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1 연구보고서 우리나라대외원조정책의선진화방안 - 국제개발협력패러다임의변화와 한국 ODA 의개혁과제 - 權 翰成 朴馥永 黃柱成 洪受延

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3 연구보고서 우리나라대외원조정책의선진화방안 - 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 - 權栗ㆍ金翰成ㆍ朴馥永ㆍ黃柱成ㆍ洪受延

4 서언 최근저개발국들의주변화와빈곤화에대처하기위한국제사회의공동노력이확대되면서개도국의빈곤퇴치와지속적성장을위해다각적인논의가이루어지고있습니다. 특히 2015년까지빈곤층을절반으로줄인다는밀레니엄선언 (2000년) 이채택된이후개도국빈곤퇴치문제는국제개발협력의최대이슈로부각되고있습니다. 이러한국제적추세에맞추어대부분의원조공여국은이미원조정책의기본방향과시스템을큰폭으로개혁하면서개도국의빈곤퇴치에실질적으로기여하기위한다양한방안을모색하고있습니다. 그러나우리나라의대 ( 對 ) 개도국원조정책은아직제자리를맴돌고있는실정입니다. 1인당국민소득 2만달러시대를향해매진하고있지만, 앞으로선진형통상국가로발돋움하기위해서는국제사회에서의역할분담과공헌에보다적극적인관심을갖고참여해야하며, 개발도상국과의협력기반을확대하는것이그어느때보다도중요해지고있습니다. 개발도상국은세계총인구의 80% 이상, 총면적의 76% 를차지하고있고, 1990 년대에접어들어경제성장률이연평균 3.1% 를기록하면서선진국보다빠르게성장하고있습니다. 선진국경제는인구고령화와노동력증가율둔화에따른자체성장동력의소진및사회복지비지출증대등의요인으로낮은성장세를유지하고있습니다. 하지만향후성장잠재력이높은개도국경제는지속적으로성장이가능할것으로전망되고있습니다. 더욱이우리나라는과거경제개발과정에서선진국으로부터막대한공적개발원조 (Official Development Assistance: ODA) 를받은바있고, 지난 40여년간성공

5 적인경제발전을통해신흥공업국의선두주자로부상하면서경제및무역규모에서세계 10위권에진입하였습니다. 뿐만아니라 1996년경제협력개발기구 (OECD) 에가입한이후경제ㆍ사회제도및정책운용의선진화를이룩하여한국은국제사회에서개도국과선진국을잇는중간자적리더십을발휘할수있는위치에와있습니다. 따라서우리나라의대개도국원조가개도국의빈곤퇴치와지속가능한발전에기여하고궁극적으로는한국의국제적위상제고와국익실현에기여할수있도록대외원조정책의전략적인운용과선진화가시급한실정입니다. 그러나우리나라 ODA/GNI 비율은 OECD 선진국평균 0.33% 의 1/3 수준에불과해세계 12위의경제력에걸맞은책임과역할을하기에는크게미흡한상황이고, 중장기적으론체계적인 ODA 운용을위해서다양한개선노력이당면과제로서제기되고있습니다. 이에따라본보고서는국제개발협력추세와대내적여건을고려하여 ODA 중장기비전및운용전략을연구함으로써체계적인 ODA 운용방안을마련하는데초점을두고있습니다. 특히본연구는개도국에대한원조정책의개혁과제와정책목표를중심으로주요선진국의원조정책변화를비교ㆍ분석하고, 원조사업시행과정의주요문제점과개선방안을도출하여 ODA 사업의효과성과효율성을제고할수있는방안을제시하고있습니다. 이를통해대외의존적개방경제체제인우리나라의실정에적합하고선진형통상국가구축에기여할수있는 ODA의발전방향을모색하고있습니다. 본보고서는권율부연구위원이연구책임자로서김한성ㆍ박복영박사, 황주성ㆍ홍수연연구원과함께공동집필하였습니다. 이연구의수행과정에서자문과조언을아끼지않은김원호선임연구위원, 재경부김재훈서기관과이승한사무관, 한국국제협력단장현식실장께감사의뜻을전하며, 자료수집과정에서많은도움을준 OECD/DAC 평가팀의 Hans Lundgren 과장, 스웨덴원조청 (SIDA) 의 Eva

6 Lithman 국장, 스톡홀름경제대학 Marie Söderberg 교수에게사의를표합니다. 아무쪼록본보고서의연구결과가정부및학계전문가들이최근국제개발협력패러다임의변화와한국의 ODA 개혁과제를이해하는데일정부분도움이되기를바랍니다. 또한본연구를통해도출한참신한연구성과와정책시사점이향후일관성있는개발협력사업추진과국제적수준의 ODA 선진화방안을도출하는데유용한정책자료로활용될수있기를기대합니다. 2006년 12월원장李景台

7 국문요약 2000년개최된 UN 밀레니엄정상회의에서 2015년을목표로빈곤퇴치전략을적극적으로추진할것을명시한밀레니엄선언이채택되었다. 특히로마선언 (2003), 마라케시각서 (2004) 에이어파리선언 (2005) 으로이어지는국제사회의적극적인노력은원조효과성제고를위한국제사회의파트너십강화와공동노력을촉구하고, 국제사회의공적개발원조 (Offical Development Assistance: ODA) 질적개선을위한구체적기준과지표를설정하여큰주목을받고있다. 이에대응하여주요선진국의 ODA 정책방향도큰변화를보이고있고, 개발원조위원회 (DAC) 회원국의 ODA 개혁프로그램이본격화되고있다. 이와같이밀레니엄개발목표 (MDG) 가설정되면서국제개발협력의패러다임은큰변화를맞이하고있다. 개도국의빈곤퇴치에초점을두고 MDG를실현하기위해 ODA 배증계획은물론결과중심의사업관리체제를강화함으로써세계화추세에서낙오하고있는개도국에대한실질적인지원에역점을두고있다. 최근국내외적환경변화에따라우리나라의대외원조정책도새로운전환기를맞이하고있다. 우리나라의 ODA 규모는국제적인기준으로보면아직미미한수준이지만지난 15년간 7배이상증가하여 2004년에는 4.2억달러에이르렀고, 2005년의경우 7.5억달러를넘어서국민총소득 (GNI) 대비 0.1% 까지급증하였다. ODA 규모를기준으로, 우리나라는전세계원조공여국중 18위를차지하고있고, DAC 회원국보다더큰규모의원조사업을수행하고있다. 따라서우리나라는 ODA의양적규모확대면에서큰성과를보이고있다. 그러나이러한원조규모의

8 증가에도불구하고과거의원조가체계적이고효과적으로이루어지지못했다는평가가지배적이다. 따라서우리나라의대 ( 對 ) 개도국원조가개도국의빈곤퇴치와지속가능한발전에기여하고궁극적으로는한국의국제적위상제고와국익실현에기여할수있도록대외원조정책의전략적인운용과선진화가시급한실정이다. 우리나라 ODA/GNI 비율은여전히경제협력개발기구 (OECD) 선진국평균 0.33% 의 1/3 수준에불과하여세계 12위의경제력에걸맞은책임과역할을하기에는크게미흡한상황이고, 중장기국제협력전략에근거한체계적인 ODA 운용을위해서도다양한개선노력이필요하다. 그리고세계경제의상호의존성이심화되고있는가운데, 빈곤퇴치를국가목표로삼아한국의빈곤퇴치와개발경험이전을요청하고있는저개발국의지원요청에부응할수있는효율적이고효과적인지원체제를구축하기위해서는 ODA 정책의선진화와운용체제개혁이당면과제로제기되고있다. 최근개발협력에최대이슈로부각되고있는빈곤문제는그자체가매우복잡한사회적현상으로서구조적이고다면적인성격을갖고있기때문에포괄적이고중장기적관점에서해결을모색해야한다. 이러한측면에서 ODA를통한개도국에대한지원에긴급구호와같은인도주의적원조뿐만아니라개도국의경제사회발전에실질적으로기여할수있는체계적이고종합적인지원전략이수립되어야하고, 개도국의자조노력을지원할수있는효과적인원조정책수립이필수적이다. 우리나라는과거경제개발과정에서선진국으로부터막대한 ODA를받은바있고, 지난 40여년간성공적인경제발전을통해신흥공업국의선두주자로부상하면서경제및무역규모에서세계 10위권에진입하였다. 1996년 OECD에가입한이후에는경제ㆍ사회제도및정책운용의선진화를이룩하여한국은국제사회에서개도국과선진국을잇는중간자적리더십을발휘할수있는위치에와있다. 현재

9 1인당국민소득 2만달러시대를향해매진하고있지만, 앞으로선진형통상국가로발돋움하기위해서는국제사회에서의역할분담과공헌에보다적극적인관심을갖고참여해야하며, 개발도상국과의개발협력 (Development Cooperation) 기반을마련하는것이그어느때보다도중요해지고있다. 따라서본보고서는최근국제개발협력추세와대내적여건을고려하여 ODA 중장기비전및운용전략을연구함으로써체계적인 ODA 개선방안을마련하는데중점을두었다. UN 밀레니엄개발선언에명시된글로벌파트너십형성에책임을공유하고, 개발원조가무역및투자와연계돼개발도상국의빈곤퇴치와지속적성장기반구축에기여할수있는방안을다각도로검토하였다. 특히개도국에대한원조정책의개혁과제와정책목표를중심으로주요선진국의원조정책변화를비교ㆍ분석하고, 원조사업시행과정의주요문제점과개선방안을도출하여 ODA 사업의효과성과효율성을제고할수있는다음과같은개선방안을제시하였다. 첫째, 우리의비교우위및개발경험에기초한한국형원조모델정립이중요하고, 이를위해경제발전및개방경험을토대로한개발컨설팅과시장경제체제의확립을위한제도기반확충사업에중점지원하는등개도국의창조적잠재력이개발되도록개도국의능력배양사업확대에역점을두어야한다. 둘째, 정책적일관성을확보하기위한원조정책의체계화와제도적기반이확립되어야한다. 이를위해서는전략적운용방안을담은정책문서발간, ODA 중기정책공표, 국별원조전략작성이라는 3단계를통하여원조정책의안정적운용기반을강화해야한다. 셋째, 원조사업의효과성증대를위한관리체계강화와평가를통한원조정책의책임성과투명성이제고되어야한다. 국제사회가지향하고있는결과중심의평가체제가구축되어야하고, 무엇보다도모니터링과평가체계가통합적으로구축되어사업운영및관리체제가보다체계화되어야할것이다.

10 넷째, 민간부문과의개발파트너십을강화하여비정부기구 (NGO), 기업, 대학, 지자체등과의연계를강화하여국민참여형원조체제를구축해야한다. 특히민간부문의폭넓은참여를기반으로 ODA 인식제고를위한개발교육과개도국지원홍보활동강화는국민참여형원조정책의핵심적과제라고할수있다.

11 차례 서언 5 국문요약 9 제1장머리말 연구목적 연구방법및구성 27 제2장국제개발협력의최근쟁점과이슈 국제개발협력의전개과정 32 가. 개발협력정책의변화 32 나. 밀레니엄개발목표와빈곤퇴치 36 다. 파리선언의주요내용 ODA의국제비교 51 가. GNI 대비 ODA 규모 51 나. ODA의질적비교 56 다. 국별 ODA 배분구조 DAC 주요국의정책변화 68 가. 주요국의 ODA 개혁조치 68 나. 개발협력체제강화 73

12 다. 결과중심의사업관리강화 86 제3장 ODA에대한이론적분석과시사점 ODA의경제적효과 100 가. 이론적배경 100 나. 실증분석의주요결과 원조배분의결정요인 111 가. 기존연구에대한평가 111 나. 실증분석의주요결과 115 다. 일본에대한사례분석 원조모형의결정요인 124 가. 원조모형에대한주요연구 124 나. 정책적시사점 127 제4장우리나라 ODA의현황과평가 우리나라 ODA의공여실적 134 가. 연도별추진현황 134 나. 지원형태별공여현황 137 다. ODA 배분구조 ODA 운용체제와조직 141 가. 원조실시체제의특징 141 나. 한국국제협력단 (KOICA) 144 다. 대외경제협력기금 (EDCF) 우리나라대외원조의평가 150

13 제5장대외원조정책의중장기개선방안 한국형원조모델의정립 156 가. 기본방향 156 나. 접근방법 159 다. 정책목표와협력내용 원조정책의체계화와제도적기반강화 170 가. 중장기원조정책의수립 170 나. 국별원조전략강화 177 다. 원조사업의추진체제개선 원조사업의관리체계강화 194 가. 결과중심의사업관리 194 나. 정책평가의추진 197 다. 통합된평가지침마련 199 라. 평가결과의피드백 민간부문과의연계강화 206 가. 민간부문과의파트너십구축 206 나. 개발조사사업의확대 214 다. 개발교육및홍보강화 223 제 6 장요약및결론 229 참고문헌 235 부록 243

14 1: 밀레니엄개발목표 (MDG) 주요내용과지표 244 2: Hansen 과 Tarp 연구에서고려된논문목록 252 Executive Summary 257

15 표차례 표 2-1. DAC 회원국과국제금융기관재원의순흐름추이 35 표 2-2. 밀레니엄개발목표 (MDG) 의주요내용 37 표 2-3. 지역별절대빈곤인구비교 39 표 2-4. DAC 회원국의 ODA 증액추진계획과전망 (2006~2010년) 43 표 2-5. UN의개발파트너십개혁을위한원조시스템의문제와개선권고안 46 표 2-6. 원조효과성측정을위한파리선언 12지표 50 표 2-7. DAC 회원국의 ODA/GNI 변화추이 54 표 2-8. DAC 회원국들의증여비율과양자간차관의지원조건 59 표 2-9. 인도네시아에서의조건부원조환류비중 62 표 DAC 주요회원국들의 ODA 협력분야 (2004년기준 ) 65 표 DAC 회원국들의주요지원대상국 66 표 DAC 양자간 ODA의지리적배분 67 표 주요국의 ODA 정책관련개혁조치 70 표 DAC 회원국의제도적기반비교 73 표 DAC 회원국의정책문서비교 75 표 DAC 회원국의중점지원국및지원부문비교 81 표 DAC 회원국의원조체제비교 83 표 모니터링과평가시스템의비교 87 표 DAC의원조사업 5대평가기준 92 표 로그프레임의기본적구조 96

16 표 3-1. 원조와저축에관한귀무가설검증결과 106 표 3-2. 원조와저축에관한귀무가설검증결과 108 표 3-3. 원조효과에대한회기분석결과 110 표 3-4. ODA 배분에관한주요연구결과 117 표 3-5. 일본의 ODA 결정요인 (1981~2001년) 120 표 3-6. 라틴아메리카지역에서의일본 ODA 결정요인 122 표 3-7. 사회민주주의적성격과원조규모의상관관계 126 표 3-8. 원조규모결정요인별영향에대한분석결과 128 표 4-1. 연도별 ODA 공여실적 ( 순지출기준 ) 134 표 년지원실적 ( 순지출기준 ) 136 표 4-3. 한국의상위 10대수원국 (2005년기준 ) 140 표 4-4. 주요부처별 ODA 실적 (2004년) 143 표 4-5. KOICA의사업실적 144 표 4-6. KOICA의신규사업추진현황 145 표 4-7. KOICA 지원분야현황 146 표 4-8. EDCF 지원대상국가분류표 148 표 4-9. EDCF 기금조성및운용실적 (2005년말현재 ) 149 표 EDCF 산업별지원현황 (2005년말현재 ) 149 표 EDCF 국별승인현황 (2005년말현재 ) 149 표 우리나라와소득수준이유사한국가들의 ODA(2005년 ) 150 표 국가재정운용계획 ( 안 ) 의 ODA 확대계획 152 표 우리나라양자간원조의타이드화현황 153 표 5-1. 주요선진국의개발협력법안핵심내용비교 175 표 5-2. 우리나라중점지원국가운영현황 180 표 5-3. PRSP와 NPD 원칙비교 184

17 표 5-4. PRSP를이용한국별원조프로그램작성 185 표 5-5. 정책및프로그램평가의주요기준및조사항목 203 표 5-6. 주요원조공여국의 ODA 평가예산 (2004년기준 ) 206 표 5-7. 개발조사사업의주요유형 217 표 5-8. 개발조사협력사업의기대효과 218

18 그림차례 그림 2-1. 파리선언의추진과제와주요지표 49 그림 2-2. DAC 회원국의 ODA(net) 공여추이 (1960~2005년) 52 그림 년도 DAC 회원국의 ODA(net) 공여실적 52 그림 2-4. DAC 회원국의 ODA/GNI 비율비교 53 그림 2-5. DAC 회원국의對개도국 ODA 규모추이및전망 55 그림 2-6. DAC 회원국의증여율비교 ( 약정액기준 ) 57 그림 2-7. 양자간원조중에서최빈개도국 (LDCs) 에대한증여율 58 그림 2-8. 양자간원조중조건부원조비율 (2004년기준 ) 61 그림 2-9. 조건부원조프로젝트의추이 (1995~2003년) 64 그림 소득수준별양자간원조의배분현황 67 그림 모니터링과평가의목적및역할 88 그림 원조사업평가의주요개념 89 그림 세계은행의모니터링과평가 10단계 91 그림 3-1. 정부지출비중과원조규모의관계 130 그림 4-1. 우리나라 1인당 ODA 추이 ( 순지출기준 ) 136 그림 4-2. 양자간원조의유ㆍ무상원조비율추이 137 그림 4-3. 양자간원조의부문별배분 (2005년기준 ) 138 그림 4-4. 양자간원조의지리적배분 (2005년기준 ) 139 그림 4-5. 양자간원조의소득그룹별배분 (2005년기준 ) 139 그림 4-6. 우리나라 ODA의체계와주요기관 142 그림 4-7. EDCF 기금운용조직및체계 147

19 그림 5-1. 국별원조모형의결정요인 162 그림 5-2. ODA정책의기본체제와운용체제 171 그림 5-3. DAC 회원국개발협력원조기관의유형별모델 192 그림 5-4. 프로젝트및프로그램사업주기와평가의역할 196 그림 5-5. 평가체제및추진절차 200 그림 5-6. KOICA의사업별지원비중 214 그림 5-7. 개발조사사업의유형적특성 220

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21 24 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 1. 연구목적 세계경제는지난반세기동안비약적인발전을거듭하여왔음에도불구하고, 아직도세계인구중 11억명이하루 1달러미만으로생활하고있고, 빈곤퇴치는오늘날세계가직면하고있는가장긴급한과제로대두되고있다. 이에따라국제사회는 2000년밀레니엄개발목표 (Millenium Development Goals: MDG) 를설정한이후제3차최빈국회의 (2001년 5월 ), UN 개발재원회의 (FfD, 2002년 3월 ), 지속가능개발정상회의 (WSSD, 2002년 9월 ) 등을연이어개최하고, 개발재원확대는물론원조의효과성제고를위한글로벌파트너십구축을위해노력하고있다. 그동안의논의를통해개도국의지속적성장과빈곤퇴치에대한국제적중요성을확인하고, 2015년까지 GNI 대비원조비율 0.7% 를기본목표로원조배증계획을추진한결과 2005년국제사회의원조규모는천억달러를넘어섰다. 또한 2005년 3월에는파리선언을채택하여원조효과성제고를위한국제사회의파트너십강화와공동노력을촉구하고, 원조의질적개선을위한구체적기준과지표를설정하여큰주목을받고있다. 이와같이 MDG 설정이후국제개발협력의패러다임의변화는개도국의개발과지속적인성장기반마련을위해단기적이고일회적인지원이아니라보다중장기적관점에서체계적인지원이필요하다는인식을전제로하고있다. 특히개발협력의최대이슈로부각되고있는빈곤문제는그자체가매우복잡한사회적현상으로서구조적이고다면적인성격을갖고있기때문에포괄적이고중장기적관점에서해결을모색해야한다는공감대가확산되고있다. 이러한측면에서원조를통한개도국에대한지원은단순히긴급구호와같은인도주의적원조에머물지않고, 개도국의경제사회발전에실질적으로기여할수있는체계적이고종합적인지원전략

22 제 1 장머리말 25 과글로벌파트너십이강조되고있다. 따라서우리나라원조정책의개혁과선진화를위해서는최근국제협력추세와이슈를면밀히살펴볼필요가있다. 그동안세계경제체제의상호의존성증대에도불구하고세계화가가속되면서저개발국들의빈곤화가심화됨에따라 1990년대중반이후개도국지원을위한국제사회의공동노력이본격화되기시작하였다. 특히국제적으로개발협력을관장하고있는 OECD 산하개발원조위원회 (Development Assistance Committee: DAC) 는모든원조공여국이 MDG를각국원조정책의핵심목표로설정할것을권고하고있고, 빈곤퇴치를위한수원국에대한지원정책이효과적으로운용될수있도록 DAC의원조관련지침이지켜져야한다고강조하고있다. 특히국제개발목표인빈곤퇴치는교육, 환경, 보건, 여성등전지구적과제와밀접히연관되어있기때문에그해결을위해서는국제사회의공동협력을통한글로벌파트너십이무엇보다도중요하다. 이러한측면에서 2005년 3월채택된 OECD DAC의파리선언은 DAC 가입을준비하고있는우리나라에있어향후원조정책의개혁과방향전환에중요한정책적시사점을제공하고있다. 따라서우리나라의경우에도국제개발협력추세와대내적여건을고려하여 ODA 중장기비전및운용전략을수립하고, 체계적인 ODA 운용방안을마련할필요성이있다. 무엇보다도저개발국지원에대한국제적역할분담에대한명확한인식과함께국제사회에서한국의위상을제고할수있는대외원조정책의개혁과선진화가추진되어야할것이다. 이는앞으로우리나라가국제사회에서추구해나가야할 국가적정체성 과도밀접한연관성을갖고있다. 따라서대외원조확대가단순한의무또는국제적부담으로만간주되어서는안될것이다. 즉, 상호의존주의에입각하여개도국에대한원조가국가적정체성을확립하는것과함께단순히시혜적인차원이아닌상호이익과공존을위한장기적인노력이라는국민적인식전환이필요한시점이다.

23 26 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 특히대내외적인환경변화에능동적으로대처하기위한세계화ㆍ개방화노력이가속화되고있는가운데, 우리경제의돌파구로서새로운성장기회를제공하게될개도국과의중장기적인협력기반구축이시급한과제로서제기되고있다. 이러한측면에서범지구적가치를구현하면서도개도국시장개척, 외교안보강화, 국가이미지제고등우리나라의국제적위상과역할을제고하는방안이다각도로검토되어야할것이다. 주요선진국은이미 1990년대후반부터세계화전략의일환으로체계적인 ODA를시행하고있고, 자국의경제ㆍ외교ㆍ역사적환경에적합한 ODA 장기비전및중기운영전략을수립하여본격적인 ODA 개혁작업을추진하고있다. 이를토대로협력잠재력과필요성이큰지역ㆍ국가에체계적인 ODA를시행하고있고, 인도주의ㆍ빈곤퇴치등범지구적가치를구현하면서도자국의실리를적절히조화하여대개도국협력기반을확대해나가고있다. 이와같이국내외적환경변화에따라한국의대외원조정책도새로운전환기를맞이하고있다. 세계경제의상호의존성이심화되고있는가운데, 빈곤퇴치를국가목표로삼아한국의빈곤퇴치와개발경험이전을요청하고있는저개발국의지원요청에부응할수있는효율적이고효과적인지원체제를구축하기위해서는 ODA 정책의선진화와운용체제개혁이시급하다. 우리나라 ODA의경우, 매년 EDCF 기금운용계획 및 KOICA 무상협력사업계획 을수립ㆍ시행하고있으나, 세계화에대응한중장기국제협력전략에근거한체계적인 ODA 운용에는미치지못하고있다. 이에따라우리정부는 2005년 4월중기재정운용계획 (2005~2009년) 에따라 ODA/GNI 비율을 2009년까지 0.1% 로확대하는구체적인로드맵을설정하였다. 특히대외원조의지속적인양적규모확대에대비하여작년 11월에는국무조정실주관으로 대외원조개선종합대책 을작성하여정부차원에서대외원조체제및관련정책의개혁작업을추진하고있다.

24 제 1 장머리말 27 앞으로대외원조정책추진에있어주안점을두어야할부분은 ODA 재원을효율적ㆍ효과적으로집행할수있는정책적일관성을확보하고, 수원국과파트너십을토대로원조실시체제를강화하기위한체계적인노력이다. 또한원조사업의투명성과책임성 (accountability) 을높이기위해공정하고객관적인사업평가를실시하고, 우리나라 ODA 평가체계확충을통한평가결과의피드백과사업교훈이활용될수있도록실시체제개선이필요하다. 최근에는개발협력사업에서결과중심의관리 (Result Based Management: RBM) 가강조되면서모니터링과평가가상호보완적으로이루어지고있는바, 이에대한적절한대응방안마련되어야할것이다. 따라서본보고서는 UN 밀레니엄개발선언에명시된글로벌파트너십형성에책임을공유하고, 개발원조가무역및투자와연계돼개발도상국의빈곤퇴치와지속적성장기반구축에기여할수있는방안을다각도로검토하고자한다. 특히개발도상국에대한원조가국민의지지를얻고지속되기위해서는원조정책의책임성과투명성이제고되어야하므로다원화된 ODA 실시체제를보다효율적이고효과적으로운영하기위한개선방안을제시하고자한다. 2. 연구방법및구성 본연구는대내외적인우리나라의 ODA 정책환경을분석하고, 우리의비교우위및개발경험에기초한 ODA 전략을제시하는데중점을둘것이다. 이를위해주요원조선진국의 ODA 추진체제및개혁방향을비교ㆍ연구함으로써원조사업의효율성과효과성을제고하기위한주요정책방안을종합적으로검토할것이다. 특히 ODA 이념및정책목표, 원조운용체제, ODA 사업의모니터링과평가, 개발교육및국민참여방안등을분석하고, 우리나라 ODA 개혁과제를제시한다.

25 28 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 우선본보고서는국제개발협력이슈와주요쟁점을중심으로주요선진국의원조정책및운용사례를비교연구하고, 문헌조사를통해국별제도적특징및최근의개혁조치를중심으로주요선진국원조정책의제도적특성을연구한다. 또한주요선진국의원조수행체계에대한비교ㆍ분석을위해 DAC 회원국을대상으로문헌조사를하고현지출장을통해주요원조공여국의 ODA 정책목표와각국실정에부합하는원조수행체제를분석하여 ODA 정책의일관성및수행체계의효율성을평가할것이다. 우리나라의 ODA 수행체계분석및개선방안을도출하기위하여관계부처, 수출입은행, KOICA 등원조기관담당자들에대한심층면접및인터뷰를통해국내원조기관간조정기능강화, 시민사회와의연계ㆍ참여방안및유ㆍ무상 ODA 수행체계효율화방안을중심으로중장기비전과정책과제를분석하는데역점을둘것이다. 이를토대로유ㆍ무상원조사업의사업타당성, 사업수행의효과, 목표달성도, 사업실시의효율성, 지속가능성등을분석함으로써개발협력사업의시행상의문제점과실시체제상의개선방안을도출할것이다. 본보고서의주요내용은다음과같다. 2장에서는국제개발협력의주요흐름과 ODA 정책환경을살펴본다. UN이주도하고있는 MDG의이행상황과국제적추진동향을분석하고, DAC에서논의되고있는주요선진국들의 ODA 양적확대및질적개선방안을중심으로국제개발협력의주요이슈와쟁점을면밀히검토할것이다. 특히로마선언 (2003), 마라케시각서 (2004) 에이어파리선언 (2005) 으로이어지는국제사회의주요논의를바탕으로원조효과성제고를위한주요원칙과정책목표를면밀히분석하고자한다. 선진국 ODA 정책의방향과최근동향을중심으로 DAC 회원국의 ODA 개혁프로그램을비교하여최근본격화되고있는성과중심적인사업실시체제에대한주요분석이이루어질것이다. 3장은지금까지 ODA관련이론적분석과선행연구결과를검토하여 ODA의경

26 제 1 장머리말 29 제적효과, 원조배분의결정요인, 원조모델의유형적분석을하는데역점을두었다. 이를통해한국 ODA 정책에주는시사점을도출하기위하여많은문헌과실증분석결과를종합적으로정리하였다. 4장은우리나라 ODA의추진실적과성과를분석하고, 주요 ODA 정책에대한평가를통해현재당면한문제점과개선방향을검토하였다. 이를토대로 5장에서는중장기 ODA 개혁과제및개선방안을제시하기위하여우리나라실정에부합하는원조수행체제를분석하고, ODA 정책의일관성및수행체계의효율성을평가하기위한구체적인실행방안을제시한다. 우선한국형개발협력모델의특성과조건을선진통상국가의실현을위한정책방향과연계하여체계적으로살펴볼것이다. 이를바탕으로지역별, 사업별평가를바탕으로원조사업의수행체제와원조실시체제개선방안을종합적으로검토하고, 주요선진국이채택하고있는중점지원대상국선정, 국별지원계획수립등원조정책의전략성을강화하기위한정책과제를도출할것이다. 특히국내원조기관간조정기능강화, 유ㆍ무상 ODA 수행체계효율화방안을중심으로중장기비전과정책과제를분석하고, 주요개발협력사업에대한평가와사업효과성제고를위해 ODA 사업의주요문제점과실시체제상의개선방안을제시하였다. 마지막으로민간부문과의개발파트너십을강화하여 NGO, 기업, 대학, 지자체등과연계해국민참여형원조체제를발전시킬수있는방안을제시하고, 민간부문의폭넓은참여를기반으로개발교육과홍보활동강화에대한중요성을검토하였다.

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28 32 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 1. 국제개발협력의전개과정 가. 개발협력정책의변화 일반적으로개도국에대한원조는개발원조 (Development Assistance), 대외원조 (Foreign Aid, Foreign Assistance) 등다양한명칭이사용되어왔다. 그러나국제적으로통용되는공식적인명칭은공적개발원조 (Official Development Assistance: ODA) 라고할수있다. 기본적으로 ODA는개도국의경제ㆍ사회개발을위한지원으로서정부차원의자금이전을총칭한다. 중앙정부및지방정부를포함한공공기관이개도국의경제개발과복지증진을주목적으로하여개도국및국제기구에양허적으로제공하는개발협력 (Development Cooperation) 을의미하기때문이다. 1) 그동안주요선진국과국제기구는개도국에대한 ODA를공여하면서시기별로당면한주요과제를해결하기위해다양한정책목표와협력분야를설정해왔다. 역사적으로 ODA는남북문제해결을위한주요수단으로서식민지관계의청산혹은전후보상차원에서시혜적으로활용되어왔다. 그러나전후남북협력차원에서중점적으로제기되었던개도국의경제성장촉진문제는 1960년대저개발과빈곤의악순환으로큰성과를거두지못하였다. 이에따라 1970년 9월 UN은 제2차 UN 개발 10년 을통해개도국지원을위한 ODA의국제적목표로서 GNP 대비 0.7% 라는기본목표를채택하고, 2) 최빈개도국 (LLDC) 에역점을둔원조정책강화 1) ODA 의주요기준에대해서는권율 (2003) 을참고. 2) 1969 년피어슨위원회가작성한 Partners in Development 보고서에서권고한 GNP 대비 0.7% 의 ODA 지원기준은 1970 년 9 월 제 2 차 UN 개발 10 년 에국제개발전략으로공식적으로채택한바있다 년 UN 총회에서채택된 제 3 차 UN 개발 10 년 에서다시 GNP 대비 0.7% 규모의 ODA 의목표가명시되고, 최빈국 (LLDCs) 을위한별도의목표가채택되어 1980 년대전반기까지 GNP 대비 0.15% 를배정하고, 1980 년대후반까지 0.20% 로증가시키도록하였다. 이와관련하여 1981 년파리에서개최된제 1 차최빈국회의에서는제 3 차 UN 개발 10 년의국제개발전략의규정을재확인하고, ODA 공여액중에서최빈국이차지하는비율을점차높여나

29 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 33 를결의한바있다. 특히최빈개도국에대한원조를보다강화하기위해 1971년 UN총회에서처음으로 24개국을최빈개도국으로지정하였다. 이와같이 UN 주도로저개발국지원에대한국제적노력이확대되면서 1970년대중반부터국제사회는기본욕구충족 (Basic Human-Need: BHN) 이라는새로운개발전략으로전환하여기존의거시지향적, 성장목표적인원조방식에서미시지향적, 후생목표적방식을추구하게되었다. 이에따라대부분의 DAC 회원국은 BHN 접근법을통해보건, 위생, 상하수도, 영양개선사업등에중점을두게되었다. 그러나 1980년대에접어들면서세계경제침체와개도국외채누증문제로경제불안정이심화되자 IMF를주도로개도국의국제수지적자축소와경제의효율성제고에우선을둔시장지향형구조조정과개혁정책이강화되었다. 특히 DAC는이러한제반이슈를정리하여 1990년대의개발협력 (Development Cooperation in the 1990s) 이라는보고서를 1989년발표하였다. 개도국의자조노력을전제로지속가능한경제성장 (sustainable economic growth) 과공평한소득분배, 환경보전과지속적개발을위한인구증가억제가개도국지원의핵심적과제임을제기하고, 1990년대의개발협력을위한중점방향을다음과같이설정하였다. 첫째, 지속적구조조정을통해생산적민간부문의역할이확대된광범위한기반위의경제성장 (broad-based economic growth) 에기여해야한다. 둘째, 참여적개발 (participatory development) 에의한최종수요자의필요에부응하여민간부문의활성화, 인력개발및여성의참여, 지방정부차원의의견반영등원조사업에서의사결정의분권화에기여해야한다는것이다. 셋째, 환경보전적이고, 지속적인개발에공헌하고, 저개발의악순환을단절시키기위한인구증가억제에기여해야한다. 가 GNP 대비 0.15% 로확대할것을요구하였다. OECD/DAC(1989 년 12 월 ) 는 1990 년대개발협력에관한정책성명 (Policy Statement on Development Cooperation in the 1990s) 에서 GNP 대비 0.7% ODA 공여기준을권고하였다.

30 34 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 이에따라 DAC는개도국의다양한조건을고려하면서광범위한부문별원조프로그램의정책목표추진을위해보다조정적인입장에서원조를계획하고관리할것임을밝힌바있다. 특히 1992년제정된 DAC의효율적원조를위한지침 (DAC Principles for Effective Aid) 은원조조정, 프로젝트평가, 기술협력, 프로그램원조, 여성개발, 환경영향평가, 조달, 조건부원조, 원조평가에대한지침및권고에관한규정등을포함하고있어이전에발표된각종지침과권고를보다체계화시켰다는평가를받았다. 이와관련하여 DAC 산하개발협력국은회원국심사 (Peer Review) 를 3년마다정기적으로시행하여보고하고있다. 이와같이 1990년대에접어들어서 DAC 원조정책의기본방향은개도국의지속가능한개발을위하여환경, 빈곤퇴치, 보건, 교육, 개발과여성 (Women in Development) 등범세계적과제 3) 에치중하면서 인간중심의개발협력 이라는차원에서개인의권리와윤택한생활을보장할수있는다양한개발협력에초점이맞추어졌다. 그러나 1990년대이후 ODA 협력분야와대상이크게확대되는것과함께개발협력수준이고도화되고다양화되었음에도불구하고, 개발협력의성과가미흡할뿐만아니라 DAC 회원국들의재정상태악화로원조규모가지속적으로감소되었다. 민간자금유입의증대, 선진국들의재정압박, 냉전종식이후원조동기의약화등으로 ODA 규모가현저히감소되었던것이다. 그동안개발협력정책의역사적변화와함께대개도국자금흐름추이를살펴보면, DAC 회원국과국제금융기관재원의대개도국자금흐름 (total net resourse flows) 은크게정부차원과민간차원으로나눌수있다. 개도국에대한공적개발자금으로서공적개발금융 (Offical Development Finance: ODF) 는공적개발원조 3) 1992 년 6 월국제환경개발회의이후 1994 년 9 월세계인구회의, 1995 년 3 월 UN 사회개발회의, 1995 년 9 월세계여성회의등이개최되면서전지구적문제에대한보다적극적인지원이모색되기시작하였다.

31 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 35 (ODA), 공적원조 (Official Aid: OA), 수출신용등으로구성되어있는데, [ 표 2-1] 에서알수있듯이 ODF 비중은 1992~1996년연평균 35.6% 수준이었으나, 1997 년 23.5% 에서 2004년에는 24.9% 를기록하여 1990년대후반민간부문의자금이동이공적개발금융보다상대적으로활발함을알수있다. 특히 DAC 회원국의대개도국자금흐름을보면민간자금의비중이 ODA 비중보다높은것으로나타난다. 이기간에 ODA 비중이지속적으로하락하고민간자본비중이증가하게된주요이유는선진공여국의재정수지및경상수지의만성적인적자로원조여력이줄고, 국제금융시장의발달및자유화로개도국으로의민간 표 2-1. DAC 회원국과국제금융기관재원의순흐름추이 ( 단위 : 십억달러 ) 1992~ 1996 연평균 Ⅰ. 공적개발금융 (ODF) % 23.5% 39.0% 27.5% 30.3% 31.2% 44.7% 24.4% 24.9% 1. 공적개발원조 (ODA) 공적원조 (OA) 기타공적자금 (ODF) Ⅱ. 수출신용 Ⅲ. 민간자금 직접투자 (DAC) 은행차관 채권발행 기타자금 NGO 합계 (I+II+III) DAC 의 ODA(net) 양자간증여 자료 : OECD/DAC(2006), OECD Journal on Development, Development Co-operation Report 2005.

32 36 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 자본의유입이증대되었기때문이다. 2000년이후에는국제사회에서빈곤퇴치및개도국의개발을위한밀레니엄개발목표달성을위한 ODA의중요성과필요성이강조되면서 ODA 규모가다시확대돼대개도국자금흐름에서그비중이증가하고있다. 이에따라 ODA의양적규모는 1997년부터 2000년까지큰변화없이약 500 억달러수준에머물렀으나, 2001년부터크게확대되기시작해 DAC 회원국의 ODA는 2004년 795억달러를기록하고있다. 2000년이후 ODA 규모의지속적확대배경에는 UN 밀레니엄정상회의에서의밀레니엄선언과 MDG의채택, 2001 년 5월제3차최빈국회의에서의 ODA 지원확대결의등이결정적인요인으로작용했다고할수있다. 이와같이 2000년이후국제협력의빈곤퇴치노력이확대되면서 ODA에대한논의는 ODA의효과성제고와더불어그양적확대에초점이맞추어지게된것이다. 나. 밀레니엄개발목표와빈곤퇴치 1) 추진배경및주요경과세계경제의상호의존성증대에도불구하고, 세계화가가속화되면서저개발국들의빈곤화가심화됨에따라 1990년대중반이후개도국지원을위한국제사회의공동노력이본격화되기시작하였다. 1995년 UN 사회개발정상회의에서빈곤문제의심각성이제기된이래개발협력 (Development Cooperation) 을관장하고있는 OECD DAC 4) 는 1996년 5월 21세기를위한새로운개발전략 (Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Cooperation) 을채택한바있고, 이 4) 미국, 일본, 독일, 영국, 프랑스등 22 개회원국으로구성되어있고, 한국, 멕시코, 체크, 헝가리, 아이슬란드, 폴란드, 슬로바키아, 터키등 8 개국은 OECD 회원국이지만아직가입하지않았다.

33 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 37 를통해 DAC는 2015년까지빈곤층을절반수준으로낮춘다는목표하에국제개발목표 (IDGs) 를제시한바있다. 개도국빈곤퇴치문제가국제적공감대를형성하면서 UN 총회는물론 OECD 각료이사회 (39차, 2000년 6월 ), UN 밀레니엄선언 (55차총회, 2000년 9월 ), 제3 차최빈국회의 (2001년 5월 ), UN 개발재원회의 (Financing for Development: FfD, 2002년 3월 ), 지속가능개발정상회의 (WSSD, 2002년 9월 ) 등에서개도국의지속적성장과빈곤퇴치에대한국제적중요성을확인하고, 국제협력체제구축에중점적인노력을기울여왔다. 특히 2000년개최된 UN 밀레니엄정상회의에서는개발재원국제회의의성공적개최와 2015년을목표로빈곤퇴치전략의적극적추진을명시한밀레니엄선언과함께 MDG가채택되었다. 또한 2001년 5월브뤼셀에서개최된제3차최빈국회의에서는최빈국에대한 ODA 지원확대, 최빈국원조의언타이드화, HIPC 이니셔티브의착실한추진등이결의되었다. 이와같이최근국제협력의흐름은개도국의빈곤퇴치에초점을두고국제개발목표를실현하기위해 ODA 배증계획은물론최빈국에대한국제적지원체제를강화함으로써세계화추세에서낙오하고있는개 표 2-2. 밀레니엄개발목표 (MDG) 의주요내용 1 Eradicate extreme poverty and hunger: 절대빈곤과기아퇴치 2 Achieve universal primary education: 보편적초등교육달성 3 Promote gender equality and empower women: 양성평등과여성능력고양 4 Reduce child mortality: 아동사망률감소 5 Improve maternal health: 모성보건증진 6 Combat HIV/AIDS, malaria and other diseases: HIV/AIDS, 말라리아및기타질병퇴치 7 Ensure environmental sustainability: 지속가능한환경확보 8 Develop a global partnership for development : 개발을위한전지구적파트너십구축 주 : 세부목표 (18 개 ) 와주요지표 (48 개 ) 는 [ 부록 1] 참고.

34 38 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 도국에대한지원에역점을두고있다. UN은 MDG 실현을위해세부목표와주요지표를설정하여국제사회의글로벌파트너십강화와함께저개발국의빈곤퇴치와지속가능한개발에대한구체적인이행목표실현을검토하고, 각국은그성과를매년 MDG 이행보고서로제출하고있다. 2) 원조규모확대와 ODA 배증계획그동안 ODA는공공부문은물론민간부문의활동을촉진하여개도국의지속적인성장기반을창출하는데실질적으로기여할뿐만아니라교육, 보건, 인프라확충, 농업및농촌개발, 식량확보등을개선하는데큰역할을해왔다. 특히민간재원을확보하기어려운저개발국의경우조달가능한해외재원중에서 ODA가여전히절대적비중을차지하고있는실정이다. 그러나개도국의기본적입장은선진국의 ODA 지원절차가까다롭고복잡하여거래비용이증가하고있고, 개도국자체의우선순위를고려하지않은지원으로원조사업의효과성이저하되고있다는입장이어서그동안많은논란이지속되어왔다. 한편선진국들은개도국들의 ODA 지원확대요구에 ODA의효율성과효과성제고를위해수원국의건전한정책과바람직한통치 (good governance) 가필수적이라는입장을견지하고있다. 이에따라최근국제사회의빈곤퇴치노력이확대되면서공적개발원조에대한논의는크게 ODA의양적확대와효과성제고, 국제개발목표를달성하기위한재원확보에집중되고있다. 전통적으로 ODA는민간개발재원을보완하여개발을촉진할수있는주요재원으로인식되어왔다. 최근에는국제공공재확대, 금융위기대처등에기여할수있는국제적공적자금으로서기능과역할을제고해야한다는논의가적극적으로제기되고있다. 무엇보다도개발과빈곤퇴치를위한밀레니엄개발목표달성에 ODA가결정적인역할을할것으로기대됨에따라이를위한

35 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 39 지역 1 일 1 달러기준 1) 1 일 2 달러기준 2) 인구 ( 백만명 ) 인구비율 (%) 인구 ( 백만명 ) 인구비율 (%) 동아시아 , 동유럽, 중앙아시아 표 2-3. 지역별절대빈곤인구비교 중남미 중동, 아프리카 남아시아 , 사하라이남아프리카 합계 1,218 1, ,655 2, 주 : 1) 구매력평가기준으로 1993년달러로환산하여 1일 1.08 달러임. 2) 구매력평가기준으로 1993년달러로환산하여 1일 2.15 달러임. 자료 : Sachs(2005) 참고. ODA 증액과함께획기적인개발재원마련이필요하다는국제적공감대가형성되어왔다. 세계화가가속화되면서국가간상호의존성이심화되고있음에도불구하고, 저개발국의저성장과빈곤문제가확대됨에따라주요원조공여국들은개도국의빈곤문제가진전을보이지않는한세계평화와안정은요원하다는데의견을같이하고있다. 5) 특히현재의인구구조변화패턴을볼때, 개도국의빈곤퇴치문제가개선되지않는다면 2050년경에는세계경제의안정적발전이저해되는것은물론이고국경간이민문제가매우심각해질것으로예상된다. 6) 5) Princeton Survey Research Associates(2003) 가세계은행의의뢰를받아 48 개국 2,600 명의오피니언리더들을대상으로 2002 년수행한여론조사결과이다. 6) United Nations Population Division(2003) 이펴낸세계인구전망 (2002) 에따르면 2050 년경선진국의인구는현재의 10 억명과같은수준을유지할것이지만노동가능인구가현저히줄어들

36 40 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 현재 1일 1달러생활기준의빈곤선이하인구 (2001년기준 ) 는약 11억명에달하는것으로추정되고있고, 지역별로는남아시아가 4.3억명, 사하라이남아프리카지역이 3.1억명에달한다. 1일 2달러이하빈곤선으로기준을확대하면절대빈곤층은 27억명에달한다 ( 표 2-3 참고 ). 최근사회ㆍ경제개발과바람직한통치 (good governance) 를통해빈곤감소를추진하는것은 1차적으로개도국의자조노력이전제되어야하는것이지만, 이러한노력을강화하기위해서는 ODA의확대와질적제고가필요하다는것이국제적인합의사항이다. ODA에대한국제적논의는연간 500억달러이상의 ODA를공여함으로써정부간개발원조의 95% 이상을다루고있는 OECD DAC을중심으로이루어지고있다. 이미언급한바와같이국제사회가채택하고있는 ODA 전략의기본은 DAC의 1996년발간된 신개발전략 보고서이고, 이에따르면건전한거시경제정책과국가제도가갖추어진나라에서는 ODA가상당한효과를거둘수있으며, DAC을통한개발원조는이러한비전을구현하는데집중할것임을밝히고있다. 그러나경제정책이불안정하고제도적환경이빈약한국가들또한외부로부터의원조를필요로하는실정이기때문에, UN에서는 2000년에 MDG를수립하였다. 동계획을통해 신개발전략 에명시된 DAC의개발전략이구체적인대상및시한 (timeline) 을명시한세부목표와주요기준으로전환되었다고할수있다. 특히 UN은 MDG 달성을위해 ODA 등개발재원확대를위한각국의노력을촉구하고있는데, 2002년멕시코몬테레이에서개최된개발재원정상회의에서는선진국의원조목표를 GNI 대비 0.7% 까지 ODA를확대하기위해노력할것을결의한바있다. 최근에는밀레니엄개발계획 5개년후속회의로서 MDG 중간점검을 것이고, 개도국의인구는현재의 50 억에서 77 억명으로증가할전망인데이중노동가능인구의비율이급상승할것으로예측되었다.

37 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 41 위해 2005년 9월뉴욕에서개최된제60차 UN 정상회의에서국제사회의 ODA 확대요구가다시한번확인된바있다. 그러나그동안발표된 UN보고서들은 2015년까지전세계의빈곤층을절반으로줄이고, 기본적인교육및보건서비스를제공하기로한 MDG의기한내달성이점점요원해지고있다는우려를제기하고있다. 특히지난 2005년 8월 UN 사무국경제사회국 (DESA) 이발표한 2005년세계사회상황보고서 7) 와 9월 UN개발계획 (UNDP) 이발표한 2005 인간개발보고서 8) 는모두전세계적인경제성장불균형이국가간ㆍ국가내에서점차심화되고있으며, 현추세대로라면동아시아일부를제외한전지역에서기한내 MDG를달성하지못할가능성이점점커지고있다고경고하고있다. 이러한상황에서제60차 UN 정상회의는향후 MDG 등국제개발목표의기한내실행과이를위한재원마련방향을재정립하는데결정적인역할을해야할것이라는기대가모아지면서개발협력을위한다양한세부의제가제기되었다. 그중에서가장큰관심과주목을받은분야는 개발을위한전지구적파트너십 (Global Partnership for Development) 구축 이라고할수있다. 즉전지구적파트너십은 MDG 8번항목으로명시되어있는데, 선진국과개도국의입장차이가가장명확하게드러나는분야이기도하다. 그러나제60차 UN총회의성과는개발재원마련 (Financing for Development) 7) UN 은 1995 년코펜하겐사회개발정상회의이후 10 년간부국과빈국간의격차뿐아니라일국내에서의지역별ㆍ계층별수입격차가증가해왔으며, 이는수입의불평등뿐만아니라교육과보건등기본적인사회적서비스에대한접근과정책결정의불평등을유발함으로써개발도상국의빈곤퇴치와경제성장을저해하고있다고지적하고있다. 8) UNDP(2005) 는동원가능한전지구적자원을고려하면 MDG 는달성가능할것으로계산되지만, 자금지원과정치적의지부족, 그리고급증하는불평등으로인해현추세대로라면 2015 년에는본래목표수치의절반정도만달성될것으로보이며아프리카빈국의경우 MDG 의완전달성에는한세대이상이소요될것이라고분석하고있다.

38 42 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 과개발을위한파트너십구축에있어국제적합의를이끌어낸것이라고할수있다. 공동선언문을통해모든회원국은 2006년부터 MDG를포함한국제개발목표달성을위해포괄적인국가개발전략 (comprehensive national development strategies) 을채택ㆍ실행할것을결의하였다 ( 제22조 ). 이에소요되는개발재원마련을위해 ODA 확충에대한구체적인일정표에합의하였고 ( 제23조 ), 포괄적국가개발전략 을통해개발도상각국은빈곤퇴치를위한종합적인보고서를작성ㆍ제출하도록한것이다. 9) 특히국제사회는일정액공여가아니라해당국의성과목표달성을원조목표로삼아 ODA를제공하며, 이를보완할수있는외채탕감및국제지원체제를확립하기로하였다. UN은공동선언문을통해모든선진국이 DAC의원조증대일정을채택하고 ODA 중최빈국에대한 ODA가차지하는비율을 2010년까지 GNI의 0.15~0.20% 로확대하며, 아직독자적인일정표를발표하지않은국가는이에동참해줄것을호소하였다. 이를실현시키기위해서는필수적으로 ODA의양적확대및질적효과성제고가뒤따라야할것이다. 주요선진국들은 OECD DAC를중심으로 ODA 정책기준을설정하고 ODA 규모확대등양적개선과원조의증여율 (Grant Element) 증대등질적개선을추진하고있는데, DAC은이미 ODA/GNI 공여비를 2006년까지 0.33%, 2009년까지 0.51%, 2015년까지 0.7% 로증대할것을기본목표로설정한바있다. 10) 이러한추세를반영하여 DAC에서는미국과일본, 캐나다를제외한대부분회원국은이를채택하거나독자적인원조증대일정을 [ 표 2-3] 과같이제시한바있다. 11) 9) 권율ㆍ홍수연 (2005) 참고. 10) OECD/DAC 의이러한기본목표는선진국의원조공여비를 2009 년까지 GNI 의 0.5%, 2015 년까지 0.7% 증대할것을제안한 UN 의입장과일관된다. 11) 미국, 일본, 캐나다는 DAC 의기본목표와별도로 ODA/GNI 공여비가아닌공여액중심의원조일정을제시하였으나이는 0.7% 는물론현재 DAC 회원국의평균공여비에크게못미치는비율

39 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 43 전세계에서하루 1 달러미만으로생활하는극빈층을구제하기위해필요한최 표 2-4. DAC 회원국의 ODA 증액추진계획과전망 (2006~2010 년 ) 국명 2004년공여비 (%) 2006년예상 2010년예상 기본목표대비 노르웨이 덴마크 룩셈부르크 스웨덴 네덜란드 포르투갈 프랑스 스위스 벨기에 아일랜드 영국 핀란드 독일 스페인 캐나다 호주 오스트리아 그리스 뉴질랜드 일본 미국 이탈리아 DAC 평균 주 : 1) 2004 ODA/GNI 공여비순위, 공여비가동일한경우공여액이높은국가를먼저기입. 2) 기본목표대비성과에대한평가는 초과, 준수, 미달 자료 : OECD/DAC Online Newsletter, 권율ㆍ홍수연 (2005) 참고. 이다. 그리고호주, 뉴질랜드가제안한독자적인공여비증가일정은 DAC 의목표치에는미달하는수준이다.

40 44 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 소한의재원으로세계은행이추산한액수는 2001년기준 1,240억달러였다. 12) 이에 DAC 22개회원국중 17개국이기본목표를초과또는준수하는중장기계획을발표하였으며, 캐나다ㆍ호주ㆍ뉴질랜드ㆍ일본ㆍ미국등은독자적인원조증대일정을제시하였다. 이중호주와뉴질랜드가제시한일정은 OECD의기본목표에미달하며, 일본과미국은공여비가아닌공여액의절대증가를약속하였으나 UN 및 OECD가합의한기본목표에는아직미달하고있다. 그럼에도불구하고 [ 표 2-4] 는 2005년 9월 UN 총회를앞두고 OECD 사무국이추정한결과로서선진각국이공약한 ODA 공여비증대중장기계획 에근거하여산출된것이다. 국제적노력이지속된다면개발도상국에대한원조액은향후 5년간빠르게증가하여 2010년에는현재의 800억달러에서약 500억달러증가한 1,300억달러에달할전망이다. 각국이국제적으로공약한원조증액목표를충실히이행한다면, 1960년 DAC 가설립된이후가장큰폭인 60% 수준의원조액증가를기록하게될것이다. 13) 최근에는 DAC 비회원국의 ODA 또한증가하고있는데, EU 신규가입 10개국의경우 2015년까지 GNI 대비 0.33% 까지 ODA 공여비를늘릴예정인것으로알려지고있다. 향후 5년간전세계적으로약 500억달러규모의공적개발원조액확대는 DAC 설립이후가장빠른속도의증가라고할수있다. 이에따라공여국과수원국양 12) Zedillo panel 보고서 ( ) 는국제개발목표를달성하기위한적정 ODA 규모를연간 1 천억달러수준으로추정한바있다. DAC 회원국들의 2000 년원조실적은 540 억달러 (0.22%) 를기록한바있어대략 2 배수준의원조증액이필요하다는주장이된다, 이후원조배증계획논의가본격화되기시작하였다. 그세부소요내역을살펴보면첫째, 2015 년을목표로한빈곤완화전략을달성하기위해연간 500 억달러가필요하고, 둘째인도적원조를위해현재수준에서 30 억 ~40 억달러의추가재원이필요하여최소한연간 80 억 ~90 억달러가소요되며, 셋째국제공공재확충을위해현재수준의 4 배인연간 200 억달러수준의재원이필요하다는것이다. 13) 이중전체증가액의절반에해당하는 250 억달러가아프리카에지원되어 2010 년에는對아프리카 ODA 지원규모가약 500 억달러에달할전망이다.

41 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 45 측의원조시스템정비가요구되고있는데, 대부분의선진국에서위공약이이행될경우 ODA는각국의공공부문지출중가장빨리증가하는부문이될것이므로, 이에따른공공재정의압박에미리대비하고국민적공감대를형성해야한다는지적이대두되고있다. 다른한편추가지원액중진정한의미에서의 ODA 증가율은그다지크지않다는의견이제기되고있다. 지난몇년간각국의원조액수는급격히증가했으나, 이중많은부분이긴급구호, 부채탕감, 식량지원등의명목으로지원되어개발도상국주민들의지속적인삶의질향상에미치는영향력은비교적적었다는것이다. 즉전체원조의 61% 가개발도상국의지속가능한개발에영향을미치지않는단기적이고고비용의활동에사용되고있다는비판이제기되고있다. 또한원조액증대가효과적인분배와투자를통해본래의목적인개발도상국의빈곤감소에직접이어지도록하기위해서는공여국의관리능력및수원국의흡수능력이개선되어야한다는것이다. 이와관련하여 2005년도에제프리삭스에의하여 UN 사무총장에게제출된새천년프로젝트보고서 개발을향한투자 : MDG 달성을위한구체적계획 14) 은선진국들의원조시스템을 MDG 목표달성을위해전면적으로조정하여야한다고주장하면서, 현재당면하고있는국제적인원조체계의 10가지핵심적인문제를규정하고이를개선하기위한권고안을표 2-5와같이제시하였다. 14) Sachs(2005), Investing in Development: A Practical Plan to Achieve the Millennium Development Goals, Report to the UN Secretary-General, UN Millenium Projet 참고. 한편제프리삭스는코피아난유엔사무총장의밀레니엄개발목표를위한특별자문관으로서활동하면서제 3 세계국가들이직면한빈곤문제와저개발을극복하기위한주요계획과해결책을 빈곤의종말 이라는저서를통해밝히고있다.

42 46 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 표 2-5. UN 의개발파트너십개혁을위한원조시스템의문제와개선권고안 구분진단과문제점개선권고안 목적과과정 기술지원 개발재원조달 시스템문제 1. 원조과정이 MDG 에기반을두고있지않음 2. 지원책이수원국의필요에맞게적절하게배정되어있지않음 3. 개발은장기간과정인데, 단기에행해지는과정이지배적임 4. 기술지원이 MDG 목표달성확대에적절하지않음 5. 다자기구가적절히조정되지않고있음 6. 개발자금이수원국의수요에기초하지도않고 MDG 달성에부합하지도않음 7. 채무구제가 MDG 와부합하지않음 8. 개발자금의질이매우낮음 9. 주요한 MDG 우선순위가간과되고있음 10. 원조공여국들의지속적인정책일관성이결여되고있음 자료 : Sachs(2005), p. 224 참고. - 개발파트너들은 MDG가실행목표라는점과수원국의필요에기초한국별빈곤감축전략을개발지원의주된수단으로한다는점을확정해야함 - 개발파트너들은예산지원, 긴급구호또는단순한기술지원이든지지원형태에관계없이개도국의필요에맞게조정되어야함 - 개발파트너들은 2015년까지 10년간의수원국필요에기초하여 3~5년간의 MDG 빈곤퇴치전략을추진할수있도록지원하여야함. 분쟁국가들의경우에는보다단기간의계획이더적절할수있음 - 기본적으로기술협력은 MDG에기초한빈곤퇴치전략을개발하고수행하는것을지원하는데초점을맞추어야함 - 각다자기구들의기술지원이 MDG에기초한빈곤감축전략에맞게조정될수있도록 UN의조정시스템이강화되어야함 - ODA는 MDG에기초한빈곤감축전략에명시된 MDG 재원조달절차에맞추어조정되어야함. 대다수잘통치되고있는저소득국가에순환비용의조달과상당한 ODA 증가를의미함 - 채무의지속가능성은물론파리클럽의채무는 MDG를달성할국가들에적정한채무수준인지재평가되어야하고, 많은고채무빈곤국에대한채무구제의가속화를추진해야함 - 잘통치되고있는국가들에는보다많은 ODA가예산지원형태로공여되고, 개도국에대하여공여기관들은로마선언에서명시한약속을충실히이행하여야함 - 개발원조에대한 BHN에기초하여개발파트너들은국경간인프라구축, 과학적능력개발, 환경보존, 지역통합, 성과보건등과같은이슈에보다많은관심을기울여야함 - 원조공여국들은 MDG를달성하는데책임감을갖고개발, 금융, 외교, 무역정책등이정책적일관성을지니고있는지평가하여야함. 원조공여국들은독립적이고전문적인평가를통해최소한개도국에기대하고있는투명성기준을자신들에게도동일하게적용하여야함

43 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 47 다. 파리선언의주요내용 그동안 ODA의양적확대를위한국제사회공동의노력이집중되어왔지만, DAC를중심으로개발협력에서개도국과의파트너십강화와효과적인원조정책을추진하기위한노력도다각적으로추진되어왔다. 밀레니엄선언이후빈곤퇴치가최대이슈로부각되면서 DAC는국제개발목표를달성하기위한원조의효과성제고방안을종합적으로검토하고, 원조절차의단순화와합리적조정을위한가이드라인을발표하였다. 15) 이에따라 DAC는원조공여국에서원조절차상의불필요한차이를줄여조화롭게조정해나가고, 수원국의시스템에원조공여국들의지원방식과원조절차를맞추기위한다양한방침을수립중이다. 특히원조공여국과수원국, 원조공여국상호간에발생할수있는원조사업추진상의많은문제점을개선하기위해 DAC는수원국의주도성을강조하면서주요원칙과표준화된모범관행을통해효과적인지원체제를수립하도록권고하고있다. 이미 DAC는원조공여국들의복잡한원조절차가수원국에부담과거래비용을증가시키고있음을인식하고, 수원국의주인의식 (ownership) 강화및효과적원조집행을위해 2001년 1월원조관행특별작업반 (Task Force on Donor Practice: TFDP) 을구성한바있다. 원조관행특별작업반은 16개수원국대표와의모임을거쳐원조사업의효과성을저해하고거래비용을높이는원조관행에대한조사를추진하여수원국에부담을가중시키는주요요인으로다음과같은사항을지적하였다. 즉원조공여국위주의우선순위와시스템, 원조절차의복잡성, 조정되지않은원조공여, 원조집행에있어과도한시간소요와지연등이중점적으로거론되었다. 15) OECD/DAC(2003), Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery.

44 48 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 이를토대로원조관행을개선하고원조효과성을높이기위한정책방향으로네가지핵심적인권고사항을제시하였다. 첫째, 원조공여국간에원조절차상의불필요한차이를줄여조화롭게조정해나가야하고, 둘째, 수원국의시스템에원조공여국들의지원방식과원조절차를맞추어나가야하고, 셋째, 원조공여국과수원국간에원조사업에대한제반정보를공유하여투명하게운용해야하며, 넷째, 원조절차를단순화하여거래비용을감소시켜나가야한다는것이다. 이와같이원조공여국의복잡한원조절차가수원국에부담을가중시키고있음을인식하여, 원조관행특별작업반은 효과적인원조집행을위한원조관행조화 (Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery) 라는보고서를발표하였다. 16) 이보고서는 2002년 4월 DAC 가이드라인으로발표되었는데다음과같이크게 6개방안으로구성되어있다. 원조국간협력체제, 수원국에대한분석과사업및프로그램준비, 공적재무관리차원에서성과측정, 보고및감독, 재무보고및회계감사, 위임된원조체제등에대해기본원칙및모범원조관행을분석하고있다. DAC는이보고서를 2003년 2월로마에서개최된원조관행관련고위급포럼 ( 이하로마회의 ) 에서합의하고, 원조효과성제고를위한공식문서로 로마선언 (Rome Declaration) 을채택하였으며, 2003년 4월말 DAC 고위급회담 (HLM) 회의에서이에대한후속조치가논의되었다. 특히 DAC의 HLM에서는원조조화가가장중요한의제로채택되었는데, 모범원조관행 reference 문서의 DAC 권고문으로의발전, 이행실적에관한연례보고서작성, peer review를통한원조조화이행상황점검, 원조효과와관행작업반에중견관리급참석및수원국참여등이중점논의되었다. DAC 회원국들은원조관행의조화를통한원조효과제고가 16) DAC 는모범원조관행 (good practice papaers) 이라고불리고있는데, 본문에도특별한명기가없는한동보고서를지칭하는명칭으로사용하였다.

45 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 49 DAC의핵심임무의하나라는데인식을같이하고, 모범관행들을이행하여효율적이고일관된원조정책을추진하기로합의하였다. 그러나모범관행들이실제이행되는것이중요하며, 이를위해구체적인후속조치및모니터링활동이지속될수있도록다양한조치를강구키로합의하였다. 이와같이원조효과성제고를위한 2003년로마선언과 2004년마라케시각서 (memorandum) 에서이루어진공약사항을토대로공여국과수원국에서의개발원조방식에있어대폭적인개혁조치가이루어지게되었다. 마침내 2005년 3월파리에서개최된고위급포럼에서원조의질적개선을위한파리선언 (Paris Declaration on Aid Effectiveness) 이채택됨으로써 ODA의효과제고를위한획기적인조치를마련하게되었다. 17) 즉파리선언에는원조효과성제고를위한중점추진과제로수원국의주인의식제고 (ownership), 원조공여국간원조절차와실행의조화 (harmonization), 수원국의개발전략과공여국원조정책의조응 (alignment), 개발성과에중점을둔원조의관리 (managing for results), 개발성과에대한수원국과 그림 2-1. 파리선언의추진과제와주요지표 자료 : OECD/DAC 17) 2005 년 4 월현재파리선언에서명한국가는 DAC 회원국 22 개국을포함하여총 101 개국이고, 한국도서명하였다.

46 50 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 5대원칙 12개지표 2010년까지의목표 수원국의주인의식 1. 실행가능한개발전략 수원국의최소 75% 가세계은행의 CDF 기준치를넘는실행가능한개발전략을수립 2a. 공공재정관리수원국의 50% 가세계은행의재정관리지표 (PFM/CPIA) 시스템 성과척도에서최소 1단계상승 2b. 조달체제 수원국의 1/3이 4단계조달성과척도에서최소 1단계상승 3. 우선순위에따른원조 수원국회계연도중유입예정된원조총액중에서정부예산계획에편성되지않은원조유입액을 1/2로축소 4. 능력개발활동기술협력의 50% 를국별개발전략에부합하는 지원비중 조정프로그램을통해실시 수원국 재정관리체제를 5a. 수원국 PFM/CPIA 5 이상인국가활용하지않는재정관리원조유입액비중의체제활용수원국의 2/3 감소비중개발전략과공여국이원조유입액 PFM/CPIA 3.5~4.5인국가원조정책과의조응비중의 1/3 감소 공여국간의원조절차와실행의조화 개발결과지향 공동책임 표 2-6. 원조효과성측정을위한파리선언 12 지표 5b. 수원국조달체제를활용하는비중 조달성과척도 A 해당국가 조달성과척도 B 해당국가 수원국조달체제를활용하지않는원조유입액비중의 2/3 감소이원조유입액비중의 1/3 감소 6. PIU 중복방지 중복되는프로젝트실행기관 (PIU) 의수를 2/3 감소 7. 원조의예측가능성강화 예정된회계연도내에지급되지않는원조를반감 8. 언타이드화 원조승인액중언타이드비중지속적으로개선 9. 공여국간공동의제도와절차 원조의 66% 를프로그램위주접근방식으로공여 10a. 현지조사단 공여국현지조사단의 40% 를합동으로수행 10b. 국별분석 국별분석의 66% 를합동으로수행 (joint) 11. 성과위주평가체제 투명한평가체제를사용하지않는국가를 1/3로감소 12. 공동의책임 원조효과에대한이행실태에대한상호평가체제를 100% 부여 도입 주 : 1) PFM( 공공재정관리, Public Finance Management) 2) CPIA( 국별정책및제도평가, Country Policy and Institutional Assessment) 3) PIU( 프로젝트실행기관, Project Implementation Unit) 자료 : OECD/DAC

47 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 51 공여국의공동책임 (mutual accountability) 등과같은 5대과제가제시되었다. 이에따라 OECD는 2005년 7월 DAC 산하원조효과작업반에서는공여국과수원국을대상으로원조의효과성에대한기존관행을바꾸기위해 12가지지표를설정하고, 이에따른세부목표및평가방법을 [ 표 2-6] 과같이도출하였다. 세부목표를중심으로파리선언이의미하는주요정책적시사점을살펴보면, 우선빈곤퇴치전략보고서 (PRSP) 와같이공여국이아닌수원국이개발전략을수립하고, 원조공여국간조정등에서도수원국이주인의식과리더십을발휘해야한다는점이다. 따라서공여국은수원국의리더십을존중하고수원국의리더십발휘를위한능력개발지원을강화해야한다는것이다. 이와같은수원국의주도적역할에대해서공여국은그들의원조를수원국이작성한개발전략에따라제공하고, 수원국의제도및절차에기초하여제공함으로써개도국의개발전략과시스템에부응한원조공여를강조하고있다. 한편공여국간에는중복된원조공여절차로인해수원국에부담이가지않도록원조조화에역점을두고, 투입과산출이아닌결과중심의관리체제구축이필요하다는공감대가이루어졌다. 이를위해성과지표가개발되어야하고원조공여국과수원국은개발성과에상호책임을져야한다는점이강조되었다. 2. ODA 의국제비교 가. GNI 대비 ODA 규모 DAC 회원국들의원조추이를살펴보면, 양적규모로볼때 1980 년중반까지는 미국이주도적역할을해왔다 년대초반이후에는일본의원조규모가급속

48 52 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 그림 2-2. DAC 회원국의 ODA(net) 공여추이 (1960~2005 년 ) 백만달러 미국 평균 평균 평균 프랑스 독일 1996 영국 일본 네덜란드 호주 오스트리아 벨기에 캐나다 덴마크 핀란드 프랑스 독일 그리스 아일랜드 이탈리아 일본 룩셈부르크 네덜란드 뉴질랜드 노르웨이 포르투갈 스페인 스웨덴 스위스 영국 미국 주 : 2005 년자료는추정치임. 자료 : OECD/DAC Internet Database 그림 년도 DAC 회원국의 ODA(net) 공여실적 백만달러 30,000 27,457 25, ,000 15,000 10,000 13,101 10,754 10,059 9,915 5,000 0 미국일본영국프랑스독일네덜란드이탈리아 주 : 2005 년자료는추정치임. 자료 : OECD/DAC. Internet Database 5,131 5,053 3,731 3,123 3,280 2,775 2,107 1,975 1,666 1,771 1, 캐나다스웨덴스페인노르웨이덴마크 벨기에스위스호주오스트리아 핀란드아일랜드그리스포르투갈 뉴질랜드룩셈부르크

49 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 53 히증가하여원조규모를기준으로미국을제치고제1위의원조공여국으로부상하였다. 그러나 2000년이후미국의원조규모가급상승되면서미국이제1위의원조공여국으로재부상하였다. [ 그림 2-2] 에서나타나듯이최근미국의원조규모가급증한것은 2001년 9.11 테러이후대외원조정책의중요성이미국내에서확대되었고아프리카를대상으로한미국의식량원조가늘었기때문이다. 18) 최근 ODA의양적규모에대한국제적논의가활발히진행되어왔고그논의에서 GNI 대비 ODA 비율이중요한지표로활용되어왔다. OECD DAC는이미 ODA/GNI 공여비를 2006년까지 0.33%, 2009년까지 0.51% 그리고 2015년까지 그림 2-4. DAC 회원국의 ODA/GNI 비율비교 GNI 대비 % 노르웨이스웨덴룩셈부르크네덜란드덴마크벨기에오스트리아영국핀란드프랑스스위스아일랜드독일캐나다이탈리아스페인일본뉴질랜드호주그리스미국포르투갈 주 : 2005 년자료는추정치임. 자료 : OECD/DAC. Internet Database 18) 본내용은미국의원조기관 USAID 의 Krishna Kumar(Senior Social Scientist) 와의인터뷰과정에서정리된것임.

50 54 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 0.7% 로증대하는것을기본목표로설정한바있다. 22 개국으로구성된 DAC 의 2004 년 GNI 대비 ODA 비율은약 0.26% 로 OECD DAC 가목표로설정한 0.33% 에미치지못한다. DAC 가 2015 년달성을 표 2-7. DAC 회원국의 ODA/GNI 변화추이 2005년 2004년 2003년 ODA ODA/GNI ODA ODA/GNI ODA ODA/GNI 금액금액금액 % % ( 백만달러 ) ( 백만달러 ) ( 백만달러 ) % DAC 106, , , 호주 1, , , 오스트리아 1, 벨기에 1, , , 캐나다 3, , , 덴마크 2, , , 핀란드 프랑스 10, , , 독일 9, , , 그리스 아일랜드 이탈리아 5, , , 일본 13, , , 룩셈부르크 네덜란드 5, , , 뉴질랜드 노르웨이 2, , , 포르투갈 , 스페인 3, , , 스웨덴 3, , , 스위스 1, , , 영국 10, , , 미국 27, , , 주 : 2005년자료는추정치임. 자료 : OECD/DAC. Internet Database, OECD/DAC(2006), p 158 참고.

51 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 55 목표로설정한 ODA/GNI 비율 0.7% 를상회하는 DAC 회원국은 2005년기준으로노르웨이 (0.93%), 스웨덴 (0.92%), 룩셈부르크 (0.87%), 네덜란드 (0.82%) 로대부분북유럽국가들이다. 반면미국 (0.22%), 포르투갈 (0.21%) 의 ODA/GNI 비율은다른 DAC 회원국들과비교해보면상대적으로낮다. 한편일본의경우 2003 년도 0.20% 였으나 2005년에는 0.28% 로추정되어 2년간약 0.08% 포인트만이증가되었을뿐이다. 포르투갈의경우 2003년 ODA/GNI 비율이 0.22% 였으나 2004 년앙골라의채무탕감으로 ODA 규모가전년대비약 188.3% 증가되면서동비율이 0.63% 까지증가되었으나 2005년다시 2003년과비슷한수준인 0.21% 로하락하였다. UN은 MDG 달성을위해 ODA와같은개발재원확대를위한각국의노력을촉구하고있다. 2002년멕시코몬테레이에서개최된 UN개발재원정상회의에서선진국의원조규모확대가강조된결의안이채택되었다. 최근에는밀레니엄개발계 그림 2-5. DAC 회원국의對개도국 ODA 규모추이및전망 % of GNI ODA / GNI ODA 총액 자료 : OECD/DAC(2006), p. 18 참고.

52 56 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 획 5개년후속회의로서새천년개발목표중간점검을위해 2005년 9월뉴욕에서개최된제60차 UN 정상회의에서도국제사회의 ODA 확대요구가다시한번확인된바있다. 국제사회에서대외원조의확대필요성이지속적으로제기되고이에대한공감대가형성되면서선진국을중심으로원조규모확대계획이발표되었다. 2005년 9 월 UN 총회정상회의를앞두고선진각국이공약한 ODA 공여비증대중장기계획 에근거한 DAC 사무국의전망에따르면, 2004년기준으로 2010년의 DAC 회원국의 ODA 규모는 1,281억달러까지확대될것으로전망된다 ( 그림 2-5 참고 ). 나. ODA 의질적비교 1) 금융조건 가 ) 증여율 (Grant Element: G.E.) ODA의재무적조건을보여주는증여율 (Grant Element: G.E.) 은 ODA의질적측면을나타내주는대표적인지표로서양허성수준을나타낸다. 무상원조의경우증여율은 100% 인데, 1978년이후 DAC의증여율에대한권고수준은 86% 이다. 2004년 DAC 회원국들의증여율평균은 97.5% 이다. 양적규모면에서 GNI 대비 ODA 비율은 DAC 대부분의회원국들이국제적권고수준에미치지못하나증여율의경우 DAC의권고수준을상회하고있다. 이것으로부터 DAC 회원국들의원조정책이양적측면보다질적측면에서의수준제고에초점이맞추어져있다는점을알수있다. 2004년기준으로볼때, ODA를증여율 100% 로공여하는국가는호주, 오스트리아, 덴마크, 그리스등총 13개국이다. 즉전체 DAC 회원국중절반이상의국

53 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 57 가가순수한증여형태로공여를하고있다. 그러나유상자금협력비중이대체로 높은일본의경우 88.8%, 포르투갈의경우 87.1% 로 DAC 회원국중양국이증여 율측면에서최하위국가들이다. 그림 2-6. DAC 회원국의증여율비교 ( 약정액기준 ) DAC 평균포르투갈일본프랑스독일스페인이탈리아벨기에핀란드미국영국스위스스웨덴노르웨이뉴질랜드네덜란드룩셈부르크아일랜드그리스덴마크캐나다오스트리아호주 자료 : OECD/DAC(2006a), p. 207 참고.

54 58 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 나 ) 최빈개도국 (LDCs) 에대한증여율최빈개도국에대한증여율의 DAC 권고수준은 90% 이상이다. 아래 [ 그림 2-7] 에서알수있듯이동수치의 DAC 평균은 2004년기준으로 99.8% 이다. 그리고 DAC 22개회원개별국모두의동수치도 DAC의권고수준을상회하고있다. 그림 2-7. 양자간원조중에서최빈개도국 (LDCs) 에대한증여율 ( 약정액, 2004 년기준 ) DAC 평균 스페인 이탈리아일본프랑스벨기에미국영국스위스스웨덴포르투갈노르웨이뉴질랜드네덜란드룩셈부르크아일랜드그리스독일핀란드덴마크캐나다오스트리아호주 자료 : OECD/DAC(2006a), p. 207 참고.

55 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 년기준으로 22개 DAC 회원국중 17개국이최빈개도국에대한증여율을 100% 로유지하고있고벨기에 (99.8%), 프랑스 (99.7), 일본 (99.5) 등총 5개국이 100% 를달성하지못하고있다. 따라서최빈개도국에대한 DAC 회원국들의 ODA 는인도주의적지원에역점을두고있는것으로평가된다. 표 2-8. DAC 회원국들의증여비율과양자간차관의지원조건 양자간차관증여 /ODA 구분증여율상환기간 ( 연 ) 상환거치기간 ( 연 ) 평균금리 (%) 호주 오스트리아 벨기에 캐나다 덴마크 핀란드 프랑스 독일 그리스 아일랜드 이탈리아 일본 룩셈부르크 네덜란드 뉴질랜드 노르웨이 포르투갈 스페인 스웨덴 스위스 영국 미국 DAC 자료 : OECD/DAC(2006a), p. 208 참고.

56 60 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 다 ) 증여비율및지원조건 DAC 회원국들의총 ODA에서증여가차지하는비중은 2003년과 2004년각 89.7%, 90.5% 이다. 많은국가들이증여방식으로양자간원조를공여하고있는데, 호주, 오스트리아, 그리스, 아일랜드, 룩셈부르크, 네덜란드, 뉴질랜드등은증여비율이 100% 이다. 일본, 프랑스, 독일, 스페인등의경우차관공여비율이상대적으로높은데, 이들국가들의비중을감안하여볼때 DAC의평균증여율은 2003년과 2004년각 68.5%, 68.9% 이고, 평균상환기간은 30.1년, 거치기간은 9.2년, 평균금리는 1.4% 이다 ( 표 2-8 참고 ). 아래 [ 표 2-8] 은 DAC 회원국들의양자간차관의금융적지원조건을보여준다. 일본의증여비율은 DAC 회원국중최저수준인 59.7% 인데, 증여율은 72.3% 를기록하고있다. 핀란드, 프랑스, 독일 3개국은증여비율과증여율모두에서 DAC 평균에미치지못한다. 2) 조건부원조의비율 DAC 회원국의조건부원조비율을양자간 ODA를기준으로살펴보면, 2004년의경우 DAC 회원국평균은 8.3% 이다. 그리고구속성이없는순수한비조건부원조비율은 90.6% 이다. 국별로보면영국, 노르웨이및아일랜드가 100% 비조건부원조를행하고있는반면에그리스, 오스트리아및캐나다의비조건부원조율이각 23.0%, 52.2%, 56.7% 로 DAC의다른회원국에비해상대적으로조건부원조를많이하고있다. 증여비율이 100% 인호주 (77.1%), 오스트리아 (52.2%), 캐나다 (67.7%), 그리스 (23.0%), 아일랜드 (100%), 네덜란드 (86.8%), 뉴질랜드 (81.2%) 중아일랜드를제외한모든국가가 AC 회원국들의비조건부원조비율평균인 90.6% 보다낮은비

57 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 61 조건부원조비율을보여주고있다. 대부분의선진국은수출촉진과시장확대를원조의목적으로명시하지않고있지만, 실제로는치열해지는국제시장에서자국기업의대외진출을용이하게하기위해원조를하나의수단으로활용해왔다. 대표적으로사용되는방법으로는조건 그림 2-8. 양자간원조중조건부원조비율 (2004 년기준 ) 미국 룩셈부르크 이탈리아 핀란드 그리스 오스트리아 캐나다 스페인 호주 뉴질랜드 네덜란드 스웨덴 덴마크 DAC 평균 독일 벨기에 프랑스 일본 스위스 포르투갈 노르웨이 영국 아일랜드 0% 20% 40% 60% 80% 100% 비조건부혼합조건부 주 : 1) 약정액기준, 기술협력및행정비용제외 2) 미국, 룩셈부르크, 이탈리아, 핀란드 4 개국의조건부비율은보고되지않았음. 자료 : OECD/DAC(2006a), p. 209 참고.

58 62 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 부원조 (Tied Aid) 와혼합신용프로그램 (Mixed Credit Program) 등이있다. 조건부원조는수원국이조달하는수입물자와서비스를특정공여국으로한정하는것으로서, 자국수출기업을지원하고수출증대를통한고용창출과같은경제적효과를추구하려는목적을갖고있다는비판을받아왔다. 19) 일반적으로조건부원조의경우대외원조에따른자국기술및인력의투입, 자국상품제공등을통해공여액의 75% 이상이공여국경제로환류되고있다고알려지고있다. 예를들어인도네시아 BAPPENAS( 국가개발기획청 ) 에따르면, 조건부원조시양자간대외원조액수의 80% 가까이공여국으로환류되고, ADB의경우약 60% 가해당기구로되돌아가는실정이다 ( 표 2-9 참고 ). 한국의경우 83% 에달하지만, 독일, 오스트리아, 덴마크, 네덜란드보다는낮은수준이다. 일반적으로조건부원조는다음과같은문제점이있다고지적되고있다. 우선 표 2-9. 인도네시아에서의조건부원조환류비중 공여국 공여국환류 (%) 수원국잔류 (%) JBIC( 일본수출입은행 ) ADB( 아시아개발은행 ) 세계은행 독일 오스트리아 덴마크 네덜란드 한국 자료 : Chowdhury and Sugema(2005) 참고하여정리. 19) 미국의경우양자간대외원조의 80% 정도가미국물품과서비스의구입을한정한조건부원조이며, 특히식량원조의경우에는농산품전체가미국에서구매되고수원국으로의운송또한미국회사에의해서만가능하도록한정되어있다. 한편일본, 프랑스, 이탈리아등은 Tied concessionary loans 라고불리는혼합신용제도를통해개발도상국의산업인프라구축과개발사업등에관련된기자재, 토목공사, 컨설팅서비스를자국에서구입하도록필요한자금을공여하고있다.

59 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 63 수원국은개발프로젝트에필요한물품과서비스를공여국에서만구입해야하고가격이나기타조건이더유리한제3국을활용할수없기때문에조건부로공여국에서구입하는물품과서비스는국제시장가격에비해약 15~30% 비싼것으로추정되고있다. 뿐만아니라일부경우에는기술력이나제품의질이국제기준에미달하더라도공여국에서구입해야하는문제가발생한다. 중장기적으로는수원국의경우원조자금의타이드화로인해수원국의자금집행에대한통제권및이에따른책임감이약해질수있다. 또한조건부원조는공여국기업에대한수출보조금의성격을포함하고있으므로국제무역질서를왜곡시킨다는지적이제기되어왔다. 이에따라 1992년 OECD 무역위원회 (TC) 는헬싱키패키지 (Helsinki Package) 를통해조건부원조규제에대해합의하였다. 20) 이러한국제적흐름에따라 1990년대중반이후대부분의주요선진국은조건부혼합신용차관을중단하거나축소하고있는추세다. 또한 2001년 4월 OECD DAC는회원국을대상으로최빈국에대한공적개발원조 (ODA) 의언타이드화를권고한바있다. DAC의권고사항은다음과같다. 21) 2002년 1월부터최빈국의국제수지, 구조조정자금, 외채탕감, 부문별프로그램, 투자사업, 수입및현물지원, 상업서비스계약, NGO의물품구매활동, 투자관련기술협력에대해서는비조건부원조를제공해야한다는것이다. 회원국이이러한조치를이행할경우 2002년최빈국에지원되는양자간지원의약 70%(55억달러 20) 헬싱키패키지의규제대상은 ODA 차관과혼합신용을아우르는조건부원조신용 (tied aid credit) 으로서지원규모가 200 만 SDR( 약 290 만달러 ) 이상이면서양허성수준이 80% 이하인경우이다. 헬싱키협약은양허성차관이공여국의무역정책도구로활용되고시장을왜곡할가능성을방지하기위한규제로서 EU 15 개회원국, 호주, 뉴질랜드, 캐나다, 일본, 한국, 노르웨이, 스위스, 미국등 23 개국이서명하였다. 서명국은조건부혼합신용차관을제공할때 OECD 무역위원회사무국을통해회원국에사업내용을통보해야하며적합성을평가받아야된다 ( 자세한내용은권율, 2000 참고 ). 21) 자세한내용은 OECD/DAC(2001) 참고.

60 64 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 상당 ) 가언타이드화될것으로전망되고있다. 그림 2-9. 조건부원조프로젝트의추이 (1995~2003 년 ) S D R 억 Cas e 자료 : 정창호 (2005), p. 14; OECD(2004), Tied Aid: 2003 Review of Experience with Helsinki Tied Aid Disciplines of the Arrangement 인용. 0 다. 국별 ODA 배분구조 1) 협력분야별지원규모 DAC 회원국들의 ODA 자금을활용한지원분야를보면, 교육, 보건등의사회하부구조부문에전체 DAC의총 ODA 자금의 37.3% 가지원되었다. 그다음으로운송, 통신, 에너지등의경제하부구조확충 (16.7%) 에많이지원되었다. 산업부문에대한지원은 6.2% 로미미한수준이다. 국별로보면아일랜드가사회하부구조에, 일본이경제하부구조에, 스페인이산업생산에상대적으로많은지원을하고있다. 일본의경우, 다른 DAC 회원국과

61 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 65 달리사회하부구조보다경제하부구조에대한지원이더많다는것이특징적이다. 그리고포르투갈의경우앙골라의채무경감으로인해사회하부구조, 경제하부구 조및산업생산에대한지원이아주미미한수준에머물러있다. 2) 지역별 / 국별지원규모 DAC 회원국들의주요지원대상국을살펴보면, 2003~04 년에는이라크, 콩고, 표 DAC 주요회원국들의 ODA 협력분야 (2004 년기준 ) 호주 아일랜드 네덜일본란드 뉴질랜드 포르투갈 ( 단위 : %) 세계스페인영국미국 DAC 은행 사회하부구조 교육 보건, 인구 상하수도 행정지원 기타 경제하부구조 운송, 통신 에너지 기타 산업생산 농업 광공업, 건설 교역, 관광 기타 분류불명 * 행정비용 * 식량원조 주 : 총 ODA에서차지하는비중임. 자료 : OECD/DAC(2006a), p. 205, 205.

62 66 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 중국, 인도, 인도네시아가가장많은지원을받았다. [ 표 2-10] 에서특징적인점은상위 15개국에대한지원비중이 1983~84년에는 31% 였으나그수치가점차낮아져 2003~04년사이에는 27.3% 까지하락하였다는점이다. 그리고다자간원조비율이 2003~04년까지평균적으로 26.2% 였다는점은양자간원조가 73.8% 였음을보여주는것이다. 1980년대에비해양자간원조가 2000년대들어미미하지만약간증가되었음을 [ 표 2-11] 에서확인할수있다. 1983~ ~ ~2004 이집트 5.2 이집트 5.0 이라크 3.8 이스라엘 4.7 중국 3.8 콩고 3.7 인도 3.3 인도네시아 3.6 중국 2.7 인도네시아 2.7 인도 2.5 인도 2.0 방글라데시 2.2 필리핀 2.2 인도네시아 1.8 중국 1.7 이스라엘 2.2 아프가니스탄 1.7 탄자니아 1.4 유고슬라비아 1.4 이집트 1.5 필리핀 1.4 방글라데시 1.4 파키스탄 1.5 타일랜드 1.3 코트디브아르 1.3 가나 1.4 파키스탄 1.3 파키스탄 1.2 베트남 1.3 수단 1.3 모잠비크 1.2 필리핀 1.3 터키 1.2 타일랜드 1.2 탄자니아 1.3 스리랑카 1.2 탄자니아 1.1 에티오피아 1.2 케냐 1.1 엘살바도르 0.9 방글라데시 1.1 파퓨아뉴기니 1.0 잠비아 0.9 니카라과 1.0 소계 31.0 소계 29.9 소계 27.3 다자간원조 31.0 다자간원조 26.7 다자간원조 26.2 기타 9.9 기타 11.9 기타 16.5 ODA 총액 ( 백만달러 ) 29,132 자료 : OECD/DAC(2006a), p. 240 참고. 표 DAC 회원국들의주요지원대상국 ODA 총액 ( 백만달러 ) 65,677 ODA 총액 ( 백만달러 ) ( 단위 : %) 85,917

63 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 67 권역별지원현황을보면 [ 표 2-12] 에나타나있듯이사하라이남아프리카에 대한지원이확대되어그비중이 35.8% 에달하나반면사하라이북아프리카, 북ㆍ 표 DAC 양자간 ODA 의지리적배분 ( 단위 : %) 1983~ ~ ~2004 유럽 2.9 유럽 4.3 유럽 4.9 사하라이북 11.8 사하라이북 10.5 사하라이북 5.1 사하라이남 27.9 사하라이남 28.3 사하라이남 35.8 북ㆍ중미 8.0 북ㆍ중미 7.2 북ㆍ중미 5.0 남미 4.5 남미 6.5 남미 6.6 중동 9.9 중동 7.1 중동 10.1 남ㆍ중앙아시아 15.0 남ㆍ중앙아시아 11.4 남ㆍ중앙아시아 14.9 동아시아 14.8 동아시아 20.8 동아시아 16.0 오세아니아 5.3 오세아니아 3.9 오세아니아 1.6 양자간원조 양자간원조 양자가원조 자료 : OECD/DAC(2006a), p. 218~221 참고. 그림 소득수준별양자간원조의배분현황 ( 단위 : %) LDCs Other LICs LMICs UMICs HICs 자료 : OECD/DAC(2006a), p. 240~241 참고.

64 68 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 중미, 오세아니아에대한지원은감소되고있다. 소득수준으로보면, 중ㆍ하소득국에대한지원이 1980년대부터지속적으로 30% 수준을넘어왔고최빈국에대한지원은 2000년대들어증가되어 2003~04년간 34.8% 를기록하고있다 ( 그림 2-10 참고 ). 3. DAC 주요국의정책변화 가. 주요국의 ODA 개혁조치 최근국제협력의흐름은개도국의빈곤퇴치에초점을두고국제개발목표를실현하기위해빈곤국에대한국제적지원체제를강화하는것이특징적이다. 특히세계화추세에서낙오하고있는개도국에대한지원에역점을두고있는데, MDG 달성을위해대부분의국가가최근국제협력여건의변화에맞추어다음과같이원조정책의기본방향을큰폭으로개혁하고있다. 첫째, 국제개발목표달성을위해빈곤퇴치를위한개도국과의개발파트너십을강화하고있다. 둘째, 원조정책에서성과중시형 ODA를강조하면서지원기준및절차를체계화하고있다. 셋째, 원조실시체제통폐합을통해원조실시체제를개선하고, 중점지원대상국선정, 국별지원계획수립등 ODA의집중성을강화하고있다. 넷째, 원조공여국의역할과관련하여정책적일관성 (Policy Coherence) 이주요이슈로제기되고있다 OECD 주요선진국의對개도국원조정책과제도는최근국가적여건과상황에따라큰변화를보여주고있다. 미국의경우대외원조법 (FAA) 을통해의회에서승인된법적구속력을바탕으로원조정책을추진하고있고, 국무부산하에원조업무

65 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 69 를총괄하는국제개발청 (USAID) 을두고일원화된원조실시체제를유지하고있다. 한편독일과프랑스도다원화된분권적원조체제를유지하고있기때문에관련부처간정책조정과협의를위해독일은경제협력부를두고있고, 22) 프랑스경우에는최근협력부를외무부로통합하는대신 부처간조정위원회 (CICID) 를설치하였다. 그러나미국은 9ㆍ11 테러사건이후개도국협력정책이큰변화를겪고있고, MDG 달성을위한국제협력체제가구축되고있는가운데지속가능개발, 빈곤퇴치, 안전보장, 평화구축등새로운협력이슈에적극대응하고있다. 프랑스의경우 1998년 원조실시체제개혁을위한지침 을각의에서결정하여외무성과협력성을통합하고, 총리주재하에 CICID를설치하는등이원화된정부부처간조정업무를강화하였다. 독일은부처간조정과협의를위한위원회를가지고있지않은대신경제협력부 (BWZ) 를두고, 개발원조전반을관리하는권한과위상을강화하는한편원조정책목표를명확히하면서다원화된원조실시체제및복잡한조직을대폭정비한바있다. [ 표 2-13] 을보면알수있듯이, 그동안 4성ㆍ청체제하에서분권적원조체제에의한구조적문제점때문에정책조정에어려움을겪어왔던일본의경우최근 ODA 정책기능강화및원조기관의통폐합을단행하는등급격한변화를추진하고있다. 일본은기존의 22개부처를 12개부처로줄이는행정개혁을통해원조정책에서외무성의총괄적인조정역할이강화되어왔다. 2003년에는대내외적국제 22) 1961 년설립된경제협력부 (Federal Ministry for Economic Co-operation and Development: BMZ) 는개발협력과원조를위한특별부처로서관련부처와의유기적인협력아래개발원조정책전반을관장하는부서다. 구체적으로살펴보면, BMZ 는개발협력의방향성설정과세부적인정책수립의주무부처이며수원국과의협상, 공공원조대행기관에의출원과감독, NGO 에의출원과협력, 국제개발기관등과의협력, 전반적인관리와평가, 대외홍보등을담당하고있다. BMZ 산하에는수원국에대한차관등재정지원을주로담당하는부흥금융금고 (KfW: Bank for Reconstruction) 와기술협력을담당하는기술협력공사 (GTZ: Agency for Technical Co-operation) 가있다.

66 70 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 협력환경에대응하고자 ODA 대강을수정한바있고, 2006 년 5 월초에는 ODA 정 책의전략을담당하는 해외경제협력회의 가개최된바있다. 개혁조치및내용 관련기관 성과 - 국제개발협력청폐지 (1998) 미국 - 국무부산하로 USAID 업무조정 - MCA 추진 (2002) 의회, 행정부 - 日수은ㆍOECF통합 (1999) - 국제개발목표반영 - 외무성조정기능강화 (1999) - 원조성과및계획성대외경제협력관 - ODA 중기정책 (1999) 중시 ( 국별원조계획 ) 일본계각료회의 - ODA대강개정 (2003) - 사후평가, 정보공개, 외무성, JBIC - JICA와 JBIC 유상자금협력통합국민참가확대 결정ㆍ외무성기구개편 (2006) - 원조체제일원화 - 원조실시체제개혁을위한지침 - 원조체제개편각의결정프랑스 - 협력부를외무부에통합 - 중점지원지역 (ZSP) (1998) - 부처간조정위원회 (CICID) 설립 - 자문위원회설치 독일 - Program of Action 2015 발표 - BMZ 조직개편 (1998~2000) BMZ 자료 : 필자작성 표 주요국의 ODA 정책관련개혁조치 - 원조체제개편, 조정 - 개발목표및지원기준강화 - 원조규모확대 - 원조정책조정및조직개편 - 국제개발목표추구 일본정부가행정개혁차원에서추진하고있는 ODA 개혁의핵심은원조정책의일원화라고할수있다. 당초관방장관주재하에 16인의관계부처장관으로구성되었던 대외경제협력관계각료회의 는총리를의장으로관방장관, 외무장관, 재무장관, 경제산업장관등주무장관으로구성된 해외경제협력회의 로격상되고, 외교부가 ODA정책의종합조정을담당함으로써다원화된 ODA 정책구조와체제를일원화하는데역점을두고있다. 특히 2008년 10월을목표로기술협력을담당하는일본국제협력기구 (JICA) 를중심으로유상자금협력기관인일본국제협력은행 (JBIC) 의엔차관과일본외무성이담당하던무상자금협력을통합함으로써새로운원조실시체제를만들어가고있다. 이에대응하여 2006년 8월부터원조정책의기획과입

67 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 71 안을담당할외무성에대한기구개혁을본격적으로추진하고있다. 외무성차원에서국제협력기획입안본부가설치되고, 국제협력국을신설하여 ODA를총괄토록하였다. 이와같이외무성이 ODA 정책의기획및입안의중핵을담당하게되면서앞으로국제협력구내의종합기획과는해외경제협력회의를보좌하는역할을담당하게된다. 또한일본원조의절반을차지하고있는 ASEAN과인도, 파키스탄을담당하는 남부아시아부 가아시아ㆍ태평양국에신설되고, 현지에서대사관과원조실시조직간의협력체제를강화하여재외공관네트워크로서현지 ODA 태스크포스 를구성하여원조실시체제의일체화를도모하고있다. 이와같이일본은외무성이해외경제협력회의의 ODA 전략을받아관계성청과연계하면서 ODA 정책의기획및입안을담당함으로써, 전략-기획및입안- 실시체제의일원화를도모하고있다. 그러나주요선진공여국의 ODA 정책에서보다본질적인변화는정책내용에있다고할수있다. 2001년 OECD DAC가발표한 DAC 가이드라인 Poverty Reduction 을통해합의한개발원조의전략및목표의기본이되는 원칙 을중심으로각국원조기관이이원칙들에기반하여주요 ODA 사업을추진하고있다. 1999년이후세계은행과 IMF를통해이루어지는대부분의원조와부채탕감은위의원칙에따라수원국정부에의해작성된국별빈곤감소전략 (Poverty Reduction Strategy Paper: PRSP) 에근거하여이루어지고있다. 특히앞절에서살펴본바와같이파리선언채택이후 ODA 정책의기본원칙은수원국주도 (Partner country ownership), 공여국간조율 (Donor harmonization) 및수원국기존정책과의연계성 (alignment) 강화이고, 이를기반으로원조정책의기본방향은다음과같이주요한특징을보이고있다. 첫째, 수원국주도를통해수원국의자체적인우선순위ㆍ개발목표ㆍ기대효과를존중하여수원국의 PRSP 또는 MDG 달성계획과원조공여계획을연계시켜추진하며, 수원국정부의예산ㆍ조달ㆍ감사등기존시스템을최대한활용하는것이다.

68 72 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 둘째, 공여국원조기구들이수원국의리더십아래활동을조율하거나가능한분야에서는공동작업을수행하는것이다. 셋째, 수원국기존정책과의연계성강화를위해원조프로젝트및프로그램입안ㆍ실행, 결과보고및성과측정등의일련의과정에서공여국주도가아닌수원국정부의기존제도와역량을연계ㆍ강화하는것이다. 넷째, 국제사회의이러한합의사항을제도화하기위해 OECD DAC은일련의모범사례연구보고서를발간하였고, 2003년 원조관행조율에대한로마선언 및 2005년 원조효과성제고를위한파리선언 을통해세부적인목표와추진일정을설정해나가고있다. 주목되는점은원조공여국의역할과관련하여정책적일관성 (Policy Coherence) 이비중있는이슈로제기되고있다는것이다. 세계화의진전으로긴밀히연결된국제네트워크에서는공여국정부의다양한국내ㆍ대외정책이개발도상국에중요한영향을미치게된다. 부정적영향으로는국내농업보조금또는수입품에대한환경및위생상의엄격한기준부과는개발도상국에비관세무역장벽으로작용할수있고, 선진국의이민정책으로인해개도국의고급인력이유출될수있다. 반면에긍정적영향으로는선진국들의대외정책에의해개발도상국의무역및투자가확대되고기술이전이용이해질수있다. 정책적일관성에서각국의이해관계의대립은피할수없고, 한국가내에서도갈등이유발될수밖에없으므로완전한정책적일관성을실현하는것은불가능하다. 그러나원조공여국정부는자국이추구하는개별정책이개도국에미칠잠재적인영향력에대해충분히인식하고있어야한다는것이다. 따라서 OECD는정책적으로일관된기조를유지하기위해다음과같은제도적인접근법을권고하고있다. 공식문건 (official statement) 을통해개발목표추구및정책일관성에대한정치적의지를표명하거나, 정부각부처를아우르는조정기구를마련하여각영역의정책을검토하고, 다양한정책이개발

69 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 73 및빈곤감소에미치는영향을분석ㆍ평가하는역량을확대해야한다는것이다. 나. 개발협력체제강화 1) 제도적기반의확충개발협력을국가정책의우선순위에두고일관성있게추진하려면관련법또는포괄적인정책문서 (policy statement) 를대내외적으로발표하여구속력을갖게하는것이중요하다. 현재 22개 DAC 회원국중대외원조법을제정한나라는 11개국, 정책문서를채택한나라는 20개국으로대부분의원조선진국은법적ㆍ정치적차원에서개발협력에대한강한지지를표명하고있다. 표 DAC 회원국의제도적기반비교 대외원조법제정국 (11) 대외원조법령미제정국 (11) 미국 (1961), 덴마크 (1971), 스위스 (1976), 이탈리아 (1987), 룩셈부르크 (1996), 스페인 (1998), 벨기에 (1999), 그리스 (1999, 2000), 영국 (2002), 오스트리아 (2002), 포르투갈 (2003) 네덜란드, 노르웨이, 뉴질랜드, 독일, 스웨덴, 아일랜드, 캐나다, 프랑스, 핀란드, 호주, 일본 구속력있는대외원조법을제정할경우개발협력의근본목적과이에따른정부각부처의역할분담을분명히함으로써원조시스템의투명성을강화할수있다는장점이있다. 반면여러개발관련기구및정부기관이사안에따라협력이필요할경우정책적유연성이떨어진다는단점을들수있다. 대외원조법을통한법적구속력과는별도로정책문서를발표하는것은 ODA에대한정치적지지를확인하는데필수불가결한절차이다. 왜냐하면현재국제사회는밀레니엄개발계획실현을통한빈곤감소가개발협력의목적이라는것에합의한바있으나, 이를실행하는과

70 74 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 정에는정치적선택이따르기때문이다. 대부분의정부가개발협력을대외정책의일부분으로인식하고있으며, 현실적으로 ODA 공여는개발도상국지원이외에도자국의경제및외교안보적이익추구와무관하게이루어지지않는다. 그러나이러한정치적선택또한 ODA 공여에대한 DAC의규정안에서이루어져야하며, 개발이외의목표에대한원조공여는불가하다는것이국제사회의입장이다. 23) 이에따라대외원조관련법의제정여부와관계없이대부분의 DAC 회원국은정책문서를통해자국 ODA 공여의근본목적을명시하고있다. 22개회원국중 19개국이정책문서를발간하였고, 이중 16개국이자국개발협력의목적이빈곤퇴치에있음을분명히하였다. 정책문서의내용및그범위는국별로다양하지만대부분의문서가각료전원의동의를받아야한다는공통점을가지고있다. 그러므로시민단체를포함한각계의협의를통해진행되는정책문서발간작업자체가개발협력에대한일반국민의의식 (public awareness) 을고취시키는효과를거두고있음은시사하는바가크다. 한편개발협력관련의사결정에참여하는정부각료의수와범위에따라 ODA 를둘러싼국내정치환경이결정되기도한다. 국제협력부장관또는외교부장관이뚜렷한리더십을가지고원조기구를이끄는것이가장이상적이겠으나, 실제로는특정수원국에대한지원계획의각부문에관련된정부각부장관의참여가필수적이다. 이에따라 DAC 회원국들은대외원조를총괄하는특정장관을임명하기보다는부처간화합과의견조율에역점을두고있다. 24) 23) 영국의경우 International Development Act 2002 를통해빈곤감소이외의목적 ( 타이드원조를통한상업적이익추구 ) 으로 ODA 를제공하는것은위법 (unlawful) 이라고규정하였다. 24) 자세한내용은 OECD(2005), p. 26 참고.

71 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 75 원조법유무 호주없음 오스트리아 2002 년 정책문서 더나은미래를위한더나은원조 (1997) 오스트리아개발정책 3 개년프로그램 ( 매년조정됨 ) 벨기에 1999 년벨기에국제협력정책계획 캐나다없음세계속의캐나다 (1995) 덴마크 1971 년파트너십 2000 핀란드없음 프랑스없음없음 독일없음 그리스 1999 개발정책에대한정부의다짐 (2004) 프로그램오브액션 2015(2001) 제 2 차 5 개년중기개발협력프로그램 (1999) 아일랜드없음외교정책백서 (1996) 이탈리아 1987 없음 일본없음 룩셈부르크 1996 표 DAC 회원국의정책문서비교 정부개발원조대강 (ODA charter) (2003) 개발원조목표 개발도상국의빈곤감소와지속가능한개발을통한호주의국익증진 (1997) 경제사회개발을통한빈곤퇴치, 평화와인간안보보장, 환경및자연자원보호 (2002) 파너십에기초한빈곤감소를통해지속가능한개발추구 (1999) 세계의빈곤감소와안보, 평등, 번영을보장하기위해개발도상국의지속가능한개발지원 (1995) 해당국정부와의협력을통해개발도상국의경제성장, 사회적진보및정치적독립을지원함으로써 UN헌장에근거한상호이해와연대감증진 (1997) 빈곤감소에기여 (2004) 수원국의지속가능한개발과빈곤감소지원, 특히 NEPAD 와의협력을통해아프리카의최빈국에중점 전세계적인빈곤감소, 평화유지, 공정하고지속가능한세계화달성, MDG 를실현하기위한국제적노력에동참 (2001) 경제사회개발, 빈곤감소, 민주주의, 법치주의, 인권보호와양성평등, 환경보호에기여 (1999) 최빈국의빈곤감소와지속가능한개발증진 (1996) 개발협력은이탈리아외교정책의필수적인부분으로서 UN과 EC-ACP에근거한연대성및인권보호에기여 (1987) 국제사회의평화와개발에기여함으로써일본의안보와번영을확보 (2003) 도움이필요한사람과지속가능한개발과빈곤감소 (1999) 함께하는연대의정책 (1999)

72 76 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 표 계속 네덜란드 원조법유무 없음 뉴질랜드없음 노르웨이 없음 포르투갈 2003 스페인 1998 없음 정책문서 상호이해와상호연대 년을향한네덜란드개발협력 (2003) 안전, 정의, 빈곤탈출의세계 (2002) 정책보고서 35 호 - 빈곤감소를위한공동노력 (2003) 21 세기를맞이하는포르투갈의개발협력전략보고서 (1999) 스웨덴없음글로벌개발법안 (2003) 스위스 1976 스위스개발협력전략 2010, 스위스재무부전략 2006 개발원조목표 지속가능한빈곤감소 (2003) 파트너십에기초한지속가능하고공정한개발을통해개발도상국의빈곤감소 (2002) 해당국의빈곤감소전략과기타국가전략을지원함으로써빈곤감소및 MDG 달성 (2003) 민주주의, 법치주의강화, 빈곤감소, 경제성장, 지역통합및인간개발을위한유럽협력도모 지속가능한인간, 사회, 경제개발을통한빈곤감소 (1998) 빈국국민들이삶의질을향상을위한자조노력에협조적인환경조성에기여 (2003) 자국국민의삶의질향상을위한개발도상국노력을지원 (1976) 빈곤완화 : 21세기의빈곤감소와경제성장지원을통해빈국국민영국 2002 도전 (1997), 가난한사람들을들이혜택을입을수있도록함 (1997) 위한세계화 (2000) 미국무부 / 국제개발청미국 1961 명시되어있지않음전략계획 2004~2009(2003) 자료 : OECD/DAC(2005) 의주요내용을정리. 이러한측면에서 ODA를둘러싼국내정치환경을조성하기위해서는개발협력담당장관의정부내위상또한중요한요소라고할수있다. 그러나이미언급한바와같이 DAC 회원국중에는개발협력부장관이따로있는경우가영국, 독일외에는드물다. 대신에개발협력을포함한포괄적인영역을책임지는장관이있거나, 개발협력전담기구의책임자가주도적인역할을하고있다. 그러나이중어느

73 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 77 것도이상적인상황이라고하기는어렵다. 전자의경우는관계장관이영향력을발휘해개발협력을국정현안의우선순위에올려놓을수있다는장점이있는반면, 여러가지외교안보이슈중개발협력에순수하게집중하기어렵다는단점이있다. 후자의경우는전담기구의책임자가개발협력에전념할수있으나, 내각의주요관료들과접촉하여개발협력이슈의프로파일을끌어올리는데에는한계가있다는점을들수있다. DAC 회원국중에서프랑스와일본의경우에는관계부처장관이참석하는부처간조정위원회를정례적으로개최하여원조조정을하는데, 동위원회의정부내위상, 위원회멤버구성, 위원회사무국구성, 정례회의빈도, 위원회가다룰이슈의범위와위원회의결정권한등에따라위원회의영향력이달라질수있다. 유상원조비율이상대적으로높고다원적구조를가진독일, 일본, 프랑스와한국은 ODA 정책구조에서다원화된특징을보이고있다. 25) 다만독일의경우정책조정을일원화하여독립적인부처로서경제협력부를두고있지만, 26) 프랑스와일본은부처간조정위원회를두고, 한국의경우에도같은맥락에서 2006년 3월국무총리주재하에국제개발협력위원회를설치한바있다. 한편개발협력에대한국내적지지를확보하기위해서는의회의기능과역할도중요하다. 대외원조프로그램의실행과운영과정을모니터하는역할또한의회가수행한다. 그러므로 DAC 회원국중에는 ODA 활동감독을전담하는위원회또는소위원회 (sub-committee) 를설립한국가도있다. 27) 그러나의회의개입범위는국 25) 구체적인내용은 OECD/DAC(2006a), p. 43 과 Roeskau(2006), p. 116 참고. 26) 독일의개발원조운용체제는다원화되어있다. 독일의개발원조운용에는경제협력부, 경제부, 재정부, 외교부및관련부처가공동으로참여하는구조를가지고있다. 독일의경우부처간조정과협의를위한위원회를가지고있지않은대신경제협력부 (BMZ) 가개발원조전반을관리하는권한과위상을가지고있으며외교부가일정역할을담당하는것으로편재되어있다. 자세한내용은권율 (2000) 참고. 27) OECD/DAC (2006), p. 27 참고, 그대표적인사례는영국이다.

74 78 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 가별로다양하여일부는의회가전반적인정책방향과주요정책결정에까지참여하는반면, 대부분회원국에서의회는모니터링역할수행에그치는경우가많다. DAC은개발협력이슈를전담하는위원회 ( 또는소위원회 ) 와대외원조부문에대한통합예산배정의유무여부를통해각국의회가자국의개발협력사업에미치는영향력을판단한다. 2) ODA 재원의확충각국은주로의회를통해정부예산에서개발원조재원을충당한다. 대부분은예산을분배하여원조프로그램실행담당기구가구체적인프로그램을구성하는데재량을발휘할수있게하지만, 몇몇국가는원조예산을분배하는데있어지리적ㆍ국가별조건을달기도한다. 그러나이런경우는선 ( 先 ) 분배된원조액수에맞추기위해원조프로그램이책정되므로원조집행에서효율성이나효과성이떨어지는경우가발생할수도있다. ODA 활동에만전용되는통합예산 (single budget) 을배분하는것은한편으로는바람직하지만, 실제로는운용상의어려움때문에실행하는국가가많지않다. ODA 공여에포함되는내역중에는부채탕감등실제지출이발생하지않는경우도있고, 개발기구나외교부등의전담기구가아닌여타부서를통해지출되는경우도많기때문이다. 통합예산을성공적으로운영하고있는나라로는네덜란드가대표적이고, 대부분의국가에서는외교부ㆍ재경부ㆍ보건복지부등원조활동에관련된부처별로예산을배분하고있다. 몇몇국가에서는원조예산을따로책정하지않고관련된각부처에예산을배정한후그중에서원조관련지출만합산하는방법을사용하기도한다. 그러나개발원조가다양한재원을바탕으로마련될경우원조재원배분및합산의복잡성으로인해의회의 ODA 활동감시기능을제대로활용하기어렵다는문

75 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 79 제점이생기고, 다른한편으로는 ODA 공여액의양적측정이어렵기때문에 ODA 예산의양적확대및국제기준준수등에있어정부가영향력을발휘하기힘들다는점이거론되고있다. 원조예산배분의고질적인문제점으로지적되는것중에하나는원조프로그램은다년간의중장기계획을바탕으로이루어지는데비해예산배정은매회계연도단위로이루어진다는점이다. 따라서 DAC는매해예산을배정받고결산을보고하다보면개발원조활동에서도성과 (outcomes) 보다는재정적투입 (financial inputs) 에더중점을두게될수있고, 예산확보의안정성이떨어지므로중장기계획이흔들리게될수도있다는점을우려하고있다. 그밖의개발원조재원의경우정부예산외에도복권수익을개발원조재원으로돌리는경우 ( 벨기에 ) 와마약판매및돈세탁에연루되어압류된자산을개발원조에충당하는경우 ( 룩셈부르크 ) 등이있다. DAC 차원에서도밀레니엄개발계획실현을위해연간추가로필요한 500억달러의재원을마련하기위한여러가지방안이논의되고있다. 28) 개발재원의분배와관련해서대부분의원조공여국은전체 ODA를크게는다자간원조와양자간원조, 세부적으로는지역별ㆍ국별ㆍ부문별ㆍ지원채널별로분배하여공여한다. 이러한 ODA 분배패턴은잘변하지않는데, 이는각국정부가정기적으로조정을시도하는일은많지만전체공여패턴을완전히바꾸는개혁을추진하기어렵기때문이다. 각국이다자간원조에할애하는금액은보통전체 ODA의 1/4~1/3 수준이다. 이는주로분담금납부형태로이루어지므로공여국입장에서는납부이후에는더이상의사결정과정에참여하지않는경우가많다. 다자및양자간 ODA 배분, 지역별ㆍ부문별안배, 수원국선정등은대외원조법또는정책문서내에포함되어 28) 자세한내용은 OECD/DAC(2005), p. 34 참고.

76 80 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 있기때문에보통은큰변화없이일관된패턴을유지하고있다. 양자간원조의경우, 많은 DAC 회원국이 100여개의수원국을상대로 ODA를제공하고있다. 그러나최근추세는수원국의수를줄이고대신각각의수원국과보다긴밀한정부대정부의관계를유지하여원조의집중성과효과성을높이는것이다. 이러한움직임은현재운영중인국제개발협력체제를바꿔놓을수도있는큰변화로여겨진다. OECD는공여국정부로하여금원조배분의효과성을증가시키기위해서 2003 년전문가세미나를개최한바있다. 29) 이세미나에서는수원국선정은고도의정치적인행위이며이과정이객관적으로이루어지도록돕기위한분석모델이제안되었다. 그러나모든공여국이같은모델을사용하여우수협력국으로선정된국가를대상으로개발협력사업을추진할경우, 이는모든해외원조가동일한국가군 ( 群 ) 을대상으로제공되는결과를낳게될것이라는우려도있다. 동일수원국에대한중복지원이야말로본래원조의효과성제고를위해지양하던것이므로 모범수원국에대한집중지원 또한나름의부작용을내포하고있다. 이러한측면에서국제사회가원조필요성과공여국의지원능력을부문별ㆍ국별로조율해야한다는의견이대두되고있는실정이다. 원조효과성을높일수있는방안으로 DAC 회원국은대부분중점지원국과중점지원분야를설정하여우선순위에따른집중지원방식을추진하고있다. 예를들어덴마크는주요수원국에대해일국당최대 4개, 핀란드와네덜란드는일국당최대 3개로지원분야를제한하고있다. 이러한경우에는여러공여국이동일국에지원하더라도원조사업이중복되지않으며, 수원국이개발을필요로하는부문에대해충분한양적지원을보장할수있다는장점이있다. 그러나실제로는각공여국이 29) OECD Expert Seminar on Aid Effectiveness and Selectivity: Integrating Multiple Objectives into Aid Allocations

77 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 81 원조를조율하는수준이아직미흡하여, 몇몇모범수원국의유망분야집중되는경 우가많은실정이다. 표 DAC 회원국의중점지원국및지원부문비교 중점지원국 중점지원부문 호주 오스트리아 벨기에 캐나다 덴마크 핀란드 프랑스 독일 그리스 파푸아뉴기니 ( 최대규모 ) 외아시아ㆍ태평양 17 개국 남반구 : 7 개우선순위국, 13 개협력국동유럽 : 8 개우선순위국, 11 개협력국 아프리카 13 개국, 라틴아메리카 3 개국, 아시아 2 개국 현재 100 여개국에서협력활동을시행중이나이중중점파트너국가를선정하고있음 아프리카 9 개국, 라틴아메리카 2 개국, 아시아 4 개국 아프리카 5 개국, 라틴아메리카 1 개국, 아시아 2 개국 54 개중점지원국 40 개중점지원국과 35 개협력국 발칸 6 개국, 흑해 2 개국, 중동 7 개국, 아프리카 3 개국 거버넌스, 보건, 교육, 농업ㆍ농촌개발, 인프라 교육, 에너지, 농촌개발, 투자고용, 중소기업지원, 교통ㆍ운송, 수자원ㆍ위생, 민주화, 법치주의, 인권, 분쟁예방, 거버넌스 보건, 교육, 농업, 식량안보, 기본인프라, 분쟁예방, 사회적화합 교육, 보건, 영양, HIV/AIDS, 아동보호, 인권, 민주주의, 거버넌스 보건, 교육, 수자원ㆍ위생, 교통, 에너지, 농업, 민간부문개발중국가당최대 3~4 개부문에만집중 MDG 수자원공급ㆍ위생, 교육, 보건, HIV/AIDS, 농업ㆍ농촌개발, 인프라 HIV/AIDS, 교육, 열대우림, 재생에너지, 에너지효율, 수자원ㆍ위생, 평화구축과분쟁예방 초ㆍ중등교육및직업교육, 보건, 수자원ㆍ위생, 환경, 농업, 민주화, 인권, 제도구축, 소액대부ㆍ수입창출 아일랜드아프리카 6 개국, 아시아 1 개국교육, 보건, 수자원ㆍ위생, 거버넌스 이탈리아 일본 아프리카 10개국, 아시아 2개국, 중동 4개국 주로아시아지역에걸쳐 140 개국 보건, 교육, 농촌개발, 식량안보, 인도적지원, 중소기업육성 빈곤감소, 지속가능개발, 전지구적이슈, 평화구축

78 82 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 표 계속 룩셈부르크 네덜란드 뉴질랜드 노르웨이 포르투갈 스페인 스웨덴 스위스 영국 미국 중점지원국 아프리카 6 개국, 아시아 2 개국, 라틴아메리카 2 개국 아프리카 16 개국, 아시아 10 개국, 라틴아메리카 5 개국, 유럽 5 개국 태평양 20개국, 아시아 7개국, 아프리카 1개국 7 개중점지원국과 18 개협력국 7 개중점지원국 아프리카 13 개국, 라틴아메리카 9 개국, 아시아 3 개국, 유럽 3 개국 100 여개국에서활동중 17개중점지원국 ( 스위스개발청 SDC), 16개중점지원국 ( 스위스재무부 SECO) 공식적인중점지원국리스트는없으나아프리카 20 개국을포함한 40 여개국에사무소개설, 직원파견 아프리카 22 개국, 중동ㆍ아시아 20 개국, 라틴아메리카 17 개국 자료 : OECD/DAC(2005) 를토대로필자작성. 중점지원부문 보건, 수자원ㆍ위생, 교육, 사회적서비스, 농촌개발 교육, 모자보건, 농촌개발에걸쳐국가당 2~3 개분야지원 교육, 보건, 가축, 양성평등, 거버넌스, 인권 교육, HIV/AIDS, 민간부문, 농업, 지속가능개발, 거버넌스, 반부패, 평화구축, 보건 교육, 직업훈련, 문화유산, 보건, 인프라, 사회제도구축, 안보, 금융지원, 인도적지원및긴급구호 기본적사회서비스, 교육, 인권, 민주주의, 시민사회, 환경, 문화ㆍ과학ㆍ기술연구 인도적지원, 분쟁예방, 사회적부문, 인권, 거버넌스, 민간부문, 도시개발분쟁예방ㆍ해결, 거버넌스, 수입창출, 사회적정의, 지속가능한자연자원이용 (SDC), 거시경제체제, 투자유치, 인프라개발자금지원, 무역ㆍ환경친화적기술협력 (SECO) 보건, 교육, 가축, 안보개혁, 인도적지원, 민간부문 농업, 분쟁관리, 민주주의, 거버넌스, 경제성장, 무역, 교육, 환경, 인구, 보건, 영양 3) 실시체제및조직구성의변화 DAC 22 개국이운영하는개발협력체제의형태는매우다양하며나라마다실정 에맞게특징적인요소를갖고있다. 개발협력체제는필연적으로국내정치환경의

79 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 83 영향을받게되므로, 각국의원조체제를이해하기위해서는해당국의정치형태및내각운영의유연성에대한이해가전제되어야한다. 각국의원조체제를비교하는데가장먼저기준으로삼아야할것은개발협력관련부처가미치는영향력의범위이다. 원조는타국과의협력을기본으로하기때문에개발협력은많은국가에서대외정책의일부분으로여겨지고있다. 이에따라 [ 표 2-17] 과같이정부각부처중에서도주로외교부의역할과영향력에따라각국은상이한원조체제를운영하고있음을알수있다. 표 DAC 회원국의원조체제비교 외교부의위상과역할 해당국가 외교부의주도적역할 덴마크, 핀란드, 아일랜드, 네덜란드 외교부산하원조기구가주도 호주, 뉴질랜드, 스위스 외교부로부터독립된원조기구가주도 캐나다, 영국 원조전담기구에대해외교부가전반적책임 오스트리아, 벨기에, 룩셈부르크, 노르웨이, 스웨덴 여러원조전담기구공동의책임 프랑스, 독일, 일본 외교부는조정자역할 그리스, 이탈리아, 포르투갈, 스페인, 미국 자료 : OECD/DAC(2005) 의주요내용을정리. 특히주목되는것은현재의개발협력체제에서는포괄적 (cross-cutting) 과제를수행하는것이개발목표를달성하는데주요과제로부상하고있다는점이다. MDG의내용을보면알수있듯이, 빈곤감소, 양성평등등의과제는이제그자체로개발협력의목표가되었기때문이다. 이러한포괄적이슈는단일국가내에서의개별프로젝트를통해서는달성할수없기때문에 DAC 회원국은이제서너개의핵심이슈를모아자국해외원조프로그램의중심축으로삼는추세다. 이러한포괄적정책이슈중에서대표적인것은수원국의능력배양 (capacity building), 분쟁예

80 84 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 방, 민주주의확산, 양성평등실현, 바람직한통치 (good governance) 촉진, 환경보호, 인권수호, 빈곤감소, AIDS 예방등을들수있다. 위에서언급했듯이최근 DAC 회원국은이들특정이슈를담당하는전문조직을설립하고기구내인력을확보하는추세를보이고있다. 그러나별도의조직및인력을두는것은이들이슈가전체적인프로그램속에자연스럽게포함되지못하고조직의통일성을저하시킬수있다는위험부담을안고있기도하다. 따라서 DAC 은빈곤감소, AIDS 예방, 양성평등, 지속가능한개발등의이슈를조직내에서유지하려면조직전반에걸쳐상당한투자가이루어져야함을지적하고있다. 인력관리에서도큰변화가이루어지고있다. 개발협력활동의효과성제고를위해점차풍부한경험과전문성을가진개발원조인력의중요성이부각되고있다. 그러나인력관리에대해서라면각국대외원조기관의조직구성, 프로그램내용, 개발분야뿐만아니라전반적인외교관및공무원인사제도의차이등으로인해 DAC 내에서도회원국끼리서로비교할만한객관적인자료가부족한실정이다. 현재인력관리체제를크게나눈다면대외원조전담기구가외교부로부터독립되어있는경우 ( 호주, 캐나다, 영국, 미국등 ) 와개발협력이외교부역할의일부로존재하는경우 ( 덴마크, 핀란드, 아일랜드, 네덜란드등 ) 로나누어볼수있다. 전자의경우에는개발협력전문가를주로직원으로채용하고후자의경우에는일반공무원인직업외교관이개발협력서비스를수행하게된다. 각각의경우에장단점이있는데다각국마다고유한공무원인사제도가마련되어있으므로쉽게어느것이더효과적이라고단정지을수는없다. 그러나현장사무소파견인력이직업외교관에게독점되어있어원조전문가가현장사무소에부재하거나, 아니면반대로수원국에파견된원조전문가와직업외교관의역할이중복되는상황은바람직하지못하다는평가가지배적이다. 이는최근국제협력의흐름인만큼, 분권적권한이양의중요성이커지고있다.

81 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 85 대부분의 DAC 회원국원조기구는본부직원을현장에파견하고, 현장직원이다시일정기간후에본부로돌아와경험을전수하는방식을채택하고있으나, 중앙집권적인문화를가진일부회원국은본부-현장의순환없이현장주재직업외교관에게개발협력업무를일임하거나또는현장업무는현지채용계약직에게맡기기도한다. 그러나이러한인사체제는해당국의개발협력시스템내에서전문성을축적하기도어려울뿐아니라, 여타 DAC 회원국의개혁방향에발맞추지못하는구조적취약성이있다. 이와같이각국의원조체제를비교하는데있어가장중요한특징은분권화 (decentralization) 이다. 실시체제에서공여국본부와수원국현장사무소와의관계가분권화되면서현장사무소개설, 현장사무소주재원배치, 그리고현장에의권한위임등에서각국은상이한모습을보이고있다. 현장사무소의소속및인력구성보다더실질적인차이는각공여국본부가현장사무소에위임하는권한의범위에서찾아볼수있다. 아직도많은 DAC 회원국은중앙집권화시스템을운영하고있어현장사무소가프로그램실행및자금운영부문에있어발휘할수있는재량은적은것으로드러났다. 반면몇몇사무소는주어진국별프레임워크내에서프로그램및자금, 인력등의내용을조정하고본부의승인을받는형식으로운영하기도한다. 한편분권화가활발하게진행되고있는또다른경우로는공여국의중앙정부외의지방정부 (sub-national authorities) 가개발협력활동에폭넓게참여하는것이다. 중앙정부와는별도로지방정부가각시ㆍ도ㆍ군단위로개발협력에참여하는것이최근 DAC 회원국사이에눈에띄는추세인데오스트리아, 벨기에, 캐나다, 프랑스, 독일, 이탈리아, 포르투갈, 스페인등이활발한움직임을보이고있다. 이러한지방분권적인원조공여의장점으로는국가전체의 ODA 공여액이증가한다는것, 지방정부의활동을통해 ODA 활동에대한일반대중의인식을제고하고참여를

82 86 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 확대할수있다는것이다. 그리고지방정부와중앙정부사이에서경험및인력교류 를통해개발협력부문의역량을상호보완하며키울수있다는것을들수있다. 다. 결과중심의사업관리강화 그동안 OECD를중심으로원조활동을객관적으로분석하고, 그피드백을통해향후활동을개선하기위한평가체제구축노력이국제적으로지속되어왔다. 이미 1970~80년대개별원조사업에대한평가가활발해지고, OECD DAC는원조자원의효율적인활용과재정상태의개선을위해정책과프로그램의모니터링및평가시스템을도입하기시작한바있다. 특히 OECD DAC는 1991년에 개발원조의평가원칙 (Principles for Evaluation of Development Assistance) 을발표한바있고, 1996년 5월 DAC 21세기를위한새로운개발전략 (Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Cooperation: 이하신개발전략 ) 에서효과적인원조를위해모니터링 (Monitoring) 과평가 (Evaluation) 의중요성을강조하였다. 그러나과거엔모니터링과평가가산출 (output) 중심으로이루어졌다면, 최근에는개발협력사업에서결과중심의관리 (Result Based Management: RBM) 가강조되면서모니터링과평가가중시되고있다. 2000년 MDG를통해달성해야되는타깃이동시에제시됨으로써 ODA 사업이결과중심의관리로전환할수있는계기를마련하게된것이다. 1) 모니터링과평가의중요성대외원조사업을비롯한공공사업수행에있어모니터링과평가는모두사업의지출, 수익, 활동사항, 제품서비스생산현황및그파급효과를지속적으로관찰하고그에대한주요정보를생산하는것이라고할수있다. 그러나모니터링은

83 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 87 ODA 사업의책임자또는이해관계자에게현재사업상황 ( 사업의진행상황, 목표달성정도및지출된자금사용현황 ) 에대한정보를제공하기위해특정지수에대한자료를체계적으로수집하는지속적인작업이라고할수있다. 반면에평가는 ODA 사업의목표부합성및달성여부, 효율성, 효과성, 영향, 지속가능성을측정하기위해현재진행중이거나완료된프로젝트, 프로그램, 정책및그계획, 수행및결과를체계적이고객관적으로판단하는것이라는점에서차별적이다. 그럼에도불구하고모니터링과평가의기능은상호독립적인것이아니라보완적관계를가지고있다. 모니터링은사업목표를기준으로일정한시점에사업이어디까지진행되었는지에대한정보를주는것으로서원조사업및프로그램의진행상황과결과를기록하여제공하고, 개선이필요한부분을알려주는역할을담당한다. 반면에평가는모니터링에서집적된데이터를활용하여사업목표가왜달성되지못했는지또는달성되었는지에대한상세한분석을하는것으로서인과관계가강조되는판단이라고할수있다. 즉평가작업은모니터링단계에서다루지못하는 표 모니터링과평가시스템의비교 모니터링지속적이거나정기적임 프로그램목표는주어진그대로 제시된지표를적절한것으로받아들임적은수의일부사항은무시의도된결과에초점정량적방법사용관례적인자료수집문제점의발생원인에대한해답을제공하지못함보통내부적관리차원차원에서기능자료 : SIDA(2004) 참고하여재작성. 일시적이고특수함 평가 프로그램목표는더상위에있는목적이나개발문제에관련하여평가됨제시된지표의유효성과타당성제고광범위한이슈를다룸의도된결과와그렇지않은결과를동일시정량적혹은정성적방법사용데이터자료가다양함 문제점의발생원인에대한해답을제공함 외부평가자나외부기관에의해평가됨

84 88 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 특정문제가발생하는원인이나특정결과의도출성공여부에미치는요인을설명할수있는것이다. 따라서모니터링으로수집된정보는평가수행의기초가되고모니터링과정에서수집되는새로운정보는평가의기준및방향에영향을미치게된다. 모니터링과평가를구분된절차로인식하여독립적으로개선을추진하는것보다두절차간피드백시스템을구축해발전시켜나가는것이필요하다. 기본적으로평가는원조사업의질적향상과평가시스템을통해얻어진경험을피드백함으로써학습효과를극대화하기위한것이다. 특히모니터링과평가의상호보완성을통해의사결정의질적향상에도움이됨으로써최종적으로원조사업의설명책임성 (accountability) 을제고하고조직의개선을유도하기위한것이다. 모니터링과평가를통해정보를기반으로의사결정이이루지게되고, 사업목표의달성여부와사업의효과성을체계적이고객관적으로판단함으로써원조정책 그림 모니터링과평가의목적및역할 자료 : UNDP(2002), p. 6 참고.

85 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 89 및 ODA 사업의사결정의질적향상을도모할수있다. 특히완료된사업혹은현재진행중인사업에대한지속적인관찰과평가로부터얻을수있는학습효과는피드백을통해향후 ODA 사업추진및실행의질적개선을도모하게된다. 이를기반으로개발성과나사업효과에대한정보공개를통해국민에대한책임성이향상되는것이다. 또한모니터링과평가관련능력배양은중장기적으로 ODA 정책수립및사업추진에서운용능력향상으로이어지고, 정확하고유용한정보를생산하여사업관리체제개선에기여하게된다. 이에따라개발협력에서모니터링과평가의제도화움직임이가속화되면서국제기구를중심으로평가시스템의제도화가급진전되고있다. 주요선진국의개발원조기관에서도평가의중요성을인식하고, 각개발협력청에부서를개설하여평가계획을세우는등활발한움직임을보이고있다. 특히결과중심의원조관리방식은과거수행중심의관리체제가가지고있는문제점을극복하기위한것으로서원조사업의성과와결과에초점을맞추고있다. 결과중심의모니터링과평가의초점은모두성과 (outcome) 또는파급효과 (imapct) 에맞추어져있다. 이는원조사업수행으로발생한사업대상의실질적변화에초점을둔것으로사업수행자의책임성이강조된다. 산출은사업의수행의생산물및서비스이고, 성과또는파급효과란그생산물을통해이루어진상태의변화 그림 원조사업평가의주요개념 투입 (input) 산출 (output) 성과 (outcome) 파급효과 (impact) 전문가장비자금 연구결과물숙련공학교건설도로건설 소득증가일자리창출물류효율성제고 경제성장건강개선수명연장 자료 : UNDP(2002), p. 7 참고.

86 90 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 를의미하는것이다. [ 그림 2-12] 를보면, 원조사업을통해일국에서학교건설또는도로건설, 직무교육실시로숙련공배출은산출에해당하는것이고그것으로인해교육여건개선, 물류망효율성제고, 소득증가와같은상황의변화는성과에해당된다. 이성과의장기적영향으로나타나는국민의건강개선, 수명연장은파급효과로볼수있다. 따라서산출중심의모니터링과평가는공공사업수행자가무엇 (what) 을했는지를관찰하고평가하는것이고, 결과중심의모니터링과평가는공공사업수행자가사업수행으로생산한산출이종국적으로어떤변화 (so what) 를일으켰는지를관찰하고평가하는것이다. 산출중심의모니터링과평가는공공사업이얼마나잘수행되었는지에대해초점을두는것으로수행과정과책임이연결되는것이다. 이것은사업수행자에게그사업의성공여부에대한정보를충분히제공할수없는단점을가지고있다. 그러나결과중심의모니터링과평가는공공사업수행으로사업대상에어떤변화가일어났는지에초점을두는것으로사업수행으로발생한실질적인결과와변화에대한정보를제공해줄수있는특징을가지고있다. 따라서결과중심의모니터링과평가는공공사업수행자의실질적인사업책임성을강조하는것으로볼수있다. OECD DAC의개발협력사업평가기준이현재세계은행, UNDP, 호주등많은국제기구또는국가에서동시에활용되고있는데이는모니터링과평가의초점이변화되었음을보여주는것이다. 특히세계은행은개발협력부문에서평가의제도화와단계화를꾸준히이끌어온국제기구로서, 세계은행에서제공하는평가의구조적틀을살펴보면기본적인평가시스템의단계별분류를파악할수있다. 30) 그동안결과중심의모니터링과평가수행을위한다양한모델이제시되고있으 30) 세계은행의관리와평가 (Management & Evaluation) 는결과중심의 M&E 과유사한목적중심의평가 (Objective based Evaluation) 를추구하고있음을보여주고있다.

87 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 91 나, 모델에상관없이모니터링과평가에서반드시수행해야되는절차를세계은행의방식을참조하여살펴보면, [ 그림 2-13] 과같다. 모니터링과평가는 10단계로구분될수있는데, 사전평가 (Readiness Assessment) 부터시작해총 10단계로모니터링과평가활동을구분할수있다. 그러나이 10단계를정확히구분하여순차적으로수행하는것이아니라여러단계를동시에시행할수도있는것으로각단계별유기적관계를고려하여추진된다. 그러나유의할점은결과중심의모니터링과평가체제로의전환은예산이나인적자원외에도정치적지지, 리더십등이필요하다는것이다. 이에대한동기와수행의지가부족할경우제도구축자체가불가능하다. 따라서결과중심평가로의전환을위해서는추진동기및수요에대한파악이이루어지고, 현재의모니터링과평가에대한구조적평가를통해다양한조직에서다양한방법으로수행되고있는모니터링과평가에대한전반적재검토가필요하다. 현재의모니터링과평가에관 그림 세계은행의모니터링과평가 10 단계 자료 : World Bank(2004), p. 25 참고.

88 92 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 련된예산과그외자원배분에대한검토및모니터링과평가의중복성등에대 한확인등을통해모니터링과평가의효율성및효과성을증진시킬수있는기반 을마련할수있다. 2) 평가기준과 PCM 운영방식 OECD DAC는 1991년 개발협력의평가원칙 에서평가란 현재실시중이거나또는종료한프로젝트, 프로그램, 정책의계획, 실시및결과에관한체계적이고객관적으로판단하는활동 이라고정의하고, 다음과같이개발협력사업의 5대평가기준 (criteria for evaluation) 을제시한바있다. 우선적절성 (relevance) 은수원국및공여국의우선순위 (priorities) 나정책에부합하는정도를파악하기위한기준이다. 원조정책의기본적인정책방향, 전지구적과제와의합치성등에비추어사업목적이적절하고타당한지여부를검토하고, 중 평가기준 적절성 (relevance) 효율성 (efficiency) 효과성 (effectiveness) 파급효과 (impact) 지속가능성 (sustainability) 평가항목 - 수원국의요구및공여국의우선순위나정책에부합하는가를판단하는기준 - 중기원조정책혹은국별원조계획과의부합성, 원조정책의전반적기조와의관련성여부 - 투입된자원에대비하여원조의결과가경제적으로얼마나효율적으로달성되었는가를나타내는기준 - 원조활동의목표달성정도를파악하기위한기준 - 목표의달성혹은미달성에어떤요인이주로영향을미쳤는가 - 원조사업의결과직ㆍ간접적으로초래된개발성과와변화및중장기적효과를판단하는기준 - 사업추진결과어떤일들이발생하였는가, 사업이수혜자에게어떤측면에서실질적변화를초래했는가 - 공여국의지원이종결된후에도원조사업의혜택이유지될수있는지를판단하는기준 - 사업이나프로젝트의혜택이지원종결후에도어느정도지속되었는가를검토 자료 : OECD/DAC (1991) 을토대로작성. 표 DAC 의원조사업 5 대평가기준

89 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 93 기원조정책혹은국별원조계획과의부합성, 원조정책의전반적기조와의관련성여부가검토되어야한다. 특히수원국의요구 (need) 에부합하는지가명확히제시될필요가있다. 둘째, 효율성 (efficiency) 으로서투입된자원에대비하여원조의결과가경제적으로얼마나효율적으로달성되었는가를나타내는기준이다. 원조활동의비용, 원조목표가계획된시간내에달성되었는가, 사업추진에있어서대안적인방법과비교하여효율적으로수행되었는가에대한평가기준이라할수있다. 셋째, 효과성 (effectiveness) 은원조활동의목표달성정도를파악하기위한기준이다. 설정된목표의상대적중요도를파악하고, 사업목표를어느정도달성할것으로기대되는지투입과산출실적을비교한다. 특히목표달성혹은미달성에어떤요인이주로영향을미쳤는가에중점을둔다. 넷째, 파급효과 (impact) 를통해원조사업의결과직ㆍ간접으로초래된지역적, 사회적, 경제적, 환경적측면에서다양한개발성과의변화및중장기적효과를판단한다. 긍정적변화와부정적변화, 의도된결과와의도되지않은결과를모두포함함으로써프로젝트결과어떤일들이발생하였는가, 사업이수혜자에게어떤측면에서실질적변화를초래했나, 그리고얼마나많은사람이영향을받았는가등에대한판단기준이다. 마지막으로지속가능성 (sustainability) 을통해공여국의지원이종결된후에도원조사업의혜택이유지될수있는지를판단한다. 원조사업의혜택이지원종결후에도어느정도지속되었는가를검토하고, 원조사업의지속가능성여부에영향을미친주요요인을판단한다. 이러한평가기준을기반으로주요선진국들은 ODA 사업에대한관리를해왔는데, 그대표적인예가 PCM(Project Cycle Management) 방식으로서프로젝트의계획 실시 평가라는일련의사이클을 PDM(Project Design Matrix) 이라불리는

90 94 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 프로젝트개요표를사용하여운영ㆍ관리하고있다 ( 표 2-20 참고 ). PDM에는프로젝트구성요소인목표, 활동, 투입과함께프로젝트의외부조건을함께고려하는논리적상관관계 (Logical Framework, Logframe) 가나타남으로써원인과결과, 수단과목적의상호관계를통해일관된운영관리가가능하게된다. 영국, 스웨덴, 덴마크, 네덜란드, 독일, 일본등이이러한 Logical Framework를평가기법으로채택해운용하고있다. 프로젝트 / 프로그램요약 성과지표 지표입수방법 외부조건 전체목표 - 사업 / 프로그램의 - 지표를얻기위한 달성도를측정하는 자료입수원과 기준 방법 - 사업 / 프로그램이기간내에달성해야할목표 직접목적 - 전체목표를달성하기위한중간목표 표 로그프레임의기본적구조 - 각사업의달성도를측정하는기준 - 지표를얻기위한자료입수원과방법 - 사업 / 프로그램효과의지속성을위해필요한조건 - 전체목표를달성하기위해직접목적외에필요한조건 성과물 - 활동의성과물 - 활동으로얻어지는구체적성과물 - 성과물을확인할수있는지표 - 활동결과물의지속성유지조건 활동투입 - 직접목적을실현하기 - 좌측의활동을실시하기위해필요한위한구체적활동및인력, 자금, 시설등을명기사업명기 자료 : FASID(2005), p. 26 참고. - 직접목적의달성을위한활동외에필요한조건전제조건 - 프로그램개시전에만족해야할조건 이들국가는계획단계에서워크숍방식으로이해관계자들의참여를통해참가 형계획 (Participatory Planning) 을추진하고, 이를기반으로모니터링과평가를수 행하는 PDM 을중심으로한 PCM 이이루어지게된다. 이러한 PCM 기법은효율

91 제 2 장국제개발협력의최근쟁점과이슈 95 적인프로젝트관리, 투명성의확보, 경험의공유, 수원국과이해관계자간의의사소통을촉진할수있기때문에원조사업전과정을일관되고효율적으로관리할수있게한다. 반면에정책평가및프로그램평가에서평가기준은국제적으로확립되어있지않다. 개별사업평가에활용되고있는 PCM 기법을거시적평가에직접적용하는것은곤란하기때문에각국은정책, 부문, 프로그램차원에서포괄적이고전략적인접근법 (Strategic Approach) 을통해평가대상의범위확대에따른적정평가기준설정및평기기법개발에많은노력을기울이고있다. 특히일본은로그프레임을토대로 LEAD(Log-frame Evaluation Application Design) 방식의정책및프로그램기법을개발하여정책및프로그램평가시적용할수있는로그프레임을활용하여모니터링과평가체제를구축하고있다. 미국의경우성과프레임워크 (Results Framework) 를기반하여성과관리에역점을두면서계획과모니터링을강화하고있고, 캐나다도 RMAFs(Results-based Management and Accountability Frameworks) 을발표하여계획, 실시, 모니터링, 계측, 평가, 결과보고라는일련의관리체계를중시하고있다. 영국, 스웨덴, 덴마크등도결과중심의관리체제를토대로정책및프로그램평가를확대하고있다. 최근에는세계은행의포괄적개발체제 (Comprehensive Development Framework: 이하 CDF), UN의 MDG 등이채택됨에따라개별원조사업을개도국의중장기국가개발목표와빈곤퇴치전략보고서 (PRSP) 에연계시키고자하는경향이확대하고있다. 이에따라원조평가에있어서도정책및프로그램수준의거시적평가에대한관심이높아지고, 원조사업의운영에서결과중심의관리 (RBM) 방식도입이본격화되고있다. 한편 DAC는동료심사 (peer review) 를통해회원국들의원조활동평가체제가전반적으로다음사항을개선해야할것이라고지적하였다. 공정성과독립성, 모니터링및자체평가, 내부에서얻은학습효과 (internal lesson-learning)

92 96 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 와외부에대한책임감 (external accountability) 의조화, 피드백및평가결과를수원국과공유, 수혜자참여확대등을권고하고있다. 특히 DAC는각국이원조평가체제를운영하는데투명성과독립성을최우선과제로삼아야할것이라고조언하고있다. 31) DAC를중심으로한평가체제에대한논의에서최근의특징적인경향은원조국간의조화에초점을맞추고있다는점이다. DAC는 1981년 평가협조그룹 (evaluation correspondent group) 을설치하여평가수단이나평가절차및방법에대한논의를시작한바있고, 이그룹은 2003년에 DAC 개발평가네트워크 로개편되어현재공동으로목표를공유하는복수원조기관의동일한평가활동, 또는한수원국에서이루어지는다수의원조활동에대한종합평가 (aggregate evaluation), 여러공여국이공동으로특정국가에서의단일활동을평가하는공동평가 (joint evaluation) 등에대한활발한논의를추진하고있다. 이처럼종합평가혹은공동평가가늘어나는것은개발프로그램이궁극적으로는 MDG 달성에미치는영향을평가하기위한것이다. 종합평가및공동평가를수행하기위해서는파트너십접근법 (partnership approach) 이유용하고, 공여국원조프로그램과수원국빈곤퇴치전략과의조응 (alignment) 을추구해야하기때문이다. 그러나원조프로그램의공동효과를평가하기위해서는수원국이자체적으로모니터링및평가능력을개선하는것이선행되어야한다. 이러한과정을통해원조활동평가는원조프로그램이밀레니엄개발계획을달성하는방향으로효과적으로진행되고있는지에대해끊임없이피드백을제공해야한다. 31) OECD/DAC(2005) 참고.

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94 98 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 그동안원조혹은원조정책에대한연구는크게수원국의입장에서바라보는시각과공여국의입장에서원조를연구하는두가지로구분될수있다. 개도국에대한인도주의와상호의존주의를이념적기반으로하는선진국의원조체제가실질적인운영에있어서는인도주의적인측면보다는정치ㆍ외교적또는경제적실리를추구해왔다는비판이제기되어왔으며, 이러한이유에서원조정책에대한학술적이고실증적인연구는여러학자들의관심의대상이되어왔다. 우선 ODA 연구의중심이되는논제는원조가개도국의발전과삶의질을향상시키는데실질적인도움을주었는지의여부이다. 1960년대이후선진국의원조와수원국경제발전간의상호연관관계에대한연구는개발경제학자들의핵심적인논쟁의하나로발전되어왔다. ODA가수원국의저축을늘리고투자증가를가능케하며, 이는수원국경제발전의기반을제공한다는원조의경제적효과에대해긍정적인입장을지닌의견과원조와저축, 혹은원조와투자간에는양 (+) 의관계가존재하지않는다는점을실증분석을통해주장하면서원조의효과에대한부정적견해간의논쟁은최근까지도계속되고있다. 또다른원조에대한연구는원조공여국을대상으로하고있으며이들의주요관심사는각국가가어떠한기준으로원조수원국혹은수혜지역을결정하는가하는선택의문제에초점을맞추고있다. 이상주의와신현실주의로양분되는원조수원국의선택에대한문제는원조공여국이수혜대상국을결정함에있어개도국의삶의질을향상시키고절대빈곤을퇴치한다는이상적목표에부합하는선택을하였는지, 혹은원조가자국의정치ㆍ외교혹은경제적목표달성을위한하나의수단으로이용되었는지를실증적분석을통해살펴보고있다. 이러한논쟁의중심은원조의제공과그효과를학술적관점에서살펴보는데한정되어있었지만, 때로는연구결과가원조정책에미친영향이저자의의도와는다른방향으로흐르기도하였다. 대표적인예로세계은행 (World Bank) 의 Burnside

95 제 3 장 ODA 에대한이론적분석과시사점 99 and Dollar(2000) 가 미국경제논평 (American Economic Review) 에기고한논문을들을수있다. Burnside와 Dollar는논문에서 원조와경제성장은견실한금융, 재정및교역정책을가지고있는개발도상국의경우양 (+) 의관계를보이고있으나, 정책적부재가존재하는국가들에서는효과가미약 하다는결론을보여주고있다. 학술적으로이들의논문은원조와경제발전의상관관계를살펴보는데있어 정책 이라는새로운독립변수를이용함으로써향후관련연구의새로운지평을열었다는점에서학문적으로기여한중요한논문으로평가되고있다. 하지만원조와경제성장의관계가견실한재정ㆍ금융및교역정책을가지고있는개도국에서양 (+) 의관계를가진다는이들의결과는절대적논리가아닌연구방법과해석에있어저자의주관적판단에기반하였다는점에서논란의여지가크다고할수있다. 아무튼 Burnside와 Dollar 논문은원조와경제발전의연관관계에대한학문적접근이원조공여국의정책에직접반영되고있는한사례를보여주고있다. 하지만이는연구결과에대한신중한고려의결여혹은정책입안자의임의적인해석으로인해다소왜곡된면이있으며이러한원조관련연구의정책적민감성을고려하였을때, 비록학술적취지에초점을맞춘연구라할지라도연구결과가가져올수있는영향과파장을신중히고려해야할것이다. 본장에서는현재까지진행되어온원조에대한학술적연구결과를포괄적으로정리하고, 원조정책에대한이론적ㆍ실증적연구결과를종합적으로평가해보고자한다. 특히원조와수원국의저축, 투자, 그리고경제발전사이의연관관계에대한기존연구를정리하고, 원조공여국의수원국선택에서의주요결정요인과함께원조규모및원조모형에대한주요논의를검토함으로써원조관련이론적연구의주요쟁점과이슈를정리하고자한다.

96 100 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 1. ODA 의경제적효과 초기발전론자들은수원국이누리게되는원조의경제적효과에대하여매우낙관적인견해를지니고있었다. 이들은원조와경제발전의상관관계를살펴보는데있어원조가수원국의자본을직접적으로증가시키는외생적요인으로파악함으로써, 수원국의총투자와저축의증가는원조와 1대 1의관계가있는것으로인식하였다. 즉, 수원국의원조가 100만달러증가할때, 이국가의총투자와저축은같은액수만큼증가하는것으로파악하였으며이러한초기발전론자들의견해는이들이원조에대해매우낙관적인견해를지닐수있는기반이되었다. 그러나이러한이들의견해는원조가투자나저축이외에소비로도소진될수있다는가능성을배제한것이다. 실제원조의부문별분배상황을살펴보았을때, 개도국으로공여된원조의상당부분이최종소비로소진되고있으며, 투자를위해제공된원조조차도수원국의부패와행정력의공백등으로인해실제투자로이어지는경우가많지않다는사실은초기낙관론자들의주요논거를약화시키는요인으로작용하였다. 이에원조의경제적효과에대한연구는과연원조가수원국의저축이나투자를통해경제발전에어떠한영향을미치고있는가, 혹은원조와경제성장과의관계가실증적으로어떠한관계를가지고있는가를살펴보는데집중되었다. 본장에서는각기다른연구대상과범위를지닌원조의경제적효과에대한기존연구들의이론적배경과실증분석결과에대하여살펴보고자한다. 가. 이론적배경 경제성장률, 국민총생산대비투자를각각 g 와 i 로표기했을때, 일반적으로일

97 제 3 장 ODA 에대한이론적분석과시사점 101 국의경제성장률은식 (3-1) 과같이표기된다. (3-1) 는자본증가분대비총생산량을의미하며, 일반적으로 0.2~0.5 사이의값으로추정되고있다. 여러학자에의한다양한형태의성장모형이제기되어왔으나, 한가지공통되는사항은투자가일국의성장을이끄는주요변수라는점이다. 이러한점에서원조효과에대한연구는원조가투자에미치는효과를분석하는것과일맥상통하는면이있다고이야기할수있다. 반면에원조가경제에영향을미치는경로에대해서는학자들간에차이를보이고있다. 초기의연구에서원조는수원국의투자와저축의순증가를가져오는외생변수로인식되면서원조자체가수원국의경제성장에직접적인영향을끼치는것으로파악되었다. 하지만 1990년대에들어오면서이러한견해에반하는새로운가정이등장하였다. Boone(1996), Lensink and White(1999) 및 Burnside and Dollar(2000) 등은각각의연구에서기본적으로 ODA를수원국의정책에영향을받는내생적변수라고가정하면서원조와수원국의정책, 그리고경제성장간의관계를실증적으로분석하였다. 단순화된개방경제모델에서국민총생산대비투자 i (I/Y) 는식 (3-2) 와같이정의된다. (3-2) 는각각총생산대비총저축과총외자유입을의미한다. 총외자유입을총 생산대비원조 ( ) 와민간외자 ( ) 그리고기타외국자본 ( ) 의합으로나타내면 서식 (3-2) 는다시식 (3-3) 으로나타낼수있다.

98 102 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 (3-3) 민간외자및기타외국자본유입은원조에영향을받지않고독립적으로결정된 다고가정할경우, 즉 치는영향은식 (3-4) 와같이나타낼수있다. 이라가정할때, 원조가수원국의투자에미 (3-4) 원조의경제적효과에대하여연구한초기연구자들은원조와저축간에는양 (+) 의관계가존재한다고가정하였으며, 결과적으로원조는수원국의투자를증가시켜경제성장을가능케한다고보았다. 하지만실제로원조와저축사이에양 (+) 의관계가존재하는가하는문제는아직도논쟁의대상이되고있다. 이론적으로원조가수원국의저축에미치는영향은양 (+) 과음 (-) 양방향성모두를가질수있다. 원조를통한외국자본유입의증가가수원국내의잉여자본을발생시켜저축의증가를일으킬경우둘사이에는양 (+) 의관계가성립하지만, 반대로원조를통한여유자본의생성이소비에대한동기를강하게부여함으로써저축감소로이어질가능성도고려할수있다. 이러한경우둘사이에는음 (-) 의관계를가지게된다. 식 (3-4) 에따르면저축과원조사이에양 (+) 의관계, 혹은음 (-) 의관계를가지지만그값이 -1보다큰경우, 원조는투자증가를유발하여수원국의경제발전에긍정적인영향을가지는것으로볼수있다. 하지만둘사이에 -1 보다작은음 (-) 의관계가있는경우, 원조가투자에미치는긍정적인효과는저축감소로인한부정적인영향에의해상쇄되어결과적으로원조는수원국경제발전

99 제 3 장 ODA 에대한이론적분석과시사점 103 에부정적인영향을미치게된다. 따라서원조효과에대한초기연구는이러한원조와저축사이의관계를규명하거나원조가투자에미치는영향을실증적으로파악하는데역점을두었다. 원조와저축간에는양 (+) 의관계가존재한다는인식은초기연구자들의연구결과에있어핵심적인가정이되었다. 즉원조는저축과투자를증가시키고이는수원국의경제성장으로이어진다는것이원조에찬성하는성장론자들의이론적배경이되었다. 하지만이러한이론적전개는두가지측면에서약점을가지고있다. 첫째로원조찬성론자들의논리는원조가일괄적으로수원국에있어투자로전환된다는가정을기초로하고있다는점이다. 만약원조의일정부분이투자가아닌소비로소진된다면원조의저축에대한한계효과가 -1보다클경우에도원조와경제성장률간에는음 (-) 의관계가존재할수있게된다. 또다른하나는외국자본의유입이원조에영향을받지않는다는가정하에원조가투자에미치는영향을살펴보고있으나, 실제로원조는외국자본의유입에양 (+) 혹은음 (-) 의상관관계를가질수있다. 32) 이와같은초기연구자들의문제를극복하기위해 1990년대들어원조효과에대한새로운연구방향이제시되었다. 이들연구는이전과는달리원조를공여국에의해결정되는외생적변수가아닌수원국의정치ㆍ경제적상황에영향을받는내생적변수로고려하면서비선형모델을이용한실증분석법을제시하고있다. Boone (1996) 과앞에서예로든 Burnside and Dollar(2000) 의연구는이러한새로운주장을반영하여원조가경제성장에미치는영향에대한분석을실시하였으며, 이후이들의연구를재검토하고확장시키는많은연구가뒤따르고있다. 32) 예를들어원조증가가외국투자자들에게정치안정의신호로받아들여질경우, 원조의증가는외국자본유입의증가로이어질수있다. 반대로외국투자자들에게원조증가가수원국의경제적문제악화로인해이를해결하기위한조치로여겨질경우, 외국인투자는줄어들게되며이경우원조와외국인투자사이에는음 (-) 의관계가존재하게된다.

100 104 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 나. 실증분석의주요결과 Hansen and Tarp(2000) 는원조효과에대한기존의실증분석연구를분석대상및방법에따라크게세부류로나누어정리하고있다. Hansen과 Tarp의분류에따르면제1세대에서는원조와경제성장사이의직접적관계보다는원조와수원국저축간의관계를파악함으로써원조가경제성장에미치는영향에대해간접적으로추론해내고있으며, 제2세대는이러한간접적추론보다원조가실질적으로국가경제발전에어떠한영향을미치는가에대한실증적분석을통해직접적으로둘사이의관계를밝히거나혹은투자에미치는영향을살펴보고있다. 마지막으로제3 세대는이전의연구에서외생적변수로간주하던원조를내생적변수로파악하여패널데이터를이용한비선형모델로원조와경제성장간의관계를파악하는최근의실증분석연구들로구성된다. Hansen and Tarp(2000) 는 1960년대부터 1998년까지의총 29개논문 131개회기분석결과를정리하고있다. 33) 본절에서는 Hansen and Tarp(2000) 의분류와정리를기초로이전실증분석연구결과를정리해봄으로써원조효과에대한학술적접근에대한논의를전반적으로검토해보고자한다. Hansen과 Tarp는먼저 131개의회기분석을두그룹으로분류하고있다. 첫번째그룹 ( 그룹 A) 은 OECD DAC의정의에합치하는 원조 를독립변수로사용한회기분석의결과로 131개의국가횡단면회기분석중에서 104개가그룹 A에속하고있다. 또다른그룹 ( 그룹 B) 은수원국의외국자본이동에있어원조를따로분류할수없는경우총외국자본의유입을원조의대리변수로사용하여결과를유추해낸경우로서그룹 A의 104개를제외한 27개회기분석결과가그룹 B로분류된다. 33) Hansen and Tarp(2000) 분석에서고려된 29 개논문은 [ 부록 2] 참고.

101 제 3 장 ODA 에대한이론적분석과시사점 105 [ 표 3-1] 에서는원조와수원국저축과의상관관계를고찰하는제1세대로분류된실증분석총 41개의회기분석결과에대해정리하고있다. 원조와저축과의상관관계를연구하는데있어초기연구자들은둘사이의관계를식 (3-5) 와같이가정하고있다. (3-5) 는총생산대비원조를의미하며, 는한계저축률을, 그리고 는총생산대비원조가수원국의저축률에미치는효과를나타내고있다. 국가횡단면회기분석을통한실증분석에서, [ 표 3-1] 의첫번째열에서보이듯이, 총 41개의실증분석가운데오직하나만이둘사이에양 (+) 의관계가있음을보여주고있다. 즉, 이것은원조가수원국의저축을증가시킨다는, 혹은저축과원조사이에 1대 1의대응관계가존재한다는초기성장론자들의주장이실증적으로유효하지못하였으며, 둘사이의관계가 0에수렴하거나오히려음 (-) 의관계가존재한다는것을의미한다. 둘사이에 1대 1의양 (+) 의관계, 즉 =1이라는주장이원조효과를논하는데있어극단적낙관론이라면이와반대로 가 -1보다작다는주장은원조효과에대한극단적비관론으로볼수있다. 가 -1보다작은경우원조의증가는투자의감소로이어져결국수원국경제성장에부정적요인으로작용할수있게된다. Hansen and Tarp(2000) 는 41개의회기분석결과가운데 39개결과에대하여 이라는귀무가설에대하여검증을시도하였으며, 그결과 [ 표 3-1] 의두번째열에정리되어있듯이총 39개의검증가운데하나만이 가 -1보다작다는결론을내릴수있었다. 따라서이전의연구결과를종합해보면, 원조효과의극단적낙관론이나비관론모두가실증적으로검증될수없으며원조가수원국의저축을

102 106 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 증가시킴으로써경제발전을도모할수있다는주장은설득력이떨어진다는결론을 내릴수있다. 표 3-1. 원조와저축에관한귀무가설검증결과 그룹 A 그룹 B (-) 0 (+) 총계 (-) 0 (+) 총계 저축 (A) 저축 (B) 주 : 첫번째와두번째열에서모두귀무가설은 5% 의검증범위에서의양측검증함. 또한두번째열에서의귀무가설은 로 (-), 0, (+) 는각각,, 으로대치됨. 자료 : Hansen and Tarp (2000) 에서인용. 이와는달리 Papanek(1973), Hosley, Hudson and Horrell(1987, 1992) 등은원조효과에대한논의는저축에미치는원조의효과를통해살펴보기보다는원조가투자를통해혹은경제성장에미치는효과를직접적으로분석해야한다고주장한다. 투자재원조달에있어저축과원조그리고외국자본유입을따로구분하여고려하는이들의주장은이후연구의이정표가되었으며각각의연구는투자를아래식 (3-6) 과같이저축, 원조, 외국자본에대한함수로표시하면서원조가투자에미치는영향혹은경제발전에미치는효과를분석하였다. (3-6) 식 (3-6) 을추정함에있어기존연구에서는투자를저축과원조그리고외국투 자의선형관계로일반화하여아래의식 (3-7) 과같이가정하였다.

103 제 3 장 ODA 에대한이론적분석과시사점 107 (3-7) 여기서 는투자에미치는각변수의영향을의미하며, 각각 로표기될수있다. 식 (3-7) 에기초한원조가수원국의투자에 미치는영향을도출한실증분석결과는 [ 표 3-1] 의첫번째열에정리되어있다. 기존의실증분석결과중, 오직 1 개만이둘사이에양 (+) 의관계를검증하는데 실패하였으며나머지 17 개연구결과는모두양 (+) 의관계가있음을보여주고있 다. 34) 또다른실증분석으로는원조와투자사이의관계를통해원조가경제성장에미 치는영향을간접적으로살펴보기보다는원조와경제발전사이의관계를직접규 명하려고시도하고있다. 이들은위의식 (3-7) 과식 (3-1) 을결합하여경제성장과 저축, 투자, 그리고원조사이의관계를아래식 (3-8) 과같이도출하였다. (3-8) 지난 30년간여러논문을통해식 (3-8) 의추정식을검증하는연구가이루어졌으며, [ 표 3-2] 의두번째열은기존의 72개연구결과를정리하고있다. 원조가경제성장에미치는영향을분석한총 72개의연구결과중, 둘사이에양 (+) 의관계가있음을검증하고있는결과는 40개로약 56% 에불과하며, 음 (-) 의관계가있음을보여주는결과도하나발견할수있다. 식 (3-1) 의양변을원조 ( ) 로미분하여식 (3-9) 를얻을수있다. 34) 원조와투자가양의관계를가진다는귀무가설을부정한논문은 Massell, Pearson and Fitch (1972) 의연구결과이며이들의연구는 1970 년이전의자료를대상으로투자와원조사이의관계를살펴보았으나분석결과로나온계수가통계적유의성을가지는데실패하였다.

104 108 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 (3-9) 기존의연구를종합해보면, 원조가수원국투자를늘리는데에는기여하지만, 이러한투자증가가경제발전과밀접하게연관된것은아니라는다소역설적인결론을도출하고있다. 즉, 식 (3-9) 의우변이양 (+) 의값을가지게된다는사실에대해서는많은연구가실증적으로뒷받침하고있으나, 좌변또한양 (+) 의값을가지게될것인가하는문제에있어서는다소회의적인결과를가지게된다. Mosley, Hudson and Horrell(1992) 은이러한현상을 미ㆍ거시적역설 (micro-macro Paradox) 이라고이야기하며원조가경제성장을이끌지못한다고주장하였다. 이에최근연구는이전의연구와는다른새로운접근방법을이용하여원조의경제적효과를살펴보고있다. 표 3-2. 원조와저축에관한귀무가설검증결과 그룹 A 그룹 B (-) 0 (+) 총계 (-) 0 (+) 총계 투자 경제성장 주 : 귀무가설은 5% 검증범위에서양측검증. 자료 : Hansen and Tarp(2000) 에서인용. 실증분석에서 Boone(1996) 은원조효과에대한접근방법에대해획기적인방향을제시하였다. Boone은원조가수원국의성장을위한투자와저축사이의차이를채워주는역할을한다는기존연구에서의가정은저개발국으로유입되는원조가투자유동성제한이나투자에대한동기를동반하지않은경우유의하지않다고주장하였다. 특히그는수원국이자국의빈곤이미래에보다많은원조를유발시키는요인이라고생각하는경우, 수원국의도덕적해이를불러일으켜원조가수원국

105 제 3 장 ODA 에대한이론적분석과시사점 109 의투자동기를악화시키는요인으로작용할수있다고주장하였다. Boone은논문에서이러한경우에원조는수원국에서투자보다는소비를위한재정충당으로이용된다는실증적분석결과를제시하였다. 이러한 Boone의결과는이후많은연구에영향을미치고있으며원조를내생적변수로파악하면서패널데이터를이용한비선형모델을이용하여원조효과를바라본다는점에서기존의연구들과차이를보이고있다. [ 표 3-3] 은최근원조효과에대한회기분석결과를정리하고있다. Hadjimichael et al.(1995, 이하 H), Durbarry et al.(1998, 이하 D), Burnside and Dollar(2000, 이하 B&D), 그리고 Hansen and Tarp(2001, 이하 H&T) 의각각의연구는많은이론적인부문을공유하면서도실증분석의정책적변수를선택함에있어서는각각의차이를보이고있다. 이들도비선형모델의이용 (H, D, H&T), 개인및정부투자 (H), 무역조건 (H, D), 정부소비 (B&D, H&T), 재정적자 (H, D, B&D), 기구의우수성 (Institutional quality, B&D) 등다양한변수를이용하여수원국의다양한경제정책이경제성장에미치는영향을설명하였다. 원조효과와관련해서 Hadjimichael et al., Durbarry et al. 과 Hansen and Tarp의연구는원조와수원국의경제성장사이에양 (+) 의관계가존재한다는점을보여주고있는반면, Burnside and Dollar 는원조효과는원조그자체보다는원조와수원국정책의상호관계에의존하고있다고주장하였으며, Burnside and Dollar의연구결과는이후많은원조관련정책에인용되었다. 실제로 Burnside and Dollar(2000) 의연구결과는당시미국부시정권의원조정책을합리화하기위한수단으로이용되어, 각종미디어와국제기구에의해인용되면서논문에서사용된분석방법이나가정에대한신중한비판이나제고없이원조와관련한정책에직접적인영향을미치는결과를낳게된다. 2002년 3월멕시코몬테레이 (Monterrey) 에서개최된 UN 회의에서외국원조의효과에대한논의가

106 110 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 한창일때당시세계은행총재이던올팬손 (James Wolfenshon) 은수원국의부정ㆍ부패, 부당한정책, 미약한통치력등은원조의비효율성을부추기는요인이며원조공여국은바람직한통치체제를보유한국가들이더욱많은원조를받도록차별적배분을강화해야한다고주장하였다. 또한미국부시대통령은미국이 50억달 표 3-3. 원조효과에대한회기분석결과 Hadjimichael et al. (1995) Durbarry et al. (1998) Burnside & Dollar (2000) Hansen & Tarp (2001) Aid 0.098** 0.101** ** Aid_square ** ** ** Aid Policy 0.32* Private Inv Gov't Inv ** Domestic saving 0.064** Private net inflows 0.237** Other Inflows Human capital 0.161** Population growth rate ** Terms of trade 0.029** 0.090** Real effective exchange rate ** Openness 1.46** 0.027** Inflation ** ** -1.16** ** Budget deficit ** ** Gov't consumption ** Financial depth ** Institutional quality 0.69** Initial GDP per capita ** Sample period Countries/Periods 31/6 58/4 56/6 56/5 Observations R-square 자료 : Hansen and Tarp(2000) 의 [Table 3] 에서재인용함.

107 제 3 장 ODA 에대한이론적분석과시사점 111 러규모의해외원조를추가증액한다고발표하는자리에서 미국은개방적시장구조와유지가능한예산정책, 그리고국민들이자유롭게소규모사업을운영할수있는국가들에원조제공을우선고려하겠다 고밝힌바있다. 실제로 2002년 11 월, 50억달러의해외원조추가증액을실행함에있어국가 / 기구를평가하는 16개기준을제정하고이를원조자금수혜의기준으로사용한다는지침을마련하여발표하였다. 미행정부의설명에따르면이러한평가기준을마련하여원조배분의가이드라인으로사용한다는아이디어는 경제발전기금은수원국의건실한정책과결합되어운영될경우에만성공적인결과를가질수있다 는 Burnside and Dollar의연구결과에바탕을두고있다는것이다. 35) 그럼에도불구하고, 이들의연구는원조와저축ㆍ투자, 혹은원조와경제성장사이의직접적인인과관계를파악하는기존의연구를한단계넘어서는것으로수원국의경제정책과경제적특수성이원조와결합되었을때이들요인과경제성장과의상관관계를고찰함으로써보다세밀한원조효과의분석을가능케하였다. 2. 원조배분의결정요인 가. 기존연구에대한평가 앞절에서살펴본바와같이공적개발원조의거시경제적효과에대해서많은연 구는원조와경제성장사이에양 (+) 의관계가있다는점을보여주었다. 특히몇몇 연구는원조의효과가수원국의정치적요인이나견실한교역정책과더불어효과 35) William Easterly (2003) 에서인용.

108 112 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 가나타난다고주장함으로써원조공여국이이러한요인을원조배분에있어고려의대상으로수용하여수원국의정치적, 사회적통치양식에압력을가할수있도록하는계기를마련하기도하였다. 원조의경제적효과와더불어원조제공국의원조배분에대한문제는많은학자들사이에관심의대상이되어왔으며국가별ㆍ지역별원조배분의결정요인에대한분석과연구가진행되었다. 크게는자국의경제적이익과정치적전략, 그리고인도주의정신이선진국원조의동기가되고있으며, 보다세밀하게는원조공여국과수원국간의교역증진, 직접투자, 국제사회에서의제공국의이미지향상, 국가안보, 그리고수원국의인권및민주주의정착등이공여국과수원국간의원조를결정하는주요요인으로인식되었다. 이와같이초기의원조는공여국의경제적이익이나정치적이해관계가중요한원조배분의결정요인으로작용하였다는것이많은연구들에서언급되고있다. 예를들어미국이 1940년대와 1950년대에개발도상국이나저개발국에지원한원조가구소련의팽창주의정책에대응하기위한수단으로이용되었다는점이나전후일본의동남아시아에대한원조가자국의교역과투자를향상시키기위한중요한수단으로이용되었다는사실은부정하기어려운사실로받아들여진다. 하지만최근들어국가적이해관계를앞세운 ODA 정책추진에대한비판이확대되고, MDG와같은국제사회의발의, 그리고 2001년 WTO회의에서의도하선언 (Doha ministrial declaration of the WTO) 등은저개발국에대한원조증가와더불어선진국의기존원조정책에대한수정을유발하였다. 본절에서는이러한원조결정요인에대한이론적배경과실증분석을기존의연구를중심으로살펴보고자한다. 특히세계제2차대전이후원조수원국에서오늘날최대원조제공국이된일본원조배분의결정요인과시간의진행에따른정책적변화에대해자세히살펴보고자한다.

109 제 3 장 ODA 에대한이론적분석과시사점 113 원조결정요인에대한이론적배경을살펴보면, 크게원조공여의목적에따라이상주의적접근법 (Idealist Explanations) 과신현실주의접근법 (Neorealist Explanation) 으로구분되고있다. 또는원조의필요에따라수원국의필요 (Recipient Need, RN) 와공여국의이해 (Donor Interest, DI) 를원조결정요인으로고려하는방법이있다. 하지만두방법이서로다른접근법을제시한다기보다는서로유사한내용에대하여상호보완적인성격을가지고있다. 먼저이상주의자들은원조가국제협력에기초한인도주의실현에목적을둔외국에대한경제정책이라고주장하고있다 (Kegley, 1993). 이들의주장에따르면공여국의원조는수원국의경제발전과인권향상을목적으로 빈곤퇴치 를실현하기위한수단으로이용되고있다고보고있다. 따라서원조공여국의 ODA와수원국의 빈곤 간에는양 (+) 의관계가존재한다는것이이상주의적원조결정론자들의시각이며수원국에대한 ODA공여는정치적자유화와인권향상에노력하는국가에더많이공여되는반면, 반민주화혹은인권을억압하는정권을가지고있는국가에대해서는줄어드는결과를가져온다고주장하였다. 하지만이러한이상주의적접근법과는달리신현실주의자들은원조도결국은자국의경제적이해관계를관철시키기위한하나의도구에불과하며수원국과공여국간의교역관계, FDI의규모혹은수원국의인구등에의해결정된다고보았다. 특히 2차세계대전이후미국과구소련을중심으로한냉전체제에서미국과의공조가국가안보의상당부분을보장받을수있었던일본의경우가대표적인사례이다. 즉, 일본이원조를자국의수출및산업경쟁력증대나안정적인자원공급을위해이용했다는주장은그동안일본의원조가다른선진국으로부터비판의대상이되는주요원인으로작용하였다. 이와는달리, McKinlay and Litte(1977, 1979) 와 McKinlay(1978) 는수원국의필요 (Recipient Need, RN) 와공여국의이해 (Donor Interst, DI) 에기초해원조배

110 114 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 분의결정요인을분석하였다. 36) 이들의연구는 1970년대부터오늘날에이르기까지원조배분에대한실증분석연구의근간을이루고있다. RN-DI 모델은일국의원조는 RN과 DI에의해결정되는것으로바라보면서다음과같은식 (3-10) 을가정하고있다. (3-10) 여기서 는수원국 i의원조를나타내며 는각각수원국 i와관련한수원국의필요와공여국의이해를나타내는변수들의 vector를의미한다. 초기의연구는이러한 RN-DI에대하여 수원국의필요 를설명변수로하는모델과 공여국의이해 를설명변수로하여원조의결정요인을살펴보는모델을분리하여추정을실시하였다. 즉, 수원국의필요 를설명변수로하는모델의경우원조는인도주의에서기인하여수원국에요구되는필요에의해결정된다는이상주의적접근법을의미한다. 반면에후자의경우에는원조는단순히공여국의정치적, 경제적그리고전략적이해관계에의존하는매우실용주의적이면서현실적인수단으로이용된다는신현실주의시각을반영하고있다. 각각의모델은아래의식 (3-11) 과식 (3-12) 와같이정리될수있다. (3-11) (3-12) 36) 수원국의필요와공여국의이해에따른원조배분의결정요인을파악하는이들의모델은흔히 RN-DI 모델로일컬어진다.

111 제 3 장 ODA 에대한이론적분석과시사점 115 실증분석에있어수원국의필요를나타내는설명변수로는 1인당 GDP, 1인당 GNP/GDP, 유아사망률, 정치적자유화정도등이이용되고있으며공여국의이해와관련한변수로는공여국과의교역, FDI, 공여국에대한부채의정도등의자료가인용되어이용되고있다. 하지만이러한변수들은각연구에서연구자의연구목표나자료접근의용이성등에따라다양한대리변수들이이용되고있다. 최근들어 RN-DI 모델의설명에있어수원국의필요와공여국의이해가동시에원조의결정요인으로작용한다는주장이제시되었고, McGillivray(2003) 는이러한두가지의실증분석모델을하나로통합하는식 (3-13) 과같은모델을통한연구를제시하였다. (3-13) 원조배분의결정요인에대한이론적배경은원조효과에대한연구와는달리실증분석을염두에둔모델을정성적으로설명하는수준에머무르고있다. 다만실증분석에있어다양한계량분석의기법을이용하고설명변수에대한대리변수를사용하여원조의결정요인을분석하는데더욱초점이맞춰지고있다. 나. 실증분석의주요결과 원조배분의결정요인에대한연구는 1950년대부터많은학자들의꾸준한관심이되어왔다. 1970년대후반, McKinlay와 Little의 RN-DI 모델이소개된후, 동모델을기초로한많은연구들이제시되었다. 본절에서는이러한각국가의원조배분에대한주요연구들의실증분석결과를살펴보고자한다. 먼저 RN-DI 모델을이용한최초의시도는이미언급한바와같이 McKinlay와

112 116 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 Little의 1977년논문에서찾을수있다. 동논문은미국의 1960년에서 1970년까지의원조배분에대한행태를고찰하면서같은기간동안미국의원조배분의결정은인도주의원칙이나빈곤퇴치같은이상주의적요인이아닌국가안보와같은정치적요인이중요하게작용하였다고결론짓고있다. 또한 Maizels and Nissanke(1984) 는 McKinlay와 Little과유사한모델을사용하여 1969~70년, 1978~80년기간의미국, 프랑스, 독일, 일본, 영국과같은주요원조공여국의원조배분의결정요인을살펴보았다. 이들의연구결과에따르면양자간의원조에있어서는다분히공여국의이해가중요한결정요인으로작용한반면, 국제기구를통한원조사업과같은다자간원조에있어서는수원국의필요가반영되고있음을보여주고있다. Shishido and Minato(1994) 는 G7 국가들의양자간그리고 G7 집합체로서의 ODA와관련한행태를살펴보았다. 이들의결과에따르면각국가들은국제안보, 정책목표간의충돌, 중립성, 교역관계, 인본주의등의시점에서 ODA를집행하는데있어차이점을보여주고있으며일본, 독일, 프랑스, 그리고이태리의경우 ODA 실행에있어역동적인특징이두드러지게나타난다고분석하고있다. Gounder(1994) 는 1985~92년기간의양자간원조사업을관찰하면서기존의연구와는달리호주의경우수원국의필요와공여국의이해가모두원조배분에있어중요한결정요인으로작용하고있다고주장하였다. 또한 Gounder and Sen (1999) 의연구에서도 1970~71년과 1995~96년의호주의對인도네시아원조를살펴보면서수원국의필요와공여국의이해가모두중요한결정요인으로작용한다는 Gounder과유사한결론을내리고있다. 하지만 Gounder와 Sen은일반적으로두가지요인이모두작용하지만수원국 ( 인도네시아 ) 의필요 (need) 에의한결정이공여국 ( 호주 ) 의이익을압도하고있다는결론을보여주고있다. Neumayer(2003) 은 4개의지역개발은행 (Regional Multilateral Development

113 제 3 장 ODA 에대한이론적분석과시사점 117 저자 / 분석기간 McKinlay and Little (1977, 79) 1960~1970 Maizels and Nissanke (1984) 1969~70, 1978~80 McGillvray and Oczkowski (1992) 1980~87 Gounder (1994) 1970~89 Shishido and Minato (1994) 1970~89 Gounder and Sen (1999) Arvin and Crewes (2000) 1973~95 미국 ODA 공여국 미국, 프랑스, 독일, 일본, 영국, 다자간원조 영국 호주 G7 국가 ; 일본, 미국, 캐나다, 영국, 프랑스, 독일, 이태리 호주 독일 표 3-4. ODA 배분에관한주요연구결과 설명변수 RN: 1 인당 GDP, 1 인당칼로리소비, 인구 10 만명당의사수, 국제유동성의크기, 실질성장률, 국내누적자본 DI: 발전, 해외경제, 안보, 정치, 정치적안정성, 민주주의 RN: 인구, 1 인당 GDP, PQLI, GNP 성장률, BOP DI: 정치, 안보, 투자, 교역 1 인당 PNP, 인구, LDC 및신흥개발도상국 Dummy 변수 RN: 생활수준, 인구, 1 인당 GDP 성장률, BOP 적자폭 전체 ODA: 명목 GDP, 경상수지, 환율, 방위지출, 사회보장지출양자간 ODA: 인구, 1 인당 GNP, 제조업수출, 주요수입품 RN: 1 인당 GNP, BOP 적자폭, 인구, 1 인당원조의시차 (time lag) DI: 1 인당군사원조, 호주의對인도네시아투자및수출 1 인당 GNP, 인구, 독일의수원국에대한수출, 기득권계층, 국가 Dummy 주요시사점 외국의정책적시각이주요한결정요인으로작용함 양자간원조의경우 DI 모델로설명되며, 다자간원조는수원국의필요가주요결정요인으로작용함 영국양자간원조배분은인본주의적배려와수원국의정치, 경제적요인이작용함 RN 와 DI 가모두호주의원조결정요인으로작용함 공여국간에원조결정요인은각국가별로많은차이를보임. 독일, 일본, 프랑스, 이태리는 ODA 실행에있어매우역동적인성장을이루고있음 RN 요인이 DI에비해원조배분을결정하는데있어주도적요인으로작용함인구규모에대하여편향적인경향이있으나중간소득에대한 bias가있다는사실을증명하는데에는실패함

114 118 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 표 3-4. 계속 저자 / 분석기간 Berthelemy and Tichit (2002) 1980~99 Neumayer (2003) 1983~97 McGillvary (2003) ODA 공여국 22 개 OECD DAC 의공여국 4 개지역개발은행과 3 개국제기구 미국 설명변수 실질 1 인당 GDP, 인구, 성장률, FDI, 영아사망률, 기타수원국의총원조, 인권및정치적자유도, 양자간교역, 그리고식민지 Dummy 자료 : Cooray and Shahiduzzaman (2004) 에서인용. 인구, 1 인당 GDP, 정치적자유도, 군사비지출, 무기수입, PQLI, 부패정도, 식민지 Dummy 1 인당 GNP, 인구, 영아사망률, 소득증가율, 미국의수원국에대한수출, 미국의수원국에대한무기 tranasfer, 특별한관계 (special relation) Dummy 주요시사점 1990 년이래로공여국의원조는수원국의경제정책성과와비례하는경향이있음. 또한냉전종식으로인해이전식민지에대한편향적결정은줄어들고있음 대부분의지역개발은행원조는수원국의필요에의해집행됨. 국제기구의경우는 human development 가고려되고있음 냉전기간중, 원조결정에있어 발전 이라는요인이이전의논문과는달리매우크게작용함 Bank) 과 3개의국제기관들이실시하는원조사업에있어서의원조배분결정요인에대하여연구하였다. 37) 1인당 GDP, 인구등기존의설명변수들과더불어정치적자유도, 정치적권리와시민권을나타내는지표, 부패정도등많은정책변수들을고려한 Neumayer의연구에서 4개개발은행의원조는경제적요인에주로영향을받고있으며 3개의국제기구중 UNDP만이 human development 가중요한 37) 4 개의지역개발은행은 African Development Bank, Caribbean Development Bank, Asian Development Bank, Inter-American Development Bank 를포함하고있으며 3 개의국제기구는 United Nations Development Programme(UNDP), United Nations Children s Fund(UNICEF) 와 United Nations Regular Programme of Technical Assistance(UNTA) 를대상으로하고있음.

115 제 3 장 ODA 에대한이론적분석과시사점 119 결정요인으로작용하고있는것으로나타났다. 특히국제기구들의경우서구사회와지정학적으로멀리떨어져있는국가에대하여많은원조를제공하는편향적결정요인이작용하는것으로나타났으며아프리카개발은행을제외한다른모든공여주체들은인구에대한편기 (bias) 를보이고있는것으로파악되었다. 위에서언급된연구들을포함한원조배분과관련한주요논문들은 [ 표 3-4] 에정리되어있다. 다. 일본에대한사례분석 일본이세계원조사업의주요공여국으로등장하면서일본의원조배분을결정하는요인에대한연구도많은학자들에게관심의대상이되고있다. 이와관련한최근두편의연구로 Cooray와 Shahiduzaman(2004) 의일본 ODA 결정요인에대한계량경제학적분석과 Tuman, Emmert and Sterken(2001) 의연구를들을수있다. 먼저 Cooray와 Shahiduzaman은일본 ODA 결정요인을 1981~2001년기간에실행된일본 ODA사업을대상으로살펴보고있다. 동연구에서는 ODA를 1인당실질 GDP와인구, 일본의수원국에대한수출입, 거리, 자유화정도, 유아사망률, 개방및자유화정도에대한함수로가정하면서전세계를대상으로한일본 ODA의결정요인을분석하고있다. 한편 Tuman, Emmert 그리고 Sterken의연구에서는 1인당 GDP, 인권남용등의이상주의적설명변수와인구, 1인당수출입, 1 인당 FDI와같은신현실주의적변수와더불어미국과의관계를고려한설명변수로미국의 ODA, 주변공산국가에의한공격횟수등을추가하여라틴아메리카지역에대한일본 ODA의결정요인을살펴보고있다. 먼저 [ 표 3-5] 는 Cooray와 Shahiduzaman의연구결과를보여주고있다. Cooray 와 Shahiduzaman은연구에서 1인당실질 GDP와인구에대한비선형가능성을고려하고있으며수원국의개방도를포함하는경우와그렇지않은경우를구분하

116 120 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 여분석하고있다. 이들의결과에따르면, 일본의원조배분은 1인당 GDP, 인구, 수원국과의수출입, 거리, 그리고자유화정도와밀접한연관이있다는것을보여주고있다. 일본의원조가수원국에대한수출과수입에대하여양 (+) 의관계를가지고있다는점은일본이원조배분을결정함에있어자국의이해관계를반영하고있다는점을암시한다. 또한수원국과일본과의 거리 가서로음 (-) 의관계를가지게된점은일본의 ODA가일본과근거리에있는아시아국가들, 특히동남아국가에집중되었다는점에서기인하는것으로이또한자국의이해관계를반영한결과라하겠다. 이와는반대로개방화정도와일본의원조사이에음 (-) 의관계가존재한다는사실은일본이원조를결정함에있어수원국이국내실정을고려하여자유화가뒤진국가에대한적극적인지원을통해이러한점을개선해나가려는의도 표 3-5. 일본의 ODA 결정요인 (1981~2001 년 ) 변수 모형 1 모형 2 1인당실질 GDP 3.228*** 2.767*** 1인당실질 (GDP)_ *** *** 인구 0.617*** 0.583*** ( 인구 )_ *** *** 일본의수출 0.064* 0.123*** 일본으로의수입 0.078*** 0.098*** 거리 *** *** 자유화 *** *** IMR 개방도 Const R_ 주 : ***, **, * 은각각 1%, 5%, 10% 유의수준을의미함. 자료 : Cooray와 Shahiduzaman(2004)

117 제 3 장 ODA 에대한이론적분석과시사점 121 를반영하는것으로이상주의시각이원조배분결정에있어중요한요인으로작용하고있다는것을의미한다. 그러나유아사망률이나개방화가일본원조의결정요인으로중요하게작용하지않는다는점을고려했을때, Cooray와 Shahiduzaman 의연구결과는분석기간중의일본의원조가수원국의정치적상황같은이상주의적요인이나자국의이해관계역시중요한요인으로작용하는신현실주의적시각을동시에반영하고있기는하지만, 경제적인이해관계가다소우세하게작용하고있다는점을보여준다. 일본의전체양자 ODA 배분에있어서의결정요인을살펴본 Cooray와 Shahiduzaman의연구와는달리 Tuman, Emmert 그리고 Sterken은일본이라틴아메리카에제공한원조에대한결정요인을살펴보았다. 일본의원조가주로아시아지역에집중된현상을보이고있기는하지만, 라틴아메리카지역에서의원조규모도미국에이어 2위를차지하고있으며 ODA 규모도지속적으로증가추세를보이고있다. 또한일본의아시아지역에대한원조가주로경제적인요인에의하여영향을받는반면, 라틴아메리카에대한일본의원조는미국과의관계가중요한결정요인이될수있다는점에서관심의대상이되고있다. 논문은 1979년에서 1993년기간의일본이라틴아메리카에공여한 ODA를살펴보고있으며이상주의적시각을반영하는변수로 1인당실질 GDP와 Polity III-U 데이터를이용한정치자유화지수와인권이이용되었으며일본의신현실주의적관점에서일본의수원국에대한경제적이해관계를살펴보는변수로수출입, FDI, 일본에대한채무가실증분석에서사용되었다. 또한일본과미국사이의전략적이해관계가원조결정요인으로작용하였는지를살펴보기위해미국의 ODA, 공산정권에의한침략, 그리고이러한침략으로인한사망자수, 경제조정등미국의관심사를반영하고있는설명변수를포함하였다. 이러한 Tuman, Emmert 그리고 Sterken(2001) 의연구결과는 [ 표 3-6] 에정리되어있다.

118 122 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 표 3-6. 라틴아메리카지역에서의일본 ODA 결정요인 Independent Variables Idealism Real GDP per capita (t-1) ** Regime (t-1) 0.02 Human Rights Abuses (t-1) Neorealism: Japan's Economic Interests Population (t-1) 0.09* Exports per capita (t-1) Imports per capita (t-1) FDI per capita (t-1) 0.05 Debt per capita (t-1) 0.18** Neorealism: U.S. Security and Economic Interests U.S. ODA per capita (t-1) Revolution Deaths (t-1) 0.01 Attacks from Leftist Neighbor (t-1) 0.10 Adjustment Period Post-Adjustment Period Controla Variables ODA (t-1) 0.66** Year 0.49 Intercept R_square 0.70 주 : **, * 은각각 1%, 5% 유의수준을의미함. 자료 : Tuman, Emmert 그리고 Sterken (2001) [ 표 3-6] 의결과는일본의라틴아메리카에대한원조가이상주의자들의주장을어느정도반영하고있다는점을보여주고있다. 일본의원조와 1인당실질 GDP 간에는음 (-) 의관계가존재하며 1% 유의수준내에서수렴하고있는반면에 Regime이나 Human Right Abuse와같은요인에대해서는통계적유의성을찾을

119 제 3 장 ODA 에대한이론적분석과시사점 123 수없는것으로나타나고있다. 이는일본의라틴아메리카에대한원조는수원국의경제적필요에보다많은관심을가지고있다는것을함의한다. 신이상주의적시각을반영한고있는변수들에있어서는인구와일본에대한 1 인당채무액이통계적유의성을가지고있다. 즉, 일본의 ODA는이상주의적시각뿐만아니라일본의이해관계도반영되고있다는점을의미한다. 또한예상과는달리미국의이해관계를반영하는변수들은일본의원조를결정하는데있어중요성을가지고있지않는것으로나타났다. 마지막으로조절변수로이용된이전시기의원조는당해연도의 ODA와양 (+) 의관계가있는것으로나타났으며이는원조의지급에있어서로상관관계가존재하고있다는점을보여주고있다. 결론적으로 Tuman, Emmert 그리고 Sterken의연구결과는일본의원조가이상주의와신현실주의의시각이모두반영되어결정되고있으며, 라틴아메리카원조사업의양대산맥인미국과일본은서로다른원조정책의목표를실행한다는점을보여주고있다. 위에서언급된연구결과이외에도많은학자들이일본원조사업의결정요인에대한분석을실시하였다. 연구에따라다소차이는있으나우리가보편적으로내릴수있는결론은일본의원조를결정짓는요인은시대의흐름에따라변화하고있으며, 특히최근들어일본의경제적이해관계뿐만아니라수원국의필요를반영하는방향으로전환되고있다는점이다. 즉, 일본원조에대한국제사회의비판은일본원조정책의변화를이끌어냈으며, 이러한변화는원조를배분함에있어이전과는다른새로운요인들을반영하는결과를낳았음을알수있다.

120 124 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 3. 원조모형의결정요인 가. 원조모형에대한주요연구 원조의목적이나규모등에따라각국의원조정책이유형화될수있다면특정한나라는왜그런유형의원조정책을추구하고, 어떤요소들이한나라의원조정책의방향혹은원조모형을결정하는것인가에대한논점은우리의원조정책의방향을결정하는데많은시사점을제공할수있을것이다. 왜냐하면그결정요인이추출되고그요인들과원조정책의방향사이에일정한관계가밝혀지면, 우리도그런결정요인의측면에서우리가어떤특징을지니고있는지를검토하여원조정책의목표나규모, 방향등을가늠해볼수있기때문이다. 공여국의입장에서원조정책의특징을분석한연구도많지않지만, 어느나라가왜그런원조정책이나원조모형을선택하게되었는지에관한연구는더더욱찾기어렵다. 예를들어왜북유럽국가들은인도주의적원조를강조하고일본은경제적이익을중시하는것인가에대한논란이제기되어왔는데, 가장널리알려진사실은대부분의원조공여국이자신들의구식민지국가에원조를집중시킨다는것이다. 즉식민지지배의경험이라는역사적요인이현재의원조정책에큰영향을미친다는사실정도는널리알려져있다. 하지만그이상에대해서는체계적인연구가많지않다. 우선 Hook(1995) 과 Schraeder, Hook, and Taylor(1998) 는미국, 일본, 스웨덴, 프랑스원조정책에대한연구를통해이문제와관련하여비교적다양한설명을제시하고있다. 이들의설명을간략히정리하면다음과같다. 우선미국은최강대국이면서세계질서의관리자라고할수있는데, 냉전체제의핵심적인한축이기도했다. 이러한국제정치체제에서차지하는독특한역할때문에미국은국제질서, 자

121 제 3 장 ODA 에대한이론적분석과시사점 125 본주의체제, 자국안보등의유지를원조정책의핵심적인목표로삼은것이다. 반면경제규모나생산성면에서상당기간동안압도적우위에있었기때문에개도국과의경제관계강화는큰의미가없었다고할수있다. 일본의경우는미국과대조적인데, 일본은안보측면에서는미국의우산아래있었기때문에원조정책을수립하는데있어전략적측면은고려할필요가크지않았다. 대신일본은정치적논란을피해가면서아시아라는지역차원에서지경학적 (geo-economical) 이익을추구하는신중상주의적원조전략을채택하였다. 스웨덴은국내적으로는사회체제내의연대주의 (solidarity) 전통과사회민주주의의전통을강하게갖고있었고, 국제적으로는중위국가 (middle power) 의지위에있었다. 이런특징때문에인도주의적원조를중시하게되고원조대상국가를선택할때도국제적틈새를찾기위해노력했다. 마지막으로프랑스는식민지지배의경험을풍부히갖고있으며, 그들국가와긴밀한경제적관계도유지하고있었다. 따라서자국의경제적이익이프랑스문화의확산과불가분의관계에있다고인식하고, 원조정책이식민지관리와프랑스문화의확대에이바지하도록유도했다. 이처럼 Hook(1995) 등은어느나라에서나원조가국익을강하게추구한다는전제하에, 그나라의국제정치체제내에서의위상이원조의특징을결정하는데매우중요한영향을미친다는점을강조하고있는것이특징이다. 이에비해 Noel and Therien(1995) 은한나라의정치사회적성향이원조정책에결정적인영향을미친다는점을강조하고있다. 즉 한나라내에서제도화된가치나원칙이국가들사이의관계에서도그대로반영된다 는것이그의주장이다. 복지국가적성격이강하고사회민주주의적 (social democratic) 속성이중요시되는나라일수록원조에더적극적이라는것이다. 한마디로원조를소득재분배라는대내적인사회적정의가국제적으로확대된형태라고보는것이다. 그는복지국가적성

122 126 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 격을나타내는사회적이전지출 (social transfer) 의비중과원조액비중사이에상당히강한양의상관관계가있다는점을그근거로제시하고있다. 북유럽국가들은두비중이모두높은반면 38) 미국, 영국, 일본, 스위스등은두비중이모두낮게나타났다. 나아가그는복지국가를다시보수적복지국가, 자유주의적복지국가, 사회민주주의적복지국가의세유형으로나눈다음, 복지제도에사회주의적가치가강하게내포된사회민주주의적복지국가가원조에가장적극적임을밝힌다. 39) 그근거로 Esping-Anderson(1990) 이만든복지제도의사회주의적속성지수와 표 3-7. 사회민주주의적성격과원조규모의상관관계 국가 덴마크노르웨이스웨덴핀란드네덜란드 호주벨기에캐나다독일스위스영국 오스트리아프랑스일본이탈리아미국출처 : Noel and Therien(1995) 사회민주주의적속성지수 GNP 대비원조비중 ( ) ) 1980 년대까지북구국가중핀란드는예외적으로사회적이전지출의비중이낮았다. 39) 복지국가를세가지로유형화한사람은 Esping-Anderson(1990) 인데, Noel and Therien (1995) 은그의연구결과를차용하고있다.

123 제 3 장 ODA 에대한이론적분석과시사점 127 원조비율의순서가 [ 표 3-7] 과같이거의일치한다는점을보이고있다. Noel and Therien(1995) 의연구는국제적차원의정책이라고할수있는원조정책이한사회의대내적특징, 특히역사적혹은제도적으로형성된이념적지향성과밀접히연관되어있다는점을밝혔다는점에서큰의의가있다. 하지만이념적지향성과원조규모간의상관관계에대해서만분석하고, 다른대내적인특성이나원조의다른특징은고려하지않았다는한계를지니고있다. 예를들어한나라경제의구조적특징과원조목적사이의관계에대해서는설명하고있지않다. 나. 정책적시사점 원조목적별원조유형의결정요인에대한연구는아니지만, 원조유형의핵심적구성요소중의하나라고할수있는원조규모혹은원조의적극성 (aid effort) 을결정하는요인이무엇인지에대한포괄적이고엄밀한연구가최근에발표되었다. Round and Odedokun(2004) 은각국의국민소득 (GNI) 대비원조의비율이각국의어떠한특징에의해결정되는지를확인하기위해 22개국의 30년간패널자료를이용하여통계분석을하였다. 이들의연구가원조모형전반의결정요인을분석한것은아니지만, 수원국의입장에서원조효과성을분석하거나공여국의입장에서국별원조배분의결정요인을주로분석해왔던기존의연구와는달리공여국의원조정책결정요인을처음으로분석했다는점에서큰의미를갖는다. 그리고이연구는구체적으로각국의어떤경제적, 사회적, 정치적특징이원조규모를제외한원조모형의다른구성요소에도영향을미칠수있는지를추론할수있는단서를제공한다. 이런점에서우리의원조모형을수립할때우리가어떤특징을고려해야하는지에대한시사점을제공한다고할수있다. 이들의분석방법과결과를간략히정리하면다음과같다. 이들은원조규모의결

124 128 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 경제적요인 정치적요인 표 3-8. 원조규모결정요인별영향에대한분석결과 설명변수지표분석결과유의성 소득수준 1인당 GDP 소득수준높을수록원조비율증가 높음 인구규모 총인구 인구많을수록원조비율감소 높음 정부규모 GDP대비정부지출 정부규모클수록원조비율증가 높음 재정수지 GDP대비재정수지 영향없음 없음 소득불평등 하위20% 소득비중 소득분배평등할수록원조비율증가 높음 정책이념 보조ㆍ이전지출비중 보조금많을수록증가, 유의성없음 없음 경기변동 추세대비성장률편차경기상승시원조증가, 유의성없음 없음 정부성향 좌, 우, 중도여부 우파정당집권시원조증가 낮음 견제ㆍ균형 헌법상비토권제도 견제와균형강할수록원조비율증가 낮음 정치응집력 의석분포정도 연립정부시원조비율증가 높음 전략적중요성 GDP대비군비비중 군비비중높을수록원조비율증가 높음 국제적 국제적압력 타국의원조비율 타국원조많을수록원조비율증가 높음 요인 냉전여부 1990년전후비교 탈냉전후원조비율감소 높음 추세 시간경과변수 G7경우 30년간원조비율감소추세 낮음 자료 : Round and Odedokun(2004) 을이용하여필자정리. 정요인을비정치적변수와정치적변수로크게나누었는데, 비정치적변수는국내경제변수와국제적변수로나눌수있다. 공여국국내경제변수로는소득수준, 인구규모, 정부지출규모, 재정수지, 소득불평등도, 경기변동상황등을고려하였다. 그리고각국경제정책의정파적성향을나타낼수있는지표로재정지출중보조금및이전지출의비율도포함시켰다. 국내정치변수로는정부의이념적성향, 정부각부문간견제와균형의정도, 정당간의응집력등을나타날수있는변수를고려하였다. 이외에국제정치에서전략적이해관계를나타낼수있는군비지출비중, 다른선진국의원조규모, 냉전시기여부등과같은변수는국제적변수로포괄할수있을것이다. 이런변수들이지난 30년간각국의원조규모에어떤방향으로영향을미쳤는가에대한연구결과를정리하면 [ 표 3-8] 과같다.

125 제 3 장 ODA 에대한이론적분석과시사점 129 지금까지살펴본기존의연구결과를토대로할때각공여국의원조목적이나원조규모에그나라의정치적, 사회적, 경제적특징이다음과같은방식으로영향을미치는것으로정리할수있다. 첫째, 한나라의경제구조는원조에큰영향을미치는데, 소득수준이높을수록원조의규모를늘리지만경제규모가큰나라일수록원조를상대적으로작게한다. 이는원조에도규모의경제가있음을의미한다. 둘째, 국가전체의정치사회적성향이나전통이원조에큰영향을미친다는것을확인할수있다. 역사적과정을통해형성된사회적연대의식이강하고분배적정의를중요시할수록원조를통한국제적차원에서의경제적평등에대해서도많은관심을기울이고있다. 분배적정의를강조하는국가일수록일반적으로정부지출비중이높고소득분배가균등한데이런나라가원조규모도높은것으로나타났다. 그리고사회민주주의적속성과원조규모사이의밀접한연관성을밝힌 Noel and Therien(1995) 의연구결과도이러한결론을뒷받침한다. 40) 특히 Round and Odedokun(2004) 은 GDP대비정부지출비중이원조규모에유의한영향을미친다는사실을통계적으로밝혔다. [ 그림 3-1] 도이러한사실을뒷받침하는데정부지출비중이증가할수록원조비중이증가하는경향을확인할수있다. 북구의국가들을제외해도이러한경향을확인할수있다. 다만스위스와아일랜드가예외적인데이두나라의원조비중이상대적으로높은것은경제규모가매우작고소득수준이높기때문일것이다. 셋째, 구조적인특징들과는반대로경제적으로나정치적으로일시적인상황변화는원조에뚜렷한영향을미치지않는것으로나타났다. 경기변동이나재정수지의 40) White(2004) 의분석결과역시동일한결론을제시하고있다. Rao(1997) 는원조규모와원조배분의형평성 (equity) 을동시에고려한원조노력지수를개발했는데, 이지수역시국내의소득불평등도와밀접한관계를지닌다는사실을제시하였다.

126 130 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 그림 3-1. 정부지출비중과원조규모의관계 ODA/GNI 1.0% 0.9% 노르웨이 0.8% 룩셈부르크 네덜란드 덴마크스웨덴 0.7% 0.6% 벨기에 0.5% 0.4% 스위스 아일랜드 핀란드 프랑스 0.3% 0.2% 독일스페인호주그리스뉴질랜드일본오스트리아 영국 캐나다 포르투갈 미국 이탈리아 0.1% 한국 0.0% 10% 12% 14% 16% 18% 20% 22% 24% 26% 28% 30% 정부지출 /GDP 자료 : 필자작성 변화와같은경제상황이호전되거나악화된다고해서원조정책이큰영향을받지않으며, 집권당의정책적성향이바뀐다고해서원조정책이급변하는것도아니다. 예를들어분배적정의의강조가원조규모증가를유도한다면우파정부보다는좌파정부에서원조가더증가해야하지만, 분석결과는오히려그반대다. 이는한나라의전반적인정치사회적성향이원조에영향을미치는것이지정권교체로그정파적성향이주기적으로변화하는정부의성향이원조에영향을미치는것은아님을의미하는것이다. 41) 넷째, 한나라가국제정치체제에서가지는전략적의미가원조에큰영향을미친다고할수있다. 과거에식민지를소유한경험이있는나라들은그영향력을계 41) 이와관련하여 Otter(2003) 는원조정책에대한국내의지지도변화도원조정책에체계적인영향을미치지않는다고분석하였다. 그는원조는소위엘리트적정책영역으로정부가여론을크게고려하지않는다고주장한다.

127 제 3 장 ODA 에대한이론적분석과시사점 131 속유지하기위해원조를적극적으로사용한다. 그리고지역단위에서일정한위상을유지하고자하는나라는그지역에원조를집중시킨다. 일본이아시아지역에, 호주가대양주지역에, 유럽강국들이동유럽에원조를집중시키는것이그대표적인예이다. 그리고국제정치체제에서강대국이냐중위국가냐에따라, 그리고국가적안보를어떤방식으로담보하려고하느냐에따라원조의목표가달라지기도한다. 군사력의정도가이런국제체제내에서의위상이나국가안보유지방법을나타낸다고볼수도있는데, 이런관점에서군비비중이원조에체계적인영향을미친다는분석결과는우리에게도시사하는바가크다. 다섯째, 한나라의원조는전반적인국제질서나국제적압력으로부터자유롭지않다는점을확인할수있다. 냉전질서의해체와더불어원조규모가상대적으로감소했음을알수있으며, 특히원조에서전략적성격이강했던강대국들의원조가많이감소했다. 국제질서가다극화되면서공여국의분포나상대적비중도분산되고있는데, 북유럽이나남유럽의중위국가들이원조에적극적으로참여하고있는점이그증거라고할수있다. 그리고다른나라의원조행태나국제사회차원에서의원조정책방향이개별국가의원조에영향을미치는것으로나타났다. 이는원조공여국간의압력 (peer pressure) 이존재함을의미하며국제사회의일원으로서부담해야할책임을무시하기어렵다는것을의미한다.

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129 134 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 1. 우리나라 ODA 의공여실적 가. 연도별추진현황 우리나라의대외원조는 1987년대외경제협력기금 (EDCF) 이설립되어개도국에양허성차관을제공하기시작하고, 1991년설립된한국국제협력 (KOICA) 은무상자금협력과기술협력을본격적으로추진해왔다. 신흥원조공여국 (emerging donor) 으로서개도국의개발과복리증진에기여하기위하여 ODA를지속적으로증대시켜온결과 1995년 1.1억달러에불과했던원조규모는 2005년 7.5억달러를기록하여절대규모면에서는큰증가를기록하고있다. 그러나경제규모를감안한 GNI 대비 ODA 비율은 1997년이후 0.04~0.07% 의수준을유지하면서큰변화를보이지않았다. 그동안무상원조의경우 1997년까지꾸준한성장세를유지해왔으나, 1997년외환위기로일시적으로감소세를보인후, 2000년부터지속적으로증가해왔다. 특히, 2002년부터아프가니스탄및이라크재건지원등특수한상황의발생으로 표 4-1. 연도별 ODA 공여실적 ( 순지출기준 ) ( 단위 : 백만달러 ) 구분 ODA 양자원조 ㆍ무상원조 ㆍ유상원조 (EDCF) 다자원조 ODA/GNI(%) 인당 ODA( 달러 ) 자료 : 재경부, 외교부

130 제 4 장우리나라 ODA 의현황과평가 135 무상원조규모가대폭확대되었다. 이와같이최근아프가니스탄, 이라크전이후동지역에대한무상원조가급증하면서 2004년의경우한국 ODA 규모는 4억 2,332만달러로증가하는데크게기여하였다. 이라크에대해서는 2003~2005년총 2억 6,230만달러가제공되었다. 2005년 KOICA는 2억 186만달러의무상원조를집행하였다. 2005년우리나라 ODA 규모는전년대비 78% 증가하였는데 ( 표 4-2 참고 ), 이는다자간원조의대폭확대와양자간원조의꾸준한증가세에힘입은바가크다. 양자간원조는 4억 6,330만달러로서전년대비 40% 증가하였는데, 총 ODA에서차지하는비중은 62% 이다. 2005년양자간 ODA의 68.6% 를차지하는무상원조의경우이라크에대한지원증가로 3억 1,800만달러를기록하였고, 유상원조는경제ㆍ사회인프라를중심으로 1억 4,530만달러를지원하여양자간 ODA의 31.4% 를차지하였다. 다자간원조는 2억 8,901만달러로서전년대비 212% 로증가하였는데, 미주개발은행 (IDB) 가입에따른신규출자ㆍ출연금납입과세계은행 (IDA) 출자금증가에의한것이다. 42) 이와같이 2005년원조규모가크게증가하여우리나라 ODA/GNI 비율은 2005 년현재 0.1% 를기록했으나, 43) 아직도 OECD DAC 회원국평균 0.33% 의 1/3 수준으로세계 11위의경제력에걸맞은책임과의무수준을제고하기에는크게미흡한상황이다. 특히 [ 그림 4-1] 의 1인당 ODA 추이를살펴보면, 2003년 7.9달러수준에서 2005년의경우 15.6달러로증가하였다. 42) 2005 년에는세계은행 (IDA) 출자금과미주개발은행 (IDB) 출연ㆍ출자금이다자간원조의약 70% 를차지하였다. 다자간원조의세부내역을살펴보면, 세계은행 (IBRD 및 IDA) 출자금 1 억 2,012 만달러 (IDA 1 억 1,973 만달러 ), IDB 등지역개발금융은행출연ㆍ출자금 1 억 2,592 만달러, UN 기구분담금 3,827 만달러등으로구성되어있다. 43) 실제로 GNI 대비 ODA 비율은 0.096% 를기록하였으나, DAC 통계에서는소수점셋째자리에서반올림하므로 0.1% 가되었다.

131 136 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 표 년지원실적 ( 순지출기준 ) ( 단위 : 백만달러 ) 구분 2004년 2005년 증감률 (%) 비중 (%) ODA (a+b) 양자간 ODA (a) 무상원조 그중 : KOICA 유상원조 (EDCF) 다자간 ODA (b) 그중 : 한국은행 ODA/GNI(%) 자료 : 재경부 그림 4-1. 우리나라 1 인당 ODA 추이 ( 순지출기준 ) ( 단위 : %, 달러 ) '96 '97 '98 '99 '00 '01 '02 '03 '04 '05 - ODA/GNI 비율 (%) 1 인당 ODA( 달러 ) 자료 : 한국수출입은행의 ODA 통계자료 (2006) 를토대로재작성.

132 제 4 장우리나라 ODA 의현황과평가 137 나. 지원형태별공여현황 양자간원조와다자간원조는 7:3 정도의비율을유지하고있고, 1990년대중반이후유상원조를중심으로 ODA 확대가이루어지고있다. 2003~2004년의경우이라크, 아프간등분쟁지역에대한원조로인해무상원조규모가크게확대되었고, 2005년의경우에도무상원조는전년대비 48.7% 증가한 3억 1,540만달러를기록하였다. 무상원조중에서 KOICA가차지하는비중은 2001년 88.8% 에서 2004년 82.3% 로다소감소하는추세를나타내고있다. 2005년의경우 KOICA의지원규모는전년대비 14.9% 증가하였지만, 전체무상원조에서차지하는비중은 82.3% 에서 63.6% 로크게감소하였다. 44) 그림 4-2. 양자간원조의유ㆍ무상원조비율추이 ( 단위 : %) 100.0% 75.0% 40.7% 35.9% 30.9% 69.1% 67.7% 50.0% 25.0% 59.3% 64.1% 69.1% 30.9% 32.3% 0.0% 무상원조 유상원조 자료 : 상동 44) 이는국방부의이라크관련인도적대민지원활동과사회ㆍ경제개발지원활동증가로전년대비 412.4% 증가한 8,100 만달러를기록하였기때문이다.

133 138 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 유상원조의경우 2005년 EDCF의집행실적증가로전년대비 18.9% 증가한 1 억 4,110만달러를기록하였으나, 양자간원조중유상원조가차지하는비중은 2004년 35.9% 에서 30.9% 로다소감소하였다. 이라크지원과관련하여양자간무상원조실적이전년대비 48.7% 증가한반면, 양자간유상원조인 EDCF는 18.9% 의증가에그친것에기인한다. 다. ODA 배분구조 우리나라 ODA의부문별배분현황을살펴보면 (2005년기준 ), 양자간 ODA 중약 60%, 양적규모로 3억 9,800만달러를교육, 보건ㆍ의료등개도국의사회하부구조개선을위해지원하였고, 교통, 통신, 에너지등경제하부구조확충에양자간원조의 1억 3,812만달러를배정하였다 ( 그림 4-3 참고 ). 사회하부구조의지원내 그림 4-3. 양자간원조의부문별배분 (2005 년기준 ) 생산부문 (8%) 긴급구호 36.9 (6%) 행정비용 19.4 (3%) 기타 15.2 (3%) 사회하부구조 398 (60%) 경제하부구조 (20%) 자료 : 상동

134 제 4 장우리나라 ODA 의현황과평가 139 그림 4-4. 양자간원조의지리적배분 (2005 년기준 ) 라틴아메리카 19.8 (4%) 오세아니아 0.5 (0%) 동유럽 3.3 (1%) 기타 25.6 (6%) 아프리카 39.1 (8%) 아시아 (81%) 자료 : 상동 그림 4-5. 양자간원조의소득그룹별배분 (2005 년기준 ) 중하소득국 (57%) 중상소득국 4.8 (1%) 기타 25.6 (6%) 최빈국 (25%) 기타저소득국 52.9 (11%) 자료 : 상동

135 140 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 역은식수공급및위생부문 (1억 156만달러 ) 이가장큰비중을차지하였으며, 보건분야에 8,964만달러, 공공행정분야에 7,230만달러, 교육분야에 5,017만달러가공여되었다. 경제하부구조의경우교통부문 (8,292만달러 ) 이가장큰비중을차지하였으며, 통신분야에 5,164만달러, 에너지분야에 325만달러가지원되었다. 한국의 ODA는매년 130여개국이무상원조의지원대상이되고있으며, 1989 년이후 2005년 7월현재까지총 38개국이 EDCF 자금을지원받았다. 지역별배분실적을보면, 지리적, 경제적으로밀접한연관이있는동남아를포함한아시아지역에집중되어있는데, 2005년을기준으로중동을포함한아시아지역에대한 ODA는전체 ODA의약 81% 를차지하고있다 ( 그림 4-4 참고 ). 아시아지역에대한지원을세부지역별로살펴보면, 이라크재건때문에중동이양자간 ODA의 38.4% 를차지하고, 남부및중앙아시아 (21.4%), 동아시아 (21.1%) 등으로배분되 순위 표 4-3. 한국의상위 10 대수원국 (2005 년기준 ) 국가무상원조유상원조 ( 단위 : 백만달러, %) 합계금액비중 (%) 1 이라크 스리랑카 방글라데시 예멘 중국 인도네시아 캄보디아 베트남 가나 케냐 상위 10개국소계 기타 128개국소계 총합계 자료 : 한국수출입은행 (2006), p. 6 참고.

136 제 4 장우리나라 ODA 의현황과평가 141 었다. 소득그룹별지원현황을보면, 최빈국에는 25% 가배정되었고, 기타저소득국 11%, 중하소득국 57% 를차지하고있다 ( 그림 4-5 참고 ). 선택과집중 이라는기조아래 2005년기준으로상위 10개수원국에대한지원비중은 72.2% 에달하고있다 ( 표 4-3 참고 ). 10대수원국은이라크, 스리랑카, 방글라데시, 예멘, 중국, 인도네시아, 캄보디아, 베트남의순이고, 이라크에대한재건지원은 1억 4,950만달러로지원비중이 32.3% 에달하고있다. 2. ODA 운용체제와조직 가. 원조실시체제의특징 현재우리나라의양자간 ODA 사업의주무부처는외교부와재정경제부로기본적인실시체제가이원화되어있다. 이에따라증여에해당하는무상자금협력과기술협력은외교부산하 KOICA가시행하고있으며, 유상협력자금인 EDCF는재정경제부가수출입은행에위탁, 집행되고있다. 한편다자간협력의경우에는국제금융기관등에대한출자는재정경제부가, UN 등국제기구분담금출연은외교부가관장하고있다. 한편무상자금협력사업의경우 KOICA에서전담하고있지만, 기술협력사업은 KOICA 외에도과학기술부, 정보통신부등일부정부부처및기관에서분담, 실시하고있다 ( 그림 4-6 참고 ). 국제적으로원조실시기관의형태는지원사업의협력형태에따라자금협력기관과기술협력기관으로구분되어있으나, 우리나라의경우유ㆍ무상협력을담당하는부처의사업소관에따라실시기관이구분되는특징을보여주고있다. 이에따라무

137 142 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 상자금협력사업의경우 KOICA에서전담하고있지만, 기술협력사업은 KOICA 외에도과학기술부, 정보통신부등일부정부관련부처및기관에서분담, 실시하고있다. 한편다자간협력과관련하여국제금융기관등에대한출자는재정경제부, UN 등에서관장하고, 국제기구분담금출연은외교부가관장하고있다. 이와같이분권화된원조체제로인해대외원조에대한종합적인계획이없다는비판이제기되고, 그동안재경부와외교부간국장급 ODA 실무협의회가있었으나, 정책조정의효과는그다지높지않았다. 따라서대통령자문지속가능발전위원회 그림 4-6. 우리나라 ODA 의체계와주요기관 주요협력형태실시기관소관부처 기자재공여 무상원조 현금공여 프로젝트형사업 증여 개발조사 한국국제협력단 외교부 연수생초청 개발원조 (ODA) 양자간협력 기술협력 전문가파견 청년봉사단파견 의료단파견등 차관 유상자금협력대외경제협력기금 수출입은행 재경부 다자간협력 국제개발금융기관출자등 UN 등국제기구분담등 외교부

138 제 4 장우리나라 ODA 의현황과평가 143 가개도국원조정책을총괄할수있는 원조정책심의회 를총리실산하에설치할것을권고하였다. 45) 이에따라 2005년 5월부터국무조정실에태스크포스를구성하고네차례개선협의회를개최하여마련된 국제개발협력개선종합대책 이국무회의에서최종안이 2005년 11월확정됨에따라부처간협의기능을강화하기위하여 2006년 3월 국제개발협력위원회 가설치되었고, 1차회의에서는 2006년도국제개발협력추진계획 을심의한바있다. 개발도상국에대한대외원조업무를총괄하는유ㆍ무상원조통합심의기구인 국제개발협력위원회 는국무총리를위원장으로관계부처장관, KOICA 총재, 수출입은행장, 경제계, 시민단체대표등이참여하는민관합동위원회라고할수있다. 국제개발협력위원회는대외원조관련중장기ㆍ연도별기본계획및정책방향을심의ㆍ조정하고, ODA 관련법및헌장제정방안검토, 대외원조추진실적에대한 표 4-4. 주요부처별 ODA 실적 (2004년) ( 단위 : 백만달러, %) 부처명 금액 비중 (%) 외교통상부 (KOICA) 재정경제부 (EDCF) 국방부 정보통신부 교육인적자원부 과학기술부 환경부 합계 자료 : 국무조정실 45) 지속가능발전위원회 (PCSD, 2004), 대외원조정책개선방안, p. 21 참고.

139 144 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 정책평가등을추진할예정이다. 그러나원조정책의기획과입안을담당할실무조 직이명확하지않고, 단순한부처간협의기능에머물러실질적인일원화된정책시 스템으로작동하기에여러가지어려운문제가존재하고있는실정이다. 나. 한국국제협력단 (KOICA) 양자간협력중증여 (grant) 는기본적으로무상원조와기술협력으로나뉘고, 1991년설립된 KOICA를중심으로본격적으로추진되기시작하였다. 증여의대부분을차지하는 KOICA 예산은 1991~97년까지연평균 23.2% 증가하였으나금융위기여파로 1998년이후감소하다가 2001년이후아프가니스탄, 이라크지원등으로증가하고있는추세이다. KOICA 예산은전액일반회계예산으로서외교부예산에서출연하고있고, 2005년도사업실적은 2004년 1,998억원대비 7.6% 증가한 2,143억원이다 ( 표 4-5 참고 ). 표 4-5. KOICA의사업실적 ( 단위 : 억원 ) 구분 2004년 2005년 증감 (%) KOICA 1,998 2, 기타부처 ( 기관 ) 계 2,428 2, 자료 : KOICA KOICA에대한개도국의협력요청은수원국정부에의하여직접이루어지거나재외공관및 KOICA 지역사무소, 혹은외교부를통해접수된다. 개도국정부에의하여요청된사업에대해서는사안에따라서 KOICA가직접시행하기도하지만연수생초청, 전문가초청, 전문가파견, 개발조사등위탁기관이필요한경우전문

140 제 4 장우리나라 ODA 의현황과평가 145 기관을선정, 위탁ㆍ의뢰되고있다. KOICA의주요사업현황을중심으로각사업별주요기능과성과를살펴보면, 무상원조사업으로원조공여대상국의경제, 사회발전에기여할수있도록기자재를공여하는물자지원사업, 프로젝트형사업, 최빈국및재난구호를대상으로한인도적차원의지원활동등을들수있다. 기술협력사업으로는개발조사사업을통해개도국의장기적경제발전지원을목적으로국토개발, 자원개발, 사회간접자본, 주요산업등의분야에서개발조사사업발굴, 개발조사실시, 용역계약등을추진하고있는데, EDCF 지원사업과의연계가가능하다. 또한인력협력사업으로개도국주민과함께생활하면서파견국의경제, 사회, 문화발전에기여할수있도록기술, 교육, 사회복지분야등에청년봉사단을파견하고있고, 의료단, 태권도사범파견사업등을시행하고있다. 한편우리나라의경제개발경험과산업기술을개도국에이전함으로써협력대상국경제발전에기여한다는취지로각기술분야에서개도국연수생초청및전문가파견사업을추진하고있다. 이밖에다자간협력사업으로국제기구및선진국원조기관들과의공동협력사 구분 계 연수생초청사업 32과정 39과정 71과정 전문인력파견사업 29국 1기구 84명 24국 72명 156명 해외봉사단파견사업 723명 720명 1,443명 개발조사사업 프로젝트사업 민간단체지원사업자료 : KOICA 표 4-6. KOICA 의신규사업추진현황 8국 5건 2,242천달러 11국 14건 7,443천달러 14개국 21건 929천달러 3국 3건 1,178천달러 14국 1기구 15건 7,023천달러 14국 26건 1,028천달러 12국 8건 3,420천달러 29건 14,466천달러 47건 1,957천달러

141 146 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 업을발굴하여추진하고있고, 최근에는 NGO 지원사업을확대하고있다. KOICA는 2005년현재 127개국에이르는지원대상국에무상원조를공여하고있고, 지역별로는이라크재건복구에따라아시아지역비중이 40% 수준으로하락했으나여전히아시아지역이큰비중을차지하고있다. 반면에아프리카및중남미지원비중이상대적으로저조하여각 5~10% 수준에불과한실정이다. 아프간ㆍ이라크재건복구, 남아시아자연재해피해등해외재난복구지원이무상원조의상당부분을차지하고있는데, 2005년 KOICA 무상협력실적중 51%(7,800만달러 ) 를차지하고있다. KOICA의민간 NGO를통한지원비율은약 1.0% 로서선진국의경우 3~5% 에달하는것에비해저조한수준이다. 특히소규모재원을여러국가에배분함으로써원조의집중도가낮아앞으로는 58개국을중점지원국으로선정하여총사업비의 80% 를집중적으로지원할예정이다. 지원분야별로보면, 공공행정, 정보통신, 교육훈련, 의료보건등의순으로집행되고있다. 표 4-7. KOICA 지원분야현황 ( 단위 : 백만원 ) 연도분야 2003년 2004년 교육훈련 29,792 23,657 의료보건 ( 인구 / 식수포함 ) 18,473 22,912 공공행정 43,414 51,469 정보통신 (ICT) 2,716 30,438 산업인프라 4,597 10,818 무역금융 1,058 2,268 농림수산 9,563 13,534 기타 ( 여성, 환경, 긴급원조, 기타인프라등 ) 38,288 48,312 합계 147, ,408 자료 : KOICA

142 제 4 장우리나라 ODA 의현황과평가 147 다. 대외경제협력기금 (EDCF) 유상협력차관으로서대외경제협력기금 (EDCF) 은개도국의산업발전및경제안정을지원할목적으로 1987년 7월설치되었다. 현재기금의운용ㆍ관리는재정경제부가맡고있으며, 수출입은행이집행기관으로서역할을하고있다. 지원절차를간단히살펴보면, 유상협력자금인 EDCF에대한기금요청및접수창구는외교부로서수원국이현지재외공관등을통하여외교부에지원요청을하고있다. 외교부장관은재정경제부에이사실을통보하고, 재정경제부의방침에따라한국수출입은행은차관사업에대한타당성과실시가능성등을검토한다. 기금운용관리에관한중요사항을심의하기위하여 대외경제협력기금운용위원회 가설치되어있는데, 재정경제부장관을위원장으로관계부처장관이위원으로구성되어있다. 이위원회에서는기금운용및관리에관한기본정책과운용계획및기금지원결정등을심의하고있다. 수출입은행의심사보고서는 1차적으로재정경제부장관에게제출하게되는데, 미수교국에대한지원의경우관계부처의견조회를거쳐재정경제부장관을위원장으로하는기금운영위원회의심의를거쳐정부지원방침이결정된다. 이에따라수원국과정부간협정 (E/N) 을체결하고, 동시에 그림 4-7. EDCF 기금운용조직및체계 기금운용위원회 ( 기금정책심의 ) 사업관련부처 ( 기금업무협의 ) 재정경제부 ( 기금운용관리주체 ) 외교통상부 ( 대외창구 ) 자료 : 수출입은행 한국수출입은행 ( 기금업무정부수탁 )

143 148 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 차관협약 (L/A) 이이루어져자금이인출된다. 현재 EDCF 지원대상국가는 82개국이고, 그중에서중점지원국 13개국, 일반국가 69개국으로나누고있다. 소득수준, 우리나라와의경협관계등을종합적으로감안하여선정하고, 지원조건은소득수준등을감안, Ⅰ~Ⅴ그룹으로나누어금리 (0.5~3.0%) 및상환기간 (25~30년) 을차등적용하고있다 ( 표 4-8 참고 ). 기금에의한기자재나서비스조달조건은우리나라의경제적현실을고려하여구매적격국을우리나라와수원국으로한정하는타이드원조 (Tied Loan) 형태를일반적으로 표 4-8. EDCF 지원대상국가분류표 그룹 Ⅰ 그룹 (17 개국 ) Ⅱ 그룹 (17 개국 ) Ⅲ 그룹 (16 개국 ) Ⅳ 그룹 (22 개국 ) 분류기준 UN 분류최빈국 세계은행분류 Ⅰ 그룹 (1 인당 GNI $765 이하 ) 및이에준하는국가중최빈국제외 세계은행분류 Ⅱ 그룹 (1 인당 GNI $766~$1,465) 세계은행분류 Ⅲ 그룹 (1 인당 GNI $1,466~$3,035) 지원조건 [ 금리 %, 상환 ( 거치 ) 기간 ] 0.5% 30(10) 년 1.0% 30(10) 년 1.5% 30(10) 년 2.0% 25(7) 년 중점지원국가 캄보디아, 방글라데시 (2 개국 ) 베트남, 가나, 우즈베키스탄 (3 개국 ) 중국, 필리핀, 인도네시아, 스리랑카 (4개국) 알제리, 도니카공화국, 카자흐스탄, 페루 (4개국) 해당국가 일반국가 네팔, 라오스, 미얀마등 15 개국 카메룬, 인도, 케냐, 몰도바, 몽골, 니카라과, 나이지리아, 파키스탄, 파푸아뉴기니등 14 개국 볼리비아, 모로코, 스와질란드, 이집트등 12 개국 콜롬비아, 태국, 과테말라, 피지, 이란, 자마이카, 튀니지, 터키등 18 개국 Ⅴ 그룹 (10 개국 ) 세계은행분류 Ⅳ 그룹 (1 인당 GNI $3,036~$5,295) 3.0% 25(7) 년 도미니카, 가봉, 레바논, 베네수엘라, 파나마등 10 개국 82개국 13개국 69개국 자료 : 재정경제부

144 제 4 장우리나라 ODA 의현황과평가 149 취하고있다. 그동안조성된기금은정부출연금 300억원을시작으로매년정부출연금과재특차입금을통해 2005년말까지 1조 7,586억원이조성되어있다. 기금조성액은정부출연 7,799억원, 재특차입 1,733억원, 이익잉여금 8,014억원으로구성되어있다. 사업승인실적은 40개국 137개사업에총 2조 3,797억원 (2005년말현재 ) 으로지역별로아시아 66%, 유럽 12%, 아프리카 10%, 중남미 7% 등이집행되었다. 표 4-9. EDCF 기금조성및운용실적 (2005 년말현재 ) 기금조성 기금운용 정부출연금 7,799 개도국차관 13,086 재정융자차입금 1,773 공공자금관리기금예탁 1,000 이익잉여금 8,014 금융기관예치등 3,460 기타 ( 미수수익등 ) 40 합계 17,586 합계 17,586 자료 : 재정경제부 표 EDCF 산업별지원현황 (2005 년말현재 ) ( 단위 : 억원 ) 교통 통신 에너지 보건 환경 교육 상하수도 기타 계 5,935 (25%) 4,689 (20%) 2,646 (11%) 3,049 (13%) 1,945 (8%) 1,901 (8%) 1,867 (8%) 1,765 (7%) 23,797 (100%) 주 : 괄호안은지원비율 자료 : 재정경제부 표 EDCF 국별승인현황 (2005 년말현재 ) ( 단위 : 억원 ) ( 단위 : 억원 ) 중국 인도네시아 스리랑카 베트남 방글라데시 기타 계 2,389 (10.0%) 2,059 (8.6%) 2,002 (8.4%) 1,994 (8.4%) 1,585 (6.7%) 13,768 (57.9%) 23,797 (100%) 주 : 괄호안은지원비율 자료 : 재정경제부

145 150 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 3. 우리나라대외원조의평가 그동안신흥원조국으로서한국은원조규모를점진적으로증대시켜왔다. 그러나 ODA/GNI 비율은 OECD 선진국평균 0.33% 의 1/3 수준으로서세계 11위의경제력에걸맞은책임과의무수준을제고하기에는크게부족한상황이다. 우리나라와 1인당국민소득 (GNI) 수준이유사한 DAC의중ㆍ저소득국가들의경우에도 GNI 대비최소 0.2% 이상의 ODA를공여하고있다. 1인당원조규모도한국이 15.2달러에불과한것에비해포르투갈 35.5달러, 뉴질랜드 67달러, 스페인 72.3 달러수준이다. 더욱이우리나라의경우다른국가에비해교역의존도가월등히높다는점을고려할때상대적으로원조규모증대에보다적극적인노력을기울여야할것이다. 표 우리나라와소득수준이유사한국가들의 ODA(2005 년 ) GNI (10 억달러 ) 인구 1인당 GNI ( 백만명 ) ( 달러 ) ODA ( 백만달러 ) GNI 대비 ODA (%) 1인당 ODA 공여액 ( 달러 ) 교역의존도 1) (%) 한국 , 포르투갈 , 그리스 , 뉴질랜드 , 스페인 1, , , DAC 평균 1, , , 주 : 1) GDP 대비교역액 자료 : 한국은행, 경제통계시스템, DAC Online Datasets, European Commission( ), External and intra European Union Trade. 이에따라그동안관련위원회, 관련부처등에서 ODA 규모확대와운용체제 의효율성제고에대한관심이점증하면서대외원조정책에대한국내적관심이

146 제 4 장우리나라 ODA 의현황과평가 151 증대되어왔다. 특히 2005년 4월개최된재원배분국무위원회의에서대외원조운영체계효율화를전제로 2009년까지 GNI 대비 0.1% 달성목표가설정됨으로써원조규모확대가결정된바있다. 이에따라국무조정실주관으로대외원조전반에관한종합적인개선방안이마련되었다. 대외원조확대와관련해서는국가위상제고와우리의경제력신장에걸맞은수준으로지원을확대키로하고, 2015년까지우리의 ODA/GNI 비율을최소한 DAC 평균수준인 0.25% 로확대하는방안을검토키로하였다. 그러나밀레니엄개발계획 5개년후속회의로서 2005년 9월개최된 UN 특별정상회의선언을통해선진국에대해대외원조 (ODA) 를 2015년국민총소득의 0.7% 까지증대할것을확인하였고, OECD DAC도이미국가총소득 (GNI) 대비 ODA 공여비를 2006년까지 0.33%, 2009년까지 0.51%, 2015년까지 0.7% 로증대할것을기본목표로설정하는등국제적으로제시된 ODA/GNI 목표에비해한국이책정한 0.1% 목표는여전히 1/5 수준에불과한실정이다. OECD DAC의추정에의하면, 전세계적인원조배증계획에의해 2010년에는 DAC 회원국평균공여비가 0.36% 로증가할예정이어서한국의 ODA 증액에도불구하고양적측면에서국제수준과의차이는크게좁혀지지않을전망이다. 더욱이우리나라의경우북한에대한지원, 잠재적통일비용, 재정제약등을감안하여적정원조규모를중기목표로설정하는것이필요한실정이어서 ODA 양적규모확대노력에많은제약요인을갖고있는실정이다. 남북협력기금을통해매년 2 억 ~3억달러수준의대북원조를공여중이며, 향후 5년간연평균 5억달러수준의지원수요가예상되고있어 ODA 양적규모가순조롭게확대될수있도록다각적인노력이필요하다. 2009년까지 GNI 대비 0.1% 달성목표가실현되려면무엇보다도정부의적극적인원조예산의증액이필요하며, 연평균 20% 이상의원조예산확대가불가피하다.

147 152 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 그러나이러한원조예산의대폭적인확대를위해서는대내적으로국민적합의와지지가필요하고, 원조에대한국민적정서, 우리나라의경제적여건, 대개도국원조사업의수행능력등을감안한원조정책의기본방침과정책목표를수립하여중장기적인원조정책의개혁방안을마련하는것이무엇보다도중요하다. 표 국가재정운용계획 ( 안 ) 의 ODA 확대계획 ( 단위 : 억원, %) ODA( 총지출 ) 5,047 6,321 7,115 8,437 9,605 EDCF( 총지출 ) 무상다자원조 1,835 1,835 1,377 2,630 2,086 1,605 3,032 2,331 1,752 3,534 2,766 2,137 4,036 3,356 2,213 GNI( 조원 ) ODA 총지출 /GNI 주 : 1) GNI는 2003년 GNI 대비연 8% 경상성장, 환율은 1,050원 / 달러로가정함. 2) 2005년도 ( ) 안수치는각부처계획안에근거자료 : 기획예산처 한편 ODA의질적측면에서볼때, 우리나라의원조는거의대부분우리나라물품및서비스사용을조건으로제공되는 조건부원조 (tied ODA) 로운용되고있다. 우리나라 ODA의조건부원조비중은 2000년의 97% 수준에서 2003년의 80% 수준까지지속적인감소세를보이고있으나, DAC 회원국평균과비교해볼때이는여전히높은수준이다. 46) 현재우리나라는 DAC 회원국이아니므로최빈국원조의언타이드화에대한 46) 2004 년의경우 DAC 회원국의평균언타이드원조비중은 90.6%, 부분언타이드원조비중은 1.1%, 타이드원조비중은 8.3% 였다 ( 본고그림 2-8 참고 ).

148 제 4 장우리나라 ODA 의현황과평가 153 DAC의권고사항을준수할의무는아직없으나, 중장기적으로는 DAC 가입을목표로하고있어향후원조의언타이드화가불가피하다. 선진국은언타이드원조를집행하더라도다양한방식으로다시자국에환류시킬수있는기법을갖추고있지만, 우리나라는상황이다르므로유ㆍ무상원조양부문에서언타이드화에단계적으로대비할필요가있다. 표 우리나라양자간원조의타이드화현황 ( 단위 : %, 백만달러 ) 연도 언타이드 (%) 부분언타이드 (%) 타이드 (%) 액수 ( 백만달러 ) 자료 : 정창호 (2005), p. 16 재인용. 선진국의경우대외적으로인도주의를표방하면서도실질적으로는자국의경제ㆍ외교적실리를추구하는원조정책을전개하고있으나, 우리나라의경우, 경제적실정과정치ㆍ외교적환경에적합한원조목적이불명확한상태이다. 이에따라대외원조의필요성에대한국민적공감대가부족하고 개도국에대한퍼주기 식의부정적인식이일반화되어있다. 예산배정에서도국내정책이슈에비해우선순위가낮게평가되어 ODA 확대계획에걸림돌로작용하고있다. 우리나라 ODA는원조목적과시행기관의전문성을고려하지않고유상ㆍ무상의원조공여형태에따라단순구분하여시행하고있어원조목적ㆍ전문성과상관없이원조사업을시행함에따라, 원조시행의효율성과원조효과가저하되는문제점이노정되고있다. EDCF의경우, 개도국의경제개발프로젝트에차관을제공하고우리기업의진출을지원하며경제협력을강화한다는원조목적은비교적명확하나,

149 154 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 차관사업자금집행기능만있고, 사업의발굴ㆍ실시ㆍ사후관리등차관사업을지원하는기능과예산이미미하여효과적인사업수행이어려운상황이다. KOICA의경우기술협력사업보다는프로젝트사업이확대되어유상자금협력사업과유사하게집행되고, 사업별로관련부처및민간부문과의연계가미흡해원조의효과성이저하되고있다. 개발조사사업은 EDCF 차관과의연계가미흡하고, 프로젝트사업은 EDCF 프로젝트와기능이중복되는등의문제점을낳고있다. UN 밀레니엄개발선언에명시된글로벌파트너십형성에책임을공유하고, 개발원조가무역및민간투자와연계돼개발도상국의빈곤퇴치와지속적인성장기반구축에기여해야할것이다. 앞으로원조규모가크게증대될예정이지만, 원조규모의양적규모확대를위해서는이를효율적이고효과적으로집행하기위한원조정책의체계화가전제되어야한다. 국제수준에부합하는원조정책의체계적인방향과제도개선이이루어져대개도국지원사업의기본방침과정책목표를명확히정립하고, ODA 사업의효과성을제고하기위한원조정책의개혁과 ODA 운용체제개선이시급히이루어져야할것이다.

150

151 156 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 1. 한국형원조모델의정립 가. 기본방향 개도국의빈곤퇴치와지속적성장을위한국제적인노력이가속화되고있는가운데, 우리나라 ODA 정책의종합적이고체계적인개혁을위해서는무엇보다도원조정책의기본방침과정책목표를명확히정립해야한다. 그동안우리나라는대개도국 ODA 정책목표와이념이뚜렷이정립되어있지않았고, 원조방침에관한관련부처간협의와조정이미약하여각부처별로원조사업의준비, 집행, 평가등에상당한이견을노출해왔다. 대개도국원조의인도주의적측면을중시할것인가, 경제적측면을중시할것인가를논란하기보다는대개도국개발협력의이념과정책방향을확립함으로써정책목표와수단을체계적으로연계시킬수있는세부적인기준과방침이마련되어야한다. 이러한논의에있어관심의초점이되는것은선진국들의전통적인원조방식과는차별성을지닌우리나라독자적인원조정책의필요성이제기되고있다는점이다. 이는우리나라의원조역사가점점길어지고그와더불어원조규모가증대하면서소위 한국형원조모형 을구축해야한다는공감대가점점확산되고있기때문이다. 과거개발연대의경험과성과를토대로수원국의다양한개발수요에부합하는원조방식은이미 OECD, 세계은행등에서그적합성을인정받고있고, 한국의빈곤퇴치극복과정과경험자체가개도국의향후발전과정에유용하다는측면에서신흥원조국으로서한국에대한기대와역할이이미국제적으로큰관심을모으고있다. 그러나일각에서는한국적원조모형자체에대한회의적시각도일고있다. 한국독자적인원조모델의실체적특성이매우모호하고, 최근국제적원조추세와흐름에부합하지않는독자성주장은오히려원조방식이나내용에있어국

152 제 5 장대외원조정책의중장기개선방안 157 제적주요기준과권고사항을무시함으로써원조정책의퇴보를가져올수있다는우려가제기되고있다. 이처럼한국형원조모형의필요성에대한논란이확대되고있는것은근본적으로여러가지원조환경의변화와배경이존재한다. 우선최근몇년간원조의절대규모가증가하면서더욱체계화된원조정책의필요성이대두되고있기때문이다. 우리나라의 ODA 규모는국제적인기준으로보면아직미미한수준이지만지난 15년간 7배이상증가하여 2004년에는 4.2억달러에이르렀고, 2005년의경우 7.5 억달러를넘어서 GNI 대비 0.1% 까지원조규모가급증하였다. 이는일부 DAC 회원국의원조규모보다많은액수이고, 전세계원조공여국중 18위를차지하여양적규모확대면에서큰성과를보이고있다. 그러나이러한원조규모의증가에도불구하고과거의원조가체계적이고효과적으로이루어지지못했다는평가가지배적이다. 우리나라원조가보다비교우위분야에집중할필요가있고, 개도국에대한지원효과가낮아국가브랜드가치를높일수있는국가전략차원의원조모델개발이필요하다는점이공감대를이루고있는것이다. 47) 이러한인식을토대로현재우리나라의원조정책을살펴볼때, 가장시급한과제는우리나라원조정책의이념이나목표가불명확하고그에따라장기적인비전이나전략이부족하다는점이강조되어야할것이다. 48) 한국형원조모델이란기존의공여국과는차별화되는우리나라만의고유한특징과비교우위를가진원조체제를가리킨다고할수있다. 따라서한국형원조모델이필요하다는주장속에는무엇보다도우리나라원조정책의이념과목표가분명히정립되어야한다는인식이강하게자리잡고있다. 또한원조에대한정당성을확보하기위해서는원조의효 47) 국무조정실 (2005), p. 21 참고. 48) 이창재외 (2000) 와지속가능발전위원회 (2004) 등은한결같이우리나라원조정책의이념과전략부재를가장큰문제점으로지적하고있다.

153 158 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 과를높여야한다는인식도한국형원조모델의필요성을주장하는배경이되고있다. 즉대내외적으로안정적인원조정책을지속적으로추진하기위해서는국민들의지지가뒷받침되어야하며이는원조의효과에대한국민의평가에달려있다고할수있다. 따라서원조의효과를제고하기위해서는우리가비교우위를가지고있는분야나, 우리와외교적혹은경제적이해관계가밀접한지역에원조를집중해야할필요성이있다. 대외적으로는원조를둘러싼국제적경쟁도우리의고유한원조모형의정립을요구하고있다. 원조는인도주의적성격외에외교정책의수단이라는측면을지니고있기때문에공여국들은국익의향상을위해일부수원국에대해서는원조경쟁이라고할만큼적극적인원조공여를추진하고있다. 우리나라도이러한경쟁에서뒤지지않기위해서는국가전략차원에서원조모델개발을통해우리만의차별화된정책과전략이필요하다. 마지막으로원조정책을둘러싼정부내이견과갈등도한국형원조모델의정립을필요로하는한원인이라고볼수있다. 즉유상원조를담당하고있으며경제우선원조정책을주장하는재정경제부와, 무상원조를담당하면서인도주의우선혹은포괄적국익우선원조정책을주장하는외교통상부는여러측면에서종종대립한다. 이러한대립과갈등은범정부적차원에서쉽게조정되지않고있는실정이며이러한정책적차이가원조효과의감퇴로이어질것이라는우려를낳고있다. 따라서정책담당자들과원조관계자들은빨리우리나라원조정책의이념과전략이정립되어이러한정부내갈등을해소시켜주기를기대하고있다. 이러한바람이곧한국형원조모형정립의요구로나타나고있는것이다. 이처럼한국형원조모델정립의필요성에대한인식은널리확산되어있지만그것을위한본격적인연구및논의는많지않았다. 지난 10여년간정부, 원조수행기관그리고관련연구기관의노력에도불구하고한국의원조모형정립의필요성

154 제 5 장대외원조정책의중장기개선방안 159 만빈번히언급되었을뿐그것이어떤모습이되어야하는가에대해서는구체적인논의가별로이루어지지않았다. 원조정책에대한지금까지의연구는대부분원조의규모와실시체계의개선을중심으로이루어졌다. 즉원조의규모를얼마로하고, 원조대상국가나분야를어디로하며, 유상원조와무상원조를어떻게하면좀더효과적으로실행할수있는가등을주로논의하였다. 49) 원조정책의목표와전략그리고장기적비전이원조정책의거시적측면이라고한다면, 그동안의연구와논의는대부분미시적인측면에초점이맞추어져있었다고할수있다. 그리고미시적인측면의연구는대부분다른선진국의원조정책사례에비추어볼때우리가부족한것이무엇인가에초점을맞추었던것이다. 이와같이한국형원조모형의모색에대한기존의연구가전혀없었던것은아니지만기존의연구는모두한국의실정에맞는특색있는원조가이루어져야한다는당위론과그것의내용으로몇가지방향만을제시했을뿐이라는점에서본격적인연구라고보기는어렵다. 따라서한국형원조모형의구체적내용에대한정책적요구와기존연구의한계를고려해볼때이에대한연구를이제는본격적으로시작해야할시점이다. 따라서본절에서는앞으로의논의방향과정책과제를구체화한다는측면에서한국형원조모델에대한주요논점과기본적인정책방향을제시하고자한다. 나. 접근방법 한국형원조모델의정립은기본적으로거시적인차원혹은국가전략적인차원 에서한국의원조정책이어떤방향으로나아가야하는지를제시하는것이다. 이런 49) 권율 (1995), 이창재외 (2000), 한국수출입은행 (2004), 대외경제정책연구원 (2005a, 2005b), 유장희 (2005) 등은모두이런측면에초점을맞추어원조정책의개선방안을제시하고있다.

155 160 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 방향을제시할때는다양한차원에서접근할수있을것이다. 대표적으로원조의고유한목적을달성해야한다는규범적인차원에서접근할수도있고, 현실적인능력이나한계, 그리고비용이나이익을고려하는실용적인차원에서접근할수도있다. 사실이두가지접근방법중어떤것을선택하느냐가결국은원조정책의방향을둘러싼갈등의핵심이라고할수있으며, 또원조정책의방향을결정한다고할수있다. 우리나라에서원조정책의이념이나전략이불투명한것처럼보이고, 또그것을둘러싸고이해당사자들이견해를달리하는이유도궁극적으로는이러한접근방법의차이에서비롯된것이다. 이러한견해나접근방법의차이는우리나라에만있는것이아니라어느나라에서나찾아볼수있다. 다만두가지접근방법의차이가항상타협되거나절충되어현실의원조정책으로구체화되어나타나는것이다. 본장의기본적인시각은이러한타협이나절충이어떤형태로귀결되느냐는각나라가지닌고유한특징이나환경에의해서결정된다는것이다. 그나라가지니고있는몇가지중요한경제적, 역사적, 정치적, 사회문화적특징과배경이원조정책을결정하는데체계적으로영향을미친다는것은이미 3장에서이론적연구와실증분석결과를통해명확히고찰한바있다. 따라서한국형원조모델정립에있어가장중요한관점은우리나라가지닌국가적특성에의해서결정될수밖에없다는것이고, 그런의미에서이런접근방법은규범적접근 (normative approach) 이나실용주의적접근 (pragmatic approach) 과는다른현실주의적접근 (realistic approach) 이라고할수있다. 이러한접근방법이가정하고있는몇가지전제를좀더체계화하면다음과같이정리할수있다. 첫째, 어느나라에서나원조는항상다양한목적에서이루어지며, 국내의다양한이해관계자들사이의대립과타협에의해서그구체적내용이결정된다. 따라서원조정책은다른어떤정책보다도다면적성격을지닌사회적타협의결정체이다.

156 제 5 장대외원조정책의중장기개선방안 161 국제적인도주의의실천, 전략적혹은외교적목적의달성, 경제적이익의추구, 구식민지국가의관리등다양하고복합적인목적으로원조가실시되고원조재원이배분된다. 상호상충되기도하는이러한목표들때문에원조정책내에서일관성을찾기어려운경우가많다. 50) 둘째, 각국은원조정책에있어매우큰차별성을지니는데, 그런점에서국별원조모형이라는개념을사용할수있다. 앞에서말한원조의복합적목적중어떤측면이더욱부각되고그목적을달성하기위해어떤수단과방법을구체적으로선택하느냐에따라원조모형이차별화된다. 셋째, 각국의원조모형은그나라가고유하게지닌정치적, 경제적, 역사적, 사회문화적특징과국제적원조추세를반영하여결정된다. 즉원조정책은정책담당자가정책목표나이해관계자의요구, 국민여론등을반영하여결정하지만, 이런목표나요구, 여론등에는그나라의특성이이미반영되어있다는뜻이다. 그리고각국의원조정책은그나라의특수성도반영하지만소위국제사회의압박때문에국제적추세를반영하기도한다. [ 그림 5-1] 은이러한구조적관계를개념화한것이다. 51) 넷째, 국가별원조정책의특징과그결정요인은정부의공식적인문헌으로는확인하기어렵다. 미국처럼국익의추구를공식적으로원조의목적으로천명하는경 50) 일부에서는원조가국제사회의윤리적의무라고주장하기도하지만 Riddell(1987) 의표현처럼어느나라도실제로그것을의무로인식하고원조를하고있는나라는보기힘들다. 그렇다고해서네오맑스주의자들이주장하는것처럼원조가제국주의의현대적형태라고할수없다. 원조는분명히많은인도주의적요소를지니고있기때문이다. Hook(1995) 는원조의이런복합적성격때문에다른외교정책과는달리원조는그성격이규정되고객관적으로분석된적이없다고주장한다. 51) 이러한접근방법은 Noel and Therien(1995) 이말한원조에대한자유주의적시각과유사하다. 자유주의적시각이란원조를상호의존과국제적정의를촉진하기위한수단이면서국내의가치와사회적영향력들이국제적으로표출 (a projection abroad) 된형태로인식하는것이다. 하지만본고는원조가국익추구의측면을분명히내포하고있으며, 국내의가치뿐만아니라한나라의경제적, 역사적특징까지도반영한다는점을강조하다는의미에서이들과차이가있다.

157 162 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 그림 5-1. 국별원조모형의결정요인 자료 : 필자작성 우도있지만, 대부분원조의국익추구적성격은공개적으로밝히는경우는거의없다. 따라서정부문서는물론이고 DAC의평가보고서를통해서는어느나라가왜어떤목적으로특정지역이나특정분야에원조를실시하는지를이해하기어렵다. 52) 이를이해하기위해서는각국가의다양한특성과원조행태간의상관관계에대한추론이나통계적검증에의존할수밖에없다. 다섯째, 한국형원조모형도우리나라의다양한특성과국제적원조추세를반영하여설정되어야한다. 즉다른나라의사례를볼때한나라의사회경제적특수성과국제적추세가각국의원조모형에비교적체계적으로영향을미친다면, 우리나라의원조모형도그런결정요인들을반영하여수립되는것이현실적이라고할수있다. 물론이러한전제와접근방식을통해서우리나라의원조모형을모색하는것은 52) 이러한원조목적의은폐성때문에특정국가의원조정책을객관적으로분석한연구를찾기가매우어렵다. 우리나라에서도한국형원조모형을모색할때외국의사례를참고하는경우가많지만, 공식문헌의검토만으로는그나라원조정책의온전한모습을이해할수없기때문이다. 이런방식의연구는대부분규범적접근방식에기초한한국형원조모형의모색으로귀결되며, 현실적한계를무시했다는비판에직면하게된다.

158 제 5 장대외원조정책의중장기개선방안 163 몇가지한계를지니고있다. 우선원조정책에영향을미치는현실적인특성만을지나치게고려하여, 원조정책이지향해야하는규범적측면을간과하고있다는비판을받을수있다. 53) 즉현실적제약조건이나외국의사례를뛰어넘어우리나라원조가지향해야하는목표를설정하고그러한목표를달성하기위한방향을제시해야하는데, 우리상황하에서는우리나라원조가이런내용일수밖에없다는소극적인방식으로원조모형을모색한다는한계가있다. 하지만앞에서지적한바와같이원조란다면적성격의정책영역이고특히인도주의적실천과경제적실익의추구, 국가적이해 (national interests) 와국제적가치 (development values) 사이에는현실적으로대립하는부분이있기때문에, 실질적으로분명한목표를제시한다는것이불가능할수도있으며큰의미가없을수있다. 지금까지선진국의원조정책이이러한상호모순된목표를가지고주어진자국의여건에서도출한최적의혹은가장현실적인정책이었다면, 우리도그런경험들을바탕으로우리고유의원조모형을모색하는것이현실적인대안이될것이다. 비록이런방식을통해서제시된원조모형이최적의모형이아닐수있지만, 더욱바람직한모형의모색을위한하나의준거는될수있을것이다. 앞의접근방법과전제에근거하여한국형원조모형을모색하는데필요한기초적연구는 2장과 3장에서상당부분이루어졌다. 우선원조의국제적추세는제2장에서정리하였다. 그리고원조의유형, 규모, 배분이어떤요인에의해서결정되는가에대한이론적논의에대한정리는제3장에서이루어졌다. 따라서다음절에서는이러한분석결과를토대로기존공여국들과는다른한국 ODA의정책목표와협력내용을중심으로논의를한정하려한다. 54) 53) 원조정책을결정하는현실적인조건들을고려했다는의미이지, 원조가국익추구의실용적목적에서만이루어져야한다는의미는결코아니다. 54) 지금까지의논의나 DAC 의국별평가보고서등을통해서볼때원조의목표, 원조의규모, 원조형태, 분야별및지역별배분등이원조모형의핵심적내용이라고할수있지만, 본절에서는보다

159 164 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 다. 정책목표와협력내용 1) 협력이념및정책목표한국형원조모델을통해국제사회에서우리의위상과역할을제고하기위해서는대내외적으로어떠한지향점을추구해나갈지에대한정책적목표를명확히해야한다. 이를위해서는기존의시혜적관점혹은경제주의적관점을지양하고, 개도국에대한지원을단순한의무또는경제적비용으로만간주해서는안될것이다. 오히려양허성자금으로서 ODA의공여를개도국의빈곤퇴치와지속가능한성장기반구축에실질적으로기여하기위해한국의경험과기술을어떻게활용해나갈것인가를염두에두면서, 개도국에대한지원이단순히시혜적인차원이아닌상호이익과공존을위한장기적인투자로기존의인식을새롭게전환할필요가있다. 전통적으로선진국가들은국제협력이념으로서인도주의적고려와상호의존성에입각하여대개도국원조를시행해왔지만, 국가적이해관계 (national interest) 를완전히배제해왔다고는할수없다. 우리나라의경우에도이러한점을감안하여개발협력에있어보편적가치와우리의독자성을반영하는한국적원조이념과정책적목표정립이시급하다. 기본적으로과거개발연대의수원국입장에서이제원조공여국입장으로전환되었으므로신흥원조공여국 (emerging donor) 으로서우리의능력범위내에서개발협력의보편적이념을어떻게구현해나갈것인가를국가전략적인관점에서도출할필요가있다. 특히선진통상국가로서대외의존도가높은우리나라로서는국제적위상과역할을보다강화해나가야하고, OECD 회원국으로서준수해야할국제적, 도의적의무가있음을간과할수없다. 따라서우리경제 구체적인측면에서전략적인지원분야와협력내용, 원조형태및지원방식에초점을두려고한다. 원조정책의관리및수행체계의개선방안에대해서는 5 장 2 절부터중점적으로논의할예정인데, 이는한국적원조모형이라는측면보다는 ODA 개혁과제라는측면에서제도적개선에초점을맞추고있기때문이다.

160 제 5 장대외원조정책의중장기개선방안 165 의도약을위해서는개도국과의협력기반확대가필수적이라는상호의존성을전제로다음과같은정책목표를제시해볼수있다. 첫째, 인도적고려에의한국제적인도주의와연대주의의구현이다. 현재대부분의선진국은국제협력이념으로서인도주의적고려에입각하여대개도국개발원조를실시하고있고, 우리나라또한국제협력차원에서경협의보편적가치를실현하기위해서는최빈개도국을배려한긴급구조및질병퇴치, 기본욕구충족 (Basic Human Needs) 사업에보다적극적으로참여할필요가있다. 둘째, 개도국의자조노력지원에중점을두어야한다. 최근개도국의우리나라에대한경협요청이쇄도하고있음에비추어우리의개도국지원여부는수원국의자조노력과성장잠재력을전제로해야할것이다. 특히한정된재원으로추진되는개발원조가일차적으로개도국의경제발전과복리증진에기여하기위해서는무엇보다도개도국의자조노력이필수적요소라할수있고, 개도국의경제발전이장기적으로는우리경제의안정과발전에토대가될수있다는측면에서상호호혜적인협력기반구축기여에기본전제가된다고할수있다. 이러한측면에서개발협력에있어서우리의여건은주요선진국과같은첨단기술이나대규모의자금지원이아니라, 우리의발전경험과중간기술전수를통해개도국의자립기반조성과자생력을육성하는데중점을두어야한다. 따라서우리의발전성과와경험을토대로한대개도국인력개발및제도구축등소프트웨어지원에역점을둘필요가있고, 개도국경제개발에실질적으로기여할수있는인프라확충과기반설비제공도상호보완적으로연계할필요가있다. 셋째, 상호의존주의에입각한호혜적경협관계의증진이다. 최근선진국을중심으로한지역주의와보호무역주의의강화로대선진국수출이점차어려워지는상황하에서개도국에대한지원은장기적으로개도국의경제발전과우리의개도국협력기반을동시에확대할수있는상호공존과번영을위한장기적인투자라고할

161 166 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 수있다. 우리경제는경협수단의제약성, 국내시장및자원의한계에서오는구조적취약성, 국내외여건변화로인한산업구조조정의필요성등다양한한계를가지고있다. 따라서개발협력은개발도상국에대한무역기회의확대, 투자촉진및제반국내정책이일관성있게운영될수있도록하고, 이를위해서는공공부문만의노력으로는불충분하며, 민간부문과시민사회와의협력및파트너십구축이필요하다. 2) 중점지원분야및비교우위국제적가치를공유하면서도현재개발협력의여건을반영할수있는한국형원조모델의정책적지향점은 상호의존주의에입각한개도국과의파트너쉽강화와글로벌파트너십확보 라고할수있다. 이러한측면에서원조의국제적추세와한국의정치ㆍ사회ㆍ경제적특징을고려할때한국의원조모형이담아야할차별성과강점은다음과같은몇가지측면에서중점적으로검토되어야한다. 우선신흥원조국으로서한국의위상과역할의고유성을고려해야한다. 이미언급한바와같이한국의경우전통적인원조공여국과는달리남남협력차원에서개도국에대한지원을시작했던것이고, 한국고유의개발경험은선진국에비해개도국에대한성장기반확충과빈곤퇴치에있어서현실적적용가능성이높다는것이다. 선진국의기술협력내용이각종제도개선이나적정관리체제개선에두고있고, 개도국의사회경제적여건에큰격차를보이고있어그실효성이높지않지만, 한국의경우선발개도국으로서개발연대의다양한정책과제도가많은개도국에그대로수용될수있는적합성이있다는점은향후한국원조정책의비교우위이자강점으로작용할수있다. 특히 MDG를실현하는국제사회의빈곤퇴치노력에적극참여하기위해서도지난 40년동안지속적인고도경제성장과광범위한인적자원개발을통해빈곤을퇴치하고가난을극복한한국의경험과교훈을국제사회와

162 제 5 장대외원조정책의중장기개선방안 167 공유한다는것은국제개발목표와상당부분부합되는것이다. 실제한국은현재의개도국들이처해있는여건과비슷한상황에서출발하여짧은기간내에빈곤문제를해결하고경제성장을이룩하였다는점에서우리의개발과정으로부터얻은경험과교훈을국제사회와공유하여개도국의빈곤퇴치는물론국제사회의안정과발전에기여한다는측면에서큰역할이기대된다. 또한원조예산의소규모성이라는제약조건때문에선택과집중에의한고유한지원방식이필요하고, 지원형태면에서유상과무상의적절한배분을통해경제개발경험및빈곤퇴치, 인적자원개발, IT분야, 인프라구축등비교우위분야에중점적인지원이필수불가결하다. 운송및전력등인프라건설, 보건위생및환경분야의유상차관을공여하면서무상원조는성공적인빈곤퇴치와경제성장을이룩한성공사례로서한국의발전과정으로부터얻은경험과교훈을지식전수 (knowledge transfer) 차원에서개도국에이전하고국제사회와공유하는데역점을두어야한다. 그동안기술협력차원에서추진된경제개발컨설팅사업은크게 KDI에서주관하는국제교류협력사업 (Internatioal Development Exchange Program: IDEP) 과 KOICA에서추진하고있는연수사업및전문가파견사업으로구분할수있다. KDI의 IDEP는 1982년 KDI에서시작되어 1987년연수대상국을사회주의권국가로확대, 1990년공동연구, 정책자문등으로사업이전환된바있다. 그동안 148개국 3400여명이연수를받았고, 정책연찬회를통해고위관료, 국제세미나등을개최하였다. 그러나우리의개발경험을개도국발전모델로제시하는데한계를노정한바있다. 앞으로는경제발전및개방경험을토대로한개발컨설팅과시장경제체제의확립을위한제도기반확충사업에중점지원하는등개도국의창조적잠재력이개발되도록개도국의능력배양사업확대에중점을두어야할것이다. 특히소프트웨어를공여하는기술원조중심의협력관계를구축하는데역점을두어야할부분은우리의여건이주요선진국과는달리첨단기술이나막대한규모

163 168 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 의자금지원이아니라우리의발전경험과중간기술전수를통해개도국의경제, 사회발전을실질적으로지원할수있는부문에중점을두어야한다는점이다. 이러한측면에서중소규모의기술원조프로젝트를통해다양한부문에협력함으로써지원효과를극대화해야할것이다. 따라서대개도국지원은산업기술이전과투자과정에서양국간분업체계를형성할수있도록배려되어야할것이고, 민간기업진출과연계된산업기반시설의확충및기술협력사업을보다다각적으로확대해야한다. 이를위해서는인적교류확대및개발경험전수등을통하여개도국경제개발계획초기단계에참여하는한편지원수단별로여러분야에분산된지원보다는주요선진국보다우리나라가비교우위가있는협력분야에특화해야한다. 이러한측면에서우리나라의비교우위분야는다음과같은분야를예시적으로고려해볼수있을것이다. 우선인적자원개발 (HRD) 로서개도국의잠재능력을개발하고자조능력을함양하여개도국경제사회발전의원동력이된다는측면에서중요하다. 그동안 KOICA와관련부처에서추진한연수생초청사업의경우우리의개발경험과전문지식, 기술및지식을전수하여개도국의인적자원개발 (HRD) 을지원하는데초점을두어왔지만, 개도국의인적, 제도적개발능력확충에실질적으로기여했는가는의문이다. 2004년의경우 KOICA는전체사업의 6.5% 를연수사업에배정하여 124개국 2,375명에대한연수를추진하였으나, 연수기간은대부분 2~3주로서연수기간이짧고, 산업시찰등국가홍보차원의연수에의존함으로써개도국의 HRD에실질적으로기여한다고보기어려운실정이다. 따라서경제개발및개방경험을토대로한개발컨설팅및제도기반확충사업과연계하여보다체계적인연수사업으로전환해야할것이다. 특히여타기술협력프로그램과의연계를강화하면서수원국의경제개발초기단계부터중점지원하고, 개도국의창조적잠재력이개발되도록개도국의능력배양사업확대에역점을두어야할것이다. 이를위해서는단순한초청연수사업보다는정책지원형개발조사와

164 제 5 장대외원조정책의중장기개선방안 169 연계하여개도국의경제개방과경제자유화정책을지원하기위해필요한제도개혁에관한기본전략을책정하면서개발컨설팅을통해수원국정책입안자들과의긴밀한협력체제구축에연수사업을적극적으로활용할필요가있다. 이를위해서우리에게비교우위와강점이있는정책사례를적극발굴하여정책지원형개발컨설팅과 HRD사업을체계적으로발굴하고, 이를프로그램화할수있는개발센터를시급히설립하여그동안축적된지식과경험을개도국에전수하는데역점을기울여야할것이다. 이를기반으로국내유수의연구기관및대학등과연계하여경제발전및개방경험과관련된노하우 (know-how) 를토대로정책지원형연수생초청, 전문가파견, 개발조사사업을상호연계하여보다적극적으로추진할필요가있다. 특히개도국의시급한과제를해결하기위해서는양질의교육ㆍ훈련을받은인적자원의확보가필요하고, 산업발전, 지역개발, 공공기관능력배양등과연계하여교육환경정비, 교육및훈련기회증진, 전문가파견을확대해야한다. 한국은지난 40여년간의고도성장과정에서인적자원의중요성을체험하였으며이를바탕으로다양한인적자원육성에중점적인지원을한다는점이개별원조사업을통해구체적으로추진되어야한다. 또한현재국제적으로비교우위가있는정보통신분야에특화하여민간부문과연계한프로그램개발에도중점을둘필요가있다. 급격한정보통신기술의발전은선진국과후진국가간의정보격차를심화시키고있다는점에서한국형원조모델에서유효한분야이다. 세계를선도하는경쟁력있는정보통신기술을보유한한국으로서는지식기반사회의역량을강화할수있는정보통신기술전수, IT망구축지원, IT 정책자문, IT 훈련센터건립등개도국의실질적인정보격차해소를위한지원활동에역점을둘필요가있다. 한편 MDG와관련하여보건및의료분야, 소각로및고체폐기물처리, 상하수도정비, 녹화조림사업, 도시환경인프라정비등의분야에중점지원할필요가있다.

165 170 우리나라대외원조정책의선진화방안 : 국제개발협력패러다임의변화와한국 ODA 의개혁과제 이상과같이한국형원조모델정립이라는측면에서주요정책방향을살펴보았다. 그러나한국고유의원조모델이의미를가지기위해서는이를토대로원조정책전반의정책적일관성확보와실시체제의강화라는정책적개혁과제를추진해나가야한다. 따라서중장기적차원에서정책적일관성을확보하기위한한국형원조모델은안정적이고체계화된정책목표를실현하기위한지속적노력을안정적으로뒷받침할수있고, 원조정책전반의일관성을제고할수있도록정책기능을강화하고, 중장기비전하에 ODA의전략성을강화함으로써유무상원조사업의상호연계를증대시켜원조사업의효율성과효과성을강화해나가는데크게기여할것이다. 2. 원조정책의체계화와제도적기반강화 가. 중장기원조정책의수립 1) 정책문서와중기정책한국형원조모델의정립또는당면과제로서제기되는원조규모의양적확대를위해서는이를효율적이고효과적으로집행하기위한원조정책의체계화가전제되어야한다. 특히국제수준에부합하는원조정책의체계적인방향과제도개선이이루어져대개도국지원사업의기본방침과정책목표를명확히정립하고원조정책의계획성을제고함으로써운용체제개선이시급히이루어져야한다. 특히원조정책전반에있어정책-프로그램-프로젝트각단계별로일관성을확보하기위한제도적기반을구축하기위해서획기적인정책적노력이필요하다. 정부차원에서는 2005년 11월국무회의시 국제개발협력개선종합대책 이수립되고, 종합적인원조계획및정책조정을위하여부처간조정위원회로서 국제개발협력위원

166 제 5 장대외원조정책의중장기개선방안 171 회 를설치하고, 지난 2006년 3월제1차회의가개최된바있다. 대외원조의중장기ㆍ연도별기본계획및정책방향을심의하고, 국제개발협력사업성과에대한평가를위해노력하고있으나, 아직정책수립기능및원조정책의제도적기반이취약하여일관된원조체제구축에많은어려움을겪고있는실정이다. 이를개선하기위해서는 ODA의전략성을강화할수있는중장기원조정책의 그림 5-2. ODA 정책의기본체제와운용체제 자료 : 권율ㆍ황주성 (2006), p. 99 를토대로재작성