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효진 봉
5 years ago
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노사관계현장이슈 특집 II 공공부문노사관계 - 공공기관을중심으로 * 노광표 ** 1) Ⅰ. 머리말 2016년도노사관계의특징중하나로공공부문의갈등심화와철도노조의장기파업을꼽을수있다. 공공부문노동조합들은정부의성과연봉제전면확대정책에반발하여파업등총력투쟁으로맞섰고, 그선두에철도노조의장기파업이진행되었다.

1 노사관계현장이슈 특집 II 공공부문노사관계 - 공공기관을중심으로 * 노광표 ** 1) Ⅰ. 머리말 2016년도노사관계의특징중하나로공공부문의갈등심화와철도노조의장기파업을꼽을수있다. 공공부문노동조합들은정부의성과연봉제전면확대정책에반발하여파업등총력투쟁으로맞섰고, 그선두에철도노조의장기파업이진행되었다. 공공부문노사관계의갈등이어느해보다심화된원인은정부가공공부문을민간부문노사관계의모범사례 (best practice) 로만들고자했기때문이다. 정부는노사관계의경쟁력향상을위해서는경직적인보수체계개편이필요하다고판단하고, 그주된방향을연공형임금체계와고용안정성을뿌리로하는대기업과공공부문의내부노동시장개혁에두었다. 이에따라정부는공공기관의성과연봉제도입을연초부터강력하게추진하였고, 노동조합은저항전략으로맞섰다. 노사자율적으로성과연봉제를도입한공공기관들도있었으나약 48개기관은노조의동의없이이사회를통해도입하였다. 이에따라임금체계개편을둘러싼불법논란등이발생하였고, 노사갈등은수면아래에잠복되어있는상태이다. 이글은 2016년공공부문노사관계 1) 의특징및전개양상을살펴보고자한다. 글의순서는다음과같다. 먼저제Ⅱ장에서는공공기관노사관계의이해를위해노사주체의특징을변화내용을중심으로정리한다. 제Ⅲ장은정부의성과연봉제전면확대조치와이에대한노동조합의대응을살펴본다. 2차정상화정책의핵심인 성과연봉제전면확대와공정인사지침 의내용과이를둘러싼노정의입장및갈등전개양상을정리한다. 마지막으로제Ⅳ장에서는 2016년공공부문노사관계의특징을요약하고, 2017년을전망한다. * 이글은고용노동부학술연구용역사업의일환으로수행한 2016 년도노사관계실태분석및평가 보고서의일부를정리한것이다. ** 한국노동사회연구소소장 (roh4013@hanmail.net). 1) 공공부문은크게교원, 공무원, 공공기관등 3 부분으로구분되는데, 이글의주된대상은공공기관이다. 31

2 Ⅱ. 공공기관노사관계의이해 1. 공공기관의개요 가. 정의및분류 공공기관이란정부의투자출자또는정부의재정지원등으로설립, 운영되는기관으로서 공공기관운영에관한법률 ( 이하공운법 ) 제4조제1항각호의요건에해당하여기획재정부장관이지정한기관을의미한다. 2016년 1월에지정된공공기관은 323개로 2015년에비해 7개증가하였다. 그런데 2016년 1월지정된공공기관중 4개기관이 2개기관으로통합하여 2016년 7월현재공공기관의수는 321개이며, 그구성은공기업 30개 ( 시장형 14개, 준시장형 16개 ), 준정부기관 89개 ( 기금관리형 16개, 위탁집행형 73개 ), 기타공공기관 202개이다. 공공기관의수는 2007 년 298개였고, 2008년이후변화가없다가최근 4년간 ( ) 꾸준한증가세를보이고있다. 나. 인력현황 2015년기준공공기관의임직원총수는직제상정원기준으로 287,046명이고현원기준으로 273,481명이다. 이는국가행정공무원정원 ( 약 62만 5천여명 ) 의 45.9% 에육박하는규모이다. 유형별인원을보면공기업 103,565명 ( 시장형 53,315명, 준시장형 50,250명 ), 준정부기관 79,341 명 ( 위탁집행형 59,090명, 기금관리형 20,251명 ), 기타공공기관 104,140명이다. 2014년과비교해보면임직원수는 6,270명증가하였는데, 그중 4,697명은기타공공기관에서증가하였다. < 표 1> 공공부문비정규직현황 직접고용 총인원 파견용역 정규직 비정규직 합계 1,839,818 1,522,960 (82.8%) 201,383 (10.9%) 115,475 ( 6.3%) 중앙행정기관 306, ,130 (93.4%) 13,423 ( 4.4%) 6,714 ( 2.2%) 지방자치단체 399, ,076 (85.6%) 47,780 (12.0%) 9,639 ( 2.4%) 공공기관 415, ,653 (73.6%) 40,295 ( 9.7%) 69,373 (16.7%) 지방공기업 66,581 51,563 (77.4%) 9,150 (13.7%) 5,868 ( 8.8%) 교육기관 652, ,538 (82.4%) 90,735 (13.9%) 23,881 ( 3.7%) 32

3 특집 II : 공공부문노사관계 - 공공기관을중심으로 한편공공부문비정규직현황은 < 표 1> 과같다. 비정규직총수는 316,858명이고, 이중직접고용비정규직은 201,383명이고파견용역은 115,475명이다. 직접고용비정규직의비율은교육기관이 13.9% 로가장높고, 중앙행정기관이 4.4% 로가장낮다. 반면에파견용역의비율은공공기관이 16.7%, 지방공기업 8.8% 순으로높다. 다. 자산, 부채현황 공공기관의과다부채는공공기관정상화정책의출발점이었다. 2013년말부터시작된정부의부채관리강화로, 공공기관의재무구조는개선되는모습을보이고있다. 최근 5년간자산, 부채및자본의증감추이를보면부채는감소하는추세이며, 자산과자본은확대되는추세이다. 2015년공공기관의부채규모는총 503.3조원으로 2014년의 519.7조원대비 16.4조원이감소하였다. 부채규모의감소는공기업 ( 전년대비 3.2% 감소 ) 과준정부기관 ( 전년대비 3.5% 감소 ) 의부채가감소한데기인한다. 반면기타공공기관의부채는전년대비 18.5% 상승하였다. 자산은전년대비 3.7조원증가한 조원을기록하였다. 자본은공공기관의영업이익증가, 비핵심자산매각등으로 2011년이후꾸준히상승하여전년대비 18.1조원증가한 276.5조원을기록하였다. 2. 공공부문노사현황 우리나라는공공부문사용자조직 ( 사용자단체 ) 이별도로존재하지않는다. 유럽의많은국가들이공공부문종사자들의임금및근로조건을조율하기위해정부 ( 중앙 자치단체 ) 가직접단체교섭에나서거나사용자단체를별도로구성하고있으나우리나라의단체교섭은공공기관별로진행된다. 기획재정부가공공기관운영및관리에대한권한을갖고있지만단체교섭의당사자로서나서지않고있다. 그러므로여기에서는공공부문노동조합의현황을 교원, 일반직공무원, 공공기관 등세부분으로나누어살펴본다. 먼저교원노조는 1개의연합단체와 3개의전국단위노조및 6개의시도단위노조등 10개의노동조합이존재한다. 가장대표적인교원노조는전국교직원노동조합 ( 이하전교조 ) 이다. 전교조외의노조는한국교원노동조합 (5,857 명 ), 자유교원조합 (568 명 ), 대한민국교원조합 (389명 ) 등이다. 2015년말현재교원의노조조직률은 14.6% 로, 가입대상교원수 41만 4,000명중 6만 284명이가입되어있다. 교원노조합법화초기약 30% 수준이었던노조조직률이 20% 아래로곤두박질한것은, 전교조조합원수감소와연동된것이다. 전교조의조합원수는합법화초기에 5만명으로급증한후, 2003년 9만 3,860명까지확대되었다가매년 33

4 감소하여, 2014년말현재 5만 3,470명이다. 전교조조합원수는조합원이가장많았던 2003년과비교하면약 4만 390명감소했다. 전교조는정부가해직자의노조가입을이유로법적인노동조합의권리를인정하지않아법외노조상태에있다. 전교조는 법외노조가되면노동조합법에보장된권리를보장받을수는없지만그렇다고노조자격자체가없어지는것은아니며헌법이보장하는단결권과단체교섭권은여전히갖고있다 는입장이지만, 정부는 법외노조는판례나학설에서나거론되는개념으로실정법상근거가없다 고주장한다. 다음으로공무원노조조직현황이다. 일반직공무원들은 2005년공무원노조법제정및 2006 년 1월법시행으로노동기본권을확보하였다. 공무원노조는 2015년말현재총 144개의노조가설립되어있으며, 노조가입대상공무원 30만 1,000여명중 64.1% 에해당하는총 19만 2,831명이가입한높은조직률을보이고있다. 공무원노조의노조조직률은 2008년 72.1% 까지상승하였으나정부의전공노에대한법외노조통보이후 60% 수준으로떨어졌다. 마지막으로공공기관노동조합은크게중앙정부의공공기관노조와지자체의지방공기업노조그리고비정규직노동조합으로구성되어있다. 공공기관노조로포괄된조합원의총수는약 30만명으로파악된다. 2016년 1월기준 468개공공기관 ( 공공기관의운영에관한법률 에따른중앙공공기관및지방공기업기준 ) 중 325개기관에노조가설립되어있으며, 조합원수는 22만 8,128명으로노조가입률은 68.7% 에이른다. 지방공기업을뺀공공기관의노조조직률은 2016년 1월기준으로약 67.4% 이다. 323 개공공기관중노조가설립되어있는곳은 233개, 노조수는 297개, 조합원수는 19만 38명이다. 323개기관중약 72% 에해당하는기관에노조가설립되어있다. 공공기관노동조합의상급단체별현황을보면한국노총이 43.9% 로 8만 3,428명이고, 민주노총소속이 43.5% 로 8만 2,388명이다. 복수노조허용이후상급단체가없는미가맹공공기관노조들이 12.7% 인 2만 4,222명을차지하고있다. < 표 2> 공공기관노동조합현황기관수 근로자수 유노조기관수 조합원수 노조조직률 전체 , , % 중앙공공기관 , , % 지방공기업 , , % 주 : 중앙공공기관은 알리오기준, 지방공기업은 크린아이기준 ( 재구성 ). 34

5 특집 II : 공공부문노사관계 - 공공기관을중심으로 Ⅲ. 공공기관 2 차정상화조치와노동조합의대응 박근혜정부는최대업적중하나로공공부문개혁을꼽는다. 2013년공공기관의방만경영해소, 년공무원연금개혁, 2015년공공기관임금피크제전면도입에연이어 2016년에는성과연봉제및핵심기능강화를위한기능조정을강력하게추진하고있다. 현정부의공공부문정책은 2013년 8월부터본격화되었는데, 비정상의정상화 를구호로제시하면서이의해결을핵심국정과제중하나로설정하였다. 공공기관개혁은크게세시기로구분해볼수있다. (Ⅰ) 시기는 2013년 7월 8일발표된합리화대책부터 공공기관의부채비율축소와방만경영해소 를위한제반조치가추진된시기, (Ⅱ) 시기는 2015년 1월 16일발표된 2단계공공기관정상화추진방향 을통해 효율성 생산성제고 를키워드로하여공공기관의기능재편과성과중심의운영을핵심으로한다. (Ⅲ) 시기는올해공공부문노사관계의최대갈등사안이었던 성과연봉제 전면확대시기였다. 이글에서는정부의성과연봉제전면확대의내용과이에대한공공기관노동조합들의대응을정리한다. 1. 정부의성과연봉제권고안 정부는지난 2년동안추진한공공기관정상화조치가큰성과를이루었다고자평하고, 이제공공 노동부문개혁에공공기관이선도적역할을해야할때라며그방안으로 성과중심조직문화구축과성과연봉제확대 를제시하였다. 정부가공공기관에성과연봉제를확대도입하려고했던이유는공공기관의경쟁력강화와민간부문에대한공공기관의선도기능에있었다. 기재부장관의다음주장은이를잘표현하고있다. 성과연봉제는연공서열이아니라업무성과에따라보상이뒤따르도록하는것으로공공부문의핵심개혁과제중하나이다. 2010년부터간부직성과연봉제도입, 기능조정등다양한방안을강구하고있지만여전히공공기관의생산성은민간기업의 70~80% 수준에머물고있다. 공공기관은내부경쟁이부족하고, 조직 보수체계는동기유발기능을제대로하지못하고있다. 이에따라현재간부직에대해적용하고있는성과연봉제를비간부직으로확대하여일하는분위기를뒷받침하고자한다. 정부는 2016년 1월 28일 공공기관성과연봉제권고안 을발표하였는데, 그내용은 2010년 6월에도입한간부직성과연봉제를비간부직까지확대하는것이었다. 권고안에의하면, 성과연봉제확대목적을 경쟁부재로인한비효율, 근무연수와자동승급에따른인건비부담완화를통해현재의성과연봉제를비간부직까지확대함으로써공공기관의일하는분위기를강화 35

6 하는것 에두고있다. < 표 3> 의 공공기관성과연봉제권고안 을보면첫째, 적용대상을기존간부급 ( 통상 1 2 급 ) 에서최하위직급을제외한비간부직 (4급이상 ) 까지확대하였다. 둘째, 고 ( 高 ) 성과자와저 ( 低 ) 성과자의기본연봉인상률차이를기존 2%(±1%) 에서평균 3%(±1.5%) 로확대하도록하고직급간에는기관별노사협의를통해정하도록하였다. 셋째, 성과연봉의경우 3급까지는성과연봉비중을 20%( 준정부 )~30%( 공기업 ), 차등폭을 2배로적용하였으며, 차하위직급 (4급) 에대해서는잔여근무연수, 직무의난이도등을고려하여비누적방식인성과연봉만을차등적용하도록하였다. 또한성과연봉제의조기도입을위해정부는 4월말도입시기본월봉의 50%( 준정부기관 20%), 5월말도입시기본월봉의 25%( 준정부기관 10%) 의추가성과급지급을약속했다. < 표 3> 정부의성과연봉제주요개편방안 현행 적용대상 간부직 (2 급이상, 7%) 4 급이상 (70%) 기본연봉차등 2%(±1%) 성과연봉 비중 20( 준정부 ) 30%( 공기업 ) 차등 2 배 1 4 급 :2 배 자료 : 기획재정부 ( ) 보도자료. 개편 1 3 급 : 평균 3%(±1.5%) * 예 :1 급 4%, 2 급 3%, 3 급 2% 4 급 : 미적용 1 3 급 :20( 준정부 ) 30%( 공기업 ) 4 급 :15( 준정부 ) 20%( 공기업 ) 위내용을보다구체적으로살펴보자. 우선, 정부는성과연봉제의확대시행을통해성과연봉제확산으로조직문화의변화와생산성제고를기대할수있다고제시하였다. 성과연봉제의적용대상을기존의 2급이상간부직에서최하위직급및기능직등을제외한전직원 ( 통상 5직급체계하에서 4직급이상직원을의미 ) 으로확대하였다. 아울러 [ 그림 1] 과같이성과연봉제의구조는원칙적으로기본연봉, 성과연봉, 기타수당으로단순화하도록권고하고있는데, 이는종전의기본급, 고정적 일률적으로지급되던각종수당등은원칙적으로기본연봉으로통폐합하고, 성과상여금 ( 경영평가성과급포함 ) 등평가결과에따라개인별차등지급되는성격의임금은성과연봉으로구성하며, 연차휴가보상금, 연장근로수당등일률적으로지급되지않는법정수당등은기타수당으로구성하도록하였다. 기본연봉을보면, 기본연봉의조정방식은전년도기본연봉에총인건비인상률을감안한개인별기본연봉인상률을반영하여당해연도기본연봉을산정하는데, 개인별기본연봉인상률은근무실적, 업무수행능력, 태도등을객관적 합리적으로평가하여결정하며, 한번인상된기본연봉은다음연도이후에도지속적으로영향을미치도록 누적방식 으로운영하도록하 36

7 특집 II : 공공부문노사관계 - 공공기관을중심으로 [ 그림 1] 연봉제구조설계 호봉제 본봉 직급수당 월급여 책임자수당 업무수당 정기상여금 상여금 직무상여금 급여성복리후생비 경평성과급 법정수당 성과연봉제 기본연봉성과연봉기타수당 ( 법정수당 ) 기본급여직무급내부평가급경평성과급 자료 : 기획재정부 (2016). 였다. 기본연봉의인상률차등은상하위등급자간기본연봉인상률의차등폭을평균 3%p(±1.5%) 이상이되도록운영하는데, 이때차등폭 (3%p) 은직급별 ( 차하위직급제외 ) 기본연봉인상률차등폭을단순평균하여산정하도록하였으며, 직급별차등폭은기관특성에따라자율적으로운영할수있으나특정직급의기본연봉인상률차등폭이최소 1%p(±0.5%) 이상되도록하였다. 기본연봉에대한평가등급은 < 표 4> 에서보듯이, 각직급내의평가등급별인원배분비율및등급별기본연봉인상률등은기관여건을고려하여자율적으로결정하도록하였다. 다만, 평가등급수는 5개이상으로하고, 등급별인원비율은특정등급인원이전체의 50% 를초과하지않도록하되, 최소 10% 이상되는정규분포의형태로설계하도록하였다. 그리고인상률은총인건비인상률등을감안하여최하등급자의기본연봉이감소하지않는범위내에서조정하여운영이가능하도록하였다. < 표 4> 기본연봉인상률결정방법예시 (α : 기준인상률 ) 평가등급 S A B C D 인원비율 10% 20% 40% 20% 10% 인상률 α+1.50% α+0.75% α α-0.75% α-1.50% 자료 : 기획재정부 (2016). 성과연봉을보면, 우선성과연봉의비중은총연봉대비공기업은 30% 이상, 준정부기관은 20% 이상이되도록설계하되, 차하위직급직원의성과연봉비중은공기업은 20%, 준정부기관은 15% 로축소운영이가능하도록하였다. 그리고성과연봉의차등폭은평가에따라개인 집단의성과 ( 업적 ) 가합리적으로연동되도록최고 -최저등급자간성과연봉차등폭을최소 2 배이상으로설정하되, 차등등급수는 5개이상으로하고, 등급별인원 ( 부서 ) 비율은특정등급인원이전체의 50% 를초과하지않고최소 10% 이상이되도록정규분포의형태로설계하도록하였다. 그리고성과연봉은기본연봉과는달리평가결과가당해연도에만영향을미치는 비 37

8 누적식 ( 패자부활식 ) 으로운영하도록하였다. 한편정부는 2016년 3월 18일 공기업 준정부기관직원역량및성과향상지원권고안 을발표하였다. 권고안은공정인사지침 (1.22 일 ) 과연계한공기업 준정부기관의직원역량및성과향상지원방안으로성과부진자의관리 퇴출의목적보다는교육, 배치전환등적응기회제공을통한개인과조직의성과제고를위해추진한다고목적을밝히고있다. 권고안은저성과자에대한관리방안을 [ 그림 2] 와같이제시하고있다. 권고안은대상자선정시 강제할당방식의상대평가를통한대상자선정은판례상부당해고로간주될가능성이높다 고지적하면서 상대평가방식을채택하면서도임의분포형태등절대평가방식을보완하는경우평가의합리성을인정 받을수있다고제시하고있다. 이의시행을위해정부는공공기관에 2016년중취업규칙 ( 인사규정등 ), 단체협약개정등을통해직권면직등이포함된역량및성과향상지원을위한제도구비를요구하였다. 이에따르면 규정마련시직원들과충분한대화와논의를통해기관의실정에적합한규정을마련한다. 특히직위해제및직권면직등의근거규정이없는기관은취업규칙등을개정하여근거조항을마련한다. 기타업무능력결여 근무성적부진자의직권면직등관련기준과절차, 판례해석은정부공정인사지침 (1.22 일 ) 을따른다 고하였다. 동지침에대해정부는대상자에대한퇴출방안이아니라고주장하고있지만, 애매한선정기준도입으로개인평가와상대평가를통해퇴출대상자를선정하는공정인사지침과동일하다는점에서공공기관노조들은저성과자퇴출제도라주장한다. [ 그림 2] 3 단계관리방안도입 ( 예시 ) ( 대상자 ) 1 회선정자 1 단계 ㅇ경고장발송ㅇ현직무수행 + 역량개발교육프로그램병행 ( 대상자 ) 2 회연속선정자 2 단계 ㅇ배치전환등ㅇ역량개발교육프로그램확대병행 ( 대상자 ) 3 회연속선정자 3 단계 ㅇ직위해제ㅇ역량개발교육프로그램만수행 자료 : 공기업 준정부기관직원역량및성과향상지원권고안 (2016). 38

9 특집 II : 공공부문노사관계 - 공공기관을중심으로 2. 공공기관노조의대응 가. 권고안발표에서 4.13 총선까지 2016년공공부문노조의투쟁은정부의 공공기관성과연봉제권고안 (1월 28일 ) 이발표되면서시작되었다. 성과연봉제확대도입은정부의예고된정책이었지만, 대상기관을 120개로늘리고, 적용대상자를 70% 로확대하는정부의권고안은노동조합의예상을뛰어넘는것이었다. 또한성과연봉제가퇴출제와연계될수있다는불안감은 고용안정 을특징으로하는공공부문노동조합의반발을불러왔다. 공공부문노조들은성과연봉제반대투쟁에나섰는데, 그주체는양대노총소속공공기관산별노조 ( 연맹 ) 들이었다. 이들은 2016년 1월 28일, 공공기관을노동개악지침시험대로만드는성과연봉제, 퇴출제결정중단하라! 는성명서를발표하면서 2015년하반기에활동이느슨해졌던 양대노총공공부문노동조합공동투쟁본부 재건에나섰다. 성명서를통해성과연봉제에대한강한반대입장을표명하였다. 2) 공공기관노조들의대응은 년과는사뭇달랐다. 노동조합이더이상밀려서는안된다는현장조합원들의여론이강하였고, 한번싸워보자는목소리가지배적이었다. 노조간부들도더이상투쟁을외면할수없는상황이었다. 먼저정부의성과연봉제도입을저지하기위해서는 4.13 총선에서정부여당을심판해야한다는목소리가커졌다. 공공기관노동조합들은총선에서집권여당심판과함께단체교섭권위임전술을통해노조간공동대응의기초를다졌다. 노조들이교섭권을상급단체에위임했던이유는과거노동조합투쟁이경영평가앞에서각개격파당했던오류를반복하지않기위함이었다. 공공운수노조의경우산별전환으로교섭권이중앙으로집중되어있는사업장을포함하여 2016년 6월 30일현재 101개기관 6만 6,871 명의조합원가운데 79개 6만 2,725명 ( 조합원수기준 93.8%, 기관수기준 86.8%) 의교섭권이위임되었다. 교섭권을위임한단위노조는철도, 건보, 공항, 지역난방, 철도공단, 조폐, 강원랜드, 공공연구노조, 한국전력기술노조등이었다. 정부는공공기관노동조합들의반발과저항의강도가높아지자 3월 17일 47개기관을성과연봉제도입선도기관으로지정하였다. 선도기관은공기업중에서는한국석유공사, 조폐공사, 관광공사, 방송광고진흥공사등 11곳이지정되었고, 준정부기관은농어촌공사, 건강보험심사평 2) 공공기관노동자들은정부가일방적으로추진하는성과연봉제, 퇴출제가엄청난부작용을불러올것이라며반대해왔다. 공공성과안전이최우선이되어야할공공부문에서정권의낙하산으로내려온관리자들이성과평가라는무기로경쟁을강요할경우, 공공기관은그존재이유조차사라질것이다. 가장먼저성과급 30% 이상을강요하는공세가시작된금융기관에서는서민생활의안정보다과도한수익성을추구하게된다. 전력 가스 철도 지하철등공기업에서국민안전은뒷전이된다. 사회보험기관에서는본연의임무인사회복지보다는보험료쥐어짜기가우선이된다. 공공병원에서는생명과건강이아니라돈벌이가우선이된다. 39

10 가원, 국립공원공단, 대한무역투자진흥공사 (KOTRA) 등 36곳이었다. 도입시한을정해추가인센티브를지급하고권고안에따르지않을경우경영평가불이익과임금동결조치를취하겠다고, 공공기관노사를압박하였다. 나. 여소야대정국과성과연봉제도입법위반논란 4.13 총선은야당이분열된상황에서치러졌으나그결과는예상을깨고여소야대 ( 與小野大 ) 로판가름났다. 총선결과는정부여당의정국주도권과정책추진의동력약화를의미하였다. 반면공공기관노조들은성과연봉제를비롯한노동개혁에대한심판이총선을통해이루어졌다며노동개혁의중단을요구하였다. 총선결과는공공기관노동조합들의자신감을회복하는큰요인으로작용하였다. 하지만정부도선거결과에괘념치않고국정과제를흔들림없이추진할것임을분명히했다. 공공 금융 노동 교육분야등 4대개혁 은국가경쟁력강화와경제활성화를위해더이상미룰수없는과제라는점을분명히하였다. 이후공공기관노사의갈등은노정갈등으로비화되었다. 4월 19일에는선도기관으로지정된노조와공공운수노조등 5개연맹이간담회를열어다음과같이공동대응을결정하였다. 양대노총공공부문산별의공동대책기구 ( 공대위 ) 재구성을지지하며, 평가군 ( 혹은기관유형별 ) 대표자회의를공기업부터추진할것, 공대위복원시, 연대기구의활동목적을공공부문사회공공성강화, 좋은일자리확대등대안요구를전면에제시할것, 대국회의정사업이중요하다는점을확인하고, 적극대응할것등을요청했다. 각단위노조들은선도기관노조의공동성명서를제안된문안대로채택했다. 공동성명서에서 공공부문산별대표자들은, 산하조직이성과연봉제를수용하지않고공동투쟁에함께하도록모든노력을다해조직할것을약속했다. 끝까지전체공공기관노조의투쟁전선이유지되도록책임지기로했다. 지난해정부의탄압으로후퇴했던과정에대한반성속에, 다음달초공공부문노동자들의공동대응기구복원을추진하기로했다. 새롭게구성되는공동대응기구는총선결과민심을받아안아, 공공기관망치는성과연봉제가아니라좋은일자리확대와생명안전공공서비스확대를위한대안을제시할것이다. 라고결의하였다. 3) 이후공공기관노조들은정부의압박에맞서기위해대표자들의기획재정부앞 1인시위와철야농성으로맞섰다. 4월 25일부터시작된공공기관대표자들의노숙투쟁은정부가제시한성과연봉제도입 1차마감시한인 4월말까지같이버텨보자는소박한요구에서시작되었다. 그런데기관별로노조에대한압박이강화되자대표자들은 4월 29일저녁노숙현장에서긴급대표자회의를통해 잠적투쟁 을결정하고전원휴대폰을끄고모처로이동하여투쟁을지속 3) 성과연봉제퇴출제강요분쇄를위한양대노총공공부문산별대표자공동성명 (2016 년 4 월 19 일 ). 40

11 특집 II : 공공부문노사관계 - 공공기관을중심으로 하였다. 이후공공기관노조위원장들의노숙투쟁은 7월 1일까지 68일동안지속되었다. 정부는노조의반대가완강할뿐아니라단체교섭을통한노사합의가가능하지않다고판단하고이사회를통한성과연봉제전면확대도입이라는우회로를선택하였다. 정부가법적논란이발생할것을알고있었음에도이사회통과를밀어붙였던이유는공공기관노동조합들의교섭지연전략에맞설마땅한방법이없었기때문이다. 이에따라고용노동부는 2016년 1월 22일발표한 취업규칙해석및운영지침 에근거하여노조가임금체계개편을무조건반대하는것은동의권남용이라며 기업실정에맞게구체적인해법과보완방안을고민해야한다. 일부공공기관에서노조동의없이성과연봉제를도입한것은불법이아니다. 라고하여사실상의합법이라는유권해석을내렸다. 정부는이런유권해석을 5월 20일열린 공공기관성과연봉제추진상황 4차점검회의 에서다시한번확인하였다. 이후공공기관경영진들은노조와의합의가쉽지않고, 정부의마감시한에몰리면서이사회를통한성과연봉제도입을추진하였다. 이에따라 2016년 5월 20일기준으로성과연봉제도입기관은한국전력, 마사회등총 59곳으로대상기관의 49.1% 에그쳤으나, 5월말에는 120개공공기관중 114개기관 (95.0%) 이성과연봉제도입을마무리하였다. 그런데노동조합과합의없이이사회를통해성과연봉제를도입한약 50개기관에서는법위반논란이제기되고있다. 양대노총공대위의주장에따르면정부가성과연봉제확대도입을마무리했다고밝힌 114개 ( 공기업 30곳 준정부기관 84곳 ) 공공기관의 42.1% 인 48개기관이노사합의없이이사회의결만으로취업규칙을변경한것으로확인됐다고주장하였다 ( 표 5 참조 ). 노사합의없이성과연봉제를도입한해당기관경영진은근로기준법 94조를위반했다는논란이제기되고있다. 이런공공기관경영진들의법위반논란은더불어민주당의 공공 금융부문성과연봉제관련불법 인권유린실태에대한진상조사단조사결과 보고서에서도확인된다. 4) 대표적인불법논란사례는다음과같다. 발전은관리자들이성과연봉제확대동의서를받으며협박과폭언은물론군입대한직원들까지찾아가동의서징구를시도한사실이밝혀지면서인권유린논란이제기되었다. 또한 A기관의경우직원동의서징구과정에서부서별할당을부여하거나, 찬 반여부를인사평가에반영하겠다는부당한지시를내렸다. 그럼에도직원들의동의가저조하자적게는세번에서많게는열한번이나상급자에의한면담이강제되는등강압적인동의서징구가있었다. 병원의경우공단행정지원실장은휴일에노조지부장자택을찾아가 5시간에걸쳐초인종을누르며성과연봉제합의를요구했다. 4) 보다자세한내용은 공공 금융부문성과연봉제관련불법 인권유린실태에대한더불어민주당진상조사단조사결과보고서 ( ) 를참조. 41

12 < 표 5> 노사합의없이성과연봉제를도입한공공기관 석유공사, 광물자원공사, 서부발전, 중부발전, 인천국제공항공사, 도로공사, 수자원공사, 부산항만공사, 여수광양항만공사, 주택도시보증공사, 한국토지주택공사, 고용정보원, 근로복지공단, 산업안전보건공단, 산업인력공단, 장애인고용공단, 관광공사, 조폐공사, 지역난방공사, 철도공사, 가스공사, 공항공사, 교육학술정보원, 사학연금, 콘텐츠진흥원, 가스안전공사, 건강보험공단, 국민연금공단, 철도시설공단, 국토정보공사, 중소기업진흥공단, 소비자원, 청소년활동진흥원, 원자력안전기술원, 인터넷진흥원, 정보통신산업진흥원, 건강보험심사평가원, 남동발전, 남부발전, 한국수력원자력, 국민체육진흥공단, 영화진흥위원회, 에너지공단, 전기안전공사, 기술신용보증기금, 신용보증기금, 자산관리공사, 승강기안전공단 주 : 노사합의없이도입한기관이 53 개기관이었으나, 추후노사합의한기관 ( 주택금융공사, 축산물안전관리인증원, 한국환경공단, 문화예술위원회 ) 과기관통합 ( 승강기안전기술원 승강기안전관리원 승강기안전공단 ) 등으로 48 개소로감소. 자료 : 기획재정부. 여소야대라는정치환경을활용하여공공기관노조들은야당국회의원들과빈번한정책간담회, 토론회등을통해성과연봉제의부당성을사회적으로공론화하는데집중했다. 상반기에진행된행사중가장규모가큰토론회는국제공공노련한국가맹조직협의회 (PSI-KC) 가주최하고양대노총이주관한 공공부문성과연봉제문제점과노조대응방향 국제토론회였다. 공공부문노조의투쟁은성명서발표, 1인시위, 철야농성, 집회등으로다양하게추진되었는데, 상반기투쟁의분기점은 6월 18일여의도에서개최된 10만공공 금융노동자총력투쟁결의대회 였다. 동집회에는양대노총노동자들 10만여명이참가하여 해고연봉제저지, 성과주의강요말라, 강제퇴출제중단하라 고외치며거리행진도했고, 공공기관노동조합의 9월총파업을결의하였다. 다. 9 월총파업투쟁 6월말을시한으로 120개공공기관에성과연봉제도입이마무리되었으나상당수공공기관에서는노동조합과의합의를거치지않았다는점에서법위반논란이제기되었고, 이에반발하여민주노총공공운수노조를중심으로총파업투쟁이준비되었다. 파업은공대위차원에서상반기에시기를집중하는투쟁방안으로처음시작되었다. 공공운수노조는철도, 건강보험공단, 국민연금, 서울대병원, 가스공사등 5개사업장약 2만 5천명의조합원들이 9월 27일부터전면파업을계획하였고, 이에발맞추어양대노총공공부문노조들도같은시기총력투쟁을결의하였다. 9월 22일공공노련을시작으로 9월 23일금융노조의총파업, 9월 27일공공운수노조전면파업, 9월 28일보건의료노조파업, 9월 29일공공연맹의파업및집회가준비되었다. 공공부문파업의중심에는공공운수노조소속사업장들이앞장섰는데, 9월 27일시작된파업에는 15개공공기관노조 6만 2천명 ( 고용부집계로는 13개소, 3만여명 ) 이참여하였다. 이 42

13 특집 II : 공공부문노사관계 - 공공기관을중심으로 중서울대병원분회는 18일, 국민연금지부는 14일, 국민건강보험노조는 13일, 부산지하철노조는 8일, 서울지하철 5678도시철도노조및가스공사지부는 3일, 국토정보공사는 2일, 강원랜드노조는하루동안전면파업을진행했다. 특히철도노조는 74일간총파업을전개하여, 지난 2013년 23일간의 KTX민영화반대파업을넘어최장파업을전개하였다 ( 박준형, 2016). 공공기관들의파업은철도와같이장기파업이아닌경우사회적인주목대상이되지않는다. 노동조합의입장에서파업의목적은서비스중단에있지만철도, 지하철, 병원의경우파업중이라도필수유지업무종사자들은강제적으로업무를해야하기때문에파업효과는떨어지며, 장기화되지않는이상사회적인영향력도미미하다. 공공부문의연쇄파업에대해정부는국민불편을볼모로하는공공 금융부문총파업은철회되어야한다는입장을표명하였다. 고용노동부장관은 9월 21일 공공 금융부문총파업관련 정책브리핑에서 우리아들딸들이가장힘든시기를맞고있는데도비교적높은수준의고용보장과상대적고임금을누리고있는공공 금융부문이국회가법적의무로정한임금체계개편을반대하기위해총파업을하겠다는것은국민정서상받아들일수없을뿐아니라우리청년들에게깊은실망감을주는이기적행태이므로, 지금이라도철회되어야한다 는입장을밝혔다. 양대노총공대위는 공공기관공공성강화가진짜개혁입니다 라는주장아래성과연봉제도입이아닌다음세가지사항을공공기관개혁의핵심과제로제시하였다. 첫째, 권력형낙하산으로망친공공기관, 이제는바로세울때이다. 공공기관비효율의주된원인은비전문가 정치인 관피아낙하산사장 임원 감사들이다. 정권이내려보낸낙하산들은무분별하게정부정책추종, 천문학적공공기관부채 (4대강사업, 해외자원개발사업등 ) 를낳은주범이다. 이런상황에서성과연봉제를도입하면, 평가를잘받기위해낙하산사장에줄서기로공공기관의효율성은극도로저하된다. 그러므로공공기관을망친권력형낙하산인사를청산하는제도적인대안부터도입해야한다. 둘째, 성과연봉제가아니라정규직- 비정규직임금격차 ( 양극화 ) 해소, 청년에게좋은일자리만들기가우선순위이다. 공공기관안에서도정규직- 비정규직격차와양극화가심각하다. 성과연봉제도입을이유로인센티브를부여하고임금격차를키울것이아니라, 임금격차를줄이고정규직화하는것이양극화해소의방향이다. 공공기관노동조합들도비정규직처우개선을위해서라면합리적인노사교섭을통해임금제도를개선하여격차를좁혀가는방향에동의한다. 그것은성과연봉제로임금체계를개편할것이아니라정규직- 비정규직임금격차해소와정규직화로양극화문제를해소해야한다. 이를통해청년에게좋은일자리제공, 비정규직이아니라정규직의좋은일자리를확대해야한다. 셋째, 돈벌이경쟁의경영평가가아니라시민이감시하는공공성 안전평가가필요하다. 노동조합은개별노동자에대한평가를임금 고용에직접연계하는성과연봉제 퇴출제에반대하지만, 공공기관의 43

14 운영개선을위한평가자체를반대하는것이아니다. 그런데현재공공기관경영평가제도는 돈벌이경쟁 을위주로평가하여오히려공공성 안전, 효율성마저심각하게침해하는결과를낳고있다. 기존공공기관경영평가부터전면개혁하는것이시급하다. 노동자와시민이참여하는평가, 공공기관의공공성과안전을증진하기위한새로운평가제도를전면적으로도입할것을제안한다. 이상과같이공공기관노조들은공공기관의참개혁을위해노정교섭이필요하며, 노정교섭의요구안을다음과같이제시하였다. 첫째, 정부의성과 퇴출제강요중단이다. 둘째, 노동조합과합의없이이사회에서통과된성과연봉제는무효이다. 셋째, 성과연봉제도입인센티브는폐지하며, 해당예산은비정규직의정규직화및무기계약직노동자처우개선예산으로사용한다. 넷째, 공공기관개혁을위한구체방안을사회적논의를통해마련한다. 한편공공운수노조들의장기파업에도, 정부의공공기관성과연봉제전면확대정책은강행되어 2017년 1월시행을코앞에두고있다. 노조의동의없이이사회를통해제도를도입한기관의경우해당기관노조의불복종운동이전개될것으로예상된다. 다만 12월 9일박근혜대통령의탄핵과대선의조기실시라는정치적인변수가공공기관성과연봉제의강행수준을가름할것으로예상된다. 또한공공기관노조들이법원에제기한 취업규칙변경절차중지가처분 소송결과도제도시행에영향을미칠것으로판단된다. Ⅳ. 요약및향후전망 1. 요약 2016년노사관계의가장주목을받은부문은공공부문이었다. 철도의최장기파업으로상징되는공공기관노조들의 성과연봉제확대 반대투쟁은노사관계의핵심키워드였다. 하지만갈등의심화에도이를조정하고풀어나갈새로운접근및해결방안은마련되지못하였다. 2016년공공부문노사관계의특징은다음과같다. 첫째, 임금체계개편을둘러싼갈등심화이다. 정부는공공부문의임금체계를호봉제에서성과연봉제로바꾸고자하였다. 성과연봉제도입이필요한이유는공공부문의 일하는분위기 를만들고, 열심히일한사람에게더좋은보상을하기위함이었다. 하지만노조들은공공부문에성과연봉제가도입되면단기실적주의와일방통행식줄서기문화가만연하고, 공공서비스질 ( 質 ) 만하락할것이라며반대하였다. 특히낮은평가를받는사람들은필연적으로고용조정 44

15 특집 II : 공공부문노사관계 - 공공기관을중심으로 압력에노출될것을우려하였다. 임금체계개편논의가해당기관종사자들의동의를구하지못하고추진된결과, 임금체계개편의정당성및호응성이약화된것은분명한사실이다. 둘째, 공공부문노조간연대의강화및내실화이다. 이명박정부후반기에공공기관노조들은공동대책기구인공대위를만들어공동대응해왔다. 2015년에는공대위를공투본으로바꾸어대책기구의위상을높였으나, 조직내의견불일치로활동이잠정중단되었다. 2016년 5월에다시공대위를복원하여대정부요구안을제출하고, 성과연봉제확대저지를위한각종활동을전개하였다. 또한, 공대위와공기업정책연대 5) 의활동은성과연봉제저지에있어공기업노조간연대를굳건히하는데큰역할을하였다. 정책연대는기획재정부앞에서 4월 25일부터 7월 1일까지 68일동안공공기관노조위원장들의노숙투쟁을전개하여, 정부의각개격파식대응을상당부분무력화하였다. 셋째, 전공노 전교조법외노조등에대한논란이다. 외환위기이후우리사회는교원및공무원의노동기본권을보장하는법제화가이루어짐에따라노동기본권논란은크게제기되지않았다. 그런데해직자의노조가입을이유로전교조와전공노가법외노조가되면서노동기본권보장여부가노사관계의주요관심사로다시부각되고있다. 또한교원및공무원노사관계의핵심이라할중앙단체교섭이복수노조창구단일화등다양한이유로추진되지않아노사관계의형해화문제도제기되는상황이다. 넷째, 공공기관정상화 ( 구조조정 ) 조치가노사관계및노동조합에미친영향이다. 지난 3년간추진되었던공공기관정상화조치는종사자들의임금저하및복지후퇴로나타났으나, 노사관계의변화는미미하다. 물론임금체계개편에따른영향분석은추후연구가필요하다. 현재시점에서볼때공공기관노동조합들은정부의노동유연화공세에적극대응하여기존의시스템을유지하고있는편이다. 하지만철도및가스구조개편정책이추진되고있어그영향력은기관별로편차가클것으로예상된다. 또한임금체계논의에있어노동조합의태도는여전히방어적이고수동적이다. 강한내부노동시장의특성을갖고있는공공부문에대한사회적압력을어떻게해결할것인가에대한도전에직면해있다고평가할수있다. 요약하면, 2016년공공부문노사관계는과거와비교할때확연히구분되는특징을보이지않은한해였다. 하지만공공기관노사관계를그동안유지해왔던완강한구조적기반들은무너져내리고있음을확인하게된다. 먼저, 노사모두현재와같은소모적인기업 ( 기관 ) 별교섭구조를더이상유지할필요성이약화되고있음을확인하고있다. 정부의사용자역할을강제할수있는방안을강구할필요가있다. 그것은정부가직접교섭당사자로나서든아니면별도의사용자단체를구성하는방식중하나가선택될수있다. 다음으로, 기관별노동조합체계이다. 공공기 5) 정책연대는 2011 년 7 월 21 일결성되었는데, 양대노총구분없이공기업노조약 20 여곳이가입하여, 공기업에맞는정책요구를실현하기위해만든기구이다. 45

16 관노사관계의발전을위해서는분산된기업별노조체제의극복과함께노동조합의대표성확보가필요하다. 이를위해양대노총공공조직들은조직통합과함께산별노조로의조직형태의전환이시급하다. 공공기관단체교섭의집중화를위해서도집중화된노동조합조직체계가요구된다. 마지막으로공공기관노조들의선도적인의제형성과제이다. 공공기관노동조합의주된대응은정부정책반대에머물러있다. 노사관계의역관계상불가피한면도있지만노동조합이상황탓만할일은아니다. 반대와저항에서 정책의제 형성으로이동할필요성이제기된다 년공공부문노사관계전망 2016년하반기에터져나온최순실국정농단사건과이에따른국민의저항은정치상황을오리무중으로만들었다. 이런정치상황을고려할때 2017년전망은쉽지않지만다음세가지사항이공공부문노사관계의주요쟁점이될것으로보인다. 첫째, 여소야대국회및 2017년대선을앞둔상황에서노동계의법제정및개정요구가확대될것이다. 특히공공부문노사관계에있어법제도가미치는영향이절대적인만큼국제기준에맞지않는법제도개선요구가강하게제기될것이다. 그내용은크게두가지인데, 하나는전교조및전공노의법외노조문제해결을위한교원및공무원노조법개정요구이다. 다른하나는 공공기관의운영에관한법률 ( 공운법 ) 개정요구이다. 공운법은공공기관운영에대한이해관계자의참여를보장하고있지만, 실제운영에있어자율성과독립성을잃어버렸다는평가가지배적이다. 또한서울시에도입된공공기관의근로자이사제 ( 경영참여법제정 ) 요구도중앙공공기관에서제기될것으로보인다. 둘째, 공공기관의단체교섭및정책협의의정상화요구이다. 공공기관노사관계의갈등이심화되고분규가장기화되는이유중하나는정책결정과정에노동조합의목소리가반영되지않고있는데상당부분기인한다. 유럽국가들처럼당장중앙차원의산별중앙교섭이어렵다고하면, 가능한범위에서노정간의정책협의 ( 논의 ) 틀이마련될필요가있다. 이논의기구에는최소한노사쌍방의의제선정의권리및정기적회의개최라는공식성이부여되어야할것이다. 노정간의협의를통해상호간의신뢰가회복될때공공부문단체교섭의새로운모델이마련될수있다. 6) 셋째, 공공부문재구성을위한사회적협치가필요하다. 한국사회의양극화와저 ( 底 ) 복지체 6) 2016 년 12 월 5 일양대노총공대위는기획재정부공공정책국과 2017 년예산편성 ( 집행 ) 지침및경영평가편람개선요구사항관련합동회의를진행하였다. 동회의에는양대노총공대위에서 7 명이, 기획재정부에서는공공정책국장등 5 명이참석하였다. 다만, 이회의는일회적인회의로의견청취이상의구속력은없지만중앙차원의정책협의의장으로의미가있다할것이다. 46

17 특집 II : 공공부문노사관계 - 공공기관을중심으로 제를해소하기위해서는공공부문의확충과함께효율성증진이요구된다. 우리나라공공부문일자리의비중은다른국가와비교할때낮은수준이다. 전체고용 (total employment) 에서차지하는비중은 7.6%, 전체노동인구 (total labour force) 비중의 7.4% 를처지하고있다. 이는 OECD 평균 21.3% 의 3분의1 수준에불과하다. 이런점에서공공부문의확충은불가피하다. 다만현재와같은방식으로공공부문에일자리가확충된다면그것은대부분비정규직일자리가될위험이크다. 이의방지를위해서도공공부문노사는대안적임금체계와일자리창출방안을공동으로모색해야할시점이다. [ 참고문헌 ] 공공노련 (2016), 제5 년차정기대의원대회회의자료. 기획재정부 (2016), 성과연봉제권고안. 기획재정부 조세연구원 (2016), 2016년공공기관현황편람- 공공기관현황편. 노광표 (2016), 공공부문성과연봉제및퇴출제의문제점과노동조합의대응, 공공기관성과연봉제문제점과노동조합의대응방안, 국제공공노련한국가맹조직협의회 (PSI- KC) 토론회자료집. 더불어민주당 (2016), 공공 금융부문성과연봉제관련불법 인권유린실태에대한더불어민주당진상조사단조사결과보고서, 박준형 (2016), 전환점마련한공공운수노조의 2016년, 노동사회 통권 191호, 한국노동사회연구소. 유병홍 (2016), 공공노련산별화발전전략연구, 공공부문산별화, 공공노련정책토론회자료집. 이수영 (2011), Mission Impossible? 공무원성과급의이상조건과현실상황의괴리분석, 한국인사행정학회보 10(3). 인사혁신처 (2016), 2016년공무원보수등의업무지침 ( 인사혁신처예규제18호 ). 고용노동부보도자료 ( 기획재정부보도자료 ( 민주노총공공운수노조회의자료 ( 양대노총공공부문공대위, 성명서및회의자료. 공공기관경영정보공개시스템 ( 47

공기업정책학석사학위논문 공공기관의성과연봉제가 경영성과에미치는영향에관한연구 년 월 서울대학교행정대학원 공기업정책학과 정민기

공기업정책학석사학위논문 공공기관의성과연봉제가 경영성과에미치는영향에관한연구 년 월 서울대학교행정대학원 공기업정책학과 정민기 저작자표시 - 비영리 - 변경금지 2.0 대한민국 이용자는아래의조건을따르는경우에한하여자유롭게 이저작물을복제, 배포, 전송, 전시, 공연및방송할수있습니다. 다음과같은조건을따라야합니다 : 저작자표시. 귀하는원저작자를표시하여야합니다. 비영리. 귀하는이저작물을영리목적으로이용할수없습니다. 변경금지. 귀하는이저작물을개작, 변형또는가공할수없습니다. 귀하는, 이저작물의재이용이나배포의경우,