남중국해를둘러싼미 중전략경쟁 Ⅰ. 배경및목적 1 Ⅱ. 발제요약 2 Ⅲ. 토론종합 8 Ⅳ. 맺음말 14 주제발표 사 회 일반토론 편 집 일 시 장 소 : 이선진전인도네시아대사 : 이서항한국해양전략연구소장 : 김명석박사김석균박사 김영실서기관 김종민박사 김혁수제독 류지현제독 박영길박사 박정재중령 박호섭박사 백병선소령 양정승박사 윤석준박사 윤종준대령 임인수박사 한봉완중령 ( 가나다순 ) : 김동욱박사 : 2016. 4. 12( 화 ) 14:30-17:00 : 한국해양전략연구소회의실
손원일포럼 11 호 (2016-1) 1 Ⅰ. 배경및목적 남중국해는중국대륙의 1/3(356만km2 ), 한반도의 14배크기로동사 서사 중사 남사의 4개군도, 310여개의암초와사주로이루어진해양안보의핵심으로떠오르고있는중요해역임. 2013년이후중국의남사군도일부도서에대한매립과시설물건설은미국과아세안국가들에게비상한관심을불러일으켰음. 중국의매립행위는남중국해에대한중국의영유권주장을보다강화하기위한일환으로보이나여기에는국제법과군사 / 작전그리고외교적인여러가지함의가있음. 이해역을둘러싸고지금까지해양의자유로운통항과질서유지에유일초강대국으로서책임이있다고인식하고있는미국과, 동 남중국해를해양굴기의발판으로삼고관할권확대를시도하고있는중국간에는남중국해가양국간해양경쟁의최전선으로비화해가고있는양상이되었음. 남중국해에는중국이필요로하는대규모의석유및가스자원이매장되어있는것으로추정되고있음. 또한남중국해는중국이해양강국으로발전해나가기위한해양진출로를제공함. 일본은중국의동중국해를통한서태평양으로의출로를막고있음. 반면에남중국해는중국에열려있으며동남아국가들은중국을견제할수있는힘을가지지못하고있음. 중국의해양실크로드정책은이러한지전략적 ( 地战略的 ) 특성을반영한중국의발전전략으로판단됨. 이러한배경하에이번손원일포럼의목적은남중국해에서벌어지고있는미국과중국양국간의전략적경쟁구도시각에서국제법은물론정치 외교적문제를분석해보고우리의대응방안을모색해보고자함에있음.
2 Ⅱ. 발제요약 1. 남중국해를둘러싼미국과중국의정책변화 현재진행되고있는남중국해문제는단순한영토분쟁이나해상교통로 (SLOC : Sea Lane of Communication) 의문제가아니라미국과중국간의전략적경쟁구도의일환으로파악해야함. 미 중간전략경쟁이과거군사적측면에집중된냉전시대의미 소간경쟁과다른점은경제적이익확보와패권지속문제에도관련되어있다는것임. 2015년 9월시진핑중국국가주석의미국방문후남중국해에서의미국과중국의대립이본격화되었음. 중국이남사군도에레이더기지를건설하고, 서사군도에는 방어용 미사일포대를건설하는등남중국해해역에서긴장을야기하자, 미국은 2015년 10월과 2016년 1월두차례군함을파견, 중국이영유권을주장하고있는해역을통항케함으로써미중간군사적긴장이고조되었음. 남중국해에서관련국의갈등은주로중국대베트남, 중국대필리핀의구도에서미국은지금까지후방지원만하였으나이번에미국이시행한미군함의 항행자유작전 은미 중간군사적충돌의위험성에도불구하고미국이전면에나섬으로써과거와는분명달라진양상과미국의태도변화로평가됨. 중국은 1990년대중반까지대만을비롯하여자국영토와관련해서는무력에의한영토보전정책을고수하고, 동남아시아국가들에대해서는우호정책 (smile diplomacy) 과평화적분쟁해결원칙을지지하다가 2009 년남중국해에대해서는공세적인자세로전환함. 이는 2009년중국의유엔대륙붕한계위원회 (CLCS) 에대한 9단선 등록과미국의아시아재균형정책선언이후남중국해문제가미국과중국간의쟁점사안으로부상한것과도시기를같이함.
손원일포럼 11 호 (2016-1) 3 2. 미중쟁점 : 중국의 미 - 중신형대국관계 와 핵심이익 미중간 핵심이익 (core interest) 논쟁의등장은 2009년 11월오바마 -후진타오공동성명이었음. 양국은 상호핵심이익존중은미중관계의점진적발전보장을위해매우중요함 ( respecting each other's core interest is extreme important to ensure steady progress in US-China relations). 이라고합의했음. 그러나이러한핵심이익논쟁은 2010년다이빙궈중국외교담당국무위원과클린턴미국국무장관간남중국해가중국의 핵심이익 포함되는지에대한논쟁에서보는바와같이큰의견차이를보였음. 현재중국은남중국해를중국의핵심이익으로인정해줄것을요구하고있으나미국은이를거부하고있음. 2013년 6월시진핑-오바마비공식회담에서중국의 미중신형대국관계 수립제안에대한미국의초기반응은호의적이었음. 그러나 2013년 11월중국의동중국해방공식별구역 (ADIZ) 선포, 동년 12월남중국해매립작업개시, 2014년초서사군도석유탐사선진입및중국의세계전략의일환인일대일로 ( 해양실크로드포함 ), 아시아인프라투자은행 (AIIB : Asian Infrastructure Investment Bank) 창립선언등일련의중국의공세적인대응이이어지자미국은중국이제안하는 미중신형대국관계 에대하여무대응으로일관하고있음. 예를들면, 2015년 9월시진핑주석의미국첫방문시체결한수많은합의에도불구하고신형대국관계에대한언급은눈에띠지않았음. 당시미중정상회담에서 신형대국관계 에대한이견으로이에대한공동성명을채택하지못한것임. 반면중국은언론을통해시진핑주석의방미성과로 미중신형대국관계 합의를대대적으로선전하였음.
4 3. 남중국해에대한미중의전략적이해 : 해양세력다툼 중국은전통적인대륙국가로서의한계를극복하고, 지속가능한국가발전을위하여해양국가전략을추진하고있음. 2012년당전당대회에서후진타오주석은중국의해양국가화를제안하였고시진핑주석도이를국가전략으로승계하고있음. 시진핑은적극적으로실제행동이가능한다음의 4 가지전략과정책부터해양국가화를위한노력을줄기차게추진하고있음. 첫째, 해양실크로드에다양한해양진출전략이포함되어있음. 이를테면남중국해를통한남태평양 인도양진출, 미얀마를통한인도양진출, 파키스탄을통한아라비아해진출임. 둘째, 2015년중국국방백서는 육상을중시하던전통적사고의틀을깨고, 바다 (seas) 와해양 (oceans) 의권리와이해를보호하는문제가중시되어야한다 고해양의중요성을강조, 향후중국해군은연근해방어와대양해군 (Blue Navy) 을혼합하는전략으로전환할것임을분명히하였음. 셋째, 대대적인군지휘체제개편 전략개혁 지도부의교체단행 Rocket Forces 사령부 Strategic Support Forces 사령부신설과같은군부개혁을진행중에있음. 넷째, 해외훈련및대외군사진출강화임. 2015년사상최초로서태평양공군시험비행을 4차례실시하였고, 인도네시아 태국 사우디아라비아 방글라데시등과합동군사훈련을실시하였음. 시진핑주석은오바마미국대통령에게정상회담에서 태평양은넓어서미국과중국이상호공존이가능하다 는발언을한바와같이해양에대한적극적인자세를취하고있음.
손원일포럼 11 호 (2016-1) 5 미국은이러한중국의전략에대하여이를미국해양패권에대한중대한도전 ( 위협 ) 으로인식하고있음. 카터 (Ashton B. Cater) 미국국방장관은세계해양패권과동아시아지역에서물러나지않겠다는의지를천명한바있음. 아울러미국의 항행자유작전 (Freedom of Navigation operation) 의세가지목표는 1 항행의자유의지과시 2 남중국해군사화방지및분쟁의평화적해결 3 미국동맹및우방과의협력강화임을강조하였음. 미국은 2015년 10월이후중국을겨냥한다양한군사 외교적조치를취하면서중국을견제하고있음. 예컨대, 군사적행동으로서 항행자유작전 및국제적상시체제를구축하고있고, 외교적으로환태평양경제동반자협정 (TPP : Trans-Pacific Strategic Economic Partnership) 추진 미-일동맹강화 미-아세안관계강화 남중국해에대한인도의지지확보 미-일-인도장관급안보대화 미-아세안정상회의등을추진하고있음. 이러한미국의단호한대응에대한관련국들의반응은자국의특수한이익에따라상이한입장을보이고있음. 먼저일본의경우미국의대중국견제전략을전폭적으로지지하고있고경우에따라서는미국을부추기기도함. 아세안 (ASEAN) 국가들의경우기본적으로균형외교원칙을고수하며, 미국의안보지원을환영하지만남중국해의긴장이인구 6억 3천만명에달하는아세안국가들의경제성장에악영향을줄수있다는우려를가지고있음. 일부싱가포르학자들은미국의 항행자유작전 이오히려남중국해의군사화를야기할가능성을우려하고있으며, 베트남의경우 2010년까지만해도미국항공모함의베트남방문을환영했지만현재는미국과의군사연계를자제하고있는것으로관찰되고있음.
6 < 그림 1 : 2020 년세계 15 대경제국가전망 > 2002년한국의경제규모보다작았던아세안국가의경우 2014년이미한국을 2배가까이추월하여전세계에떠오르는시장 (emerging market) 으로그중요성을더해가고있음. < 그림1> 은 2020년북미 ( 미국, 캐나다 ), 유럽 ( 독일, 영국 ), 아시아 ( 중국, 일본, 인도, 한국, 아세안 ) 지역에서세계 15위권경제국을보여주고있음. 과거아시아의경우동북아한 중 일 3개국이중요한비중을차지한데비해, 향후아세안의비중이점차증가함에따라중요경제축이북에서남으로이동하고있음을보여줌. 이는중국의일대일로전략과맞물려있어그중요성을배가하고있음. 4. 한국에의함의 한국은 2010년이후남중국해분쟁과한반도긴장사태가거의동시에발생하고있음에유의해야할것임. 예컨대, 2010년천안함폭침사건 연평도포격도발이그러함. 중국은더이상동북아국가에한정되지않기
손원일포럼 11 호 (2016-1) 7 때문에남중국해문제와북한핵문제를분리해서보아서는안될것임. 2016년 2월 2일싱가포르대중국연구소 (EAI : East Asian Institute) 학자들과의토론회에서 중국의입장에서남중국해와북한핵문제중어느쪽이더중요한가? 라는질문에대하여참가학자들모두남중국해문제가우선한다고대답한바있음. 그이유는첫째, 남중국해문제는영토문제이며, 둘째, 중국내부사정과함께, 미군함정이남중국해에들어와있는상황에서미국의압력에의하여북한문제에양보하는모습을보일수없다는것임. 셋째, 남중국해문제와 THAAD 문제는중국군부개혁과관련하여중국지도부가미국에양보할사안이아니라는것임. 따라서남중국해문제는단순한중국의영토문제가아닌중국의 세계전략, 미중미래전략 차원에서파악할필요가있음. 남중국해문제가단순한영유권다툼으로만본다면한국으로서는당사국이아니기때문에남중국해문제에우리가개입할명분이없다고볼수도있지만, 남중국해문제는단순한영유권분쟁이아니라해상교통로확보와같이우리나라의국가경제적이익이걸려있는중요한문제이기때문에우리나라로서는입장표명등관여가필요함. 다만어느정도선에서어떻게관여해야하는가에대한고민이필요함. 한국은서해에서중국과도서영유권다툼은없다는점에서남중국해와다르지만중국어선의불법조업문제를포함하여이어도관할권논쟁등해양경계획정의과제를가지고있으므로이에대한준비차원에서도남중국해문제를자세히주시해야할것임. 남중국해문제는중국의전략적사고와아세안및미국 인도 일본의대응에대한반응에서일어나는연쇄적인사안이기때문에이를동북아의시각에서만바라보아서는곤란함. 즉, 남중국해문제는단순한안보 부존자원만의문제가아니라관련국들의경제와도밀접한연관성을가지고있으므로경제적인시각에서의접근또한필수적임.
8 Ⅲ. 토론종합 토론 A 먼저미국과중국의전략에대하여향후전망을살펴보겠음. 제2차세계대전이후세계패권국으로등장한미국은전세계해양의길목을장악함으로써강대국으로서의지위를유지해왔음. 예컨대, 미국은냉전기구소련해군의함대를견제하기위해 Greenland-Iceland-United Kingdom의공간을잇는이른바 GIUK Gap 을장악함으로써구소련대서양함대를견제하였고, 구소련의태평양함대를감시하기위해일본과협력하여일본의 3개해협의감시를강화하여구소련함대를견제하였음. 또한파나마 수에즈 말라카해협에서의미국의해양통제는미국의해양패권유지에기여하였음. 국가발전을위한지속적인경제성장을위해서해양진출은중국에게필수적인과업임. 이러한해양진출을위해중국은 해양실크로드 (Maritime Silk Road) 를개척하여해양세력으로발돋움하고있음. 남중국해문제는영유권및부존자원문제이기도하지만중국의해양진출을위한출발점이기때문에이를견제하려는미국및동맹국들과의갈등이일어나고있음. G2로성장한중국이미국과대등한패권국가라는 신형대국관계 ( 新型大國關係 ) 를주장하고있지만아직까지미국은중국의이러한요구에부정적인입장을취하고있음. 자국의우월적지위유지를위해아시아재균형정책을펴고있는미국으로서는남중국해관련우방국들에대한지원을포기할경우패권국가로서의리더쉽손상은물론전통적인항행의자유 (freedom of navigation) 권리에손상을입을가능성이커짐. 따라서미국으로서도남중국해문제는중국의일방적인요구에굴복할사안이아닌것임.
손원일포럼 11 호 (2016-1) 9 토론 B 남중국해문제를둘러싼미 중의충돌가능성에대해살펴보겠음. 중국은여러경로를통해남중국해문제는중국의 핵심이익 (core interest) 에해당한다고선언하였음. 그렇다면남중국해문제를놓고중국이무력충돌도불사할것인가하는의문이생김. < 그림 2 : 2015 Silk Road Map> 중국은이미일대일로 ( 一帶一路 ) 정책을통해중앙아시아 유럽을연결하는 실크로드경제벨트 와, 동남아시아국가들과의해상협력을기초로동남아시아에서출발해서남아시아를거쳐유럽과아프리카까지이어지는 해상실크로드 를확보하여경제발전을도모하고, 중앙아시아의천연자원과에너지를확보하고해양에적극진출하여중국중심의글로벌경제를도모하고자하고있음. 이모든출발점이바로남중국해인것임.
10 중국은과거국내정치에집중, 러시아의중앙아시아통제등으로중앙아시아에신경을쓸겨를이없었음. 하지만중국경제의발전은중앙아시아에눈을돌리게하였고특히러시아가우크라이나사태, 국제원자재가격하락등으로중앙아시아에집중하기어려워지는등국제정세가중국에이롭게돌아가는상황이되자중국은과감하게중앙아시아로대륙진출정책을펼치고있음. 예컨대, 인구 3천만인우즈베키스탄의경우인구의 10% 에해당하는 300만의근로자가러시아에서임금을받아왔는데러시아경제사정이악화됨에따라중국과같은해외투자가절실해지자중국의제안을수용하게된것임. 여타중앙아시아국가들도유사한상황에놓이게되자중국으로서는더없이좋은기회를놓치지않고적극적으로진출한것임. 토론 C 중국, 러시아, 중앙아시아국가등으로구성된상하이협력기구 (SCO : Shanghai Cooperation Organization) 에 2015년 7월인도가가입하게되었음. 인도의가입은중국의적극적인초청에따른것으로알려져있고, 미국과유럽간무역거래및투자활성화를위한범대서양무역투자동반자협정 (TTIP : Transatlantic Trade and Investment Partnership) 에도중국의영향력은미국도무시하기어려울정도로강력해지기시작하였음. 이러한점들을고려할때중국의일대일로전략은중국의진일보를위한세계전략의일환으로평가됨. 따라서중국은이러한사활적이익수호를위해무력충돌도감수할것으로전망해볼수있음. 이러한견지에서남중국해도서유인화 요새화조치를통해실효적지배를강화하고주변국이할수없이이를수용할수밖에없는상황을만들기위한중국의의지가표출된것이라고도봄. 따라서남중국해의통제를강화하기위해조만간중국이남중국해방공식별구역을선포할가능성도배제할수없음.
손원일포럼 11 호 (2016-1) 11 토론 D 중국은사활적국가이익수호를위해서무력사용을포함한전쟁도불사할것으로전망됨. 다만, 중국은평화로운환경속에서경제성장을추구하고있고, 2014년서태평양해군심포지엄 (WPNS) 에서미국 러시아 중국 일본 인도네시아 필리핀 말레이시아 베트남 대한민국등주요국가들간 해상에서예기치않은조우에관한행동지침 (CUES : Code for Unplanned Encounters at Sea) 채택과같은긴장완화를위한조치들이있기때문에무력분쟁이발생할가능성은그리크지않을것으로전망됨. 물론 CUES는법적구속력이없고 (not legally binding), 해군함정에만적용되기때문에관련국가들의해양경찰력은그적용에서제외된다는제한요인이있기는하지만관련국가들이불필요한해상충돌을피하고자하는합의가논의되었다는사실은매우중요함. 실제아덴만에서해적퇴치에참여중인중국과미해군사이에서 CUES 실행을위한상호훈련은군사적긴장방지에도도움이될것임. 토론 E 천안함사태이후미국항모조지워싱톤함의서해진입이중국의반대로무산되었고, 얼마전미국존스테니스항모가남중국해에서중국선박에포위되었다는보도가있었음. 이는미국이초기대응에실패했음을보여주는사례이며점차적으로중국의의도에말려들어가고있음을보여줌. 최근중국이남중국해에레이더와미사일기지등군사시설을설치하는것은기존의해군력의충돌을넘어서중국이영향력을확대행사할수있다는점에서매우우려할만한사안이라고봄. 중국이남중국해에서진행하고있는인공섬매립, 군사기지건설등에대해서중국자체적으로국제법적검토를마치고진행하는것으로보여법리적으로는문제가없고, 남중국해문제는우리나라가당사국이아니므로특정한자세를취하지않아도무방하다는견해도제기될수있을것임.
12 토론 F 남중국해도서매립자체에대하여국제법이불법이라고규정하고있지는않음, 다만, 매립후특정시설물에대하여그법적지위에대하여국제법은규정하고있음. 예를들면, 간조노출지 (LTE : Low Tide Elevation) 의경우매립하여도매립된도서가영해나배타적경제수역을가질수없음. 미국과중국이의견을달리하는것은그러한간조노출지주변해역에대하여무해통항권을주장할수있는지여부임. 필리핀이중국을상대로제소한소송이현재진행중에있음. 작년말국제해양법재판소 (ITLOS) 는필리핀의제소에대하여판결 관할권있음 의결정을내린바있음. 가까운시일안에동재판소는본안판결을내릴것으로기대하고있음. 만약동판결의결과가필리핀의주장에손을들어주게될경우중국의입지는상당부분약화될것으로전망됨. 중국이현재진행하고있는남중국해군사기지화문제는전문적인시각에서군사적효용성이검증되어야함. 예컨대, SU-24 등중국의공군력이새로배치될해역에서그위력을발휘할수있는지여부는좀더군사전문적인시각에서세밀한검토가요구됨. 항공기등이염분에견딜수있는능력이있는지, 짧은활주로에서실제로기동할수있는지의여부등, 중국의남중국해군사기지화노력에도불구하고실전적운용가능성에대한검증이우선되어야함. 토론 G 남중국해와한국의입장에대해서살펴보면얼마전일본해상자위대오야시오 ( おやしお ) 급잠수함과구축함 2척이필리핀수빅만에정박하였다는보도가있었음. 남중국해가중국의 내해 로된다면우리나라는물론일본은말라카해협접근에대한어려움직면등완전히고립되고말것임. 그러한차원에서남중국해에서의자유로운통항은일본은물론우리나
손원일포럼 11 호 (2016-1) 13 라에도국가적이익이걸린문제라고볼수있음. 일본은남중국해문제와관련하여필리핀과같은일부아세안국가들에게경비함을무상공여하고미국과공동으로군사훈련을실시하는것은물론잠수함 수상함 군용항공기의이지역항행빈도를늘려가고있음. 이것은일본이명백히중국에게전달하고자하는메시지라고볼수있음. 토론 H 우리나라는이미수차례에걸쳐서 대한민국정부는남중국해분쟁의평화적해결과항행 상공 ( 上空 ) 비행의자유가보장되어야한다 는입장을밝힌바있음. 남중국해문제이외에도한국과중국은서해에서해양경계획정을위한협상을진행중이며, 중국어선의불법조업단속문제는양국이함께풀어가야하는중요한과제임. 그러나남중국해와는달리서해에서한중간에는도서영유권다툼이없기때문에양국간협상과합의에의해서문제의해결이가능할수있음. 협상에의한문제의해결은유엔해양법협약등국제법이라는객관적인기준에따라결정되어야하기때문에, 우리나라로서는남중국해문제의해결도 법에의한해결 이바람직함을내세울필요가있음.
14 Ⅳ. 맺음말 남중국해문제는단순히중국과관련국들의영유권문제가아니라중국의 세계전략 과미-중간의 미래전략 차원에서파악할필요가있음. 따라서남중국해 동남아 서남아에대한중국의군사전략을정확하게이해해야함. 또한중국의일대일로 ( 특히해상실크로드 ) 추진상황을주시할필요가있음. 남중국해문제는중국의전략적사고와아세안및미국 인도 일본의대응에대한반응에서일어나는연쇄적인사안이기때문에이를동북아의시각에서만바라보아서는곤란함. 즉, 남중국해문제는단순한안보 부존자원만의문제가아니라관련국들의경제와도밀접한연관성을가지고있으므로경제적인시각에서의접근또한필수적임. 2007년에서 2014년까지 7년동안 ASEAN 국가의 GDP는 1.3조 US$ 에서 2.6조 US$ 로 2배증가하였음. ASEAN의대외교역규모는세계 7위이며, 아시아에서중국 일본에이어 3위에해당함. 아세안국가는중국은물론미국과도중요한무역파트너임. 또한인도의 GDP 규모도이미한국을추월하였음. 그만큼아세안은물론인도의경제적지위가상승하였기때문에범세계적틀에서이들신흥경제세력과중국과의관계를객관적으로파악하기위해서는현장감각이필수임. 서울에서는이러한질서의흐름과변화가보이지않음. 싱가포르와같은동남아현지에서중국 동남아등이관련된거대한질서변화의모니터링을통해우리의향후국가전략수립에반영할필요가있음.