2. 연금도입 : 적립식과부과식 - 국민연금은 60년대보건사회부사회보장심의위원회를중심으로한논의와 70년대초경제기획원과한국개발연구원을중심으로한제안이초창기연금설계의초석이되었다. 이시기의여러문헌을보면적립식이냐부과식이냐에대한고민을한흔적이별로없다. 당연히각가입자가생산활동기간에

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소율 준
5 years ago
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1 < 국민연금정책 Workshop, 국민연금바로세우기국민행동토론회, 2014/8/19> 정책형성과정으로본 국민연금제도의문제점과개혁방향에대한시론 김용익 1) 1. 서론 - 우리나라국민연금이탄생하여성장해온역사적과정에는세번의중요한선택의지점이 있었다. 이글에서는이세번의선택을중심으로우리나라의국민연금제도가가지는문제 점을돌아보기로한다. - 첫째는 1973년국민복지연금법을제정하는 연금도입 에서설정된연금설계의선택이다. 이연금법은 1974년실시가유보되었다가 1986년 12월 31일국민연금법제정으로정리된새로운국민연금제도가 1988년 1월 1일실시되었다. 그러나두시기의연금제도의설계는큰틀에서매우유사하며하나의연장선상에있다고볼수있다. 국민연금을도입하던시기의연금설계의특징은여러측면을지적할수있겠지만이글에서는연금의재정조달형태로사회보험방식을채택한부분과부과식성격보다는적립식성격이강한제도를채택한부분에주목하고자한다 2). - 둘째는 1999년전국민연금을실시하면서초래된소위 연금파동 에서전국민의무가입을포기하고사실상의임의가입을허용한 2000년국민연금법개정의선택이다. 이조치로인해전국민연금은사실상아직도실현되지못한상태가되었다. 또한소득이낮고고용이불안정한계층에서광범위한사각지대를만들어연금가입자와비가입자사이에중대한격차를조성하게되었다. - 셋째는 2007년소위 연금개혁 에서소득대체율 (60% 40%) 을낮추고, 기초노령연금 (A값의 10% 상당 ) 을도입한선택이다. 이로인해국민연금자체는 용돈연금 이라는비난을받게되었고, 반면부과적성격의기초노령연금이도입되어현재노인의생활에다소나마보탬을주게되었다. 이과정에서연금기금의고갈전망이국민들에게깊이각인되어불신을키우게되었다. - 이로서재정 (financing), 가입범위 (coverage), 급여 (benefit) 등국민연금의세가지주요 요소가형성되었고동시에많은문제점을배태하게되었다. 1) 이글은새정치민주연합의당론과는무관한개인적인것이며, 시론적성격의글임을밝혀둔다. 2) 한국의국민연금이부과식이냐적립식이냐또는부분부과식, 부분적립식이냐하는논쟁이있다. 이에이글에서는 적립적 성격또는 적립형 등의표현을쓰기로한다

2 2. 연금도입 : 적립식과부과식 - 국민연금은 60년대보건사회부사회보장심의위원회를중심으로한논의와 70년대초경제기획원과한국개발연구원을중심으로한제안이초창기연금설계의초석이되었다. 이시기의여러문헌을보면적립식이냐부과식이냐에대한고민을한흔적이별로없다. 당연히각가입자가생산활동기간에 불입 한보험료에따라노후에연금을받는국민저축방식, 즉적립식을당연시하고있다 년대와 70 년대초반의상황은경제가낙후되고국가의재정능력이낮았다. 부가가치세 등현재의세입구조에서중요한역할을하는간접세목은아직도입되지않은상태였다. 표 1. 연도별국세징수현황 (1968 년 년 ) 연도 금액구성비금액구성비금액구성비금액구성비금액구성비 직접세 95, , , , , 간접세 57, , , , , < 자료 > 국세청. 국세통계연보, 1975 < 주 > 간접세구성은통행세, 주세, 물품세, 직물류세, 석유류세, 전기가스세, 입장세, 증권거래서, 전화세등 - 또한 선성장후분배 의담론으로모든국민이세뇌되던시기였다. 박정희정부에서는사회보장제도의도입자체가매우힘들었고도입하더라도사회보험방식을채택하게된다. 대대적인국가재원을투자하는조세방식의복지제도는상상하기힘들었다. 사회보험방식은보험료로별도재원을마련할수있었다. 그배후에는수익자부담이라는논리가숨어있었다. 다만그틀안에제한된재분배기능은심어넣을수있었다. 1977년의의료보험도그사례의하나이다. 이역사적인선택은지금까지도경로의존적으로살아있어서노인장기요양제도또한사회보험방식을채택하게된것이다. 이런상황에서당시국민연금도대규모예산을투입해야하는부과방식은고려할수없었고적립방식이자연스럽게선택된것이다. - 적립형의국민연금이채택됨으로써현재노인에대한소득보장대책은실종상태로들어갔다. 최소 10년, 완성 20년의가입기간을설정함으로써연금지급은 10-20년후로미루어진것이다. 미래노인에대한국민연금제도가논의, 도입, 숙성되는기간동안현재노인을위한별도의노인소득보장제도의도입은오히려논의가봉쇄되어버린것으로볼수있다. 다만생활보호제도-기초소득보장제도가최소수준에서노인소득을지원해주고있을뿐이었다. 적립형방식의국민연금제도가최근급증하고있는노인빈곤과노인자살을초래한간접적인원인을제공했다고해도과언이아니다. - 적립형을선택한데에는또하나의이유가있다. 70 년대초박정희정권은중화학공업 육성에전력을기울이고있었다. 이에당시 KDI 연구진은중화학공업육성에필요한자본 - 2 -

3 을국민연금으로조성가능하다는경제논리로박정희를설득하였다. 자본동원을위해서는 적립형방식이필수적이다. 연금제도의도입에부정적인반응을보이던대통령과고위경제계획당국자들을어떻게설득하느냐가 ( 중략 ) 당면과제였던것이다. 이를위하여 KDI는우선국민연금의사회적측면은물론경제적측면에서도이점이많다는사실을 ( 중략 ) 제시하는보고서를작성하여대통령에게보고함으로써설득작업에나서기로하였다. 이제도를통해서축척된기금을생산적인투자에투입함으로써 ( 하략 ) 적립방식에의해재원확보가이루어지게됨에따라연금제도의저축효과도급격하게늘어날 것으로전망되었다. 3) - 이설득에성공하여국민연금제도가본격적으로설계되었고 1973년국민복지연금법이제정된다. 그러나 1973년 10월제4차중동전쟁발발로국제원유가가두배이상폭등하는석유파동이발생하자, 당시정부는 1974년 긴급조치 3호 로이법의시행을연기하고만다 년국민연금법제정시정부의자료에는자본동원의경제논리가사라지고복지논리가주로나타난다. 그러나적립형방식은그대로유지되고국민연금은결과적으로는산업자본을위한기금의성격을가지게된다. 국민연금기금적립금은 2013년말현재 417조원이며 2043년최대 2,561조원에이르고, 이는 2013년과 2043년 GDP 대비각각 31.0% 와 44.2% 에달하는규모이다. 4) - 국민연금기금투자액은 2013 년말현재총 조원에달하며그중 36.2% 인 조원이국내기업에투자되어있다. 표 2. 국민연금연기금투자현황 (2013년말기준 ) ( 단위 : 조원, %) 구분 국내정부등공공기관기업 국외 계 주식 2.07 (1.6) 81.9 (63.8) 44.4 (34.6) (100) 채권 (71.0) 46.1 (20.7) 18.4 (8.3) 222.6(100) 대체투자 6.9 (17.0) 13.8(34.0) 19.8 (49.0) 40.5(100) 계 (42.7) 141.8(36.2) 82.6(21.0) (100) < 자료 > 국민연금공단. 국민연금통계연보 ) 박종기. 국민복지연금제도정책형성과정, 국민연금 53 호. 1997, pp ) 국민연금재정추계위원회, 제 3 차국민연금재정계산장기재정전망결과,

4 표 3. 국민연금기금의대기업 - 중소기업국내주식투자규모비교 연도 대기업 5대기업외대기업중소기업 삼성 23.8 삼성 25.0 삼성 29.7 삼성 25.7 현대차 11.1 현대차 15.5 현대차 13.0 현대차 12.5 LG LG LG SK 7.2 SK 6.9 SK 6.0 SK 6.5 LG 6.3 롯데 2.0 롯데 2.4 롯데 2.3 롯데 2.4 CJ, 한화, CJ, 한화, CJ, 한화, CJ, 한화, 두산, 대림등 34.4 두산, 대림등 26.6 두산, 대림등 23.8 두산, 대림등 27.9 국내주 12 국내주 15 국내주 15 국내주 코스닥 2 코스닥 3 코스닥 3 코스닥 < 자료 > 국민연금공단. 김용익의원실제출자료, 2014 < 주 > 중소기업이하구분은거래소중소형주및코스닥구성 - 국민연금기금은수익성, 안정성, 공공성, 유동성, 운용독립성등의원칙을가지고운용된다 5). 그중수익성과안정성의원칙이가장중요시된다. 이런원칙으로인해결국국민연금기금의투자대기업에집중되는현상이불가피해진다. 금융기관을통한자본조달에서유리한대기업이연금기금의투자에서도유리한혜택을보는것이다. - 반면기금운용의원칙에서 윤리성 은명시적인규정이없다. 기업의윤리경영, 중소기업과의관계, 좋은일자리제공, 합리적노사관계등에대해국민연금은불간섭의태도를취한다. 상당수의기업에서국민연금은제1 주주의지위에있음에도경영권침해, 연금사회주의라는논리로연금기금의기업감시는억제된다 6). - 미국과캐나다의연금기금은투자대상기업의윤리적성격을매우강조하고있다. 그러나한국의연금기금은국민경제에대비한비중이훨씬더커서기업의사회적역할의수행을유도할수있는강력한정책수단을보유하고있음에도그기회를방기하고있는것이다. 2013년국민연금종합운영계획 에서제시된 1) 의결권 100% 행사, 2) 적극적주주대표소송, 3) 집중감시대상기업선정및관리, 4) 위탁운용사의국민연금의결권지침준수방안등은대부분채택되지않았다. 5) 보건복지부가정한 국민연금기금운용지침 (2014) 에의하면기금운용의원칙은다음과같다. 1 가입자의부담, 특히미래세대의부담완화를위하여가능한한많은수익을추구하여야한다.( 수익성의원칙 ) 2 기금은투자하는자산의전체수익률변동성과손실위험이허용되는범위안에있도록안정적으로운용하여야한다.( 안정성의원칙 ) 3 전국민을대상으로하는제도이고, 적립규모가국가경제에서차지하는비중이크므로국가경제및국내금융시장에미치는파급효과를감안하여운용하여야한다.( 공공성의원칙 ) 4 기금은연금급여의지급이원활하도록유동성을고려하여운용하여야하며, 특히투자한자산의처분시국내금융시장충격이최소화되는방안을사전에강구하여야한다.( 유동성의원칙 ) 5 기금은상기원칙에따라운용하여야하며, 다른목적을위하여이러한원칙이훼손되어서는안된다.( 운용독립성의원칙 ) 6) 10 대그룹계열사중삼성물산 (9.68%), 호텔신라 (9.48%), 제일모직 (9.80%), 포스코 (5.94%) 등 4 기업에서국민연금은제 1 주주이다

5 표 4. 해외주요공적연기금의주주권행사내용 구분 미국 CalPERS 캐나다 CPPIB 일본 GPIF 한국연금기금 의결권행사 주주관여 중점감시목록 주주제안 사회이사추천 투자자연대 주주소송 입법운동 < 자료 > 국민연금실무평가위원회회의자료, 연금기금의이러한운용방식은산업양극화를반전시키는것이아니라오히려악화시키고 다음단계로소득양극화를초래한다. 결국출산율을떨어뜨리고인적 사회적자본의축적을 저해하는역작용을하게된다. 이는생산가능인구의규모와질을위축시키고노인부양비를 높임으로써국민연금의기반자체를스스로무너뜨리는결과를초래하고있는것이다. - 현재의연금기금이가지고있는또하나의치명적인문제는기금의과다축적과급격한소진속도의문제이다. 2030~40년대에는기금운용을위한투자처를찾기어려울수준으로규모가팽창하는반면, 2043년절정에달한후에는약 15년의짧은기간동안에연금지급의급증을맞아갑작스럽게보유자산을모두매각해야하는것이다. 팽창의시기와축소의시기에모두서로반대의방향에서국민경제에막대한부담을줄것이다 7). 이미이러한사실은국제적으로널리알려져있으며대량매각을해야하는시기에는국내외자산가격이폭락할가능성이크다. 그림 1. 국민연금기금의축적과소진전망 ( 단위 : 조원 ) 7) 기금의축적과소진이그시기의국민경제에미치는영향이나운용상의위험성에대해서는충분한연구가없다. 그러나별문제가없을것으로보는것은비상식적이다. 기금운용의원칙에서 유동성의원칙 은지켜지기불가능할것이다

6 3. 연금파동 : 전국민연금의포기와사각지대확대 년 4월 연금파동 이발생했다. 국민연금은 1995년 7월농어촌지역으로확대되었고 1998년말국민연금법을개정하여 890만명의도시지역거주자가가입자로포함될예정이었다. 그러나법시행을앞두고지역가입대상자 1,100만명중약 52% 에달하는 554만명 8) 이소득이없는것으로신고하는등반발이확산되었다. 불행히도이시기는 1997년말발생한외환위기로인해국민경제의혼란이절정에달해있던시기였다. 많은기업과자영업의도산, 기업의구조조정으로인한대량실업, 새로도입된비정규직제도의남용등으로가정경제가극도로피폐하게되었다. 이로인해새로연금보험료를부담해야하는계층에서큰반발이일어났다. 국민연금은외환위기의직격탄을맞는셈이다. - 이에당시정부 여당은 2000년말국민연금법을재개정하여국민기초생활보장법에의한수급자를적용대상에서제외하고, 납부예외규정을두어사업중단, 실직또는휴직자의경우국민연금에서사실상탈퇴할수있도록하였다. 이역사적인선택은결국국민연금에광범위한사각지대를남기게되고사실상전국민연금은포기되었다. - 기초생보수급자는 1999년 117만명에서 2013년말 135만명으로확대되었고 9), 납부예외자는 1998년말 47만명수준에서 2013년말 457만명으로 10배가까이확대되었다 10). 국민연금으로부터소외된인구집단은불안정한고용과소득을가진계층이다. 사각지대는저소득층에집중되어있다. 18~59세총인구 3,297만명중공적연금으로부터제외된인구는 1,678만명 (50.9%) 에달한다. 비경활인구의상당수가연금수급자의피부양자로간접적인혜택을본다고해도그규모는심각한수준이다. 표 5. 국민연금사각지대의구성과현황 (2013) 비경제활동인구 10,345 천명 공적연금비적용자 577 천명 18~59 세총인구 32,972 천명 (100.0%) 납부예외자 4,575 천명 경제활동인구 22,627 천명 공적연금적용자 22,049 천명 국민연금적용대상 20,628 천명 장기체납자 1,282 천명 소득신고자 16,052 천명 보험료납부자 14,770 천명 특수직역연금 1,422 천명 31.4% 1.7% 13.9% 3.9% 44.8% 4.3% 16,780 천명 (50.9%) 16,192 천명 (49.1%) < 자료 > 국민연금공단. 김용익의원실제출자료, ) 김연명. 불안한전국민연금시대의개막과그영향, 참여연대, ) 보건복지부 년기초생활보장수급자현황, ) 국민연금공단. 국민연금사각지대현황,

7 - 노인인구에서국민연금을수급하는인구의비율은지금부터 20~30 년이나후인 2040 년 대에가서야절반을넘어설것으로전망되고있다 년이되어서도약 15% 의노인은 연금을받지못할것이다. 연금소외자에대한대책이없이지나기에는너무나긴시간이다. 표 6. 국민연금의수급율전망 연도 노인수 6,138 6,624 8,084 12,691 16,501 17,991 17,622 16,416 14,362 수급자수 1,782 2,056 2,764 5,194 8,972 12,310 13,857 13,542 12,193 수급율 (%) < 주 > 65세이상전체노인수및수급자수는 제3차국민연금재정계산장기재정전망결과 추 계자료 - 돌이켜보면박정희정부에서사회보장의방식으로사회보험제도를선택한것은한국의고용상황과는정면으로배치되는선택이었다. 원래사회보험제도는고용시장에서의완전고용을전제로한제도이다. 그러나 70년대한국과같이농업과자영업부문의비중이크고기업이불안정하며노동이극도로배재된사회에서사회보험제도는적합하지않은것이었다. 조세방식에의한사회보장과공공인프라의구축이정답이었겠지만이는당시추진되던자본축적에방해가된다는이유로정책적고려의대상이될수없었다. - 고용시장에서의위치에따라기초생보수급자, 심이어아무런보장을받지못하는계층이있는가하면, 4대사회보험의일부만적용받는계층이있다. 공적사회보장을모두수급하는계층중에도일부는민간보험을추가가입하거나너그러운기업복지의혜택을누리는계층이있다. 국민연금은다른사회보험과마찬가지로비경활, 실업, 불안정고용등의이유로원천적으로배재되는집단이있을뿐아니라, 1999년강제적용유예조치로인해제도소외자들이추가됨으로써유난히넓은사각지대를가지게되었다. 생산활동시기에구성된고용과소득의격차는그대로노후소득과자산의격차로이어지고있다. 연금혜택이전혀없는계층, 공적연금만받는계층, 공적연금에민간연금까지수급하는 3가지계층으로연결되게되는것이다. - 사회보험에서사각지대가발생하면사회보험자체가가입자와미가입자사이의분배를악화시킨다. 가입률이낮을수록급여수준이높을수록양집단간의분배는더큰문제를일으킨다. 사회보험에설정된재분배기제는가입자내부에한정된채일어날수있을뿐이다. 복지제도가오히려분배를악화시키는 복지의반복지역설 이초래되는것이우리나라복지제도의현실이다. - 국민연금은이점에서 5 대사회보험중최악의제도이다. 국민연금은미래노인의소득 분배를개선하기는커녕악화시키는결과를초래할것이다. 사각지대를개선하기위해시행 중인 두루누리 사업은제역할을하지못하고있다 - 7 -

그림 2. 생산가능연령시와노후의고용, 소득및사회보장상태의관계 4. 연금개혁 : 소득대체율의하향조정과기초노령연금 - 2007년국민연금의소득대체율을 2009년부터 20년간에걸쳐매년 0.5% 씩하향조정하여 60% 에서 40% 로낮추고, 그대신기초노령연금으로 A값의 5% 상당액을지급하기시작하여같은기간동안에 10% 까지늘리기로한국민연금법개정이이루어졌다.

8 그림 2. 생산가능연령시와노후의고용, 소득및사회보장상태의관계 4. 연금개혁 : 소득대체율의하향조정과기초노령연금 년국민연금의소득대체율을 2009년부터 20년간에걸쳐매년 0.5% 씩하향조정하여 60% 에서 40% 로낮추고, 그대신기초노령연금으로 A값의 5% 상당액을지급하기시작하여같은기간동안에 10% 까지늘리기로한국민연금법개정이이루어졌다. 이선택은초기설계에서수익률이매우높게설정된반면, 2002년경부터설계당시에는예측하지못했던극단적저출산현상이발생하여 21세기의인구변동이예상보다급격해진데서강제된측면이있다. 그러나신자유주의의절정기에경제부처의압력이작용했음도무시할수없는요인이다. 표 7. 국민연금의법적소득대체율의변화 ( 단위 : %) 연도 소득대체율 < 주 > 1988 년법제정시평균소득의 70% 로설계하였으나, 1998년법개정에서 60% 로하향조정함. 2007년법개정으로 2008년도에 50% 로재조정하고, 이후매년 0.5% 씩낮추어최종적으로 2028년부터는 40% 가되도록함. - 소위이 연금개혁 으로급격히낮아진소득대체율은국민연금을노후소득보장의의미를상실한 용돈연금 이라는비난과불신속으로빠트리게되었다. 더욱이그논의과정에서 2060년경국민연금기금의완전히고갈된다는전망이국민들에게깊이각인되어국민연금은이중적인불신을받게되었다

표 8. 국민연금의평균가입연수와실질소득대체율전망 ( 단위 : 년, %) 연도 2013 2015 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 평균가입년수 15.0 15.2 15.8 17.3 18.8 20.4 - - - 실질소득대체율 18.1 19.1 21.2 23.2 22.3 21.7 21.5 21.8 22.3 < 자료 > 국민연금연구원.

9 표 8. 국민연금의평균가입연수와실질소득대체율전망 ( 단위 : 년, %) 연도 평균가입년수 실질소득대체율 < 자료 > 국민연금연구원 년국정감사제출자료오류에대한해명자료, 국민연금이제시하는공식적소득대체율은 40년가입을기준으로한것인데 2060년까지국민연금의평균가입기간은 2049년에야 20년을넘어서고, 2060년에도 20.4년에불과할것으로예측된다. 여기에물가상승률을반영하여환산한실질소득대체율은 21세기내내 20% 초반에불과할것으로전망된다. 즉, 국민연금을수급하더라도해당노인들은퇴직전소득의 5분의 1 정도로생활해야하는것이다. 2013년현재국민연금수급자들이받는급여액은월평균 301,010원이며 10~20만원을수급하는구간의연금생활자가가장많고 100만원이상을급여받는비율은 1.2% 에불과하다. 그림 3. 월평균급여액수준별연금수급자분포 ( 단위 : 만원 ) < 자료 > 국민연금공단국민연금연구원, 국민연금생생통계, 한국의노동자들은평균퇴직연령이 53.0 세 ( 남성 55.1 세, 여성 51.2 세 ) 이므로국민연금의 수급개시연령이 60 세와는 7 년의격차가있다 11). 더욱이자녀들의교육기간이늘어나고초 혼연령도늦어져부모들의평생지출구조는 60 세이후에도목돈을필요로하게되었다. 결국 11) 통계청 년 5 월경제활동인구조사만 55 세 -79 세부가조사 - 9 -

10 국민연금의급여설계는노인들의실질생활비소요와는현격한격차를나타내게되어있다. 국민연금하나로는노후소득의부족, 즉노인빈곤을막아내기는역부족이다. 노후생활의불안감은민간연금의가입을촉진하고이는생산가능연령층의가계부담을가중시킨다 12). - 기초노령연금은 연금개혁 과정에서부수적으로얻어진제도이다. 부수적으로얻어진이제도가 2007년개정된국민연금법에서가장긍정적인부분이되었다. 국가재정을재원으로하여 2008년 1월부터소득하위 70% 의노인에게 A값의 5% 상당액 (1인가구노인기준약 10만원 ) 을지급하기시작하였다. 이는노인수당이자, 학술적의미에서- 기초연금이고, 부과식연금의성격을가진다. 낮아지는국민연금소득대체율을절반수준에서나마보완한다는의미가있지만, 국민연금이보험료를납부한미래노인을대상으로하는반면기초노령연금은보험료납부와무관하게현재노인의소득을지원한다는의미에서도보완적이다. 당면한노인빈곤문제를고려하면후자의의미가매우크다. - 기초노령연금은 2014년 제도의명칭으로- 기초연금 으로변화하였다. 기초연금은 A값의 10% 상당액으로인상했다는점에서긍정적이나국민연금가입기간에연계하여감액지급받도록하여오점을남기게되었다. 국민연금에내재된소득재분배기능이있어국민연금수급자가기초연금까지전액수급하면이중적인혜택을받는다는것이이러한제도설계의주된이유였다. 그러나이는일부의견해일뿐일반적인동의를받는통설이아니었고더욱이국민연금과의무리한연계는국민연금에대한국민적불신을심각하게악화시켰다. 명칭과같이기초연금의성격을부여하고자했으면현정부의대선공약과같이 100% 의노인에게모두 A값의 10% 상당액을지급하는것이마땅했을것이다. 표 9. 국민연금임의가입자의자발적, 비자발적탈퇴현황 ( 단위 : 명, %) 연도 탈퇴자 탈퇴대비자발적탈퇴율 (%) 탈퇴신청수리 ( 자발 ) 사업장가입 종별전환 지역가입 탈퇴사유 60 세도달 보험료체납 , ,171 1,046 2,674 2, , ,446 3,014 7,175 1, , ,132 21,008 22,001 1,914 4,096 1,744 기타 2014 (1~6 월 ) 27, ,594 9,916 8,459 1,405 1, < 자료 > 국민연금공단, 김용익의원실제출자료, ) 개인연금 ( 연금저축 + 비적격연금 ) 가입자는약 850 만명으로 20~60 세인구의약 30% 이며, 월 34.3 만원 ( 연 만원 ) 을부담하고있다. < 자료 > 금융위원회, 개인연금활성화방안

11 5. 국민연금의문제점과개혁방향 1) 국민연금의문제점 년국민복지연금법이사회보험방식이자적립형으로국민연금을설계한것은우리나라국민연금의기본적인성격을규정한다. 당시의경제발전단계와국가재정의규모, 그리고아직빈곤을벗어나지못한국민들이부담해야할보험료의규모를생각할때부과형연금을도입하기에난점이있었음은분명하다. 그러나 20년간보험료를납부한후에야연금을지급하는방식으로산업자본의육성을위한적립형연금을선택한것은분명히계급적인선택이었다. 1973년과 1986년당시의노인인구비율이각각 3.2% 와 4.4% 에불과했던점을생각하면부과형연금을도입하는것이지금보다쉬웠을수도있다. - 그계급적이해관계는지금도여전히안좋은방식으로관철되고있다. 막대한규모의국민연금기금이대기업에집중적으로지원되고있다. 이렇게쓰이는기금은노동자, 특히중소기업노동자와자영업종사자의보험료로조성된것이다. 대기업은강화되는힘으로중소기업을수탈하고골목상권으로자영업까지침탈해들어온다. 반면현재노인에대한소득보장대책은 20년간이상실종되었다. 기초생활보장제도중노인수급자와 2008년부터소득하위 70% 노인에게지급된기초노령연금이전부였을뿐이다. 결과는비참한노인빈곤이다. - 한국의고용시장상황에는적합하지않은사회보험방식의제도와 2000년의광범위한납부예외허용, 그리고 20% 대에불과한실질소득대체율등으로인해국민연금은소수의노인 (low coverage) 에게소액의연금액 (low benefit) 을지급하는문제를가지고있어국민연금은제구실을하는노후소득보장제도와는거리가멀다. 지금과같은광범위한사각지대와낮은소득대체율, 그리고현재노인들의노후소득에대한터무니없이부족한대책으로는연금제도로서의가치자체를의심할수밖에없는상황이다. 2) 국민연금의개혁방향 13) (1) 기금의운용방향 - 국민연금기금운용방향의전환이선행되어야한다. 연금기금이산업을위해투자하는것이나쁠리는없다. 그러나물적자본뿐아니라인적자본의확충을도모하는것이필요하다. 21세기한국경제와사회가발목잡힐위험성이큰것은인적자본의부족이다. 양극화와고령화가악화되어납부예외자가늘고저출산으로인구변동이급격해지는것이국민연금을위협하는최대의요인이다. - 연금기금의단기적증대를위해 금융수익 을올리느냐, 아니면국민연금이위치하는기 13) 대안제시에대한이부분의논의는아직충분히검토되지못한발표자의개인의견이다. 지나친정치적의미부여를삼가하시기당부한다

반을강화하는 제도수익 을올리느냐의선택또는조합이필요하다. 사회적투자를통해출산률을높이고일자리를늘리며노동자들의능력과생산성을높이는투자로중 장기적인수익을얻는방식으로투자방향을전환해야한다. 특히, 공공부문의병원, 도서관, 복지시설등사회분야의시설확충과인력육성의공공인프라구축은가장투자가치가높은분야가될수있다.

12 반을강화하는 제도수익 을올리느냐의선택또는조합이필요하다. 사회적투자를통해출산률을높이고일자리를늘리며노동자들의능력과생산성을높이는투자로중 장기적인수익을얻는방식으로투자방향을전환해야한다. 특히, 공공부문의병원, 도서관, 복지시설등사회분야의시설확충과인력육성의공공인프라구축은가장투자가치가높은분야가될수있다. 보건, 복지, 교육, 노동에대한투자, 즉광의의복지투자를통해얻은중 장기적수입과금융투자를통해올린단기적수익을합쳐 총수익 을극대화한다는개념이설정되어야한다. 그림 4. 국민연금기금의운용방식 - 국민연금은또한기업들이국제적기준에맞는경영방식을가지도록유도해야한다. 공공성의원칙 을강화하여이안에 윤리성 의개념을도입하고기업들에게일정한규율을가지도록유도할필요가있다. 연금기금이각기업들의경영내용에일일이관여하는것은불필요하며불가능하고바람직하지도않다. 그러나 ISO 같은큰틀의기준을제시하고그울타리내에서경영하도록유도하는것은충분히가능하며한국기업들의장기적인발전을위해중요하다. 이는소위 연금사회주의 와는무관한것이다. 그림 5. ISO 이정한기업의사회적책임영역

13 - 대기업투자의비중을줄이고중소기업투자를대폭강화해야한다. 중소기업투자가위 험하다는이유로기피해서는안된다. 유망한중소기업을발견하고지원하는것이현대적 금융기법이다. 이를기피하면그런능력이키워지지않는다. - 금융투자가이러한방향으로이루어지면그효과는단기적인수익성추구가아니라산업구조와기업행태가개선되어중 장기적인의미를가질수있게된다. 이를사회투자와병행하면국민연금의기반은더욱확고해질것이다. 이는법개정이필요하지않은사회적논의와정치적결단의문제이다. (2) 부과적성격의강화 - 적립형방식의비중을줄이고부과형방식의비중을키워야한다. 이미현행국민연금제도가자리를잡고있어적립형방식은줄여나가는것은물론쉽지않은과제이다. 이것이매우어려운일임을알면서도 적립방식축소와부과방식확대 를제안하지않을수없는것은해결해야할두가지필수적인과제가있기때문이다. 첫째는현재노인의노후소득보장을강화해야한다는것이고, 둘째는현행국민연금기금의과다한축적을줄여야 30~50 년후, 연금기금의팽창과소진과정에서연착륙이가능해진다는것이다. - 부과형방식은현행기초연금을출발점으로하여명실상부한기초연금으로확대하면되는것이므로재원조달의문제가아니라면기술적으로는어렵지않을것이다. 일반재정에서누진적증세를통해재원을조달할수도있고기초연금을위한목적세를도입할수도있다. 노인들의소득보장을경제의부담으로생각해서는안된다. 이는노인들의구매력을강화시키고내수촉진으로연결될것이다. 국민경제의활성화에기여할것이며특히골목상권의부흥에크게기여할것이다. 이는소득주도성장을견인한다. - 기초연금에대해소득비례연금을구성하고있는현행적립형부분은연금기금의과다축적이줄어들도록해야한다. 현행제도에의한보험료납부가 20~30년간지속되었고큰규모의기금이이미축적되어있어이행과정의설계는백지상태에서설계하는것보다기술적으로매우어려울것이다. 비중을축소하는것인만큼재원조달문제는없거나작을것이다. 현행국민연금에의한월평균급여액이 30여만원에불과하고실질소득대체율이앞으로도크게개선될전망이없는상황에서현행국민연금의절대치를축소하는것은바람직하지않다. 다만, 연금기금의연착륙을위해현행연금제도의기본구조를유지하면서국민연금기금을오랜기간에걸쳐분산사용하는방안을모색할필요가있다. 사회적투자에활용하고후에상환하는방법도있을수있으나이부분은신중한논의가있어야한다. - 적립방식축소와부과방식확대 방안은이제까지논의된바가없어파격적으로들릴수있다. 그러나적립형제도를장차부과형으로전환해야한다는사실은국민연금제도초기설계때부터이미암묵적으로전제되어있었다. 당시설계된국민연금기금이 21세기중 후반에소진된다는것은예측된일이었다. 제도도입시중요한역할을한국개발연구원의한연구보고서에서저자들은 우리의연금제도는 ( 중략 ) 적립 수정적립 수정부과 부과 방식으로정착할수있도록제도화하는것이바람직하다 고밝히고있다 14). 적립형의연금

14 제도를설계한이들도부과식으로의전환필요성을이미알고있었던것이다. 기금의소진 을전제로하고있는현행국민연금제도에서적립형은당연히시한부제도이며부과형으로 의이행은필연적이다. - 그러나적립식에서부과식으로의전환을국민연금기금이소진되는시점까지미룰수는없다. 이유는첫째국민연금기금의과다한축적을미리방지하지않으면연착륙이불가능해지므로 2040년대이전에가급적빨리점진적이행과정이시작되어야하기때문이다. 연금제도의변화는장기적인논의와초장기적인이행기간을필요로한다. 이미논의의시작이너무지체된것일수도있다. 둘째연금기금의고갈에대한국민들의우려에대해하루속히신뢰성을회복할수있는대안이제시되어야하기때문이다. 연금기금이소진되더라도 정부는반드시연금을지급한다 는설명은국민연금기금이소진되는시점에서국민연금제도를부과식으로전환한다는것과같은뜻이다. 그러나구체적인방안의제시가없이이런설득만으로국민들이정부를믿을수는없다. 이것이 적립방식축소와부과방식확대 방안의마련을서둘러야한다고지금주문하는이유이다. (3) 수급율과급여수준의향상 - 국민연금의개혁에서사각지대의해소는필수불가결의과제이다. 이에는세가지전략을생각할수있다. 첫째는현행두루누리사업과같은방식으로사회보험료를지원하는것이다. 건강보험료와연금보험료를동시지원하는등의방식으로사각지대축소의실효성을높이는것이필요하다. 그러나이에응급조치이상의의미를부여해서는안된다. 근본적으로는안정적이고소득이높은좋은일자리의확충이핵심이다. 좋은일자리가확대되어불안정하고임금이낮은취업과영세자영업이줄어들어야한다. 사회보험이완전고용을전제로함을잊어서는안된다. 이과정에서국민연금이적극적인역할을수행해야한다. 기금의운용방안개혁에서논의한내용들이곧고용을확충하는방안이기도하다. 셋째기초생보수급자와납부예외자를두도록한 2000년국민연금법의조항을삭제하고전국민강제가입제도를복구해야한다. 물로이에는앞의두가지노력이병행되어야한다. - 사각지대의해소가선행되지않은급여확대는바람직하다고만할수는없다. 연금수급자와연금소외자의격차가더벌어지지때문이다. 그러나국민연금의실질소득대체율이노후생활을보장하기에는터무니없이낮은것은명백한사실이다. 대개의나라에서선택하고있는노후소득보장의형태는기초연금, 소득비례연금, 민간연금의 3층구조이다. 한국에서의기초연금과소득비례연금은 1) 기초연금으로약 70% 의노인들이약 20만원 ( 일부수급자감액 ), 2) 소득비례연금 ( 국민연금 ) 으로 29% 의노인들이평균약 30만원을지급하는수준이다. 두연금을수급하는집단은각각겹치지않을수있다. 연금수급액은적절한수준으로올라가야한다. 그러나현행연금제도에서급여액의상향조정은필연적으로보험료의인상을전제로한다는점에서충분한사회적논의가필요하다. - 앞에서말한기초연금확대가가능하다면부과형연금을확대함에있어그목표는기초 연금지급액을노인들의최저생계비수준으로상향시키는것이다 15). 모든노인이최소한의 14) 민재성등. 국민연금제도의기본구상과경제사회파급효과, 한국개발연구원,

15 인간적삶을누릴수있는소득을보편적으로보장하는것은사회의임무이다. 노인빈곤의해결은우리사회가너무오랜동안미뤄온과제였다. 기초연금과소득비례연금 ( 현행국민연금 ) 을합친총급여액은현재의공무원연금이나사학연금의수준을목표로상정해볼수있다. (4) 국민적합의의도출 - 21세기한국이당면한급격한인구구조의변동으로인해누구나만족할수있는연금설계는불가능하다. 현행국민연금은적립적성격이강하지만그렇더라도제도에내재되어있는소득재분배기능으로인해세대내재분배와세대간재분배가상당한규모로일어난다. 양극화가심해지면소득격차를반영하는보험료격차가발생하여세대내갈등도심해지고, 저출산-고령화로인구변동이심해지면세대간등가교환관계가깨져세대간갈등의가능성도증가한다. - 이런상황에서는사회적논의와합의를거쳐차선책을선택할수있을뿐이다. 따라서연금제도의개혁은결과보다과정이월등히중요하다. 어느나라에서든지연금개혁은위험한정치적도박이다. 더욱이한국과같이인구변동, 분배구조, 재정여건등정책환경이좋지않고기존제도가미성숙하거나오류를많이가지고있어문제가심각한경우, 어느정부나어느정당도연금개혁안을섣불리제시할수는없다. 가급적정부나정치로부터독립되고다양한이해집단들이고루참여하는민관기구에서정부의임기를초월한연금개혁논의를지속적으로진행하는것이바람직하다. 그리고국민들의의견이모아지는방식을채택하는것이유일한접근방법이라고할수있다. 앞에서고찰한세번의역사적전기에서이런국민적합의의과정이생략된것이지금과같이연금제도가불신을받게된원인이라고할것이다. 6. 결론 - 지금우리가필요로하는연금개혁은 파라미터개혁 이아니라 제도개혁 이다. 한국의국민연금과같이중층적문제들이복잡하게얽혀있는노후소득보장제도를두고국민연금의파라미터를조정하는방식의 개혁 은개혁이아니다. 그개혁은제도의근본적인재설계수준이되어야한다. - 제도도입초기와그이후의역사적전환과정에서좀더신중하고통찰력있는결정이있었더라면오늘날연금문제는훨씬줄었을것이다. 미래세대에대해서도우리세대는동일한책임을지게될것이다. 흔히앞으로증가할노인부양비때문에미래세대가질경제적부담, 즉연금보험료부담을걱정하는말을듣는다. 그러나제도를제때에제대로정비하 15) 2010 년국민연금연구원의패널조사에의하면최소노후생활비는개인기준 83.4 만원, 부부기준 136 만원이었으며, 적정노후생활비는개인기준 만원, 부부기준 만원이었다. 보건복지부중앙생활보장위원회가결정한 2014 년최저생계비는 1 인가구기준 60.3 만원, 2 인가구기준 만원이었다. 이는노후생활비가아닌일반인구의생활비이다

16 지않아미래세대에제도의부담을넘기는것은보험료부담과는비할수없는큰부담을 지우는일이다. 우리세대의현명한결단이필요하다. - 연금제도는수십년간에걸쳐변화하는초장기적제도이므로지금부터논의를시작해야한다. 당면한문제도심각하지만반세기후에는본격적이고파국적인상황이전개될수있다. 노인인구가증가할수록연금수급자가증가할수록연금수급액이늘어날수록연금개혁은어려워진다. - 한국의연금제도는그특성에서세계적유례가없다. 그런만큼해외의사례에서해결책 을배우기도어렵다. 우리스스로문제를분석하고우리스스로의연금개혁모형을만들어 가는용기가필요하다. - 이글이연금보험료의부담을고려하지않은것이라는비판이있을수있다. 그러나제도의설계는목표를먼저설정하고재원을고려해야한다. 정책의내용이실질이고재원은수단이기때문이다. 물론재원이가장중요한제약조건이고그자체가중요한정책의구성요소이기때문에피드백을통해조정하는것이필요하다. 이글의목표는국민연금제도가가야할방향을설정해보려는것이다

공무원복지내지82p-2009하

공무원복지내지82p-2009하 2009 2009 151-836 1816 869-12 6 Tel. 02-870-7300 Fax. 02-870-7301 www.khrdi.or.kr Contents 04 05 05 07 10 11 12 14 15 17 21 23 25 27 29 31 33 34 35 36 37 38 39 40 41 43 45 47 49 51 53 56 62 62 62 63 63