ODA 기본법제정관련주요쟁점과입법방향제언 1) 손혁상경희대학교 NGO 대학원교수 < Summary > Joining OECD/DAC a year ahead, South Korea s program of Official Development Assistance (ODA) is facing new challenges of reshaping a solid policy framework that would make Korea s ODA more efficient and accountable. In this juncture, an ODA law is likely to be enacted in a near future as shown by the Public Hearings held by the National Assembly in April 2009. Korea, as a rare case, has succeeded to transform itself from a recipient to an emerging donor and enlarges the amount of its ODA recently. However it has to not only set force the rationale, objectives, strategies but, among many other tasks, make aid system coherent and evaluation process transparent. Thus it is now a right time for reshaping Korea s overall ODA policy. Within these contexts, this paper discusses major points at issues of presented bills right after presenting the necessity of enactment of an ODA law. Then it suggests some recommendations to be included in the new ODA law.. 들어가며 한국은국제원조사회에서수원국에서공여국으로전환된국가 (emerging donor country) 라는독 특한위치를차지하고있다. 특히미국을위시한여러나라의대외원조공여에힘입어전후빈곤사 1) 본논문은 2009 년 4 월 22 일대한민국국회외교통상위원회 <ODA 법제정관련공청회 > 발표된 ODA 기본법안제정을위한검토의견 을수정ㆍ보완하였다. 국제개발협력 33
회에서탈피하고, 세계경제규모상위그룹에진출했다는점에서기존공여국과달리개도국으로부 터특별한기대를받고있다. 그러나원조규모, 원조의질과내용, 집행기구, 평가분야등에서개선해야할점이많다. OECD 개발원조위원회 ( 이하 DAC) 회원국의 2008년 GNI 대비 ODA 평균비율이 0.30% 인데비해한국은 3 분의 1 수준인 0.09% 이다. 원조체계를살펴보면, 무상원조는외교통상부, 유상원조는기획재정부로이원화되어있어상호협의및조정이미흡함에따라수원국에대한유무상원조가상호유기적으로연계됨이없이따로제공됨으로써원조의성과가낮다. 무상원조의경우외교통상부뿐아니라복지부, 농림수산식품부부, 문광부, 지경부등중앙부처와지방자치단체로분산화되어있는데, 통할관리되고있지않다. 이외 ODA 목적에부합하지않은집행이나투명한선정절차가무시되는등운용상많은문제점이지적되고있다. 원조의질을보여주는유무상원조비율, 원조구속성비율등도선진공여국수준에못미친다. 중점지원국선정의일관성부재, 수원국지원전략 (CAS) 과체계적평가시스템미비, 민관협력파트너십부족등도여전히풀어야할과제이다. 한국정부는 2010년 DAC 가입과함께 ODA 규모확대를대내외에공언하고있다. 입법부에서도국제사회의원조규범과정책에조응하는 ODA 기본법제정을위해노력하고있다. 현재 ODA 기본법은송민순의원의 < 공적개발원조기본법 >, 진영의원의 < 대외원조기본법 >, 배영식의원의 < 대외개발협력에관한법률 >, 김부겸의원의 < 국제개발협력법 >, 이미경의원의 < 국제개발협력등에관한기본법 > 이각각발의되어있다. 이에현재발의된법안에대한구체적검토를통해바람직한 ODA 기본법제정을위한제안을하고 자한다. Ⅱ. 법제정의필요성 현재 ODA 관련법은 < 대외경제협력기금법 >, < 한국국제협력단법 >, < 국제금융기구가입조치법 >, < 정보격차해소법 > 등여러법률에분산되어있다. 이런이유로학계를비롯한시민사회는국제원조정책을포괄할수있는기본법제정을통해원조정책의일관성과효율성을높여야할필요성을지속적으로주장해왔다. < 표 1> 에서볼수있듯이 22 개 DAC 회원국중영국을비롯한 12 개국가가 ODA 기본법을제정하 였다. 이가운데미국과스위스등 7 개국은헌장 (Charter) 이나정책문서 (Policy statement) 를함 34 한국국제협력단
께채택하고있다. 독일등 11 개국은기본법제정없이정책문서를채택하여 ODA 기본정신과목 적등주요정책기조를천명하고있다. 입법유형 ODA 기본법과정책문서 ODA 기본법 정책문서 < 표 1> DAC 회원국 ODA 관련입법유형 해당국가 영국, 스위스, 덴마크, 미국, 스페인, 캐나다, 포르투갈 벨기에, 룩셈부르크, 이태리, 오스트리아, 그리스 독일, 핀란드, 일본, 호주, 뉴질랜드, 노르웨이, 스웨덴, 아일랜드, 프랑스, 네덜란드 모든 DAC 회원국이 ODA 기본법을제정하지는않고있다. ODA 정책을규율하는법없이정책문서나헌장으로성공적인원조정책을펼치는스웨덴이나네덜란드와같은 DAC 국가들도있다. 그리고한국에서도지난노무현정부때, 재정경제부를중심으로 ODA 헌장을작성하려는노력이있었다. 입법대신정책문서를추진한배경은 ODA 기본법이원조정책의경직화를가져오고유연한정책실행에방해된다는것이었다. 특히원조기관의통합이현실적으로어려운상황에서실현불가능한입법노력보다는일반적인기본원칙의합의가중요하다는논리에서출발했다. 일반적으로성문화된법은정책문서보다의회승인을위해많은시간과절차가필요하다는점이큰한계로지적된다. 그러나한국현실에서는그한계보다입법효과가더막대해보인다. 한국은선진공여국보다원조의역사가짧다. 원조에대한사회적경험이역사적으로축적되지못하다보니 ODA에대한사회적기반이약하다. 이런현실을고려할때성문화된법이대외원조에대한국민적합의와지지를확보하는데더욱효과적일것이다. 또한, 입법은그자체로매우구체적이며안정적인제도적기반이되므로정권교체등정치적으로불안정한상황에서도안정적인기조로 ODA 정책을추진해나갈수있는장점을가지고있다. 그러나무엇보다도법제정이필요하다는주장에는입법을통해한국 ODA의일관된정책과체계를수립해야한다는것이다. 즉한국 ODA의기본방향을대내외에밝히고, 일관된정책기조하에그동안원조정책의문제점으로지적되었던바를개선하여원조효과성을높이기위해서는강한구속력을가지는법제정이더욱효과적이라는것이다. 이러한배경에서이미 17대국회회기중김부겸의원과권영길의원이 < 대외원조기본법 > 을발의하였고, 우제창의원의 < 국제개발협력기본법 >, 김무성의원이 < 국제개발협력법 > 을발의한바있다. 그러나안타깝게도모두임기만료로폐기되었다. 18대국회에서집중적으로발의되는 ODA 기본법제안경위의논의를차치해두더라도, 17대국회에이어 ODA 기본법에관한논의가국회에서활발히진행되는점은환영할만한일이다. 이제사회적인합의과정을충실히하며한국 ODA가한단계성숙할수있도록법안제정에힘을기울이는노력이필요한때이다. 국제개발협력 35
Ⅲ. 법안내용에대한항목별검토 1. 법안명칭 현재까지발의된 5개법안은 공적개발 대외원조 국제개발협력 대외개발협력 이란개념을명칭에담고있다. DAC 회원국중 대외원조 를법률명에사용하는국가는현재찾아볼수없다. 1961년미국이대외원조법 <Foreign Assistance Act> 을입법했으나, 몇차례개정을거쳐 1979 년에국제개발협력법 <International Development Cooperation Act> 이새롭게발효되었다. 공적개발원조 를법안명칭에담고있는국가는캐나다로 <Official Development Assistance Accountability Act> 이다. 미국과캐나다의법안에서사용하는 원조 는공여국과수원국간의직접적인수혜관계를드러내는개념으로서 원조 의수혜성을강조하는점과더불어 ODA를정부ㆍ지방자치단체등의공적기관간의재원흐름 (resource flow) 으로한정하는성격을가진다. ODA 관련법을가지고있는 DAC 회원국중반이상이 개발협력 이란용어를법률명칭에사용하고있는데, 이는 협력 이란용어가수원국과공여국의대등한관계및상호의존성을강조하는개념으로이해되고있기때문으로보인다. 따라서향후제정되는법안에는민간기관과정부의파트너십을강조하는국제사회의추세를반영 하고, 시민사회단체, 기업등민간기관의다양한국제개발협력참여의내용을담을수있는 국제개 발협력 이란명칭이들어가는게적절해보인다. 2. 기본정신, 목표및원칙 OECD/DAC 는 ODA를 ODA 수혜국으로 DAC 목록에기재된국가 / 지역에투입되는자금을말하며이는국가, 지방정부, 행정기관을비롯한공공기관이제공한다. 공적개발원조금은개발도상국의경제및복지발전을주목적으로하여야한다. 라고정의하고있다. 그러나이는 ODA에대한최소한의정의일뿐이다. DAC 회원국들은법과정책문서를통해 ODA의목적을대부분 전세계적인빈곤감소, 세계평화와안보, 지속가능한발전 이라고밝히고있다. DAC 회원국중질적인면에서나양적인면에서모두모범적이라고평가받는덴마크는 개도국정부및공공기관과의협력을통하여개도국정부및공공기관의경제성장촉진을목적으로하는노력을지원하며, 이를통해 UN 헌장의목적과원칙에따른사회적진보와정치적독립을확보하도록기여하는데목적을두고있다. 또한, 개발협력이경제및기술분야뿐만아니라문화적협력을통하여상호이해와연대를증진해야함을명시 2) 하고있기까지하다. 이탈리아나포르투갈같은국가는개도국의민주주의원칙 2) 최철영. 대외원조기본법안의비교법적검토. 민주법학 통권 28 호 (2005) pp.181-203 36 한국국제협력단
이나인권실현을표방하고있기도하다. 이와같은경우를예외로한다고하더라도 DAC 가입회원국들대부분이 ODA의기본목적을개도국의지속가능한발전및복리증진에두고있다는것은명백하다. 3) 일본은예외적으로 국제사회의평화와개발에기여함으로써일본의번영을확보한다. 는다소동떨어지며이기적인목적을명기하고있다. 캐나다도 개도국의빈곤감소및지속가능한개발을통한자국의국익신장 을목표로밝히고있다. 원조목적과관련하여 국익 은매우중요하며민감한문제이다. 국익에대한다양한학술적논의가가능한데, 전통적현실주의입장에서는안보와경제적이익확보를가장중요한국가이익으로간주하였다. 그러나일반적으로국익개념에는크게생존 (physical survival), 자율성 (autonomy), 경제적복리 (economic well-being) 4) 의내용이담겨있다. 최근에는집단적자긍심 (collective self-esteem) 까지국익개념에포함하는경향이있다. 5) 여기서집단적자긍심은다른국가들로부터존경심을받거나위상이높아짐으로서가지게되는국가에대한국민들의좋은감정을말한다. 해외원조에관한국민여론조사결과도이러한입장을뒷받침하고있다. 국제개발협력학회가 2008 년 8월에실시한여론조사결과 6) 에따르면, 우리나라가대외원조를하는이유는 과거원조혜택에대한보답 차원이 30%, 국제사회의안정과세계평화기여 때문이 17%, 인도적의무차원 이 15% 순으로나타났다. 한편, 외교적국가이익과경제적이익을위한원조로이해하는비율은 31% 수준이다. 한편대외원조가국익에가장기여하는분야에관해서는 국가이미지및국제적지위향상 (52.6%) 이 자원확보, 시장개척등경제관계확대 (14.8%) 의약 3배가량높게나타났다. 설문조사결과에서드러나듯이우리국민도생존, 경제적복리, 집단적자긍심과관련된국익차원에서대외원조를지지하고있음을알수있다. 국제사회안정과세계평화 라는보편가치는생존의문제와연결될수있고, 국가위상제고는집단적자긍심의국익과연결된다고볼수있다. 과거원조수혜에대한보답에관한응답역시간접적이지만우리자신에대한존중차원으로해석된다. 따라서단기적경제적이익때문에국익에기여한다고대답한응답자는전체응답자 1/6에미치지못하고있다. 이러한결과는예상외로적은숫자인데일부가가지는여론에너무집착하기보다는장기적차원에서국민과대화하여대외원조가가져올수있는장기적국익에더욱초점을맞추는것이좋을것같다. 3) 참여연대. 2008 ODA 정책보고서 : ODA 목적과원조체계. ( 참여연대정책자료집, 2008) pp.7-8 4) Alexander George and Robert Keohane. The concept of national interests: Uses and Limitations. in George Presidential Decisionmaking in Foreign Policy (Boulder: Westview, 1980) pp.217-238 5) Alexander Wendt. Social Theory of International Politics (Cambridge University Press, 2000) pp.233-8 6) 전승훈, 유철, 김익기, 이주현. 개발원조에대한대국민여론조사및정부의국제개발협력정책의방향연구 ( 국제개발협력학회. 2008) pp,13-4, 41-2. 국제개발협력 37
현재무상원조를규율하고있는 < 한국국제협력단법 > 에따르면한국국제협력단 ( 이하 KOICA) 의목적은 개발도상국과우호협력관계및상호교류를증진시키고이들국가의경제및사회발전을지원하여국제협력의증진에이바지 하는데있으며, 유상원조를규율하는 < 대외경제협력기금법 > 은 EDCF의목적을 개도국의산업발전및경제안정을지원하고이들국가와의경제교류를증진 하는등대외경제협력을촉진하는데있다고밝히고있다. 김부겸, 배영식안이제시하는 ( 경제적 ) 호혜협력 은대외적으로우리의원조가경제적이익을위해개도국에제공된다는부정적인인식을줄가능성이있다. 단기적인정치, 경제적이익의시각에서호혜성을바라보면인도주의에기반을둔원조이념과대치될수있다. 송민순, 진영안은모두 개발도상국의세계경제에대한참여확대 를목표에포함하고있는데, OECD/DAC 의정의나다른나라의입법사례에비추어보았을때, ODA의목표로는부적절해보인다. ODA 기본법에담길 ODA의기본철학과목표는개도국의빈곤퇴치, 인도주의와지속가능개발의실현, 국제사회의평화와번영이라는인류보편적가치를지향하는것이바람직하다. 7) 이외에도 새천년개발목표 (MDGs) 등국제사회의개발협력사업의목표이행, 대상국의주인의식존중및대상국과의파트너십강화 등의사업진행원칙등을반영하는것도고려해볼수있다. 3. 원조집행책임기관 국제적차원에서효율적원조를위한 DAC 회원국의원조체계와조직구성의개선에관한국제적논의가진행되고있다. 미국의경우 USAID의업무를국무부산하에두고실시체계의일원화를유지하며체제개편의성과를거두고있다. 한국과원조체계가가장유사한일본의경우는 1999년부터지속적으로 ODA 증가정책을채택하고 2003년 ODA 헌장을개정, 2008년 10월에는 JICA와 JBIC을통합하는외무성기구의개혁을단행했다. 이러한일본의 ODA 개혁의효과는한국정부의정책변화에적절한시사점을줄것이라평가된다. 캐나다역시 2002년기존의원조정책을전면수정하여새로운원조의기본정책과방향을수립하여기존의단위프로젝트를탈피하고프로그램중심의사업으로전면전환하였다. 한편독일과프랑스도각각 2000년과 1998년에관련부처정책을조정하는조정기구를두고원조수행기구를개편하여국제적권고에부응하고있다. 독일의경우는정책조정을전담하는경제협력부를통하여, 프랑스와일본은관계부처장관의정례적조정위원회를통해원조정책을조율하고있다. 7) 입법단계까지이르지는못하였으나과거외교통상부가내부적으로준비한법안들에서표현된이러한적극적인가치항목을참고해볼만하다. 2003 년에마련된국제개발협력법 ( 안 ) 에서는 보건ㆍ의료여건개선및성평등구현에기여 가제시되었고, 2005 년에마련된대외무상원조기본법 ( 안 ) 에서는 지속가능한사회ㆍ경제발전지원, 민주주의, 인권및인도주의실천, 국제평화와안보에기여 가제시된바있다. 38 한국국제협력단
한편, 원조전담부서를두는경우는호주, 캐나다, 영국과같이외교부와독립적으로설치된사례와네덜란드, 아일랜드, 핀란드, 덴마크등과같이외교부내담당인사례로나뉘는데, 대체로경험이풍부한 ODA 전문가의외부인력강화가보장된독립적전담기구의활동이바람직한것으로평가되고있다. 각국의사례를통해우리는많은공여국이효과적인원조수행을위한단일한 ODA 추진체계 ( 정책ㆍ집행기관의일원화 ) 또는통합조정체계 ( 단일총괄기관지정 ) 를운용하고있다는것을알수있다. < 표 2> DAC회원국원조집행체계유형 8) 외교부통합형 외교부형 해당국가 덴마크, 핀란드, 노르웨이, 그리스, 아이슬란드, 이탈리아 ( 진행중 ), 네덜란드 특별부처형영국 ( 국제개발부 ) 외교부산하원조기관형호주, 일본, 캐나다, 뉴질랜드, 스위스 (2 개 ), 미국 ( 다수 ) 정책일관성을위한원조기관관리형 타부처분산형 오스트리아, 벨기에, 룩셈부르크, 포르투갈, 스웨덴 해당국가 특별부처 - 다수원조기관독일 ( 경제협력개발부 ) 유상원조별개부처 프랑스, 스페인 이러한국제적추세에반해한국의 ODA는여전히무상과유상으로이원화되어관리운영되고있다. 외교통상부가관리하는무상원조는 KOICA 가, 유상원조는기획재정부산하한국수출입은행이담당한다. 이외 30여개이상의정부부처와지방자치단체도제각각 ODA 사업에참여하고있다. 현재와같이조정기능이부재한상태에서분산된 ODA 집행체계는담당부처별업무조정력과연계성을떨어뜨려사업의중복과예산낭비등 ODA의효율성을저하시키며일관성있는 ODA 정책구현을가로막는요인으로작용한다. 9) 기획재정부가공개한기관별 ODA 실적자료에따르면외교통상부 (KOICA) 와기획재정부 ( 한국수출입은행 ) 외에도 24개의정부부처와 7개의지방자치단체등총 31개기관이 ODA 사업에참여하는것으로나타났다 (2007년기준, 표3). 이들정부부처의예산은연간 7천7백만달러로외교통상부와기획재정부의사업에비해서는상대적으로적지만전체 ODA 예산의 11% 가넘는규모이다. 앞으로 2010년 OECD/DAC 가입을앞두고원조규모를늘려가는상황을고려한다면결코무시할수없는규모이다. 문제는이들정부부처와지자체의 ODA 사업이외교통상부, 기획재정부의유ㆍ무상사업과업무조정이나정책협의구조가마련되어있지않다는점이다. 따라서일관된원조목적이나규 8) OECD, 2008. Development Co-operation Report 2007, Paris. 이태주교수의 국제개발협력에관한국회의책무와 ODA 기본법 (2008) 재구성 9) 참여연대 (2008) pp.5-6 국제개발협력 39
범에따라원조정책이추진되고집행되는것은기대하기어려운상황이다. < 표 3> 기관별 2007 년 ODA 지원실적 ( 순지출기준, 단위 : 백만달러 ) 기관명 양자간 다자간 ODA 합계 (%) 과학기술부등부처 (24개) 43.55 30.11 73.66(11%) 서울시등지자체 (7개) 3.88-3.88(0.5%) 외교통상부 / 한국국제협력단 271.36 38.72 310.08(46.1%) 재정경제부 / 한국수출입은행 143.31 140.85 284.16(42.3%) 총계 462.1 209.68 671.78(100%) 자료 : ODA기관별실적에대해기획재정부가정보공개한자료를재구성 (2008.5) 2008년참여연대는총 54개정부부처와지자체에 ODA 관련정보공개를청구하였다. 그중 ODA 관련사업을하지않고있다고밝힌기관은 24개이다. 하지만, 기획재정부가공개한한국의기관별 ODA 실적자료와교차확인한결과, 이중 7개기관 10) 이 ODA 실적을보고한것으로드러났다. 이런차이가발생한이유는여러가지로짚을수있겠지만, 결과적으로각기관의 ODA 사업이매우허술하게관리되고있음을확인할수있다. 사업실적의수치가일치하지않는기관도상당수였다. 이런현실은해당기관의책임을묻기에앞서이를관리하고통할하지못하는현행집행구조의문제라고할수있다. 11) 송민순안의경우외교통상부장관과 KOICA 를중심으로하는단일한원조집행체계를제시하고있어통합된원조개념과일관된방향을보이고있다. 반면, 진영, 김부겸, 이미경안은현재의시행체계와유사하게무상원조는외교통상부장관책임하에 KOICA 등에위탁이가능하도록규정하고, 유상원조는기획재정부장관의책임하에수출입은행등에위탁이가능하도록규정하고있다. 또한, 다자기구지원을국제적흐름에맞게유상 ( 국제기구출자 / 차관 ) 과무상 ( 국제기구분담금 / 출연 ) 으로구분하여무상다자원조는외교부가, 유상다자원조는기획재정부가총괄하도록하고있다. 그러나배영식안은유무상원조의이원화를인정하면서, 다자원조중국제개발금융기구는기재부가총괄하고유엔기구등여타국제기구는외교부가총괄하도록한다. 김부겸, 이미경안의경우, 지방자치단체가시행하는원조는행정안전부장관이총괄하도록명시하고있다. 현정부행정체계개혁의어려움을고려하지않는다면외교부산하에원조를총괄하는 ( 가칭 ) 대외 원조청 을두거나외교통상부중심의집행체계수립이원조집행체계의일관성을확보하는차원에 10) 관세청, 국가보훈처, 국가청렴위원회, 국세청, 식품의약품안전청, 전라남도, 통계청 11) 참여연대. (2008). p.11 40 한국국제협력단
서바람직해보인다. 그러나이러한방향을제시한송민순안은현재의분산화된원조체계를일원화하는과정에서각부처간의조정문제, 조직의통합방안, 전문성확보방안등에대한고려를반영하지않아법안의실효성에대해서의문을가지게한다. 또한, ODA 기본전략도외교통상부장관이최종적으로결정하는것으로규정하여원조위원회의역할을미미하게하는한편, 외교통상부장관의권한에대한통제를어렵게하고있다. 나머지네개법안은유ㆍ무상원조집행기관의이원적총괄구조를지지하고있다. 이법안들은현재한국 ODA 집행에서가장큰문제로지적되고있는유무상간, 다양한원조집행기관간의정책일관성문제를해결하지못할뿐만아니라현상황을제도적으로승인해서고착화될위험이크다. 따라서 대외원조청 의설립이현재불가능할경우에는무상원조는외교부가, 유상원조는기재부가총괄하는것을한시적으로허용한다는조항이반드시들어가야한다. 이와함께공적개발원조를담당할독립부처가생길때까지범정부차원에서유무상원조를일관성있게조정할수있는국무총리산하 국제개발협력위원회 의역할과권한강화가우선되어야한다. 4. 정책조정기구 : 국제개발협력위원회구성 OECD/DAC는 08년우리나라원조에관한특별검토 (special review) 에서우리원조의분산화ㆍ파편화문제의심각성을지적하며개발협력의목적ㆍ정책ㆍ전략을총괄하는단일한조직구성을권고하였다. 정부에서도분산된집행체계를극복하고국가차원의기획조정이필요하다는배경에서국제개발협력위원회를설치하였다. 국제개발협력위원회는 2005년 11월정부의 < 대외원조개선종합대책 > 에따라유ㆍ무상원조정책을통합해총괄심의하기위한목적과중장기국제개발협력추진계획심의와국제개발협력추진전략수립, ODA 실적평가를담당하기위한취지에서국무총리실산하에구성되었다. 각부처를총괄조정하기위해서국무총리를위원장으로두고각정부부처장관과 KOICA 이사장, 한국수출입은행장, 민간위원등 24명으로위원회를구성하고실무지원을위해산하에실무위원회를두었는데, 이로써부분적이나마분산된한국의 ODA 집행체계를보완하고총괄적인정책수립과업무조율을할수있는제도적틀이마련되었다는기대를받았다. 하지만, 그동안국제개발협력위원회의운영을살펴보면기대에부응하지못하고있다. 출범후지금까지단지몇차례회의가소집되었을뿐이다. 사정이이렇다보니매년도국제개발협력사업계획안의수립과심의, 실적평가, 중장기국제개발협력추진전략은제대로수행되지못한채제자리를맴돌고있다. 게다가이명박정부가들어서고나서는국제개발협력위원회의폐지가거론되는등그나마활동조차지연되고있다. 실질적인심의ㆍ조정기능을뒷받침할수있는인력과예산이배정되어있지않아적극적인활동을하기에는현실적으로불가능한상황인것이다. 국제개발협력 41
발의된 5개법안모두공적개발원조에관한주요사항을심의ㆍ조정하는위원회설치를제안하고있다. 이미경안은더나아가이위원회에의결권한까지부여하고있다. 먼저송민순안을살펴보면, 심의조정위원회의소속이불분명할뿐만아니라, 외교통상부장관에게 ODA 정책결정기능을집중시켜위원회의역할을유명무실하게하고있다. 진영의원등나머지법안은국무총리산하의원조위원회가 ODA 기본계획등을수립하도록하고있어송민순안과대비된다. 위원회의민간위원참여문제를볼때, 진영안은원조위원회에대한민간전문가의참여를전혀고려하지않고있다. 다른 4개법안이다소차이가있지만, 민간전문가의원조위원회참여를보장하는방향을취하고있는데반해진영안은상당히후퇴한태도로보인다. 원조위원회의민간위원참여는 ODA 기본법제정에있어서핵심적요소중하나이다. 시민사회에서위원회가심의ㆍ조정기구의역할을제대로수행하기위해서과반수의민간이참여해야한다는의견을제시하고있는상황에서진영안이이를간과한것은심각한문제이다. 정부부처간의정책조정등이필요한 ODA 관련업무의특성상원조위원회는대통령직속또는국무총리산하에두는것이바람직할것으로보인다. 나아가원조위원회에주요계획의심의및최종결정권한을포함한실질적인 ODA 정책결정의위상을부여하는것이필요해보인다. 또한, 민간위원들의참여가보장되어야할것이다. 이를통해 ODA 정책에대한신뢰성및투명성제고가담보될수있을것이기때문이다. 원조시행계획책임기관의쟁점을살펴보면, 외교부는시행계획은개별기관이수립하고책임기관이이를총괄ㆍ조정해야한다는입장인데반해, 기재부는시행계획은개별기관이수립하고총괄기관은이를단순취합 ( 종합 ) 하여원조위원회가심의ㆍ조정해야한다는입장이다. 분산화된한국의원조체계하에서최소한무상원조분야에서만이라도외교부가총괄해야한다는입장은수긍할수있으나, 원조위원회가중장기기본계획만심의하고시행계획을심의하지않을경우현재유무상간의정책일관성문제를여전히풀어갈수없다고본다. 따라서위원회가유무상원조시행계획간의일관성을확보하고중복을피할수있는제도적장치가반드시필요하다고본다. 그리고위원회의간사는외교통상부장관이담당하는것이바람직하다. 외교통상부장관이간사위 원을맡고, 위원회토의안건에관하여사전협의ㆍ조정하는실무위원회를관장하도록함으로써 30 여개정부부처에분산된원조체계를원활하게조정하고통합하도록해야한다. 42 한국국제협력단
5. 원조대상국가 배영식안을제외한나머지 4개법안모두개발도상국의범위를 OECD/DAC 가정한기준에따르도록하고있어개발도상국선정ㆍ과정상의자의를배제할수있을것으로평가된다. 배의원안의경우대외원조위원회심의를거쳐국무총리가개발도상국범위를정할수있도록했는데, 이는정치적목적으로지원대상을부적절하게확대할수있는부작용의가능성있다. 송민순안과진영안은나아가개발도상국중에서다시협력대상국과중점협력대상국을정하여원조범위와우선순위를달리할수있도록하고있다. 협력대상국에대해서는 GNP, 경제및사회발전단계, 산업구조를고려하게되어있어최소한의기준을마련하였다. 중점협력대상국과관련하여서는송민순안이 UN 최빈국중심으로선정기준을제시하고있음에반해진영안은일정한기준없이각책임기관이이를선정하도록하여선정ㆍ과정상의자의가개입될여지를넓게두고있다. 정치적고려나부적절한원조대상선정등의폐해를방지하기위해서는 ODA 기본법이추구하는원칙을반영한대상선정의기준을구체화하는것이바람직해보인다. 유무상책임기관에서각각다른중점협력대상국을선정하지않고, 국제개발협력위원회에서유무상통합중점협력대상국과국가별중기지원전략을수립하여정책일관성을유지하는것이필요하다. 6. 개발경험의전수 한국형대외원조모델 과연계되어있는개발경험전수사업에대해시민사회전문가그룹은공개적으로명시되지않는것이적절하다는의견을권고해왔다. 왜냐하면 개발경험과지식의전수 를 ODA의내용으로전면에내세울경우, 한국 ODA가현지의특수성을심도있게고려하지않고다른사업분야보다우리의성공사례를홍보하는데치중해서 ODA의본질적가치를희석시킬수있기때문이다. 그뿐아니라, 이미대상국의경제ㆍ사회발전이 ODA의목표로제시된마당에굳이이를반복할필요도없다. 개발경험공유사업은외교부산하 KOICA 가무상기술협력형태로시행하고있으며, 기재부등타부처에서도별도프로그램을시행하고있다. 특히재정부는 2004년이후 KDI를통해경제개발분야에초점을둔 < 경제개발경험공유사업 (KSP)> 을별도진행하고있다. 2008년 1월국제개발협력위원회에서부처ㆍ기관간통합된 개발경험공유활성화기본계획 ( 안 ) 을수립하였다. 그러나신정부출범등으로인해현재추진실적은미비한상태이다. 개발경험전수사업은무상원조사업에서대표적으로중복및혼선이야기되는사례이다. 사업의 국제개발협력 43
목적, 분야및대상국이대부분 KOICA 무상원조사업과유사하고무상원조의국별지원전략적용을받지않기때문에특정수원국에대한중복지원이발생하고있다. 예를들면인도네시아의경우 KOICA의기상예보, 국제통상, 관세행정지원사업이 KSP의기상조기경보시스템, 수출, 관세행정개선사업과중복되어시행되었다. 이외에베트남, 우즈베키스탄, 캄보디아, 알제리에서도중복사업의문제점이드러났다. 송민순, 진영안은개발경험전수사업은무상원조총괄기관이총괄하는조항을담고있으나, 배영 식안은기획재정부가전문관리기관으로한국개발연구원을지정할수있다고정하고있다. 개발경험공유사업은경제분야뿐만아니라농촌ㆍ도시개발, 과학기술, 인력개발등개도국국가발전에필요한광범위한분야를포괄하고있기때문에관련부처공동참여가바람직하다. 따라서협의기구를구성하여무상원조총괄기관의조정권한을부여할수있다. 다만, 기재부의경우기존 KSP 사업 의성과및비교우위를바탕으로경제개발전략, 재정, 금융등거시경제분야를분담해서담당하는것이바람직하다. 그런데이러한업무분장은시행세칙에서다루는것이더적절할것이다. 7. 평가 평가는 5 개법안모두구체적인내용이미흡해예전에제출된법안에비하여가장크게퇴보한부 분으로평가된다. 예산의적정한사용과관련하여평가의적정성확보는 ODA 기본법이규율해야 할가장핵심적인문제로, 평가의구체적인기준과절차에대한규정이필요하다. 송민순안은외교통상부장관, 배영식안은기획재정부장관이각각주관하여원조위원회에보고하도록하고있다. 이에반해진영, 김부겸, 이미경안은국무총리가평가를주관하며대통령령으로시행세칙을정하도록하고있다. 시행세칙이마련되는추이를지켜봐야하겠지만 1991년 DAC이채택한투명하고공정한원조평가의원칙을이행하기위해서는외부전문가가포함된평가위원회가독립적으로운영되는것이바람직하다. 12) 기존의평가나발의된법안의평가방식을보면모두내부평가방식으로외부평가보다독립성과공정성을유지하기가어렵다. 따라서원조위원회산하에독립적인평가위원회를설치하여사업결과에관한평가를시행하고, 평가결과가체계적인피드백을거쳐중장기정책및연도별시행계획에반영될수있도록해야한다. 12) 장현식, 아더엠. 펠, 마이클레어드. 2007. OECD/DAC 회원국의개발협력관리체계비교 정책연구 2007-6-141. KOICA. pp.177-89 44 한국국제협력단
8. 국회보고의무공적개발원조는정부예산즉, 국민이낸세금으로집행된다. 이는국민이공적개발원조가어떻게쓰이는지알권리가있고, 반대로정부는국민에게투명하게공개할의무가있다. 견제와균형의원리에입각해서해당장관에게원조의중장기 13) 계획과기본전략을국회에보고하도록하여 ODA에대한국회의평가및감시기능을제도화해야한다. 한편, 국회는이를국민에게성실하게공개해서시민사회에서 ODA 집행에대한감시와공론화가가능하도록해야한다. 특히기재부는 < 국제금융가입조치에관한법률 > 에의거해서 2001년이후작년까지 58억달러이상 ( 올해계획포함시 66억달러이상 ) 을국회의동의없이정부예산이아닌한은의외화보유액등을이용하여국제금융기구에출연ㆍ출자하였다. 이와관련해서송민순, 이미경안은 ODA 재원은원칙적으로정부예산으로사용할것을규정하고있다. 헌법제58조는... 예산외에국가의부담이될계약을체결하려할때정부는미리국회의의결을얻어야한다. 라고명시하고있다. 헌법정신에맞게 < 국제금융가입조치에관한법률 > 개정이필요함과동시에국가에중요한재정적부담을지우는출연ㆍ출자는원칙적으로정부예산으로하되, 정부예산으로하는것이힘들경우에는반드시국회의동의를받도록 ODA 기본법에관련조항반영이필요하다. 9. 민간해외원조단체에대한지원 1990년대이후, 민간영역의국제개발협력이활발하게이루어져오고있으나민간해외원조단체들을통한 ODA 사용은 ODA 전체규모의 1% 에불과하다. 발의된 5개법안모두민간해외원조단체에대한지원을규정하고있으나, 지원하는대상과규모에대해서자의적으로결정할수있는여지를두고있다. OECD/DAC 국가의평균인전체 ODA 예산의 5% 정도를민간단체에지원하는것과같은기준을명시해둘필요가있다. 10. 재외공관의역할 송민순, 진영, 이미경안은법안에서재외공간의역할을규정하고있다. 원조사업을발굴, 계획, 이행, 모니터링과정에서현지사정을제일잘아는재외공관의적극적인참여가요구된다. 기본계획, 시행계획, 국별원조전략을수립할때재외공관의검토의견을참고하고, 재외공관의모니터링결과가유무상원조책임기관에전달되어정책결정과실행에반영되어야한다. 이를위해진영안의 21 13) 김혜경. 2008. 한국 ODA 선진화를위한제언 : ODA 기본법제정을중심으로 한국 ODA 선진화를위한토론회 : ODA 기본법제정을중심으로 송민순의원실, 국회한국외교와동북아평화연구회. 국제개발협력 45
조 ( 재외공관의역할 ) 는존치되는것이필요하다. 다만, 재외공관의자의적인권한행사를막기위한 권한의한계를분명히하는것도고려되어야한다. < 표 4> 제안요약 조항 제안내용 1. 법안명칭국제개발협력법 2. 기본정신, 목표및원칙개도국의빈곤퇴치, 인도주의와지속가능개발실현, 국제사회평화와번영 3. 원조집행책임기관 4. 정책조정기구 5. 원조대상국가 6. 개발경험의전수 1.( 가칭 ) 대외원조청신설 2. 무상외교부, 유상기재부총괄의한시적시행을명시 국제개발협력위원회 - 국무총리 ( 위원장 ) - 외교부장관 ( 간사 ) 국제개발협력위원회주관유무상통합중점협력대상국선정 외교부 : 무상원조사업총괄기재부 : 거시경제분야유상원조총괄 7. 평가국제개발협력위원회소속평가위원회구성 8. 국회보고의무 원조사업국회보고의무화정부예산이외의출연ㆍ출자는국회동의의무 9. 민간해외원조단체에대한지원전체 ODA 규모의 5% 명시 10. 재외공관의역할재외공관의역할강화 Ⅳ. 마치며 현재발의된 5개의법안은아직법안심사소위에서논의되고있는단계이지만, 이미크고작은장에서공론이형성되어가고있다. 본글에서는입법기관을통해제출된법안항목검토를통해 ODA 기본법에담길내용을제안하였으나, 전제해야할몇가지관점이있다. 첫째는입법내용에 OECD/DAC 으로상징되는선진공여국의원조규범을비롯해국제적차원에서축적된 ODA 관련국제규범의성과가반영되어야한다. 한국정부는그동안신흥공여국에서선진공여국으로발돋움하겠다는목표를공공연히천명해왔다. 선진공여사회에진입하기위해서는원조규모, 원조의질, 원조효과성등다양한차원에서제기되는국제적권고를무시해서는안될것이며, 원조커뮤니티에서보편적으로자리잡은국제규범들이입법과정에서반영되어야할것이다. 다음으로는입법목표나취지의맥락이단순하지않다는것을고려해야한다. 현재 ODA 기본법제정을요구하는흐름은크게 ODA와관련하여, 강한사회적규범이필요하다는차원에서입법을요구하는견해, 입법을 46 한국국제협력단
통해후진적인 ODA 집행체제를개선하자는견해, ODA 집행기관의특수한이해를대변하기위해입법을제안하는견해등몇가지가있다. 입법과정을통해다양한이해관계자들의입장이수면위로부상하며적극적인상호작용이전개될것으로기대되는데, 다양한입장들이합의를이루기위해가장중요한것은현시점에서입법목표를무엇으로설정하느냐가될것이다. 아직입법이현실화되기까지많은시간이필요하겠지만, 최소한 ODA관련정책을일관되게규율할수있는분명한원조목적과분산화된 ODA 집행체계의문제점을개선할수있는제도적기반을갖추는내용은담겨야할것이다. 마지막으로입법과정에시민사회의참여가반드시이루어져야한다. 최근국제빈곤퇴치 NGO 등시민사회를통한원조가주요한원조채널로부상하고있다. 이런현실을고려할때 NGO, 기업등민간기관이적극적으로 ODA 기본법제정과정에관심을가질수있고참여할수있도록다양한조치를취해야한다. 법제정이 그들만의리그 가되지않도록말이다. 법을만드는과정은 ODA에대한국민적관심을환기하고제고할수있는기회가될수있다. 국민은 ODA 재원인세금을내는납세자로서, ODA의매우중요한이해관계자이다. 시민의정보접근권을강화하고입법과정에참여할기회를제공하여역동적인입법과정을만들어나가는것도중요하다는인식이필요하다. 국제개발협력 47
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