<332E20C3D6C1BE20C0CCBBF3B1D420B1B3BCF6B4D42020C0CCBFEBC0DAB0B3B3E420C0E7C1A4B8B32020C6EDC1FD5FBCF6C1A42E687770>

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1 정보통신정책연구제 20 권제 1 호 ( ) pp 정보통신 미디어서비스변화에따른전기통신법상서비스및이용자개념의재정립 Service and User Concept Changes in the Korean Telecommunications Act Brought by the Evolution of IT and Media Services 1) 이상규 (Sangkyu Rhee)* 국문초록 전기통신산업의주요규제근거인전기통신기본법과전기통신사업법은네트워크를보유하고서비스를제공하는수직적으로통합된사업자들이관련시장의주요공급자이던상황을배경으로제정된법들이다. 따라서당시상황에서는관련시장에서의행위자를 사업자 와 이용자 로명확히양분할수있었다. 하지만정보통신과미디어관련기술이발전하고, 네트워크의 IP화를통해서비스와네트워크가분리됨에따라네트워크를보유하지않고도서비스를제공하는것이가능해졌으며, 그결과다양한사업모형과시장행위자들이등장하게되었다. 이에따라기술발전및 IP화이전에제정된전기통신기본법과전기통신사업법으로는다양해진사업모형과행위자를규제하는데한계를나타내고있다. 따라서본논문에서는변화된환경에적합한전기통신및이용자개념의세분화와재정립을통해행위자들의권리와의무를명확히함으로써관련시장에서의효율적자원배분과지속적성장을추구할수있는방안을모색해보고자한다. 주제어 : 전기통신기본법, 전기통신사업법, 이용자, 최종이용자, 수평규제, 망중립성 논문접수일 : , 수정일 : , 게재확정일 : * 중앙대학교경영경제대학경제학부부교수, skrhee@cau.ac.kr 59

2 정보통신정책연구제 20 권제 1 호 ( ) ABSTRACT The main laws which regulate Korean telecommunication industry are Telecommunication Basic Law and Telecommunication Business Law. But the both laws have been enacted under the market environment where service providers owned their networks only could provide telecommunication services. That is, vertically integrated firms could provide telecommunication services. Therefore it is possible to classify agents in the relevant market into two categories such as service providers and users. However as IT and media technologies (especially IP technology) have been improved, it becomes possible to provide information telecommunication services without owning network and/or facilities. As a result various business models and market agents are emerged in the telecommunication market. Because of these environmental changes the current Telecommunication Basic Law and Telecommunication Business Law which were enacted under the past environment show limit to regulate today's various business models and agents. For example, the laws failed to regulate new type of service providers because there is no article to regulate them in current laws. Thus regulation failure and unfair regulation between incumbents and new entrants happen. This article tries to redefind telecommunication service and user concepts which are suitable to current and on-coming market environment. This helps market to allocate resource efficiently and grow persistently by clarifying rights and duties of each agent in the market. Key words: Telecommunication basic law, Telecommunication business law, Service provider, User, End-user, Horizontal regulation, Net neutrality 60

3 정보통신 미디어서비스변화에따른전기통신법상서비스및이용자개념의재정립 Ⅰ. 서론 우리나라의전기통신산업및서비스를규제하는주요법은전기통신기본법과전기통신사업법이다. 전기통신기본법은전기통신의효율적관리와발전을촉진하기위한기본적사항을정하여공공복리증진에이바지하는것을목적으로 1983년 12월 30일에제정, 공포된법률이다. 한편전기통신사업법은전기통신사업의운영을적정하게하여전기통신사업의건전한발전을기하고, 이용자의편의를도모함으로써공공복리의증진에이바지하기위해 1983년 12월 30일공중전기통신사업법으로제정된뒤 1991년 8월 10일현재의명칭으로전문개정되었다. 전기통신기본법과사업법은제정이후수차례개정되어오늘에이르고있지만전기통신, 전기통신역무, 전기통신사업, 전기통신사업자, 이용자등에관한정의및기본적내용들을제정당시나오늘날이나큰변화없이동일하게사용되고있다. 하지만전기통신기본법과사업법이제정된 1980년대초반의상황과 2000년대후반이후의상황은관련기술및시장환경등모든측면에서상당한차이를나타내고있다. 그중에서가장두드러진차이점은다양한시장행위자와사업모형 (business model) 의등장이다. 과거의통신시장에서서비스공급자는네트워크를보유하고서비스를제공하는수직적으로통합된사업자들이었으며, 이용자는최종소비를목적으로서비스를구매하고사용하는최종이용자 (end-user) 들이었다. 따라서당시상황에서는관련시장에서의행위자를 전기통신사업자 와 이용자 로명확히양분할수있었다. 하지만정보통신과미디어관련기술이발전하고, 네트워크의 IP화및초고속인터넷의보편화등을통해네트워크를보유하지않고도서비스를제공할수있게됨에따라다양한사업모형과시장행위자들이등장하게되었다. 1) 가장대표적예는구글 (Google) 과네이버등으로대표되는인터넷포털, 애플의앱스토어 (App Store), 페이스북이나트위터, 카카오톡카카오스토리등과같은 Social Network Services, P2P 방식의파일공유서비스, 클라우드서비스, 스마트 TV 등이이에해당한다. 이러한서비스의공통점은서버나저장장치 (storage facilities), 인터넷전용회선등과같이해당서비스제공에필요한최소한의장비 1) 네트워크접속프로토콜이표준화됨에따라네트워크를구축하지않아도서버와같은최소장비만으로공중망에플랫폼을구축하고커뮤니케이션, 방송, 정보제공, 쇼핑, SNS 등다양한서비스를직접제공하거나매개하면서수익을창출하는사업모형이가능해지고있다. 61

4 정보통신정책연구제 20 권제 1 호 ( ) 만을보유또는임차하고네트워크운영자 (network operator: NO) 의전기통신설비및서비스 ( 전송서비스 ) 를이용하여자사의서비스를최종이용자에게제공하고수익을창출한다는것이다. 2) 이와같은새로운형태의시장행위자들은기존의전기통신사업법에따르면전기통신사업자에속하지도않고, 이용자에속하지도않을수있기때문에전기통신사업법이규정하고있는사업자와이용자의권리나의무에서벗어나있는경우가빈번히발생하고있다. 전기통신기본법과사업법은전기통신산업및시장에서시장행위자들의권리와의무를명확히함으로써시장경쟁을활성화하고자원을효율적으로배분하며, 당해산업의지속적발전을기하여사회후생을극대화하는것을목적으로하고있다. 하지만새로이등장한시장행위자들에대한명확한구분과법적정의 (definition) 의부재는이들행위자들에대한권리와의무의공백을야기하여경제적효율성과정보통신산업의지속적성장을저해하는결과를초래하고있다. 공유지의비극 (tragedy of commons) 도재산에대한권리와이용자의의무에대한규정의부재로나타나는비효율적자원배분의대표적사례이며, 행위자들에대한권리와의무의공백은전기통신산업에서도공유지의비극을초래할수있음을시사한다. 이에따라본논문에서는정보통신기술발전및시장환경의변화로새로이출현한시장행위자들의특성및법규정의미비로인한문제점을살펴보고, 이를해결하기위한방안을살펴보고자한다. 본논문의구성은다음과같다. 제II장에서는정보통신 미디어시장의환경변화에대하여소개한다. 제III장에서는현행전기통신사업법상의전기통신사업, 전기통신사업자, 이용자의분류및정의를살펴보고해당문제점에대하여살펴본다. 제IV장에서는전기통신역무, 전기통신사업, 시장행위자의구분및개념재정립의필요성과방안에대하여살펴본다. 제V 장에서는본논문을맺는다. 2) 네트워크와콘텐츠가분리된수평적생태계하에서네트워크를보유하지않고, 단지네트워크레이어 (layer) 의기능만을활용하는콘텐츠 / 애플리케이션레이어의서비스들이지속적으로활발하게등장할전망이다. 따라서각각의레이어들이서로상생할수있는선순환적생태계를구축하는것이 IT 및미디어산업의지속적발전을위해필요하다. 62

5 정보통신 미디어서비스변화에따른전기통신법상서비스및이용자개념의재정립 Ⅱ. 정보통신 미디어시장의환경변화 1. 네트워크와서비스의분리 1990년대후반까지정보통신서비스나방송서비스는통신네트워크나방송네트워크를보유하거나해당설비를임차하여구축한사업자만제공할수있었다. 따라서이당시에는 CAS(content, application, service) 와네트워크를수직적으로통합하고있는사업자가서비스를제공하였다. 3) 이러한환경에서는통신시장에서행위자를서비스를제공하는 전기통신사업자 와서비스를이용하는 이용자 로명확하게양분할수있었다. < 그림 1> 새로운방송통신서비스와사업자 스마트 TV 파일공유 (P2P) 포털 자료 : 김희수 (2011) 3) 과거와같이음성 데이터통신서비스가주요서비스일때전기통신사업자의주된기능은가입자간에통신을가능하게하기위해서전기적신호를직접전송하여주는것이었다. 63

6 정보통신정책연구제 20 권제 1 호 ( ) 하지만정보통신과컴퓨터관련기술의발달, 네트워크의디지털화 IP화및광대역화, 이종네트워크의융합화, 초고속인터넷의보편화등을통해네트워크와콘텐츠, 애플리케이션이분리되기시작하였고, 그결과네트워크를보유하지않아도플랫폼을구축하여정보통신, 방송서비스등다양한서비스의제공이가능해지기시작하였다. 4) 대표적예는포털서비스, Application Store, Social Network Services, P2P 방식의파일공유서비스, 클라우드서비스, 스마트 TV 등이다. 예를들어 < 그림 1> 에서 P2P방식의파일공유서비스는 IDC(internet data center) 의서버를임차한후, 서버에각클라이언트 PC들의파일저장정보, IP정보등을저장한후, 이들 PC들간에파일공유요청이있을경우이에필요한 IP정보를해당 PC들에게제공한다. 그후해당 PC들간의파일공유는기존네트워크사업자 (network operator: NO) 의네트워크를이용하여이루어진다. 따라서 P2P 서비스를제공하는사업자는서비스제공에필요한최소한의장비 ( 서버 / 인터넷전용회선 ) 만을임차 ( 또는보유 ) 하고기존네트워크운영자 (network operator: NO) 의네트워크를이용하여자사의서비스를최종이용자에게제공할수있는것이다. 즉클라이언트 PC간파일공유에필요한모든네트워크를서비스제공사업자가보유할필요가없는것이다. 다음의 < 표 1> 은정보통신, 방송서비스가제공되기위해필요한하드웨어, 소프트웨어, 기능등을동일한특성군 ( 레이어 ) 으로구분하고각레이어에해당하는서비스사례와대표적사업자를정리하여본것이다. < 표 1> 에서는콘텐츠와애플리케이션을시간별 공간별로편성 (packaging) 하거나, 단순히모아놓는 (aggregate) 기능과이를전송하여주는기능을합쳐서플랫폼으로정의하고있다. 5) 4) 플랫폼은다양한의미로사용되고있다. 방송의경우에는플랫폼을 자체제작또는외부에서 ( 구입 ) 수신한정보, 데이터를편집 편성 구성하여소비자에게제공하는기능 으로정의하고있다 ( 방송위원회, 2006). 즉방송위원회는 채널의편성 + 전송 을플랫폼으로정의하고있다고할수있다. 따라서지상파방송, SO(System Operator), 위성방송, IPTV, DMB(Digital Media Broadcasting) 등이플랫폼에속하는대표적예이다. 통신의경우에는 네트워크에서제공되는전송서비스를이용하여서로다른두소비자그룹을연결해주는기능을하는가상적공간 을플랫폼이라정의할수있다. 대표적예로는인터넷포털을들수있다. 2000년대초반부터활발히논의되고있는양면시장이론에서는플랫폼을 서로다른이용자그룹이거래나상호작용을원활하게할수있도록제공된물리적, 가상적또는제도적환경 으로정의한다 ( 이상규, 2010). 5) 콘텐츠와애플리케이션을시간별로편성하는대표적예는 PP(program provider) 와지상파방송사이며, 공간별로편성하는대표적예는 SO이다. 한편콘텐츠와애플리케이션을단순히모아놓는 (aggregate) 대표적예는인터넷포털이다. 64

7 정보통신 미디어서비스변화에따른전기통신법상서비스및이용자개념의재정립 < 표 1> 정보통신 미디어산업의계층및사업자 레이어 (layer) 예대표적기업 콘텐츠 / 애플리케이션 플랫폼 Packaging and Aggregation 네트워크 장비와소프트웨어 단말 웹디자인, 온라인정보제공, 방송콘텐츠제작, 애플리케이션제작등 인터넷포털, 방송의편성, 인터넷쇼핑, 앱스토어 CP, 앱제작사, Bloombergs, Reuters, Time Waner 등 NHN, SO, 지상파, 애플, Google, 인터넷쇼핑몰, 인터넷오픈마켓등 전송인터넷접속, IDC 서비스 IAP, ISP, SO 등 NO 교환기, 전송장비, 기지국장비, 라우터, 과금소프트웨어등 이동전화, pad, 노트북, 스마트 TV 등 KT, SKT, LGU+, AT&T, BT, NTT 등 Nortel, Lucent, Cisco, Ericsson 등 삼성, LG 전자, 애플, 구글등 < 표 1> 에서와같이계층별로독립된사업모형과사업자들이지속적으로등장하고있으며활성화되고있다. 그결과정보통신, 미디어시장에서네트워크를보유하지않고, 기존사업자가제공하는 ( 전송 ) 서비스를중간재로투입하여새로운서비스를창출하고이를최종소비자에게판매함으로써부가가치를창출하는시장행위자가새로이등장하고있다. 2. 온라인화및플랫폼화 ( 양면화 ) IT 기술의발달및초고속인터넷의보편화에따라거래비용을최소화하고교차네트워크외부성 (cross network externality) 을극대화함으로서사회적잉여를증대하고자하는방편으로기존의 off-line 사업들이 on-line화되어가고있다. 6) online화와더불어나타나고있는특징은플랫폼을중심으로한양면시장화 ( 또는다면시장화 ) 현상이다. 양면시장이란서로다른두타입의이용자집단이플랫폼을통하여상호작용을하며, 이때창출되는가치는교차네트워크외부성의영향을 6) 양면시장에서한측면의이용자가얻는효용은다른측면의이용자의수또는소비량의직접적영향을받는다. 이를 간접적네트워크외부성 (indirect network externality) 또는 교차네트워크외부성 (cross network externality) 이라고한다. 65

8 정보통신정책연구제 20 권제 1 호 ( ) 받는시장을말한다. 7) 여기서플랫폼이란서로다른이용자그룹이거래나상호작용을원활하게할수있도록제공된물리적, 가상적, 또는제도적환경을일컫는다. 플랫폼을제공하는사업자는양측또는어느한쪽이용자에게플랫폼이용료를부과함으로써수익을창출한다. 플랫폼사업자가양측에책정하는이용료의수준 (level) 이나구조 (structure) 는플랫폼을이용하는이용자의수와플랫폼을통한거래규모에영향을미친다. < 그림 2> 신용카드서비스시장의도해 카드소지자 플랫폼 가맹점 이러한특성을보이는가장대표적인예는 신용카드서비스 이다. 특정신용카드에가입할것인지의여부를결정할때, 소비자는그카드를받는가맹점의수와종류등을고려할것이며, 반면상인은그카드로결제하고자하는소비자의수를고려할것이다. 즉특정카드의플랫폼에참여할때발생하는가치는상대편이용자집단의규모에의존한다. MP3의형태로인터넷음악다운로드사이트를통해서음악콘텐츠를거래하는최근음원시장도양면시장의한예이다. 음악가와청취자가음악콘텐츠를직접거래하기위해서는탐색비용, 이동비용등많은비용이소요된다. 하지만콘텐츠를거래하기위하여반드시플랫폼을매개로하는양면시장을형성할필요는없다. 음악가는자신이만든음악콘텐츠를재생기 (player) 에서재생이가능한표준 7) 일반적으로시장이란수요자와공급자가재화 ( 또는서비스 ) 를거래하는물리적, 개념적공간을말한다. 반면양면시장에서 시장 이라는용어는서로다른이용자집단이상호작용하는물리적, 가상적플랫폼을제공하는재화 ( 또는서비스 ) 를지칭하는것이다. 양면시장의대표적예인인터넷포털은포털이라는플랫폼을서로다른이용자집단에게제공하는서비스이다. 그러므로보다정확한용어는 양면플랫폼시장 이라고할수있다. 이경우시장에서양면플랫폼을제공하는사업자가하나만존재하는경우에는 독점양면플랫폼시장, 양면플랫폼을제공하는사업자가다수인경우에는 경쟁양면플랫폼시장 이라고지칭할수있다. Rysman (2009) 참조. 66

9 정보통신 미디어서비스변화에따른전기통신법상서비스및이용자개념의재정립 화 규격화된 CD 의형태로제작하고, 청취자는이를구매하여청취함으로써음 악콘텐츠에대한소비가가능하다. 하지만최근에는제작비용및거래비용의절 감, 전세계청취자에대한보다용이한접근등의장점으로 CD 대신 MP3 의형태 로인터넷음악다운로드사이트를통해서음악콘텐츠의판매와구매가이루어지 고있다. 즉음악가는자신의음원을인터넷음악다운로드사이트 ( 플랫폼 ) 에올려 놓고청취자는이를구매하는양면시장의형태가음악유통의비즈니스모형으로 보편화되고있다. 이처럼상품구매의유형이 매장구매 ( 오프라인구매 ) 인터넷쇼핑몰인터 넷오픈마켓 의형태로급속히변화하는것도정보통신기술의진보에따라거래 비용을최소화하고교차네트워크외부성을극대화하고자하는것으로이해할수 있다. 8) 9) 10) 이러한변화의결과 < 표 2> 와같이온라인쇼핑의대표적형태인인터넷쇼핑의 매출액은급속도로증가하여 2010 년도부터는백화점매출액을초과하기시작하 였다. 8) 인터넷쇼핑이란쇼핑몰운영자가인터넷상에웹사이트를개설하고소비자들이그웹사이트를방문하여판매자또는쇼핑몰운영자가게시한상품또는서비스를구매하고대금결제를하면상품이소비자에게배송되는형태의상거래를의미한다. 인터넷쇼핑은쇼핑몰운영자가자신이직접상품을선정하여쇼핑몰에등록하고자신의책임하에소비자에게판매하는 인터넷쇼핑몰 과특별한선발과정이나복잡한절차없이도약간의수수료만지불하고판매자가직접판매상품을등록하면소비자가마음에드는상품을구매할수있도록하는 인터넷오픈마켓 으로구분할수있다. 인터넷쇼핑은쇼핑몰운영자가자신이직접상품을선정하고자신의책임하에소비자에게판매하기때문에서로상호작용을하는상이한그룹이존재하지않는온라인단면시장에해당하는반면인터넷오픈마켓은구매자와판매자가플랫폼을통해상호작용하는온라인양면시장에해당한다. 9) 2010년도온라인쇼핑의상품별거래액과비중을살펴보면의류 패션및관련상품 4조 2,480억원 (16.9%), 여행및예약서비스 3조 3,970억원 (13.5%), 가전 전자 통신기기 3조 1,170억원 (12.4%), 생활 자동차용품 2조 5,720억원 (10.2%), 컴퓨터및주변기기 2조 3,880 억원 (9.5%), 음식료품 1조 6,420억원 (6.5%), 아동 유아용품 1조 5,120억원 (6.0%), 화장품 1조 4,140억원 (5.6%), 서적 1조 1,690억원 (4.6%), 스포츠 레져용품 1조 760억원 (4.3%) 등의순서를나타내고있다 ( 통계청, 전자상거래동향 ). 10) 이와같이기술발전에따라향후에는많은유통채널들이오프라인에서온라인으로, 온라인단면시장에서온라인양면시장의형태로변화할전망이다. 67

10 정보통신정책연구제 20 권제 1 호 ( ) < 표 2> 인터넷쇼핑의매출액추이 ( 단위 : 조원 ) 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 2012 년 ( 추정 ) 2013 년 ( 예측 ) 백화점 대형마트 슈퍼 편의점 인터넷쇼핑 TV홈쇼핑 재래시장 합계 자료 : 2007~2011 년통계청소매판매액, 2012~2013 년신세계유통산업연구소 ( ), 2013 년유통업전망 양면시장의예는매우다양하다. Wright (2003) 는양면시장의다양한예들로다음과같은사례를나열하고있다. 공항 ( 항공사와승객 ), 경매 ( 공급자와입찰자 ), B2B 시장 ( 기업공급자와기업수요자 ), 자동차시장 벼룩시장 쇼핑몰 ( 구매자와판매자 ), chatline 11) (chatting 참여자 ), 결혼중매소 ( 남자와여자 ), 상업용전화번호부 박람회장 ( 잠재적구매자와판매자 ), 직업소개소 ( 직업탐색자와고용주 ), 부동산중개소 ( 구매자와판매자 ), 주식시장 ( 투자자와기업 ) 등과같이중개역할을하는플랫폼, 잡지 신문 지상파TV SO IPTV 웹포털등 ( 정보 / 오락이용자와광고주 ), 탐색엔진 ( 탐색자와웹사이트 ) 등과같이광고와관련된플랫폼, 앱스토어 오락 (entertainment) 플랫폼 12) ( 사용자와콘텐츠제공자 ) 등이모두양면시장에해당하는예이다. 앞서서술한바와같이과거에는네트워크보유사업자만이정보통신, 미디어서비스를제공할수있는네트워크중심의산업구조였지만, 네트워크와콘텐츠 서비스가분리됨에따라네트워크를보유하지않아도온라인상에플랫폼을구축 11) 예를들어메신저, chatting portal 등이이에해당한다. 하지만이는서로상이한두개의이용자집단이명확히구분되지않는다는측면에서양면시장이라판단하기어렵다. 이는직접적네트워크외부성이존재하는단면시장이라고분류하는것이타당하다고판단된다. 전화서비스도일반적으로는직접적네트워크외부성이존재하는단면시장이라분류할수있다. 하지만 chatline이나전화서비스를발신과착신서비스로분류할경우착신서비스는양면시장의특성을보인다고할수있다. 12) TV, Cable TV, 비디오게임플랫폼, 컴퓨터 OS 등이이에해당한다. 68

11 정보통신 미디어서비스변화에따른전기통신법상서비스및이용자개념의재정립 하고커뮤니케이션, 방송, 정보제공, 쇼핑, SNS 등다양한서비스를제공하는것 이가능해졌다. 이에따라플랫폼을중심으로하는새로운사업모형이등장하고, 새로운산업생태계가출현하고있으며, 가치사슬도네트워크주도의 네트워크구 축단말기제공콘텐츠제공 가치사슬에서플랫폼중심의 플랫폼구축 콘텐츠제공 가치사슬로변화하고있다. 따라서최근에는정보통신 미디어산업 에서경쟁력의원천이네트워크보유여부가아니라각종부가가치를창출할수 있는플랫폼의보유여부로바뀌고있다. 13) 14) 이와같은플랫폼중심의시장주도는앞으로더욱더가속될전망이다. 구글, NHN, 다음등과같은사업자들은인터넷포털플랫폼을중심으로사업영역을확 대하고있고, 페이스북, 트위터, 카카오톡등은 SNS 플랫폼을바탕으로다양한사 업모형을추가하고있다. 통신단말기제조사인애플과삼성등도앱스토어플랫 폼을중심으로사업을확대하고있으며, 최근에는스마트 TV 를단말로하는플랫 폼구축을시도하고있다. 스마트 TV 의출현은방송통신산업에서중요한변수로등장하고있다. 스마트 TV는기존방송프로그램시청은물론인터넷을통한웹콘텐츠 ( 동영상, 플래시, 전자책등 ) 이용, 양방향인터넷서비스 ( 검색, 인터넷전화, 웹쇼핑, VoD, 게임, 이메일, SNS, 위치정보등 ) 이용, 각종애플리케이션의이용이가능하다. 스마트 TV 를출시중인 Apple, 삼성, 구글등과같은사업자는스마트 TV 를단지가전 제품이나단말기가아니라다양한서비스를제공하는플랫폼에접속하는창구로 활용하여소비자 ( 또는이용자 ) 와접할수있는새로운유통채널을구축함으로써 다양한부가가치를창출하고자할것이다. 15) 3. 유무선트래픽폭증 1990 년대후반까지의주요통신서비스는음성통화서비스였다. 하지만 2000 년대중 13) Apple, Google, NHN 등은과거에는단순히단말기와콘텐츠를제공하는사업자였으나, 최근에는플랫폼을기반으로통신및다양한영역의시장에서주도권을확보하고있다. 2011년 1월 Apple의시가총액은 3,000억달러를돌파하였으며, 이는전세계기업중 2 위에해당한다. 14) 이러한사실을반영하여방송통신위원회는플랫폼사업자에대한사전 사후규제를강화할방침이다. 방송통신위원회는 2011년 11월 30일그동안 KT SK텔레콤등기간통신사업자를대상으로적용해온 ' 통신시장경쟁상황평가 ' 제도를부가통신사업자 ( 포털등 ) 에도확대도입하는방안을추진한다고밝혔다 ( 조선일보 2011년 12월 1일 ). 15) 스마트TV에관해서는황준호 (2010) 참조. 69

12 정보통신정책연구제 20 권제 1 호 ( ) 후반에들어와서소비자들은대용량파일의고속전송 (P2P, YouTube 등을통한동영상파일의 up/down load), 스트리밍의끊김없는이용 (n-screen에의한 seamless 연동 ), 언제어디서나항시사용할수있기위한상시성 이동성보장, 자신의특성에맞는개인화된스마트서비스, 선명한고화질 (HDTV) 화면및실감화면 (3DTV) 등을제공할수있는서비스를요구하는추세로수요가변화하고있다. 이러한서비스들은과거의음성통화나이메일서비스에비해네트워크에훨씬더많은트래픽 (traffic) 을유발하고있다. 16) 최근들어전세계적으로 IP 트래픽은폭발적으로증가하고있으며, 우리나라의경우도마찬가지이다. 전세계의 IP 트래픽은 2009년도에 45% 증가하였으며, 2009~2014년기간동안매년약 34%(CAGR: compound average growth rate) 씩증가하여 5년동안약 4배규모로증가할것으로예측하고있다 (Cisco, 2010). 우리나라의경우도인터넷트래픽이최근 4년간약 4배규모로증가하였다 (KT, 2011). 이는인터넷가입자나이용자수의증가에기인한바도있으나상당부분은음성문자위주의서비스에서영상위주의서비스로의변화에기인한것이다. 17) < 표 3> 에따르면인터넷에서이용하는서비스가 web, 위주의서비스에서 file sharing(p2p 등 ), 인터넷비디오, 비디오 communication( 화상통화, webcam viewing, web-based video monitoring 등 ), 온라인게임, 스트리밍서비스로변화하고있으며, 2014년도에는인터넷비디오가트래픽의대부분을차지할전망이다. < 표 3> Global Consumer IP 트래픽 년 ( 단위 : PB per Month) 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 평균성장율 File Sharing 4,091 5,075 6,197 7,492 9,125 11,340 23% Internet Video 2,776 4,725 7,718 11,026 14,838 19,468 48% Internet Video to TV ,502 2,686 4, % Web Data 1,688 2,273 3,006 3,930 4, % Video Calling % Online Gaming % VoIP % 자료 : Cisco (2010) 16) 예를들어스마트폰은피쳐폰 (feature phone) 보다 24배, 패드또는 tablet 기기는 122배, 노트북은 515배의트래픽을유발한다 (Cisco, 2011). 17) 우리나라의경우인터넷트래픽은최근 4년간약 4배규모로증가 ( 연평균 40% 증가 ) 하였으나, 초고속인터넷가입자수는동기간동안약 13% 증가하였다. 70

13 정보통신 미디어서비스변화에따른전기통신법상서비스및이용자개념의재정립 전세계의모바일데이터트래픽의경우 2010년도에 2.6배증가하였으며, 2010 ~2015년에는매년약 92% 씩증가할것으로 CISCO는예측하였다 (Cisco, 2011). 모바일트래픽의경우에도비디오관련트래픽의비중이가장높고, 다음으로는웹 데이터, 파일공유의순서를나타내고있다. < 그림 3> 모바일데이터트래픽증가예측 ( 서비스별 ) 자료 : CISCO (2011) 2009~2010년도우리나라의모바일데이터트래픽증가율은세계어느나라보다도높았으며, 향후에도높은증가율을보일것으로예측된다. KT의경우 2009 ~2012년모바일데이터트래픽이 49배증가할것으로예측하고있다. 18) 유무선트래픽의급격한증가추세에서네트워크의품질을일정한수준으로유지하기위해서는네트워크용량증설을위한투자가필요하다. 초고속인터넷서 18) 이러한변화는스마트폰도입에따른무선데이터이용의증가기주원인이다. 우리나라는 2009 년 11 월아이폰도입후 1 년만에스마트폰가입자가 520 만명 ( 전체이동전화가입자대비 10.3%) 으로급속히증가하였으며 ( 미국은 10% 달성에약 2 년소요 ), 2011 년말에는가입자가 2000 만명을초과할것으로예상하고있다. 또한 LTE 보급확산으로무선데이터트래픽의증가는더욱가속화될전망이다. 가트너가 월공개한자료에따르면, 이용자별월평균데이터사용량의변화는 WCDMA 의경우 2010 년 135MB/ 월에서 2015 년 1001MB/ 월로 1GB 에육박하는반면, LTE 는같은기간 1500MB/ 월에서 2356MB/ 월로 2GB 를넘을것으로예상된다. 우리나라의 LTE 가입자수는서비스개시 4 개월만에 50 만명에도달했고, 2011 년말에 100 만명을넘어설것으로예상되며, 이런추세라면 2012 년말에는 1000 만명에육박할것으로예상된다. 71

14 정보통신정책연구제 20 권제 1 호 ( ) 비스도입기 성장기에는사업자들이네트워크의용량을증설시켜일정수준이상의품질 ( 속도 ) 을보장하고, 신규가입자의증대를통해네트워크투자비용을충분히회수할수있었다. 하지만다음절에서살펴보는바와같이통신시장이포화기로이행함에따라네트워크용량증설이가입자증가로연결되지않기때문에사업자들이투자비용을회수하는것이점점더어려워지고있으므로네트워크투자유인이이전보다현저히떨어지고있다. 또한초고속인터넷서비스도입기 성장기에는콘텐츠제공사업자 (content provider: CP) 수의증가가교차네트워크외부성 (cross network externality) 을통해초고속인터넷가입자의증가로이어지기때문에초고속인터넷서비스제공사업자가콘텐츠제공사업자에게네트워크를제공함으로써얻는편익이비용보다커서초고속인터넷서비스제공사업자의이윤증가에도움이되었다. 하지만시장이포화기로이행하여가입자증가는미미하고, 스트리밍서비스 인터넷TV 등과같이네트워크용량을다량으로사용하는콘텐츠를제공하는사업자들이증가함에따라콘텐츠제공사업자의추가를통해초고속인터넷서비스제공사업자가얻는편익보다는네트워크제공비용이더커져, 콘텐츠제공사업자의증가가초고속인터넷사업자의이윤을감소시키는요인이되고있다. 이러한배경에서등장한개념이망중립성 (network neutrality) 이며, 망중립성규제의필요성에대해네트워크제공사업자와콘텐츠제공사업자간에첨예한대립을보이고있다. 19) 4. 통신서비스가입자포화및성장정체 통신시장의성장을주도하였던초고속인터넷서비스와이동전화서비스시장이 2000년대후반부터포화기로이행하고있다. 2010년말기준시내전화의가구당보급률은 110%, 초고속인터넷의가구당보급률은 97%, 이동전화의인구대비보급률은 98% 를나타내고있으며, 2011년말기준시내전화의가구당보급률은 105%, 초고속인터넷의가구당보급률은 101%, 이동전화의인구대비보급률은 106% 를나타내고있다. 20) 19) 망중립성의개념, 찬반논리및입법화에대한논란등에대해서는많은보고서와논문들이존재한다. 특히김도훈 (2009) 은제2장에서이들에대해소개하고있으며, 김희수 (2010) 는망중립성관련찬반논쟁을정리하고, 국내망중립성도입을위한정책방향을제언하고있다. 이에따라본논문에서는망중립성의개념, 관련논쟁등에대해서는서술하지않는다. 20) 시내전화와인터넷전화를합친유선전화의가구당보급률은 2010년말기준 161%, 2011년말기준 166% 를나타내고있다. 72

15 정보통신 미디어서비스변화에따른전기통신법상서비스및이용자개념의재정립 통신시장이포화기로이행함에따라통신산업의성장정체및성장률감소가뚜렷이나타나고있다. 통신시장의매출액규모는 2008년 48조 3천억원을정점으로감소하기시작하였다. 성장률은 2000년까지는 20% 를상회하였으나, 2000년이후급격히감소하기시작하여 2000년대후반에는한자리성장률을나타내고있으며, 2009년에는마이너스성장률을나타내고있다. < 표 4> 통신시장매출규모및연도별성장률 ( 단위 : 조원, %) 매출액 성장률 자료 : 한국통신사업자연합회 (KT, 2011에서재인용 ) 통신시장의성장정체및저하에따라망고도화및네트워크증설에필요한투자재원확보도점차어려워지고있는상황이다. 이동전화 3사의평균 ARUP는 2007 년 35,167원을정점으로지속적으로감소하는추세이며, 초고속인터넷의 ARUP도주요제공사업자의경우 2007년이후지속적으로감소하는추세이다. < 그림 4> 이동전화사업자별 ARUP 추이 (MVNO 제외 ) 자료 : KISDI (2012) 73

16 정보통신정책연구제 20 권제 1 호 ( ) < 그림 5> 초고속인터넷사업자별 ARUP 추이 자료 : KISDI (2012) Ⅲ. 통신법현황및문제점 우리나라의전기통신산업을규제하는전기통신기본법과전기통신사업법은규제의대상이되는시장행위자 ( 사업자, 이용자 ) 와행위 ( 전기통신역무, 전기통신사업 ) 들을각각법제2조에서정의하고있으며, 행위자들의권리와의무, 법위반시의벌칙등을규정하고있다. 전기통신시장은전술한바와같이수직적사일로 (silo) 구조에서수평적계층구조로전환함에따라다양한사업모형과사업자가등장하고있으며, 네트워크중심에서플랫폼중심으로가치체계가바뀌어가고있다. 또한고품질콘텐츠에대한수요의증가로트래픽이폭증하고있어네트워크증설과업그레이드를위한투자가필요하지만통신시장의정체와망중립성논란등으로네트워크투자에대한유인이감소되어가고있는상황이다. 전기통신기본법과전기통신사업법은 1983년 12월 30일에제정 공포된이후수차례개정되어오늘에이르고있지만, 법의근간및법리는여전히수직적사업모형이주축이던과거의시장환경을바탕으로하고있다. 이에따라본장에서는변화한환경하에서현행전기통신기본법과사업법의문제점을시장행위자 ( 전기통신사업자, 이용자 ) 와행위 ( 전기통신역무, 전기통신사업 ) 에대한정의 (definition) 의차원에서살펴본다. 74

17 정보통신 미디어서비스변화에따른전기통신법상서비스및이용자개념의재정립 1. 전기통신및전기통신역무 전기통신사업법제 2 조제 1 호에서전기통신을 유선 무선 광선또는그밖의전 자적방식으로부호 문언 음향또는영상을송신하거나수신하는것 으로정의 하고있다. 동법제 2 조제 6 호에서는전기통신역무를 전기통신설비를이용하여 타인의통신을매개하거나전기통신설비를타인의통신용으로제공하는것 으로 정의하고있다. 21) 한편전기통신역무를기간통신역무와부가통신역무로구분하여, 제11호에서기간통신역무를 전화 인터넷접속등과같이음성 데이터 영상등 을그내용이나형태의변경없이송신또는수신하게하는전기통신역무및음 성 데이터 영상등의송신또는수신이가능하도록전기통신회선설비를임대하 는전기통신역무 로정의하였다. 제 12 호에서부가통신역무는 기간통신역무외의 전기통신역무 라고정의하였다 년개정에서는제 13 호의신설을통하여특수 한유형의부가통신역무로 저작권법제 104 조에따른특수한유형의온라인서비 스제공자의부가통신역무 와 그밖에타인상호간에컴퓨터를이용하여국가정 보화기본법제 3 조제 1 호에따른정보를저장 전송하거나전송하는것을목적으 로하는부가통신역무 를규정하고있다. 22) 23) 이러한구분의특징은첫째, 사회적 국가적차원에서관리가필요한주요한전 기통신역무를기간통신역무로우선적으로정의 구별한이후기타의모든역무를 부가통신역무로구별하고있다는것이다. 이러한구분의주된목적은기간통신역 무와부가통신역무를구별하여규제의범위와강도를달리함으로써서비스의안 21) 동법제2조제2호에서는전기통신설비를 전기통신을하기위한기계 기구 선로또는그밖에전기통신에필요한설비 로, 제3호에서는전기통신회선설비를 전기통신설비중전기통신을행하기위한송신 수신장소간의통신로구성설비로서전송설비 선로설비및이것과일체로설치되는교환설비와이들의부속설비 로정의하고있다. 22) 저작권법제104조 ( 특수한유형의온라인서비스제공자의의무등 ) 1 다른사람들상호간에컴퓨터를이용하여저작물등을전송하도록하는것을주된목적으로하는온라인서비스제공자 ( 이하 특수한유형의온라인서비스제공자 라한다 ) 는권리자의요청이있는경우해당저작물등의불법적인전송을차단하는기술적인조치등필요한조치를하여야한다. 이경우권리자의요청및필요한조치에관한사항은대통령령으로정한다.< 개정 > 2문화체육관광부장관은제1항의규정에따른특수한유형의온라인서비스제공자의범위를정하여고시할수있다.< 개정 > 23) 국가정보화기본법제3조 ( 정의 ) 이법에서사용하는용어의뜻은다음과같다. 1. 정보 란특정목적을위하여광 ( 光 ) 또는전자적방식으로처리되어부호, 문자, 음성, 음향및영상등으로표현된모든종류의자료또는지식을말한다. 75

18 정보통신정책연구제 20 권제 1 호 ( ) 정적제공과시장활성화를도모하고자함이다. 둘째, 전기통신역무의핵심기능으로콘텐츠를구성하는부호 문언 음향또는영상을 송신하거나수신하는것 으로규정하고있다는점이다. 이는과거의음성통신위주의전기통신시장을반영한결과로서, 전기통신역무를콘텐츠의 송수신 기능에국한하고있다. 이러한전기통신역무의구분도시장환경의변화를반영하여약간변화하였다. 2010년 10월 1일이전까지는전기통신사업법시행령제7조에서기간통신역무의종류와내용을첫째, 전신 전화 인터넷접속등음성 데이터 영상등의전자기신호를그내용이나형태의변경없이송신하거나수신하는 전송역무, 둘째, 전파법제11조또는제12조에따라할당받은주파수를사용하는무선국을개설하고이를이용하여음성 데이터 영상등의전자기신호를그내용이나형태의변경없이송신하거나수신하는 주파수를할당받아제공하는역무, 셋째, 전기통신회선설비를임대하는 전기통신회선설비임대역무 의 3가지로구분하고정의하였다. 24) 이와같이전송역무와주파수를할당받아제공하는역무를구분한것은네트워크를중심으로한과거의수직적사업모형에서유선네트워크와무선네트워크를별개로취급하기위한결과였다. 하지만전술한바와같이시장환경이수직적사업모형에서수평적사업모형으로변화함에따라 2010년 10월개정에서는, 네트워크와는무관하게, 전송역무와주파수를할당받아제공하는역무를하나로합쳐 전화 인터넷접속등과같이음성 데이터 영상등을그내용이나형태의변경없이송신또는수신하게하는전기통신역무 라고정의하였다. 25) 2011년 5월 19일개정에서두드러진특징은제2조제13호에서특수한유형의부가통신역무를추가하였다는것이다. 이는전술한바와같이시장환경변화에따라새로이등장한서비스유형을전기통신법령에포섭하기위해추가한규정이다. 제13호에해당하는서비스의대표적사례는 웹하드서비스 와 P2P 서비스 이다. 웹하드란온라인상에일정한용량의저장공간을확보하여디스켓이없이도어느곳에서나인터넷을통해자신이작업한문서나파일을저장 열람 편 24) 전송역무에해당하는대표적사례는유선전화와초고속인터넷이며, 주파수를할당받아제공하는역무의사례는이동전화및무선인터넷, 그리고전기통신회선설비임대역무의사례는전용회선이다. 25) 즉기존의전송역무와주파수를할당받아제공하는역무를합쳐새로이전송역무를정의하였다. 이는수평적계층을 전송콘텐츠 로구분하는 EU의 2계층모형을고려하여전기통신역무를구분한결과라고판단된다. 76

19 정보통신 미디어서비스변화에따른전기통신법상서비스및이용자개념의재정립 집하고, 다수의사람과파일을공유할수있는인터넷파일관리서비스이다. 26) 자 유롭고편리한파일의공유 전송 저장, 저장매체의파손 분실 도난방지, 파일 전달기능을활용한공동연구및팀 부서간의공동업무수행, 안전한데이터 백업및복구, 저렴한비용과인터넷연결만으로즉시제공되는서비스, 각종보 안장치를통한외부의불법접근차단, 전세계어디서나이용가능, 대용량자료 의빠르고정확한전달등이가능하기때문에이용자가급격히증가하는추세이다. P2P(peer to peer) 란기존의 서버와클라이언트 개념이나 공급자와소비자 개념에서벗어나개인컴퓨터끼리직접연결하고검색함으로써모든참여자가공급자인동시에수요자가되는네트워킹형태이다. P2P는크게 2가지방식으로구 분할수있다. 하나는서버의도움을받아개인간접속을실현하는방식이고, 다 른하나는클라이언트상호간에미리 IP 주소등의개인정보를공유하여서버없 이직접연결하는방식이다. 전자의경우에도접속및검색단계이후는후자의 경우와동일하게개인끼리직접정보를공유하고교환하게된다. 전자의예로는 미국의냅스터 (napster) 와한국의소리바다등을들수있으며, 후자의방식으로는 그누텔라 (Gnutella) 가대표적이다. 27) 28) 이상에서살펴본바와같이웹하드는정보를온라인에저장하는스토리지와저 장기능을제공하는서비스이며, P2P 는개인간정보를공유할수있도록 IP 주소 제공및공유의기능을제공하는서비스이다. 따라서이들서비스의주요기능은 전기통신설비를이용하여타인의통신을매개하거나전기통신설비를타인의통신 용으로제공하는서비스, 즉전기통신역무에해당하지않을수있다. 그러나본 논문의제 2 장에서살펴본바와같이 file sharing 이전세계인터넷트래픽에서차 지하는비중이 2009 년 46%, 2010 년 40%, 2014 년 27% 로비록감소할것으로예 26) 웹하드와유사한서비스로클라우드서비스가있다. 클라우드서비스란, 영화, 사진, 음악등미디어파일, 문서, 주소록등사용자의콘텐츠를서버에저장해두고스마트폰이나, 스마트TV를포함한어느기기에서든다운로드후사용할수있는서비스이다. 27) 인터넷상에서동등계층 (peer to peer) 의파일을교환하기위한소프트웨어및통신규약규격. 그누텔라가가동하고있는클라이언트간에자유롭게파일검색 교환을하는것뿐만아니라상대측이접속하고있는클라이언트의정보를얻어서다시다른클라이언트와자동접속하는기능도가지고있다. 그누텔라를사용함으로써누구나파일교환을위한세계적인네트워크를구축할수있게되었다. 28) 서버를사용하는 P2P 방식은저작권문제에서자유로울수없고서버의부하로속도가저하하는등의단점이있다. 반면에그누텔라와같은직접연결에서는검색이어렵고네트워크자체의부하를해결해야하는단점이있다. 77

20 정보통신정책연구제 20 권제 1 호 ( ) 측되기는하지만, 2009~2010년에전체인터넷트래픽에서차지하는비중이가장크며, 2011년도이후에도인터넷비디오다음으로높은비중을차지할것으로예측되는매우주요한서비스이다. 우리나라도이와유사한패턴을보일것으로예상이된다. 2011년 KT 네트워크를사용한트래픽을유형별로분석한결과에따르면다음의 < 표 5> 와같이웹하드가 32.2% 로가장높은비중을차지하고있으며, 다음으로웹데이터 22.7%, P2P 13.9% 의순서를나타내고있다. 향후에는스마트 TV의보급과 HD, 3D 콘텐츠의증가에따라스트리밍트래픽 ( 동영상트래픽등 ) 이크게증가할것으로예상된다. 29) < 표 5> KT 유선트래픽 ( 하향트래픽 ) 용도별비중 용도웹하드웹데이터 P2P FTP 스트리밍기타 비중 32.2% 22.7% 13.9% 10.6% 8.3% 12.3% 자료 : KT (2011) 이와같이현행의전기통신사업법에따르면전기통신역무로분류되지않는다양한사업모형이새로이등장하고있으며, 이들트래픽이전체트래픽에서차지하는비중이매우높아지고있다. 이러한서비스의특징은네트워크사업자의네트워크를이용하여소비자에게서비스를제공하고수익을창출하지만네트워크에유발하는트래픽에대한추가적비용은지불하지않는다는것이다. 이러한서비스들의증가로기존네트워크사업자의수익 비용, 네트워크투자결정등에미치는영향이커짐에따라기존네트워크사업자들은이들서비스를전기통신역무로포섭하고규제하는것이전기통신산업의지속적성장을위해필요하다고주장하게되었다. 방송통신위원회는이러한시장환경의변화를반영하여웹하드등을전기통신역무로포섭하여방송통신위원회에등록하도록 2011년 5월 19일전기통신사업법을개정하였으며, 동법시행령을개정하여웹하드사업자등의등록요건및절차를규정하였다. 30) 29) KT에따르면, 스마트TV가네트워크에미치는영향을분석한결과스마트TV 가입자가 200만가구로증가할경우, 관련트래픽은약 840 GBps 정도늘어날것으로전망된다 (2010년유선트래픽은 1773 GBps임 ). 30) 이에따라기존웹하드, P2P 사업자등특수한유형의부가통신사업자는이날부터 6개월이내에사업장소재지에위치한각지방전파관리소방송통신서비스과에사업자등 78

21 정보통신 미디어서비스변화에따른전기통신법상서비스및이용자개념의재정립 하지만현행전기통신사업법으로포섭할수없는새로운유형의사업모형이나올때마다전기통신사업법에특수한유형의부가통신역무를추가하여대응하는방송통신위원회의이러한대응방법은전기통신및미디어시장의환경변화에대한근본적대응방안이라고할수는없다. 31) 예를들어, 인터넷포털서비스가새로이등장하였다고상정해보자. 먼저인터넷포털이전기통신역무인지아닌지를판단해야한다. 32) 이를위해서는인터넷포털이유선 무선 광선또는그밖의전자적방식으로부호 문언 음향또는영상을송신하거나수신하는전기통신에해당하는지를우선적으로판단하여야한다. 인터넷포털의기능은다양하지만만약콘텐츠의집적 (aggregation) 만을주로한다면이는부호 문언 음향또는영상을 보관하는것 이주요기능이기때문에현행법령에의하면전기통신이라규정할수없다. 하지만인터넷포털이컴뮤니케이션, 컴뮤니티의기능을포함하고있다면이는부호 문언 음향또는영상을 송신하거나수신 하는전기통신에해당한다고할수있다. 하지만이경우도컴뮤니케이션 컴뮤니티기능이전체포털에서차지하고있는비중이논란이될수있다. 비중이매우낮아도전기통신으로규정가능한지, 일정비중을넘어야규정이가능한지에대해논란이있을수있기때문이다. 이러한논란을거쳐전기통신에해당한다고판단되면인터넷포털이기간통신역무인지부가통신역무인지를판단하여야한다. 기간통신역무는 전화 인터넷접속등과같이음성 데이터 영상등을그내용이나형태의변경 록신청을해야한다. 등록시에는등록요건을증명할수있도록불법저작물청소년유해정보유통방지및정보보호를위한기술적조치실시계획을제출해야한다. 또불법유해정보와불법저작물유통모니터링을위한 24시간상시모니터링요원배정계획과자본금 3억원이상임을증명할수있는서류를제출하고사업계획서및이용자보호계획서도구비해야한다. 31) 방송통신위원회의이러한대응의또다른예로 IPTV를들수있다. 융합서비스로통신과방송의특징을가지고있는 IPTV를기존방송법에포섭하기어렵자오랜기간동안의논란을거쳐인터넷멀티미디어방송사업법을제정하였다. 오랜기간동안의논란은 IPTV 도입의지연등상당한사회적비용을유발하였다. 이러한대응방법에따른사회적비용의유발은스마트TV와같은새로운서비스의보급이확대되고활성화되면또다시재현되리라예측된다. 32) 인터넷포털을어떻게정의할것인지에대한합의된규정은없다. 2008년발간된공정거래위원회의보고서 인터넷포털사업의특성과경쟁정책적시사점 에따르면 1S-4C 의 5가지기능을제공하여야인터넷포털이라고정의하고있다. 여기서 S는검색기능 (search) 4C는 communication, community, commerce, contents를나타낸다. 인터넷포털의특성에대해서는공정래위원회 (2008) 참조. 79

22 정보통신정책연구제 20 권제 1 호 ( ) 없이송신또는수신하게하는전기통신역무및음성 데이터 영상등의송신또는수신이가능하도록전기통신회선설비를임대하는전기통신역무 로정의되므로컴뮤니케이션 컴뮤니티기능은기간통신역무에해당할수있다. 하지만이경우도인터넷포털의주요기능에대한논란이일어날수있다. 만약인터넷포털이기간통신역무로분류되었다면다시기간통신사업인지, 별정통신사업인지판단해야한다. 이단계의판단에서는네트워크의보유여부가중요한판단기준이된다. 따라서인터넷포털사업자가구축한전기통신설비가해당서비스제공을위한충분한정도의네트워크에해당하는지를판단하여야한다. 하지만이경우에도어느정도설비를구축하여야충분한네트워크로판단할것인지도논란의대상이된다. 이와같이신규서비스가등장할때마다법을개정하고포섭하는대응방안의단점으로는첫째, 법개정에소요되는기간동안신규서비스의도입이지연될수있다는것이다. 웝하드나 P2P 서비스는사업법개정이전에도이미제공되었으나, IPTV는서비스제공이지연됨에따라상당한사회적비용을초래하였다. 둘째, 새로운서비스와제공사업자의지위에대한법적규정의미비로이들서비스에대한규제의공백이발생할수있다는것이다. 웹하드와 P2P의사례에서보듯이네트워크사용에대한대가를지불하지않고무임승차할가능성이발생하지만, 이에대한규제공백으로네트워크이용대가를부과할수없다면네트워크사업자의투자유인에부정적영향을미칠수있게된다. 이러한투자유인의왜곡은전기통신산업에서자원배분의비효율성과시장왜곡을초래하게된다. 셋째, 규제의공백은기존사업자와신규사업자간에규제의형평성에도문제를야기하여시장경쟁을왜곡할수있다. 규제의대상인기존서비스와동일하거나유사한신규서비스이지만기술방식의차이등으로전기통신사업법에포섭되지않을경우제공사업자가준수해야할의무의차이로시장경쟁력에차이를유발하는등공정경쟁에부정적효과를유발할수있다. 이러한예로기존통신사업자의단문문자서비스 (SMS) 와신규서비스인카카오톡, 기존통신사업자의이동전화서비스와신규서비스인 m-voip(mobile voice over IP) 등을들수있다. 새로운사업유형을현행법령으로즉시포섭하지못하고새로운법을제정하거나기존법령을개정함으로써규제공백이나규제의불공평성과같은문제점이야기되는근본적이유는전기통신사업법에서정의하고있는전기통신역무가새로운시장환경에는적합하지않기때문이다. 과거에는한가입자의음성이나부호, 80

23 정보통신 미디어서비스변화에따른전기통신법상서비스및이용자개념의재정립 영상을가공하지않고다른가입자에게직접송수신하여주는것이전기통신역무를이용하는주요기능이었지만, 최근에는한가입자의음성이나정보, 콘텐츠를다른가입자에게직접송수신하여주는것이외에도, 가입자간에음성이나정보, 콘텐츠를교환할수있도록 IP 주소등필요한정보를매개하여주는것도전기통신역무의주요기능이되고있다. 따라서이러한시대적변화를고려하여전기통신역무의정의를수정하는것이필요하다. 2. 전기통신사업, 전기통신사업자및이용자 전기통신사업법제2조제7호에서전기통신사업을 전기통신역무를제공하는사업 으로정의하고있으며, 제8호에서전기통신사업자는 전기통신사업법에따른허가를받거나등록또는신고를하고전기통신역무를제공하는자 로정의하고있다. 동법제5조에서는전기통신사업을기간통신사업, 별정통신사업및부가통신사업으로구분하고있으며, 제5조제1항에서기간통신사업은전기통신회선설비를설치하고, 그전기통신회선설비를이용하여기간통신역무를제공하는사업으로규정하고있다. 제5조제2항에서별정통신사업은 기간통신사업의허가를받은자의전기통신회선설비등을이용하여기간통신역무를제공하는사업 이나 대통령령으로정하는구내 ( ) 에전기통신설비를설치하거나그전기통신설비를이용하여그구내에서전기통신역무를제공하는사업 으로정의하고있다. 33) 동법 33) 전기통신사업법시행령별표 2 에따르면별정통신사업은다음의표와같이구분된다. 구분 개념 주요서비스 별정통신 1 호 ( 설비보유재판매사업 ) 자체교환설비를보유하고, 기간통신사업자의전기통신회선설비등을이용하여기간통신역무제공 음성재판매, 인터넷폰, 국제전용회선재판매등 별정통신 2 호 ( 설비미보유재판매사업 ) 자체교환설비없이기간통신사업자의전기통신회선설비등을이용하여기간통신역무제공 호집중, 재과금, 무선재판매, 인터넷폰등 별정통신 3 호 ( 구내통신사업 ) 별정통신 4 호 ( 도매제공의무서비스재판매사업 ) 빌딩, 아파트등도매의무제공구내에교환기, LAN 기간통신사업자의등을설치하거나이를이동전화설비서비스를이용하여구내에서도매로제공받아전기통신역무를제공기간통신역무를제공 전송업무등 MVNO 등 81

24 정보통신정책연구제 20 권제 1 호 ( ) 제5조 3항에서부가통신사업은 부가통신역무를제공하는사업 으로정의하고있다. 34) 전기통신사업법의이러한전기통신사업구분은 네트워크보유여부 와 기간통신역무제공여부 에따른것이다. 다음의 < 표 6> 은두가지기준에따라전기통신사업구분을정리한것이다. < 표 6> 전기통신사업구분 네트워크 ( 설비 ) 보유여부 제공역무의종류 보유 미보유 기간통신역무 기간통신사업 별정통신사업 부가통신역무 부가통신사업 하지만이러한구분은네트워크보유여부를전기통신사업 ( 또는사업자 ) 분류의중요한기준으로삼고있다는점에서네트워크와서비스가분리되고다양한수평적사업모형이중요한사업형태로등장하고있으며, 네트워크중심의가치창출에서플랫폼중심의가치창출로변화하고있는최근의정보통신시장환경을제대로반영하지못하고있다고판단된다. 이러한법적흠결이야기하는문제로는첫째, 시장의주요행위자로간주되어온기간통신사업자보다신규서비스를제공하는부가통신사업자 ( 또는전기통신사업법에포섭되지않은서비스제공사업자 ) 가시장에미치는영향력이더클수있음에도불구하고대부분의규제가기간통신사업에집중되어있어서규제의형평성에문제가발생할수있다는것이다. 이는사업자간공정경쟁과자유경쟁에영향을끼쳐시장경쟁에도부정적영향을끼칠수있게된다. 이러한사례로는비록네트워크를보유하고있지는않지만부가가치를창출할수있는강력한플랫폼을구축하고있는 Apple, Google, NHN 등을들수있다. 35) 둘째, 법적규정의미흡은신생사업자와기존사업자 34) 전기통신사업법에따르면기간통신사업자는사업을영위하기위해방송통신위원회의허가를받아야하며 ( 제6조 ), 별정통신사업자는방송통신위원회에등록을하여야하고 ( 제21 조 ), 부가통신사업자는방송통신위원회에신고를하여야한다 ( 제22조 ). 전기통신사업법에는이외에도각사업별또는사업자별로권리와의무, 벌칙등을상세히규정하고있다. 35) Apple, Google, NHN 등은과거에는단순히단말기와콘텐츠를제공하는사업자였으나, 최근에는플랫폼을기반으로통신및다양한영역의시장에서주도권을확보하고있다. 82

25 정보통신 미디어서비스변화에따른전기통신법상서비스및이용자개념의재정립 간에네트워크나전기통신설비사용료 ( 예를들어접속료나설비제공대가 ) 분쟁등사업자의권리와의무에대한분쟁의원인이되고있어신규투자가지연되는등자원배분의비효율성이초래되고있다는것이다. 한편전기통신사업법제2조제9호에서는이용자를 전기통신역무를제공받기위하여전기통신사업자와전기통신역무의이용에관한계약을체결한자 로폭넓게규정하고있다. 즉최종이용자와이용자를구분하지않고포괄적으로규정하고있다. 이러한규정은전술한바와같이시장행위자가사업자와이용자로명확하게양분되는과거의통신시장에서는아무런문제를야기하지않는다. 하지만네트워크를보유하지않고도서비스의제공이가능한최근의통신환경에서는이용자를포괄적으로규정할경우전기통신사업자를이용자로간주하게되는경우가발생할수있다. 예를들어, 네트워크사업자 (NO) 의전송서비스를중간재로사용하여새로운서비스를창출하고이를최종이용자에게판매하는신생사업자들도이용자로분류될가능성이있다. 웹하드와 P2P 사업자가이에해당하는예로, 이들사업자는 2011년전기통신사업법이개정되기전까지이용자로간주되어사업자로서의의무가부과되지않았다. 이처럼이용자에대한규정의미흡은사업자이면서이용자로간주될수있는회색지대를발생시켜사업자의권리와의무에대한규제공백의원인이되고있다. Ⅳ. 개선방안 본장에서는제 3 장에서지적한현행전기통신사업법의문제점을해결하기위해 전기통신역무전기통신사업, 이용자개념을중심으로한개선방향과간략한법 개정방안및기대효과를서술한다. 1. 전기통신 전기통신역무및전기통신사업 현행의전기통신 ( 역무 ) 은앞서지적한바와같이음성통화가주요서비스이던시 장환경을배경으로정의된개념이다. 따라서데이터중심의새로운서비스가주 2012 년 8 월 20 일 Apple 의시가총액은약 6,189 억달러로, 전세계기업중 1 위를차지하였다 (NASDAQ real time data). 83

26 정보통신정책연구제 20 권제 1 호 ( ) 요서비스가되고있는최근시장환경에서는일부서비스를전기통신역무로포섭하지못하는한계를나타내고있다. 또한기간통신역무, 부가통신역무구분은통신서비스를사회적중요도에따라구분하고, 중요도가높은기간통신역무와이를제공하는기간통신사업 ( 사업자 ) 에대해서는강한의무를부과하여통신서비스제공의안정화 보편화를추구하기위한목적때문이다. 이에따라시내전화, 시외전화, 국제전화, 이동전화, 인터넷접속등의서비스를기간통신역무로규정하고있다. 한편전기통신사업 ( 사업자 ) 은제공역무와네트워크의설치여부에따라기간, 별정, 부가통신사업 ( 사업자 ) 으로분류하고있다. 하지만이러한정의및분류의단점은새로이등장하는서비스가전기통신역무에해당하는지의여부와그중요도에따라기간통신역무로분류할지, 부가통신역무로분류할지의여부, 네트워크를설치 보유하고있는지여부를신규서비스가등장할때마다매번일정기간동안논의를거쳐결정해야하며, 현행법령의한계에의해포섭이불가능한경우에는필요한법령을제정하거나기존법령을개정해야한다는것이다. 이러한과정에는많은시간과사회적비용이수반되기때문에효율적자원배분뿐만아니라기술적효율성, 동태적효율성을저해할수있다. 이를해결하는방안은첫째, 전기통신의개념을재정의하여새로이등장하는서비스도전기통신의법령에포섭가능하도록하는것이다. 현행법령에서는전기통신을 유선 무선 광선또는그밖의전자적방식으로부호 문언 음향또는영상을송신하거나수신 으로정의하여송수신기능에국한하고있어파일공유와같은서비스가전기통신에포함되지않을가능성이있다. 따라서기존의전기통신의개념을확대하여 유선 무선 광선또는그밖의전자적방식으로부호 문언 음향 영상을송 수신하거나, 수집 저장하거나, 송수신에필요한정보를제공 하는행위로규정하고, 이를 정보통신 이라명명하여새로운서비스를포섭할가능성을넓히는것이바람직하다고판단된다. 둘째, 신규서비스가등장할때마다현행과같은판단과정을거치는것이아니라, 신규서비스를구성하고있는기능을수평적으로분리하고수평적기능에따라전기통신역무와전기통신사업을정의하는것이다. 모든정보통신서비스는몇가지수평적기능을복합한서비스이므로수평적기능에따른정의는향후새로이등장하는신규서비스도법규정의추가나수정없이즉시포섭할수있기때 84

27 정보통신 미디어서비스변화에따른전기통신법상서비스및이용자개념의재정립 문에사회적비용이소요되지않는다는장점이있다. 36) 다음의 < 표 7> 은정보통신서비스의수평적기능을크게 4개로분류하고정보통신역무나사업을분류하여본것이다. < 표 7> 에서 네트워크서비스 는네트워크를설치하고직접사용하거나타인에게제공하는서비스로정의한다. 해당사업자는현재의통신사업자 (KT, SKT, LGU+, 온세텔레콤등 ), 케이블TV사업자 (SO), 지상파방송사업자 (KBS, SBS, MBC), 위성방송사업자, IPTV사업자등과같이네트워크를보유하고있는사업자이다. < 표 7> 수평계층분류및정보통신역무구분 수평계층 콘텐츠 패키징 (packaging) 또는수집 (aggregating) 주기능 콘텐츠나정보의기획제작콘텐츠나정보를특정장소에무작위로수집하거나시간대별, 채널별로편성하는기능 정보통신역무또는사업 정보서비스 전송전송전송서비스 네트워크 네트워크 ( 설비 ) 의설치및제공 네트워크서비스 대표적서비스또는사업자 CP, 독립제작사, 신문방송사등 SO, 방송사, IPTV, 인터넷포털등 전화서비스, ISP, 인터넷포털, SO, 방송사, IPTV 등 NO, SO, 방송사, IPTV 등 전송서비스 는콘텐츠나정보를이용자간에직접전송하여주거나, 이용자간 전송을용이하게하기위하여신호나 IP 정보등을매개하는서비스로정의한다. 36) 통신과방송에서전통적규제체계는서비스와네트워크를하나의단위로묶어, 각각의서비스별로독립된규제를적용하는 수직적규제체계 였다. 그러나최근들어세계각국은통신과방송산업에서서비스와네트워크가분리되고있는환경변화를반영하여수평적규제체계로전환하고있다 ( 이상규 2007; 이상우 2006, 2008 참조 ). 수평적규제는서비스를구성하는요소 기능을수평적으로분리하여, 동일한특성을지니고있는요소 기능을각기하나의계층으로구분하고 (1) 동일한계층에대해서는동일한규제원칙을적용하며, (2) 서로다른계층간에는규제간섭을최소화하는규제체계이다 (Solum & Chung 2003 참조 ). 따라서이러한수평규제하에서는네트워크와서비스를분리하여규제할수있기때문에수직적규제하에서발생할수있는 규제공백 을해소할수있게된다. 수평계층을구분하는방법은나라마다다르다. EU의 전송콘텐츠 와같이 2개의수평계층으로분류하는방법부터 단말네트워크플랫폼콘텐츠 / 애플리케이션 과같이 4개의수평계층으로분류하는대만의방법이그러한예이다. 대만의수평계층구분에대해서는 Liu (2011) 참조. 85

28 정보통신정책연구제 20 권제 1 호 ( ) 기존전송서비스정의와의차이점은정보의송 수신에해당하는직접전송뿐만아니라전송을매개하는서비스까지포함하였다는것이다. 이는 P2P와같이정보를이용자간에직접전송하여주지는않지만개인들의 IP 주소를제공하여전송을매개하고부가가치를창출하는서비스도포함하기위한것이다. 이미제작된콘텐츠나애플리케이션을특정장소에무작위로수집하거나, 시간대별 채널별로편성 ( 패키징 ) 하는서비스는 정보서비스 로정의한다. 콘텐츠나애플리케이션을특정장소에무작위로수집하는대표적예는인터넷포털이며, 특정장소에시간대별로편성하는대표적예는 PP, 지상파방송사이다. 한편특정장소에채널별로패키징을하는대표적예는 SO, IPTV 등이다. 콘텐츠나애플리케이션의기획, 제작은정보통신역무에해당하지않는다고정의하였다. 이와같은정의및분류방법의장점은전술한바와같이서비스별분류 ( 또는수직적분류 ) 가아닌기능별분류 ( 또는수평적분류 ) 이기때문에어떤종류의신규서비스가등장하더라도이서비스는상기의 4가지기능중일부또는전부를복합한것이므로특수한유형의통신사업과같이새로운법조항을도입할필요없이즉각적으로법규내로포섭할수있다는것이다. 예를들어, 현재특수한유형의부가통신역무로규정하고있는웹하드는온라인상에콘텐츠나정보를저장할수있는서비스를제공하기위해저장장치와인테넷접속회선을설치하여야하므로네트워크서비스의기능을포함하고있으며, 이용자의요청에따라특정콘텐츠나정보를당해이용자에게전송해주어야하므로전송서비스의기능도포함하고있다. 37) 역시현재특수한유형의부가통신역무로규정하고있는 P2P서비스는이용자간에정보를직접전송할수있도록신호나 IP주소를매개하는역할을하므로전송서비스에해당한다. 현재망중립성등과관련하여논란의대상이되고있는스마트 TV는다양한콘텐츠를수집 / 패키징하고, 이용자에게전송하는기능이주기능이므로정보서비스및전송서비스를복합한서비스이다. 37) 웹하드가저장장치, 인터넷접속회선등과같이일부전기통신설비를설치하여네트워크서비스기능을포함한다고하여서기존유선사업자의방대한네트워크서비스와동일한규제대상으로취급받는다는것은아니다. 이는네트워크서비스레이어안에서규제원칙을어떻게수립할것인가의문제에해당하는것이지, 웹하드가네트워크서비스와무관하다는것은아니다. 86

29 정보통신 미디어서비스변화에따른전기통신법상서비스및이용자개념의재정립 2. 이용자 현행전기통신사업법에서이용자는전기통신역무를제공받기위하여전기통신사업자와전기통신역무의이용에관한계약을체결한자로규정하고있기때문에전기통신역무를중간재로이용하는하류기업 (downstream firm) 도때로는이용자로분류되어통신사업자로서의의무가부과되지않는경우가발생할수있다. 이러한사업자들은기존전기통신사업자의전기통신서비스를이용하여부가가치를창출하는사업자이지만사업을위한필요한최소한의설비구축비용만을일회적또는고정료로지불할뿐, 부가가치창출과정에서가변적으로발생하는영업적목적의트래픽유발에대해서는정당한대가를지불하지않는경우가많다. 예를들어플랫폼사업자의경우, 플랫폼구축을위한서버비용과인터넷전용선구축비용등의비용은지불하고있으나, 영업적목적의트래픽유발에따라기존네트워크사업자에게발생하는가변비용에대한대가는지불하지않고있는실정이다. 38) 이와같이네트워크사용의수혜자나비용유발자가정당한대가를지불하지않고네트워크를사용하는경우네트워크투자유인의왜곡등자원배분의비효율성을초래할수있다. 이와같은문제는사업자와이용자의구분이모호하여발생하는것이기때문에현행이용자의개념을세분화하고전기통신사업법에명확히규정하는것이필요하다. 이를위한하나의방안으로이용자는현재와같이광의로규정하고, 최종이용자를별도를규정하여전기통신역무를중간재로이용하는하류기업과는구별하는방안이다. 이방안은현재유럽연합과독일등에서사용하고있는방안이다. 유럽연합은 2002년 Framework Directive에서이용자와최종이용자를구분하여규정하고있다. 이용자 (user) 는 일반에게제공되는전자통신서비스를이용하거나요구하는법인또는자연인 으로규정하고있으며, 최종이용자 (end-user) 는 공중통신망을제공하지않거나일반에통신서비스를제공하지도않는이용자 로규정하였다. 39) 독일도통신법에서최종이용자 (endnutzer) 와이용자 (nutzer) 를구분하여사용하고있다. 최종이용자는 공중통신망을운영하지않거나일반에통신서비스 38) 이는전용선이용료가전용선용량에따른정액료형태이기때문에발생하는문제일수도있으며, 따라서전용선대가를고정비와사용료로구성된이부요금제 (two-part tariff) 로부과하는방안에대한검토가필요하다. 39) 반면, 소비자는일반에게제공되는전자통신서비스를자기의영업과무관한목적으로이용하거나요청하는자연인으로규정한다. 87

30 정보통신정책연구제 20 권제 1 호 ( ) 를제공하지도않는법인또는자연인 으로 ( 통신법제3조 8호 ), 이용자는 사적이거나영업상의목적으로통신서비스를이용하는자연인 으로 ( 동조 14호 ) 정의하고있다. 40) EU의 Framework Directive와독일통신법의최종이용자는타인에게제공할목적이아니라자신이사용할목적으로통신망이나통신서비스를구매하는자연인또는법인으로동일하게규정하고있다. 하지만이용자에대한규정에는차이가있다. EU는법인과자연인을모두포함하고있는반면독일통신법에서는자연인만포함하고있다. 이들차이점으로표로살펴보면다음과같다. < 표 8> EU 와독일의이용자, 최종이용자구분 사용목적 사용자형태 사적사용 영업을위한사용 EU 독일 EU 독일 자연인 이용자 ( 최종이용자 ) 이용자 이용자 법인 이용자 ( 최종이용자 ) 이용자 사업자 영업적목적으로사용하더라도자연인은이용자, 법인은사업자로구분하는독일의방안보다는사용자의형태와상관없이사적목적인경우에는최종이용자로규정하여보다광범위한이용자와구분하는유럽연합의방안이다양한사업모형을보다포괄적이며, 융통성있게수용할수있다는측면에서우월한방안이라판단된다. 이방안은전기통신사업법제2조에 최종이용자란전기통신사업자로부터제공받은전기통신역무를계약의목적에따라최종적으로이용하는자연인또는법인을말한다. 라고추가적으로규정하여, 전기통신사업법의이용자보호관련다른규정들을바꾸지않고, 최종이용자개념만을추가함으로써기존이용자개념에는 40) 구통신법은이용자를통신서비스의수요자로정의하였다. 따라서자연인과법인을포함하는개념으로, 최종소비자뿐만아니라통신서비스를투입요소로이용하는다른서비스제공자를모두포섭하고있었다. 나아가현실적이용자뿐만아니라잠재적이용자도포함하고있었다. 그런데개정법은이용자개념에서법인을제외시켰고, 다른서비스제공을위하여통신서비스를이용하는자 ( 자연인 ) 는영업상목적을가진자로서종전과다름없이이용자에포함시켰다. 88

31 정보통신 미디어서비스변화에따른전기통신법상서비스및이용자개념의재정립 최종이용자뿐만아니라사업자도포함되어있다는점을명확히하는것으로실현할수있다. 또다른방안으로는현재광의로규정하고있는이용자를최종이용자와사업자로명확하게양분하는것이다. 이는사용자의형태와상관없이사적목적으로사용하는경우에는최종이용자로규정하고, 영업을목적으로사용하는경우에는사업자로구분하는방안이다. 41) 이방안은전기통신사업법제2조에 이용자란전기통신사업자로부터제공받은전기통신역무를계약의목적에따라최종적으로이용하는자연인또는법인을말한다. 라고새로이규정하여이용자와사업자를구분함으로써실현할수있다. 하지만이방안은전기통신사업법의이용자보호와관련된기존의규정들을최종이용자의개념에맞게점검하고개정하는작업을필요로한다. < 표 9> 다른방안 사적사용 사용목적 영업을위한사용 사용자형태자연인최종이용자사업자법인 Ⅴ. 결론 앞서살펴본바와같이시장기능이원활하게작동하고자원배분의효율성이달성되기위해서는시장참여자인사업자와최종이용자의법적지위가명확히규정되고, 이에따라각자의권리와의무를충실히이행하는것이필요하다. 정보통신기술이발달하고시장환경이급변함에따라전기통신역무, 전기통신사업자및이용자의경계가모호해지는현상이지속적으로나타나고있다. 하지만전기통신사업법은이러한변화를체계적이고융통성있게수용하지못하고, 새로운서비 41) 우리나라의전기통신사업법에는이용자를전기통신사업자와계약을체결한자로규정하고있다. 하지만이용자는계약을체결하지않은자도포함하는개념이타당하다고판단된다. 반면계약의체결여부에따라서는가입자, 비가입자로구분하고이에합당한권리와의무를규정하는것이바람직하다고판단된다. 89

32 정보통신정책연구제 20 권제 1 호 ( ) 스나사업자가등장할때마다오랜시간과많은사회적비용을지불한후특이한규정을추가하면서문제를해결해왔다. 그러나이러한방법은문제점을근본적으로해결한것이아니기때문에동일한현상이매번반복되는결과를초래하고있다. 이와같은문제점을해결하는방안은전기통신과전기통신역무의개념을변화한시대에맞게정의하는것과수평적규제틀을도입하여네트워크와서비스중심의역무구분이아닌기능중심의역무구분을하는것이다. 또한전기통신서비스의이용목적에따라최종이용자와사업자를명확히구분하고이를바탕으로그들의권리와의무를명확히규정하는것이필요하다. 정보통신산업에서가장중요한역할을하는인터넷네트워크와관련하여최근많은논란이야기되고있다. 인터넷네트워크의경우월정액사용료를지불한사람은누구나인터넷네트워크에접속이가능하므로이들사이에는배제성 (excludability) 이없다. 반면사용자가많아질수록인터넷의품질이저하되는경합성 (rivality) 이존재하기때문에인터넷네트워크는공유지 (commons) 의특성을갖게된다. 주지하는바와같이공유지의경우추가적조치가없는경우, 사회적최적사용량보다더많이사용되기때문에공유지가점차고갈되는 공유지의비극 (tragedy of commons) 이발생하게된다. 통신사업자의네트워크도이용자들이정당한대가를지불하지않으면네트워크의유지 보수가이루어지지않고고도화도이루어지지않기때문에공유지가고갈되듯이네트워크의품질이저하되어모든이용자의후생이감소할수있다. 42) 공유지의비극을해결하는방법으로오스트롬 (1990) 은다음의세가지방법을제시하였다, 첫째는시장제도를도입하는방안으로이는사유재산권의확립을바탕으로한다. 이는 공유지의비극을피할수있는유일한길은사유재산권체계를확립함으로써공유체제를종식시키는것뿐 이라는사상에바탕을둔것으로외부성문제를해결하기위한 Coase의재산권확립과도일맥상통한다. 인터넷의경우네트워크는통신사업자가구축한것이므로통신사업자에게재산권을보장해주면공유지의비극을해결할수있다. 즉통신사업자가자신이소유한네트워크를적절히관리할수있는권한을갖고, 최종이용자및사업자에게정당한 42) 여기서정당한대가는네트워크의외부성을고려하여 네트워크나인터넷서비스가최적상태로지속적으로유지되기위한사회적비용을고려한대가 로정의하고있다. 90

33 정보통신 미디어서비스변화에따른전기통신법상서비스및이용자개념의재정립 이용대가를요구할수있는권리를가짐으로써공유자문제를해결할수있게된다. 둘째는외적인규제방법으로중앙정부가직접통제또는규제하는방안이다. 공유지의비극때문에환경문제는자발적협동으로해결될수없다. 강제력을행사하는정부라는명분은절대적이다. 사익이공적영역을보호하리라기대할수없다면, 공공기관이나정부, 국제적권위체등에의한외적인규제가필요하다. 등과같은주장이이에해당한다. 하지만중앙집권적통제를위해서는정보의정확성, 감시능력, 제재의신뢰성, 저렴한집행비용등과같은가정들이성립되어야한다. 하지만현실적으로는불완전정보, 감시능력의한계, 높은집행비용등으로이방안을사용하는데는한계가있다. 인터넷의경우에도이러한문제점이존재하기때문에이방안을현실에적용하는것은어렵다고판단된다. 셋째는이해당사자간에합의를하는방안이다. 이는이해당사자들이협력하여얻은잉여 (cooperative surplus) 를협상 (bargaining) 을통해적절히배분함으로써효율성을달성하고자하는방안이다. 인터넷서비스의경우이용자는서비스이용에대한정당한대가를지불하고, 네트워크운영자는네트워크투자를통해인터넷품질을보장하고이를지속적으로향상시키는노력을함으로써모든이해당사자의후생이증가할수있다는것이다. 하지만최근나타나고있는바와같이망중립성논쟁을통해네트워크운영자와 CP, 이용자간에는커다란인식의차이가있다고판단되며, 따라서이해당사자간의합의도실현가능성이그다지높지않은방안이라판단된다. 따라서최선의방법은통신사업자에게재산권을확립해주고, 최종이용자와사업자의지위를사업법에명확히정의하여각자의권리와의무를규정해주는것이필요하다. 그럼으로써통신사업자는최종이용자와사업자에게서비스를제공할의무와정당한이용대가를요구할권리를부여받게되며, 최종이용자와사업자는통신사업자에게서비스를제공받을권리와정당한이용대가를납부할의무가발생하게되는것이다. 이를위해서는통신사업자, 이용자, 최종이용자의세분과명확한법적규정이필요하며, 이를바탕으로각자의권리와의무가명확히규정되어야만시장기능이재대로작동하고그결과자원배분의효율성이달성될수있다. 91

34 정보통신정책연구제 20 권제 1 호 ( ) 참고문헌 공정래위원회 (2008). 인터넷포털사업의특성과경쟁정책적시사점. 김도훈 (2009). 독점적망사업자에대한망중립성정책의타당성분석 : 양면시장관점에서본망중립성이슈. 정보통신정책연구, 16(2), 김희수 (2010). 국내망중립성정책방향제언. KISDI Premium Report ( ). Net Neutrality: An ISP's Perspective. 발표자료. 방송위원회 ( ). 수평적규제체계에따른사업 ( 자 ) 분류체계재정립방안. 방송통신융합위원회제출자료. 이상규 (2007). 수평규제체계도입을위한계층구분방안. 사이버커뮤니케이션학보, 통권 24호, (2010). 양면시장의정의및조건. 정보통신정책연구, 17(4), 이상우 (2006). 전송과콘텐츠분리규제모델의올바른이해 : 유럽연합과 OECD의수평적규제체계분석. KISDI 이슈리포트. (2008). 방송통신융합환경하에서수평적계층분류와정책방향. 정보통신정책연구, 15(3), 황준호 (2010). 스마트 TV가방송시장에미치는영향. 정보통신정책연구원. KISDI (2010). 2009년도통신시장경쟁상황평가. (2012). 통신시장경쟁상황평가 (2012년도). KT ( ). 스마트네트워크시대통신정책방향. Cisco (2010). Cisco Visual Networking Index: Forecast and Methodology (2011). Cisco Visual Networking Index: Global Mobile Data Traffic Forecast Update Liu, Y. (2011). The Impact of Convergence on the Telecommunications Law and Broadcasting-Related Laws: A Comparison between Japan and Taiwan. Keico Communication Review, 33, Ostrom, E. (1990). Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge University Press. Rysman, M. (2009). The Economics of Two-Sided Markets. Journal of Economic Perspectives, 23(3), Solum, L. B., & Chung, M. (2003). The Layers Principle: Internet Architecture and the Law. Public Law and Regal Theory Research Paper 55. University of San Diego, School of Law. 92

35 정보통신 미디어서비스변화에따른전기통신법상서비스및이용자개념의재정립 Whitt, R. S. (2004). A Horizontal Leap Forward: Formulating a New communications Public Policy Framework Based on the Network Layers Model. Federal Communications Law Journal, 56, Wright, J. (2003). One-Sided Logic in Two-Sided Markets. mimeo, National University of Singapore. 93