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1 다문화주의와거버넌스사회통합전략 - 캐나다경험과한국적모형모색 Multiculturalism and Strategies for Social Integration:Canadian Experiences and Implications for Korea 저자 (Authors) 출처 (Source) 발행처 (Publisher) URL 박진경 Jinkyoung Park 한국정책과학학회보 16(1), , (26 pages) KOREAN POLICY SCIENCES REVIEW 16(1), , (26 pages) 한국정책과학학회 Korean Association For Policy Science APA Style 박진경 (2012). 다문화주의와거버넌스사회통합전략. 한국정책과학학회보, 16(1), 이용정보 (Accessed) 대구대학교 *** /05/25 01:46 (KST) 저작권안내 DBpia에서제공되는모든저작물의저작권은원저작자에게있으며, 누리미디어는각저작물의내용을보증하거나책임을지지않습니다. 그리고 DBpia에서제공되는저작물은 DBpia와구독계약을체결한기관소속이용자혹은해당저작물의개별구매자가비영리적으로만이용할수있습니다. 그러므로이에위반하여 DBpia에서제공되는저작물을복제, 전송등의방법으로무단이용하는경우관련법령에따라민, 형사상의책임을질수있습니다. Copyright Information Copyright of all literary works provided by DBpia belongs to the copyright holder(s)and Nurimedia does not guarantee contents of the literary work or assume responsibility for the same. In addition, the literary works provided by DBpia may only be used by the users affiliated to the institutions which executed a subscription agreement with DBpia or the individual purchasers of the literary work(s)for non-commercial purposes. Therefore, any person who illegally uses the literary works provided by DBpia by means of reproduction or transmission shall assume civil and criminal responsibility according to applicable laws and regulations.

2 1) 한국정책과학학회보 제 16 권제 1 호 ( ): 23~48 다문화주의와거버넌스사회통합전략 : 캐나다경험과한국적모형모색 * ** 박진경 ( 한국행정연구원 ) 다문화주의정책이그도덕적정당성을획득하였음에도불구하고유럽에서번지고있는다문화주의반동 (backlash) 현상은한국을비롯한후발다문화국가들의정책방향에많은혼선을초래할것으로예상된다. 따라서가장안정적이고체계적으로다문화주의정책을추진하고있는캐나다사례를심층적으로연구하여캐나다다문화주의에기반한사회통합모델에대한이해와그성공요인을분석함으로써한국의사회통합전략을다문화주의에서모색해보고자하였다. 연구내용으로는첫째, 캐나다에서다문화주의의등장배경과그개념적맥락을통해캐나다다문화주의가갖는의미와역할을살펴보았다. 둘째, 캐나다의다문화주의정책이사회통합정책으로변화되는과정을통해시기별특징을설명하였다. 셋째, 다문화주의정책에기반한캐나다의사회통합성과를객관적통계자료를동원하여다차원적으로논의하였다. 넷째, 다문화주의와사회통합의성과에영향을미친요인을법률에의한제도적기능과협력적거버넌스구조에서도출하여, 마지막으로한국적시사점을논의하였다. 주제어 : 다문화주의, 사회통합, 캐나다다문화주의 Ⅰ. 서론 전지구적인구이동으로대부분의국가들이 다문화적도전 (multicultural challenge) 으로부터자유롭지못한상황이다 (Kymlicka, 1995; Shweder, et. al., 2002; 오경석외, 2007; 원숙연, 2008). 또한 우리는이제모두다문화주의자다 (We are all multiculturalists now)(glazer, 1997) 라는의미는다문화주의가인구현상적맥락만이아니라인류보편적가치인 민주주의 와같이대다수가동의할수있는가치로자리잡았다는의미이기도하다. 또한이념적측면에서도 ** 이논문은 2010 년도정부재원 ( 교육과학기술부인문사회연구역량강화사업 ) 으로한국연구재단의지원을받아수행된연구임 (NRF B00047) ** 논문의완성도를위해함께고민해주신익명의심사위원들께진심으로감사드립니다.

3 24 한국정책과학학회보 제 16 권제 1 호 세계적추세로자리잡은다문화주의가그도덕적정당성을확보하였다 ( 오경석외, 2007: 75; 최종렬외, 2008) 그러나최근한극우주의자의노르웨이폭발테러사건은반이슬람정서와특히, 다문화주의에대한반감에기인하고있어다문화주의가여전히실험적이고도전적과제임에는분명하다. 또한이민을받아온많은국가에서다문화주의반동 (backlash) 현상이퍼지고있다. 특히프랑스를비롯하여독일, 영국등유럽내주요국국가원수의 다문화주의실패 발언등유럽내다문화주의포기는점점증가하고있다. 또한대표적다문화국가인호주에서 2004년시드니레드펀 (Redfern) 지역의원주민폭동사건과 2005년시드니크로눌라 (Cronulla) 지역의레바논계인들의폭동사건이발생하였고, 파리내국가비상사태로까지확대된 2005년무슬림이민자 2세들에의한폭동등, 이민자들과의사회적갈등사례가국제적이슈로부각되면서다문화주의실패에대한인식은점점확산되고있다. 이는후발이민국가들의다문화정책방향에많은혼란을야기하고있다. 이런가운데캐나다는여전히이민이나다문화주의정책에대한대중적지지가매우높아, 주요정당중다문화주의의폐지나후퇴를주장하는정당이없다. 또한다문화주의에기반한캐나다이민자통합모델이성공적이라는일반적공감대가형성되어있어, 유럽의논쟁에도불구하고캐나다다문화주의는강한자신감을보이고있다 (Banting & Kymlicka, 2010). 캐나다는다문화주의정책의시발점이되고있는국가이며, 법과제도적차원은물론지방정부에이르기까지체계화된국가정책적체계를갖추고다문화주의의정책을가장안정적으로실천하고있어, 국제사회로부터인정받는대표적국가이다 (Tropper, 1999; Banting & Kymlicka, 2006; 윤인진, 2008; 신승연, 2009). 최근유럽의다문화주의반동현상으로인해캐나다다문화주의정책은국제적으로도중요한의미를갖고논의되고있다 (Kymlicka, 2010). 이에후발다문화국가중하나인한국의경우다문화사회로의진입이기정사실화되었음에도강한단일민족관과이주경험의부재로정책적대응에많은어려움이예상된다. 이런가운데 다문화사회 의긍정적측면이부각되기도전에대내외적으로부정적현상에쉽게동요되어성급하게 다문화주의 를포기할가능성이높다. 실제로한국사회내결혼이민자 2세의사회부적응을우려하여이를미래의잠재적위험요인으로거론되기도하고있다. 또한위험요인으로의인식은다문화주의정책형성에부정적영향력을보이는실증연구결과도있다. 1) 본연구에서는첫째, 캐나다에서다문화주의의등장배경과그개념적맥락을살펴봄으로써캐나다다문화주의가갖는의미와역할을살펴본다. 둘째, 인종적다양성의인정에서출 1) 박진경 (2010) 은중앙공무원을대상으로한연구에서다문화사회에대한위협인지가이민자에대한차별정책에는긍정적으로, 다문화주의정책에는부정적으로영향을미치고있음을밝히고있다.

4 다문화주의와거버넌스사회통합전략 : 캐나다경험과한국적모형모색 25 발한캐나다의다문화주의정책이사회통합정책으로변화되는과정을통해시기별특징을설명한다. 셋째, 다문화주의정책에기반한캐나다의사회통합성과를객관적통계자료를동원하여다차원적으로논의한다. 넷째, 다문화주의와사회통합의성과에영향을미친요인을법률에의한제도적기능과협력적거버넌스구조에서도출한다. 마지막으로캐나다사례로부터발견되는한국적시사점을논의한다. Ⅱ. 캐나다다문화주의정책의이론적배경 1. 캐나다다문화주의등장배경 1970년캐나다는불어를사용하는퀘백주 (Quebec) 의문화적충돌및독립주장을무마하기위해불어와영어를공식어로지정, 2개국어를사용하도록하는다언어주의정책을다문화주의로언급하였다. 이는최초로 다문화주의 어원의배경이되었다 ( 윤인진, 2008). 이렇듯캐나다에서처음으로등장한다문화주의는캐나다의이민역사에서출발하였다. 캐나다의이민역사는 16세기프랑스탐험가에의해캐나다동부지역의발견과프랑스인의이주로시작되었지만, 17세기영국이노바스코시아 (Nova Scotia) 지역으로이주하면서오랜영토전쟁끝에영국계의지배령이되었다. 이후프랑스계는퀘백지역을중심으로모여살게되면서캐나다역사상첫번째소수집단이되었다. 또한 1, 2차세계대전이후캐나다경제의활성화는노동력충원을요구받았고이에 1962년이민법개정을통해과거백인위주의이민정책을포기하고문호를확대하여아시아및아프리카등여러대륙으로부터이민자들이유입되면서캐나다를다인종, 다민족사회로급격하게변화시켰다. 이런가운데프랑스계퀘백인들이주류인영국문화에통합되는것을거부하고프랑스어를사용하면서자신들의독특한문화를유지하기를원했고이는급기야분리독립까지요구하기에이르렀다. 캐나다정부는이를공식적이중언어의인정에서시작된 다문화주의 로해결하고자하였다. 2) 캐나다에서처음등장한 다문화주의 는통합을위한국가전략적필요에따른정책대안이라는현실적측면이반영되었다. 2) 이후 Quebac 주에대한영국계의유화책에도불구하고 Quebec 의분리독립과관련한두차례에걸친국민투표가있었고, 비록부결되기는하였지만 Quebec 의분리움직임은여전히캐나다의난제중하나로존재하고있다.

5 26 한국정책과학학회보 제 16 권제 1 호 2. 캐나다다문화주의개념적맥락 한편, 이론적측면에서다양한문화적주체들인소수자의문화적생존과사회적인정및 권리보장을위한정치영역에서의 정체성정치 (politics of identity) 혹은 인정의정 치 (politics of recognition) 의출현과맥을같이한다 (Robbin, 2000: 9). 즉, 캐나다의이중언어 라는현실적측면에서등장한 다문화주의 가정치철학과의이론적접목이이루어지기도하 였다. 대표적으로캐나다학자인 Taylor 는다문화주의를문화적다수집단이소수집단을동 등한가치를가진집단으로인정하는 인정의정치 라고정의하였다 (Taylor, 1992). 이렇듯, 다문화주의가정치철학과맞물려소수인종의문화적정체성과권리를인정하는 개념으로대두되었지만이에대한캐나다의국가주도적정책의실현과정에서 다문화주의 는다양한의미로받아들여지고있다. Dewing(2009) 은캐나다의 다문화주의 를사회적사실 (sociological fact), 이데올로기 (ideology), 공공정책 (policy) 이나인종간경쟁과정 (process) 등 으로설명하고있다. 즉, 사실로서 다문화주의 는다양한인종이나소수종족의존재자체와 그지속성을의미하며, 이데올로기적으로는캐나다의다양성의긍정성을강조하는일관된 아이디어 (ideas) 와이상 (ideals) 으로받아들여지고있다. 또한정책수준에서는연방, 주정부 와지자체등다양성관리를중심으로정부의공식적활동계획을통해실현되어진다. 마지막 으로다문화주의는다양한인종이특정한목표를위해정부로부터지원을얻기위한경쟁과 정이라고설명하고있다 (Dewing, 2009). 일반적으로논의되고있는사회통합정책모델 3) 로서캐나다가채택하고있는다문화주의 모형 (multicultural model) 은다문화주의에기초하면서이민자가그들만의문화를지켜가는 것을인정하고장려하며, 정책목표를소수민족의주류사회로의동화가아닌공존 (symbiosis) 에둔다. 따라서다문화주의모형은다양한문화나가치를가진종족집단과그들 의개별적인언어와습관들을그대로한나라속에공존시키는정책으로실현되어진다. 즉, 타문화 타언어 이교도집단의정체성을인정함으로써사회의분열과갈등을예방할수있 다는점에서, 사회통합정책으로설명되기도한다. 이렇듯 통합 이 다문화주의 의대체개념으로사용되고있는것은일반적으로이민자의 정착경험과참여를묘사하기위해사용되고있기때문이다 년대유네스코가각국정부 의공식문건에서 동화 (assimilation) 라는용어대신 통합 (integration) 을사용하길장려하고 있는데여기서 통합 의의미는일방적인동화보다이민자혹은소수자의문화적고유성을 인정하는쌍방향적인통합으로서소수자통합의국제적기준이되고있다 ( 오경석외, 2007). 3) 인종적다양성을기초로발생하는사회적문제에대한정책적개입으로규정되는다문화정책의개념은다문화정책의방향성 ( 모형 ) 을차별적배제 (differential exclusionary model), 동화 (assimilation), 그리고다문화주의 (multiculturalism) 등세가지모형으로구분한다 (Castles & Miller, 2003).

6 다문화주의와거버넌스사회통합전략 : 캐나다경험과한국적모형모색 27 캐나다에서 통합 은세가지차원에서설명되어진다. 즉노동시장에의경제적통합 (economic integration), 선거과정및다른형태의정치적참여 (political participation), 이웃간의비공식적네트워크에서공식적인조직멤버로서시민사회의네트워크와공간으로의사회적통합 (social integration) 을의미한다 (Kymlicka, 2010). 또한 통합 은이민자정착과정의여러단계에서설명되어지는데즉각적인필요즉, 의식주문제, 기본적인언어습득등초기정착을위한필수적서비스등이있고, 다음으로고용에필요한특수한언어능력향상, 교육및훈련, 의료서비스, 주택, 법률시스템의접근등중간과정에서필요한서비스, 다음으로장기적통합목표는캐나다사회와시민권에관한완전한참여를위한구조적장벽의제거를포함한다 (Mwarigha, 2002; Hyman et al., 2011에서재인용 ). 다문화주의정책은모든캐나다인의통합과기회의평등을방해하는제도적이고구조적인장벽의식별과제거에주력하고있으며, Saloojee(2005) 는정부정책이반인종주의관점에서포용 (inclusion) 의프레임워크를채택하는리더십역할을수행할것을제안하였다. 이러한점에서다문화주의정책은인종, 종족, 종교, 사회경제적지위, 장애, 성, 동성애, 언어능력에상관없이평등한결과를보장하고모든캐나다인의완전하고가치있는참여를목표로한다는점에서사회적포용 (social inclusion) 과도일치한다 (Hyman et al., 2011). 무엇보다캐나다에서다문화주의가갖는의미는대표적인국가정체성으로받아들여지고있다는데있다. 미국의 2001년 911 테러이후반무슬림확산에도불구하고다문화주의에대한캐나다인의지지가약화되고있지않다. 오히려 2005년조사 (CRIC) 4) 에의하면캐나다인의 3분의 2가극단주의 (extremism) 에대한처방으로다문화주의를지속할것을꼽고있다 (Dewing 2009). 1971년공식적으로다문화주의를채택하면서높은수준의공감대를형성해나가고있다. 2003년조사에의하면캐나다국민대다수가캐나다의정체성으로다문화주의가중요하고 (85%), 캐나다사회에긍정적기여 (81%) 를하고있다고동의하였다. 다문화주의에대한캐나다국민의공감대는지속적으로높아져서 1985년조사에서캐나다인에게캐나다인으로서긍지를느끼는가치로다문화주의가 10위로나타났으나 2006년조사에서는 2위로상승하였다 (Adams, 2007). 또한캐나다에서다문화주의는이민자통합의광범위한과정에서수렴되어진다. 캐나다에서다문화주의는일반시민과이민자간의높은수준의상호이해를보여주는근원을제공하고있다. 일반적으로국가정체성이나국가자부심이강한경우이민자를국가정체성을위협하는존재로바라보는경향이있고 (Sides and Citrin, 2007; Kymlicka, 2010에서재인용 ), 또한다문화주의가부재한경우차별과제노포비아로이어질가능성이높다 (Esses et al. 2006; cf. Weldon, 2006; Kymlicka, 2010에서재인용 ). 캐나다는공식적으로국가정체성을다문화주 4) Centre for Research and Information on Canada

7 28 한국정책과학학회보 제 16 권제 1 호 의국가로정의함으로써, 모든국민으로부터높은공감대는물론이고이를자부심으로까지발전시켜내면서이민자가객체가아닌주체로서의국가의구성임을의미함에따라이민자는자신의정체성과국가를동일시하면서캐나다에자부심을느끼게하는요인이되어결국사회통합으로이어지고있다 (Kymlicka, 2010). Ⅲ. 캐나다다문화주의변화과정및특징 1. 종족다문화주의 (Ethnicity Multiculturalism): 1970 년대 1971년다문화주의정책을공식적으로채택하기이전까지캐나다는국가형성에있어영국의영향이모든국가상징은물론사회전반에반영되면서, 당시연방정부는캐나다의국익과통일성에반하는문화적차이의가치를기각하였고동화정책이동원되었다. 그러나 1960 년대원주민의성장과, 퀘백의민족주의, 소수인종증가등의많은변화는동화정책을포기하고다문화주의정책으로전환하는계기가되었다. 특히, 퀘백주의프랑스계캐나다인의정치, 경제적영향력이커짐에따라영국계와의동등한지위를점하기위해영어와함께불어를공식언어로지정할것을요구하였다. 이에캐나다정부는다문화주의정책의시발점이되고있는이중언어를프랑스계와의공존차원에서인정하였다. 1963년 이중언어와이중문화주의에관한왕립위원회 (The Royal Commission on Bilingualism and Biculturalism) 를설립하였고, 위원회에서캐나다의영국계와프랑스계의불평등을해소하고자하는정책보고서를발간하였다. 그결과물로 1969년불어와영어를공식언어로인정하는이중언어법 (Official Languages Act) 을제정하였다. 그외에도위원회는소수민족들의문화적기여에관한보고서를발간하여완전한시민권의권리와제도적구조에서동등한참여와캐나다사회의통합을권장하였다. 이후 1971년캐나다는이중언어의프레임워크안에서의 다문화주의정책 을공식적으로선언하는계기가되었다. 당시정책의주요목표는첫째, 자신들의정체성을유지 육성하도록문화적집단을지원하고, 둘째, 캐나다사회로의완전한참여를막는장벽을극복하도록지원하고, 셋째, 모든캐나다인의문화집단간창조적인교류를촉진하며, 넷째, 이민자의공식언 어획득을지원함으로써초기단계에는문화적정체성에많은비중을두고출발하고있음을알수있다. 이러한정책목표에따라처음 10년간약 200백만달러의예산을지원하였으며, 국무장관산하에다문화주의담당을두고다문화정책을지원하였다. 또한, 인권, 인 종차별, 시민권, 이민과문화적다양성의자유영역에서소수민족을지원하기위한활동을수행하였다.

8 다문화주의와거버넌스사회통합전략 : 캐나다경험과한국적모형모색 년에는내각내다문화주의장관을임명하여정부부처내에서다문화사업의이행을모니터하도록하였다. 또한, 정부와소수민족단체사이의공식적인연계와의사결정과정에지속적인의견을제공하기위해 다문화주의자문위원회 (Canadian Consultative Council on Multiculturalism) 5) 와같은국가자문기구가설립되었다. 다문화주의초기에는캐나다의문화적다양성을사회의긍정성으로축하하고기념하는데정책의초점이맞춰져인종에대한편견을해소하기위해문화적감수성을제고하려는노력을수행하면서캐나다를모든문화가개별적특성을유지하면서전체적조화를이루는 모자이크 사회로묘사하였다. 2. 공평다문화주의 (Equity Multiculturalism): 1980 년대 1980년대 Toronto, Vancouver 등대도시를중심으로인구의구성이눈에띄게변화되었고, 정부는문화정체성의유지를위해채택되어진다문화주의정책을확장하여이민자의적응을돕기위한법적기반마련에집중하였다. 우선정책의안정적추진을뒷받침하기위한법적근거를마련하였다. 우선 1982년에는 권리와자유헌장 (Canadian Charter of Rights and Freedoms) 을제정하여다문화주의유산을헌법상에명시하였다 6). 캐나다는평등과민주주의, 인권이라는가치가강한법률적프레임워크를통해다양성의수용과보호에관한역사적선언을보여주었다 (CIC, 2010: 6). 또한이를위한실행법률로서, 1988년에는다문화주의정책과연방정부의책임과활동을명시한 다문화주의법 (Multiculturalism Act) 을제정하였다. 당시정책설계는언어또는문화적조건이사회적응과경제적성공의장벽임을인식하고, 이민자가겪는고용, 주택, 교육뿐만아니라차별과의투쟁이라는정책사고의변화가필요했다. 인종차별장벽의제거가다문화정책의주요초점이되었으며, 개인과기관수준에서인종차별을밝히고제거하기위한정책이요구되어졌다. 이러한특별한강조는문화적소수그룹이캐나다사회에완전히참여할수있는방법으로장려되어졌다. 또한이시기의특징은다수그룹과소수그룹을분리시키는사회 문화적장벽을제거하기위해구조적차별해소에주력하였다. 특히다문화주의정책을 공평한경쟁의장 (Level playing field) 으로묘사하면서고용평등을다문화주의정책의주요한해결책으로설정하였다. 5) 설립당시 캐나다다문화주의자문위원회 (Canadian Consultative Council on Multiculturalism) 가 1980 년에 캐나다종족문화위원회 (Canadian Ethnocultural Council:CEC) 로개칭되었다 6) 1982 년영엘리자베스여왕은캐나다헌법 (Canada Act, 1982) 을공식선포, 이로서캐나다는헌법에대한전적인권한을보유하게되었으며다문화주의조항은권리와자유헌장에포함되어있다.

9 30 한국정책과학학회보 제 16 권제 1 호 1971년공식적다문화주의정책채택으로시작되어진캐나다의다문화주의는 1988년세계최초의다문화주의법을제정하면서안정적다문화주의국가로서의기반을마련하게되었는데이러한배경에는당시프랑스계출신의트루도총리 (Pierre Trudeau) 7) 의역할이상당히컸다는점에서캐나다내프랑스계의정치적영향력의정도를가늠할수있다. 3. 시민적다문화주의 (Civic Multiculturalism) : 1990 년대 년대초반 1990년대전세계적으로정치적격변기를거치면서민주주의의건전성과안정성이단지민주주의의기본적제도들의정의 (justice) 에만의존하는것이아니라그제도에속한시민의질과태도에의존하고있음을확인하였고이에따라시민권 (citizenship) 개념에대한관심이정치이론가및정책결정자들사이에서높아졌다 (Kymlicka, 2002). 다문화및다인종국민들에의해점진적으로야기되는긴장들과도무관하지않아다문화주의에근거한제도와정책이그효과성을발휘하기위해시민적덕성과실천을강조하기에이른다. 1980년대법률에의한다문화주의의제도화단계를거쳐 1990년대는법률을기반으로다문화주의를뿌리내리기위한정부구조등제도적기반형성과더불어무엇보다사회적공감대형성에주력하였다. 특히, 캐나다는다문화주의와시민권과의접목을꾀하고자, 모든캐나다인이정체성으로서다문화주의를받아들이고, 이민자는캐나다내소속감을증대하기위해노력하였다. 이를위해 1991년 다문화주의법 관장기구를설립하였다. 이민부와는별도로 다문화주의 시민부 (Department of Multiculturalism and Citizenship) 를설치하고다문화주의장관을임명하였다. 이후정권의변화에따라전담부서의변화가있었는데, 1993년에는다문화주의와시민권의두가지구성요소를분리하여, 다문화주의사업은 문화유산부 (Department of Canadian Heritage) 에서시민권관련사업은 시민 이민부 (Department of Citizenship and Immigration) 에서다루도록하였다. 1996년에다문화주의장관이새롭게발표한다문화주의정책의세가지목표를보면당시부각되어진시민권과정체성에초점을두고있음을알수있다. 세가지목표는첫째, 사회정의 (Social justice): 공정하고공평한사회구축, 둘째, 시민참여 (civic participation): 커뮤니티와국가형성과정에의모든캐나다인참여보장, 셋째, 정체성 (identity): 모든배경의사람들이캐나다에소속감을느낄수있도록문화다양성을인식하고존중하고이를사회전반에반영 7) 자유당의트루도총리는 1968~1979 년과 1980~1984 년, 두차례총리를역임하면서캐나다의다문화주의기반을마련하는데큰공헌을하였으며현재까지도가장존경받는총리로손꼽히고있다. 그외에도퀘백의정치적영향력이높아져퀘백이나프랑스계출신총리가배출되기도하였다. Canadian Public Opinion Poll,

10 다문화주의와거버넌스사회통합전략 : 캐나다경험과한국적모형모색 31 하는것이다 (Dewing,2009). 그외에도 2003년에는 6월 27일을다문화주의의날 (Multiculturalism Day) 8) 로지정하여다양한행사를진행하기도하고, 6월 21일은원주민의날로지정하여원주민들의문화를유지하기위한지원을하고있다. 또한대중교육의일환으로매년 2월과 5월을각각흑인역사의달 (Black History Month) 과아시안문화유산의달 (Asian Heritage Month) 로지정하여흑인과아시아인이캐나다형성과발전에기여한점에대해사회전반의인식을높이고자하였다. 이시기는시민권과정체성을강조하면서이민자로하여금캐나다구성원으로서의 소속감 (Belonging)' 을통해사회통합으로연결하려는시민적다문화주의구현에주력하였다. 4. 통합적다문화주의 (Integrative Multiculturalism): 2000 년대후반이후 2004년호주를비롯하여 2005년파리등에서발생한소요로이민자통합이슈가국제적으로부각되었다. 캐나다에서는국제적이슈에민감하게대응하면서다문화주의및이민정책에 통합 (integration) 을강조하면서우선적으로이에방해하는장벽제거에주력하였다. 대표적으로과거이민역사속에서이민자에행해진차별에대해국가차원의진정한화해를도모하고이민자사회통합프로그램의일환으로 커뮤니티역사인식프로그램 (Community Historical Recognition Program; CHRP) 을마련하였다. 본사업은 2006년현 Harper 총리가의회에서과거이민역사에있었던중국인차별에대한공식적사과와유가족에대한보상을하면서시작되었는데, 당시총리의사과문에의하면과거역사가법적책임은없더라도과거중국이민자에대한인종적차별을기반에둔캐나다정부의역사적과오에대한깊은도덕적책임과함께당시조치가정의롭지못하였음을강조하였으며향후재발방지와인종적구분없는평등한기회의보장을분명히하고있다. 9) 또한캐나다정부는과거경험을기억함으로 8) 6 월 17 일, 9) 과거캐나다정부는 1885 년이민하고자하는중국인에게높은인두세 (Chinese Head Tax) 를거둬들였고, 1923 년에서 1947 년까지는 중국이민배제법 (Chinese Exclusion Act) 을통해중국인에대한이민을원천적으로막았다. 이에대해 2000 년들어중국이민자들의소송이이어졌으나 2003 년최고법원은당시는캐나다인권헌장제정전이라는이유로패소판결하였다. 그러나 2006 년 Harper 총리당선당시선거에서이문제를공약으로제시하면서정치적이슈로부각되었고, Harper 총리취임후바로공식적사과와위로금 1) 을책정하게이르렀다. 이를두고캐나다정부의입장은정부의인종차별규제조치사례로인정하였다 (CBC News ) Chinese Head Tax : 1885 년 ~1923 년사이중국이민자에게처음에는 50$ 부과, 1903 년 500$ 까지인상되었고이는당시중국내집한채값, 2 년치임금에해당되는큰액수였으며, 이로인해당시 81 천명의중국인이총 2 천 3 백만불을지불하였고현재가치로 12 억달러에해당되는액수다 (CBC News ) 캐나다정부차원의사과성명은과거에도있었다. 지난 1988 년브라이언멀루니 (Brian Mulroney) 총리는 2 차대전기간중일본계캐나다인에게자행했던억류조치에대해사과했으며, 2008 년에는캐나다로건너온수백명의인도인을추방한 1914 년 코마가타마루호 (Komagata Maru) 사건에대해서도사과했다.

11 32 한국정책과학학회보 제 16 권제 1 호 써재발방지와일관성있는캐나다가치관의정립을위한교육적효과를위해 커뮤니티역사인식프로그램 과 국가역사인식프로그램 (National Historical Recognition Program; NHRP) 을지속하고있다. 통합을위한과거청산의노력과함께통합에주요한장애를인종차별로보고인종차별철폐를위한범정부적차원의사업을마련하였다. 캐나다의통계청에서조사한종족다양성조사에의하면, 캐나다에서인종에따른차별이나부당한대우에대한경험을갖고있다고응답한경우가흑인 50%, 남아시아 33%, 중국 33% 로나타났다. 그에따라캐나다정부는이를개선하기위해 2005년 3월 인종차별철폐행동계획 을수립하여, 시민 이민부의주관하에 20개의연방정부부처와기관이참여하는범정부적차원의사업을추진하였다. 10) 이러한배경에는인종차별이야말로완전한통합과시민권에주요한장애가된다 (Wood & Wortley, 2010; Reitz & Bannerjee, 2007; Mock, 2002; Reitz et al., 2009; Weinfeld, 1981, Hyman et al., et al, 2011에서재인용 ) 는캐나다정부의인식에서비롯된것이다. 본사업실행을위해 2005년국가예산에 5천6백만달러를지원하였고, 초기에는인종차별과다양성의이해를높이기위해연방정부의파트너및비정부기관관계자, 학계전문가등과수차례의논의를거쳐, 사업전략을모색하였다. 캐나다에서 통합 에대한접근방식은내국인및캐나다사회와이민자에대한상호적의무를전제하는쌍방향접근 (two-way street) 이다. 이는 2001년새롭게제정된 이민과난민보호법 (Immigration and Refugee Protection Act: 2001) 에명시하고있다. 2008년 10월에는다문화주의에대한책임이문화유산부에서시민 이민부로이전되면서새로운정책목표를설정하였다. 첫째, 통합과사회적응집력사회의건설, 둘째, 캐나다의다양한종족의욕구에적절한대응이가능하도록기관설립의확대, 셋째, 다문화주의와다양성에대한국제적논의에기여할것으로정하고사회적통합과대내외적캐나다의역할이강조되었다. 이상에서보는바와같이캐나다의다문화주의정책형성과정을보면, 문화적인정에서출발하여차별해소 공평한사회건설등사회정의실현이나정체성에초점을맞추던것에서 2008년이후사회통합과이민자에대한적극적지원을강조하는 통합적다문화주의 로정책초점이변화되었음을알수있다. 캐나다연구자들은다문화주의의특성을시대에따라다른은유 (metaphor) 를사용하여왔다. 1970년대 문화모자이크 (cultural mosaic) 에서 1980년대 공평한경쟁의장 (level playing field), 1990년대에서 2000년대초반까지는 소속감 (belonging), 최근에는 조화-재즈 10) 본사업명은 모두를위한하나의캐나다 : 인종차별에맞서는행동계획 (A Canada for all: Canada s action plan against racism) 이다.

12 다문화주의와거버넌스사회통합전략 : 캐나다경험과한국적모형모색 33 (harmony-jazz) 로묘사되어진다. 그외에도정책의초점에서도전과제및해결책이많은변화과정을보이고있다. 최근에 조화-재즈 라하는이유는캐나다의통합정신을의미하는데, 캐나다의가치안에정착되고있는공동체들사이에조화로운상호작용과모든이의완전한참여를보장하기위한, 재즈장르와같이실용적즉흥연주로통합과수용의동력을용이하게한다고보고있다 (CIC, 2009:11). 이상에서논의한캐나다다문화주의정책의시기별변화를정리하면다음표와같다. 구분 인종다문화주의 (1970 년대 ) < 표 1> 캐나다다문화정책의시기별변화 공평다문화주의 (1980 년대 ) 시민다문화주의 (1990 년대 ) 통합다문화주의 (2000 년대 ) 정책초점다양성기념다양성관리건설적포용포괄적시민권 기준문화구조사회건설캐나다정체성 의무인종인종관계시티즌십통합 범위개인적조정수용참여권리와책임 도전편견구조적차별배제불평등접근, 문화충돌 해결책문화적감수성고용평등포괄대화 / 상호이해 은유 metaphor 문화모자이크 "Cultura Mosaic" 공평한경쟁의장 "Level playing field" 소속감 "Belonging" 하모니 - 재즈 "Harmony-jazz" 출처 : Fleras, Augie and Jean Kunz Media and Minorities: Representing Diversity in a Multicultural Canada. Thompson Education Publishing; Government of Canada, 2009, p24 에서재인용, CIC, 2009:11 을참조하여재구성 Ⅳ. 캐나다다문화주의사회통합성과 캐나다다문화주의정책지지자들은다문화주의정책이캐나다안에참여를막는장벽을제거함으로써통합을증진하였다고주장한다. 이들은공식적다문화주의정책이부족한서구여러나라들과비교했을때캐나다의이민자및종족, 종교적소수자의성공적통합에긍정적역할로작동했음을강한증거로제시하고있다 (Bloemraad, 2006; Adams, 2007; Banting & Kymlicka., 2006; Kymlicka, 2010). 실제로이민자의사회통합에관한국제조사에의하면캐나다는다른나라들에비해높은성과를보이고있다 (Bloemraad 2006; Hyman et al., 2011). 앞서 Kymlicka(2010) 가제시한통합의세가지차원, 즉, 경제적통합, 정치적참여, 사회적통합관점에서캐나다사회통합의성과를살펴보고자한다.

13 34 한국정책과학학회보 제 16 권제 1 호 1. 경제적통합 (economic integration) 이민자들의경제적수준을보기위해이민자소득통계자료를보면캐나다태생소득기준 대비이민 5 년차가 2002 년 72% 였던것이 2007 년 79% 로증가하였고, 이민 10 년차의경우 76% 에서 86% 까지증가하여임금격차가줄고있음을알수있다 (CIC, 2011). 국제적으로진행된이민에대한주요국들의내국인의태도 (openness) 조사결과를보면 11) 캐나다인 75% 가 이민이국가에긍정적영향을미치고있다 고응답하고있다. 호주 54%, 미 국 52%, 독일 47%, 스페인 45%, 프랑스 45%, 이탈리아 44%, 영국 43% 에비해상당히높은개 방적태도를보이고있다. 무엇보다 2008 년조사에의하면이민이경제적으로긍정적영향을 미치고있다는응답자가 82% 에이르고있어이민자의경제적참여를일반인들역시긍정적 으로보고있어경제적통합의증거로삼고있다 (Adams, 2009). 또한이민자에대한부정적태도로동원되는문항인 이민자가내국인의일자리를빼앗아 간다 는질문에는 20% 가그렇다고답하였다. 또한 이민자가캐나다인보다더많은범죄를 저지른다 에는 15% 만이동의하고있는데, 이에대해미국 19%, 호주 22%, 영국 25%, 프랑스 26%, 독일 35%, 스페인 40%, 이태리 41% 가동의한것에비해이민자에대한캐나다인의부 정적태도역시매우낮게나타나고있다. 이런이민자에대한긍정적태도는현재이민자수 를더욱증가시키거나현재수준을유지하는것이좋다는응답이계속적으로증가하도록하 고있다. 즉, 긍정적응답비율이 2004 년에는 64% 였던것이 2010 년에는 67% 로증가하였 다 12). 이민수가너무많다고응답한비율은 23% 에해당되며국제간비교에서호주 39%, 미 국 56.3%, 스웨덴 57.8%, 독일 70.3% 등대부분의나라들이점점이민수용에부정적태도가 증가하는것에반해반대의결과를보이고있다 13). 이는이민자들의경제적기여도에높은 긍정적태도를보이는점과무관하지않아이를통해이민자들의캐나다사회내에서의경제 적통합이안정적으로이루어지고있음을짐작할수있다. 경제적참여에영향을미치는교육수준에관한 OECD 의조사에의하면캐나다의이민자 자녀의교육적결과가다른서구국가들보다높게나타나고있다. 또한이민자자녀교육에 있어캐나다가다른국가들에비해비교우위를만드는중요한요소가무엇보다캐나다다문 화주의정책의맥락에서학교내문화와언어적다양성의문제를해결하기위한특별한정책 의존재라고강조하고있다. 이는다문화주의정책이부모의기술, 교육수준, 소득변수를제 어하는경우에도유의한영향력을보이고있기때문이다 (OECD, 2006). 11) 2006 IPOS MORI 조사 :International social trends monitor, 각국별 1000 명인터뷰 (ATTITUDE TOWARD IMMIGRANTS) 12) 13) International Social Survey Program, Attitudes towards immigration levels, 2003)

14 다문화주의와거버넌스사회통합전략 : 캐나다경험과한국적모형모색 정치적참여 (political participation) 캐나다는미국, 호주, 유럽의어느나라보다도이민자가투표권자로서, 정당멤버로서, 심지어후보자로서참여하는정치참여율이높게나타나고있다 (Howe,2007). 투표권을얻기위한캐나다이민자의시민권신청비율이미국에비해두배가넘는다. 캐나다선거연구결과는이민자가높은정치적지식과일반적정치관심, 캐나다태생인구보다더많은선거정보등을가지고있다고밝히고있다 (Kymlicka, 2010). EU PANEL 14) 에의하면 2008년선거결과연방하원의원중 8% 가가시적소수인종비율로나타났다. 이는전체인구중가시적소수인종이차지하는비율이 16%(2006 Census) 에해당되어인구비례대표성에는못미치고있다. 그러나주요이민국들의연방수준에서의외국태생인구의정치참여비율을비교해보면캐나다가 13% 로호주 11%, 프랑스 6.2%, 미국 2%, 영국 4% 등에비해높은참여율을보이고있다 (Adams, 2007). < 표 2> 주요국의외국태생인구정치참여현황 인구중외국태생비율 (a) 의석비율 (b) b/a 비율 캐나다 15) % 76% 호주 % 미국 % 영국 % 프랑스 16) % 출처 : Adams, Michael, (2007) Unlikely Utopia : The Surprising Triumph of Canadian Pluralism: 을참조하여표로정리 3. 사회적통합 (social integration) 강력한소수인종집단인 Quebec주프랑스계가고유한언어와문화를유지하면서또하나의프랑스를만들어낸과정은 Quebec 뿐만아니라여러다른민족에게도발견되고있다. 우크라이나인의경우이민초기전통적생활양식에기초한생활공동체를형성하고문화정체성을보존하고대학이나캐나다교과과정에우크라이나어와역사를도입시키기도하면서 14) EU Parliamentary (2011), EU Parliamentary Panel: Are We Being Seved? Minorities at the Decision Making Table. 15) 전체인구는 2006 census 자료이며의석비율은 2007 년선거결과이다. 16) 프랑스에서외국태생정치참여의대부분은외교관등부모의직업에따른외국태생자이다 (Adams,2007)

15 36 한국정책과학학회보 제 16 권제 1 호 캐나다일원으로서높은지위에올라있다. 중국인역시사회적연결망을통해정착을돕고, 중국인의문화적정체성을보존하면서캐나다의일원으로성장해나가고있다 ( 최종렬외, 2008). 9.11테러이후무슬림에대한적대적현상이급격히증가하는국제적경향에도불구하고무슬림이민자의캐나다에대한만족도와캐나다인의무슬림에대한긍정적인식은상당히높게나타나고있다. 캐나다내무슬림인구는 84만여명으로전체인구에서 2.5% 에해당되는적지않은인구를갖고있다. 2006년조사 17) 에의하면무슬림인구중캐나다에얼마나긍지를느끼는지에대한질문에 94% 가동의하였다. 이는일반캐나다인평균 93% 에비해오히려약간높게나타나고있다. 세부적으로는 5년이하이민자는 73% 가그렇다고답한반면 15년이상된이민자는 99% 가그렇다고답하여오래된이민자가더큰만족도를보이고있다. 또한캐나다가좋은방향 (good direction) 을향해가고있다는데 91% 가동의하고있으며, 77% 가다른어느나라에서보다캐나다에서더좋은대우를받고있다는데동의하고있다. 이는무슬림의캐나다에대한만족도가상당히높음을알수있다. 뿐만아니라캐나다인중 5% 만이이들에대한부정적태도를보이고있으며, 83% 의캐나다인은무슬림이캐나다에긍정적영향을미치고있음을인정하고있다 (Adams, 2007:90-96). 이는무슬림과캐나다사회간사회적통합이성공적으로이루어지고있음을알수있다. 그외에도이민자가갖는정체성의공유와소속감은다문화주의정책의효과성을진단하는중요한잣대이다 (Bush, 2008; Edwards, 2010). 이를기준으로볼때, 이민자중 84% 가캐나다에서의강한소속감 (Belonging) 을느끼고있으며캐나다인의경우 85% 인것에비해이민자의소속감이결코적지않음을알수있다 (Statistics Canada, 2003). 또한, 캐나다Toronto 와미국 Boston내베트남과포르투갈이민자조사결과, Toronto내이민자가느끼는캐나다국민으로서의의식과캐나다공공생활에의참여정도가 Boston내이민자보다높게나타났다 (Bloemraad, 2006). 사회적통합의사례는다른종족, 국적, 인종간혼인관계 (intermarriage) 비율의증가에서도엿볼수있다. 1991년에는전체혼인관계중 2.6% 에해당되었으나 2001년에는 3.1%, 2006년에는 3.9% 로 2001년에비해 33.1% 나증가하였다 (Statistics Canada, 2008). 이상에도본객관적통계조사에기초한사실을통해, 노동시장에의경제적통합, 선거과정및다른형태의정치적참여 (political participation), 이웃간의비공식적네트워크에서공식적인조직멤버로시민사회의네트워크와공간으로의사회적통합 (social integration) 등각각의차원에서서구민주사회어느나라보다도캐나다의이민자통합의긍정적효과에관한증 17) Canadians Attitudes Toward Muslims (Environics) Focus Canada 2006 How strong is their attachment to Canada?

16 다문화주의와거버넌스사회통합전략 : 캐나다경험과한국적모형모색 37 거가지속적으로증가하고있음을알수있다 (Kymlicka, 2010). 1971년 다문화주의법 채택이래로현재까지도다문화주의가미치는이민자의사회, 정치, 경제적통합에대한영향력증거를둘러싼캐나다사례는지속적논쟁의화두이다. 그러나아직까지캐나다인들의높은지지를얻고있는상황에서다문화주의에대한반대논의는크게부각되지않는다. 이런가운데 2008년새롭게마련한정책목표중하나로다문화주의의국제적논의에기여할것을강조한배경에는서구어느나라와비교해도캐나다의다문화주의정책에대한자신감과사회통합성과에대한확신에기인한것으로보여진다. Ⅴ. 캐나다다문화주의와사회통합성공기제 1971년캐나다의다문화주의정책의공식적채택이후유럽의다문화주의반동현상에도불구하고오히려대중의다문화주의에대한확고한지지를얻고이민자의성공적사회통합의증거가증가하고있는요인에는정책의안정적추진을보장하는법적기반과, 이를기반한정부역할및협력적정책구조에서찾아볼수있다 (Tropper, 1999; Banting & Kymlicka, 2010). 따라서본장에서는다문화주의정책의법적근거가되고있는헌법과다문화주의법으로부터그영향요인을분석하고, 이를기반으로한다문화주의사회통합정책이연방기관은물론주정부, 지자체, 제3섹터까지의협력적거버넌스를통해추진되고있음을각기관의역할을통해분석하였다. 1. 헌법과다문화주의법 1) 헌법 권리와자유헌장 (Canadian Chart of Right and Freedom) 1971 년이중언어프레임에의한다문화주의정책의공식적채택이후정책의안정적기반 마련에주력한캐나다정부는다문화유산을헌법에규정하였다 년채택한 권리와자 유헌장 에다음과같이명시하였다. 이헌장은캐나다다문화유산을보존하고강화하는데일치하는방식으로해석되어야 한다 (Section 27) 캐나다의회자료 (Dewing 2009) 에의하면, 이조항의효력은캐나다사회전반에다문화주

17 38 한국정책과학학회보 제 16 권제 1 호 의가우선되어진다는의미를지닌다. 본조항으로인해가장높은수위의법원결정에까지도캐나다의다문화적상황을고려하여이를권장하고강화하는데부합하는방식으로제반사항을적용할것을명시하고있다. 결국개인및집단의다문화권리의조정시법정을돕기위해유용한 해석프리즘 (interpretative prism) 을제공하고있음을알수있다. 이와함께 15조에는평등한권리와함께적극적조치의근거를마련하고있다. 모든개인은인종, 국적, 종족, 피부색, 종교, 성별, 연령, 장애등으로인한차별없이법의 동등한보호과혜택의권리를갖고있다 (Section 15(1)) 이들에대한불이익을개선하기위한적극적조치가방해받아선안된다 (Section 15(2)) 결국캐나다다문화주의가의미하는바는인종적다양성에대한인정으로서의인구학적의미만이아니라인종간차별을개선하기위한적극적조치등지원정책의제도적보장까지를포괄하고있음을헌법에명시함으로써캐나다다문화주의의의미와방향을명확히하고있다. 2) 캐나다다문화주의법 (Multiculturalism Act) 1988년 7월 21일공포된 다문화주의법 은캐나다의다문화주의중요성과긍정성을강조하고있다. 특히헌법에서명시하고있는다문화유산을보존하고강화하기위한실행법률로서다문화주의정책과관련한연방정부의책임과활동을명시할뿐만아니라실제작동할수있는법적프레임워크를제공하고있다. 본법률의주요한의미는 3가지측면에서논의되어진다. 우선캐나다사회의기본적특성으로서의다문화주의를강조하고있다. 즉, 다문화주의가캐나다유산과정체성의본질적특징이며캐나다미래형성에있어귀중한자원을제공한다는이해를인식하고증진시킨다. 또한일반적출신을공유하는공동체의존재와그들의캐나다사회에대한역사적기여를인식하고, 그들의발전을증진시킬것을명시하고있다. 이는캐나다의국가정체성으로서의다문화주의에대한사회적공감대를확산할뿐만아니라, 이민자로하여금소속감을느껴사회통합으로이어지는효과를보이고있다. 다음으로는다문화유산을유지, 강화하고다문화주의가치를실현하기위한연방기관의역할을권장하고있다. 즉, 연방기관의역할로서, 첫째, 문화, 종족, 종교및언어적배경등에관계없이모든캐나다인의권리를보호하고사회의모든구성원의완전한참여를촉진할것을명시하고있다. 둘째, 캐나다의다양한유산을축하하며, 모든캐나다인의광대한공헌에대한인식을지원할것으로명시하였다. 셋째, 연방기관의활동이다문화의현실에민감하

18 다문화주의와거버넌스사회통합전략 : 캐나다경험과한국적모형모색 39 고대응력있는방식으로수행되어져야함을원칙으로명시하였다. 이런원칙하에모든연방 기관의의무에대해기관내평등보장에서다양성확대정책실행, 통계자료수집등다음과 같이상세히명시하고있다. 연방기관내의모든캐나다인들에대한고용과승진에있어평등한기회를보장한다. 모든개인이나공동체가캐나다의지속적발전에기여하도록그들의능력향상을위한정책이나사업개발과그실행력을증진한다. 사회구성원의다양성에대한이해와존중을확대하려는정책이나사업을개발하고실행력을증진한다. 기관의정책및사업의실행에있어캐나다의다문화적현실을반영하여효과성을발휘할수있도록통계자료를모은다. 이민자의개인적언어기술과문화적이해를적절히사용하도록만든다. 캐나다의다문화적현실에부응하는긍정적인태도를갖고기관활동을수행한다. 마지막으로매년연간보고서를통해의회에서정부의다문화주의정책의활동과성과를다루도록하고있어실질적실행법률의성격과역할을지니고있다. 즉, 다문화주의법 수행에관한연간보고서 (Annual Report on the Operation of the Canadian Multiculturalism Act) 가이러한성격을분명히하고있다. 다문화주의법 에근거하여매년 4월1일부터그다음해 3 월31일까지해당되는 134개연방기관의활동을취합하여연간보고서를작성, 이를의회에제출하여, 정부의활동과성과를공식적으로논의해오고있다. 1988년법제정이후매년작성되어진연간보고서는변화되어지는캐나다다문화주의정책기조를반영하고, 다문화주의정책의소개와함께연방정부, 기관, 공기업, 주정부, 지자체등에서협력적으로수행한사업을소개함으로써모든영역에서의다문화주의사업을활성화하는역할을하고있다. 이런과정을통해결국다문화주의법상에는연방정부에대한역할로서다문화주의를다루고있지만실제법률적효과는주정부나지자체는물론기업이나시민사회단체까지도영향을미치고있다 (Banting & Kymlicka, 2010:51) 18). 즉, 캐나다 다문화주의법 이연방정부는물론지방정부, 기관, 민간등다양한분야의긍정적발전을선도하도록하는데크게기여한것이명백하다 (Bertrand 2010). 18) 2009 년까지 10 개주중 5 개주 - British Columbia, Alberta, Saskatchewan, Manitoba, Nova Scotia - 가다문화주의법률을제정했다 (Dewing, 2009).

19 40 한국정책과학학회보 제 16 권제 1 호 2. 협력적거버넌스 1) 연방정부 캐나다다문화주의법에명시되어있는바와같이캐나다정부는캐나다사회의근본적인특징으로인종, 국적, 종족, 피부색, 종교등캐나다의다양성을인식하고, 캐나다의다문화유산을보존하고강화하기위해설계된다문화주의의정책과, 캐나다의경제, 사회, 문화, 정치생활에있어기회의평등을위해노력하고있다. 19) 연방정부내에서캐나다의다문화주의정책담당부처는 1991년담당부처를처음설치한이후많은변화과정이있어왔지만, 2008년부터는 시민 이민부 에서통합적으로다루어지고있다. 이는앞서설명한 2000년대후반다문화주의정책의기조가캐나다사회와이민자간의통합에중점을둠에따라 문화유산부 에서관장하던다문화주의정책을통해사회전반의통합정책으로서의역할을수행하기위한조치이다. 뿐만아니라부처간효과적조정을통해다문화주의정책의효과성을극대화하고정부의역할을더욱활성화하려는조치이다. 이는부의이전에관한공식적설명에서분명해지고있다. 최근이정책의담당정부조직의변화로모든캐나다인과이민자의통합을위한장 단기정부사업개발은물론, 부처간효과적이고광범위한조정이가능해졌다. 따라서캐나다시민 이민부안에설립된시민권과다문화전담부서를통해시민권실행계획의개발과다문화사업에대한새로운정책목표의구현은물론, 모든캐나다인과이민자의요구를충족시키기위해캐나다정부의역할을보다활성화하게될것이다. 20) 이를위한시민 이민부사업예산을살펴보면, 최근 년부처의연간지출이캐나다달러 15억 7,690만달러에달한다 년총지출액 10억 5,860만달러에 50% 의성장을보여주고있으며특히지방정부를지원하기위한기금이나보조금의증가를보면 63% 나증가하였다 (CIC, 2010b). 연간사업비를세부적으로보면, 년결산서에서이민사업이 2억2,340만달러, 난민프로그램 1억 2,100만달러, 통합프로그램으로 10억 2,780만달러를지출하여통합프로그램이전체지출액의 65% 의비중을차지하고있어 시민 이민부 내사회통합및다문화주의정책이가장주력사업임을알수있다. 21) 19) 20) 관련담당자의답변에의하면 다문화주의는이민의연속과정 ( 선택 - 정착 - 시민권 ) 에장기적관점을추가함은물론, 모든캐나다인에게적용되는광범위한사회프로그램이다. 따라서시민 이민부내에서다문화, 시민권및통합프로그램은통합사회의육성에완전하게참여하는시민과이민자에모두도움이되는공동목표를향해함께작동하게한다. 라고덧붙이고있다.( 시민 이민부정책분석가답변 )

20 다문화주의와거버넌스사회통합전략 : 캐나다경험과한국적모형모색 41 캐나다정부는신규이민자의성공적통합과지원을위해 이민자정착과적응프로그램 (Immigrant Settlement and Adaptation Program), 호스트프로그램 (Host Program), 성인언어교육프로그램 (Language Instruction for Newcomers to Canada) 등을주정부및비정부기관들과의협력적기반하에운영하고있다. 시민 이민부외에도문화유산부, 보건부, 인적자원부, 주택부, 여성지위부등많은부처에서이민자지원및사회통합프로그램을수행하고있다. 특히, 인적자원부는 2009년 외국자격에대한평가및인정을위한범캐나다프레임워크 (A Pan-Canadian Framework for the Assessment and Recognition of Foreign Qualifications) 사업을통해외국인자격인증제도를확대해나가고있다. 이민자들이자국내에서획득한교육이나전문기술등이캐나다에서인정받기어려운상황을개선하고자외국자격증추천사무소를두고관련정보와서비스를제공하여신속한정착을돕고있다 22). 한편캐나다연방정부기관들은다양성훈련이의무사항이다. 예를들어 왕립캐나다경찰 (Royal Canadian Mounted Police; RCMP) 은다양성교육에대한포괄적인접근방식을활용하고있는데, 경찰대학과정을통해글로벌한사고육성을위한리더십훈련, 생도교육, 직원현장코칭프로그램, 지도감독개발프로그램, 원주민인지교육, 무슬림및시크교도들에대한문화적이해를돕기위한훈련등을실시하고있다 (CIC, 2008) 1973년에설립된 캐나다종족문화위원회 (Canadian Ethnocultural Council:CEC) 는비영리, 비당파적으로캐나다전역종족문화그룹을대표하는국가자문기구이다. 설립이후, CEC는캐나다의헌법, 다문화주의법, 고용평등법등에다문화주의를포함하는데큰역할을수행하였으며, 현재다문화사회기반연구및사업개발을담당하고있다. 또한캐나다정부에서가장큰이민관련행정재판소인 캐나다이민과난민위원회 (Immigration and Refugee Board of Canada) 는이민관련행정재판심리와결정에광범위한책임이갖고, 정부의이민법실행과정에서발생하는문제를효율적으로판결하는역할을담당하고있다. 2) 주정부및지자체 연방정부및주정부, 지자체간관계를보면, 오래전캐나다헌법 95 조에이민에관한한그 관할권이연방정부와지방정부사이에공유하도록명시하고있다. 또한 1976 년이민법개정 당시이민정책에있어연방정부가지방과의협력을핵심적으로강조하고있다. 또한 2001 년 21) CIC, 2011 Departmental Performance Report ) 년보고서에의하면최근일년간전국적으로 329 개사무소를통해 2 만 3 천명이지원을받았고본사업을위해 7 백 3 십만달러가지원되었다.

21 42 한국정책과학학회보 제 16 권제 1 호 제정된 이민과난민보호법 에서는캐나다통합의가장중요한요소로서쌍방향원칙과함께연방, 주정부, 지자체는물론비정부기관의파트너십을통해이민자에대한서비스지원을명시하고있다. 주정부는외국인교육및자격인증등이민정착서비스및이민자의특별한요구에맞는연구와사업개발을지원하고지자체에실행력을높이기위한전략을모색한다. 이를위해대학이나연구기관을지원하기도하며, 연방정부의시민 이민부를비롯하여문화유산부, 인적자원부등을통해재정을지원받고있기도하다. 일반적으로연방정부와주정부간지명사업을포함하여여러가지협정을통한사업협력이이루어지고있다. 예를들면, Manitoba와 British columbia 주에서는새로운이민자에대한정착및통합서비스제공에대한책임을갖는계약을체결하기도하여이민자정착서비스를제공한다. 한편지자체 (municipal) 의경우 Toronto, Vancouver 등몇몇도시에이민자가집중되면서지역사회의통합에관한실질적영향력을행사하고있다. 지자체의역할은연방정부및주정부사업의집행에만그치지않고이민자의구체적요구에대응하여문화나보건, 주택, 여가, 정치적참여등에관련된각도시의특별한사업을개발하고추진한다. 지자체의경우전통적으로주정부의법률적근거에의해영향을받고연방정부가주의각지자체와직접업무관계를맺는것을꺼려왔다 (Mulholland & Biles, 2004). 그러나현재는연방정부가지자체와의직접적인파트너십구축에의한사업협력이활발히이루어지고있다. 다문화주의법실행연간보고서에는연방정부가지역단위에지원하여수행되어진많은사업들이함께보고되어있다. 예를들면, 앨버타다양성협회 (Central Alberta Diversity Association) 의인종차별제거관련사업에 18만3천달러지원하였고, 토론토소수인종청소년그룹을포함하여이들의리더십향상과지역사회참여사업에 13만6천불을지원하였다.(CIC, 2009) 3) 비정부분야 (Non-Government Sector) 캐나다정부가다른나라와구분되는구조적기능중하나는연방, 주정부, 지자체등을통해마련된사업의전달이비정부분야를통해이민자및내국인들에게제공되어왔다는점이다 (Mulholland & Biles, 2004). 이에따라캐나다의다문화주의가치와사회통합을가속화하기위해비정부기관의역할이부각되고있다. 그결과다양한민간의역할이정부와의파트너십을기반으로발전되어왔다. 이는이민과난민보호법에서이민자통합을위한주요한요소중하나로명시하고있음에기인한다. 일반적으로비정부기구에는정부로부터재정을지원받고이민자에게공식언어교육, 일자리, 주택, 법률지원등이민자정착및적응에필요한제반사업을운영하고있는서비스제

22 다문화주의와거버넌스사회통합전략 : 캐나다경험과한국적모형모색 43 공기관 (Service Provider Organizations) 과, 다문화주의에대한이해와차별해소등사회적공감대형성에기여하고있는다문화기관 (Multicultural Organizations), 통합과다양성의도전, 인종주의, 증오범죄, 미디어인식, 사회정의등과같은이슈에기반하여활동하는사회운동단체 (Issue-Based Organizations), 캐나다가직면하고있는다양한문제에대응하는유니버셜기관 (Universal Organizations), 이민자고용등경제적통합영역에서의협력적역할을수행하는개인이나기업 (Private Sector) 이포함된다 (Mulholland & Biles, 2004). 다양한기능의비정부기관과연방및주정부의원활한파트너십구축을통해다문화주의사회통합정책의안정적추진은물론사업의효과성을제고하고나아가지역사회및이민자통합에실질적으로기여하고있다.(CIC, 2009) Ⅴ. 시사점 캐나다다문화주의에기반한사회통합정책연구를통해다음과같은시사점을도출할수있다. 첫째, 캐나다가추진해온다문화주의사회통합정책이야말로다문화사회도전에대응하는가장적절한사회통합전략이다. 캐나다다문화주의의의미와역할에서보았듯이캐나다인모두에의해국가정체성으로자리매김하면서캐나다를선택한이민자로하여금캐나다에동등한구성원으로서의강한소속감과정체성을갖게하였고, 이는통합은물론사회적기여도를높여나가는데기여하고있다. 현재한국은일시적외국인노동자와결혼이민자중심의이민자특성으로인해차별적배제와동화에입각한다문화정책을추진하고있다. 그러나차별적배제및동화정책을추진해온유럽에서발견되어지는이민자와의갈등양상을보면단일민족적국가정체성이강한한국에서는더욱큰갈등이예상되어진다. 따라서외국인노동자들의한국경제에기여도를인정하고이들에대한인권존중과동등한혜택을보장하는세심한배려정책이요구되고이들로하여금한국사회내에서의강한자부심과통합적이해를높여지속적공존이가능하도록해야할것이다. 또한결혼이민자에게는동화대상이아니라자신의모국어와문화를유지하면서한국사회의동등한구성원으로서소속감과정체성을갖도록하여이를통해다문화의긍정적측면을발전시켜나가야할것이다. 둘째, 법과제도에의한안정적사회통합전략이요구되어진다. 캐나다의성공적사회통합전략은헌법과 다문화주의법 에서국가의역할을명확하게명시하면서그존재로써사회전반의높은공감대형성은물론안정적정책운영을통한효과적사회통합기반을마련하였다. 뿐만아니라법률적기반하에연방정부는물론제3섹터까지그역할을촉진하여다문화

23 44 한국정책과학학회보 제 16 권제 1 호 주의정책이사회전반에서활성화되도록하고있다. 현재한국은 재한외국인처우기본법 과 다문화가족지원법 정도가있으나제한적범위에서명시되어있어사실상다문화주의와관련된법은전무하다. 더군다나무엇보다사회통합에근본적인장애가되는인종차별을금지하는법역시부재한실정이다. 따라서다문화주의에기반한적절한법적근거마련을위한논의가시급히추진되어야할것이다. 셋째, 협력적거버넌스에의한다문화주의정책추진이효과적이다. 캐나다의법적근거하에마련되어진각기관의역할들은다양한수준에서의파트너십구축을가능하게하고있다. 특히, 헌법상이민정책에관한연방과주정부간동시권력명시와함께, 이민과난민보호법 에통합정책에대한두가지원칙으로명시하고있는쌍방향원칙과정책전달의매개로지방정부및비정부기관과의협력적관계형성에관한조항은, 협력적거버넌스에의한다문화주의정책추진의법적근거가되고있으며, 이를연방정부의주도하에실현해나감으로써, 결국캐나다사회통합정책의효과성을높이는데크게기여하고있다. 뿐만아니라다문화주의사회통합정책의효과적수행과부처간광범위한조정을위한 시민 이민부 중심의담당부처조정과그에따른충분한예산과사업적권한의확대는다문화주의정책의효과성을높이는데기여할것으로예상되어진다. 한국의경우짧은시간내에경쟁적으로다문화정책이추진되고있지만부처간중복적이고단절적인사업수행은문제점으로지적되어왔다. 중앙부처는관련부처들간의역할에대한정비와함께부처간조정및협력을구축할수있는조정역할강화, 지방및민간단체등과의협력적거버넌스구축을위한법적근거마련, 지방정부및비정부기구의역할을활성화기위한재정지원계획이수립되어져야할것이다. 마지막으로, 다문화주의사회통합정책에대한대중의이해와지지를확보하기위한제반의노력이병행되어져야한다. 이미다문화주의정책의높은정당성을확보하였음에도불구하고각국의정치경제적상황과특정집단의폭동이나소요로인해여전히많은도전을받고있고이로인해, 그정책운영에안정성을해치고있다. 캐나다의경우국제적현상에도불구하고캐나다인들의다문화주의에대한높은이해와지지는안정적이고효과적인정책수행에크게기여하고있다. 이러한배경에는국가차원에서노력해온캐나다다문화주의국가정체성에대한사회적공감대확산과이민자의다차원적통합에의노력이크게기여하였고, 이로인해앞서다른국가에서발생해온이민자갈등사례가크게드러나지않고있어, 안정적다문화사회가유지되면서이로인해다문화주의정책에대한사회적지지율과이민에대한긍정적태도가계속적으로증가하는순환적현상을보이고있다. 한국의경우이민경험의부재속에현재저개발국중심으로이루어지고있는이민유형은이들을잠재적위험요인으로보는경향이나타나고있다. 이로인해사소한다문화적갈등에도이를확대하여받아들여결국다문화주의정책에대한지지를철회할가능성이높다. 따라서다문화적감수성이나다

24 다문화주의와거버넌스사회통합전략 : 캐나다경험과한국적모형모색 45 양성에대한이해를높이고다문화주의정책지지를이끌어내기위한범정부적차원의전략 과정책이논의되어져야할것이다. 참고문헌 박진경. (2010), 한국중앙정부공무원의다문화정책정향성영향요인. 이화여대대학원박사학위논문신승연. (2009), 캐나다다문화주의프로그램에관한고찰 -한국에의시사점을중심으로, 교육문화연구 제15-2호 오경석외. (2007). 한국에서의다문화주의 : 현실과쟁점, 한울원숙연. (2008). 다문화주의시대소수자정책의차별적포섭과배제 : 외국인대상정책을중심으로한탐색적접근, 한국행정학보 42(3):29-50 윤인진. (2008). 한국적다문화주의의전개와특성-국가와시민사회의관계를중심으로, 한국사회학 42(2): 최종렬외 (2008) 다문화주의의이론적패러다임과국가별유형비교한국여성정책연구원 / 한국사회학회 Adams, Michael, (2007) Unlikely Utopia : The Surprising Triumph of Canadian Pluralism Adams, Michael, (2009) Multiculturalism ain't broke Alexander, J. (2001). "Theorizing the 'Modes of Incorporation': Assimilation, Hyphenation, and Multiculturalism as Varieties of Civil Participation", Sociological Theory, 19(3): Banting and Kymlicka(eds.). (2006). Multiculturalism and The Welfare State: Recognition and redistribution in contemporary democracies, Oxford. Banting and Kymlicka(eds.). (2010) Canadian Multiculturalism: Global Anxieties and Debates, British Journal of Canadian Studies, 23.1 Bertrand, M. Jennifer (2010) Multiculturalism in Canadian Broadcasting Bloemraad, Irene, (2006). Becoming a Citizen: Incorporating Immigrants and Refugees in the United States and Canada (Berkeley: University of California Press). Breugelmans, S. & Vijver, F. (2004). Antecedents and Components of Majority Attitudes towards Multiculturalism in the Netherlands. Applied Psychology: An International Review, 53(3): Breugelmans, S. and Vijver, F. (2004). Antecedents and Components of Majority Attitudes towards

25 46 한국정책과학학회보 제 16 권제 1 호 Multiculturalism in the Netherlands, Applied Psychology: An International Review. 53(3): Canadian Heritage (2008) Annual report on the operation of The Canadian Multiculturalism Act Cantle Report, (2001). Community Cohesion: Report of the Independent Review Team. Chaired by Ted Cantle (Home Office, London) Castles, Stephen and Mark J. Miller. (2003). The Age of Migration: International Population Movements in the Modern World, 3rd Edition. New York: Guilford Press. Citizenship and Immigration Canada(2009)Annual Report on the Operation of the Canadian Multiculturalism Act Citizenship and Immigration Canada(2009b) Preserving and Promoting: Black Cultural Heritage in Canada Citizenship and Immigration Canada(2010) Annual Report on the Operation of the Canadian Multiculturalism Act Citizenship and Immigration Canada(2010b)Annual Report to Parliament on Immigration, 2010 Citizenship and Immigration Canada(2011)Annual Report on the Operation of the Canadian Multiculturalism Act Citizenship and Immigration Canada(2011b) Departmental Performance Report, Dewing, Michael (2009) Canadian Multicuturalism. Parliamentary information and research service Focus Canada, (2006). Canadians Attitudes Toward Muslims (Environics). Glazer, N..(2002). We are all Multiculturalists Now. in H. Breining. J. Gebhardt. and K. Losch(ed). Multiculturalism in Contemporary Societies: Perspectives on Difference and Transdifference. Erlangen. pp.37~51 Goverment of Canada (2005) A Canada for All: Canada's Action Plan Against Racism Goverment of Canada (2009) Understanding Canada's "3M"(Multicultural, Multi-linguistic and Multi-religious) Reality in the 21st Century, PRI Project Cultural Diversity Hartmann, D. and Gerteis, J. (2005), "Dealing with Diversity: Mapping Multiculturalism in Sociological Terms", Sociological Theory, 23(2): Hartmann, D. and Gerteis, J. (2005), Dealing with Diversity: Mapping Multiculturalism in Sociological Terms. Sociological Theory, 23(2): Hyman. I., Meinhard. A., Shields. J., (2011) The Role of Multiculturalism Policy in Addressing Social Inclusion Processes in Canada, Canadian Multicultural Education Foundation Inglis. C..(1996). Multiculturalism : New Policy Responses to Diversity. MOST Policy Papers 4. UNESCO Ingram, H., Schneider, A., and Deleon, P. (2007), "Social Construction and Policy Design" Jackson, J., Brown, K., Brown. T. and Marks, B. (2001). Contemporary Immigration Policy Orientations Among Dominant-Group Members in Western Europe, Journal of Social Issues. 57(3):

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27 48 한국정책과학학회보 제 16 권제 1 호 ABSTRACT Multiculturalism and Strategies for Social Integration: Canadian Experiences and Implications for Korea Jinkyoung Park Despite multiculturalism being acquired as amoral justification, late multicultural countries, such as Korea, which have to decide their direction of policy, are expected to experience a lot of confusion as the multiculturalism backlash spreads in Europe. Thus, the Canadian multiculturalism policy, which is the most stable and systematic multiculturalism policy in the world, was studied, for a better understanding of Canada s social integration model, based on multiculturalism, and for an analysis of the critical success factors. The goal was to find a social integration strategy for Korea, based on multiculturalism. The study went as follows: First, the meaning and role of Canadian multiculturalism were examined through a study of multiculturalism s background in Canada, and the context of its conception and entrance into Canadian society. Second, the processes of Canadian multiculturalism s transition into the Canadian social integration policy, were explained, with focus on the characteristics of each decade since the 1970s. Third, objective statistics were used to discuss, multidimensionally, the results of Canada s social integration, based on multiculturalism. Finally, the implications for Korea were discussed, with the success factor of Canadian multiculturalism and social integration being the provisions of Canada s institutions, in place by law, and Canada s cooperative governance structures. Key Words: Multiculturalism, Social integration, Canada s multiculturalism