공동번영을 이룩하는 민족공동체로 서의 관계발전을 촉구하면서, 1남북 상호교류와 자유왕래, 2이산가족의 서신왕 래와 상호방문, 3남북교역, 문호개방, 4남북한 민족경제의 균형 발전 및 우방국 의 대북한교역 불반대, 5국제사회에서의 남북한 협조, 6 북방외교 추진 및 북한 과 우방과의 관계개선 협조 등 6개항의 정책추진을 천명하였다. 1 한국은 7.7 선언 의 후속조치로서 남북적십자 실무회담 개최 제의, 남북 교육당 국회담 제의, 전향적인 대북 외교시책 시행, 북한 및 공산권 자료 개방, 대북 비난 방송 중지, 대북 경제개방조치 추진 등을 발표하는 한편, 2 노 대통령은 1988년 8 1 대통령비서실, 노태우대통령 연설문집, 제1권 (서울: 대통령비서실, 1990), pp. 176-179; 통일 원, 통일백서 1990 (서울: 통일원, 1990), pp. 300-302; 김형기, 남북관계 변천사 (서울: 연세 대학교 출판부, 2010), pp. 149-150. 2 통일원, 통일백서 1992 (서울: 통일원, 1992), pp. 62-70. >>> 3

월 15일 제43회 광복절 경축사를 통하여 남북정상회담 개최를 제의하였고, 1988 년 10월 18일 유엔총회 연설을 통하여 7.7 선언 의 의의를 재강조하면서 남북정상 회담 개최를 통한 남북불가침 공동선언을 제의하였다. 3 이러한 대북정책 전환에 따라 한국은 1988년 12월 28일 강영훈 국무총리 명의로 북한에게 남북간 신뢰구 축과 긴장완화 문제를 포괄적으로 협의 해결해나가기 위한 총리가 수석대표로 하 는 남북고위당국자회담 개최를 제의하였다. 한편 북한은 1980년대 후반 소련 및 동유럽 사회주의권의 급격한 변혁, 비동맹 국가들의 탈이념 실용주의화, 가중되는 경제난 등으로 인하여 남북공존 및 평화문 제를 강조하면서 남북관계를 재조정하려는 입장을 보였다. 남북공존 에 관해 김 일성은 1988년 신년사 를 통해 조국통일문제는 누가 누구를 먹거나 누구에게 먹 히우는 문제도 아니고 일방이 타방을 압도하고 우세를 차지하는 문제도 아니며 북과 남이 다같이 한 피줄을 나눈 겨레로서 민족적 단합을 실현하는 문제 이며, 통일문제를 해결하는 가장 합리적인 방도는 북과 남이 서로 상대방의 존재를 인 정하는 기초우에서 중립적이며 쁠럭불가담적인 하나의 련방국가를 창설하는 것 4 이라고 언급함으로써 남북공존의 필요성을 인정하는 입장을 표명하였다. 5 이와 함께 북한은 1986년 6월 정부명의로 조선반도에서 비핵지대, 평화지대를 창설할 데 대한 제안 이후 1986년 12월 김일성 명의로 남북고위급 정치 군사회담 및 남 북한의 긴장완화 방안 제의, 1987년 7월 정부명의로 조선반도에서 단계별 다국적 무력감축협상 제의, 1988년 11월 중앙인민위원회, 최고인민회의 상설회의, 정무 원 연합회의 명의로 조선의 자주적 평화통일을 촉진하기 위한 포괄적인 평화방 안 6 제의 등을 통해 대남 평화공세에 주력하면서 고위급정치군사회담 개최를 제 의하였다. 7 앞에서 언급한 1988년 12월 28일의 강영훈 국무총리 제의에 대해 북한은 1989 3 대통령비서실, 노태우대통령 연설문집, 제1권, pp. 187-192, 289-299; 통일원, 통일백서 1990, pp. 304-306, 313-322. 4 로동신문, 1988년 1월 1일. 5 이러한 해석은 이정식, 공존과 혁명과 통일논의, 유세희 이정식 편, 전환기의 북한 (서울: 대 한교과서주식회사, 1991), p. 245 참조. 6 북한은 이 제의에서 통일지향, 외군철수, 북남군축, 당사자협상을 내용으로 하는 평화보장 4원칙 과 함께 포괄적인 평화방안으로 1한반도의 평화를 실현하기 위해 미군무력의 단계적 철수, 북남 무력의 단계적 축감, 미군무력의 철수와 북남무력의 축감에 대한 통보와 검증, 남북한과 미국의 3자회담을 제시하였고, 2남북한의 정치군사적 대결상태를 완화하기 위한 방안으로는 정치적 대 결상태의 완화, 군사적 대결상태의 완화, 그리고 고위급정치회담 등을 제시하였다. 조선중앙통신 사, 조선중앙년감 1989 (평양: 조선중앙통신사, 1989), pp. 150-154. 7 정규섭, 북한 외교의 어제와 오늘 (서울: 일신사, 1997), pp. 181-183. 4

년 1월 16일 정무원 총리 연형묵 명의의 서한을 통해 북남고위급정치군사회담 의 테두리 안에서 예비회담 개최에 동의하였으며, 한국은 1월 23일 강영훈 국무총리 의 대북서한을 통해 예비회담 개최를 수락하였다. 남북한은 1989년 2월 8일부터 1990년 7월 26일까지 8차례의 예비회담과 2차례의 실무대표 접촉을 통하여 쌍방 총리를 수석대표로 하는 남북고위급회담을 개최하여 남북간의 정치 군사적 대결 상태 해소와 교류협력 실시문제 를 의제로 논의하기로 합의하였다. 8 한국으로서는 북방정책 추진의 최종 단계로서 북한과의 관계개선을 추구하였 고, 북한으로서는 사회주의권의 붕괴 상황이라는 엄중한 사태에 직면하여 남북대 화를 통해 돌파구를 마련하고자 하였다고 평가된다. 이러한 쌍방의 이해관계 일치 가 남북고위급회담 개최로 나타났다. 2. 남북고위급회담의 전개와 합의서 산출 1990년 9월부터 12월 사이에 제1~3차 남북고위급회담이 개최되었으나, 선( 先 ) 정치 군사문제 해결, 불가침선언 채택을 주장한 북한의 입장과 남북관계 개선에 관한 기본합의서 채택, 이산가족문제 해결, 경제교류 활성화를 주장한 한국의 입 장이 대립하여 실질적 성과는 없었다. 1991년 2월로 예정되었던 제4차 남북고위 급회담을 북한이 한 미 합동군사훈련을 구실로 연기함에 따라 남북관계는 일시 동결 상태에 들어갔다. 북한은 1991년 8월 소련에서 쿠데타가 발생하자 8월 27일 30일로 일차 연기되었던 제4차 회담을 다시 연기함으로써 남북고위급회담은 약 10개월 동안 중단되었다. 1991년 10월에 재개된 제4차 남북고위급회담에서 북한은 기존 입장에서 선회 하여 상호 실체 인정, 불가침선언 과 교류 협력에 관한 합의서 의 단일문건 채택, 법률적 제도적 장애조항 삭제, 이산가족문제 해결조항과 상대방에 대한 일체의 파 괴 전복행위 금지조항 신설 등을 제시함으로써 태도 변화를 보였다. 이에 따라 제 4차 남북고위급회담에서 남북한은 단일문건으로 된 남북 사이의 화해와 불가침 및 교류협력에 관한 합의서 라는 명칭의 합의서와 내용 구성에 합의한 후, 12월 11~13일간 개최된 제5차 남북고위급회담에서 이를 채택하였다. 제5차 회담 종료 8 남북고위급회담 예비회담, 본회담의 전개에 대한 세부적인 내용은 통일원, 통일백서 1992, pp. 144-175; 임동원, 남북 고위급회담과 북한의 협상전략, 곽태환 외, 북한의 협상전략과 남북한 관계 (서울: 경남대학교 극동문제연구소, 1997), pp. 73-107; 강인덕 송종환 외, 남북회담: 7.4 에서 6.15까지 (서울: 극동문제연구소, 2004), pp. 304-317 참조. >>> 5

후 남북한은 3차례의 대표접촉을 가지고 12월 31일 핵무기 시험 제조 접수 사용 금지, 핵의 평화적 이용, 핵재처리 농축시설 보유 금지, 핵사찰 등 6개항으로 구성 된 한반도의 비핵화에 관한 공동선언 을 채택하였다. 1992년 2월 19일 제6차 남북고위급회담에서 남북기본합의서, 비핵화 공동선언, 남북고위급회담 분과위원회 구성 운영에 관한 합의서 가 발효되었다. 9 제6차 회 담 이후 남북한은 정치, 군사, 교류 협력 등 3개 분과위원회와 핵통제공동위원회 를 구성하여 1992년 3월부터 제7차 남북고위급회담 이전까지 각각 3차례에 걸친 부문별 회의를 진행하였으나, 통일3원칙의 해석, 부문별 우선순위, 협의 이행방법, 부속합의서의 성격, 공동위 구성시기, 공동위 기능, 접촉창구 등 주요 쟁점과 함께 각 분과위 및 핵통제공동위에서의 입장 차이로 인하여 실질적인 성과를 도출하지 못하였다. 10 그러나 남북한은 제7차 남북고위급회담(1992.5.6~7)에서 남북기본합의서 규정 에 따라 5월 18일까지 남북연락사무소 및 군사공동위, 경제 교류협력공동위, 사회 문화교류 협력공동위 등을 구성하고, 화해분야 이행기구로서 남북화해공동위 를 구성 운영하기로 합의하였다. 또한 부속합의서 작성시한, 8.15 이산가족 노부모 방문단 및 예술단의 교환방문, 차기 회의일정 등에 합의하였다. 이러한 제7차 고 위급회담 결과는 남북기본합의서 발효 이후 답보상태에 있던 남북협상 상황에 비 추어 진일보한 것이며, 합의서 이행에 대한 양측의 실천의지를 확인함으로써 실질 적인 이행 실천을 기대할 수 있는 결실을 낳은 것이었다. 그러나 공동위원회의 운 용지침이 될 부속합의서가 작성되지 않아 공동위 가동은 물론 남북기본합의서의 실질적인 이행이 전혀 이루어지지 않았다. 남북한은 제7차 회담 이후 부속합의서 작성을 위하여 41차례에 걸친 각 분과위 회의와 위원장 및 위원 접촉, 그리고 11차례의 핵통제공동위 회의를 진행하였다. 이 협상과정에서 교류 협력분야의 부속합의서 작성은 거의 이루어졌으나, 화해 및 불가침분야에서는 남북관계의 규정, 분쟁 방지에 필수적인 정찰활동 중지 등 핵심 9 남북기본합의서의 발효와 관련하여 한국 정부는 헌법 제88조 1항에 따라 국무회의의 심의를 거 쳐 1992년 2월 17일 대통령의 국법상 행위인 최종 재가를 마쳤고, 동 재가문서는 국무총리와 전 국무위원이 부서하였다. 한편 북한은 1991년 12월 24일 당중앙위원회 제6기 제19차 전원회의에 서 연형묵 총리가 보고, 12월 27일 중앙인민위원회와 최고인민회의 상설회의 연합회의에서 이를 약식 승인하였으며, 발효 직전에 김일성이 최종 비준하였다. 통일원, 남북기본합의서 해설 (서울: 통일원, 1992), pp. 15-16. 10 정규섭, 남북협상의 성과와 남북관계 발전방향, 민족통일연구원, 북한의 핵문제와 남북한관 계 (국내학술회의발표논문집, 1992.6), pp. 71-79. 6

사항에 대한 이견이 좁혀지지 않아 제7차 회담에서 합의한 시한내 부속합의서 작 성에 실패하였다. 더욱이 북한은 제7차 회담의 합의사항인 이산가족 노부모 방문 단 및 예술단 교환방문을 북한 핵문제 철회, 이인모 송환, 포커스렌즈 훈련 중지 등을 전제조건으로 무산시킴으로써 남북관계 개선의 상징적인 사업 실현이 이루 어지지 못하였다. 또한 북한은 국제원자력기구(IAEA)의 사찰을 근거로 남북상호 핵사찰 규정 채택을 회피하면서 의심동시해소원칙 에 입각한 주한미군기지 사찰 을 주장함으로써 핵문제에 관한 남북협상은 진전되지 않았다. 그후 제8차 남북고위급회담(1992.9.15~18)을 통하여 화해, 불가침, 교류 협력 의 이행 준수를 위한 3개 부속합의서 및 화해공동위 구성 운영 합의서가 채택 발 효되고, 4개 공동위 운영개시일 등이 합의됨으로써 남북기본합의서의 이행 실천 이 개시될 수 있는 근거가 마련되었다. 따라서 남북한은 제8차 남북고위급회담까 지 12개의 문건을 채택 발효하는 한편, 본회담 이외에 3개 분과위, 핵통제공동위, 4개 부문별 공동위, 남북연락사무소, 2개 실무협의회 등 총 12개 협의기구를 구성 하는 성과를 산출하였으며(<표 1> 참조), 1992년 11월 5일부터 1주일 간격으로 4개 공동위 제1차 회의를 개최하기로 합의하였다. 다만 제8차 회담에서도 남북 상 호핵사찰 규정 채택이 무산되고, 이산가족 문제가 해결되지 못한 것은 부속합의서 채택 발효의 성과를 반감시키고 남북기본합의서의 실천단계 진입을 불투명하게 하는 사안이었다. 북한은 제8차 남북고위급회담 이후 남한 조선노동당 사건 및 팀 스피리트 훈련 재개와 관련하여 일련의 성명 및 대남편지를 통해 대대적으로 대남비난 공세를 전개하고, 1992년 10월 27일 정부 정당 단체 연합회의를 통해 팀 스피리트 훈련 재개시 공동위 및 고위급회담 등 당국간 회담은 중지하되, 정당 단체 및 민간급 접촉 대화는 지속하겠다는 입장을 표명하였다. 11 11월 3일 북한 공동위원회 위원 장들의 연합성명을 통하여 공동위 제1차 회의 개최를 전면 거부한다는 의사를 밝 히는 한편, 12 12월 19일에는 고위급회담 북한대표단 명의로 성명을 발표하여 팀 스피리트 훈련 재개 결정을 이유로 제9차 고위급회담을 공식 거부하였다. 13 공동 위 회의 및 제9차 남북고위급회담이 무산된 상황에서도 핵통제공동위 위원 및 위 11 로동신문, 1992년 10월 28일. 12 북한 공동위 위원장들의 연합성명 전문은 평양방송, 1992년 11월 3일 참조. 13 로동신문, 1992년 12월 20. 남북기본합의서와 비핵화공동선언 이행이 이루어지지 않고 있는 책임이 남한에 있다는 북한의 논리는 조선중앙통신사 보도, 남조선당국의 북남합의서 및 비핵 화 공동선언 유린행위에 대하여, 로동신문, 1992년 12월 14일 참조. >>> 7

원장 접촉은 지속되었으나, 14 남한이 1993년 1월 26일 팀 스피리트 훈련 실시를 공식 발표하자, 북한은 1993년 1월 29일 고위급회담 북한대표단 성명을 통하여 대화재개 의사가 없다는 점을 공식 발표하였다. 15 이에 따라 남북고위급회담은 전 면 중단되고 남북관계는 동결되었다. <표 1> 남북간 기구와 합의서 본 회 담 고위급회담 개최합의서(90.7.26) 남북기본합의서(92.2.19) 비핵화공동선언(92.2.19) 남 북 연 락 사 무 소 정 치 분 과 위 화 해 공 동 위 군 사 분 과 위 군 사 공 동 위 경협 제력 교공 류동 동위 교분 류과 협위 력위 사협 회력 문공 화동 교위 류류 핵 통 제 공 동 위 분과위 구성 운영합의서(92.2.19) 화해분야 부속합의서(92.9.17) 불가침분야 부속합의서(92.9.17) 교류 협력분야 부속합의서(92.9.17) 핵통제공동위 구성 운영합의서(92.3.19) 연락사무소 구성 운영합의서(92.5.7) 군사공동위 구성 운영합의서(92.5.7) 교류 협력공동위구성 운영합의서(92.5.7) 화해공동위 구성 운영합의서(92.9.17) 법률실무협의회의 비방 중상중지실무협의회의 14 1992년 3월 19일 남북 핵통제공동위 발족이래 1993년 1월 25일 제1차 위원장 접촉까지 총 22회 (본회의 13, 위원장 및 위원접촉 9)의 협상과정에서 남북한은 사찰원칙, 사찰방법, 사찰대상 등 에서 이견을 보였다. 한국은 핵문제 선결론을 견지하고 있는 반면, 북한은 남북 상호사찰을 완강 히 거부하였다. 이를 구체적으로 살펴보면, 1사찰원칙에 대해 한국은 상호주의 원칙을, 북한은 의심동시해소 원칙을 주장하였으며, 2사찰방법에 관해 한국은 정기사찰 특별사찰 병행 실시를 주장하는 반면, 북한은 특별사찰 거부 및 전면동시사찰 실시 입장에 있다. 3사찰대상에 대해 한국은 핵물질 핵시설, 핵관련 군사기지를 포함하여 혐의가 있다고 주장하는 모든 시설 을, 북 한은 군사기지 사찰 거부, 영변 대 모든 주한미군기지 등을 주장하였다. 15 통일원, 통일백서 1993 (서울: 통일원, 1993), p. 104. 8

3. 남북고위급회담 전개과정의 남북한 남북고위급회담과는 별도로 이 시기 한국의 대북정책과 북한의 대남정책, 그리 고 남북관계의 진전 등을 검토하는 것은 당시의 상황에 대한 이해의 폭을 넓히는 데 불가결하다. 첫째, 한국의 노태우 정부는 이 시기를 통해 야심적으로 추진하던 북방정책의 성과를 거두었다. 1988년 서울 올림픽에 사회주의 국가들이 대거 참가함으로써 북방정책은 성과를 보였고, 이어 외교적 성과도 나타났다. 한국과 헝가리는 1988 년 9월 13일 상주대표부 개설을 합의한 이래 1989년 2월 1일 외교관계를 수립하 였다. 이어 한국은 1989년 11월 1일 폴란드, 12월 28일 유고슬라비아와 외교관계 를 체결했으며, 소련과는 1989년 4월 3일 무역사무소 개설에 이어 12월 8일 영사 관계를 수립하였다. 이후 한국은 1990년 3월 22일 체코슬로바키아, 3월 23일 불가 리아와 국교를 수립하는 한편, 1990년 10월 소련과 수교 및 중국과 무역사무소 개설, 1991년 8월 22일 알바니아와 수교, 1992년 8월 24일 중국과 수교를 통해 북방정책을 완결하였다. 16 한편 노태우 대통령은 1989년 9월 11일 제147회 정기국회 특별연설을 통해 민 족통합의 토대위에서 국가통합으로 이행해 나가는 것을 주요 내용으로 하는 한 민족공동체통일방안 이라는 새로운 통일방안을 제시하였다. 17 또한 한국정부는 1989년 6월 12일 남북교류협력에 관한 기본지침 을 제정하고, 1990년 8월 남북교 류 협력을 법적으로 보장한 남북교류협력에 관한 법률 과 시행령 및 남북협력기 금법 을 공포하였다. 이에 따라 남북간 인적 교류 및 물자교역이 활성화되기 시작 하였다. 노 대통령은 1991년 9월 남북한의 유엔 동시가입 직후 제46차 유엔총회 연설을 통해 남북한의 평화정착과 통일을 앞당기기 위한 과제로 1휴전체제의 평화체제 전환, 2군사적 신뢰구축을 바탕으로 군비감축 추진, 3사람 물자 정보의 자유로 운 교류 등을 제시하였다. 18 이와 함께 노 대통령은 한반도 비핵화와 관련하여 16 정규섭, 북한 외교의 어제와 오늘, pp. 214-216. 17 한민족공동체 통일방안 의 기본내용은 자주 평화 민주라는 통일원칙하에 남북대화의 추진으로 신뢰회복 도모 및 남북정상회담을 통한 민족공동체헌장 채택, 남북의 공존공영과 민족사회의 동 질화, 민족생활권의 형성을 추구하는 과도적 체제인 남북연합 구성, 통일헌법에 따른 총선거 실 시, 통일국회와 정부를 구성하여 통일국가 수립 등이다. 이와 함께 한민족공동체 통일방안에서 는 남북연합의 기구와 통일국가의 미래상으로 자유 인권 행복이 보장되는 민주국가를 제시하고 있다. 통일원, 통일백서 1992, pp. 77-89. 18 평화로운 하나의 세계공동체를 향하여 라는 연설문의 전문은 통일원, 통일백서 1992, pp. >>> 9

1991년 11월 8일 한반도 비핵화와 평화구축을 위한 선언 을 발표한데 이어 12월 18일 우리나라의 어디에도 단 하나의 핵무기도 존재하지 않습니다 라는 핵부재 선언 을 발표하였다. 19 한편 한국은 1992년 12월 대통령 선거를 앞두고 대선 정국이 주도적인 쟁점으 로 부상하는 상황이었다. 둘째, 1989년 동유럽 사회주의 국가들의 체제전환과 독일 통일은 북한에게는 충격적인 사건이었다. 북한은 독일통일이 실현되자 남한에 의해 흡수통합될 가능 성에 대해 우려하는 입장을 보였다. 20 북한은 사회주의 국가들의 체제전환을 제국 주의자들의 평화적 이행전략 에 의한 것이며, 이는 제국주의자들에게 현혹된 사 회주의에 대한 배신 이라고 비난하면서 우리식 사회주의 의 강화를 통한 체제결 속력 확보에 주력하는 동시에 남한에 대해 통일전선전술을 적극 추진하는 양상을 보였다. 북한의 대남 통일정책은 김일성이 1990년 5월 24일 최고인민회의 제9기 제1차회의에서 행한 시정연설 우리나라 사회주의의 우월성을 더욱 높이 발양시 키자 를 통해 조국통일 5개 방침 으로 체계화되었다. 21 조국통일 5개 방침 에서 전민족적 통일전선 형성을 제시한 북한은 1991년 1월 25일 조국통일 범민족연합 북측 본부를 결성하여 1990년 11월 20일 결성된 범민련 을 지원하는 한편, 범민 족대회 추진 등을 통해 한국 정부와 재야운동권의 갈등을 유도하고, 민족통일정치 협상회의 성사를 위한 조직체계를 마련하였다. 그리고 김일성은 1991년 8월 1일 의 담화 우리민족의 대단결을 이룩하자 를 통하여 민족대단결은 조국의 자주적 평화통일의 근본전제이며 또한 그 본질적 내용을 이룹니다. 조국통일위업을 실현 하는데서 첫째도 둘째도 셋째도 중요한 것은 우리 민족의 대단결을 이룩하는 것 입니다 22 라고 강조하기에 이르렀다. 한편 북한 내부상황 가운데 핵심사안인 후계체제 공고화 문제와 관련하여 김정 일은 1990년 5월 국방위원회 제1부위원장, 1991년 12월 조선인민군 최고사령관, 443-452 참조. 19 위의 책, pp. 453-457. 20 김일성은 1991년 신년사 에서 최근 다른나라의 흡수통합방식에 현혹된 남조선당국자들은 <북방정책>을 내걸고 청탁외교를 벌리면서 남의 힘을 빌어 우리 나라에서도 그런 방식을 실현 해보려는 어리석은 꿈을 꾸고 있습니다 라고 언급하였다. 21 이 내용은 1조선반도에서 긴장상태를 완화하고 조국통일을 위한 평화적 환경 마련, 2분단의 장벽을 허물고 북과 남사이의 자유내왕과 전면개방 실현, 3자주적 평화통일에 유리한 국제적 환경을 마련하는 원칙에서 대외관계 발전, 4조국통일을 위한 대화 발전, 5조국통일을 위한 전 민족적인 통일전선 형성 등이다. 로동신문, 1990년 5월 25일. 22 로동신문, 1991년 8월 5일. 10

1992년 4월 원수 칭호 등 군부를 단계적으로 장악하였다. 23 이와 함께 북한은 대외정책의 측면에서 1988년 12월 이후 미국과 직접 접촉을 시도하여 1992년 1월 최초의 차관급회의를 개최하는 등 미국과의 관계개선을 추 진하는 동시에 1990년 9월에는 일본과 국교정상화 추친에 합의하고, 1991년 1월 에는 제1차 본회담을 개최하였다. 셋째, 남북고위급회담과는 별도로 남북한은 남북체육회담, 24 적십자회담, 25 국 회회담 26 등 다각적인 대화를 지속하였고, 1991년 9월 제46차 유엔총회에서는 남 북한의 유엔가입이 실현되어 남북한은 명실상부한 국제사회의 일원으로 새롭게 등장하게 되었다. 27 이와 함께 한국 정부가 1989년 6월 남북교류협력에 관한 기본지침 을 제정한 이후 남북교류 협력이 활성화되기 시작하였다. 인적 교류분야에서 1989년 6월 이 후 1993년 1월 31일 현재 22건 678명이 북한을 방문하였으며, 11건 572명이 남한 을 방문하였다(<표 2> 참조). 북한 방문은 고위급회담 등 당국간회담을 비롯하여 민간차원에서 1989년 7월 이대경목사의 방북, 1990년 10월 남북통일축구대회 및 범민족통일음악회 참가, 1992년 1월 권호경목사의 방북, 1991년 4월 국제의원연맹(IPU) 평양총회 참가, 1992년 9월 아시아의 평화와 여성의 역할에 관한 평양세미나 참가 등이 있었으며, 1992년 1월에는 대우그룹 김우중회장 일행의 방북, 9월 고려합섬그룹 장치혁회장 일행의 방북에 이어 10월에는 민관합동의 남포투자 실무단이 대북경제협력 협의 및 투자타당성 조사를 위하여 북한을 방문하였다. 23 로동신문, 1991년 1월 25일; 1992년 4월 21일. 24 남북체육회담은 1990년 북경 아시아 경기대회 남북단일팀 구성 참가를 위해 1989년 3월부터 1990년 2월까지 15차례 개최되었고, 국제경기대회 단일팀 구성 참가와 남북체육교류 문제 협의 를 위해 1990년 11월부터 1991년 2월까지 8차례 개최되었다. 이 결과 1991년 4월 제41회 세계 탁구선수권대회와 1991년 6월 제6회 세계청소년축구선수권대회에 남북한이 단일팀을 구성하여 참가하였다. 25 남북적십자회담은 본회담 재개와 제2차 고향방문단 및 예술단 교환문제를 협의하기 위하여 1989년 9월부터 1990년 11월까지 8차례의 실무대표 접촉 및 한차례의 수석대표 접촉을 가졌고, 1992년 6월부터 8월까지 이산가족 노부모 방문단 및 예술단 교환을 위한 실무대표접촉이 8차례 개최되었다. 26 남북국회회담 개최를 위하여 남북한은 1988년 8월 19일부터 1990년 1월 24일까지 10차례 준비 접촉과 한차례의 수석대표 단독접촉을 가졌으나 결실이 없었다. 27 북한은 남북한 유엔동시가입은 두개 조선 정책에 의한 한반도 분단의 고착화를 초래하는 것이 라고 비난해 왔다. 북한은 유엔가입에 즈음한 외교부 성명에서도 하나의 조선으로 조국과 민족 을 통일할데 대한 기본정책은 변함이 없다 고 천명하였다. 조선민주주의인민공화국 외교부성 명, 로동신문, 1991년 9월 19일. >>> 11

북한방문 남한방문 <표 2> 남북한 주민의 상호 방문 (1989.6 1993.1.31) 구 분 신 청 승 인 성 사 1989 1990 1991 1992 1993 1 (1) 199 (7) 244(12) 303(17) - 1 (1) 187 (6) 243(11) 257 (8) - 1 (1) 183 (3) 237(10) 257 (8) - 계 747(37) 688(26) 678(22) 1989 1990 1991 1992 1993-306 (5) 175 (3) 113 (4) 3 (1) - 306 (5) 175 (3) 103 (3) 1 (1) - 291 (4) 175 (3) 103 (3) 3 (1) 계 597(13) 587(12) 572(11) 명 (건) 자료: 통일원 교류협력국, 남북교류협력 동향, 제19호(1993년 2월), p. 4. 이 기간동안 남한 방문은 고위급회담 등 당국간회담을 비롯하여 1990년 10월 남북통일축구대회, 1990년 12월 송년통일전통음악회, 1991년 5월 세계청소년축구 단일팀 평가전과 11월 아시아의 평화와 여성의 역할에 관한 서울세미나 참가 등 이 있었고, 1992년 2월에는 두만강지역 개발계획관리위원회 제1차회의 참가, 7월 김달현 정무원 부총리 일행의 한국 산업시찰 등이 이루어졌다. 28 경제교류분야와 관련하여 7.7 선언 의 후속조치로 한국정부는 1988년 10월 7일 민간상사의 북한 물자 교역 및 중계, 북한 원산지 표시, 상표부착, 교역물자 관세 비부과, 경제인 상호접촉 방문, 북한국적 상용선박의 입항 등을 허용함으로써 남 북물자교역이 활성화되기 시작하였다. 1988년 10월 이후 1992년 말까지의 교역규 모는 승인기준으로 총 916건 4억 5,410만 1천 달러이며, 이 가운데 반입은 829건 4억 1,030만 7천 달러, 반출은 87건 4,379만 4천 달러로 반입이 대부분을 차지하 고 있다. 통관기준으로는 총 1,044건 3억 1,682만 달러 가운데 반입은 954건 2억 9,951만 8천 달러, 반출은 90건 1,730만 2천 달러로 승인기준대비 각각 72.9%, 39.5%이다. 통관기준으로 볼 때, 반출입 수지는 남북교역의 특성상 계속 적자를 보였으며, 1989년 이후 적자누계는 2억 8,221만 6천 달러에 이르고 있지만, 반출 입은 지속적으로 증가추세에 있었다(표 3참조). 이러한 성장추세와 관련하여 교역 28 통일원, 통일백서 1992, pp. 277-295 참조. 12

방식 역시 순수 간접교역 방식에서 쌀, 무연탄, 한약재 등 일부 품목은 직교역이 이루어졌으며, 교역형태는 단순교역이 대부분이지만 1992년에 들어 남북물자가 상호 교환되는 연계교역과 남한이 원자재를 보내 북한에서 가공한 후 그 제품을 반입하는 위탁가공교역 등이 이루어져 그 형태가 다양화되었다. 1988 1989 1990 1991 1992 계 <표 3> 남북교역규모 (건/천 달러) 반 입 반 출 계 승 인 통 관 승 인 통 관 승 인 통 관 4 1,037 57 22,235 75 20,354 328 165,996 365 200,685 829 410,307 - - - 66 18,655 78 12,278 300 105,722 510 162,863 954 299,518 1 69 4 4,731 40 26,176 42 12,818 87 43,794 1 69 4 1,187 23 5,547 62 10,499 90 17,302 4 1,037 58 22,304 79 25,085 368 192,172 407 213,503 916 454,101-67 18,724 82 13,465 323 111,269 572 173,362 1,044 316,820 자료: 통일원 교류협력국, 남북교류협력 동향, 제19호(1993년 2월), p. 33. 넷째, 북한 핵문제와 관련하여 북한은 1985년 12월 15일 핵확산금지조약(NPT) 에 가입해야만 원자력 발전시설 등 핵관련 기술지원을 받을 수 있다는 소련의 권 유로 NPT에 가입하였으나, 18개월내 가입 의무조항인 IAEA와의 안전협정 (Safeguards Agreement) 체결을 거부하면서, 남한내 미군핵무기가 배치되어 있 다고 주장하였다. 북한은 1992년 1월 30일 핵안전협정에 서명한 이후 최고인민회 의 제9기 제3차회의에서 이를 승인하는 동시에 6월에 핵사찰을 받을 것임을 천명 하였고, 5월 4일 북한 보유 핵물질과 시설에 대한 최초보고서를 IAEA에 제출하 였다. 이후 북한 핵문제는 남북 상호사찰규정 마련을 위한 남북협상과 IAEA의 대북사찰을 통해 논의되었다. IAEA는 1993년 2월까지 6차례의 대북 임시 일반사 찰을 실시하였으나, 핵재처리시설의 가동여부, 플루토늄 추출량, 사용후 핵연료의 행방 등과 관련, 핵의혹이 증폭됨에 따라 1993년 2월 25일 영변의 2개 미신고시설 에 대한 특별사찰 요구 결의안을 채택하였다. 29 >>> 13

Ⅲ. 남북기본합의서의 내용과 평가 1. 남북기본합의서와 부속합의서의 주요 내용 남북기본합의서는 서문과 1남북화해, 2남북불가침, 3남북교류 협력, 4수정 및 발효 등 4장 25개조로 구성되어 있다. 30 서문에서는 남북한이 평화통일을 위해 7 4남북공동성명 의 통일 3원칙을 재확 인하고, 1정치군사적 대결상태 해소를 통한 민족적 화해, 2무력 침략과 충돌을 막고 긴장완화와 평화보장, 3다각적인 교류 협력 실시를 통한 민족공동의 이익 과 번영 도모 등으로써 평화통일을 성취하기 위한 공동 노력을 다짐하고 있다. 이 와 함께 남북관계를 나라와 나라사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계 라고 규정하였다. 제1장 남북화해 는 8개 조항으로 구성되었으며, 1상대방 체제 인정 존중, 2내 정불간섭, 3비방 중상 중지, 4파괴 전복 행위 금지, 5정전상태를 공고한 평화 상태로 전환 노력과 현 군사정전협정 준수, 6국제무대에서의 대결과 경쟁 중지 및 협력, 민족 존엄과 이익을 위해 공동 노력 등과 함께 남북연락사무소 설치 운 영(7조), 남북정치분과 위원회 구성(8조) 등의 내용을 담고 있다. 제2장 남북불가침 은 1무력 불사용과 무력침략 포기, 2의견대립과 분쟁의 평 화적 해결, 3불가침 경계선과 구역, 4불가침 이행 보장을 위한 군사공동위원회 구성 운영과 동위원회에서 협의 추진할 사항 명시(12조), 5군사당국자간 직통전 화 설치 등과 함께 남북군사분과위원회 구성(14조) 등 6개 조항으로 구성되었다. 제12조 남북군사공동위원회에서 협의 추진할 사항으로는 부대이동과 군사연습의 통보 통제, 비무장지대의 평화적 이용, 군인사 교류 및 정보교환, 단계적 군축 실 현, 검증 문제 등을 명시하고 있다. 제3장 남북교류 협력 은 1경제교류 협력(제15조), 2과학 기술 교육 문학예 술 보건 체육 환경과 언론 출판 교류, 3민족구성원의 자유왕래 접촉 실현, 4이 산가족의 서신거래 왕래 상봉 및 방문 실시, 자유의사에 의한 재결합 실현, 인도적 해결문제 대책 강구, 5철도 도로 연결 및 해로 항로 개설, 6우편 전기통신 교류, 29 북한 핵문제에 대한 상세한 내용은 이춘근, 북한 핵의 문제: 발단, 협상과정, 전망 (성남: 세종 연구소, 1995); Andrew Mack, The Nuclear Crisis on the Korean Peninsula, Asian Survey, Vol. XXXIII, No. 4 (April 1993), pp. 339-359 참조. 30 남북기본합의서의 내용에 대한 구체적인 해설은 통일원, 남북기본합의서 해설, pp. 34-72 참조. 14

7국제무대에서 다각적인 협력과 대외 공동진출 등과 함께 남북경제교류 협력공 동위원회 및 부문별 공동위원회 구성 운영(22조), 남북교류 협력분과위원회 구성 (23조) 등 9개 조항으로 구성되어 있다. 제15조에서는 경제교류 협력의 목적을 민 족경제의 통일적 균형적 발전과 민족 전제의 복리향상을 도모하기 위한 것으로 밝히고, 자원의 공동 개발, 민족내부교류로서의 물자교류, 합작투자 등을 명시하 고 있다. 제4장은 수정과 발효에 관한 2개 조항으로 구성되어 있다. 기구운영과 관련하여 남북한은 고위급회담 테두리내에서 합의서 이행 준수를 위해 합의서 발효후 1개월 이내에 정치 군사 교류협력 등 3개 분과위원회를 구성 하고, 3개월 이내에 연락사무소, 군사공동위원회, 경제교류공동위원회 및 부문별 공동위원회를 설치 운영하기로 하였다. 1992년 9월 17일 평양에서 개최된 제8차 남북고위급회담에서 남북기본합의서 의 화해, 불가침, 교류 협력 등 3개 분야 부속합의서가 채택 발효되었다. 분야 별 부속합의서는 기본합의서에서 개괄적으로 합의한 내용을 실질적인 이행 실천 을 위해 보다 세부적으로 규정한 것이다. 31 남북화해의 이행과 준수를 위한 부속합의서 는 기본합의서의 6개 조항에 대한 세부 내용과 함께 이행기구, 수정 및 발효 등 8장 28개조와 부기 의 내용으로 구 성되어 있다. 예를 들어 기본합의서의 제2조 상대방의 내부문제에 간섭하지 아니 한다 라는 조항은 부속합의서의 제2장 내부문제 불간섭 항목아래 제5조 상대방 의 법질서와 당국의 시책에 대하여 간섭하지 아니한다. 제6조 상대방의 대외관계 에 대해 간섭하는 행위를 하지 아니한다 등으로 구체적인 내용이 규정되어 있다. 부기 에는 북측이 제기한 1단일의석 명칭으로 국제기구 가입, 2유일대표단 구성, 3제3국이 상대방의 이익을 침해하는 행위 불가담, 4타국과 체결한 조약 협정의 개정 폐기 등 4개 사항이 합의에 이르지 못했으므로 계속 토의한다고 명시 되어 있다. 남북불가침의 이행과 준수를 위한 부속합의서 는 기본합의서의 4개 조항에 대 한 세부 내용과 함께 협의 이행기구, 수정 및 발효 등 6장 19개 조항으로 구성되 어 있다. 기본합의서 제11조는 불가침 경계선과 구역은 1953년 7월 27일자 군사 정전에 관한 협정에 규정된 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할하여 온 구역으로 31 부속합의서 타결과정에 대한 구체적인 내용은 통일부, 분야별 남북공동위원회 편람 (서울: 통 일부, 1998), pp. 51-410 참조. >>> 15

한다 고 규정하고 있다. 이 조항이 부속합의서에는 제3장 불가침 경계선과 구역 항목아래 제9조 지상불가침 경계선과 구역은 군사정전에 관한 협정에 규정한 군 사분계선과 지금까지 쌍방이 관할하여 온 구역으로 한다. 제10조 해상불가침 경계 선은 앞으로 계속 협의한다. 해상불가침구역은 해상불가침 경계선이 확정될 때까 지 쌍방이 지금까지 관할하여 온 구역으로 한다. 제11조 공중불가침 경계선과 구 역은 지상 및 해상 불가침 경계선과 관할 구역의 상공으로 한다 등으로 구체화되 었다. 불가침분야 부속합의서에는 제3조 아래에 북측이 제기한 1군사분계선 일대 무 력증강 금지, 2정찰활동 금지, 3영해 영공 봉쇄금지 등과 우리측이 제기한 서 울 평양지역의 안전보장문제 등은 미합의사항으로 군사공동위원회에서 계속 협의 한다고 명시하고 있다. 남북교류 협력의 이행과 준수를 위한 부속합의서 는 기본합의서 제3장 남북교 류 협력의 7개조 내용을 1경제교류 협력, 2사회문화교류 협력, 3인도적 문제 의 해결 등 3개장 20개 조항으로 구체화하였다. 교류 협력분야 부속합의서는 다른 2개의 부속합의서와는 달리 각 조항 아래 세부적인 50개에 달하는 항목을 명시한 특징이 있다. 예를 들면 제1장 경제교류 협력의 제1조는 자원공동개발, 민족내부 교류로서의 물자교류, 합작투자 등을 규정하고, 그 아래에 13개의 세부 사항을 명 시하고 있다. 부기 로는 민족구성원들의 자유왕래에 저촉되는 법적 제도적 장치 철폐문제 를 남북화해공동위원회 법률실무협의회에서 토의 해결하기로 하였다 는 점을 명 시하였다. 2. 의의와 평가 1991년 12월 제5차 남북고위급회담에서 남북기본합의서가 채택된 것에 대해 김일성은 1992년 신년사 를 통해 다음과 같이 그 의의를 밝혔다. 지난 해말에 <북남사이의 화해와 불가침 및 협력, 교류에 관한 합의서>가 채 택된 것은 조국통일 3대원칙을 관철하기 위한 전민족적인 투쟁과정에서 이룩 된 커다란 승리이며 조국통일을 실현하는 길에서 새로운 리정표를 마련한 력 사적인 사변으로 됩니다. 7 4 남북공동성명과 더불어 이번에 채택된 북남합의 서는 조국을 자주적으로, 평화적으로 통일하려는 우리 민족의 일치한 요구와 자주, 평화에로 나아가는 현시대의 추세를 옳게 반영한 가장 정당한 조국통일 강령입니다. 32 16

이어서 김일성은 남북기본합의서 이행과 통일 실현하기 위한 근본 입장으로 자 주적 립장 을 강조하고, 우선적으로 해결해야할 문제는 평화통일의 전제를 마련하 는 것이며, 근본 담보는 민족대단결을 이룩하는 것이라고 언급하였다. 또한 민족 대단결을 중요성을 언급하면서 당국자들은 이번에 채택된 북남합의서가 빈종이 장으로 되지 않고 원만히 리행되도록 온갖 성의와 노력을 다하여 조국통일을 앞 당기는데 적극 이바지함으로써 민족앞에 지니고 있는 무거운 책임과 의무를 다하 여야 할 것입니다 라고 강조하였다. 1992년 2월 20일 제6차 남북고위급회담에서 남북기본합의서와 비핵화공동선언 이 발효된 후 김일성은 남북 대표단과의 담화를 통해 북과 남은 불신과 대결로 이어진 과거와 결별하고 화해의 새 전기를 마련하게 되었으며 전쟁의 위험을 가 시고 나라의 평화와 평화통일의 밝은 전망을 내다볼 수 있게 되었습니다 라고 그 의의를 부여하였다. 이어서 김일성은 우리 공화국 정부는 이번의 력사적인 합의 문건들을 조국의 자주적 평화통일을 위한 길에서 이룩한 고귀한 결실로 여기고 그 리행을 위하여 모든 노력을 다할 것입니다 라고 언급하였다. 33 한편 노태우 대통령은 1992년 2월 19일 남북기본합의서 발효에 즈음한 특별담 화문 을 통해 반세기동안 서로가 대결과 반목속에 살아야 했던 남과 북은 이제 불행했던 분단의 역사를 청산하고 공동번영과 통일의 길로 함께 나서게 되었습니 다 라고 그 의의를 부여하고, 남과 북은 신뢰를 바탕으로 화해와 불가침, 교류와 협력을 실천해 나가야할 것이며, 나는 이것이 평화를 정착시키고 나아가 통일로 이르는 지름길이라는 점을 다시 한번 강조합니다 라고 언급하면서 합의와 선언내 용을 성실하게 실천할 것을 선언하였다. 34 이와 같이 남북한의 최고책임자는 모두 남북기본합의서 채택 발효에 중요한 의 의를 부여하고 긍정적으로 평가하였다. 이와 함께 남북기본합의서의 의의를 보다 구체적으로 제시하면 첫째, 남북기본 합의서는 통일을 결과가 아닌 과정으로 전제하고, 남북관계 개선과 평화공존, 나 아가 통일을 향한 기본틀을 제시하였다는 점에 핵심적 의의가 있다. 35 남북기본합 의서 서문에는 쌍방관계를 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수 32 로동신문, 1992년 1월 1일. 33 김일성, 북과 남이 힘을 합쳐 나라의 평화와 통일의 길을 열어나가자 (북남고위급 쌍방대표단 성원들과 한 담화, 1992년 2월 20일), 조선중앙년감 1993, pp. 6-7. 34 통일원, 통일백서 1992, pp. 458-459. 35 위의 책, p. 114; 정세현, 기본합의서 의 법적 성격과 정치적 의의, 민족통일연구원, 남북화 해 협력시대, 우리의 좌표와 과제 (국내학술회의 발표논문집, 1992.2.27), pp. 16-17. >>> 17

관계라는 것을 인정하고 평화통일을 성취하기 위한 공동의 노력을 경주할 것을 다짐 한다고 천명하였다. 이는 남북한이 화해, 불가침 및 교류 협력을 통해 점진 적으로 평화통일을 지향해나가는 관계로 발전시키자고 합의한 것으로서 통일과정 과 접근방법에 대해 남북한이 합의한 것을 의미하는 것이다. 이는 한국의 기존 통 일정책과 한민족공동체통일방안 에 내재된 점진적 단계적 접근방법과 동일한 것 으로 볼 수 있다. 둘째, 남북기본합의서는 제3자의 개입 중재 조정없이 남북한 당국이 독자적인 공식 협의를 거쳐 채택한 최초의 공식적인 합의문서라는 점에 그 의의가 있다. 36 남북기본합의서는 남북 분단상황의 극복을 남북한이 주체적으로 해결하려는 의지 의 표출이며, 이것이 쌍방 총리를 대표로 하는 책임있는 당국간 회담을 통해 도출 되었다는데 의의가 있다. 이와 함께 남북기본합의서는 7 4 남북공동성명 과는 달 리 정식 국호와 서명 당사자의 직함을 명시하고 양측 모두 발효에 필요한 절차를 거침으로써 상호실체를 인정하였을 뿐만 아니라 화해 불가침 교류협력을 공식 천 명함으로써 종래의 비정상적인 상호관계에서 탈피할 수 있는 토대를 마련한 것이 다. 또한 남북기본합의서 제5조는 현 정전상태를 남북사이의 공고한 평화상태로 전환시키기 위하여 공동으로 노력하며 라고 규정하고 있다. 이는 한반도문제의 핵심쟁점에 대한 당사자 해결의지를 천명한 것으로 평가된다. 셋째, 남북기본합의서와 부속합의서에서 규정하고 있는 사항은 남북관계의 모 든 부문을 포괄하고 있다는데 의의가 있다. 정치적 화해, 군사적 불가침, 경제를 포함한 제반 분야의 교류협력은 남북간에 쟁점이 되어 왔거나 앞으로 해결해야할 모든 사안을 포괄하고 있는 것이다. 이 합의서에서 규정한 것 이외의 사안이 발생 할 것으로 예상하기 어려울 정도로 남북관계의 제반 사항이 전부 명시되어 있다 고 평가된다. 따라서 그 이행 실천이 이루어지기만 하면 남북관계는 새로운 화해 협력단계로 진입할 수 있는 것이었다. 다만 분야별 부속합의서에 부기 로 처리된 미합의사항은 향후 남북관계 진전의 결정적인 장애요인으로 작용할 수 있는 핵심 사항이라는 점에서 여전히 문제점은 남아 있었다고 평가된다. 37 36 통일원, 남북기본합의서 해설, p. 18. 고병철, 남북한 관계의 역사적 맥락, 경남대학교 북 한대학원 엮음, 남북한 관계론 (파주: 한울, 2005), p. 54. 37 예를 들어 화해분야의 미합의사항인 1단일의석 명칭으로 국제기구 가입, 2유일대표단 구성 등은 북한이 하나의 조선 논리를 고수하고 있음을 드러내는 것이다. 또한 북한이 타국과 체결 한 조약 협정의 개정 폐기를 주장하는 것은 내부문제 불간섭 조항과 배치될 뿐만 아니라, 한 미 상호방위조약을 겨냥한 것으로 한 미 동맹관계 이완을 지속적으로 시도하는 것으로 볼 수 있다. 또한 교류 협력부문 중 핵심쟁점 사항인 북측의 법률적 제도적 장치 철폐 주장은 한국의 국가 18

넷째, 남북고위급회담을 통해 본회담 이외에 3개 분과위, 핵통제공동위, 4개 부 문별 공동위, 남북연락사무소, 2개 실무협의회 등 총 12개 협의기구를 구성하였다. 이는 남북기본합의서, 부속합의서의 이행 실천을 담당할 기구로 남북관계 개선을 제도적 틀 에서 이루어 나갈 수 있는 기반을 마련했다는데 의의가 있다. 즉 남북 관계를 일회성이거나 이벤트성이 아닌 제도적인 틀에서 개선해 나갈 수 있는 장 치를 확보한 것이다. 이러한 남북기본합의서에 대한 긍정적인 평가와는 반대로 북한에 대해 비판적 인 관점에서 보면, 남북기본합의서 전문에 7 4 남북공동성명에서 천명된 조국통 일3대원칙을 재확인하고 라는 내용이 삽입된 것은 잘못된 것이라고 평가된다. 북 한은 이를 근거로 기존의 대남전략을 지속적으로 확보할 수 있기 때문이다. 북한 은 통일3원칙의 자주원칙을 외세배격 입장으로, 평화통일원칙을 한반도에서의 전 쟁위험 제거로, 민족대단결을 각계 각층의 자유접촉 왕래 및 이를 위한 사상적 제 도적 장벽 제거로 해석하고 있다. 38 북한은 통일3원칙을 근거로 주한미군 철수, 군축우선 실시, 국가보안법 철폐 등을 계속 주장할 수 있게 되었다. 실제로 김일성 은 1992년 신년사 를 통해 자주적 입장을 강조하면서 조국통일에 이바지 하려는 사람들은 외세의존사상을 철저히 배격하고 민족자주의 립장에 서야 한다 고 주장 하였다. 둘째, 남북기본합의서 서문에 명기된 남북관계 규정에 대해 한국측은 현실정치 적 측면에서 민족내부관계와 국제적인 관계의 이중성으로 해석하는 반면, 39 북한 측은 비국제성, 전향성, 잠정성 으로 해석하며, 40 이를 근거로 하나의 민족, 하나 의 국가, 두 개 제도, 두 개 정부 에 기초한 연방국가 창설을 주장하였다. 결국 북 한은 통일3원칙을 근거로 기존 대남전략을 지속 추진할 수 있고, 특수관계 규정 을 연방제의 논리적 근거로 활용할 수 있기 때문에 한국의 대북 주장의 입지가 보안법 철폐와 맞물려 있는 것이다. 38 김일성, 당의 주체사상과 공화국정부의 대내외정책의 몇가지 문제에 대하여(1972년 9월 17 일), 김일성저작선집 6 (평양: 조선로동당출판사, 1974), pp. 287-289; Dae-Sook Suh, Kim Il Sung: The North Korean Leader (New York: Columbia University Press, 1988), pp. 256-257. 39 제성호, 남북한 특수관계의 법적 성격과 운영방안 (서울: 민족통일연구원, 1994), pp. 13-17. 40 북한측은 제8차 남북고위급회담시 연형묵 총리의 기조발언을 통해 남북관계의 특수성을 첫째, 두 지역, 두 제도로 갈라져 있으면서도 나라와 나라사이의 관계가 아니라는데 있으며, 둘째, 분 렬되여있으면서도 그것이 고착된 것이 아니라 통일을 지향하는 과정에 있는 전향적인 관계라는 데 있으며, 셋째, 따라서 항구적인 관계가 아니라 어디까지나 통일이 될 때까지 일시적으로 형성 되는 특수관계라는데 있다 라고 규정하였다. 로동신문, 1992년 9월 17일. >>> 19

약화될 가능성이 있는 것이다. 이밖에 부속합의서의 부기 문제 뿐만 아니라 부속합의서의 내용상에도 계속 논 란이 될 수밖에 없는 여러 사안이 존재하는 문제점이 있다. 예를 들어 화해분야 부속합의서 제5장 정전상태의 평화상태에로의 전환과 관련하여 한국의 남북당사 자 해결원칙인지, 북한의 대미평화협정 체결의 주장의 근거가 되는지가 불분명하 다. 또한 불가침분야 부속합의서 내용 중 남북기본합의서에는 명시되지 않았던 해상불가침 경계선 문제가 해상불가침 경계선은 앞으로 계속 협의한다 (10조) 라고 명시됨에 따라 서해 5도가 협상대상이 될 가능성이 있게 되었다. 종합적으로 볼 때 남북기본합의서와 부속합의서는 여러 긍정적 의의를 갖는 것 은 분명하지만, 쌍방 견해가 일치하지 않은 상황에서 타결되었으므로 실천과정에 서 지속적인 논쟁의 소지를 내포하고 있는 한계도 있다. 그럼에도 불구하고 남북 기본합의서와 부속합의서는 남북관계 전반을 규율하고 있다는 점에서 그 이행 실 천은 진정한 의미의 남북화해 협력시대를 개막할 수 있는 최고의 준거틀이 될 수 있다고 평가할 수 있다. Ⅳ. 결론 1989년 2월 예비회담을 시작으로 1993년 1월 핵통제공동위원회 회담에 이르기 까지 8차례의 본회담을 포함한 130여회의 남북대화는 분단 이래 최대의 빈도를 기록하였을 뿐만 아니라, 12개의 합의서와 12개의 협의기구를 구성함으로써 남북 대결구조를 화해 협력구조로 전환시킬 수 있는 기본틀을 마련한 성과를 거두었다 고 평가된다. 그러나 남북간 합의사항이 실천단계로 진입하는 시점에서 북한이 제 9차 남북고위급회담을 동결시킴으로써 남북대화의 지속성과 실천성에 대한 한계 가 노정되었다. 남북고위급회담 대표단 일원이었던 임동원은 남북기본합의서가 조기에 실천되 지 못한 것에서부터 팀 스피리트 재개 결정으로 북한이 남북대화를 거부하도록 만든 모든 책임이 한국의 대북 강경세력과 정권재창출을 위한 것에 있다고 주장 하였다. 41 이는 일방적으로 북한 편들기 에 지나치게 경도된 주장이라고 할 수 있 다. 이에 반해 북한이 남북대화를 거부한 것은 팀 스프리트 훈련 중지라는 명분을 유지할 필요성과 함께 한 중 수교에 따른 외교환경 경색에 대응하고, 남북교류 협 41 임동원, 피스메이커 (서울: 중앙북스, 2008), pp. 168-303 참조. 20

력 실시에 대한 내적 미비점을 보완하기 위한 사상통제 및 체제정비 필요성 등을 고려한 것으로 평가된다. 이와 함께 북한은 한국과 미국의 새 정부가 어떠한 대북 정책을 전개할 것인가를 파악하는 동시에 핵문제 해결은 미국과의 협상을 통해 이루어질 수 밖에 없을 것이라는 판단에서 남북대화 동결을 결정하였다고도 볼 수 있다. 1998년 2월 김대중 정부가 출범하면서 내건 대북정책 추진방향에는 명백히 남 북간 대화를 통한 남북기본합의서의 이행 실천 을 명시하였다. 그러나 2000년 6월 남북정상회담 결과 남북공동선언 (6 15 공동선언)에는 이에 대한 언급이 명시되 지 않음으로써 남북기본합의서가 사문화되었다는데 문제가 있다. 그 이후의 남북 관계는 남북기본합의서 체제와는 전혀 다른 방향으로 전개되었다. 2007년 10월 제2차 남북정상회담 결과인 남북관계 발전과 평화번영을 위한 선언문 (10 4 선 언)은 6 15 남북공동선언 의 연장선상에 있으며, 남북기본합의서의 부분적 축소 판이나, 국가보안법 철폐, 북방한계선(NLL) 재설정 등의 독소조항을 교묘히 숨겨 놓은 것으로 평가된다. 이명박 대통령은 새정부 출범 직후인 2008년 3월 26일 통일부 업무보고시 남 북간 가장 중요한 정신은 1991년 체결한 기본합의서로 그 정신은 지켜져야 한다 는 입장을 밝혔다. 그러나 2008년 7월 11일 국회 개원 연설에서 이 대통령은 과거 남북간에 합의된 7 4 공동성명, 남북기본합의서, 비핵화 공동선언, 6 15 공동선언, 10 4선언을 어떻게 이행해 나갈지에 관하여 북측과 진지하게 협의할 용의가 있다 고 언급함으로써 북한이 지속적으로 요구해 온 6 15 선언, 10 4 선언 이행 문제를 수용하는 태도변화를 보였다. 따라서 현재로서는 남북기본합의서 체제가 남북관 계의 기본틀로 재정립되기는 어렵다고 전망된다. 사실상 6 15선언은 북한의 입장이 대부분 반영된 것으로 북한은 이를 기반으로 기존의 대남전략을 충분히 구사할 수 있다. 이에 반해 남북기본합의서는 화해 불 가침 교류협력이라는 남북관계 전반을 포괄하고 있으며, 이의 이행은 남북관계의 제도화와 실질적 진전을 가져올 수 있다. 그러므로 남북관계의 기본틀은 6 15선언 에서 남북기본합의서로 환원되는 것이 바람직할 것이다. 접수: 4월 25일 심사: 6월 3일 채택: 6월 13일 >>> 21

참고문헌 1. 단행본 강인덕 송종환 외. 남북회담: 7.4에서 6.15까지. 서울: 극동문제연구소, 2004. 경남대학교 북한대학원 엮음. 남북한 관계론. 파주: 한울, 2005. 김일성저작선집 6. 평양: 조선로동당출판사, 1974. 김형기. 남북관계변천사. 서울: 연세대학교 출판부, 2010. 대통령비서실, 노태우대통령 연설문집, 제1권. 서울: 대통령비서실, 1990. 유세희 이정식 편. 전환기의 북한. 서울: 대한교과서주식회사, 1991. 이춘근. 북한 핵의 문제: 발단, 협상과정, 전망. 성남: 세종연구소, 1995. 이화여자대학교 통일학연구원 편. 남북관계사: 갈등과 화해의 60년. 이화여자대학교 출 판부, 2009. 임동원. 피스메이커. 서울: 중앙북스, 2008. 정규섭. 북한 외교의 어제와 오늘. 서울: 일신사, 1997. 제성호. 남북한 특수관계의 법적 성격과 운영방안. 서울: 민족통일연구원, 1994. 조선중앙통신사. 조선중앙년감 1989. 평양: 조선중앙통신사, 1989.. 조선중앙년감 1993. 평양: 조선중앙통신사, 1993. 통일부. 분야별 남북공동위원회 편람. 서울: 통일부, 1998. 통일원. 통일백서 1990. 서울: 통일원, 1990.. 통일백서 1992. 서울: 통일원, 1992.. 통일백서 1993. 서울: 통일원, 1993.. 남북기본합의서 해설. 서울: 통일원, 1992. Suh, Dae-Sook. Kim Il Sung: The North Korean Leader. New York: Columbia University Press, 1988. 2. 논문 임동원. 남북고위급회담과 북한의 협상전략. 곽태환 외, 북한의 협상전략과 남북한 관 계. 서울: 경남대학교 극동문제연구소, 1997. 정규섭, 남북협상의 성과와 남북관계 발전방향. 민족통일연구원. 북한의 핵문제와 남북 한관계 (국내학술회의 발표논문집, 1992.6.16). 정세현. 기본합의서 의 법적 성격과 정치적 의의. 민족통일연구원, 남북화해 협력시 대, 우리의 좌표와 과제 (국내학술회의 발표논문집, 1992.2.27). Mack, Andrew. The Nuclear Crisis on the Korean Peninsula. Asian Survey, vol. XXXIII, no. 4 (April 1993). 22

3. 기타 로동신문. 평양방송. 통일원 교류협력국. 남북교류협력 동향. >>> 23

Abstract The Basic Agreements of North and South Korea Revisited Kyu-Sup Chung The purpose of this study is to explore the background and implications of the South-North Agreements on Reconciliation, Nonaggression and Exchanges and Cooperation(Basic Agreements), that was adopted at the fifth meeting of Inter-Korean Premier s Talks in December 1991. The Basic Agreements of North and South Korea was highly welcomed by top authorities of both South and North Korea. However its implementation was frustrated at its initial stage when the North withdraw its agreement criticizing Team Spirit exercise, one of the Korea-US joint excises. The Basic Agreements constitutes a corner stone in the relationship of Inter-Korean relations: first, the Accord presented a basic framework of unification, together with the reconciliation and peaceful coexistence of two Koreas, recognizing the unification of Korean peninsula as a process; second, the Accord was the first official result of direct negotiation between two Koreas without involvement, mediation, and adjustment of any third parties; third, its comprehensive contents covered nearly every aspects of inter- Korean relations; and finally, the Accord reached to establish institutions which were expected to provide a rapproachement process with a more stable institutional framework. Considering its implications and comprehensiveness, the Basic Agreements certainly constitute a framework that is required to open a new era for reconciliation and cooperation between the two Koreas though some flaws are still to be attend to. Key Words: Inter-Korean Premier s Talks, Basic Agreements of North and South Korea, Subsidiary Agreements of the Basic Agreements, 6.15 Joint Declaration 24

통일정책연구 제20권 1호 2011 pp.25-58 남북관계 전략적 상호작용과 남북기본합의서 이행: 시스템 다이내믹스 분석과 전망* 박 영 자** 1 Ⅰ. 서론 Ⅳ. 남북관계 1992: 전략적 상호작용Ⅱ와 Ⅱ. 기존연구 검토: 법과 정치 <남북기본합의서> Ⅲ. 방법론과 분석틀 Ⅴ. 결론: 2012, 전략적 상호작용Ⅲ를 넘어 국문요약 본 논문은 남북한 정권의 적대적 상호작용이 지 속되는 2011년 현재 시각에서, 시스템이론에 기초 하여 1992년 전후 기본합의서 발표 시기 남북관계 의 전략적 상호작용을 분석 및 전망한다. 남북한 양 정권의 전략적 상호작용 이 남북관계에 어떻게 투영되었는지를 시스템이론, 특히 시스템 다이내 믹스에 따라 분석하고, 그 결과에 기초하여 향후 남북관계 개선방안으로서 남북기본합의서 이행을 모색한다. 먼저 남북기본합의서 관련 기존연구로 크게 법 리적 분석과 정치학적 분석을 검토하고, 시스템 연 구방법론에 기초하여 분석틀을 <7 4 남북공동성 명>이 체결된 1972년 남북관계의 전략적 상호작용 Ⅰ국면으로부터 추출한다. 그리고 <남북기본합의 서>가 채택된 1992년 남북관계를 전략적 상호작용 Ⅱ국면으로 인식하며, 1990년~1993년 남북한의 전략적 상호작용을 분석한다. 마지막으로 2011년 현재 시스템 차원에서 전략적 상호작용 Ⅲ국면이 예측되고 있음을 진단하고, 2012년 대북/통일 정책 차원의 남북관계 진전 국면에 대응방안으로 법시 스템과 정치시스템이 상호작용할 수 있는 <남북기 본합의서> 이행 과제를 전망한다. 주제어: 남북관계, 전략적 상호작용, 남북기본합의 서, 시스템이론, 시스템 다이내믹스 **이 논문은 2009년도 정부재원(교육과학기술부 인문사회연구역량강화사업비)으로 한국연구재 단의 지원을 받아 연구되었음(NRF-2009-327-B00025). 논문 완성도를 높이도록 꼼꼼히 조언 해 주신 세 분 심사위원님들에게 감사드립니다. ** 이화여대 통일학연구원 연구교수 >>> 25

Ⅰ. 서론 6.25전쟁을 계기로 남북대립이 체계화된 이후, 대립체계는 두 가지 방향에서 남 북한 정치와 사회에 영향을 미치었다. 한편으론 남북 대립과 체제경쟁 논리로 사 회구성원의 민주주의 권리를 유보하고 일상적 통제가 가능하게 하였고, 또 다른 한편으론 지배권력의 정치사회적 지배와 권위 정당화 기제로 각종 통제적 국가기 구와 법령들이 구축되었다. 남북대립 질서가 남북한 정권의 전략적 상호작용 체계 (system)로 드러난 것은, 대내외적 불안정 상황에서 위기 타개와 집권 안정성을 추구하던 박정희정권과 김일성정권의 절대권력 시기였으며, 이 과정에서 1972년 <7 4 남북공동성명>이 도출되었다. 이 시기 남북한은 첫째, 상호간 적대적 대립관계를 형성했으나 이를 통해 지배 의 정당성을 확보했고 권력을 강화시켰다. 둘째, 체제 이질성에도 불구하고 동질 적 권력구조인 1인 지배체제(regime)를 구축하였다. 셋째, 강력한 민족주의와 개 발주의 전략에 따른 대중동원 체계를 구축하였다. 1 넷째, 체제경쟁과 강대국 간 갈등 과정에서 경제와 국방의 자립의지 를 높이며 중공업 발전을 전략적으로 추 진했고 핵무기를 보유하려 하였다. 다섯째, 강대국 주도 하에 급변하는 국제정세 속에서 약소국가의 불안을 극복하기 위해 자립과 주체, 사상과 동원을 전 사회에 내면화시켰던 정치사회화 과정을 공유하였다. 이렇듯 1960년대 말에서 1970년대 구축된 남북한 1인 지배체제는 경쟁적인 전략적 상호작용 결과로 유사정책 실행 과정에서 드러났다. 2 1972년 <7 4 남북공동성명>에서 발표된 남북통일 3대 원칙은 외세 의존 및 간 섭 없이, 무력행사 없는 평화적 방법으로, 사상과 이념 제도 차이를 초월하는 민족 적 대단결이었다. 이 공동성명은 세계적 긴장완화와 미국의 냉전해체 민족자결 정 책과 연계된 것이다. 이 시기 김일성정권은 연방제 통일방안을 제기하면서 주체사 상에 기초한 선( 先 ) 남한의 자주적 민족혁명론-후( 後 ) 인민민주주의 혁명론을 제 기하고, 박정희정권은 1973~1974년 연두기자회견과 광복절 기념사를 통해 상호 불가침 원칙과 점진주의적 통일방안 을 제출한다. 3 대내외적 위기 대응과 체제강 1 대표적 대중동원 체계로 남한의 새마을운동과 북한의 천리마운동을 비교해보면 그 성격과 본질 의 유사성을 확인할 수 있다. 2 박영자, 남북 1인 지배체제: 유신체제와 유일체제, 안병욱 외, 유신과 반유신 (서울: 선인, 2005), pp. 277-332. 3 길영환 지음 이원웅 옮김, 남북한 비교정치론 (서울: 문맥사, 1988), pp. 294-297. 26

화를 위한 남북한의 전략적 상호작용에 따른 것이다. 그리고 20년 후 <남북기본합의서>가 발효된다. 남북고위급 회담 남측 수석대 표인 대한민국 국무총리 정원식과 북남고위급 회담 북측 대표단 단장인 조선민주 주의인민공화국 정무원 총리 연형묵 명의로 합의된 남북사이의 화해와 불가침 및 교류 협력에 관한 합의서 (이하 남북기본합의서/기본합의서)는 1991년 12월 13일 채택된 후 1992년 2월 19일 발효되었다. 이 합의서는 1972년 <7 4 남북공동 성명>을 계승하고 2000년 <6 15 남북공동선언>의 기본 틀을 제시한 남북한 고 위급 합의라는 역사적 정통성을 가지고, 한반도 평화통일과 남북관계 발전에 근간 을 제시했다고 평가된다. 그러나 이러한 역사적이며 동시에 정치적 정통성과 의의 를 갖춘 기본합의서는 이행되지 못하고 있으며, 남북한 긴장고조와 대립 현실은 이 합의서의 정신과 가치를 사장( 死 藏 )시키고 있다. 그렇다면 한반도 평화통일과 공생공영의 남북관계 진전을 위해 어디로부터, 어 떠한 근거로, 어떻게 접근해야 하는가? 이에 대한 성찰이 필요한 시기이다. 이러 한 문제의식에서 출발한 본 논문은 남북한 정권의 적대적 상호작용이 지속되는 2011년 6월 현재 시각에서, 시스템이론에 기초하여 1992년 전후 기본합의서 발표 시기 남북관계의 전략적 상호작용을 분석 및 전망하고자 한다. 남북한 양 정권의 전략적 상호작용 4 이 남북관계에 어떻게 투영되었는지를 시스템이론, 특히 시스 템 다이내믹스에 따라 분석 5 하고, 그 결과에 기초하여 향후 남북관계 개선방안으 로서 남북기본합의서 이행을 모색하는 것이다. 연구가설은 남북한 보수정권의 대내외적 위기와 갈등이 극대화될 때, 남북정권 은 극적 양상의 타협점을 도출해내었고, 이는 2012년 남북관계 진전을 전망케 한 다는 것이다. 주요 연구내용은 먼저 남북기본합의서 관련 기존연구로 크게 법리적 분석과 정치학적 분석을 검토하고, 시스템 연구방법론에 기초하여 분석틀을 <7 4 남북공동성명>이 체결된 1972년 남북관계의 전략적 상호작용 Ⅰ국면으로부터 추 출한다. 그리고 <기본합의서>가 채택된 1992년 남북관계를 전략적 상호작용 Ⅱ 국면으로 인식하며, 1990년 9월 4일 제1차 남북고위급회담이 서울에서 개최된 이 후 1993년 3월 북한의 핵확산금지조약 탈퇴 시기까지 남북한의 전략적 상호작용 을 분석한다. 마지막으로 2011년 현재 시스템 차원에서 전략적 상호작용 Ⅲ국면 4 Zolberg, Aristide, Strategic Interaction and Formation of Modern State: France and England, International Social Science Journal, Vol. 32, No. 4 (1980), pp. 687-716. 5 행위자로서 남북한 정권과 상호작용에 초점 맞추어 첫째, 상호작용의 환경과 메커니즘, 둘째, 행 위 양상과 목표, 셋째, 피드백과 그 결과를 분석한다. >>> 27

이 예측되고 있음을 진단하고, 2012년 대북/통일정책 차원의 남북관계 진전 국면 에 대응방안으로 법시스템과 정치시스템이 상호작용할 수 있는 <남북기본합의 서> 이행 과제를 전망하고자 한다. Ⅱ. 기존연구 검토: 법과 정치 기존 남북기본합의서 관련 선행연구를 총괄해 볼 때, 접근시각과 관련해서는 법 리적 논쟁이 주류를 이루었고 정치 북한 통일 분야에서는 남북관계 맥락에서 부 분적으로 다루어졌다. 내용적 측면을 보면, 법리적으론 실효성 없음 이 정치적으 론 실효성 있음 이 주류 평가로, 법과 정치적 해석이 서로 불일치하는 특징을 보이 고 있다. 1. 법리적 연구 1992년 노태우정부 시기 남북관계의 대표적 성과인 기본합의서는 채택직후 국 회 처리 문제를 쟁점으로 치열한 법리논쟁이 전개되었다. 당시 야당과 상당수 헌 법/국제법 학자들은 이 합의서의 조약성( 條 約 性 )과 내용 중요성을 근거로 국회의 비준동의를 주장하였다. 이에 반해 당시 정부 여당 6 및 학계 일각에서는 첫째, 기 본합의서가 국가 간 조약이 아니며, 둘째, 국가 간 조약에 따르는 국회 비준동의 절차를 밟을 경우, 분단고착화의 부정적 결과를 낳을 소지가 크며, 남북 간 물자교 류와 합작투자 등도 국제규제를 벗어날 수 없다는 이유로, 국회에서의 정식 비준 동의 절차를 밟는 대신 국회차원 지지 결의안이 바람직하다는 논리를 전개하였다. 따라서 정치학 보다 법학계에서 치열한 해석/논쟁과 연구가 이루어졌다. 구체 적으로 류병화는 기본합의서의 법적 성격을 규명하는 전제로, 남북관계를 국제문 제가 아닌 남북한 내부문제로 분단한국의 고유한 관계(sui generis relation)로 정 의한다. 즉, 통일을 추구하면서 잠정적으로 갖는 특수한 관계이기 때문에 남북한 관계는 동적 발전적으로 보아야 한다. 는 것이다. 이 논리는 남북관계가 교류협력 으로 동질화되고 하나의 국가로 통일되어 갈수록 국제법 주체로서 남북 각각의 독자적 지위는 약화되어, 남북한 공동체가 국제사회에서 하나의 국제법 주체로 발 6 2011년 현재 보수여당인 한나라당의 전신으로, 1990년 1월 22일 당시 집권여당이었던 민주정의 당(민정당)이 제2야당 통일민주당(민주당) 및 제3야당 신민주공화당(공화당)과 합당해 출범한 민주자유당(민자당). 28

전/인정되어 갈 것이란 전망에 기초한 것이다. 7 따라서 그는 하나의 한국정책(One Korea Policy) 중요성을 강조하며 기본합 의서가 국가 간 조약이 아니라고 해석한다. 또한 남북한 관계를 국제관계가 아닌 통일시기까지의 잠정적이고 특수한 내부관계로 설정해야 한다는 당시 통일정책 측면과도 합치함을 논증한다. 그에 따르면 기본합의서는 학문적으로 조약적 성격 을 지니고 있지만, 남북문제 해결을 위하여 한반도 내부적으로만 적용되는 특별한 성격을 갖고 있다는 것이다. 8 이장희는 남북합의서의 법리( 法 理 ) 관련 첫째, 조약 당사자가 조약체결 능력을 가질 것, 둘째, 조약체결권자가 조약을 체결할 것, 셋째, 조약체결권자가 조약체결 을 위하여 임명한 대표자 간 하자 없는 합의가 성립할 것, 넷째, 조약내용이 실현 가능하고 적법한 것을 객체로 할 것 등, 조약요건을 갖추었기에 법적 구속력 있는 조약으로 해석한다. 9 나아가 그는 이 합의서가 분단 46년 만에 남북쌍방이 최초로 민족화해와 협력을 약속한 민족의 문서라며, 민족자결의 천명이며 우리민족 자 존심의 상징 이라 평가하였다. 10 한편 박윤흔은 남한정부가 기본합의서를 조약으로 보지 않고 대통령 결재만으 로 발효시켰으며, 북한은 기본합의서 제25조 규정 발효의무 위반 등을 전혀 거론 하지 않고 후속절차에 임하고 있기 때문에, 기본합의서의 법적 성격 관련 논의는 학문적 관점에서만 의미를 갖게 되었다고 평가한다. 또 다른 한편으로 그는 정부 의 제반조치를 정당한 것으로 보는 관점에서 그 법적 성격을 규정한다면, 이 합의 서는 분단이라는 특수상황에서 민족염원인 평화통일을 이룩하여야 할 공동의 정 치적 책무를 진 남북한 당국 사이에 민족내부 관계를 규정하기 위해 채택된 특수 한 약정 으로 해석할 수 있음을 제기한다. 11 기본합의서 관련 법리적 논쟁은 분단 현실로부터 재점화되었다. 1998년 7월 16 7 이와 관련한 대외적 논거로 그는 1973년 UNCURK를 해체하는 consensus statement도 이점 을 분명히 하여 한국문제는 한국인 스스로 해결해야 한다는 <7 4 공동성명>을 전폭적으로 수용 하고 있다. UNCURK를 해체하는 행위 자체가 바로 이러한 한국인 스스로 해결해야 하는 문제 에 UN이나 국제사회가 개입해서는 안된다는 의사표시를 분명히 하는 것이다. 라고 논증한다. 류 병화, 남북기본합의서에 법적 성격, 법학논집, 27권 (1992), p. 70. 8 류병화, 남북기본합의서에 법적 성격, pp. 69-73. 9 이장희, 남북합의서의 국제법적 성격, 남북합의서의 성격과 그 실현방도 (제1회 평화통일 대토 론회, 1992), p. 5. 10 이장희, 남북기본합의서의 법적 성격과 실천방안, 국제법학회논총, 제43권 1호 (1998), pp. 227-228. 11 박윤흔, 남북기본합의서 이행에 다른 남북교류협력 법령의 보완 발전방향, 서울대학교 법학, 34권 1호 (1993), pp. 1-19. >>> 29

일 서울고등법원이 [민주사회를 위한 변호사모임](민변)이 제출한 북한주민 접촉 신청 불허처분 취소청구 소송에서 남한의 사법부가 원고의 청구를 기각하면서, 기 본합의서의 법적 성격 관련 사실상 최초 입장을 밝혔기 때문이다. 서울고등법원의 97구18402판결에서 남북기본합의서가 법적 구속력 없다는 판결이 내려짐에 따라 이 합의서의 법적 성격이 다시 논쟁되었다. 이 시기 제성호는 남북기본합의서는 서문에서 나라와 나라 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계 라고 명시한 것처럼, 민 족 내부 간 특수한 합의로서 국제법적으로 상호 승인한 국가 간 조약과는 다르다 며 학리적 관점의 해석을 하였다. 또한 남북한이 이 합의서를 파기하거나 종료 결 정을 한 바 없기에, 여전히 법적으로 타당한 문건이며 그 실효성은 당사자 이행의 지에 있다고 해석하였다. 12 한편 박용현은 남북관계 특수성에 비추어 기본합의서 는 합의이행 관련 최고위급의 담보 없이 채택됨으로써 실행력 자체에 취약성을 가지고 있었다고 해석한다. 특히 채택직후 국회에서 처리 문제가 정치쟁점으로 대 두되어 치열한 법리논쟁( 法 理 論 爭 )이 전개된 바 있으며, 그 이후에도 법적 성격 관련 논란의 대상이 되고 있다며 그 취약성을 제기한다. 13 가장 최근 연구로 유욱은 남북관계를 헌법의 기초 위에 세우기 위한 역사적 교훈으로 기본합의서 처리 과정에서 국회의 동의를 받지 않은 문제를 지적한다. 먼저 그는 남북기본합의서가 남한 대법원과 헌법재판소에서 신사협정 14 에 불과 하다는 판결을 받아 규범( 規 範 )력을 인정받지 못했다고 평가한다. 또한 현실성 없는 규정에 북한이 합의한 것은 기실 이 합의서를 남북관계의 기초로 삼으려는 북측의 의지도 없었기 때문이라고 해석한다. 그리고 대북정책의 일관성을 유지하 고 남북관계를 안정적으로 유지/발전시키려면, 남북관계 관련 기본 내용을 담은 합의에 대하여 헌법이 정한 절차에 따라 규범력을 부여해야 한다고 주장한다. 15 즉, 국민적 합의를 헌법 절차에 따라 확인하며 국회의 동의 과정을 밟아야 한다 는 것이다. 12 제성호, 남북기본합의서의 법적 성격, 서울국제법연구, 5권 2호 (1998), pp. 83-93. 13 박용현, 남북기본합의서에 관한 법적 재조명, 한국동북아논총, 18권 (2001), pp. 29-44. 14 신사협정( 紳 士 協 定 Gentlemen s agreement)은 정식 국제조약의 형태를 취하지 않고, 구두/각 서에 의한 외교상의 약정을 지칭한다. 신사협정의 효력은 당사국간에는 법적인 권리 의무 관계 로 발생하지 않으나, 정부 간의 약속을 이행하는 도의적 책임을 지게 된다. 사회생활상 문서계약 에 의하지 않는 구두약속을 말하기도 한다. <http://opentory.joins.com/index.php/%ec%8b% A0%EC%82%AC%ED%98%91%EC%A0%95> (검색일: 2011.4.18). 15 유욱, 남북기본합의서 18주년을 기념하며, KPI칼럼, 2009년 12월 16일. 30

2. 정치학적 연구 기본합의서 관련 정치학적 시각에 기초한 연구는 주로 통일 남북관계 연구 맥 락에서 부분적으로 다루어졌다. 남북기본합의서를 키워드로 한 정치적 분석으로 백봉종은 이 합의서가 남북 간 평화정착은 물론 민주통일의 초석이 될 수 있을 정도로 현실성이 있다고 평가한다. 16 김연철은 기본합의서는 분단에서 통일로, 냉전에서 탈냉전으로 나아가기 위한 과도기적 공존모델 이며, 기본합의서와 부 속합의서는 남북한이 분단문제를 대화를 통해 해결할 수 있는 제도적 틀 이라고 해석한다. 17 윤황은 김대중정부의 햇볕정책을 중심으로 남북기본합의서 내용과 남북관계 개선 현황을 다루었다. 18 위의 연구들이 정치적 해석에 기초하여 기본합의서를 다루고 있는 것에 반해, 정치학적으로 기본합의서를 독립적 연구 키워드로 다룬 학자는 심연수가 유일하 다. 심연수는 7 4남북공동성명과 남북기본합의서 체결 배경에 기초하여 시스템 분석을 시도하며, 국제관계와 국내정치 상황변화에 조응하기 위해 남북한 정권이 남북관계를 활용했다고 해석한다. 본 논문에 방법론적 아이디어를 제공한 그의 주 장에 따르면, <7 4남북공동성명>과 <남북기본합의서>는 전체 세계질서 변화 속 에서 동북아 국제체계 구조가 변화해 나가고, 이 변화흐름 속에서 동북아 국제 체계 를 끌어가는 강대국들이 남한으로 하여금 북한과 관계개선 하도록 권고/지도 해 나가는 가운데 이루어졌다. 주요 논리는 다음과 같다. 19 첫째, 남북한은 하나의 체계이면서 동시에 상위체계인 동북아 국제체계 가 변 화할 때 이에 적응하기 위해 남북관계에 변화를 이루었다는 것이다. 즉, 남북한은 원래 하나였으나 지금은 느슨하게 연결된 체계를 형성하고 있으며, 남북한 관계는 하나의 체계 내 관계로서 동북아 국제체계에 적응적 변화를 해왔다는 것이다. 둘 째, <7 4남북공동성명>과 <남북기본합의서> 채택 시점에 남북한 각각 체제 내 부적 요인이 있었다. 즉, 남북한 각각은 체제유지 측면에서 내부요인들을 동북아 국제체계의 구조적 변화에 공진화시키고, 적응적으로 변화하기 위해 남북관계를 이용했다는 것이다. 셋째, 결과적이지만 남북한 관계개선은 남북한의 국내정치 상 16 백봉종, 민주적 평화통일과 남북기본합의서, 한국동북아논총, 9집 (1998), pp. 43-63. 17 김연철, 죽은 기본합의서를 살려라, 월간 사회평론 길, 98권 2호 (1998), p. 63. 18 윤황, 남북기본합의서의 이행을 통한 남북관계의 개선방안, 정책과학연구, 9권 (1999), pp. 101-153. 19 심연수, 7 4남북공동성명 과 남북기본합의서 의 배경에 관한 체계론적 분석, 국민윤리연구, 52호 (2003), pp. 169-188. >>> 31

황이 대내외적인 스트레스에 직면해서 공히 중압을 받는 정도가 높아질 때 이루 어졌다는 것이다. 그리고 남북한은 상호 소모적인 체제경쟁에서 시간이 갈수록 증 가되는 체제내적 엔트로피 증가를 남북한 관계개선으로 어느 정도 해소하였고 체 제를 재정비할 수 있었다는 것이다. 이처럼 심연수는 국제정치와 국내정치 시스템 연계 속에서 남북관계의 국내적- 국제적 조응과 공진화를 주목하며, <7 4남북공동성명>과 <남북기본합의서>를 정치학적으로 접근하였다. 심연수가 국제정치 수준에서 열강의 이해에 좌우되는 남북한 국가수준 행위에 초점 맞추어 시스템 분석을 시도했다면, 필자는 한반도 내부 남북한 각각의 국내정치와 국가-사회 관계의 동태성을 중시한다. 그의 주장 과 논리가 아닌 시스템 사고를 주목하기 때문이다. 따라서 필자는 국내정치와 한 반도 내부 남북한 정권의 정책적 상호작용에 초점을 맞춘 시스템 다이내믹스 방 법론과 전략적 상호작용의 분석틀을 제시한다. Ⅲ. 방법론과 분석틀 1. 방법론: 남북관계 시스템 접근 심연수의 남북관계에 대한 체계론적 접근은 본 연구 방법론에 중요한 아이디어 를 제공하였다. 그러나 심연수가 국제정치와 남북관계 상관성에 초점 맞추어 7 4 남북공동성명 과 남북기본합의서 의 배경과 시스템 이론을 다루었다면, 본 연구는 역사적 경험과 역동성에 초점을 맞춘 시스템 이론에 기초하여 남북기본합의서 가 도출된 1992년 전후 남북관계의 해석학적 접근을 시도하려 한다. 연구방법론으로 서 시스템적 시각을 적용함으로 남북관계 역사의 고유한 동학(eigen dynamics) 과 개념적 복합성 및 상호의존성 20 을 학술적으로 분석하기 위함이다. 나아가 이 분석을 통해 2012년 남북관계 전망과 대응방안 모색에 기여하기 위함이다. 시스템 이론(system theory)의 기본적 인식은 하나의 시스템은 각 요소들의 단순한 집합체가 아니고 각 요소들을 초월한 추상적 총체도 아니며, 상호 연관되 는 각 요소들에 의해 구성된 통일체라고 보는 것이다. 시스템 이론에 따르면 시스 템의 성질은 각 요소들의 상호연관에 의해 생겨났으나 개별 요소들의 성질과는 20 Niklas Luhmann, John Bednarz, Dirk Baecker, Social Systems (Stanford University Press, 1996), pp. 158-176. 32

다른 것이다. 시스템 이론은 세계의 현상들은 상호 연관되어 있다는 인식론에 기 초하여, 사회 역시 생태계와 유사한 체계이며 유기적으로 역동하는 시스템이라고 파악한다. 21 이와 같은 맥락에 따라 시스템 이론이 발전하면서 정책적 처방을 발굴하기 위 한 방법론으로서 시스템 다이내믹스(system dynamics)가 진전되었다. 시스템 다이내믹스는 컴퓨터 기술의 발전에 의한 시뮬레이션, 전략적 의사결정 그리고 피 드백 사고의 발전과 소통하며, 동태적으로 변화하는 행태(behavior)를 시스템 구 조(structure)에 의해 설명해야 한다는 시각을 견지한다. 복잡한 현상을 동태적이 고 순환적인 상호관계(dynamic feedback perspective)로 인식하고 해석하거나, 이러한 이해에 기초한 컴퓨터 모델을 구축하여 복잡한 인과관계로 구성된 현상이 어떻게 동태적으로 변해 나가는지를 실험해보는 연구 방법론이다. 22 특히 본 연구에서 주목하는 점은 시스템 다이내믹스를 사고방식의 틀 로 이해 할 때, 컴퓨터를 활용한 시뮬레이션 작업 보다 시스템 사고 가 중요한 요소라는 것이다. 시스템 사고란 변화가 실제적으로 어떻게 해서 일어나고 있는지? 변화 과 정에 연구의 초점을 맞추는 것으로, 시스템 작동의 메커니즘을 파악하고자 하는 사고이다. 23 학문사적으론 1980년대를 기점으로 시스템 이론이 정책/의사결정 및 심리학 연구 성과를 흡수하면서 시스템 사고의 중요성이 대두되었다. 그리고 컴퓨 터 모델에 못지않게 시스템을 바라보는 관점이 중요하다는 인식이 확산되면서, 다 양하고 복잡하며 상호의존적인 현상들을 하나의 총체적 이론 틀로 인식하려는 시 스템 사고라는 용어가 확산되었다. 구체적으로 1976년 액셀로드(Axelrod)가 의사결정의 구조 The Structure of Decision 를 출간하면서 인지 지도(cognitive map) 분석방법을 체계화시켜 외교 정책에 적용하였으며, 24 이러한 시도들은 사회학 교육학 비판이론 성과들과 연계 21 발터 리제 쉐퍼 저 이남복 역, 리클라스 루만의 사회사상 (서울: 백의, 2002). 시스템 이론은 1937년 오스트리아 이론 생물학자 베르탈란피(L. V. Bertalanffy)에 의해 창시되었다. 그는 당 시까지 이론 생물학의 주류를 이루던 기계론(mechanism)과 생기론(vitalism)을 치밀히 분석하 여 그 한계를 극복하기 위해 유기체론적 생각을 발전시켜 생물학에서의 시스템 이론을 개발하 였다. 이후 시스템이론의 진화는 어떤 합목적성(finality)을 지향한다는 것에 주목하여 그것을 열역학, 사이버네틱스, 물리화학 등 자연과학뿐만 아니라 사회학, 심리학, 정신병리학, 정치학, 역사학 등 모든 학문 분야에 적용할 수 있다는 생각에 창안하여 일반시스템 이론으로 발전하였 다. <http://terms.naver.com/item.nhn?dirid=2901&docid=217> (검색일: 2011.5.20). 22 시스템 다이내믹스(System Dynamics)는 1960년대에 MIT의 J. Forrester 교수가 Industirial Dynamics (1961), Urban Dynamics (1969), World Dynamics (1971)를 연속 출판하면서 기 본논리와 방법론이 구축되었다. 김동환, 시스템 사고 (서울: 선학사, 2004). 23 김도훈 문태훈 김동환, 시스템 다이내믹스 (서울: 대영문화사, 2001), p. 38. >>> 33

되어 학습 도구(learning tool) 및 의사소통 도구(communication tool) 25 로서 시 스템 및 시스템 다이내믹스를 인식하게 하였다. 시스템 다이내믹스 학자들은 모델 링과 시뮬레이션을 거치지 않고 인과지도(causal map)만을 구성함으로 정책적 시사점을 도출할 수 있다는 점에 주목하게 되었다. 26 그리고 일반인들의 혼돈을 피하기 위하여 시뮬레이션 모델은 제시하지 않았다. 시스템의 원형은 비교적 단순하며 반복적으로 사용되는 인과지도로 구성되기에, 정책결정자 뿐 아니라 일반인에게도 시뮬레이션 모델 보다 인과지도가 더 쉽고 명료하게 이해될 수 있기 때문이다. 이들은 컴퓨터 시뮬레이션의 도움 없이 인과 지도만으로도 시스템 분석을 수행할 수 있는 경우가 많다고 주장하면서 기존의 양적 시스템 다이내믹스(quantitative SD)와 대비되는 질적 시스템 다이내믹스 (qualitative SD)를 논증하였다. 무엇보다 수량화시키기 어려운 시스템을 무리하 게 수량화시켜 시뮬레이션을 수행하는 것보다는, 인과지도만을 구축하여 시스템 을 이해하고 통찰력을 갖추는 것이 연구대상에 대한 설명력과 이해력을 높일 수 있기 때문이다. 27 24 정석환, 시스템다이내믹스 방법론을 이용한 정책파급효과분석, 한국행정학보, 39권 (2005), p. 222. 25 니클라스 루만 저 박여성 역, 사회체계 이론 1 (서울: 한길사, 2007), 제4장 커뮤니케이션과 행위, 제6장 상호침투 참조. 26 대표적 학자와 연구성과물은 다음과 같다. Coyle, R., The Practice of System Dynamics: Milestones, Lesson and Ideas from 30 Years of Experience, System Dynamics Review. Vol. 14, No. 4 (1998), pp. 343-365; Coyle, R., Qualitative Modelling in System Dynamics or What Are the Wise Limits of Quantification? Proceedings of 1999 Conference of System Dynamics Society (New Zealand, 1999); Eden, C., Cognitive Mapping, European Journal of Operational Research, 36 (1998), pp. 156-159; Meadows, Donella H., The Unavoidable A Priori. Elements of the System Dynamics Method (Massachusetts: The MIT Press, 1980); Eden, C., Cognitive Mapping and Problem Structuring for System Dynamics Model Building, System Dynamics Review, 10 (1994), pp. 257-276; Senge, Peter M., The Leader s New Work: Building Learning Organizations, Sloan Management Review, 32 (1990), pp. 7-23; Wolstenholme, E. F. & Coyle, R. G., The Development of System Dynamics as a Methodology for System Description and Qualitative Analysis, The Journal of the Operational Research Society, Vol. 34, No. 7 (1983), pp. 569-581. 27 인과지도는 시스템을 이해하는데 도움을 줄 뿐만이 아니라 시스템의 의미를 파악하는 데에도 커다란 영향을 준다. 또한 요소(변수)를 포함하는 동시에 요소 사이의 관계를 일목요연하게 표 시해 줌으로써, 각 변수가 다른 변수와 어떠한 인과관계를 맺고 있는지 총체적으로 이해하게 해주어, 여러 개의 인과관계를 동시에 조망하도록 유도한다. 정석환, 시스템다이내믹스 방법론 을 이용한 정책파급효과분석, pp. 222-224. 34

2. 분석틀: 전략적 상호작용 시스템 다이내믹스 방법론의 기본적 관심은 연구하고자 하는 특정변수가 시간 의 변화에 따라 어떻게 동태적으로 변화해 가는가? 이다. 즉, 연구대상이 시간의 흐름에 따라 어떤 동태적 변화 경향을 보이는지에 주요 관심을 둔다. 변수의 동태 적 변화는 시스템 내부의 변화에 의해서 발생하고, 시스템 관련 변수들은 일방향 의 단선적 영향을 주는 것이 아니라 원형적 인과관계에 의하여 상호 작용하기 때 문이다. 즉, 순환 피드백이다. 시스템 다이내믹스는 이처럼 인과관계로 구성된 시 스템 내 구조적 변화 메커니즘을 이해하고자 한다. 상호작용 구조로 행위자/변수 들이 맞물려 있을 때, 각각의 행위자/변수들의 의사소통 및 동태성이 드러나기 때 문이다. 또한 시스템 연구가 앙상한 이론적 도식이 아니라 경험적 연구와의 친화 성을 높일 수 있기 때문이다. 28 지속적인 행태의 변화를 의미하는 역동성/동태성은 내생적인 해석 도구로서 피 드백 구조를 요구한다. 따라서 시스템 다이내믹스에서는 특정 행태에 대한 설명으 로써 단편적인 인과관계나 외부 변수를 제시하는 것을 불완전한 설명으로 인식하 며, 시스템 내부에서 특정 행태를 야기하는 원인으로써 반복/지속적인 피드백 구 조를 발견할 때 궁극적인 시스템 해석이 가능하다고 본다. 외부 변수에 의한 시스 템 변화를 설명하는 한 시스템을 전략적으로 변화시키기는 어렵기 때문이며, 내부 변수에 의한 시스템의 변화를 설명할 수 있을 때 시스템의 행태를 모델 내에서 전략적으로 변화시킬 수 있기 때문이다. 29 남북관계 연구에서 이와 같은 시스템 다이내믹스 방법론에 따른 상호작용 구조 분석이 중요한 이유는, 첫째, 북한/통일 관련 문제와 정책 결정이 남북한 공히 상호 독립적으로 이루어지기 보다는 상호 연관되어 발생하거나 전개되기 때문이 다. 둘째, 세계화와 더불어 한반도 문제를 둘러싼 상호 연관된 복잡성이 더욱 심화 되어 가고 있기 때문이다. 셋째, 무엇보다 주체적 측면에서 북한 통일 남북관계의 어떤 사안/문제 해결을 위해, 문제의 원인을 시스템 내부에서 찾으려는 의지가 중 요하며, 이를 위해 남북한 상호 작용의 피드백 구조를 이해할 수 있어야 하기 때 문이다. 28 니클라스 루만 저 박여성 역, 사회체계 이론 1 (서울: 한길사, 2007); 니클라스 루만 저 박여성 역, 사회체계 이론 2 (서울: 한길사, 2007). 29 Meadows, Donella H., The Unavoidable A Priori, Elements of the System Dynamics Method (Massachusetts: The MIT Press, 1980), pp. 31-36; 정석환, 위의 논문, pp. 221-222 에서 재인용. >>> 35

구체적 분석틀은 <7 4 남북공동성명>이 발표된 1972년 남북관계의 적대적 상 호의존 관계 로부터 도출할 수 있다. 기실 적대적 상호의존 관계 란 유럽 내 영국 과 프랑스의 근대 국가 형성과정에서 드러난 전략적 상호작용 이란 분석틀에서 재해석된 것이다. 30 남북한이 서로 상대와의 긴장/대결분위기를 조성하여 각 사회 의 대내적 단결과 사회통합력을 높이고 정권 안정/강화에 이용했던 관계를 지칭 한다. 이것은 냉전시기 남북관계의 성격을 특징지어온 핵심개념이다. 남북한의 전 략적 상호작용이 지배권력의 정통성 취약이나 정권에 대한 저항/반대, 그리고 상 층 정치세력 내 권력장악 과정에서 갈등이 나타나고 체제 불안정성이 증대할 때 마다 두드러지게 나타났기 때문이다. 따라서 필자는 1972년 남북관계를 전략적 상호작용Ⅰ국면으로 해석한다. 이 시기 남북한의 경계는 정치 경제 사회 문화 심리 등 거의 모든 분야에서 대 칭축으로 작용하였다. 그러나 그 질적 측면을 살펴보면 적대적임에도 고도의 상호 의존적 관계에 있음을 확인할 수 있다. 분단과 남북한 체제 경쟁이 두 체계를 분 리시키면서 동시에 두 체계를 연결시키는 이중적 기능을 수행하였기 때문이다. 바 로 이 분리와 연결의 이중적 기능이 1970년대 남한의 유신체제 와 북한의 유일체 제 가 법제도화되는 핵심 역할을 하였다. 적대적인 일방의 행위가 상대에게 대칭 적인 반작용을 일으키고 또 그것이 상호 상승효과를 초래했던 것이다. 한쪽의 군 대확장과 군비증강이 그 반작용으로 다른 한쪽의 군대확장과 군비증강을 초래하 여 결국 동일한 양상과 운영원리를 갖게 된 것이 대표적 예이다. 남북한이 거울 영상효과(mirror image effect) 로 상호 간 의심과 위협의 상승 에 따라 전략적 상호작용 관계를 형성한 것이다. 이러한 전략적 상호작용은 시간 이 지날수록 강화되어 위계 시스템의 기초가 되었고, 집단적 편집증 (collective paranoia)으로 나타나기도 한다. 31 1970년대 남한의 유신체제와 북한의 유일체제 로 대표되는 권력구조의 보수 권위주의는 이러한 전략적 상호작용에 의해 초래된 것이기도 하다. 이러한 방법론과 분석틀을 견지하는 시스템 해석의 주요 구성요소는 첫째, 행위 주체와 그들의 목표, 둘째, 행위주체들이 상호작용 하는 환경, 셋째, 행위주체들의 상호작용 메커니즘, 넷째, 행위주체들과 사회의 피드백, 다섯째, 상호작용의 결과 30 Zolberg, Aristide, Strategic Interaction and Formation of Modern State: France and England. International Social Science Journal, Vol. 32, No. 4 (1980), pp. 687-716. 31 Bremer, Stuart A., Dangerous Dyads: Likelihood of Interstate War. 1816-1965. The Journal of Conflict Resolution, Vol. 36. No. 2 (1992), p. 318. 36

이다. 32 본 연구는 이러한 분석도구를 활용하여 남북한 상호작용의 시스템 다이내 믹스를 규명하려 한다. 그러나 지면의 제약과 내용의 광범위함으로 위의 5가지 분 석도구를 3가지로 재구성하여 활용한다. 행위주체를 남북한 정권으로 설정하고, 첫째, 행위주체 상호작용의 환경과 메커 니즘, 둘째, 행위주체의 행위 양상과 목표, 셋째, 행위주체의 피드백과 상호작용 결과라는 3가지 수준으로 나누어 남북관계의 시스템 다이내믹스를 밝히고, 향후 남북관계 전망 및 발전에 주목하여 남북기본합의서 이행방안을 모색하고자 한다. 남북의 경험 세계에서 나타나는 역사적 현상들을 보이지 않는 피드백 구조에 연 결시켜, 남북관계 시스템의 동태성을 파악 및 예측하여 적절한 처방을 모색하는 것이 주요 연구목표이기 때문이다. Ⅳ. 남북관계 1992: 전략적 상호작용Ⅱ와 <남북기본합의서> 1. 상호작용의 환경과 메커니즘 1980년대 말은 냉전체계가 와해되어 세계질서의 질적 변화가 이루어진 시기이 다. 20세기 국제정치를 상징했던 냉전질서가 탈냉전으로 전환된 것이다. 이는 1989년 폴란드 자유노조가 자유총선에서 압승을 거둔 후 동구공산권이 붕괴되기 시작하고, 분단의 성격이 국제적 변수에 의해 좌우되었던 독일의 1989년 동서독 통일로도 나타났다. 그리고 1991년 냉전체계의 한 축인 소비에트연방이 해체되 면서 남북한을 둘러싼 세계 환경의 급변이 전개되었다. 당시 남한은 1987년 민 주화를 경과하며 출신성분은 군부이나 대통령 직선제 민주주의 절차로 노태우 정부가 들어섰으며, 대내외적 변화를 받아 안아야 했다. 1980년대 말~1990년대 초 남북관계는 서서히 변화하였다. 남북고위급회담이 증가했으며 남북기본합의 서가 채택되었다. 1972년 <7 4 남북공동성명> 이후 단절되었던 남북교류가 재 개되었고 정치 경제 체육 문화 학술분야 등 남북교류가 이전 시대에 비해 놀랍게 증가하였다. 이 시기는 국내정치적 측면에서 1987년 민주화 이후 대학생 진영을 중심으로 통일논의가 본격화되고 통일운동세력이 급부상하면서, 국가-사회 관계의 갈등이 32 Meadows, Donella, Thinking in Systems: A Primer (Chelsea Green Publishing Company, 2008). >>> 37