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1 연구보고서 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 - 탈법고용 을 중심으로 - 김기선 강선희 김근주 조임영 황수옥

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3 책머리에 부쳐 각 국가별로 전체 경제규모에서 지하경제가 차지하는 비율에 따라 그 심각성에 일정한 차이가 있을 수 있겠지만, 지하경제는 한 국가 또는 사 회의 지속가능성을 저해한다는 점에서 대단히 심각한 문제이다. 지하경 제는 공정경쟁을 왜곡시키고, 결과적으로 일자리의 고용안정성을 저해시 킬 수 있거나 일자리의 감소를 가져올 수도 있다. 그렇기 때문에 한 국가 에서 지하경제가 차지하는 규모가 가능한 한 최소화될 수 있게 하는 노력 이야말로 중요한 경제정책적 의미를 가질 뿐만 아니라 시급히 실천해 나 가야 할 과제이다. 본 연구에서 세법이나 사회보험법에 따른 신고의무를 이행하지 않거나 신고의무를 이행하더라도 이를 과소신고함으로써 세법이나 사회보험법 에 따른 세금 및 보험료 납부의무를 완전히 또는 부분적으로 회피하는 고 용이라는 의미로 활용되고 있는 탈법고용 도 지하경제의 다양한 형태 중 하나이다. 세금을 탈루하거나 사회보험료를 납부하지 않는 것을 의도한 다는 점에서, 탈법고용 은 공정납세의 근간을 무너뜨리는 것일 뿐만 아니 라 사회보장시스템의 지속적인 유지를 불가능하게 하는 행위이다. 그렇 기 때문에 탈법고용 에 대한 적발시스템을 마련하는 것이야말로 매우 중 요한 문제라 할 수 있다. 이에 본 연구에서는 탈법고용에 대한 각국의 법률시스템을 비교연구하 고, 현행 탈법고용에 대한 법률시스템의 개선방안을 제시해 보고자 하였 다. 이에 따라 우리나라 탈법고용의 규모와 현행을 살펴보는 것과 동시에 현행 탈법고용과 관련한 법률시스템의 문제점 및 한계를 평가하고, 외국

4 에서는 이에 대해 어떠한 시스템을 갖추고 있는지, 그 성과는 어떠하였는 지, 각 국가의 시스템이 우리에게 시사하는 바는 무엇인지를 살펴봄으로 써 현행 시스템을 개선할 수 있는 방안은 무엇인지에 대한 고민을 시도하 였다. 본 연구는 본원 김기선 박사의 책임하에 고려대학교 노동문제연구소 연구교수인 강선희 박사, 한양대학교 공익소수자인권센터 전문연구원인 김근주 박사, 영남대학교 법학전문대학원에 재직 중인 조임영 교수, 공주 대학교 강사인 황수옥 박사에 의해 수행되었다. 본 연구보고서가 충실히 연구될 수 있도록 애써주신 연구진에게 머리 숙여 감사드린다. 또한 출판 과정에서 세심한 배려와 정성으로 원고의 편집과 교정을 맡아 준 정철 출 판팀장에게도 감사의 말씀을 전한다. 아울러 본 연구와 관련된 모든 분들 께도 깊이 감사드린다. 마지막으로 본 연구보고서에 수록된 내용은 저자들의 개인 의견이며, 본원의 공식 견해와 다를 수 있음을 밝혀 둔다. 2014년 12월 한국노동연구원 원장 이 인 재

5 목 차 책머리에 부쳐 요 약 i 제1장 서 론 (김기선) 1 제2장 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 (강선희) 8 제1절 머리말 8 제2절 선행연구:우리나라 비공식고용의 규모 9 1. 성재민 이시균(2007) 9 2. 이병희(2012a) 10 제3절 탈법고용의 규모 및 현황 개 요 사회보험법에의 미신고 고용(유형 ᄀ) 최저임금 미만의 고용(유형 ᄅ) 위장자영인(유형 ᄂ) 위장도급에 의한 고용(유형 ᄃ) 34 제4절 요약과 시사점 44 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 (김근주) 49 제1절 머리말 49 제2절 영국 탈법고용의 특징 탈법고용의 개념 51

6 2. 영국 탈법고용의 유형 영국의 탈법고용 정책의 특성과 담당기관 54 제3절 고용관계 시 발생하는 세법 및 사회보험법상 의무 영국의 조세체계 소득세 체계와 최근의 변화 사회보험료 체계 세법 및 사회보험료 체계의 변화와 탈법고용 문제 71 제4절 위장자영업자 문제 해결을 위한 법률시스템 문제 제기 노무제공자성 판단기준 77 제5절 현금고용 방지를 위한 법률시스템 문제 제기 근로감독 시스템을 통한 현금고용 적발체계 조세불복제도 95 제6절 소 결 97 제4장 호주의 탈법고용 해결을 위한 법률시스템 (김근주) 100 제1절 머리말 100 제2절 호주의 세법체계 호주의 세법의 특징 개인 소득세 주정부의 인건비세 보론:퇴직연금제도 소결:세법과 탈법고용 문제 116 제3절 호주의 노동법 체계 호주 노동법의 역사 호주 노동관계법령 개요 공정노동법의 근로조건 결정체계 124

7 4. 호주 노동법에서 탈법고용 문제 131 제4절 호주의 노동감독기관을 통한 탈법고용 단속 호주 노동감독 연혁:산업안전감독 중심의 규율 체계 공정노동법상 노동감독 기관 노동감독관에 의한 감독 시스템:탈법고용을 중심으로 138 제5절 소 결 140 제5장 프랑스에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 (조임영) 143 제1절 머리말 143 제2절 불법노동의 종류와 제재 취업은폐 노동력 공급 및 노동력 위법대여 위법 겸직 취업자격 없는 외국인의 고용 검 토 181 제3절 불법노동에 대한 감독 불법노동 예방 및 척결 활동에 대한 조정 통괄 체계 불법노동 예방 및 척결을 위한 감독 활동 및 성과 검 토 195 제4절 소 결 196 제6장 독일에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 (황수옥) 199 제1절 머리말 199 제2절 불법노동과 탈법고용의 개관 불법노동의 개념, 유형 및 발생원인 탈법고용의 개념 및 유형 210

8 3. 불법노동근절법 불법노동과 탈법고용에 대한 연방대법원의 최근 판례 222 제3절 불법노동과 탈법고용에 대한 적발체계 주요 적발기관 연방과 주정부 간의 업무 공조 불법노동과 탈법고용 근절을 위한 단체 고용 및 거주이전의 자유 남용 방지를 위한 전담반 232 제4절 불법노동 재정통제국 불법노동 재정통제국의 설립 재정통제국(FKS)의 조직 현황 인적 구성 담당업무 및 권한 업무성과 240 제5절 불법노동 및 탈법고용의 적발 방식 일반적으로 접근이 가능한 자료를 통한 조사 사업장 조사 신고를 통한 조사 242 제6절 소 결 245 제7장 우리나라의 탈법고용에 대한 법률시스템 (강선희) 248 제1절 머리말 248 제2절 사회보험법상 탈법고용의 적발체계와 현황 사회보험 운영주체와 적발기관 신고에 의한 적발 법위반행위의 발굴에 의한 적발 사회보험 미가입의 적발에 따른 제재 269 제3절 최저임금법 등 노동법의 탈법고용의 적발체계와 현황 근로감독관을 통한 탈법고용의 적발체계 273

9 2. 최저임금 미만의 탈법고용 적발체계 위장자영인의 적발시스템 위장도급에 의한 탈법고용의 적발시스템 286 제4절 현행 적발체계의 문제점 및 한계와 개선방향 법규 미준수의 탈법고용과 법집행수준의 제고를 위한 적발체계의 강화 사회보험 미신고의 탈법고용 적발체계의 문제점과 개선방향 근로감독관제도를 통한 탈법고용 적발체계의 문제점 및 개선방향 탈법고용의 적발체계 간 상호 연계방식의 한계와 개선방향 중장기적 개선과제 306 제8장 결 론 (김기선) 310 제1절 우리나라 탈법고용의 현황 및 실태 310 제2절 탈법고용에 대한 법률시스템 국제비교 영 국 호 주 프랑스 독 일 319 제3절 현행 탈법고용에 대한 법률시스템의 문제점 및 개선방안 321 참고문헌 325

10 표 목 차 <표 1-1> 비공식고용의 개념도 3 <표 2-1> 성재민 이시균의 비공식고용 규모 9 <표 2-2> 이병희의 비공식고용 규모 10 <표 2-3> 사회보험(사업장) 개요 13 <표 2-4> 사회보험의 미가입률 추이 14 <표 2-5> 2013년 사회보험의 가입자 및 가입률(적용제외 배제) 15 <표 2-6> 2013년 고용형태별 사회보험 가입자 및 가입률 (적용제외 배제) 17 <표 2-7> 사회보험(국민연금) 미가입자의 근로조건 (적용제외 배제) 18 <표 2-8> 사업장 규모별 사회보험(국민연금) 미가입자 (적용제외 배제) 19 <표 2-9> 성별 사회보험 가입특성(적용제외 배제) 20 <표 2-10> 사회보험 미신고의 탈법고용 규모 및 탈법고용률 21 <표 2-11> 연도별 최저임금액 22 <표 2-12> 최저임금 미만 근로자수 및 미만율 22 <표 2-13> 2013년 최저임금 미만 근로자수 및 미만율 (적용제외 배제) 23 <표 2-14> 2013년 근로형태별 최저임금 미만의 근로자 및 미만율(적용제외 배제) 24 <표 2-15> 2013년 최저임금 미만 근로자의 근로조건 (적용제외 배제) 25 <표 2-16> 사업장 규모별 최저임금 미만의 근로자 (적용제외 배제) 26

11 <표 2-17> 성별 최저임금 미만의 근로자(적용제외 배제) 26 <표 2-18> 연령계층별 최저임금 미만의 근로자(적용제외 배제) 27 <표 2-19> 사회보험 미신고와 최저임금 미만의 탈법고용 규모 및 탈법고용률 27 <표 2-20> 근로기준법상 근로자의 지위가 인정된 사례와 부정된 사례 33 <표 2-21> 사내하도급 활용실태( ) 37 <표 2-22> 사내하도급 활용실태( ) 39 <표 2-23> 사내하도급 활용실태( ) 41 <표 2-24> 사업장의 소속 외 근로자 활용률( ) 42 <표 2-25> 소속 외 근로자 활용사업장의 실태( ) 43 <표 2-26> 산업별 소속 외 근로자 활용사업장의 실태( ) 43 <표 3-1> 정부의 세수 규모 59 <표 3-2> 영국 조세의 분류 60 <표 3-3> 소득세 구분 과세 항목과 폐지 현황 64 <표 3-4> 소득세율 64 <표 3-5> 기본 소득공제 항목 65 <표 3-6> 사회보험료 수입 지출 내역 66 <표 3-7> 사회보험료 부과 기준 69 <표 3-8> 중앙정부(DWP)의 소득보조 부정수급 비율과 원인 91 <표 3-9> 지방자치단체의 주거급여 부정수급 비율과 원인 92 <표 4-1> 개인소득세 세율체계(2014/2015년 기준) 108 <표 4-2> 메디케어 적용제외 110 <표 4-3> 메디케어 가산부담금 111 <표 4-4> 주별 인건비세 현황과 근거법령 112 <표 4-5> 연도별 사업주의 퇴직연금료 부담분 114 <표 4-6> 호주의 근로조건 결정체계 124 <표 4-7> 호주의 최저임금(2014년 7월 1일부 적용) 127

12 <표 4-8> 보관업 및 도매업의 최저임금 128 <표 4-9> 주별 산업안전 근거법 현황 136 <표 5-1> 2011/2012년 지역불법척결실행위원회의 활동 194 <표 6-1> 사회법전에 따른 의무사항 이행 조사 현황 204 <표 6-2> 불법노동과 탈법고용 적발 현황 240 <표 7-1> 사회보험 사각지대 해소사업의 지원대상 및 내용 267 <표 7-2> 사회보험 사각지대 해소사업 지원실적 구분 267 <표 7-3> 연도별 사업장감독 실적 비교 276 <표 7-4> 사업장감독 실시 결과 277 <표 7-5> 최저임금 점검 결과 283 <표 7-6> 연도별 사내하도급 점검 및 불법파견 조치 현황 289

13 그림목차 [그림 1-1] 비공식고용과 탈법고용의 관계(1) 6 [그림 1-2] 비공식고용과 탈법고용의 관계(2) 6 [그림 2-1] 사회보험 미가입률 추이 14 [그림 2-2] 근로자, 자영인, 특수형태근로종사자 31 [그림 3-1] 노동법과 조세 및 사회보험법상의 적용 대상 75 [그림 3-2] HMRC 매뉴얼의 노무제공자성 판단 구조 80 [그림 3-3] 제1단계심판위원회의 조직 96 [그림 4-1] 호주 연방 세입 현황 105 [그림 4-2] 호주 연방 세출 현황 105 [그림 4-3] 호주의 노동조합 가입률 120 [그림 6-1] 불법노동 근절법상 조사의 원칙 및 관련자 질서위반에 대한 조사 절차 237 [그림 6-2] 사실관계 규명을 위한 수사 과정 238

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15 요 약 ⅰ 요 약 세법 및 사회보험법상의 의무를 다하지 않고 이루어지는 탈법고 용 은 지하경제의 일 유형으로 국가별로 그 규모에 차이가 있기는 하 지만 국민총생산에서 적지 않은 비율을 차지하고 있다. 세금탈루 및 사회보험료 미납을 수반하는 탈법고용 이 공정납세 및 사회보장시스 템의 기반을 흔들리게 할 수 있다는 점에서 이에 대한 적절한 적발 체계를 구축하는 것은 중요한 문제라고 할 수 있다. 이에 본 연구보 고서는 탈법고용에 대한 각국의 법률시스템을 비교 연구하고, 현행 탈법고용에 대한 법률시스템의 개선방안을 제시하는 데 그 주목적이 있다. 본 보고서에서 사용하고 있는 탈법고용이라는 용어는 비공식고용 (informal employment)이나 미신고 노동(undeclared work)이라는 용어와는 차이가 있다. 이 연구에서 사용하는 탈법고용 이라는 용어 는, 세법 및 사회보험법상의 신고의무를 이행하지 않거나 과소신고 등을 함으로써 세법 및 사회보험법상 세금 및 보험료 납부의무의 전 부 내지 일부를 회피하는 고용을 의미한다. 즉 세법 및 사회보험법상 관계 행정기관에 신고를 애초부터 하지 않거나 신고를 하더라도 과 소 신고하여 세금 및 사회보험료 납부의 전체나 일부가 회피되는 고 용을 말한다. 과소 신고하는 경우는 합법적 노동으로서 당연히 세금 을 내야 하지만 근로자와 사용자 간에 시장가격보다 낮은 가격으로 노동을 교환함으로써 상호이득을 얻는 행위를 말한다. 이 연구에서 주목하고자 하는 대표적인 것을 유형화하면 ᄀ세법 및 사회보험법(국민 건강 산재 고용)에의 미신고 고용 ᄂ 위장자 영인 ᄃ위장도급에 의한 고용 ᄅ최저임금 미만의 고용으로 축약될 수 있다. ᄀ의 경우는 세법 및 사회보험법상 관계 행정기관에 애초부

16 ⅱ 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 터 신고하지 않음으로써 세금 및 사회보험료 전체를 납부하지 않는 미신고 고용을 의미하며, 위장자영인의 경우(ᄂ)는 임금근로자임에 도 불구하고 자영인으로 위장되어 사회보험법 및 최저임금법 등의 적용받지 않는 탈법고용의 유형이다. 이러한 유형(ᄂ)의 탈법고용은 결과적으로 세법 및 사회보험법상 관계 행정기관에 신고하지 않은 고용으로 나타나며, 최저임금이 적용되지 않게 된다. ᄃ의 경우는 근 로자와 사용자 간에 위장 계약의 형태로 시장가격보다 낮은 가격으 로 노동을 교환하거나 ᄅ의 경우 법정최저기준 미만의 임금을 지급 하여 세금 및 사회보험 기여금 납부의무 전부 내지 일부를 회피하는 고용을 말한다. 하나의 고용이 이러한 유형 중 어느 하나에 해당하거 나 또는 둘 이상에 해당될 수 있다. 한편 위와 같은 유형 외에도 탈 법고용의 대표적 유형으로서 미등록근로자 또는 불법취업 근로자가 있을 수 있으나, 본 연구에서는 제외하도록 한다. 본 연구보고서는 다음과 같이 구성된다. 우선 제2장에서는 현행 탈법고용시스템의 문제점 및 한계를 평가하고, 그 개선방안을 제시 하기 위한 전제로서 탈법고용의 대략적인 규모와 현황을 파악한다. 그 다음으로 제3장에서 제6장까지는 외국의 탈법고용에 대한 법률시 스템을 살펴본다. 본 보고서의 검토대상이 되는 국가들은 영국, 호주, 프랑스, 독일이다. 제7장에서는 현행 우리나라의 탈법고용에 대한 법 률시스템을 살펴본다. 끝으로, 제8장 결론에서는 이상의 논의를 요약 한다. 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 본 연구에서는 탈법고용의 규모와 현황을 파악하기 위하여 경제 활동인구조사 근로형태별 부가조사 를 활용하였다. 첫째, 법적용제외자까지 포함하는 비공식고용의 약 80% 이상(국 민연금 미가입자의 80.5%, 최저임금 미만자의 92.6%)이 법규 미준수 로 인하여 발생하는 탈법고용이다. 이러한 점은 사회보험법 및 최저

17 요 약 ⅲ 임금법의 적용대상을 확대하기 위한 입법적 노력도 중요하지만 그 보다 법규준수를 강제할 수 방안이 강구되어야 함을 시사한다. 둘째, 근로형태별로 탈법고용(사회보험 미신고와 최저임금 미만 자) 현황을 보면 비정규직(특히 일일근로, 시간제 근로자, 가정내 근 로)에 집중되어 나타나고 있다. 탈법고용 적발체계의 대상에 있어서 도 이러한 근로형태를 고려하여 집중하여야 한다. 셋째, 사회보험(국민연금) 미가입과 최저임금 미만의 탈법고용은 사업장의 규모가 작을수록 높은 비중을 차지하고 있다. 한편 위장자 영인의 상당수가 존재할 것으로 보이는 특수형태근로종사자의 경우 중규모의 사업장에, 위장도급에 의한 고용은 사내하도급 등의 양상 으로 나타나는 점을 고려할 때 사내하도급 및 소속외 근로자의 활용 은 사업장의 규모가 클수록 높게 나타난다. 사업장 규모별로 탈법고 용의 유형이 달리하여 나타난다는 점을 고려하여 사업장 규모별로 탈법고용의 적발대상을 선정하여야 함을 시사한다. 넷째, 사회보험 미가입 및 최저임금 미만의 탈법고용은 여성에서 높게 나타났으며, 연령별로 보면 사회보험의 미가입자 중 45세 이상 자가 차지하는 비중이 높고, 최저임금 미만자는 55세 이상자와 25세 미만자에서 높게 나타났다. 특히 국민연금 미가입자 중 55세 이상 자의 경우 현재 가입하여도 국민연금의 혜택을 받을 수 없다는 점에 서 별도의 조치가 없는 한 이들의 가입률 제고는 기대하기 어려울 것이다. 다섯째, 위장도급에 의한 탈법고용은 주로 사내하도급의 형태로 나타나고 있으며, 사내하도급을 활용하는 사업장은 고용형태 공시대 상 사업장의 57.3%이다. 사내하도급은 적법도급으로 수직적 중층 적 하도급구조를 가지는 건설업을 제외하고 제조업과 대형유통업체 들이 포함되어 있는 도매 및 소매업에서 활용비율이 높게 나타나며, 300명 미만의 사업장을 제외하고 사업장 규모가 클수록 높게 나타난 다. 위장도급에 의한 탈법고용을 근절하기 위해서는 무엇보다도 근 로감독을 통해 이를 사전에 적발하고 시정하도록 하는 행정과 강력

18 ⅳ 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 한 제재 등을 통해 예방하는 방안이 중요하다. 위와 같은 점을 고려 하여 적발대상을 선정하여야 함을 시사한다. 여섯째, 사회보험에 미신고되거나 최저임금 미만의 탈법고용은 29.6%이다. 사전에 규모 내지 실태를 파악하기 어려운 산재보험 미 가입, 위장자영인, 위장도급에 의한 고용과 여타의 탈법고용 유형을 고려하면 위 29.6%는 최소수치가 될 것이다. 일곱째, 최저임금 및 사회보험의 사각지대가 중첩되어 있다는 분 석결과에서 어느 한 정책의 사각지대 해소가 다른 정책의 사각지대 해소로 이어질 수 있다는 지적은 어느 정도는 타당하나 반드시 그렇 지는 않다. 탈법고용의 유형별로 상당수 중첩가능성이 있으나 사회 보험 모두 가입되어 있지 않고 최저임금에도 미달하는 자는 76.6%이 다. 따라서 어느 한 정책만으로는 부족하며 각 탈법고용 유형별로 적 절한 정책이 강구되어야 한다. 탈법고용에 대한 법률시스템 국제비교 영 국 영국은 탈법고용에 관한 법적 정의가 존재하지 않으며, 탈법고용 문제를 정책적으로 해결하고자 한 역사가 길지 않다. 탈법고용으로 부터 야기되는 세금 탈루 및 사회보험료 누락이 가져오는 국가 재정 상의 위험성은 과거부터 지속적으로 제기되어 왔지만, 이를 해결할 수 있는 제도적 기반이 마련되지 않았기 때문에 탈법고용에 대한 정 책적 대응이 이루어지지 않았었다. 하지만 최근 세금 및 사회보험료 징수 체계가 HMRC로 일원화된 이후, 탈법고용을 효과적으로 해결 하기 위한 방안들에 관한 논의들이 이루어지고 있으며, 그 가운데 일 부는 정책에 반영되고 있다. 비록 영국의 탈법고용 정책이 초기 단계로서 탈법고용 적발을 중 심으로 하는 억제법에 초점이 맞추어져 있지만, 고용 형태의 결정을

19 요 약 ⅴ 사적 자치의 영역으로 보고 이에 대한 제한을 가하지 않아 왔던 과 거의 경험에 비추어보면, 탈법고용을 정책적으로 해결하기 위한 현 재의 입장은 진일보한 것이라고 평가할 수 있을 것이다. 1) 앞서 살펴 본 영국의 탈법고용 해결 시스템 중 특징적인 사항들을 요약해 보면 다음과 같다. 우선 영국의 탈법고용 문제에 대한 정책적 대응은 HMRC를 중심 으로 이루어져 왔다. 2000년대 이전까지 영국에서 탈법고용에 대한 정책적 대응을 하지 못했던 가장 큰 이유는 세법 및 사회보험법의 내용이 복잡할 뿐만 아니라 이에 대한 징수 체계가 다원화되어 있었 기 때문이다. 이러한 문제점을 해결하기 위해 소득세를 개편하여 세 제를 정비하고 HMRC를 통해 세금 및 사회보험료 징수를 일원화한 것은 탈법고용에 대한 정책적 대응의 전환점이었다고 할 수 있다. 이 후 HMRC는 PAYE라고 하는 원천징수 시스템을 고용 영역 이외에 도 확대하고, 세법 및 사회보험법상의 신고 의무를 강화하는 한편, 세금과 사회보장급여를 연계하여 처리하는 NPS 전산 시스템을 도입 하여 HMRC와 사회보장급여를 책임지는 중앙부처 및 지방자치단체 를 통한 감시 감독 시스템이 가능하도록 하였다. 이에 더하여 최근에는 HMRC와 정보 공유를 통해 근로감독기관 인 보건안전청과 지방자치단체에서도 현금고용을 중심으로 탈법고 용의 적발과 단속이 이루어지고 있다. 보건안전청은 통상적인 근로 감독기관이 존재하지 않는 영국에서 가장 포괄적인 사업장 감독권을 갖고 있는 기구이며, 지방자치단체는 중소 규모 사업장 및 지방자치 단체 관할의 일반적인 감시 감독을 하는 권한을 가지고 있기 때문 에, 이들 기관의 탈법고용 적발은 HMRC의 조사에서 발견하지 못하 는 미흡한 부분을 보완할 수 있는 기능을 수행할 수 있다. 이처럼 보 건안전청이나 지방자치단체에 탈법고용을 적발할 수 있는 권한을 부 여하고 있는 것은 탈법고용이 단순히 세금 및 사회보험료를 탈루하 는 것에 그치지 않고, 산업안전상 이루어지는 국가의 급여를 받지 못 1) Muenhlberger, Ulrike(2007), p.149.

20 ⅵ 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 해서 근로자의 산업안전상 보호가 이루어지지 못하거나, 소득의 은 폐로 사회급여 부정수급의 주요한 원인으로 작용하기 때문이다. 한편 현금고용과 달리 위장자영업자의 경우 그 기준이 판례에 일 임되어 있어서 사안에 따라 관계당국이 파악하기 힘든 경우가 많다. 이러한 문제를 해결하기 위해 HMRC는 세금 및 사회보험료 제1종 적용을 위한 고용상 지위 확인에 관한 매뉴얼 을 기준으로 위장자영 업자 문제를 해결하고자 하고 있다. 이 매뉴얼은 기본적으로 판례의 노무제공자성 판단을 기준으로 하면서도, 기존에 주로 근로자 또는 노무제공자에 의해 수행되어 왔던 일정 직업군, 즉 파견 및 하도급 근로자, 청소업 종사자, 전신 전화 수립업 종사자, 강사 및 교사, 연 예인, 경비업자, 보험중개인 등에 대해서는 우선적으로 노무제공자 임을 추정한 후, 이의제기 시 그에 대한 입증 책임을 엄격하게 요구 한다는 점에 특징이 있다. 또한 이를 판단하기 위해 노동관계 및 직 업별 실태를 잘 알 수 있는 지위판정 조사원을 두고, 위장자영업자 문제를 전문적으로 다루게 함으로써 위장자영업자 문제를 특별한 조 사 대상으로 취급한다는 점에 특색이 있다. 마지막으로 이처럼 탈법고용에 대하여 단속과 적발 을 중심으로 억제하기 위해서는 효과적인 적발 시스템 구축과 함께 이에 대한 이 의를 제기할 수 있는 시스템 역시 마련되어야 한다. 영국은 준사법적 기능을 수행하는 제1단계심판위원회를 통하여 관계당국(HMRC, 지 방자치단체 등)의 적발 행위 및 그 제재에 대한 이의제기를 신속 간편하게 할 수 있도록 하고 있다. 이러한 제1단계심판위원회를 통 한 분쟁해결 방안은 탈법고용에 대한 제재 방안을 수립함에 있어서 도 적발 대상자들의 권리가 보호될 수 있는 최소한의 법적 장치가 필요하다는 점을 보여주고 있다. 이처럼 영국의 탈법고용 단속 문제는 조세 정의 차원에서 탈법고 용 정책을 추진하고 있다. 이러한 영국형 탈법고용 단속 모델 은 우 리나라와 같이 사회보험의 징수 관리가 분리되어 있는 국가에 직접 적으로 적용하기 어렵지만, 그 정책적 변화 과정에서 제시된 몇 가지

21 요 약 ⅶ 방안들은 우리나라의 탈법고용 정책 결정에서도 참고할 수 있을 것 으로 생각된다. 하지만 영국형 탈법고용 단속 모델 은 탈법고용의 예방과 공식적 고용으로의 전환에는 소홀하며, 탈법고용에 대한 체 계적인 규범의 부재 속에서 관계당국의 현실적인 권한에만 의지하고 있다는 점에서 한계가 나타나고 있다. 특히 탈법고용에 대한 단속에 집중하고 있는 영국에서는 적발 후의 문제들을 개인적 차원에서 이 루어지는 세금탈루와 유사하게 취급하고 있다. 즉 탈법고용 시 발생 하는 의무 위반에 있어서 사용자와 근로자의 책임 소재에 관한 부분 이 명확하게 규정되어 있지 않으며, 통상적인 세금탈루와 유사하게 처리하고 있다. 더 나아가 지방자치단체를 통한 탈법고용 적발에서 는 사회보장의 부정수급 문제와 연관하여, 부정수급자에 해당하는 근로자의 책임을 더 중하게 다룰 수 있는 여지도 남겨놓고 있다. 이러한 태도는 탈법고용을 발생시키는 구조적인 문제를 외면한 채, 그 현상만을 규율하고자 하는 단속 위주 영국형 모델의 근본적인 한계라고 할 수 있다. 따라서 우리나라의 탈법고용 해결을 위한 법률 시스템 구축에 있어서도 무조건적인 단속과 적발에 앞서, 탈법고용 시 책임소재에 관한 원칙이 우선적으로 수립될 필요가 있을 것이다. 호 주 호주는 탈법고용에 관하여 법령상 특별한 규정을 두고 있지 않음 에도 불구하고, 현실에서는 노동감독기관의 사업장감독을 통한 감 시 적발 시스템이 구축되어 있다. 이처럼 호주에서 탈법고용 관리 가 사업장 감독을 통해서 이루어질 수 있는 것은 모던 어워드 시스 템에 따른 전 사업장 감독체계가 노동법상 필요하고, 또한 세법 및 노동법상 탈법고용을 통해 노사 당사자, 특히 근로자가 얻을 수 있는 이익을 최소화하여, 노동감독을 통한 사업주 감시를 탈법고용의 핵 심적 문제로 파악하고 있기 때문이다. 이처럼 호주의 탈법고용 시스 템은 세법 및 노동법의 전체적인 체계와 관련되어 있는데, 그 특징적

22 ⅷ 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 인 면을 요약하면 다음과 같다. 우선 호주의 세법체계는 근로자의 탈법고용 유인 요소를 최소화하 고자 하고 있다. 세법상 근로자와 자영업자 를 구분하여 과세하는 방식을 사용하지 않는 호주에서는 소득에 따른 단일 세율이 적용되 기 때문에 영세 자영업자가 근로자보다 세금 납부에서 유리하게 취 급될 여지가 적다. 그리고 사회보장 급부 역시 연방정부 차원의 의료 보험인 메디케어에서도 직장가입자와 지역가입자의 구분 없이 소득 에 비례하여 동일한 세율이 적용된다. 또한 주법에 따른 사회보장혜 택에 있어서도 근로자를 통한 소득 증명이 무소득 내지 자영업자의 경우보다 더 용이하기 때문에 근로자의 입장에서는 관련 법령 위반 을 통해 얻을 수 있는 이익이 적게 되는 등 탈법고용의 유인 요소가 거의 존재하지 않고 있다. 한편 호주의 세법 및 노동법 체계에서는 근로자 측은 물론 사업주 에 대한 탈법고용 시 유인 요소를 감소시키기 위한 노력도 이루어지 고 있다. 주정부의 세목인 인건비세의 경우 사업 또는 사업장 단위로 부과하는 세금으로 근로자 등의 총 인건비를 기준으로 세율을 적용 한다. 그런데 인건비세의 기준이 되는 사업 또는 사업장의 인건비는 근로자에게 지급되는 임금뿐만 아니라 도급 형식으로 지급되는 인건 비도 포함하고 있기 때문에 위장자영업자를 통한 탈법고용은 사업주 에게 세법상의 이익을 가져다주지 못한다. 그리고 노동법에 있어서 도 독립자영업자법의 시행으로 인하여 불공정계약을 심사할 수 있도 록 함으로써 자영업자의 계약조건에 관한 사법적 심사를 용이하게 함으로써 위장자영업자를 통한 노동법상의 회피 이익을 감소시키고 자 하고 있다. 마지막으로 호주에서는 전 사업장의 상시 근로감독 시스템을 구축 하고, 이를 통하여 탈법고용을 비롯한 법령 위반 행위를 제재하고자 하고 있다. 현재 탈법고용을 감시 적발하는 가장 큰 권한은 FWO에 부여되어 있다. FWO는 공정노동법상 최저 근로조건 준수를 위한 사 업장 감독을 실시하는데, 주 조세당국이나 산업안전 담당기관 등의

23 요 약 ⅸ 권한을 위임받아 사업장 감독 시에 이러한 역할을 병행하고 있다. 노 동감독을 통하여 탈법고용을 해결하도록 하는 것은 공정노동법과 같 이 근로조건에 있어서 다층화된 시스템을 구축하고 있는 체제에서는 필수적으로 전 사업장에 대한 상시적 관리 감독이 필요하며, 이 과 정에서 발견되는 탈법고용에 대한 처분권 역시 노동감독당국이 해결 하는 것이 타당하다는 현실적 효율성에 근거한 것이다. FWO의 노동감독관은 조사관을 선임하여 사업장 조사를 실시하 고, 그 결과 법령 위반 사실을 적발한 때에는 FWO의 권한으로 행정 적 조치를 취하며, 유관 기관에 통보하여 사법적 조치를 촉구할 수 있다. 이러한 노동감독관의 권한 중 자발적 해결을 도모하기 위한 AVR이 있다. 이는 경미한 법위반에 관하여 관련 당사자의 동의 또 는 관계당국의 승인을 받고, 위법사항을 원상회복함으로써 위법행위 에 대한 처벌을 면제하는 방식이다. 이처럼 노동감독관은 사업장 감 독 시 일정한 재량권을 행사할 수 있는데, 이는 각 사업장의 인적 경제적 여건이 다르기 때문에 상황에 적합하고 유연한 해결 방식을 도모하기 위함이다. 프랑스 프랑스에서는 근로자, 국가 및 사회공동체의 이익을 침해하면서 사회적 또는 재정적 법령의 잠탈을 목적으로 하는 불법적인 노동력 의 이용이나 직업 활동 등을 포괄하여 불법노동(travail illégal) 이라 한다. 프랑스에서는 고용 및 노동관계의 방어 및 질 확보, 근로자의 법적 지위 보장 및 사회보장 유지, 국가 및 사회보장기관 회계의 재 정적 균형, 기업들 간의 공정한 경쟁 보장, 근로자의 기본적인 사회적 권리 보장 등 사회적 및 경제적 목표를 위해 불법노동 척결을 국가정 책의 우선순위에 두고 있으며, 이를 위해 불법노동을 척결하기 위한 법적, 제도적 시스템을 지속적으로 강화하여 왔다. 프랑스 노동법전에서는 1 취업은폐(travail dissimulé), 2 노동

24 ⅹ 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 력 공급(marchandage), 3 노동력의 위법대여(prêt illicite de maind'oeuvre), 4 취업자격 없는 외국인의 고용, 5 위법 겸직, 6 대 체소득 관련 탈법 또는 거짓 신고 등에 따른 범죄를 불법노동 이라 정의하고 이에 관해 상세히 규정하고 있다. 그 주요 내용 및 특징을 보면 다음과 같다. 노동법전에서는 불법노동의 각 종류별 구성요건을 세밀하면서도 넓게 규정하여 불법노동 금지에 대한 엄격한 태도를 취하고 있다. 가 령 취업은폐의 경우에 사업은폐와 근로자고용의 은폐로 구분하고 각 종 등록이나 신고 의무를 결하거나 불완전하게 이행한 경우에 취업 은폐에 해당하는 것으로 보아 엄격히 규율하고 있다. 그리고 불법노 동이 활성화될 수 있는 모든 단계를 규율함으로써 그 실효성을 확보 하고 있다. 이와 관련하여서는 노동법전에서는 취업은폐 그 자체뿐 만 아니라 은폐된 취업을 활성화시키고자 하는 광고, 은폐된 취업을 이용하는 경우 등을 모두 금지하고 있는 점, 취업은폐에 대한 예방적 측면에서 근로자 고용 시 사전채용신고제를 채택하고 있는 점, 취업 은폐 및 무자격 외국인의 고용과 관련하여 도급 등의 관계에서 주문 자 및 발주자에게 계약상대방이 불법노동 금지 관련 법령을 준수하 고 있는지 여부에 대한 확인의무, 계약상대방이 위법한 상황에 있는 경우에 시정촉구의무 등을 부과하고 있는 점 등이 주목된다. 나아가 불법노동 금지 위반에 대해 다양한 종류의 형사 민사 행정 제재에 관한 규정을 둠으로써 예방 및 억제의 실효성을 확보하고 있으며, 취 업은폐와 관련한 근로자성 판단이나 노동력 공급 및 노동력 위법대 여와 도급의 구분에 대해 판례 및 행정해석이 확립되어 있어 불법노 동 규율의 안정성을 확보하고 있다. 다른 한편, 프랑스에서는 불법노동에 대한 예방과 적발을 위하여 불법노동과 관련한 모든 국가기관 및 사회보장기관을 동원하고 있으 며, 불법노동 감독기관들 및 감독관들의 효율적인 감독 활동을 확보 하기 위하여 국가적 지역적 차원의 불법노동 감독에 대한 조정 통 괄 체계가 구축하고 있다. 그 주요 내용 및 특징을 보면 다음과 같다.

25 요 약 ⅹi 먼저, 불법노동의 예방 및 척결 등 감독을 위한 조직이 다음과 같 이 국가적으로 체계화 입체화되어 있다. 첫째, 불법노동의 예방 및 척결을 국가 정책의 우선적 과제로 채택 하고 이를 실행하기 위하여 국가 및 지역 차원에서 모든 관계 국가 기관 및 사회보장기관들을 포함하는 국가불법노동척결위원회와 지 역불법척결실행위원회를 설치하고, 연차별 국가계획과 이의 구체적 실행을 위하여 각 지역별로 불법노동 실태에 기반하여 지역실행계획 을 수립하고 있다. 둘째, 불법노동 척결 정책의 실무적 조정과 실행을 위하여 국가불 법척결단, 불법노동척결본부 등 전담기구가 설치되어 있다. 셋째, 노동, 고용, 세무, 사회보장, 사법, 출입국 등 불법노동과 관 계되는 모든 행정기관 및 사회보장기관들이 불법노동 척결을 위한 감독기관으로 동원되어 감독 권한을 부여받고 있다. 다음으로, 불법노동의 예방 및 척결 등 감독 활동의 효과를 극대화 하기 위해 다음과 같이 감독 활동이 유기적으로 행해지며, 전문화되 어 있다. 첫째, 국가불법척결단의 지도 아래 지역불법척결실행위원회의 감 독 활동이 행해짐에 따라 일관성 있는 국가 정책의 실행이 가능하도 록 하고 있고, 국가불법척결단과 지역불법척결실행위원회에 불법노 동 관련 기관들을 모두 참여시켜 유기적이고 협력적인 감독 활동을 확보하고 있다. 둘째, 국가불법척결단, 지역불법척결실행위원회, 감독기관들 간의 협약 체결 등을 통해 공동으로 국가 및 각 지역 차원에서 불법노동 실태에 대해 정밀한 분석과 평가를 하고 이를 바탕으로 우선적 집 중적 감독 분야와 대상을 설정하고 감독 기법을 마련하며, 합동감독 을 실시하고 있다. 셋째, 불법노동 관련 감독기관들 간의 정보교환 활성화를 통해 업 무 수행의 실효성 확보와 업무연계가 가능하도록 하고 있다. 넷째, 불법노동감독관의 불법노동에 대한 조사 적발과 관련하여

26 ⅹii 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 다양한 종류의 조사권을 부여하는 등 그 권한을 강화하고 있다. 다섯째, 불법노동 척결을 위해 형사, 민사, 행정 등 모든 제재 수단 을 활용할 것을 강조하고 있다. 마지막으로, 국가 및 지역 차원에서 정부 및 지방자치단체가 경영 단체 등 민간부문과의 협약 체결을 통해 해당 민간부문의 불법노동 척결에 대한 참여와 책임을 확보하고 자율적인 예방 등 감독 참여를 강조하고 있다. 독 일 독일은 이미 2004년 불법노동근절법을 제정하면서 불법노동과 탈 법고용에 대해 단순한 위법행위가 아닌 국가적, 사회적으로 심각한 손해를 입히는 범죄행위로 인식하면서 그 근절을 위해 노력하여 왔 다. 독일에서 최근의 통계 지표를 보면, 불법노동(Schwarzarbeit)이 감소 추세에 있는 것을 확인할 수 있다. 이러한 감소 경향에 있어서 는 독일 정부가 불법노동을 근절하기 위한 법제도적, 행정적 조치를 지속적으로 강화하여 온 것에 기인한 것으로 보인다. 그러나 불법노 동의 감소 추세에도 불구하고 새로운 유형의 탈법고용(Illegale Beschäftigung)이 여전히 등장하고 있고, 독일 노동시장에서 불법노 동과 탈법고용은 상당한 비중을 차지하고 있다. 이에 독일 정부에서 는 불법노동과 탈법고용을 해소하기 위한 근본적인 대책 마련을 위 한 노력이 지속적으로 이루어지고 있다. 불법노동근절법 제1조에 따라 정의된 불법노동은 도급업무의 위 탁자 또는 자영업자가 법률에 따라 정해진 신고의무, 고지의무, 전달 의무, 협력의무 등 제3자에 대하여 수행하여야 할 의무를 위반하는 것을 말한다. 그 개념에 따라 불법노동의 유형을 사회보험법, 조세법, 세법, 수공업법 또는 영업법의 위반과 사회보장급부의 남용으로 나 눠 살펴보았다. 흔히 불법노동과 혼재되어 사용되고 있지만 양 당사 자가 근로관계를 맺고 있다는 전제로 성립하는 탈법고용의 개념에

27 요 약 ⅹⅲ 대해 살펴보고 불법근로자 파견, 불법 외국인고용, 강행근로조건 위 반, 위장 자영업, 불법 임금 분할, 직접적인 탈법고용 등 그 유형에 대해서도 살펴보았다. 불법노동과 탈법고용의 적발기관과 그 체계와 관련하여, 불법노동 근절법의 규정에 따라 관세청을 중심으로 주정부의 재무기관, 연금 기관 등 다양한 형태의 기관이 서로 협력하고 연방정부와 주정부들 사이에 긴밀한 공조를 통해 필요한 정보를 교환할 수 있게 되었다. 독일의 불법노동과 탈법고용의 적발체계 및 적발기관과 관련된 특징 을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 일찍이 불법노동근절법을 제정하고 여러 차례 개정 과정을 거치면서, 불법노동 및 탈법고용의 정의, 적발체계, 주요 적발기관, 적발, 조사 및 수사 권한, 위반에 대한 제재 등을 규정하고 있다. 둘째, 불법노동과 탈법고용의 주적발기관이 관세청이라는 사실이 다. 또한 관세청 내 불법노동과 탈법고용을 전담하는 전문기관으로 재정통제국을 신설함으로써 불법노동과 탈법고용을 적발하는 데 상 당한 성과를 내고 있다. 최근 노동계에서는 불법노동과 탈법고용의 전담부서인 재정통제부서 수사관의 증원을 요구하고 있는데, 적어도 560명 이상의 증원을 요구하고 있다. 셋째, 불법노동과 탈법고용을 근절하기 위한 대책 마련을 위해 관 세청과 기타 관련 행정기관과의 긴밀한 공조체계가 갖추어져 있다는 점이다. 연방노동청, 연방외국인청 등과 긴밀한 공조체계를 통해 중 요한 정보를 교환하고 경험을 공유하고 있다. 넷째, 독일은 연방정부와 주정부, 지방자치단체 간의 공조체계가 갖추어져 있고, 또한 관련기관 및 연금보험기관 등 사회보험 담당 기관과 협력함으로써 상당한 성과를 내고 있다는 것을 확인할 수 있었다. 다섯째, 수사기관이 불법노동과 탈법고용의 적발을 위한 수사를 시작할 때 반드시 혐의가 있을 필요는 없다. 불법노동근절법 제6조 에 따라 해당기관들은 보고와 협업을 통해 혐의 여부와 관계없이 조

28 ⅹⅳ 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 사하거나 일반적으로 접근할 수 있는 정보의 출처를 활용할 수 있고, 신고에 의해 조사를 시작할 수도 있다. 독일에서 탈법고용 적발방식의 특징으로는, 입소문, 작은 광고 판 또는 무상으로 나눠주는 광고 전단지 등 다양한 방법을 통해 조 사가 개시된다는 점, 관할기관이 혐의가 있을 경우에만 조사하는 것은 아니라는 점, 증거수단을 확실히 확보하기 위해 사용자와의 협의 없이 불시에 감독을 시행할 수 있다는 점, 조사를 시행할 때 탈법고용 혐의나 인지사실 등을 고지할 수 없다는 점, 기관의 통 지, 수상공회의소, 경찰, 일반인, 익명의 신고를 통해서 조사 및 수사 가 시작될 수 있다는 점 등이다. 독일 정부가 탈법고용을 단순한 위법행위가 아닌 범죄행위로 인식 하고 특별히 신설된 전담부서와 각 관련 기관들의 공조를 통한 적발 체계를 구축하고 지속적으로 신분증지참의무나 즉시고지의무 등 새 로운 규제제도를 도입함으로써 빈틈없는 적발체계를 갖추고자 노력 하고 있는 것은 참고의 여지가 많다고 생각한다. 또한 법규정만으로 는 그 실행의 어려움이 있다고 판단하여 최근 판례를 통해 불법노동 과 탈법고용으로 인한 위험성을 높여 경각심을 심어주고자 하는 시 도 등도 참고가 될 수 있다고 생각한다. 현행 탈법고용에 대한 법률시스템의 문제점 및 개선방안 탈법고용은 법 미준수와 회피에서 발생하므로 법집행시스템의 집 행력 수준을 높이기 위한 방법이 중요한 역할을 하며, 법집행력 수준 을 제고하기 위해서 효율적인 적발시스템이 전제되어야 한다. 나아 가 효율적으로 적발하기 위하여 법위반행위를 발굴하는 방안도 다각 도로 모색되어야 한다. 탈법고용 유형별로 적발체계의 법적 근거와 법집행주체인 관할 행정기관이 다르므로 현행 탈법고용의 적발체계 를 크게 사회보험법과 최저임금법 등 노동법의 탈법고용으로 나누어 적발체계의 내용 및 현황과 개선방안을 제시하였다.

29 요 약 ⅹⅴ 우선, 법규미준수 영역에 따라 법규준수를 유도하기 위한 유인책 도 중요하지만 적발과 제재라는 방식을 통한 억제책도 중요하다. 사회보험 미신고에 의한 탈법고용은 유인책과 적발을 통한 억제책 이 적절하게 조화되어야 할 것이지만, 최저임금법 위반 및 위장도급 에 의한 탈법고용 등은 적발과 제재라는 방식을 통한 억제책이 중요 하다. 둘째, 사회보험 미신고의 탈법고용에 있어서 적발을 용이하게 하 기 위해서 저임금근로자의 사회보험 가입기피 해소방안과 미가입자 에 대한 인식 전환을 유도하고 법적 권리의식을 고양시키기 위하여 적절한 홍보 교육 등의 방안이 강구되어야 한다. 또한 사회보험 통 합신고센터 및 제3자에 의한 신고체계를 갖출 필요가 있다. 한편, 사 회보험 운영주체는 관할 행정기관으로부터 위탁받은 보험사무를 담 당하는 공법인으로서, 보험사무 처리과정에서 미가입의 법위반행위 를 발굴할 수 있으나 이를 단속 적발하고 그에 따르는 제재를 가하 는 적발기관으로서 적합하지 않다. 중 장기적으로 여러 탈법고용 유형을 적발할 수 있는 통합기구를 설치하거나 하나의 기구로 일원 화하는 방식이 가장 효율적일 것이다. 사회보험 운영주체는 본연의 임무인 보험사무에 충실하도록 해야 하며, 보조적으로 법위반행위가 발굴되었을 시 위 적발기관에 의무적으로 통보하거나 고발조치를 하 도록 하는 방안을 제시하였다. 단기적으로 사회보험 운영주체에 의 한 위반행위 발굴에 있어서, 1 사회보험 자격취득에 있어서 개별근 로자도 신고할 수 있는 보조적인 제도를 설정할 필요가 있으며, 더 나아가 자격취득 신고를 사업주와 근로자 모두에게 부담하는 방안도 고려할 것을 제시하였다. 2 사회보험 운영주체가 직권으로 가입자 자격을 확인할 수 있는 제도를 국민연금에 설정하여야 한다. 3건강 보험의 경우 지역가입자나 사업장 가입자의 피부양자로 가입하여 보 험 혜택을 볼 수 있으므로 사업장 가입을 회피하는 경향이 큰데, 이 는 조세 및 다른 사회보험료의 회피로 이어질 가능성이 크므로 자격 관리에 있어서 업무의 정확성을 높이는 것이 필요하다.

30 ⅹⅵ 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 셋째, 최저임금 미만의 탈법고용은 적발률 제고와 법위반행위 발 굴이 시급하다. 이를 위해 감독대상 사업장을 효과적으로 선정하여 야 하며, 신고사건의 경우 신고인뿐만 아니라 그가 속한 사업장의 다 른 근로자에 대해서도 조사하도록 의무화하거나 내부지침을 통해 감 독하도록 하여야 한다. 또한 각종 공적기관 및 행정기구에 임금자료 가 노출되는 경우 최저임금법 위반이 의심스러운 경우 근로감독관에 게 통보할 수 있는 시스템을 마련할 필요가 있다. 그리고 최저임금법 위반의 탈법고용은 사업장감독보다 노무관리지도 및 자율점검을 통 하여 적발하는 경우가 효과적인 것으로 나타났으나, 노무관리지도 컨설팅의 결과 임금항목 조정 등과 같은 임금체계의 합리화를 통해 최저임금 미만을 해소할 가능성이 크므로 이와 같은 방법으로 적발 되었을 시 해당 사업장 소속 전체 근로자들에게 그 결과에 대해 통 지하는 등의 방안이 추가로 마련되어야 한다. 넷째, 법적용을 회피하려는 의도를 가지고 이루어지는 계약관계의 형식적 위장에 대해서는 엄격한 법적용과 근로감독 등을 통해 규율 되어야 함에도 이에 대한 적발체계는 위장자영인 본인에 의한 신고 만이 유일하다. 우선 정책당국은 위장자영인 적발을 위한 계획을 수 립하여야 하며, 위장자영인을 적발하기 위해서 근로자와 자영인 간 의 구별에 관한 지침을 제공하는 조치가 필요하다. 이러한 지침을 근 로감독관이 신고사건 처리 또는 사업장감독 시 근로자성 여부에 대해 판별할 수 있도록 구체화시켜 점검기준(체크리스트)으로 마련할 필요 가 있다. 또한 위장자영인을 고용할 것으로 추정되는 사업장을 대상 으로 수시 특별감독을 실시하여 위장자영인을 적발하여야 한다. 다섯째, 위장도급에 의한 탈법고용의 경우 일차적으로 적발의 기 준이 되는 근로자파견의 판단기준에 관한 지침 과 이에 따르는 사 내하도급 파견 관련 사업장 점검요령 및 위장도급 점검지침 을 재정립하고 구체화시키는 한편 판례를 반영하여 합리적으로 개선할 필요가 있다. 무엇보다도 위장도급에 대한 근로감독의 규모를 확대 하여야 하며, 적발률을 제고하기 위하여 적발대상 사업장의 효과적

31 요 약 ⅹⅶ 인 선정과 적발대상 발굴이 필요하다. 여섯째, 사회보험 미가입과 최저임금 미만의 탈법고용이 5명 미만 의 영세사업장에서 집중적으로 나타나고 있으나 이들의 운영주체 및 관할기관이 모두 별도로 존재하여 적발체계의 비효율성이 초래될 가 능성이 있다. 특히 5명 미만의 사업장에 대해서는 감독 및 적발행정 이 부재하다는 문제가 있으므로 이들을 종합적으로 관리할 수 있는 적발체계가 필요하며, 통합관리가 곤란하다면 적발기관 간에 상호연 계시스템을 구축하여야 한다. 예컨대 사업장 근로감독 시 사회보험 가입여부를 조사 점검하도록 의무화하거나 권고하고 적발 시 관할 행정기관에 고발 조치하는 방안도 고려해볼 수 있을 것이다. 일곱째, 효율적 적발시스템을 구축하기 위한 전제로서 제도개선사 항을 제시하였다. 1 사회보험의 개인별 관리체계 구축이다. 사회보 험의 적용단위는 원칙적으로 사업장 단위로 하되 자격 적용관리는 개별 근로자 단위로 할 수 있어야 한다. 2최저임금 미만자 등 저임 금근로자의 사회보험 가입기피 해소방안으로서 현재 사회보험 사각 지대 해소방안의 일환으로 시행되고 있는 사회보험료 지원사업의 대 상을 사업장 단위의 사업주와 근로자가 아니라 근로자 개별 지원방 식으로 전환할 필요가 있으며, 지원액수도 조정할 필요가 있다. 3 모든 고용의 신고의무화와 적용관리를 시스템화하는 방안이다. 모든 고용에 대하여 사업주에게 신고의무를 부과하고 신고된 고용에 대하 여 행정적으로 적용제외자와 납부예외자를 시스템화하여 보험료 및 자격관리를 하는 방안을 제시하였다. 마지막으로 중장기적으로 적발기구 통합관리시스템 구축의 필요 성을 제기하였다. 사회보험별로 적용범위 및 적용대상자의 차이와 적발관할 행정기관(보건복지부와 고용노동부)의 구별 등으로 인해 적발체계 간 연계에 한계를 보이고 있다. 이러한 한계로 인하여 중복 적으로 나타나는 탈법고용의 적발에 있어서 업무의 비효율을 초래할 수 있으며, 위법행위의 발굴에 있어서도 어려운 점이 있다. 이러한 통합관리시스템을 어떻게 구축할 것인가는 면밀한 검토가 필요하며

32 ⅹⅷ 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 이는 향후의 연구과제이기도 하다. 다만 이 연구를 통해 들었던 단상 을 간략히 언급하면, 현재와 같은 사회보험 징수체계의 통합만으로 는 부족하므로 적용업무까지 통합되어야 하며, 더 나아가 세무행정 과 사회보험행정을 통합하여 관리하는 행정체계를 구축할 필요가 있 다. 그리고 이러한 관리를 통해 발굴 적발된 여러 유형의 탈법고용 에 대해서는 의무적으로 관할 행정기관 또는 일원화된 행정기관에 통보하여 적절한 제재를 부과하도록 해야 할 것이다.

33 제1장 서 론 1 제1장 서 론 세법 및 사회보험법상의 의무를 다하지 않고 이루어지는 탈법고용 은 지하경제의 일 유형으로 국가별로 그 규모에 차이가 있기는 하지만 국민 총생산에서 적지 않은 비율을 차지하고 있다. 세금탈루 및 사회보험료 미 납을 수반하는 탈법고용 이 공정납세 및 사회보장시스템의 기반을 흔들 리게 할 수 있다는 점에서 이에 대한 적절한 적발체계를 구축하는 것은 중요한 문제라고 할 수 있다. 이에 본 연구보고서는 탈법고용에 대한 각 국의 법률시스템을 비교 연구하고, 현행 탈법고용에 대한 법률시스템의 개선방안을 제시하는 데 주목적이 있다. 본 보고서에서 사용하고 있는 탈법고용이라는 용어는 비공식고용 (informal employment)이나 미신고 노동(undeclared work)이라는 용어와 는 차이가 있다. ILO와 OECD는 비공식고용(informal employment)이라는 용어를 사용 하고 있다. ILO(2003)는 비공식고용의 통계적 정의에 대하여 2003년 제17 자 국제노동통계총회(ICLS)에서 비공식고용 통계에 관한 가이드라인을 채택하였다. ILO(2003)에 따르면 다음과 같다. <비공식고용의 통계적 정의에 관한 가이드 라인> 1. 비공식고용은 해당기간 동안 공식 부문 기업, 비공식 부문 기업 1) 또 1) 1993년 제15차 국제노동통계총회에서 정의된 비공식 부문 기업이란 다음의 기준에 의해 정의된다. 1민간 비법인 기업(준법인 제외). 다시 말하면 소유자로부터 독립

34 2 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 는 가계에 수행하는 아래 2-5에서 정의된 비공식 일자리 2) 의 총수를 말한다. 2. 비공식고용은 다음의 일자리 유형을 포함한다(표 1-1에 해당되는 셀 을 표시). l자신의 비공식 부문 기업에 고용된 자영인(자가계정노동자, ownaccount workers) (셀 3) 2자신의 비공식 부문 기업에 고용된 고용주(employer) (셀 4) 3공식 또는 비공식 부문 기업과 관계없이 기여가족종사자(contributing family workers) (셀 1과 5) 3) 4비공식 생산자 협동조합의 구성원 (셀 8) 5공식 부문 기업, 비공식 부문 기업 또는 가계에 고용된 유급가사 종사자로서 비공식 일자리를 가진 근로자(아래의 5에서 정의됨) (셀 2, 6과 10) 6전적으로 가구에서 최종적 소비(자가소비)를 위한 생산에 종사하 는 자영인 (셀 9) 3. 자영인, 고용주, 생산자 협동조합의 구성원, 기여가족종사자, 근로자 는 최신의 국제고용지위분류에 따라 정의된다. 4. 생산자 협동조합이 법적 실체를 가지고 공식적으로 설립되지 않고 제15차 국제노동통계총회에서 채택된 비공식 부문에서의 고용 통계 에 관한 해결방안에서 특정된 비공식 부문 기업의 다른 기준에 해당 한다면 비공식으로 간주된다. 5. 근로자는, 고용관계가 법적으로 또는 관행적으로 국내 노동법령, 소 하여 별도의 법적 실체가 없으면서, 소유자의 다른 활동으로부터 기업의 생산활동 의 재정적 분리를 허용하는 것에 대해 완전한 책임을 부담하지 않는 개인이나 가 계 소유의 기업. 2생산되는 재화나 서비스의 전부 또는 일부가 판매나 거래를 위 한 것. 3고용 측면에서 이들 기업의 규모가 국내 상황에 결정된 어떤 기준 이하 인 경우, 그리고/또는 국내법에 등록되지 않은 경우, 그리고/또는 이들의 근로자가 등록되지 않은 경우. 4 비농업 활동에 종사하는 것. 2) 일자리(jobs)는 한 사람이 하나의 경제단위에서 행한 업무의 단위(취업 관점에서 만 적용되는 단위). 3) 국제고용지위분류(ICSE-93)는 무급가족종사자(Unpaid family workers) 란 용어 를 기여가족종사자(Contributing family workers) 로 변경하였다.

35 제1장 서 론 3 득세, 사회보장 또는 어떤 고용관련 보호(benefits)-해고 시 사전통지, 퇴 직금, 유급연차휴가 내지 유급병가 등-을 적용받지 않는다면, 비공식 일 자리를 가진 것으로 간주된다. 적용되지 않는 이유는 다음과 같은 것들이 다: 일자리 혹은 근로자의 은폐; 임시적 일자리(casual jobs) 혹은 극히 짧 은 기간의 일자리; 특정 기준 이하의 근로시간이나 임금의 일자리(예컨대 사회보험의 적용을 받기 위한 특정 기준); 비법인 기업 혹은 가계 내 사 람에 의해 고용된 경우; 근로자의 근무장소가 고용주 기업부지의 외부에 있는 일자리(예컨대 고용계약이 없는 외근근로자) 또는 그 밖의 사유로 노동법령이 적용되지 않고 집행되지 않거나 따르지 않는 일자리. 위 ILO(2003)의 비공식고용에 대한 정의 및 개념도로부터 알 수 있듯 이 비공식고용은 일자리 를 기초로 한 정의(job-based definition)이며, 그 범위에 있어서도 비임금근로자뿐만 아니라 공식 부문에서 법적으로 또는 관행적으로 국내 노동법령, 소득세, 사회보장 또는 고용관련 보호(해고 시 사전통지, 퇴직금, 유급연차휴가 내지 유급병가 등)가 적용되지 않는 일자리를 포함하는 광범위한 개념이다. 이러한 이유로 비공식고용의 규 모 및 실태를 파악하는 데 어려움이 있다. 한편 OECD (2004)는 비공식고 용을 합법적인 재화와 서비스의 생산에 종사하지만, 사회보험 등록 조 세납부 노동법 준수 등 고용과 관련된 법적 요건을 하나 이상 충족하 <표 1-1> 비공식고용의 개념도 생산단위 유형 고용에서의 일자리 유형 자영인 고용주 기여가족 종사자 근로자 생산자 협동조합의 구성원 비공식 공식 비공식 공식 비공식 비공식 공식 비공식 공식 공식 부문 기업 1 2 비공식 부문 기업 가계 9 10 주 : 줄무늬 셀은 공식 일자리, 짙은 색의 셀은 존재하지 않는 일자리 비공식고용 : 셀 1-6과 셀 8-10 비공식 부문에서의 고용 : 셀 3-8 비공식 부문 외의 비공식고용 : 셀 1, 2, 9와 셀 10

36 4 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 지 않은 고용 으로 정의하고 있다. EU는 미신고 노동(undeclared work)이라는 용어를 활용하고 있다. 미 신고 노동은 2007년 유럽집행위원회의 미신고 노동에 대한 투쟁의 촉진 (COM/2007/0628)에서 정의되었다. 이에 따르면 미신고 노동은 회원국 의 규제체계의 차이성을 고려하여, 성격상 합법적인 것으로 간주되지만 행정당국에 신고되지 않은 급여를 받는 활동 으로 정의된다. 이러한 정의 로부터 알 수 있는 것은 EU가 탈세 등의 소득은폐를 중시하며, 그 기초 단위가 활동 단위로 정의(activities-based definition)된다는 점이다. 이러 한 미신고 노동은 조세 사회보장과 밀접한 연관성이 있으며, 비공식 가 사서비스로부터 불법체류자의 은밀한 노동에 이르기까지 다양한 활동을 포함하나 범죄행위는 제외된다. 즉 유급노동을 하고 있지만 관계당국에 신고되지 않은 것을 의미한다. 합법적 노동으로서 당연히 세금을 내야 하 지만 노동의 판매자(sellers)와 구매자(buyers) 간에 시장가격보다 낮은 가격으로 노동을 교환함으로써 상호이득을 얻는 행위도 이에 포함된다. 그리고 마약거래나 도박, 매춘 등 불법적 행위는 미신고노동에 포함되지 않는다. EU는 미신고 노동의 증가추세에 대해 우려를 표명하고 있는데, 그 증가의 요인으로 1 근로시간 단축과 인구통계학적 변화의 결과로 가 계와 의료서비스에 대한 수요 증가, 2유연적 임금체계 또는 시간계좌와 더불어 위계적 근로관계의 완화추세, 3(위장된 자기고용을 포함하여) 자기고용 하도급과 보다 유연한 계약과 호출근로 등이 소득의 일부를 신고하지 않기 위해서 남용될 경우, 4감독과 제재시스템 간에 효율적인 국제적 협력을 요하는 다국적기업의 설립 증가추세를 꼽고 있다. 4) 사용자와 근로자는 조세와 사회보험 기여금, 사회적 권리(최저임금, 고 용보호법령, 휴가권)와 규제(등록요건, 건강 및 안전규정) 준수비용의 회 4) EU의 정책 여론조사를 수행하는 유로바로미터(Eurobarometer)의 조사에 따르면 미신고 노동은 다음과 같은 특징과 유형이 있다고 지적하고 있다. 1EU 전반에 걸쳐(특히 가사서비스) 미신고 노동의 대규모 시장 존재 2세금과 행정부담의 회 피(특히 계절적 활동 등의 비전형 근로의 경우)는 주요 요인이다(그러한 세금 및 행정부담의 필요성이 낮음). 3특히 건설부문에서 envelope wages(현금임금: 과 세를 피할 수 있도록 현금으로 지불된 임금과 미신고된 임금을 합한 임금)의 중요 성 4 자기고용(1인 기업 내지 1인 창업)과 실업이 학생들 사이에서 만연 5미신 고 노동 적발 시 처벌에 대한 낮은 두려움.

37 제1장 서 론 5 피로 얻는 잠재적 이득을 이유로 미신고 노동에 종사할 수 있다. 미신고 노동에서 사회보험료 납부 회피와 세금 납부 회피는 동일하게 취급되고 있다. EU는 미신고 노동에 대해 성장 중심의 경제 예산 및 사회정책의 저해요인으로 파악하고 있으며, 고용정책 가이드라인에서 미신고 노동을 공식노동으로 전환하는 조치를 회원국이 취할 것을 명시하고 있다. 이 가 이드라인에서는 적발과 제재라는 전통적인 억제정책뿐만 아니라 미신고 노동의 발생을 예방하거나 공식노동으로의 전환을 유도하는 정책이 제시 되고 있다. 이 연구에서 탈법고용 은 세법 및 사회보험법상의 신고의무를 이행하 지 않거나 과소신고 등을 함으로써 세법 및 사회보험법상 세금 및 보험료 납부의무의 전부 내지 일부를 회피하는 고용으로 정의하고자 한다. 즉 세 법 및 사회보험법상 관계 행정기관에 신고를 애초부터 하지 않거나 신고 를 하더라도 과소 신고하여 세금 및 사회보험료 납부의 전체나 일부가 회 피되는 고용을 말한다. 과소 신고하는 경우는 합법적 노동으로서 당연히 세금을 내야 하지만 근로자와 사용자 간에 시장가격보다 낮은 가격으로 노동을 교환함으로써 상호이득을 얻는 행위를 말한다. 비공식고용과 미신고 노동은 일자리 내지 근로자의 고용을 은폐함으로 써 세법 및 사회보험법상 미신고된 고용뿐만 아니라 고용관계가 법적으 로 또는 관행적으로 노동관계법령상 고용관련 보호(퇴직금, 연차휴가 및 해고보호 등)를 적용받지 않는 일자리(jobs) 내지 활동(activities)까지 포 함하는 반면, 여기서 말하는 탈법고용에 후자는 포함되지 않는다. 즉 비 공식고용과 미신고 노동은 사회보험 및 노동관계법령상의 적용대상임에 도 불구하고 보호를 받지 못하는 고용뿐만 아니라 적용대상에서 제외되 어 보호받지 못하는 고용도 포함한다. 반면 탈법고용은 사회보험 및 노동 관계법령상의 적용제외 대상자는 포함하지 않는다. 한편 탈법고용은 세 법 및 사회보험법상 관계 행정기관에 신고를 하더라도 과소 신고하여 사 회보험료 납부 내지 세금 납부의 일부가 회피되는 고용을 말한다는 측면 에서 미신고 노동과 유사하다고 할 수 있다. 위와 같은 정의로부터 파악 하면, 탈법고용은 비공식고용의 일부가 아니라 미신고 노동의 일부라 할 수 있으며(그림 1-2 참조), 탈법고용의 일부와 비공식고용의 일부가

38 6 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 [그림 1-1] 비공식고용과 탈법고용의 관계(1) 비공식고용 탈법고용 A C B 주 : C) 비공식고용 중 세법 및 사회보험법상 관계 행정당국에 신고되지 않은 고용. [그림 1-2] 비공식고용과 탈법고용의 관계(2) 미신고 노동 탈법고용 교집합으로 나타난다고 할 수 있다. 그러나 개념상 비공식고용에 해당하 지 않지만(그림 1-1의 B부분) 현실적으로 A와 중첩되어 나타날 수 있다. 규모 측면에서도 탈법고용은 비공식고용이나 미신고 노동보다 적게 나타 난다고 볼 수 있다. 탈법고용은 사업주(고용주) 레벨에서 파악될 수 있다. 앞서 본 바와 같 이 탈법고용은 세법 및 사회보험법상 납부의무의 전부 내지 일부를 회피 하는 고용을 의미하므로 현행법 체계에서 보면 신고의무 및 납부의무는 사용주(고용주)에게 부과되어 있기 때문이다. 이 연구에서 주목하고자 하는 대표적인 것을 유형화하면 ᄀ세법 및 사 회보험법(국민 건강 산재 고용)에의 미신고 고용 ᄂ위장자영인 ᄃ 위장도급에 의한 고용 ᄅ최저임금 미만의 고용으로 축약될 수 있다. ᄀ 의 경우는 세법 및 사회보험법상 관계 행정기관에 애초부터 신고하지 않 음으로써 세금 및 사회보험료 전체를 납부하지 않는 미신고 고용을 의미 하며, 위장자영인의 경우(ᄂ)는 임금근로자임에도 불구하고 자영인으로 위장되어 사회보험법 및 최저임금법 등의 적용받지 않는 탈법고용의 유 형이다. 이러한 유형(ᄂ)의 탈법고용은 결과적으로 세법 및 사회보험법상

39 제1장 서 론 7 관계 행정기관에 신고하지 않은 고용으로 나타나며, 최저임금이 적용되 지 않게 된다. ᄃ의 경우는 근로자와 사용자 간에 위장 계약의 형태로 시 장가격보다 낮은 가격으로 노동을 교환하거나 ᄅ의 경우 법정최저기준 미만의 임금을 지급하여 세금 및 사회보험 기여금 납부의무 전부 내지 일 부를 회피하는 고용을 말한다. 하나의 고용이 이러한 유형 중 어느 하나 에 해당하거나 또는 둘 이상에 해당될 수 있다. 한편, 위와 같은 유형 외 에도 탈법고용의 대표적 유형으로서 미등록근로자 또는 불법취업 근로 자 5) 가 있을 수 있으나, 본 연구에서는 제외하도록 한다. 본 연구보고서는 다음과 같이 구성된다. 우선 제2장에서는 현행 탈법고 용시스템의 문제점 및 한계를 평가하고, 그 개선방안을 제시하기 위한 전 제로서 탈법고용의 대략적인 규모와 현황을 파악한다. 그 다음으로 제3장 에서 제6장까지는 외국의 탈법고용에 대한 법률시스템을 살펴본다. 본 보 고서의 검토대상이 되는 국가들은 영국, 호주, 프랑스, 독일이다. 제7장에 서는 현행 우리나라의 탈법고용에 대한 법률시스템을 살펴본다. 끝으로, 제8장 결론에서는 이상의 논의를 요약한다. 5) 불법취업 근로자란 체류자격을 갖지 않고서 취업활동을 하는 자로, 여기에는 자격 외 취업자, 밀입국취업자 도 해당하지만 이주근로자 문제와 관련하여 주로 문제가 되는 유형은 어떤 형태로든 입국한 이후 현행법이 허용하는 범위를 이탈하여 계속 적으로 체류하면서 취업활동을 하는 자의 경우이다. 이들 불법취업 근로자의 경우 현행법상 불법적인 취업활동이어서 단속 및 추방대상에 해당하지만 그러한 불법 취업이 이루어지게 된 원인과 동기에는 우리 정부의 정책상의 오류도 전혀 배제할 수 없는 부분이 있고, 불법취업 근로자의 인권문제를 논의대상으로 할 경우 불법 이란 용어사용으로 인해 선입견이 작용할 여지도 있는 관계로 일반적으로 많이 사 용하는 미등록근로자라는 용어가 적절할 것이다.

40 8 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 제2장 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 제1절 머리말 비공식고용에 관한 국가 통계는 존재하지 않으며, 탈법고용에 관한 국 가 통계도 마찬가지이다. 비공식고용과 탈법고용이라는 단어에서 쉽게 알 수 있듯이 이를 통계로 측정하는 것은 쉽지 않다. 우선 비공식고용 미신고 고용과 탈법고용에 대한 정의로부터 이들의 범주를 가늠해보도록 한다. 본 장의 목적은 탈법고용의 규모를 정확히 추정하는 데 있는 것이 아 니라 탈법적으로 고용되어 있는 사람들의 대략적인 규모와 현황을 파악 하고 이에 대한 현행 적발체계를 분석 평가하여 개선 방향을 제시하는 데 있다. 탈법고용의 규모를 정확히 파악하는 것은 이 연구의 목적도 아 니며 사실 정확히 파악하는 것 자체가 불가능할 수 있다. 탈법고용의 상 당수가 은폐된 고용에서 비롯되었듯이 은폐된 부분을 공식적으로 추산하 는 것은 곤란하다. 또한 기존 조사 통계자료는 탈법고용 현황을 파악하 기 위한 목적으로 조사된 것이 아니므로 그 조사 통계자료를 활용하는 데에도 일정 한계가 뒤따르며, 이러한 점을 염두에 두어야 한다.

41 제2장 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 9 제2절 선행연구:우리나라 비공식고용의 규모 1. 성재민 이시균(2007) 성재민 이시균(2007)은 비공식고용의 규모를 추산하기 위해 2006년 경제활동인구조사 8월 부가조사를 이용하였다. 비공식고용의 <정의 1>은 가장 폭넓게 정의된 것으로서 3대 사회보험(국민연금 건강보험 고용보 험) 중 어느 하나라도 가입이 안 되어 있거나, 퇴직금 또는 시간외수당 또 는 유급휴가를 받을 수 없는 사람들이다. <정의 1>에 따를 경우 임금근 로자 중 69.7%가 비공식고용으로 추산되었다. 다음으로 비공식고용의 <정의 2>는 사회보험 모두에 가입이 안 되어 있고, 퇴직금 시간외수당 및 유급휴가도 모두 받을 수 없는 사람들이다. 이에 따를 경우 22.3%가 비공식고용인 것으로 계산되었다. 비공식고용의 <정의 3>은 경제활동인 구조사가 약간 과소 응답되는 경향이 있으므로 측정오차를 제거하기 위 해 사회보험 모두에 가입되어 있지 않다고 응답한 사람 또는 퇴직금과 시 간외수당, 유급휴가를 셋 다 받을 수 없다고 응답한 사람들을 비공식고용 이라 정의한 것이다. 이 경우 45.3%가 비공식고용에 있는 것으로 추산되 었다. ILO OECD 등 국제기구의 추천이나 기준을 감안할 때 적절한 수 치로 판단되는 것은 <정의 3>의 (전 규모)로 파악되고 있다. <표 2-1> 성재민 이시균의 비공식고용 규모 전 규모 5인 이상 규모 (단위 : %) 공식고용 비공식고용 공식고용 비공식고용 정의 정의 정의 주 : 산업대분류상 교육, 공공행정, 가사, 국제는 제외. 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 부가자료(2006년) 원자료.

42 10 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 2. 이병희(2012a) 이병희(2012a)는 비공식고용을 최저임금 근로기준 사회보험의 준수 여부로 정의하였으며, 2011년 8월의 경제활동인구 근로형태별 부가조사 (통계청)를 사용하여 분석하였다. 첫째, 최저임금의 경우 3개월간의 세전 월평균 임금 과 평소 주당 근로시간 정보를 이용하여 시간당 임금으로 환산한 후 매년 고시되는 법정 최저임금과 비교하여 미달하는 경우를 최 저임금을 준수하지 않는 것으로 정의하였다. 둘째, 근로기준과 관련된 질 문으로 퇴직금, 시간외수당, 유급휴일 휴가 수혜 여부가 있으나 5명 미 만 사업장에는 시간외수당, 유급휴일 휴가에 대한 근로기준법규정이 적 용되지 않으므로 모든 사업장에 적용되는 퇴직금 수혜 여부로 근로기준 준수 여부를 판별하였다. 셋째, 사회보험 가입과 관련하여 공적연금, 건강 보험, 고용보험 각각에 대해 가입 여부를 판별할 수 있으나 어느 한 사회 보험에 가입하지 않은 근로자는 다른 사회보험에도 가입하지 않는 특징 이 있으므로 사업장 단위의 공적연금 가입 여부로 사회보험 가입 여부를 판별하였다. 최종적으로 위 세 가지(최저임금, 법정 퇴직금, 공적연금) 중 어느 하나로부터 보호받지 못하는 근로자를 비공식고용에 종사하는 것으 로 정의하였다. 이러한 정의에 기초하여 2011년 8월 현재 비공식고용의 규모와 미수혜 분포를 보면, 최저임금 근로기준 사회보험의 보호로부 터 배제되어 있는 비공식 근로자는 7,044천 명으로 전체 임금근로 <표 2-2> 이병희의 비공식고용 규모 (단위:천명, %) 규모 비중 전 체 17,510 (100.0) 공식고용 10,466 ( 59.8) 비공식고용 7,044 ( 40.2) 최저임금 1,899 ( 10.8) 미수혜 여부 퇴직금 6,181 ( 35.3) 공적연금 6,108 ( 34.9) 자료 : 통계청( ), 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사.

43 제2장 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 11 자의 40.2%에 이른다고 추산하고 있다. 이병희(2012a)의 정의에 따라 추산된 비공식고용의 규모는 2001년 53.9%에서 2011년 40.2%로 지난 10년간 비공식고용 비중이 꾸준히 감소 하여 왔다고 서술하고 있으며, 이는 퇴직금 미수혜자와 공적연금 미가입 자의 비중이 꾸준히 감소하였기 때문이라고 평가하고 있다. 다만, 최저임 금 미만율이 2011년 10.8%로, 2001년 4.3%에 비해 크게 증가하였다는 점 을 보면 비공식고용의 감소추세에도 불구하고 비공식 근로자의 근로조건 이 개선되었다고 판단하기 어렵다고 평가된다. 제3절 탈법고용의 규모 및 현황 1. 개 요 앞서 본 바와 같이 비공식고용의 규모를 파악하는 것이 쉽지 않듯이 탈법고용의 규모를 파악하는 것도 곤란하다. 특히 연구대상으로 삼고 있 는 탈법고용의 대표적인 유형인 ᄀ세법 및 사회보험법(국민 건강 산 재 고용)에의 미신고 고용 ᄂ위장자영인 ᄃ위장도급에 의한 고용 ᄅ 최저임금 미만의 고용만을 떼어 놓고 보더라도 더욱 그러하다. 탈법고용 의 규모를 파악하는 데 한계는 우선 앞서 열거한 유형이 대표적인 것에 불과하며 탈법고용 전체가 아니라는 점이다. 둘째는 연구대상으로 삼고 있는 대표적인 유형의 규모를 파악할 수 있는 신뢰성 있는 조사자료가 없 다는 점이다. 더 나아가 파악 가능한 조사자료의 경우에도 단일한 자료로 존재하지 않음으로써 각 유형별로 중복되어 추산될 우려가 존재한다. 사 용 가능한 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사 의 경우에도 탈법고 용을 통계적으로 측정하기 위하여 조사한 자료가 아니라 경제활동인구를 조사하는 데 일차적인 목적이 있는 자료이며, 근로형태별 부가조사는 경 제활동인구조사에서 임금근로자라고 응답한 사람들을 대상으로 근로형 태를 파악하기 위하여 부가조사를 행한 것이므로 탈법고용의 규모를 파

44 12 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 악하는 데 적절한 자료가 아니다. 또한 이 자료의 경우 사회보험법에의 미신고 고용(유형 ᄀ 중 일부)과 최저임금 미만의 고용(유형ᄅ)만을 파악 할 수 있을 뿐 나머지 유형은 파악할 수 없다. 따라서 탈법고용의 규모를 산정함에 있어서 사회보험법에의 미신고 고용과 최저임금 미만의 고용만 을 고려하도록 한다. 유형 ᄀ과 ᄅ의 경우는 2013년 8월의 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사 (이하 경활근로형태부가조사 라 약칭함)를 활용하도록 한다. 그 리고 유형 ᄀ에 있어서 세법에의 미신고 고용은 제외한다. 경제활동인구 의 임금근로자 중 근로소득세 등을 납부하지 않은 고용을 파악할 수 있는 조사자료가 없기 때문이다. 특히 근로소득세를 면제받은 면세근로자도 적지 않다. 탈법고용을 이와 같은 방법으로 산정할 경우 앞의 성재민 이 시균(2007)과 이병희(2012a)의 비공식고용 규모보다 적게 나타날 것이다. 법적용대상에서 제외됨으로써 제도적 보호를 받지 못하는 고용은 비공식 고용에 포함되나 이들은 탈법고용이 아니기 때문이다. 위장 자영인(유형 ᄂ) 내지 위장도급에 의한 고용(유형 ᄃ) 현황을 파악 할 수 있는 공식통계가 존재하지 않으며, 사실상 파악할 수 없는 영역이 기도 하다. 자영인으로 위장되거나 도급으로 위장된 계약에 의한 고용이 므로 사전적으로 이들의 현황을 파악하는 것은 불가능하고, 사후적으로 문제가 되는 개별 사안에서 법적 평가를 받아야 한다. 다만 위장도급에 의한 고용은 용역 및 사내하도급에서 성행하고 있으므로 이들의 현황을 통하여 간접적으로 가늠해보는 수준이 될 것이다. 다음 글은 이와 같은 문제와 한계를 전제로 한다. 2. 사회보험법에의 미신고 고용(유형 ᄀ) 사회보험은 국민연금, 국민건강보험, 고용보험과 산업재해보상보험(이 하 산재보험 이라 함)이 있다. 이 중 개인별 관리가 이루어짐으로써 가입 여부를 판별할 수 있는 것은 국민연금, 국민건강보험, 고용보험이다. <표 2-3>에서 보는 바와 같이 사업장단위로 보았을 때 적용범위(대상 사업장 및 대상 근로자)가 가장 넓은 것은 산재보험이다. 그러나 산재보험은 근

45 제2장 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 13 <표 2-3> 사회보험(사업장) 개요 국민연금 건강보험 고용보험 산재보험 사회적 위험 빈곤, 노령 질병 실업 산업재해 적용대상 사업장 제외대상자 1명 이상의 근로 자를 사용하는 사 모든 사업장 업장 18세 미만이거나 60세 이상인 사 용자 및 근로자, 1개월 미만의 일 용근로자, 소재지 가 일정하지 아 니한 사업장에 종 사하는 근로자 등 1개월 미만의 일 용근로자, 소재지 가 일정하지 아니 한 사업장의 근로 자 및 사용자 등 1명 이상의 근로 1명 이상의 근로 자를 사용하는 사 자를 사용하는 사 업장 업장 65세 이상인 자, 1주간의 소정근 로시간이 15시간 미만인 자 등 없음 보험료부과기준 과세 근로소득 과세 근로소득 과세 근로소득 과세 근로소득 보험료 율 사업주 4.5% 2.954% 0.90% 평균 1.77% 근로자 4.5% 2.954% 0.65% - 운영주체 국민연금공단 건강보험공단 근로복지공단 근로복지공단 주 : 1) 산재보험료율은 산업별로 차이가 있으므로 2013년 기준 평균 보험료율을 말함. 2) 고용 산재보험의 경우 적용제외대상 사업장이 있음(예 : 농업 임업 중 법인이 아닌 자가 상시 4명 이하의 근로자를 사용하는 사업, 가사서비스업 내지 가구 내 고용활동에 대해서는 적용하지 아니함). 로자를 고용한 사업주가 가입자이므로 근로자 본인이 가입여부를 판별할 수 없다. 이러한 이유로 경활근로형태부가조사에서도 산재보험 가입여부 는 조사하지 않는다. 경제활동인구의 임금근로자를 대상으로 국민연금, 국민건강보험과 고용보험에 대한 가입여부를 조사한 자료를 통해서 사회 보험 미가입률을 추산하도록 한다. 사회보험 미가입률 추이를 살펴보기 이전에 먼저 사업장단위의 사회보 험 적용대상 및 보험료율 등의 개요를 보면 <표 2-3>과 같다. 최근 10년 동안 사회보험 미가입률은 꾸준히 감소해왔다. 사회보험 중 건강보험 미가입률이 가장 낮아 다른 사회보험에 비하여 비교적 높은 가 입률을 보이고 있다. 특히 고용보험의 미가입률은 2004년 47.9%에서 2013년 32.3%로 15.6%포인트가 줄어든 것을 확인할 수 있으며, 2013년의 경우 국민연금의 미가입률보다 낮아진 수치를 보이고 있어 고용보험 가

46 14 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 <표 2-4> 사회보험의 미가입률 추이 (단위 : %) 국민연금 건강보험 고용보험 주 : 1) 사업장 가입자만 집계한 수치임(지역가입자, 수급권자 및 피부양자는 제외). 2) 공무원, 군인, 사립학교 교직원, 별정우체국법이 정하는 연금 등 특수직역 연금 포함. 3) 공무원, 사립학교 교직원, 별정우체국 직원은 고용보험에서 제외함. 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사, 각 연도 8월. [그림 2-1] 사회보험 미가입률 추이 입률이 국민연금의 가입률을 0.1%포인트 상회하고 있다. 2013년 8월 현 재 전체 임금근로자 18,240천 명 중 사업장 단위에서 국민연금은 5,919천 명(32.4%), 건강보험은 5,229천 명(28.7%), 고용보험은 5,439천 명(32.3 %) 6) 이 미가입하여 사회보험의 보호를 받지 못하고 있다. 6) 고용보험의 미가입률은 전체 임금근로자 18,240천 명 중 공무원 등 해당없는 자 1,421천 명을 제외한 근로자에 대한 비율이다.

47 제2장 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 15 사회보험법의 적용제외자는 탈법고용에 포함되지 않으므로 사회보험 미가입자 중 이들을 배제하여야 한다. 경활근로형태부가조사의 자료에서 사회보험법의 적용제외자를 선별하기 위해서 우선 조사대상자가 임금근 로자라고 응답하였으나 법제도적으로 근로자 로 인정받지 못하는 특수형 태근로종사자를 배제하였다. 7) 또한 가사사용인도 사회보험법의 적용을 받지 않으나 이를 세부적으로 확인할 방법이 없어 경활근로형태부가조사 자료에서 가사서비스업 8) 에 종사하는 근로자로 대체하여 배제하였다. 2013년 8월 현재 사회보험 가입자 및 가입률을 법적용제외자를 배제하 고 살펴보았을 때(표 2-5 참조), 건강보험의 가입률이 상대적으로 높으며 국민연금이 낮게 나타나고 있다. 적용제외자를 배제하지 않았을 때와 유 <표 2-5> 2013년 사회보험의 가입자 및 가입률(적용제외 배제) (단위:천명, %) 국민연금 건강보험 고용보험 전체 임금근로자 18,240 [100.0] 적용대상자 17,049 (100.0) 17,049 (100.0) 15,628 (100.0) - 가입자 12,295 ( 72.1) 12,978 ( 76.1) 11,344 ( 72.6) - 미가입자 4,754 ( 27.9) 4,071 ( 23.9) 4,284 ( 27.4) 적용제외자 1,191 [ 6.5] 1,191 [ 6.5] 2,612 [ 14.3] 주 15시간 미만자 특수형태근로종사자 가사사용인 해당없음(공무원 등) - - 1,421 주 : 1) 사업장 가입자만 집계한 수치임(지역가입자, 수급권자 및 피부양자는 제외). 2) 공무원, 군인, 사립학교 교직원, 별정우체국법이 정하는 연금 등 특수직역 연금 포함. 3) 적용제외자 [ ]안의 수치는 전체 임금근로자에 대한 비중이며, 각 적용제외자의 중복을 제거한 것임. 자료 : 통계청( ), 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사. 7) 특수형태근로종사자에 대해서는 후술하도록 한다. 8) 산업분류에서 가구내 고용활동 및 달리 분류되지 않은 자가소비생산활동 에 종사 하는 자 중 가구내 고용활동에 종사하는 자를 별도로 선별할 수 없는 한계가 존재 하여 이 모두를 가사서비스업에 종사하는 것으로 간주하여 배제하였다.

48 16 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 사한 양상을 보여주고 있으나 국민연금과 고용보험의 가입률이 0.1%포인 트보다 많은 0.5%포인트 차이를 보여주고 있다. 국민연금 및 건강보험 적 용대상자 17,049천 명 중 국민연금 4,754천 명(27.9%), 건강보험 4,071천 명(23.9%)이 미가입하고 있으며, 고용보험 적용대상자 15,628천 명 중 4,284천 명(27.4%)이 미가입하고 있다. 2013년 8월 현재 근로형태별 사회보험 미가입자와 미가입률을 보면(표 2-6 참조), 비정규직 근로자가 정규직 근로자에 비하여 미가입자의 비중 이 월등히 높다는 것을 알 수 있다. 전체 임금근로자 중 비정규직 근로자 가 차지하는 비중이 32.6%임에 반해, 사회보험에 미신고한 탈법고용 중 비정규직 근로자가 차지하는 비중이 약 52%(국민연금 53.1%, 건강보험 52.1%, 고용보험 52.2%)이다. 정규직 근로자의 80% 이상이 사회보험의 혜택을 받는 반면, 비정규직 근로자의 50% 이상(고용보험 제외)이 사회 보험의 혜택을 받지 못하고 있다. 사회보험에 미신고된 탈법고용이 비정 규직 근로자에 집중되어 나타나고 있음을 확인할 수 있다. 구체적으로 살펴보면, 비전형근로 중 일일근로자가 사회보험 미가입률 이 가장 높게 나타난다. 경활근로형태부가조사에서 일일근로자는 근로계 약을 정하지 않고, 일거리가 생겼을 경우 며칠 또는 몇 주씩 일하는 형태 의 근로자를 말한다. 국민연금의 경우 일용근로자나 1개월 미만의 기한을 정하여 사용되는 근로자(1개월 이상 계속 사용되는 근로자는 포함)와 1개 월 동안 소정근로시간이 60시간 미만인 근로자는 적용제외 대상자이며, 반면 고용보험의 경우는 1개월간 소정근로시간이 60시간 미만인 자 9) 라 하더라도 1개월 미만 동안 고용되는 일용근로자는 적용대상자이다. 국민 연금 미가입자인 일일근로자의 주당 평균근로시간이 15시간 미만인 자는 47천 명에 불과하며, 이는 이미 배제되어 산정하였다(적용제외자 배제). 다만, 경활근로형태부가조사 자료에서 1개월 미만의 일용근로자를 선별 할 수 없어 국민연금과 건강보험에 포함되어 있어 다소 과다산정될 수 있 는 여지가 있다(일일근로자의 국민연금과 건강보험 미가입률 99.4%). 반 면 고용보험의 경우 1개월 미만의 일용근로자가 적용대상에 포함되어 있 9) 1주간의 소정근로시간이 15시간 미만인 자를 포함한다(고용보험법 시행령 제3조 제1항).

49 제2장 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 17 <표 2-6> 2013년 고용형태별 사회보험 가입자 및 가입률(적용제외 배제) 임금 근로자 정규직 비정규직 -한시적 (기간제) (비기간제) -시간제 -비전형 (파견) (용역) (가정내) (일일) 전체 적용 대상 국민연금 건강보험 고용보험 미가입 가입자 자 가입자 미가입 자 적용대 상 (단위:천명, %) 가입자 미가입 자 18,240 17,049 12,295 4,754 12,978 4,071 15,628 11,344 4,284 [100] (100) (72.1) (27.9) (76.1) (23.9) (100) (72.6) (27.4) 12,295 12,216 9,988 2,228 10,265 1,951 10,870 8,821 2,049 [67.4] (100) (81.8) (18.2) (84.0) (16.0) (100) (81.2) (18.8) 5,946 4,833 2,307 2,526 2,713 2,120 4,758 2,523 2,235 [32.6] (100) (47.7) (52.3) (56.1) (43.9) (100) (53.0) (47.0) 3,431 3,104 1,979 1,125 2, ,036 2, [18.8] (100) (63.7) (36.3) (74.4) (25.6) (100) (69.5) (30.5) 2,761 2,486 1, , ,425 1, (100) (67.7) (32.3) (79.9) (20.1) (100) (73.9) (26.1) (100) (47.7) (52.3) (51.9) (48.1) (100) (51.7) (48.3) 1,883 1, , , [10.3] (100) (19.7) (80.3) (26.1) (73.9) (100) (25.2) (74.8) 2,215 1, , , [12.1] (100) (31.7) (68.3) (44.8) (55.2) (100) (40.2) (59.8) (100) (69.8) (30.2) (80.6) (19.4) (100) (77.3) (22.7) (100) (54.1) (45.9) (82.6) (17.4) (100) (68.6) (31.4) (100) (22.9) (77.1) (24.1) (75.9) (100) (22.3) (77.7) (100) (0.6) (99.4) (0.6) (99.4) (100) (4.6) (95.4) 주 : 1) 국민연금과 건강보험의 적용대상자는 동일함. 2) 공무원, 군인, 사립학교 교직원, 별정우체국법이 정하는 연금 등 특수직역 연금 포함. 3) 비전형 근로자의 전체는 특수형태근로종사자를 포함한 수치임. 자료 : 통계청( ), 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사.

50 18 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 음에도 이들의 미가입률은 95.4%이다. 이러한 점에 비추어 볼 때 일일근 로자의 사회보험 미가입률이 과다산정된 것은 아니라고 할 수 있다. 다음 순으로 미가입률이 높게 나타난 고용형태는 시간제근로와 가정내 근로이다. 사회보험 적용제외자인 주당 소정근로시간 15시간 미만인 자 와 가사서비스업 종사자를 배제하였음에도 미가입률이 상당히 높게 나타 나는 것은 심각한 문제이다. 사회보험 미가입자(탈법고용 유형 ᄀ)의 근로조건을 파악하기 위하여 사회보험 중 미가입률이 중간에 해당하는 국민연금을 분석대상으로 삼았 다(표 2-7 참조). 사회보장제도의 일환인 사회보험은 최저보장의 성질을 가지므로 이에 미신고된 고용의 경우 퇴직금 상여금 등의 근로복지수혜율이 낮다는 특 <표 2-7> 사회보험(국민연금) 미가입자의 근로조건(적용제외 배제) (단위 : %) 가입자 미가입자 적용대상근로자 월평균 임금(만 원) 주당 평균 근로시간 시간당 임금(원) 14,527 7,107 12,458 최저임금 미만율 서면 근로계약 체결률 근로복지 수혜율 퇴직금 상여금 시간외수당 유급휴일 휴가 년간 교육 훈련 경험 노동조합이 없음 노동조합 가입여부 노동조합이 있으나 가입대상이 아님 노동조합의 가입대상이나 가입하지 않았음 노동조합에 가입하였음 주 : 상여금에는 명절비, 휴가비, 선물 등을 포함. 자료 : 통계청( ), 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사.

51 제2장 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 19 징을 갖는다. 사회보험 미가입자의 월평균 임금은 130.8만 원으로 가입자 의 월평균 임금 262.6만 원의 49.8% 정도에 머물고 있다. 사회보험 미가 입자의 주당 평균근로시간은 가입자에 비하여 0.5시간 길며, 시간당 임금 은 7,107원에 지나지 않는다. 서면 근로계약 체결률도 24.7%에 불과하다. 지난 1년간 직업능력개발을 위한 교육 훈련을 받은 경험을 보면 가입자 는 58.5%인 반면 미가입자는 17.4%에 그치고 있어 직업능력개발을 통하 여 더 나은 일자리로의 이동 기회가 제한적이다. 사회보험(국민연금) 미가입자의 사업장 규모별로 보면, 미가입자의 42.6%가 5명 미만의 사업장에 종사하고 있어 영세사업장이 사회보험의 사각지대에 있음을 쉽사리 알 수 있다. 사업체 규모가 작을수록 미가입자 의 비중이 높고, 사업체 규모가 클수록 미가입자의 비중이 낮다. 특히 30 명 미만 사업장이 미가입자의 87.4%를 고용하고 있다. <표 2-8>에서는 국민연금을 대표적으로 살펴보았으나 국민연금뿐만 아니라 고용보험 건강보험 모두 1명 이상의 근로자를 사용하는 사업장을 적용대상으로 하 고 있음을 주지한다면 사회보험법이 적용되지 않은 결과는 아니다. 사회 보험 미가입의 탈법고용이 중소영세사업장에 집중되어 나타나고 있다는 점은 이의 적발체계 설계 시 고려되어야 한다. 건강보험 미가입자 4,071천 명 중 여성이 2,073천 명으로 50.9%, 국민 연금 미가입자 4,754천 명 중 여성이 2,264천 명으로 47.6%, 고용보험 미 가입자 4,284천 명 중 여성이 2,104천 명으로 49.1%를 차지하고 있다. 전 <표 2-8> 사업장 규모별 사회보험(국민연금) 미가입자(적용제외 배제) 가입자 미가입자 적용대상 근로자 (단위:천명, %) 1~4명 5~9명 10~29명 30~99명 100~299명 300명 이상 전 체 1,011 1,753 2,879 2,983 1,577 2,092 12,295 (8.2) (14.3) (23.4) (24.3) (12.8) (17.0) (100) 2,023 1, ,754 (42.6) (27.1) (17.7) (8.4) (2.7) (1.5) (100) 3,034 3,041 3,723 3,382 1,705 2,164 17,049 (17.8) (17.8) (21.8) (19.8) (10.0) (12.7) (100) 자료 : 통계청( ), 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사.

52 20 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 체 임금근로자 중 여성이 차지하는 비중이 43.0%인 점에 비추어 볼 때 사회보험 미가입자 중 여성의 비중이 높다. 건강보험 적용률은 76.1%로 다른 사회보험에 비하여 높게 나타났으나 여성의 건강보험 적용률은 남 성의 80.2%에 비하여 9.9%포인트 낮은 70.3%를 보이고 있다. 여성의 건 강보험 적용률이 비교적 낮게 나타나고 여성 미가입자 비중이 높은 이유 는 <표 2-9>에서 보는 바와 같이 사업장 가입자의 피부양자로 되어 있 는 경우가 989천 명(14.2%)에 이르기 때문으로 추정된다. 남성 사업장 가 입자의 피부양자로 등록함으로써 사업장 가입자로서의 보험료 부담을 줄 이고자 한 것으로 보인다. 국민연금 건강보험 고용보험 중 어느 하나라도 가입하지 않은 근로 자는 전체 임금근로자 18,240천 명 중 5,002천 명으로 27.4%이며, 모두 가 입하지 않은 근로자는 3,781천 명으로 20.7%이다. 세 가지 사회보험 중 어느 하나라도 가입되지 않은 자의 75.6%가 사회보험 모두 가입되지 않 <표 2-9> 성별 사회보험 가입특성(적용제외 배제) 건강 보험 국민 연금 고용 보험 (단위:천명, %) 남 성 여 성 전 체 미가입 89 ( 0.9) 100 ( 1.4) 190 ( 1.1) 사업장 가입 8,076 ( 80.2) 4,903 ( 70.3) 12,978 ( 76.1) 지역가입 1,205 ( 12.0) 932 ( 13.4) 2,137 ( 12.5) 의료수급권자 59 ( 0.6) 52 ( 0.7) 111 ( 0.7) 사업장 가입 피부양자 644 ( 6.4) 989 ( 14.2) 1,633 ( 9.6) 계 10,073 (100.0) 6,976 (100.0) 17,049 (100.0) 미가입 1,913 ( 19.0) 1,948 ( 27.9) 3,861 ( 22.6) 사업장 가입 7,584 ( 75.3) 4,712 ( 67.5) 12,295 ( 72.1) 지역가입 576 ( 5.7) 316 ( 4.5) 893 ( 5.2) 계 10,073 (100.0) 6,976 (100.0) 17,049 (100.0) 적용제외(공무원 등) 843 ( 8.4) 578 ( 8.3) 1,421 ( 8.3) 미가입 2,180 ( 21.6) 2,104 ( 30.2) 4,284 ( 25.1) 가입 7,050 ( 70.0) 4,294 ( 61.6) 11,344 ( 66.5) 계 10,073 (100.0) 6,976 (100.0) 17,049 (100.0) 자료 : 통계청( ), 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사.

53 제2장 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 21 <표 2-10> 사회보험 미신고의 탈법고용 규모 및 탈법고용률 (단위:천명, %) 사회보험 미신고의 탈법고용 규모와 탈법고용률(국민연금 건강보험 고 국민연금 건강보험 고용보험 모두 용보험 중 어느 하나라도 가입하지 가입하지 않은 자 않은 자) 근로자수 5,002 3,781 비중 (27.4) (20.7) 주:( )안의 수치는 전체 임금근로자 18,240천 명에 대한 비중을 말함. 자료 : 통계청( ), 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사. 은 자이다. 이를 통해서 알 수 있는 것은 사회보험 어느 하나에도 가입하 지 않은 근로자는 다른 사회보험에도 가입하지 않은 특성을 보인다는 점 이다. 사회보험에 미신고된 탈법고용은 5,002천 명(27.4%)이다. 3. 최저임금 미만의 고용(유형 ᄅ) 최저임금법은 근로자를 사용하는 모든 사업장에 적용되므로 근로자를 고용할 경우 해당 근로자에게 최저임금액 이상을 지급하여야 한다. 최저 임금이 적용되지 않는 경우는 동거하는 친족만을 사용하는 사업, 가사사 용인과 고용노동부 장관의 인가를 받은 정신장애나 신체장애로 근로능력 이 현저히 낮은 자이며, 수습사용 중의 근로자와 감시단속적 근로자 10) 는 감액 적용한다. 최저임금 미만 근로자의 규모와 현황을 파악하기 위하여 경활근로형태부가조사를 활용하였다. 경활근로형태부가조사에서 최근 3개월간 주된 직장(일)에서 받은 (세 금공제 전) 월평균 임금액 또는 보수액과 주된 직장(일)에서의 평소 1주 근로시간을 통하여 시간당 임금 11) 을 산출하고, 이 시간당 임금과 해당연 도의 시간당 최저임금액과 비교하여 미달하는 자를 산출하였다. 다음의 10) 감시단속적 근로자 : 최저임금의 10% 감액적용은 까지 효력을 가지며, 부터 전액 적용한다. 11) 시간당 임금은 월평균 임금액(보수액)을 월 근로시간으로 나눈 금액이다. 월 근 로시간은 1주 근로시간 30.4일/7일으로 산정하였다.

54 22 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 최저임금 미만의 근로자 및 미만율 수치는 연장근로 및 최저임금 감액규 정 등이 반영되어 있지 않은 한계가 있다. 즉 월평균 임금액에는 연장근 로수당 및 유급주휴수당 등이 포함되어 있을 수 있으며, 1주당 근로시간 역시 연장근로시간이 포함되어 있을 수 있으므로 이를 감안하여 산정된 실제 금액은 명목상으로 산정된 시간당 임금보다 낮게 나타날 수 있다(실 제 최저임금 미만자가 증가함). 또한 최저임금 감액적용자 등이 반영되어 있지 않은 수치이므로 실제 최저임금 미만자가 감소할 가능성도 있다. 최근 10여 년 동안 최저임금 미만율은 2004년 5.8%에서 2013년 11.4% 로 두 배 정도 증가하였다. 최저임금 미만의 탈법고용은 법정 최저기준 미만의 임금을 지급하여 세금 및 사회보험 기여금 납부의무의 전부 내지 일부를 회피함으로써 공정납세 및 사회보장체계의 기반을 흔들리게 할 수 있으며, 취약계층이 양산된다는 문제점을 안고 있다. 최저임금 미만자는 2009년에 12.8%로 최대치를 기록한 이래 감소세로 돌아서 2012년 9.6%로 감소하였다. 그러나 지난 2013년 11.4%로 다시 증 가하였으며, 전년(2012년) 대비 1.8%포인트가 증가한 수치이다. 최저임금법의 적용제외자는 탈법고용이 아니므로 최저임금 미만의 근 로자 중 이들을 배제하여야 한다. 경활근로형태부가조사 자료에서 최저 임금법의 적용제외자를 선별하기 위해서 사회보험법의 미신고 고용과 마 <표 2-11> 연도별 최저임금액 (단위 : 원) 최저임금액 2,510 2,840 3,100 3,480 3,770 4,000 4,110 4,320 4,580 4,860 주 : 최저임금의 적용년도는 1. 1.~12. 31(2007년 이전에는 전년도 9. 1.~다음해 8. 31). <표 2-12> 최저임금 미만 근로자수 및 미만율 (단위:천명, %) 임금근로자수 14,584 14,968 15,351 15,882 16,103 16,479 17,048 17,510 17,734 18,240 미만근로자수 949 1,213 1,442 1,891 1,747 2,104 1,958 1,899 1,699 2,086 미만율 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사, 각 연도 8월.

55 제2장 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 23 찬가지로 우선 조사대상자가 임금근로자라고 응답하였으나 법제도적으 로 근로자 로 인정받지 못하는 특수형태근로종사자를 배제하였다. 또한 가사사용인도 최저임금의 적용을 받지 않으나 이를 세부적으로 확인할 방법이 없어 경활근로형태부가조사 자료에서 가사서비스업에 종사하는 근로자로 대체하여 배제하였다. 2013년 8월 현재 최저임금 적용제외자를 배제한 최저임금 미만의 근로자는 1,932천 명(10.6%)이다. 적용제외자는 전체 최저임금 미만 근로자의 7.4%에 불과하며, 대부분(92.6%)은 최저임 금법의 미준수로 인해 최저임금보다 낮은 임금을 받고 있다. 이러한 측 면을 고려하면 최저임금법의 적용범위 확대 못지않게 법규 미준수를 적 발하기 위한 감독과 제재시스템을 강구하고자 하는 정책적 노력이 필요 하다. 2013년 8월 현재 최저임금 미만의 근로자를 근로형태별로 살펴보면(표 2-14 참조), 전체 최저임금 미만의 근로자 1,932천 명 가운데 비정규직 근 로자가 1,230천 명으로 63.7%, 정규직 근로자가 702천 명으로 36.3%를 차 지하고 있다. 비정규직 근로자 중 최저임금 미만자는 20.7%로 전체 평균 10.6%의 약 2배에 가깝다. 비정규직 근로자 중에서도 비기간제 근로자의 <표 2-13> 2013년 최저임금 미만 근로자수 및 미만율(적용제외 배제) 임금근로자 최저임금 미만 근로자 미준수에 의한 최저임금미만 적용제외자 (단위:천명, %) 계 특수형태 가사사용인 근로자수 18,240 2,086 1, 비율 (100) 임금근로자 (11.4) [100] 적용대상자 (10.6) [7.4] [3.3] [4.1] 적용제외자 계 미만자 초과자 계 특수형태 가사사용인 근로자수 18,240 17,521 1,932 15, 비율 [100] (100) [96.1] (10.6) (89.4) [3.0] 주 : 적용제외자(특수형태근로종사자 및 가사사용인)의 비중은 최저임금 미만의 근로 자에 대한 비중을 말함. 자료 : 통계청( ), 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사.

56 24 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 최저임금 미만자의 비중이 가장 낮으며, 가정내 근로자 12) 가 가장 많은 비 중을 차지하고 있다. 2013년 가정내 근로자는 총 73천 명이며 이 가운데 최저임금 미만자는 52천 명(71.4%)이나, 이들 중 적용제외대상자인 가사 사용인 8천 명을 제외하고도 44천 명(60.3%)에 이른다. 한편 전체 시간제 근로자 1,883천 명 중 최저임금에 미달하는 자가 644천 명으로 34.2%를 차지하고 있어 전체 평균의 3배를 넘어서고 있다. 시간제 근로자 3명 중 1명이 최저임금에도 못 미치는 임금을 받고 있는 것이다. 이는 시간제 일 자리가 양질의 일자리가 아닌 열악한 일자리라는 것을 반증하는 것이다. 2013년 8월 현재 최저임금법 적용대상 임금근로자의 월평균 임금이 220.7만 원인 데 비하여 최저임금 미만자는 69.1만 원으로 적용대상 임금 근로자 월평균 임금의 3분의 1에도 못 미치고 있다. 주당 평균 근로시간 <표 2-14> 2013년 근로형태별 최저임금 미만의 근로자 및 미만율(적용제외 배제) 최저임금 미만의 근로자수 (단위:천명, %) 미만율 전체 최저임금 미만 근로자 1, 정규직 근로자 비정규직 근로자 1, 한시적 근로자 (기간제 근로) (비기간제 근로) 시간제 근로자 비전형 근로자 (파견근로) (용역근로) (가정내 근로) (일일근로) 주 : 최저임금 미만의 비정규직 근로자의 규모와 구성비는 근로형태별 비정규직 근로 자(한시적 시간제 비정형)의 중복인원을 제외한 것이므로 유형별 규모 및 구성 비의 합계와 불일치함. 자료 : 통계청( ), 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사. 12) 가정내 근로자는 재택근무, 가내하청 등과 같이 사업체에서 마련해준 공동 작업 장이 아닌 가정 내에서 근무(작업)가 이루어지는 근무 형태 를 말한다.

57 제2장 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 25 에서는 별 차이(0.3시간의 차이)를 보이지 않고 있음에도, 시간당 임금에 있어서 적용대상 임금근로자가 12,384원이나 최저임금 미만자는 3,808원 이다. 적용대상 임금근로자의 56.3%가 서면으로 근로계약을 체결하는 데 비하여 최저임금 미만자는 29.8%에 불과하다. 또한 사회보험 가입률에 있어서도 현격한 차이를 보이고 있는데, 사업장국민연금 가입률이 적용 대상 임금근로자 70.2%에 비하여 최저임금 미만자는 14.0%, 사업장건강 보험 가입률은 적용대상 임금근로자 74.1%에 비하여 최저임금 미만자는 23.2%, 고용보험 가입률은 적용대상 임금근로자가 70.5%에 비하여 최저 임금 미만자는 20.1%에 불과하다. 최저임금 미만의 임금을 받는 근로자 <표 2-15> 2013년 최저임금 미만 근로자의 근로조건(적용제외 배제) 최저임금미만자 최저임금초과자 (단위 : %) 적용대상 임금근로자 월평균임금(만 원) 주당 평균 근로시간 시간당 임금(원) 3,808 13,447 12,384 서면 근로계약 체결률 사회보험 사업장국민연금 가입률 사업장건강보험 가입률 고용보험 가입률 퇴직금 근로복지 상여금 수혜율 시간외수당 유급휴일 휴가 년간 교육 훈련 경험 노동조합이 없음 노동조합 가입여부 노동조합이 있으나 가입 대상이 아님 노동조합의 가입대상이나 가입하지 않았음 노동조합에 가입하였음 주 : 상여금에는 명절비, 휴가비, 선물 등을 포함. 자료 : 통계청( ), 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사.

58 26 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 의 대다수는 최소한 사회보장체계에 의해서도 보호받지 못하는 것으로 나타났다. 최저임금 미만자는 최저임금조차도 받지 못하는 취약계층으로 전반적인 근로조건에서 열악성을 면치 못하고 있다. 2013년 8월 현재 최저임금 미만자 1,932천 명 중 902천 명(46.7%)이 5명 미만 사업장에 종사하고 있으며, 478천 명(24.7%)이 5~9명의 사업장에 종 사하고 있다. 최저임금 미만자의 71.4%가 10명 미만의 영세사업장에 종사 하는 것으로 나타났다. 최저임금 미만의 근로자도 사회보험 미가입자와 마찬가지로 영세사업장에 집중되고 있어 이에 대한 대책이 필요하다. 최저임금 미만의 근로자 1,932천 명 중 여성이 1,195천 명으로 61.9%를 차지하고 있다. 전체 임금근로자 18,240천 명 중 여성근로자가 7,848명으 로 43.0%를 차지하는 비중에 비하여 여성 최저임금 미만자의 비중이 높 게 나타났다. 최저임금 미만자를 연령계층별로 보면(표 2-18 참조), 최저임금 미만자 <표 2-16> 사업장 규모별 최저임금 미만의 근로자(적용제외 배제) 최저임금 초과자 최저임금 미만자 전 체 (단위:천명, %) 1~4명 5~9명 10~29명 30~99명 100~299명 300명 이상 전 체 2,318 2,669 3,501 3,281 1,669 2,152 15,589 (14.9) (17.1) (22.5) (21.0) (10.7) (13.8) (100) ,932 (46.7) (24.7) (16.4) (8.1) (2.6) (1.4) (100) 3,220 3,147 3,818 3,438 1,719 2,180 17,521 (18.4) (18.0) (21.8) (19.6) (9.8) (12.4) (100) 자료 : 통계청( ), 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사. <표 2-17> 성별 최저임금 미만의 근로자(적용제외 배제) (단위:천명, %) 최저임금 초과자 최저임금 미만자 전 체 남 성 9,468 ( 60.7) 736 ( 38.1) 10,204 ( 58.2) 여 성 6,122 ( 39.3) 1,195 ( 61.9) 7,317 ( 41.8) 전 체 15,589 (100.0) 1,932 (100.0) 17,521 (100.0) 자료 : 통계청( ), 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사.

59 제2장 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 27 <표 2-18> 연령계층별 최저임금 미만의 근로자(적용제외 배제) 최저임금 초과자 최저임금 미만자 전 체 (단위:천명, %) 25세 미만 25~34세 35~44세 45~54세 55세 이상 전 체 1,038 4,368 4,347 3,783 2,053 15,589 (6.7) (28.0) (27.9) (24.3) (13.2) (100) ,932 (20.1) (9.8) (13.0) (18.6) (38.4) (100) 1,426 4,558 4,598 4,143 2,796 17,521 (8.1) (26.0) (26.2) (23.6) (16.0) (100) 자료 : 통계청( ), 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사. <표 2-19> 사회보험 미신고와 최저임금 미만의 탈법고용 규모 및 탈법고용률 사회보험 미신고와 최저임금 미만의 탈법고용 규모와 탈법고용률 (단위:천명, %) 국민연금 건강보험 고용보험 모두 가입하지 않고 최저임금 미만으로 받는 근로자 근로자수 5,406 1,264 비 율 (29.6) (6.9) 주:( )안의 수치는 전체 임금근로자 18,240천 명에 대한 비중을 말함. 자료 : 통계청( ), 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사. 의 38.4%가 55세 이상자이며, 20.1%가 25세 미만자로 나타났다. 최저임 금에 못 미치는 임금을 받고 있는 근로자는 55세 이상의 고령자와 25세 미만의 청년에서 총 58.5%이다. 25세 미만의 청년근로자 1,426천 명 가운 데 388천 명(27.2%)이 최저임금에 미달하며, 55세 이상의 고령자 2,796천 명 가운데 743천 명(26.6%)이 최저임금에 미달하는 임금을 받고 있다. 국민연금 건강보험 고용보험 중 어느 하나라도 가입하지 않거나 최 저임금 미만으로 임금을 받는 근로자는 전체 임금근로자 18,240천 명 가 운데 5,406천 명으로 29.6%를 차지하고 있으며, 사회보험 모두 가입하지 않고 최저임금에도 못 미치는 임금을 받는 근로자는 1,264명으로 6.9%이 다. 이런 점에 비추어 볼 때 사회보험에 미신고되거나 최저임금 미만의 탈법고용은 5,406천 명 29.6%이다. 이는 전체 임금근로자에 대한 비중이 며, 사회보험법 및 최저임금법의 적용대상 임금근로자에 대한 비중으로

60 28 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 산정할 경우 비율이 다소 높아질 수 있다. 따라서 비율이라는 측면보다는 이러한 유형의 탈법고용으로 있는 근로자수가 상당수에 이른다는 것에 주목하여야 한다. 4. 위장자영인(유형 ᄂ) 위장자영인은 말 그대로 (임금)근로자임에도 불구하고 자영인(독립사 업주)으로 위장된 자를 의미한다. 즉 실질적으로는 근로자이나 형식적으 로 자영인으로 있는 자이다. 위장자영인이 등장하게 된 주요 원인은 사업 주가 노무공급자에 대한 노동법 및 사회보험법상 사용자 책임을 회피하 려는 데에 있다. 앞서 언급한 바와 같이 탈법고용은 세법 및 사회보험법 상의 신고의무를 이행하지 않거나 과소신고 등을 함으로써 세법 및 사회 보험법상 세금 및 보험료 납부의무의 전부 내지 일부를 회피하는 고용이 라고 정의하였다. 위장자영인은 자영인으로 위장된 근로자이며, 사용자가 고용으로 취급하지 않아 최저임금법 근로기준법 등 노동법의 적용을 받 을 수 없으며, 근로자로서 사회보험의 보호를 받을 수 없다. 이러한 측면 에서 보면 위장자영인 전부는 사회보험상의 신고의무를 이행하지 않음으 로써 세법 및 사회보험법상 세금 및 보험료 납부의무의 전부를 회피하는 고용에 해당된다. 위장자영인과 구별되는 고용으로서 특수형태근로종사 자가 있으며, 이를 구별하기 위해서는 근로기준법상 근로자, 자영인 과 특수형태근로종사자 를 먼저 확인하여야 한다. 근로기준법에서 근로자란 직업의 종류와 관계없이 임금을 목적으로 사업이나 사업장에 근로를 제공하는 자 를 말한다(근로기준법 제2조 제1 항 제1호). 산재보험법 고용보험법 및 최저임금법상의 근로자 개념은 근 로기준법의 근로자 개념을 준용하고 있으며, 국민연금법과 건강보험법상 근로자 개념 13) 은 근로기준법상의 근로자 개념과 본질적으로 차이가 없 13) 국민연금법 제3조 제1항 제1호 : 근로자가 직업의 종류가 무엇이든 사업장에서 노 무를 제공하고 그 대가로 임금을 받아 생활하는 자(법인의 이사와 그 밖의 임원 을 포함한다)를 말한다. 다만, 대통령령으로 정하는 자는 제외한다. 국민건강보험법 제3조 제1호 : 근로자란 직업의 종류와 관계없이 근로의 대가로 보수를 받아 생활하는 사람(법인의 이사와 그 밖의 임원을 포함한다)으로서 공무

61 제2장 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 29 다. 따라서 노무공급자가 근로기준법상 근로자 개념에 해당하는지 여부 는 사회보험법 및 노동법(특히 최저임금법)의 적용을 받기 위한 관문이 된다. 노무공급자가 근로기준법상의 근로자에 해당하지 않는다면 사회보 험법 및 노동법의 보호를 받지 못하고 자영인으로 취급되어 일반 민법 및 상법의 규율을 받게 된다. 노무공급자가 근로기준법상의 근로자에 해당하는지 여부에 대한 판단 은 위 개념규정의 해석문제이며, 이에 대한 판단은 종국적으로 위 규정을 해석하는 법원에 맡겨져 있다. 노무공급자가 외형적으로 도급계약 내지 위임계약을 체결하였으나 자신이 근로자임을 주장하여 퇴직금 및 산재보 상 등을 청구하는 사건에서 법원이 근로자성을 인정한 경우에 이 노무공 급자는 명백하게 위장자영인으로 있었던 것이다. 이러한 이유로 판례에 의해 형성된 근로자성 판단기준은 자영인과 근로자를 판별하는 중요한 기준이 된다. 법원의 근로자성 판단기준의 변화에 따라 노무공급자가 자 영인이 되기도 하고 근로자로 인정받기도 한다. 반면 노무공급자가 자신 이 근로자임을 주장하는 사건에서 법원이 근로자성을 부정한 경우 해당 노무공급자는 근로자가 아니라 자영인인가? 이는 특수형태근로종사자를 어떻게 정의하느냐에 따라 견해가 달라질 수 있으며, 14) 법적 취급과 사회 학적 통계적 취급의 차이에 의해서도 달라질 수 있다. 특수형태근로종 사자에 대하여 규율하고 있는 법규정은 산재보험법을 15) 제외하고는 없으 원 및 교직원을 제외한 사람을 말한다. 14) 특수형태근로종사자 의 용어와 관련하여 관행적으로 특고 라는 약칭부터 특수고 용직, 특수고용관계 등의 용어들이 사용되고 있는데 이 연구에서는 산재보험법 의 표현에 따라 특수형태근로종사자를 사용하도록 한다. 다만 산재보험법에서 정 하는 특수형태근로종사자의 범주와 일치하는 것은 아니다. 15) 산재보험법 제125조 제1항은 계약의 형식에 관계없이 근로자와 유사하게 노무를 제공함에도 근로기준법 등이 적용되지 아니하여 업무상의 재해로부터 보호할 필 요가 있는 자로서 다음 각 호의 모두에 해당하는 자 중 대통령령으로 정하는 직종 에 종사하는 자(이하 이 조에서 특수형태근로종사자 라 한다)의 노무( 勞 務 )를 제공 받는 사업은 제6조에도 불구하고 이 법의 적용을 받는 사업으로 본다 고 규정하고 제1호와 제2호에서 1. 주로 하나의 사업에 그 운영에 필요한 노무를 상시적으로 제공하고 보수를 받아 생활할 것, 2. 노무를 제공함에 있어서 타인을 사용하지 아니 할 것 이라고 정하고 있다. 이에 따라 산재보험법 시행령 제125조는 특수형태근로 종사자의 범위를 보험설계사, 콘크리트믹서트럭운전자, 학습지교사, 골프장캐디, 집화 또는 배송업무를 하는 택배원, 퀵서비스 종사자로 열거하고 있다. 고용보험

62 30 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 므로 법적 취급에 있어서는 오로지 근로자와 자영인 둘 중 하나로 양분될 뿐이다. 앞서 서술한 바와 같이 사회보험법 및 노동법의 보호를 받는 근 로자와 이의 보호를 받지 못하고 일반 민법 및 상법 등의 적용을 받는 자 영인으로 나누어질 뿐이다. 이러한 법적 취급의 측면에서 근로자성이 부 인되면 자영인의 지위를 가지게 되므로 자영인은 근로자의 잔여적 개념 으로 파악되는 것이다(이승욱, 2005: 200). 그래서 법원이 근로자성을 부 정한 경우에 해당 노무공급자는 자영인이 된다. 한편 2002년 비정규직 범위에 대한 노사정위원회의 합의에 따라 통계 청에서 경활근로형태부가조사를 실시하고 있으며, 이 합의에 의한 비정 규직 중 특수형태근로종사자는 독자적인 사무실, 점포 또는 작업장을 보 유하지 않았으면서 비독립적인 형태로 업무를 수행하면서도, 다만 근로 제공의 방법, 근로시간 등은 독자적으로 결정하면서, 개인적으로 모집 판매 배달 운송 등의 업무를 통해 고객을 찾거나 맞이하여 상품이나 서비스를 제공하고 그 일을 한 만큼 소득을 얻는 근무 형태 를 말한다. 경활근로형태부가조사는 조사대상자가 임금근로자라고 응답한 사람만을 대상으로 근로형태별 부가조사를 행하며, 경활근로형태부가조사표에서도 지난 주에 다니던 직장(일)은 개인적으로 고객을 찾거나 맞이하여 상품 이나 서비스를 제공하고 그 일한 만큼(실적에 따라) 소득을 얻는 형태에 해당됩니까?(예 : 보험설계사, 학습지교사, 퀵서비스 배달기사, 골프장 경 기보조원 등) 라고 질문하고, 예 또는 아니오 로 응답하도록 되어 있다. 따라서 경활근로형태부가조사에서 특수형태근로는 조사대상자가 근로자 라고 응답한 사람의 특수한 근무형태라 할 수 있으므로 어떠한 법적 평가 가 개제되어 있는 것은 아니다. 이러한 근무형태를 가진 근로자가 어느 정도인지만 파악될 뿐이다. 다만 경활근로형태부가조사표에서 예시하고 있는 유형들(보험설계사, 학습지교사 등)은 현재 판례에서 근로기준법상 의 근로자로 인정받지 못하는 유형이라는 점을 주목할 필요가 있다. 즉 및 산재보험의 보험료징수 등에 관한 법률 제49조의3 제2항은 제1항에 따른 산재 보험료는 사업주와 특수형태근로종사자가 각각 2분의 1씩 부담한다. 다만, 사용종 속관계( 使 用 從 屬 關 係 )의 정도 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 직종에 종사하 는 특수형태근로종사자의 경우에는 사업주가 부담한다 고 규정하고 있다.

63 제2장 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 31 조사대상자는 근로자로 인식하고 있는 데 반하여 현실적으로 법원에서 근로자성이 부인되는 자들이다. 여기서 특수형태근로종사자는 근로자와 자영인의 중간지대에 위치하 고 근로자로서의 성격과 자영인으로서의 성격을 동시에 가지고 있는 자 로 정의하도록 한다. [그림 2-2]에서 보는 바와 같이 특수형태근로종사자 가 실질적으로 근로자 영역에 근접한 경우에는 위장자영인일 가능성이 크다. 현행법 체계(법적 취급의 측면)에서 근로자 자영인의 이분법적 구 분 방식에 따르면, 특수형태근로종사자는 이 양자 어느 쪽에도 포섭될 수 없게 된다. 이는 특수형태근로종사자를 노동법 사회보험법 영역으로 포 함시켜 보호하는 규율시스템이 부재한 데에서 발생하는 문제이기도 하다. 이러한 측면에서 보면 특수형태근로종사자는 노동법 및 사회보장법의 적 용대상에서 제외됨으로써 보호받지 못하는 비공식고용에 포함된다. 반면 탈법고용에는 합법적(현행법 체계 내)인 고용이면서 적용제외자는 포함 되지 않으므로 특수형태근로종사자는 사후적으로 근로자성을 인정받은 경우에 한하여 탈법고용으로서 평가될 뿐이다. 위장자영인은 실질적으로 근로자임에도 불구하고 형식은 자영인이므 로 이들이 분포하고 있는 영역은 [그림 2-2]에서 자영인 영역과 특수형태 근로종사자 영역이다. 이러한 영역에서 위장자영인이 어느 정도로 분포 하고 있는지에 대해 파악하는 것은 불가능하다. 노무공급자가 근로자임 을 주장한 개별적 구체적 사안에서 법원에 의해 근로자성을 인정받은 [그림 2-2] 근로자, 자영인, 특수형태근로종사자

64 32 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 자만이 사후적으로 위장자영인으로 판명되는 셈이다. 판례를 통해 확인 된 유형을 보면 <표 2-20>과 같다. 다만 노무제공방식 등의 사실관계에 따라 근로자성 판단이 달라지므로 해당 유형이 아니라고 하여 근로자성 이 부인되는 것은 아니다. 경활근로형태부가조사에서 특수형태근로종사자 16) 로 분류된 근로자는 앞서 살펴본 바와 같이 법적 평가에 따른 분류가 아니므로 이들 전부가 위장자영인은 아니나 일부가 이에 해당할 소지가 있다. 또한 계약의 외형 으로 인해 조사대상자가 자신을 임금근로자임에도 불구하고 임금근로자 가 아니라고 응답한 사람도 있다. 경제활동인구조사 비임금 근로부가조 사 (이하 경활비임금부가조사 라 약칭함)에서 17) 비임금 근로자 중 고용 원이 없는 자영업자 의 일부가 위장자영인에 해당할 가능성이 있다. 18) 경 16) 연도별 특수형태근로종사자의 규모 및 비중 특수형태 근로종사자 (단위:천명, %) (11.5) (11.3) (11.1) (10.9) (11.1) (10.4) (10.2) (9.2) (9.2) 주:( )안의 수치는 비정규직 근로자에 대한 비중임. 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사, 각 연도 8월. 17) 2007년 8월부터 비임금 근로 부가조사를 실시하였으며, 비임금 근로자는 자영업 자와 무급가족종사자로 나누었고, 자영업자는 고용원이 있는 자영업자(한 사람 이상의 유급 고용원을 두고 사업을 경영하는 사람)와 고용원이 없는 자영업자(자 기 혼자 또는 무급가족종사자와 함께 자기 책임하에 독립적인 형태로 전문적인 일을 수행하거나 사업체를 운영하는 사람)로 구별하였다. 18) 연도별 비임금 근로자의 규모 및 비중 (단위:천명, %) <비임금 근로자> 고용원이 있는 자영업자 고용원이 없는 자영업자 무급가족종사자 ,575 7,514 7,141 6,958 6,985 7,125 7,051 (100) (100) (100) (100) (100) (100) (100) 1,547 1,505 1,494 1,477 1,491 1,539 1,503 (20.4) (20.0) (20.9) (21.2) (21.4) (21.6) (21.3) 4,577 4,530 4,266 4,150 4,189 4,265 4,244 (60.4) (60.3) (59.7) (59.6) (60.0) (59.9) (60.2) 1,451 1,478 1,381 1,331 1,305 1,322 1,304 (19.2) (19.7) (19.3) (19.1) (18.7) (18.5) (18.5) 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 비임금 근로 부가조사, 각 연도 8월.

65 제2장 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 33 <표 2-20> 근로기준법상 근로자의 지위가 인정된 사례와 부정된 사례 근로자의 지위가 인정된 사례 고등학교 졸업예정자인 실습생(대법원 선고 86다카2920 판결), 산업기술연수생(대법원 선고 95누2050 판결), 취업자격 없는 외국인(대법원 선고 94누12067 판결) 및 학술용역계약형태로 근로를 제공한 자(대법원 선고 91다24250 판결) 등 초등학교 과학실험조교(대법원 선고 91다45653 판결) 한국방송공사 시청료 위탁직 징수원(대법원 선고 91다21381 판결) 대학입시학원의 담임강사(대법원 선고 2005두8436 판결) 대학교 시간강사(대법원 선고 2005두 판결) 미용학원 강사(대법원 선고 2006도777 판결) 회사소유 화물차량의 운전용역계약을 체결한 운송기사(대법원 선고 2007두9471 판결) 제조업체가 차량을 임대차 형식으로 제공한 임대차주 겸 운전기사(대법 원 선고 2012도5385 판결) 법무법인에 근무하는 변호사(대법원 선고 2012다77006 판결) 채권추심업무위탁계약을 체결하고 채권추심업무를 처리한 채권추심원(대 법원 선고 2009다99396 판결) 근로자의 지위가 부정된 사례 유흥업소 출연가수(대법원 선고 93누16680 판결) 유흥업소 접대부(대법원 선고 95다35289 판결) 입시학원 운영자의 시설 내에서 수강생에게 강의를 하고 매월 수강료 수입금의 일정비율을 배분받기로 한 입시학원 단과반 강사(대법원 선고 96도732 판결) 학습지 등을 제작 판매하는 회사와 위탁업무계약을 체결한 교육상담교 사(대법원 선고 95다20348 판결) 보험회사의 보험모집인(대법원 선고 98두9219 판결; 대법원 선고 88다카28112 판결) 우체국의 보험관리사(대법원 선고 2011다44276 판결) 골프장 캐디(대법원 선고 95누13432 판결; 대법원 선고 2011다78804 판결) 회사소유의 화물트럭에 관한 운송용역계약을 체결한 화물운송기사(대법 원 선고 2012다57040 판결) 도급제 사원(대법원 선고 2010다50601 판결) 외부강사로서 채권추심업무에 대한 교육을 하고 실적에 따른 성과수수 료를 받는 채권추심원(대법원 선고 2013다27336 판결)

66 34 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 활근로형태부가조사에서 조사대상자가 자신을 임금근로자로 인식하여 근로자라 응답하였으나 사업장 사회보험에 미가입된 경우는 사용자가 자영인으로 취급한 결과이다. 앞서 사회보험에 미신고된 탈법고용에서 특수형태근로종사자를 제외하였으나 이들만을 별도로 떼어 보면, 2013년 8월 현재 특수형태근로종사자 545천 명 가운데 사업장국민연금 미가입 자가 520천 명(95.9%), 사업장건강보험 미가입자가 517천 명(95.0%), 고 용보험 미가입자가 514천 명(94.4%)이다. 사용자가 특수형태근로종사자 를 근로자로 취급하지 않아 발생된 결과이기도 하다. 또한 경활비임금부 가조사상 국민연금에서 고용원이 있는 자영업자 가 사업장 가입자인 경 우가 38.7%, 고용원이 없는 자영업자 가 사업장 가입자인 경우가 7.9%이 다. 고용원이 있음에도 사업장 국민연금을 가입하지 않은 비율이 상당히 높다. 5. 위장도급에 의한 고용(유형 ᄃ) 위장도급에 의한 고용은, 본질은 근로계약이나 도급계약(용역 위임계 약)으로 위장되어 있다는 측면에서 위장자영인일 수 있으나 여기서 말하 는 위장도급은 직접고용임에도 불구하고 이를 회피하여 용역업체 하청 업체를 통하여 근로자를 사용하거나, 파견임에도 불구하고 하청업체와의 도급계약을 통하여 근로자를 사용함으로써 시장가격보다 낮은 가격으로 노동을 교환하여 세금 및 사회보험 기여금 납부의무의 전부 내지 일부를 회피하는 탈법고용을 의미한다. 이러한 위장도급은 사실상 근로자를 직 접 고용한 것임에도 불구하고 하청업체 등을 개재시킨 경우와 파견을 도 급으로 위장한 불법파견으로 나누어서 볼 수 있다. 전자의 위장도급에 의 한 고용은 원청사업주에 직접 고용된 근로자이며, 후자의 위장도급에 의 한 근로자는 파견근로자이다. 판례도 위장도급인 경우 그 실질에 따라 원 사업주에 직접 고용된 것으로 보거나 근로자파견으로서 파견근로자보호 등에 관한 법률 (이하 파견법 이라 약칭함)을 적용하였다. 파견법에서는 파견대상업무, 파견기간, 파견업 허가 기준 등에 대하여 제한을 두고 있으며, 파견근로자를 고용한 파견사업주뿐만 아니라 사용

67 제2장 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 35 관계에 있는 사용사업주에게도 일정한 사용자 책임과 의무를 부과하고 있다. 상시허용대상업무에서 파견기간 2년을 경과하여 파견근로자를 사 용하거나, 파견금지대상업무에서 파견근로자를 사용하는 경우 및 무허가 파견사업체로부터 근로자를 파견받아 사용하는 경우 등 사용사업주에게 직접 고용할 의무를 부과하고 있다(파견법 제6조의2). 또한 사용사업주 및 파견사업주 양자에게 사용사업주 사업 내의 동종 또는 유사한 업무를 수행하는 근로자와의 차별금지의무를 부과하고 있으며(파견법 제21조 제 1항), 파견근로자의 근로시간 휴게 휴가 휴일 등의 근로조건에 대해 사용사업주를 근로기준법상 사용자로 간주하고 있으며(파견법 제34조 제 1항), 파견근로에 관하여 원칙적으로 사용사업주를 산업안전보건법상 사 업주로 간주하고 있다(파견법 제35조 제1항). 파견법은 고용관계와 사용 관계가 분리되는 파견근로를 제한적으로 인정하면서도 위와 같이 사용사 업주에 대해 일정하게 노동법상의 책임을 부여하고 있다. 반면 도급의 경 우에는 원사업주는 노동법적 규율대상에서 벗어나 민법의 규율대상에 속 하게 되어 사내하도급 근로자에 대해 어떠한 책임도 물을 수 없게 된 다. 19) 적법하게 파견근로자를 사용할 수 있다고 하더라도 파견법 및 노동 법의 사용자 책임을 회피하기 위해서 위장도급을 통하여 인력활용을 하 는 것이며, 이러한 상황에서 불법파견이 성행하게 된 것이다. 위장도급은 주로 사내하도급에서 나타난다. 용역근로 등을 포함하는 사내하도급의 경우 사외하도급과 달리 하청업체(수급사업주) 내지 용역 업체의 근로자가 원청업체(원사업주)의 관리권한이 미치는 사업장 내에 서 도급업무를 수행하거나 원청업체가 직접 고용한 근로자와 같은 작업 공간에서 유사하거나 동일한 업무에 종사하거나 원청업체의 지배하에 근 로를 제공하는 경우가 많이 발생한다. 단순히 원청업체의 사업장이라는 공간만을 공유하는 것이 아니라 하청업체가 도급업무를 수행함에 있어서 원청업체의 설비를 이용하거나 원청업체가 제공한 원 부자재를 이용하 19) 이러한 측면에서 도급과 파견의 판단기준이 원사업주에게 사내하도급 근로자에 대한 노동법적 책임을 부과하는 데 절대적인 기준이 된다. 이러한 이유로 그간 정부 학계 노동계 경영계 등은 도급과 파견의 판단기준과 위장도급인 경우에 근로관계에 대한 법적 효과를 중심으로 논의를 전개하고 각종 대책을 강구한 것 이다.

68 36 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 는 경우도 다수 있으며, 대부분의 사내하도급은 어떠한 형태로든 원청업 체의 지휘감독 조직체계로 편입된다는 특징을 갖는다. 이러한 특징으로 부터 원청업체와 하청업체 간에 도급계약의 외양을 가지고 하청업체 내 지 용역업체가 단순히 인력만을 공급하는 것으로서 사실상 근로자파견을 행하는 것이 된다. 이러한 이유로 위장도급을 근절하기 위한 행정당국의 단속도 주로 사내하도급을 대상으로 하는 것이다. 위장도급의 경우도 앞서 서술한 위장자영인과 마찬가지로 사후적으로 법원에 의해 사내하도급 근로자의 실질이 원청업체에 직접 고용된 근로 자이거나 파견근로자라는 법적판단이 있어야 하므로 사전적으로 그 규모 및 실태를 파악하기 어렵다. 사내하도급의 추이 및 실태를 보면서 위장도급에 의한 탈법고용을 간 접적으로 가늠해보기로 한다. 사내하도급 활용실태에 대한 정확한 추정 도 사실상 어려운 현실이다. 이에 대한 정확한 실태조사가 이루어진 바가 없기 때문이다. 그러나 사내하도급 문제가 널리 확산되고 노사분규 등과 관련해서도 심각성이 더해지자, 고용노동부는 우선 사내하도급의 활용실 태를 정확히 파악해야 올바른 대책 수립이 가능하다고 판단하고 지방노 동관서를 통하여 2004년, 2008년, 2010년에 조사를 실시한 바 있다. 이 조 사결과는 현재 통계청 등 어디에도 사내하도급과 관련한 정부 공식통계 가 부재하다는 점에서 매우 유의미한 자료라 할 수 있으나, 2004년에는 500명 이상 기업을 대상으로 조사를 실시하고, 2008년과 2010년에는 300 명 이상 사업장을 대상으로 제한적으로 실시됨에 따라 사내하도급 실태 를 정확히 파악하기는 곤란한 한계를 지니고 있다. 또한 고용노동부는 2014년 7월 1일 고용형태 공시제 의 조사결과를 발표하였다. 고용정책기본법을 2012년 12월 18일 개정 20) 하여 일정 수 이 상의 근로자를 사용하는 사업주에게 매년 근로자의 고용형태를 공시하도 록 함으로써 비정규직을 과도하게 사용하는 사업주에 대해 자율적으로 개선하도록 하기 위하여 고용형태 공시제를 도입하였으며(고용정책 기본 법 제15조의2), 이 제도의 시행을 2014년 3월 기준으로 공시하였다. 공시 해야 할 고용형태는 근로계약기간의 정함이 없는 근로자, 기간제근로자, 20) 법률 제11568호 시행.

69 제2장 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 37 직접 고용한 근로자로서 일일근로자 등의 기타 근로자, 공시의무 사업주 의 사업장 내에서 사업주간 파견 용역 도급계약에 의해 근무하는 소속 외 근로자이다(고용정책기본법 시행규칙 제2조의2 제1항). 여기서 주목하 는 유형은 사내하도급 근로자인 소속 외 근로자 이다. 2004년 3월 노동부는 건설업을 제외하고 전기 전자, 조선, 기계 금속 업종을 중심으로 500명 이상 653개 사업장을 조사한 결과 238개 사업장 에서 사내하도급을 활용하고 있는 것으로 나타났다. 이는 조사대상 사업 체의 36.4%를 차지하는 것으로서, 주로 제조업을 중심으로 대규모 사업 장에서 사내하도급이 널리 활용되고 있음을 잘 보여준 결과였다. <표 2-21>에서 확인할 수 있듯이 사내하도급을 활용하고 있는 원사업 체당 평균 사내하도급 업체수는 12개였으며, 평균 사내하도급 근로자 수 는 628명이다. 아울러 조사대상으로 선정된 238개 원청업체의 평균 종업 원수 규모는 2,090명이었다. 결국 사내하도급 활용 사업장의 전체 근로자 (원하청 합계) 중 사내하도급 근로자가 차지하는 비율은 23.1%로 네 명 <표 2-21> 사내하도급 활용실태( ) (단위 : 개소, 명, %) 사업체 근로자 사업체 규모 원청업체 1개소당 원청 하청 원청 하청 원청 하청 하청 업체 하청 근로자 하청 근로자 비중 (C) (D) (F) (G) (F/C) (G/D) (D/C) (G/C) (G/F) 전 체 238 2, , ,520 2, 조 선 ,863 29,963 4, , 전기 전자 ,680 38,977 3, 자동차 ,961 16,463 9, , 사무 판매서비스 ,496 16,195 1, 철 강 ,653 16,977 3, , 기계 금속 ,419 10,087 1, 화 학 ,610 12,420 1, 기 타 ,655 8, 자료 : 고용노동부(2007: 10).

70 38 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 중 한 명 꼴로 사내하도급 근로자가 일하고 있는 것으로 나타났다. 업종 별로는 조선, 철강, 화학 산업의 활용비율이 높은 것으로 드러났다. 또한 원청업체당 하청업체 수와 하도급근로자 수는 <표 2-21>에서 볼 수 있 듯이 조선 > 자동차 > 철강의 순으로 많았다. 하청업체당 근로자수는 평 균 50명이었는데, 철강이 가장 많고(84명) 기계금속이 적은 것으로(21명) 나타났다. 이는 우리나라 사내하도급 업체들의 영세성을 보여주는 결과 라 할 수 있다. 이러한 조사 결과로부터 우리나라 경제의 주력 부문인 중화학공업 대 기업 사업장을 중심으로 사내하도급 활용이 널리 확산되어 있는 것과 이 들이 주로 영세업체지만 원청업체가 다수의 하도급업체에 업무를 배분하 여 전체적으로는 1/4가량의 인원을 이 형태로 활용하고 있는 것으로 확인 되었다. 아울러 사무 판매서비스 산업 등에서도 적지 않은 수의 사내하 도급 근로자가 활용되고 있는 것으로 나타나 산업현장 전반에 사내하도 급 규율과 건전한 질서가 필요한 것으로 판단되었다. 이후 노동부는 2008년 5월에 조사대상 사업장을 확대하여 300명 이상 대기업 사업장 1,764개를 대상으로 사내하도급 활용실태를 조사하였다. 2008년 조사에 따르면 조사대상 사업장 1,774개 가운데 962개 사업장으로 전체의 54.6%에서 사내하도급을 활용하고 있으며, 활용 사업장의 하청근 로자는 368,590명으로 원청근로자 대비 28.0%인 것으로 나타났다. 이는 2004년과 비교하여 조사대상 사업장이 300명 이상 사업장 1,764개로 확대 됨에 따라 정확한 비교를 할 수는 없지만, 2008년의 조사 결과는 사내하 도급 활용 사업장과 하청근로자 규모가 상당한 폭으로 증가된 것으로 나 타났다. <표 2-22>에서와 같이 사내하도급을 활용하고 있는 원청업체당 평균 사내하청업체수는 9개였으며, 평균 사내하도급 근로자수는 383명이었다. 또한 조사대상으로 선정된 1,764개 사업장 중 사내하도급을 활용하는 963 개 사업장의 평균 종업원수 규모는 1,368명이었다. 따라서 사내하도급 활 용 사업장의 전체 근로자(원하청 합계) 중 사내하도급 근로자가 차지하는 비율은 21.8%로 2004년의 조사결과인 23.1%에 비하면 다소 감소한 것으 로 나타났다. 업종별로는 2004년과 동일하게 조선, 철강, 화학 산업의

71 제2장 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 39 <표 2-22> 사내하도급 활용실태( ) 사업체 (단위 : 개소, 명, %) 근로자 대기업 하청 대기업 하청 미활용 활용 미활용 활용 A B C D E F G 전 체 1, ,717 1,958, ,151 1,317, ,590 기계 ,378 12,937 67,441 12,128 자동차 ,255 1, ,505 19,541 전기전자 , ,835 39, ,277 26,116 철강 , ,809 28,912 조선 ,847 64,847 79,160 화학 ,176 23,104 66,072 16,401 사무판매서비스 , , , , ,456 기타 , , , ,295 63,876 사내 하도급 활용비중 미활용 대기업 사업체규모 활용 대기업 하청 하청 업체 원청업체 1개소 당 하청 근로자 하청 근로자 비중 B/A E/B F/C G/D D/C G/C G/F*100 전 체 , 기계 자동차 , , 전기전자 , 철강 , , 조선 , , 화학 사무판매서비스 , 기타 자료 : 고용노동부(2009), 2008년 사내하도급 현황 조사 (홍희덕 의원실, 보도자료에서 재작성(이병희, 2011: 4 재인용). 활용비율이 높은 것으로 드러났다. 하도급업체당 근로자수는 평균 34명 이었는데, 조선이 가장 많고(93명) 기계금속이 적은 것으로(20명) 나타났

72 40 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 다. 이는 우리나라 사내하도급 업체들의 영세성이 여전하고, 조사대상 사 업장이 확대될수록 그 정도가 심화되는 결과를 보여주고 있다. 노동부는 2010년 8월에 300명 이상 사업장을 대상으로 사내하도급 활 용실태를 조사하였다. 조사대상 사업장은 2008년과 동일하게 300명 이상 대기업 사업장 1,939개를 대상으로 하였다. 2010년 조사에 따르면 조사대 상 사업장 1,939개 가운데 전체의 41.2%인 799개 사업장에서 사내하도급 을 활용하고 있으며, 활용 사업장의 하청근로자는 325,932명으로 원청 근 로자 대비 32.6%인 것으로 나타났다. 2008년의 조사 결과와 비교해보면 조사대상 사업장 가운데 사내하도급을 활용하는 사업장의 비율은 감소하 였으나, 사내하도급을 활용하는 사업장의 하청근로자 비율은 상당한 폭 으로 증가된 것으로 나타났다. <표 2-23>에서와 같이 사내하도급을 활용하고 있는 원청업체당 평균 사내하도급 업체수는 10개이며, 평균 사내하도급 근로자수는 408명이다. 또한 조사대상으로 선정된 1,939개 사업장 중 사내하도급을 활용하는 799 개 사업장의 평균 종업원수 규모는 1,252명이었다. 따라서 사내하도급 활 용 사업장의 전체 근로자(원하청 합계) 중 사내하도급 근로자가 차지하는 비율은 24.6%로서 2008년의 조사결과인 21.8%에 비하면 상당히 증가한 것으로 나타났다. 업종별로는 조선, 철강, 기계금속 산업 순으로 그 활용 비율이 높은 것으로 드러났다. 2008년의 조사결과와 비교해보면 조선, 기 계금속, 전기전자 산업에서 하청근로자 수가 증가한 것으로 나타났다. 하 도급업체당 근로자수는 평균 38명으로 2008년의 조사결과와 유사한 수준 으로서 사내하도급 업체들의 영세성이 지속적으로 나타났다. 고용노동부는 2014년 3월 고용형태 공시제 를 실시하였다. 상시 근로 자 300명 이상 사업장이 고용형태를 공시할 의무를 부담하는 사업장이다. 미공시한 사업장을 제외하고 공시한 사업장 2,943개 21) 중 300명 미만 사 업장 135개도 포함되어 있으나 사내하도급 등의 활용실태를 보기 위하여 21) 고용노동부의 고용형태 공시 결과 에 따르면 공시대상 사업주 2,947 곳 중 2,942곳이 공시에 참여하여 공시율 99.8%를 기록하였다고 한다. 고용형태 공시정보( 따르면 공시대상 사업주 2,947곳 중 2,943 곳이 공시하여, 위 공시 결과 자료와 1곳이 차이가 난다. 공시정보를 활용하지 않 을 경우에는 위 공시 결과에 따라 2,942개를 대상으로 한다.

73 제2장 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 41 <표 2-23> 사내하도급 활용실태( ) 사업체 (단위 : 개소, 명, %) 근로자 대기업 하청 대기업 하청 미활용 활용 미활용 활용 A B C D E F G 전 체 1,939 1, ,529 1,823, ,124 1,000, ,932 기계 ,403 10,662 67,741 16,634 자동차 ,311-77,311 15,075 전기전자 ,124 59, ,983 30,927 철강 ,317 1,596 36,721 28,512 조선 ,058 53,629-53,629 85,119 화학 ,201 23,563 72,638 16,786 사무판매서비스 , , , ,577 95,336 기타 , , , ,691 37,543 사내 하도급 활용비중 미활용 대기업 사업체규모 활용 대기업 하청 하청 업체 원청업체 1개소 당 하청 근로자 하청 근로자 비중 B/A E/B F/C G/D D/C G/C G/F*100 전 체 , 기계 자동차 , , 전기전자 , 철강 , , 조선 , , 화학 사무판매서비스 , 기타 자료 : 고용노동부(2011), 2010년 사내하도급 현황 조사. 이를 포함하여 공시결과를 살펴보았다. 공시대상의 고용형태 중 소속 외 근로자 는 공시의무 사업주의 사업장 내에서 사업주 간 파견 용역 도 급 계약에 의해 근무하는 근로자를 의미한다. 이러한 점에서 종전 사내하

74 42 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 <표 2-24> 사업장의 소속 외 근로자 활용률( ) (단위 : 개소, %) 미활용 활 용 전 체 300명 미만 87 (64.4) 48 (35.6) 135 [ 4.6] 300~499명 556 (47.6) 612 (52.4) 1,168 [ 39.7] 500~999명 433 (45.0) 530 (55.0) 963 [ 32.7] 1,000명 이상 181 (26.7) 496 (73.3) 677 [ 23.0] 전 체 1,257 (42.7) 1,686 (57.3) 2,943 [100.0] 자료 : 고용노동부(2014), 고용형태 공시정보 ( 도급만을 대상으로 조사한 사내하도급 현황 조사 와 차별성이 있다. 고 용형태 공시제에 따른 소속 외 근로자 는 이른바 간접고용 이라 관행적 으로 불리는 것에 해당한다. 이하에서는 공시내용에 따라 소속 외 근로 자 로 사용하기로 한다. 2014년 3월 현재 고용노동부의 고용형태 공시정보 집계자료를 보면, 공시 사업장 2,943개 중 소속 외 근로자를 활용하는 사업장은 1,686개로 57.3%를 차지하고 있다. 소속 외 근로자를 활용하는 사업장의 평균 근로 자수(평균 직접고용 근로자수)는 1,513명이며, 이들이 사용하는 평균 소 속 외 근로자수는 521명이다. 또한 사업장의 규모가 클수록 소속 외 근로 자 활용비율이 높게 나타났다(표 2-24 참조). 특히 300명 미만의 사업장 135개 중 48개가 소속 외 근로자를 활용하고 있으며, 이들 활용사업장 48 개에 9,920명의 소속 외 근로자가 종사하고 있어 전체 근로자(직접고용과 소속 외 근로자 합계)의 48.7%를 차지하고 있다. 300명 미만 사업장의 경 우 두 명 중 한 명꼴로 소속 외 근로자이다. 이들 300명 미만의 사업장을 자세히 살펴보면, 48개 사업장 중 12개가 소속 외 근로자가 직접고용된 근로자수보다 많게 나타났으며, 1,000명가량 차이가 나는 사업장이 3개 이다. 전체 근로자 중 소속 외 근로자가 차지하는 비중도 300명 미만의 사업 장을 제외하고 사업장 규모가 클수록 높게 나타났다. 산업별 소속 외 근로자의 활용실태를 보면(표 2-26 참조), 소속 외 근 로자 비율이 가장 높은 산업은 건설업이다. 이는 건설업에서 수차례에 걸

75 제2장 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 43 <표 2-25> 소속 외 근로자 활용사업장의 실태( ) 활용사업장의 활용사업장의 직접고용근로자수 소속 외 근로자수 (A) (B) 활용사업장의 전체 근로자수 (C) (단위 : 개소, %) 소속 외 근로자비율 (B/C) 300명 미만 10,466 9,920 20, ~499명 237,338 65, , ~999명 366, , , ,000명 이상 1,937, ,968 2,637, 전 체 2,551, ,164 3,429, 자료 : 고용노동부(2014), 고용형태 공시정보 ( <표 2-26> 산업별 소속 외 근로자 활용사업장의 실태( ) 사업장수 직접고용 근로자수 (A) 소속외 근로자수 (B) (단위 : 개, 천명, %) 전체 근로자 (C) 소속 외 근로자비율 (B/C) 제조업 919 1, , 건설업 도매 및 소매업 운수업 숙박 및 음식점업 출판, 영상, 정보서비스업 금융 및 보험업 부동산 및 임대업 사업시설관리 및 지원서비스업 교육서비스업 보건업 및 사회복지서비스업 협회 및 단체, 개인서비스업 예술 스포츠서비스업 나머지 산업 전 체 2,942 3, , 자료 : 고용노동부(2014), 2014년 고용형태 공시 결과, p.6 재작성.

76 44 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 쳐 하도급이 이루어지는 수직적 중층적 하도급구조를 반영하는 것이다. 앞의 사내하도급 실태조사의 경우 건설업을 조사대상에서 제외하였는데, 이는 불법파견 등의 위장도급적 성격보다는 진정 도급으로서의 성격을 갖기 때문이다. 소속 외 근로자 전체 878천 명 중 401천 명(45.7%)이 제 조업에 종사하고 있다. 앞의 고용노동부의 사내하도급 실태조사에서도 조선, 자동차, 철강 등의 제조업에서 사내하도급 근로자의 활용비율이 높 게 나타난 것과 일맥상통한다고 볼 수 있다. 그다음 순으로 도매 및 소매 업에 소속 외 근로자 296천 명(33.7%)이 종사하는 것으로 나타났다. 대형 유통업체들이 이에 포함되어 있다. 제4절 요약과 시사점 이 연구에서 탈법고용은 세법 및 사회보험법상의 신고의무를 이행하지 않거나 과소신고함으로써 세법 및 사회보험법상 세금 및 보험료 납부의 무의 전부 내지 일부를 회피하는 고용으로 정의하였다. 즉 세법 및 사회 보험법상 관계 행정기관에 신고를 애초부터 하지 않거나 신고를 하더라 도 과소 신고하여 세금 및 사회보험료 납부의 전체나 일부가 회피되는 고 용을 말한다. 과소 신고하는 경우는 합법적 노동으로서 당연히 세금을 내 야 하지만 근로자와 사용자 간에 시장가격보다 낮은 가격으로 노동을 교 환함으로써 상호이득을 얻는 행위를 말한다. 이 연구에서는 탈법고용의 대표적인 유형인 ᄀ세법 및 사회보험법(국민 건강 산재 고용)에의 미신고 고용 ᄂ위장자영인 ᄃ위장도급에 의한 고용 ᄅ최저임금 미만의 고용을 분석대상으로 삼았다. 특히 탈법고용 유형 ᄀ과 ᄅ의 규모와 현황 을 파악하기 위하여 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사 를 활용하 였다. 첫째, 최근 10년 동안 사회보험 미가입률은 꾸준히 감소해왔으며, 2013 년 8월 현재 전체 임금근로자 18,240천 명 중 사업장 단위에서 국민연금 은 5,919천 명(32.4%), 건강보험은 5,229천 명(28.7%), 고용보험은 5,439천

77 제2장 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 45 명(32.3%) 22) 이 미가입하고 있어 사회보험의 보호를 받지 못하고 있다. 사회보험법 적용제외자는 탈법고용에 포함되지 않으므로 이들을 배제하 고 살펴보면, 국민연금 및 건강보험 적용대상자 17,049천 명 중 국민연금 4,754천 명(27.9%), 건강보험 4,071천 명(23.9%)이 미가입하고 있으며, 고 용보험 적용대상자 15,628천 명 중 4,284천 명(27.4%)이 미가입하고 있다. 사회보험법 적용제외자를 포함한 경우와 배제한 경우와의 차이가 국민연 금 4.5%, 건강보험 4.8%, 고용보험 4.9%이다. 나머지는 사회보험법의 적 용대상 근로자임에도 불구하고 법의 미준수로 인하여 발생하는 탈법고용 의 유형이다. 이러한 점에 비추어 사회보험법의 적용대상을 확대하기 위 한 입법적 노력도 중요하지만 그보다 법규준수를 강제할 방안이 강구되어 야 한다. 이는 최저임금의 경우에도 마찬가지로 나타난다. 전체 임금근로 자 18,240천 명 중 최저임금 미만의 근로자가 2,084천 명(11.4%)이나 이들 중 적용제외자 154천 명을 제외할 경우 최저임금 미만의 근로자는 1,932 천 명(10.6%)으로 0.8%포인트 차이가 난다. 최저임금 미만의 근로자 10.6%는 사업주의 최저임금법 미준수로 발생하는 탈법고용이다. 한편 경활비임금근로조사( )에 따르면 고용원이 있는 자영업자가 산재보험에 미가입한 비율이 63.9%이다. 산재보험이 1인 이상 근로자를 고용하는 사업장을 당연적용사업장으로 하고 있는 점에 비추어 산재보험 가입률이 37.1%에 지나지 않는다는 것은 법집행에 있어 상당한 문제점 을 드러내는 것이다. 이와 같은 산재보험 미가입사업장에 고용되어 있는 탈법고용이 어느 정도인지는 가늠할 수 없지만 상당수에 이를 것으로 보 인다. 둘째, 근로형태별로 탈법고용(사회보험 미신고와 최저임금 미만자) 현 황을 보면 비정규직에 집중되어 나타나고 있다. 사회보험(국민연금 기준) 에 미신고된 탈법고용은 일일근로(99.4%) > 시간제근로(80.3%) > 가정내 근로(77.1%)의 순으로 나타났다. 사회보험 적용제외자인 주당 소정근로 시간 15시간 미만인 자와 가사서비스업 종사자를 배제하였음에도 미가입 률이 평균 27.9%보다 상당히 높게 나타나는 것은 심각한 문제이다. 또한 22) 고용보험의 미가입률은 전체 임금근로자 18,240천 명 중 공무원 등 해당 없는 자 1,421천 명을 제외한 근로자에 대한 비율이다.

78 46 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 근로시간 및 근로기간의 장단과 무관하게 시간당 최저임금을 지급해야 함에도 불구하고 최저임금 미만의 탈법고용의 근로형태를 보면 가정내 근로(60.3%) > 시간제근로(34.2%) > 일일근로(28.2%)의 순으로 나타났다. 적용제외자인 가사서비스업 종사자를 배제하였음에도 가정내 근로가 제 일 높게 나타났으며, 시간제 근로자 3명 중 1명이 최저임금에도 못 미치 는 임금을 받고 있어 시간제 일자리가 양질의 일자리가 아니라 열악한 일 자리라는 것을 반증한다. 탈법고용 적발체계의 대상에 있어서도 이러한 근로형태를 고려하여 집중하여야 한다. 셋째, 사회보험(국민연금) 미신고와 최저임금 미만의 탈법고용은 사업 장의 규모가 작을수록 높은 비중을 차지하고 있다. 사회보험 미가입자의 42.6%, 최저임금 미만자의 46.7%가 5명 미만의 사업장에 종사하고 있으 며, 이 양자의 약 70%(사회보험 미가입 69.7%, 최저임금 미만자 71.4%) 가 10명 미만의 영세사업장에 종사하고 있다. 한편 위장자영인의 상당수 가 존재할 것으로 보이는 특수형태근로종사자의 경우 10~29명 사업장에 34.7%, 30~99명 사업장에 33.6%로 중규모의 사업장에 68.3%가 종사하 는 것으로 나타났다. 또한 위장도급에 의한 고용이 사내하도급 등의 양상 으로 나타나는 점을 고려할 때 사내하도급 및 소속 외 근로자의 활용은 사업장의 규모가 클수록 높게 나타난다. 사업장 규모별로 탈법고용의 유 형을 달리하여 나타난다는 점을 고려하여 사업장 규모별로 탈법고용의 적발대상을 선정하여야 함을 시사한다. 넷째, 사회보험 미가입 및 최저임금 미만의 탈법고용은 여성에서 높게 나타났으며, 연령별로 보면 사회보험 미가입자 중 45세 이상자가 차지하 는 비율(국민연금 56.9%, 건강보험 49.9%, 고용보험 52.6%)이 높고, 최저 임금 미만자는 55세 이상자(38.4%)와 25세 미만자(20.1%)에서 높게 나타 났다. 특히 국민연금 미가입자 중 55세 이상자가 34.7%를 차지하고 있는 데, 국민연금 중 노령연금을 수급할 수 있는 요건이 2014년 현재 보험료 를 납부한 가입기간이 최소 10년 이상이고 61세인 자라는 측면에서 보면 현재 가입하여도 국민연금의 혜택을 받을 수 없다는 점에서 별도의 조치 가 없는 한 이들의 가입률 제고는 기대하기 어려울 것이다. 다섯째, 국민연금 건강보험 고용보험 중 어느 하나라도 가입하지 않

79 제2장 우리나라 탈법고용의 규모와 실태 47 거나 최저임금 미만의 근로자는 전체 임금근로자 18,240천 명 가운데 5,406천 명으로 29.6%를 차지하고 있으며, 사회보험 모두 가입하지 않고 최저임금에도 못 미치는 임금을 받는 근로자는 1,264명으로 6.9%이다. 즉 사회보험에 미신고되거나 최저임금 미만의 탈법고용은 5,406천 명(29.6%) 이다. 이는 전체 임금근로자에 대한 비중이며, 사회보험법 및 최저임금법 의 적용대상 임금근로자에 대한 비중으로 산정할 경우 비율이 다소 높아 질 수 있다. 따라서 비율이라는 측면보다는 이러한 유형의 탈법고용으로 있는 근로자수가 상당수에 이른다는 것에 주목하여야 한다. 또한 사전에 규모 내지 실태를 파악하기 어려운 산재보험 미가입, 위장자영인, 위장도 급에 의한 고용과 여타의 탈법고용 유형을 고려하면 위 29.6%는 최소수 치가 될 것이다. 여섯째, 위장도급에 의한 탈법고용은 주로 사내하도급의 형태로 나타 나고 있으며, 사내하도급을 활용하는 사업장은 고용형태 공시 사업장의 57.3%이다. 사내하도급은 적법도급으로 수직적 중층적 하도급구조를 가 지는 건설업을 제외하고 제조업과 대형유통업체들이 포함되어 있는 도매 및 소매업에서 활용비율이 높게 나타난다. 또한 앞서 서술한 바 있듯이 전체 근로자 중 사내하도급 근로자가 차지하는 비중도 300명 미만의 사 업장을 제외하고 사업장 규모가 클수록 높게 나타난다. 위장도급에 의한 탈법고용을 근절하기 위해서는 무엇보다도 근로감독을 통해 사전에 적발 하고 시정하도록 하는 행정과 강력한 제재 등을 통해 예방하는 방안이 중 요하다. 이러한 점을 고려하여 적발대상을 선정하여야 함을 시사한다. 일곱째, 위장자영인의 규모와 실태를 사전적으로 파악하는 데에는 한 계가 있으나 법원을 통해 근로자 지위를 인정받은 위장자영인을 유형화 함과 동시에 근로자성 여부에 대한 점검기준(체크리스트)을 마련하여 이 들을 고용하고 있는 사업장을 대상으로 적발하여야 한다. 여덟째, 최저임금 및 사회보험의 사각지대가 중첩되어 있다는 분석결 과에 따라 어느 한 정책의 사각지대 해소가 다른 정책의 사각지대 해소로 이어질 수 있음을 시사한다는 이병희(2012a: 40)의 지적은 어느 정도는 타당하나 반드시 그렇지는 않다. 왜냐하면 사회보험(국민연금) 미가입자 중 31.6%가 최저임금에 미달하며, 최저임금 미만자 중 86%가 사회보험

80 48 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 (국민연금)에 미가입하고 있어 상당수의 중첩 가능성이 있으나 앞에서 살 펴본 바와 같이 사회보험 모두 가입되어 있지 않고 최저임금에도 미달하 는 자가 1,264명으로 탈법고용(사회보험 미신고와 최저임금 미만) 5,406 천 명 중 23.4%만이 중첩되기 때문이다. 따라서 어느 한 정책만으로는 부 족하며 각 탈법고용 유형별로 적절한 정책이 강구되어야 한다.

81 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 49 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 제1절 머리말 사용자와 근로자의 계약에 의해 성립되는 근로관계는 양 당사자의 권 리 의무를 규율하는 근로관계법령을 준수하여야 한다. 그리고 근로관계 의 당사자는 국가 및 사회공동체의 구성원으로서 법령에 따라 부과된 세 법, 사회보장법 등 공적 의무도 이행하여야 한다. 그러나 실제 노동시장 에서는 다양한 이유에 의하여 공적 의무를 배제 또는 회피하는 형태의 고 용이 나타나고 있는데, 이들을 어떻게 규율하는지가 노동시장 정책을 비 롯한 사회 정책의 중요한 화두가 되고 있다. 노동시장의 불평등과 불안정성 문제를 정책적으로 해결하고자 하는 오 늘날에 있어서, 국가가 파악할 수 없는 부문의 고용(employment in the informal sector)은 개인에게는 저임금과 고용불안, 사회적 위험에 대한 적 절한 보호가 이루어지지 못하며, 사회공동체의 측면에서는 불공정 경쟁에 따른 공식 부문의 부담 증가와 공적 재정부담, 그리고 더 나아가 사회통합 을 저해할 가능성이 높아지게 되는 문제점을 발생시키게 된다. 23) 이에 따 라 ILO와 OECD 등 국제기구에서는 이러한 영역을 어떻게 규율할 것인지 23) 이병희 황덕순 강병구 강성태 김홍영 도재형(2012), 비공식 취업 연구, 한 국노동연구원, p.2.

82 50 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 에 관한 논의들이 지속적으로 이루어져 왔으며, 독일, 프랑스와 같은 국가 들에서는 입법적 규율을 통하여 이를 해결하고자 하고 있다. 그런데 영국에서는 2000년대 이전까지 외국인의 불법취업에 관한 규율 을 제외하고, 24) 비공식 부문의 고용은 정책적 규율 대상에 포함되지 않았 다. 1950년대 이래로 공공부조를 중심으로 한 사회보장정책에서 고용우 위정책(job priority policy)을 추진하여 왔던 영국에서는 개인의 취업을 통한 소득보장을 가장 우선시하였는데, 비교적 영세한 업종을 중심으로 이루어지는 비공식 부문 고용이 저소득층의 소득을 보전하는 방식으로 활용되어 왔다는 현실적인 부분을 고려하여 이에 대한 감시 단속이 이 루어지지 않았다. 25) 또한 사적 자치의 원칙을 존중하는 영국법의 특성상, 위장자영업자 문제와 같이 입법적 사법적 기준이 완비되어 있지 않은 경우에는 당사자의 입장을 최대한 반영하여 왔던 것도 비공식 부문 고용 에 대한 방임의 큰 원인으로 작용하여 왔다. 그러나 최근에는 영국에서도 비공식 부문의 고용을 규제하자는 주장들 이 제기되고 있으며, 이에 대한 정책적 움직임도 나타나고 있다. 그리고 이 가운데 탈법고용 에 관한 규율을 통해 조세 및 사회보장제도의 공정 성을 추구하고 보다 효과적인 고용보호 시스템을 구축하고자 하는 움직 임들이 2000년대부터 진행되어 현재에는 그 제도적 틀을 거의 구축하고 있다. 이하에서는 영국의 탈법고용 해결을 위한 법률시스템의 유형과 특징, 그리고 감독기관을 중심으로 살펴보도록 한다. 그리고 영국의 탈법고용 규율 시스템이 독립된 법령의 규율을 받는 것이 아니라 조세 및 사회보장 제도의 공정성 확립 정책에 수반하여 진행되어 온 것이기 때문에 그에 관 24) 외국인 근로자라는 용어는 내국인 근로자에 반대되는 개념으로 국적에 따른 구별 을 전제로 하고 있다. 이 개념에 따라 체류자격 외의 취업활동을 한 외국인 근로 자를 흔히 불법 외국인 근로자 내지 불법체류자 취업 등으로 표현하게 되는데, 여기에서 불법 의 의미가 단순히 출입국관리에 관한 법령에 위반됨을 의미하는 지, 아니면 노동관계에 관한 법령까지 포괄하는지가 불분명하다. 이하에서는 규 정하고 있는 적정한 취업등록을 하지 못했지만 실제로 고용을 하고 있는 자라는 의미로 미등록 외국인 근로자란 표현을 사용하기로 한다. 25) 김성우(2014), 국민기초생활보장법상 수급권에 관한 연구, 박사학위 논문, 한양 대학교 대학원, pp.76~78.

83 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 51 한 사항들도 같이 검토하도록 한다. 제2절 영국 탈법고용의 특징 1. 탈법고용의 개념 영국에서는 비공식고용, 탈법고용, 위법고용 등의 용어가 관계당국에 의해서 명확하게 구분되어 사용되고 있지 않다. 26) 그러나 최근 들어 이러 한 개념들에 대한 정의 및 세분화가 이루어지고 있으며 영국 통합조세청 (Her Majesty's Revenue and Customs : 이하 HMRC)을 중심으로 이들 의 범위를 확정하기 위한 노력이 이루어지고 있다. 물론 아직까지도 이들 용어에 관한 법적 정의는 없지만, HMRC와 기타 기관들에서 사용하는 통 상적인 개념적 구분은 다음과 같다. 우선 비공식고용(unreported employment)은 주로 통계상 파악하기 힘 든 모든 고용형태를 포괄하는 용어로 사용되는데, 합법/위법 여부를 불문 하고 관계당국이 파악하지 못하는 비공식 부문(informal sector)의 고용 을 모두 포함하는 개념이다. 그런데 비공식고용은 지하경제 중 하나의 유 형으로 통상 경제활동에서도 발생할 수 있는 국가기관 및 관계당국에 공식적으로 보고되지 않은 모든 고용 을 의미하는바, 그 범위가 넓고 매 우 불확정적이기 때문에 그 명확한 개념을 정립하거나 실태를 파악하는 데 있어서 어려움이 있다. 27) 26) René Robert에 따르면 Unreported work, Unreported employment, Undeclared work, Informal Economy, Shadow Economy, Moonlighting, Illegal work, Hidden Labour, Concealed Employment 등의 용어에 대한 법적 정의를 두고 있 는 국가는 독일, 프랑스, 리투아니아 등 일부 국가에 불과하며, 특히 영국은 비공 식 부문의 고용에 관한 정책적 대응과 관리가 이루어짐에도 불구하고 관계당국 마다 그 범위에 차이가 있어서 혼란을 발생시킬 수 있는 국가라고 소개하고 있다 (René Robert(2008), Defining Undeclared Work in Europe, Labour Adminstration and Inspection Programme, ILO, p.8). 27) DeKieffer, Donald(2010), Underground Economies and Illegal Imports : Legal

84 52 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 위법고용(illegal work)은 고용에 관하여 법률이 요구하는 능력이나 자 격을 갖추지 못하거나 고용된 업무 내지 영역이 합법적인 것이 아닌 경우 를 지칭하는 용어로 사용된다. 위법고용은 다양한 형태로 발생할 수 있지 만, 전통적으로 미등록 외국인 근로자가 위법고용의 대표적인 유형이다. 미등록 외국인 근로자는 IUU(Illegal, Unreported and Unregulated)라고 지칭되는데, 유럽연합 국가들 중 경제 규모가 크고 서비스 업종의 비중이 높은 영국에서 이러한 문제가 중요한 사회적 이슈로 작용되어 왔다. 28) 탈법고용(undeclared work)은 비공식고용의 일종이지만 위법고용과는 다르게 세금, 급여 또는 노동법과 관련하여 관계당국의 신고 의무를 이행 하지 않았다는 점을 제외하고 합법적으로 보수가 지급되는 고용 활동을 말한다. 29) 즉 고용사실이나 임금 등 각 법령에 따른 신고의무를 적정하게 준수하지 못해서 관계당국이 그 근로의 실태를 파악할 수 없도록 한 고용 형태를 포괄한다. 탈법고용은 사용자와 근로자의 합의, 근로자의 신분상 의 문제 또는 사용자의 일방적 주도 등 다양한 이유로 발생하는데, 통상 적인 고용이 가능한 경우에도 세금탈루 및 사회보험료 적용의 회피를 위 하여 활용되기도 한다. 2. 영국 탈법고용의 유형 탈법고용의 범위는 다양하지만, 세금 및 사회보험료를 원천과세 방식 으로 징수하는 영국의 경우 탈법고용의 대표적인 유형으로 1임금을 현 금으로 직접 주고받는 고용, 즉 현금고용(cash-in-hand)과 2 근로자성이 의심되는 자를 독립 자영업자(self-employed person)로 신고하는 위장자 영업자가 있다. and Business Strategies to Address Illegitimate Commerce, OUP, p ) Home Office( ), Code of practice on preventing illegal working - Civil penalty scheme for employer, p.2. 29) Williams, Collin/Nadin, Sara( ), 유럽연합의 비공식고용: 현황과 문제 해 결을 위한 정책적 접근법, 국제노동브리프, 한국노동연구원, p.42. 참고로 이 글 에서는 undeclared work를 비공식고용으로 번역하였으나, 비공식고용을 유형별 로 구분하고 있는 이 장에서는 이를 탈법고용으로 해석하였다.

85 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 53 현금고용은 고용 사실의 은폐를 통하여 임금소득을 관계당국에 신고하 지 않거나, 고용 사실 자체는 신고하였지만, 임금소득을 실제보다 더 적 게 신고하여 세법상의 이익을 취하기 위한 탈법고용 유형을 의미한다. 30) 현금고용은 조세탈루의 전형적 유형인 현금거래(cash transactions)의 일 종으로 조세당국의 적발과 제재라는 기본적 체계를 통해 규율되어야 한 다. 현금거래의 방지는 현실적으로 발생하는 현금거래 문제를 어떻게 효 율적으로 감독 적발할 것인지 여부가 중요한데, 영국은 현금거래 중 현 금고용에 관하여 별도의 규율 체계를 구축하여 오지 않다가 최근 HMRC 와 근로감독기관, 그리고 지방자치단체가 연계하여 이에 대응하고 있 다. 31) 이에 비하여 위장자영업자 문제는 사실상의 관리 감독 정책이 문제가 되기도 하지만 그보다도 법리적인 문제가 우선적으로 해결되어야 한다는 특징이 있다. 위장 자영업자의 판단을 위해서는 노동법 적용의 입구라고 하는 근로자성의 분류가 명확히 이루어져야 하는데, 근로자성의 판단기 준들은 법령상 명확하게 규정되어 있지 않고 주로 판례에 의해 사건별로 다루어지고 있기 때문에 이를 근거로 관계당국이 위장자영업자를 관리 감독하는 데 한계가 있다. 32) 다만 최근에는 근로자성 문제에서 발생하는 회색지대(grey zone)를 줄이기 위하여 이에 대한 기준들을 세분화하고 있는 판례들이 나오고 있으며, 노동법과는 별도로 사회보장체계의 필요 성에 의하여 세금 및 사회보험료 징수 시 독자적인 기준을 활용하는 방안 도 정책에 반영되고 있다. 한편 탈법고용의 유형과 관련하여, 법령에 따른 파견규제 정도가 높은 국가들에서는 근로자파견을 회피함으로써 노동법 및 사회보험의 의무를 경감시키기 위하여 사내하도급 이 활용되기도 한다. 그런데 영국 파견법 30) Melville, Alan(2014), Taxation : Finance Act 2014(20th), Pearson, p ) 고용은폐 또는 취업은폐라는 표현 대신 현금고용이란 표현이 사용되는 것에서 알 수 있듯이, 영국에서는 이러한 유형을 불법적인 것으로 금지하여 온 것이 아니라 어느 정도 사회적으로 용인되는 고용 방식의 하나로 인식하고 있었으며, 이에 대 하여 조세당국을 포함한 관계당국에서 실질적인 관리 감독도 이루어지지 않고 있었다. 32) Muenhlberger, Ulrike(2007), Dependent Self-Employment - Workers on the Border Between Employment and Self-Employment, Palgrave Macmillan, p.5.

86 54 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 제는 대상 업종 및 사용기간에 관하여 아무런 제한을 두고 있지 않아서 사내하도급 을 통한 법적 의무 회피가 사실상 필요하지 않다. 33) 따라서 사내하도급은 실제로 거의 발생하지 않으며, 이에 대한 개념화도 되어 있 지 않다. 즉 파견에 관하여 단순한 형태의 규제를 통해 최소한의 제한만 을 가하고 있는 영국에서 파견을 회피하기 위한 탈법고용 유형은 현실적 으로 큰 의미를 갖기 힘들다. 34) 3. 영국의 탈법고용 정책의 특성과 담당기관 영국은 유럽연합 국가들 중 미등록 외국인 근로자에 대한 법적 규율과 단속이 가장 엄격한 국가로 분류되고 있으며, 35) 이들에 대한 강력한 법적 제재를 규정하는 등 억제 방식 위주의 정책이 이루어져 왔다. 36) 33) 김기선 김근주(2011), 파견근로유럽연합지침의 제정과 그 영향, 노동법포럼 8, 노동법이론실무학회, pp.101~107 참조. 34) 영국의 파견근로는 1973년 고용소개업법(Employment Agencies Act 1973)과 이 에 관한 세부적 내용을 포함하고 있는 1976년 고용소개업 및 고용사업 활동에 관 한 법령(Conduct of Employment Agencies and Employment Businesses Regulations 1976)이 제정되면서 시작되었지만, 이 법령들은 파견근로자에게 직 접적으로 권리를 부여하기보다는 파견업의 적절한 운영을 지원하기 위해 제정된 것이다. 최근 파견에 관한 유럽연합 지침(2008/104)에 의하여 2010년 파견근로자 법령(The Agency Workers Regulations 2010)이 제정되었으나, 이 법령 역시 평 등대우에 관한 사항을 도입했을 뿐, 파견의 제한 및 허용 사유 등에 관해서는 제 한을 두지 않고 있다. 참고로 유럽연합 지침 제4조 제1항에서는 파견근로자의 보 호, 산업보건 및 안전상 이유, 파견근로의 악용방지 등의 공익적 사유가 있는 경 우에는 파견근로를 금지 또는 제한할 수 있도록 하고 있다. 35) Muenhlberger, Ulrike(2007), Dependent Self-Employment - Workers on the Border Between Employment and Self-Employment, Palgrave Macmillan, p.5. 36) 영국은 유럽연합 회원국들 중 미등록 외국인 근로자에 대한 법적 제재가 가장 엄 격한 국가 중 하나로 나타나고 있다. 1996년부터 시행된 비호 및 이민에 관한 법 률(Asylum and Immigration Act)에 의하면 1 입국허가 또는 체류허가를 받지 않은 자, 2입국허가 또는 체류허가의 유효 기간이 만료된 자, 3 취업하지 아니 한다는 조건으로 체류허가가 부여된 자가 영국 내에서 일하는 경우를 불법행위 로 규정하는 한편(제49조), 사업주 역시 이들을 고용하는 경우에는 벌금형에 처 할 수 있도록 하고 있다. 그리고 Vakante v Addey & Stanhope School [2004] All ER 561 판결에서는 미등록 외국인의 신분으로 고용된 자는 고용차별소송을 제기할 수 없다고 판시하는 등, 미등록 외국인의 신분으로 제공한 기왕의 근로에

87 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 55 이러한 억제 방식 중심의 정책은 최근 문제 제기되고 있는 탈법고용에 도 영향을 미쳐서, 기본적으로 탈법고용 해결을 위한 법률시스템은 적발 과 제재 라는 방식으로 구성되어 있다. 그리고 적발과 제재를 주로 수행 하는 기관은 세금 및 사회보험료의 통합 징수를 담당하는 HMRC이며, 이 는 영국의 사회보험 체계의 특징과도 연계되어 있다. 탈법고용은 근로관계의 이행 자체는 합법적이지만, 관계당국에 신고의 무(duty to declare)를 이행하지 않는 것으로, 이때 신고의무란 주로 세금 및 사회보험료 등의 납부에 부과되는 의무를 말한다. 탈법고용이 문제되 는 이유는 신고의무를 이행하는 것이 가능함에도 불구하고 세금 및 사회 보험료상 이익을 얻기 위하여, 미신고 또는 축소신고를 한다는 점에 있 다. 그러므로 탈법고용 문제를 해결하기 위해서는 세금 및 사회보험료 징수 시스템에서 공정성과 확실성을 담보할 수 있는 방안을 마련하여야 한다. 영국의 사회보험은 재정적 지원을 핵심으로 하는 소득보장 체계인 데, 37) 우리나라의 국민건강보험공단, 국민연금공단과 같이 독립된 보험 자(insurer)를 통해 징수 관리하는 체계와는 달리, 38) HMRC를 통하여 조세와 유사한 방식으로 사회보험료가 징수된다는 특징이 있다. 현재 사 회보험료 징수는 세금과 마찬가지로 HMRC가 담당하고 있다. 세금과 사 회보험료에 대한 일원적 징수 체계는 2001년부터 시행되었는데, 그 이전 대해 법적 구제에 제한이 있다고 보는 것이 일반적이다(영국의 미등록 외국인 근 로자의 법적 지위에 관해서는 문준조(2007), 주요 국가의 외국인 이주노동자의 지위와 규제에 관한 연구, 한국법제연구원 참조). 37) 영국에서 사회보장(social security)이라는 용어는 주로 국가가 제공하는 소득보 장(income maintenance)이라는 의미로 사용된다. 여기서 소득보장이란 개인 소 득이 중단되거나 충분하지 않을 경우 재정적 지원(financial resources)을 제공하 는 것을 말한다. 이 때문에 NHS(National Health Service : 이하 NHS)에 의해 제 공되는 의료보장은 사회보장의 유형으로 파악되지 않는다고 한다(이에 관한 자 세한 내용은 이병희 강성태 은수미 장지연 도재형 박귀천 박제성(2012), 사회보험 사각지대 해소 방안 사회보험료 지원정책을 중심으로 -, 한국노동 연구원(이하 이병희 외), pp.96~97). 38) 보험자란 보험금을 징수하고 지급하는 기관을 말하는데, 우리나라의 가장 보편적 인 사회보험인 국민건강보험 에서 보험자는 국민건강보험공단이 된다( 국민건 강보험법 제13조).

88 56 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 에는 세금을 국세와 지방세로 구분하여 중앙정부 및 지방자치단체가 각 각 징수하고 사회보험료는 담당 중앙부처에서 징수하는 이원적 체계로 운영되어 왔다. 영국의 근대 사회보험 체계가 수립된 이후, 소득보장을 목적으로 하 는 사회보험과 국민의 건강 유지 및 향상을 목적으로 하는 NHS는 모두 중앙 부처를 통해 징수 관리되어 왔다. 그러나 조세에 기반한 NHS와 사회보험료를 바탕으로 하는 사회보험 급여의 분리 필요성에 따라 1988 년 건강 및 사회보장부(Department of Health and Social Security)가 분화되어 건강관리부(Department of Health and Care)와 사회보장부 (Department of Social Security)로 나누어지고, 사회보험은 사회보장부 에 의해 운영되었다. 39) 사회보장부는 지방자치단체를 거점으로 각 지역에 사무소를 두고, 사 회보험 징수와 함께 국가 관장 사회보험 지원사업을 운영하여 왔는데, 사 회보장 사업의 운영에 있어서 지방자치단체와의 권한 중복 문제가 지속 적으로 제기되어 왔다. 40) 이에 1997년 노동당 정부는 사회보장 업무의 효 율적 처리를 위하여 사회보험료 징수를 세금과 통합하는 한편, 급여 관리 업무의 상당 부분을 지방자치단체에 위임하는 정책을 추진하였다. 이에 따라 1999년부터 사회보험료 징수 업무는 내국세청(Inland Revenue)으로 이양되기 시작하였으며, 2001년 정부 조직 변경에 의하여 사회보장부가 노동연금부(Department for Work and Pensions)로 개편되면서 내국세청 은 산하 기관이 아닌 독립적 행정기관으로 자리잡게 되었고, 이후 2005년 관세청(Her Majesty s Customs and Excise)과 통합되어 HMRC로 출범 하여 오늘날까지 이어지고 있다. 현재 영국의 사회보장과 관련된 기관은 크게 세 개로 노동연금부, HMRC, 지방자치단체이다. 이 가운데 HMRC는 세금 및 사회보험료 징수와 아동 급여, 아동조세감면, 근로조세감면 등 급여 관리 업무를 담당하고, 노동연 금부는 노령연금, 구직급여 등의 관리, 지방자치단체는 주거급여, 지방세 39) Robert East(1999), Social Security Law, Palgrave Macmillan, p.9. 40) Deacon, Alan(1998), The Green Paper on Welfare Reform, The Political Quarterly Journal 14(3), p.306.

89 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 57 감면 등의 업무를 담당한다. 41) 이처럼 조세와 사회보험료 징수 주체를 단일화시킨 것은, 조세와 사회 보험을 중심으로 한 사회보장은 그 목적에 있어서 차이는 있지만 부과 기준 및 대상이 동일성을 갖기 때문에 효율적인 징수 체계를 위해서 양자 를 통합하는 것이 적절하다는 판단에 따른 것이었다. 42) 이러한 통합 징수 체계를 근간으로 탈법고용 규율은 HMRC를 중심으로 이루어지고, 이에 더하여 지방자치단체와 노동감독기관이 이를 보조하는 체계로 구성되어 있다. 제3절 고용관계 시 발생하는 세법 및 사회보험법상 의무 영국의 탈법고용 규율 현황을 검토하기에 앞서, 고용관계 시 발생하는 41) 1997년 노동당 정부 집권 후 활동하였던 납세와 시민권에 관한 위원회(The Commission on Taxation and Citizenship) 에서는 근로소득세와 사회보장급여의 공정 징수와 징수체계의 효율성을 추구하기 위해서 징수 기준을 통일함과 동시 에 양자를 통합하는 것이 적절하다는 의견을 제시하여 왔으며, 이 의견은 노동당 정부의 사회보험료 징수 체계 개편 과정에서 기본적인 이론적 배경이 되었다 (Heslop, Pauline(2012), Response to the Government Green Paper on Welfare Reform, Policy Studies Workpaper(No.17), University of Bristol, p.4). 42) 참고로 사회보험 징수체계와 직접적인 관련은 없지만, 사회보험의 급여 관리 업 무에 있어서도 지속적인 통합 관리 움직임이 진행되어 왔는데, 영국에서는 2011 년 복지개혁법(Welfare Reform Act 2011)을 실시하여 통합공제(universal credits)를 실시하고 있다. 복지급여법은 기존에 다양한 차원에서 제공되던 사회 보장 시스템을 통합공제를 중심으로 통합하는 한편, 종합급여를 도입하여 사회보 장급여를 단일화하고자 하는 점에 가장 큰 특징이 있다. 종합급여는 근로연령 가 구원이 있는 가구들에 소득보조(income support), 소득기초 구직자급여(incomebased jobseeker's allowance), 소득연계 고용지원급여(employment and support allowance), 주거급여(housing benefit), 아동세액공제(child tax credit)와 근로세 액공제(working tax credit) 등을 연계하여, 실직관련 지원과 근로연계 지원을 하 나의 시스템으로 결합시킨, 이전보다 간결하고 통합된 시스템하에서 지원하고자 하는 제도적 변화를 말한다(김문길 김태완 여유진 임완섭 정경배 김도형 정재훈(2013), OECD 주요국의 공공부조제도 발전과정과 최근 주요 이슈, 한 국보건사회연구원 보고서, p.182).

90 58 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 세법 및 사회보험법상의 의무들이 어떻게 구성되어 있는지를 먼저 검토 하는 것이 필요하다. 영국에서는 근로관계 및 기타 유사한 관계에 있어서 소득세와 사회보험료(National Insurance Contribution) 징수라는 단순화 된 항목을 HMRC에 의하여 통합 징수하도록 하고 있다. 이하에서는 영국 의 조세체계를 개관한 후, 소득세 체계와 사회보험료 체계를 살펴보고, 이들 영역에서 나타난 최근의 변화와 탈법고용 문제가 어떠한 연관성이 있는지를 검토하도록 한다. 1. 영국의 조세체계 가. 영국의 조세 현황 영국의 조세는 중앙정부와 지방자치단체로부터 징수되는 세금을 말하 는데, 주로 중앙정부의 조세가 대부분을 차지하고 있다. 중앙정부의 수입은 주로 소득세(income tax), 부가가치세(value added tax), 법인세(corporation tax)와 연료세(fuel duty)로부터 나오며, 지방자 치단체의 수입은 지방세(council tax), 사업세(corporation tax) 등으로부 터 나오게 된다. 이처럼 중앙정부와 지방자치단체의 수입이 구분되어 있 지만, 지방자치단체의 경우 자체 회계로 운영되기보다는 중앙정부 교부 금 형태로 대다수를 보조받고 있다. 43) <표 3-1>을 살펴보면, 현재 정부의 수입 중 가장 큰 부분은 소득세이 며, 이어서 사회보험료, 부가가치세로 나타나고 있다. 그러므로 이처럼 소득세와 사회보험료가 전체 수입의 약 46%(2012~13년 회계 기준)를 차지하고 있는 상황에서, 개인의 세법 및 사회보험법상의 의무 이행을 어떻게 준수하게 할 것인가가 조세당국의 가장 중점적인 사항이라고 할 수 있다. 현재 넓은 의미에서 영국의 조세는 수입의 목적에 따라서 세금과 사회 보험료, 부담하는 주체에 따라서 소득세와 법인세, 이론적 담세자와 실제 43) 박정수(2009), 주요국의 조세제도-영국편-, 한국조세연구원, p.29.

91 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 59 <표 3-1> 정부의 세수 규모 결과 2012 ~ ~ ~ ~16 예상 2016 ~17 (단위 : 1억 파운드) 2017 ~ ~19 소득세 전체 근로소득 원천징수 자영업 소득 자진신고 소득공제 사회보험료 부가가치세 법인세 역내 법인세 역외 법인세 법인세 공제 석유세 연료세 사업용 재산세 지방세 부가가치세 환급 자본소득세 상속세 토지인지세 주식인지세 담배세 스피릿세 44) 와인세 맥주 및 저알콜음료세 항공세 보험료세 기후변화부담금 기타 HMRC 세금 차량통행세 은행세 시청료 수입금 환경부담금 스위스 자본세 EU ETS 옥션 수입금 기타 세금 국가 회계 세금 합계 자료 : HM Treasury(2014), Budget 2014, p.103.

92 60 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 <표 3-2> 영국 조세의 분류 대분류 소분류 자산소득세(Capital Gains Tax) 법인세(Corporation Tax) 직접세 소득세(Income Tax) 상속세(Inheritance Tax) 사회보험료(National Insurance Contributions) 소비세(Excise Duties) 보험료세(Insurance Premium Tax) 석유세(Petroleum Revenue Tax) 간접세 인지세(Stamp Duty) 토지인지세(Stamp Duty Land Tax) 채권, 주식 인지세(Stamp Duty Reserve Tax) 부가가치세(VAT) 기타 조세 지방세(Council Tax) 자료 : HM Treasury(2014), Public Expenditure Statistical Analyses 2014, table 2.3. 납세자의 일치 여부에 따라서 직접세와 간접세로 구분될 수 있다. 45) 사회 보험에 대하여 별도의 보험자가 존재하지 않는 영국은 조세와 동일하게 사회보험료가 징수된다. 따라서 영국의 조세제도의 특징은 일반적으로 그 징수 및 관리에 있어서 중앙-지방, 세금-사회보험료 사이에 엄격한 구 분이 없다는 점이다. 나. 조세 근거법령 및 구조 사회보험료를 포함한 조세 근거법령들은 다양한데, 대체로 조세 항목 44) 위스키, 브랜디, 럼, 진, 보드카 등 증류수의 총칭. 45) 과거 직접세와 간접세의 구분은 과세 관청이 다르다는 점에 큰 차이가 있으며, 양자 의 차이를 과세 관청의 차이로 설명하는 경우가 일반적이었다. 즉 직접제의 경우에 는 내국세청에서, 간접세의 경우에는 관세청에서 세무행정을 담당하였기 때문에 직 접세와 간접세는 징수 체계 및 관리 운영 체계가 상이하게 규정되어 왔다(박정수, 2009: 25). 그러나 현재는 직접세와 간접세 모두 HMRC에서 징수하고 있으므로, 직 접세와 간접세의 구분은 담세자와 실제 납세자의 일치 여부에 따라 구분된다.

93 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 61 별로 근거법령이 존재한다고 볼 수 있다. 소득세의 경우 2007년 소득세법 (Income Tax Act, 2007)을 기본법으로 하고 있으며, 근로소득세(The Employment Income Order, 2007), 원천징수(The Income Tax Regula- tions, 2014), 연금소득세(The Income Tax(Earning and Pensions) Regulations, 2011) 등에 관하여 각기 세부적인 법령들을 규정하고 있다. 법인세(Corporation Tax Act, 2010), 지방세(Council Tax Act, 2006), 부 가가치세(Value Added Tax Act, 1994) 등도 소득세와 마찬가지로 기본 법과 보충 법령들로 구성되어 있으며 사회보험료 역시 2014년 사회보험 료법(National Insurance Contribution Act 2014)을 근거로 하여 징수 및 관리되고 있다. 그런데 세금 및 사회보험료의 구체적인 기준은 이러한 근거법령과 별 도로 매년 제정되는 재정법(Finance Act)에 위임되어 있기 때문에 매년 재정법상의 변화를 살펴보는 것이 중요하다. 46) 재정법의 적용과 관련하여, 영국의 조세 등은 영구세(permanent tax) 와 연간세(annual tax)로 구분되는데, 영구세는 재정법을 매개로 하지 않 고 법령의 규정에 따라 고정된 세율이 적용되는 세금이며, 반면에 연간세 는 매년 제정되는 재정법(이하 연간재정법)의 구체적인 세율을 통해 확정 되는 세금 등을 의미한다. 47) 대부분의 간접세는 영구세이며, 소득세, 법 인세, 사회보험료는 연간세에 포함된다. 연간세는 경제 여건이나 조세정 책에 따라서 세율과 구간, 감면 한도 등이 매년 변경되지만, 조세법률주 의에 따라서 의회의 승인을 거친 법의 형태, 즉 연간재정법을 통해서 정 해지게 된다. 연간재정법은 회계연도 시작일(매년 4월 6일)에 맞추어 시행되는데, 연 간재정법의 기본적 구상은 11월에 발표되는 예산안 중 세입 부분에 포함 되어 있다. 48) 이 법안은 통상적인 법령과 마찬가지로 소위원회를 거쳐 의 회의 승인을 받아야 하는데, 의회에서 회계연도 시작일까지 법을 발효시 46) 소득세법 제13조; 법인세법 제17조; 사회보험료법 제8조 등 참조. 47) Melville, Alan(2014), p ) 연간재정법의 내용은 직접적으로 국민들의 경제적 삶에 큰 영향을 미치기 때문 에, 정부는 1994년부터 예산안 중 연간재정법안의 내용을 잘 이해할 수 있도록 법령해설집(notes on clauses)을 발행하고 있다(박정수, 2009: 28).

94 62 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 키지 못했다 하더라도 예산안이 승인되는 시점에서는 1968년 잠정조세징 수법(Provisional Collection of Taxes Act of 1968) 제1조에 의하여 예산 의 가집행을 할 수 있다. 49) 이처럼 연간재정법에 따라 소득세 등의 구체적인 세율과 과세구간은 통상적으로 4월 6일부터 효력을 가지는 것이 일반적이다. 그러나 반드시 연간재정법이 회계연도 시작일에 연동되어야 하는 것은 아니며, 회계연 도 시작일과 별도의 특정일을 정해서 연간재정법의 효력발생일을 의결하 거나 특정한 경제 지표와 연동해서 세율 및 과세구간을 정하도록 하는 등 의 방식도 활용된다. 50) 2. 소득세 체계와 최근의 변화 소득세는 정부수입의 가장 큰 항목을 차지하는 조세 수입으로 기본적 인 개인의 소득에 대하여 정해진 과세 지표에 따라 부과되는 세금이다. 소득세는 근로소득은 물론 사업소득, 임대소득, 토지소득, 금융소득 등의 소득을 포함하며, 과세기반 역시 현금소득뿐만 아니라 현물소득(benefit in kind)도 포함하는 등 그 범위가 넓다. 51) 영국에서 개인은 회계연도 동안 발생한 소득에 대해 세금을 납부해야 하는데, 회계연도는 4월 6일부터 다음해 4월 5일까지이다. 전통적으로 소 득세는 개인에 대하여 부과되는 소득에 대한 총체로서 임금소득, 자영업 소득, 임대료 소득, 이자, 배당금 등을 포괄하기 때문에 각각의 소득에 대 49) 이 외에도 1911년 의회법(Parliamentary Act 1911)에서는 예산안 통과 후 연간세 법이 시행되지 못하는 것을 막기 위하여 연간세법은 상원의 동의가 없는 경우에 도 하원에서 상원으로 발송한 지 한 달이 경과하면 자동적으로 국왕의 동의를 받 고 법으로 인정이 되도록 규정하고 있다. 50) 1977년 연간재정법에서는 의회가 소득세에 대해서 특별히 다른 세법을 정하지 않 는 경우에는 소득세 구간과 소득공제액은 매년 전년도 12월의 소비자물가 상승 률(consumers price index : CPI)을 기준으로 하여 자동적으로 인상되는 내용을 담고 있었으며, 1993년 재정법 역시 9월의 소비자물가 상승률을 기준으로 하는 등 지수화를 통한 구체적 내용의 결정 사례들이 존재했다(박정수, 2009: 29). 51) 예컨대, 회사가 제공하는 차량 및 연료비, 회사가 제공하는 저율 또는 무이자 대 부, 무상주택에 따른 혜택도 과세소득에 포함된다(박정수, 2009: 44).

95 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 63 하여 별도의 과세율을 적용하는 구분과세(Scheduler) 시스템이 활용되어 왔다. 구분과세 시스템은 소득의 원천별로 다른 세율을 적용하는 시스템이 다. 그러므로 동일한 소득 금액이 있더라도 어떠한 과세 항목(Schedule) 의 적용대상인지에 따라 각기 다른 세율이 적용될 수 있다. 탈법고용 중 위장자영업자 문제와 관련하여, 구분과세 시스템하에서는 노무제공자의 근로소득은 Schedule E 제1종에 해당하는 반면, 52) 자영업자의 소득은 Schedule D 제1종/제2종에 해당하게 되는데, 만약 자영업자의 소득이 상 당히 높지 않다고 한다면, 동일한 소득 시 노무제공자에 비하여 더 유리 한 세율(더 낮은 세율)이 적용되며, 세금 공제 대상이 늘어나는 등 자영업 자로 신고하는 경우가 세금상의 이익이 더 크게 된다. 이에 따라 세금상 의 이익을 목적으로 위장자영업자를 활용할 가능성이 높아지게 된다. 53) 이러한 문제점을 해결하기 위하여 조세 및 사회보험료의 일원적 징수 체계가 확립된 2001년부터 HMRC는 조세법 다시 쓰기 프로젝트(The Tax Law Rewrite Project) 를 진행하였다. 이 프로젝트는 소득세 제도를 납세자들이 명확하게 알 수 있도록 명확한 용어로 변경하는 한편, 소득세 구분 과세 항목을 단계적으로 폐지하여, 이로 인한 문제점들을 해결하고 자 하였다. 54) HMRC의 조세법 다시 쓰기 프로젝트 에서 나온 논의들은 2001년 자본 세법(Capital Allowances Act 2001)을 시작으로 2003년 수입과 연금에 관 한 소득세법(Income Tax (Earnings and Pensions) Act 2003), 2005년 상 거래 및 기타 수입에 관한 소득세법(Income Tax (Trading and Other 52) 노무제공자(worker)란 (a) 고용계약을 체결하였거나 고용계약에 따라 근로하는 자(근로자)와 (b) 그가 수행하는 업무 또는 사업체의 의뢰인 내지 고객의 지위를 갖는 계약이 아닌 계약의 상대방에게 개인적으로 근로 내지 용역을 수행하기로 하는 기타 계약을 체결하였거나 그 계약에 따라 근로하는 자를 말하는데, 조세 및 사회보험료의 적용 대상에 관해서 독립 자영업자인지 여부가 문제되는 자들 은 주로 근로자(employee)가 아닌 노무제공자(worker)들이다. 53) 과거 구분과세 시스템에서의 구체적인 소득세 산정에 관해서는 박정수(2009), pp.53~60 참조. 54) Morse, Geoffrey/Williams, David(2012), Davies : Principles of Tax Law(7th), Sweet&Maxwell, p.139.

96 64 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 <표 3-3> 소득세 구분 과세 항목과 폐지 현황 대분류 내 용 폐지 연도 Schedule A 영국 토지로부터 얻는 임대소득세 법인세에서 활용 Schedule B 상업용 토지임대 소득 1988년 Schedule C 국공채 및 증권소득세 1996년 Schedule D 무역소득, 전문직 및 사업소득, 이자, 해외소득, 기타 소득세 Schedule E 근로소득세 2003년 Schedule F 배당 소득세 2005년 자료 : HMRC, National Insurance Fund Account, , p.20. 법인세에서 활용 <표 3-4> 소득세율 55) (단위 : ) 2011~ ~ ~ ~15 예금소득세(10%) 0-2, ,710 2, ,880 기본 소득세(20%) 0-35, , , ,865 고소득세(40%) 35, ,000 34, ,000 32, ,000 31, ,000 가산 소득세(50%) 150, ,000 N/A N/A 가산 소득세(45%) N/A N/A 150, ,000- 자료 : HM Treasury(2014), Budget 2014, p.112. Income) Act 2005), 2007년 소득세법(Income Tax Act 2007) 순으로 차례 로 입법화되었다. 조세법 다시 쓰기 프로젝트 로 입법화된 5개의 조세 근 거 법령들에 근거하여 단일과세 제도가 적용되고 있다. 56) HMRC의 조세법 다시 쓰기 프로젝트 에서는 소득세의 단일과세 제도 외에도 과세 징수 체계를 원천징수 방식으로 단일화시키는 노력이 이루 어져 왔다. 조세법 다시 쓰기 프로젝트 이전에도 근로소득을 중심으로 한 조세 원천징수 방식이 이루어져 왔는데, 근로소득 이외의 신고에 대해서는 자 신 신고에 의존하고 있었다. 이에 2003년 소득세의 원천징수에 관한 법령 55) 2013년 4월 6일부터 가산 소득세율은 50%에서 45%로 변경되었다. 56) 2007년부터 2011년까지는 배당 소득에 대한 예외를 적용하여 더 적은 세율을 적 용하였으나, 2011년 4월 6일부터는 일반적인 소득과 동일하게 취급되었다.

97 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 65 (Income Tax (Pay as you earn) Regulations 2003)을 제정하여, 근로소 득과 함께 사업자 간의 경비, 국가 급부 등에 있어서도 전체 납부해야 할 세액을 원천징수하게 되었다. 57) 다만 자영업자의 경우 현금 수입분 등의 소득을 시스템상으로 파악할 수 없기 때문에 자진소득신고(Self- Assessment)를 통한 추후 정산 시스템을 유지하고 있다. 한편 2007년부터는 이전에 인정되던 다양한 세액 공제들도 단순화하기 시작하였는데, 현재 인적공제의 경우 연령에 따른 기본공제와 맹인공제 만을 남겨두고, 다른 인적요인들은 사회보장 급부로 처리하도록 하였다. 이처럼 변화된 소득세 제도하에서는 고용에 따른 근로소득세와 독립 자영업자의 사업소득세의 차이가 크지 않기 때문에 근로자 또는 노무제 공자의 입장에서는 소득세를 절약하기 위하여 독립 자영업자로 신고해도 이익이 크지 않게 된다. 58) <표 3-5> 기본 소득공제 항목 (단위 : ) 2013~ ~15 개인 공제(1948년 4월 5일 이후 출생자) 9,440 10,000 개인 공제(1938년 4월 6일부터 1948년 4월 5일까지 출생자) 10,500 10,500 개인 공제(1938년 4월 6일 이전 출생자) 10,660 10,660 맹인 공제 2,160 2,230 자료 : HM Treasury(2014), Budget 2014, p ) 2003년 소득세의 원천징수에 관한 법령에서는 모든 소득 발생 관계를 근로관계에 준하여 처리하도록 하고 있는데, 예컨대 사적 연금 지급자와 수급자의 관계(제11 조), 사업 관계에서의 대금 지불자와 수납자의 관계(제12조) 등에 있어서도 사용 자와 근로자에게 발생하는 권리 의무 관계를 적용하고 있다. 58) 구분과세 시스템과 달리 현재에는 비과세소득의 범위 역시 근로자 및 노무제공자 와 독립 자영업자가 동일하다. 현재 소득세에서 비과세 대상은 1화폐 또는 화폐 적 가치로 환원될 수 없는 것, 2 국민저축채권의 이자(다만 한도액이 있음) 및 이자감면부로 발행된 재무성증권의 이자, 3 납세준비증서의 이자, 4 일정저축은 행의 예금이자(다만 한도액이 있음), 5상해 및 불구자 보상금, 전시하사금, 병사 하사금, 6 교육시설로서 전일제의 교육을 받은 자가 받은 장학금, 7 사회보험에 따른 급부 등이다.

98 66 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 3. 사회보험료 체계 가. 영국 사회보험 체계 개요 영국 사회보험(National Insurance)은 국가가 정한 일정한 급부를 수령 하기 위한 것으로 가입자들의 기여금으로 운영되는 공적 보험이다. 영국 사회보험의 시초는 실업과 질병에 대한 공적 부조를 위한 시스템을 구축 하기 위한 것이었지만, 현재에는 퇴직연금을 비롯한 다양한 급부들을 제 공하고 있다. 영국 최초의 사회보험은 1911년 사회보험법에 의해 시작되었는데, 이 <표 3-6> 사회보험료 수입 지출 내역 (단위 : 천 파운드) 수 입 사회보험료 78,423,776 79,119,934 법정급여 반납금 3,008,707 2,559,760 투자 수익 188, ,550 정부지원금 36,733 30,861 고용조정 기금 49,274 38,320 기타 수입금 46,401 36,164 81,753,716 81,946,589 지 출 사회보험 급여 82,357,733 87,464,810 개인연금 축적분 지급 2,139,042 2,124,560 행정비용 1,125, ,875 고용조정 보상금 406, ,577 북아일랜드 사회보상기금 보전 145, ,000 기타 지출 150, ,700 86,323,702 91,457,552 수입금 초과 급여액 (4,569,986) (9,519,963) 자료 : HMRC, National Insurance Fund Account, , p.11.

99 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 67 당시 사회보험은 단순히 실업자를 위한 급여(실업급여) 지급을 목적으로 한 것이었다. 이후 1948년 노동당 정부에서는 사회보험이 담당해야 하는 사회위험의 유형을 확대하였으며, 이를 위하여 사회보험기금(National Insurance Fund)과 산업재해기금(Industrial Injuries Fund)이 수립되었 다. 초창기에 이들 기금은 중앙정부의 예산과 구분되어 적립되었으며 급 여 역시 기금을 통하여 독립적으로 이루어져 왔다. 그러나 1975년 양 기 금은 사회보험기금으로 통합되었으며, 이후 사회보험기금은 유사한 다른 기금들을 통합하여 단일화되어 운영되었다. 이처럼 단일화된 이후 실질 적으로 기금 운영은 중앙정부 예산의 보조를 받는 한편, 세금으로 운영되 는 NHS를 지원하기 위하여 사용되기도 하는 등 중앙정부 예산과 엄격하 게 독립되어 유지되고 있진 않다. 59) 현재 사회보험료는 1992년 사회보장행정법 제161조에 따라 관리 운영 되고 있는데, 구체적인 지출 내역은 <표 3-6>과 같다. 나. 사회보험료 징수 시스템 영국의 사회보험료는 그 수준이 상당히 높음에 반하여 사회보험료와 사회보장급여 사이의 견련성이 약하기 때문에 소득의 재분배적 성격이 강하다. 그러므로 사회보험료를 어떤 기준에서 어떻게 징수할지는 사회 보험 시스템의 핵심적 사항에 해당한다. 영국의 사회보험은 재정적 지원을 핵심으로 하는 소득보장 체계이며, 독립된 보험자(insurer)를 통해 사회보험료를 징수 관리하는 입법례와는 달리 HMRC를 통하여 조세와 유사한 방식으로 사회보험료가 징수된다는 특징이 있다. HMRC를 통한 일원적 징수 체계는 2001년부터 시행되었는 데, 그 이전에는 세금은 국세와 지방세로 구분하여 중앙정부 및 지방자치 단체가 각각 징수하고 사회보험료는 담당 중앙부처에서 징수하는 이원적 체계로 운영되어 왔었다. 사회보험료 납부 의무자는 1영국에 거주하는(거주 요건), 2일정 수 59) Harris, Neville(2000), Social Security Law in Context, Oxford University Press, p.82.

100 68 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 준 이상의 소득이 있는(소득 요건), 3 16세 이상부터 노령연금 수급연령 미만의 자이다(연령 요건). 납부 의무자에 관해서, 사회보험료 징수 시 거 주 요건과 소득 요건은 고정되어 있는 반면, 소득 요건은 매년 변경된다 는 점이 특징적이다. 60) 사회보험료 징수에 관한 근거법은 1992년 사회보장기여 및 급여법 (Social Security Contributions and Benefits Act)과 1992년 사회보장행정 법(Social Security Administration Act 1992)이다. 그런데 이러한 근거법 과 별도로 사회보험료 징수에 관한 입법적 개정은 지속적으로 이루어져 왔는데, 최근 가장 중요한 변화는 2008년 사회보험료법(Social Insurance Contributions Act 2008) 제3조에 따라서 NPS(National Insurance and PAYE Service) 전산 시스템이 시행된 것이다. NPS 전산 시스템은 사회 보험료와 소득세를 단일한 자료를 근거로 원천징수 대상을 산정하는 시 스템으로 HMRC가 담당하며, 이를 근거로 사회보험료와 소득세 기준들 을 비교 분석하는 것이 가능하게 되었다. 61) 그리고 NPS 전산 시스템은 단지 사회보험료 징수뿐만 아니라 근로연금부(Department for Work and Pensions : 이하 DWP) 또는 지방자치단체가 사회보장 급부를 지급하는 데 활용되기도 하므로, 이에 따라 세금 사회보험 사회보장급여를 통합 적으로 처리할 수 있다. 다. 사회보험료의 종별 구분 사회보험료는 종별(Contribution Classes)로 산정되고 부과된다. 보험 60) 영국의 기본노령연금은 근로자의 퇴직 시 생활보장을 위하여 지급되는 연금이다. 이 기본노령연금 수급연령은 오랜 기간 동안 남성 65세, 여성 60세로 고정되어 있었지만, 2010년부터 여성의 수급연령이 점진적으로 상향되어 2020년에는 남녀 모두 65세로 맞추어질 예정이다. 또한 남녀 동일하게 2024년부터 2026년 사이의 국가연금 수급연령은 66세, 2034년부터 2036년 사이에는 67세, 2044년부터 2046 년 사이에는 68세로 상향될 예정이다. 이와 유사하게 우리나라의 국민연금 역시 원칙적 수급연령은 60세로 규정되어 왔으나, 2013년부터 매 5년마다 1세씩 상향 되어 2033년을 기준으로 65세까지 연장된다. 61) Partington, Martin(2012), Social Security Law in the United Kingdom, Kluwer Law International, p.73.

101 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 69 <표 3-7> 사회보험료 부과 기준 (기준 : 주당 수입( )) 2009~ ~ ~ ~ ~ ~15 소득하한선 1종(근로자) 소득상한선 1종(근로자) 급여산정 상한점 소득기준선 차 저소득선 근로자 1종 보험료율 11% 11% 12% 12% 12% 12% 근로자 1종 보험료율 (소득상한선 초과) 사용자 제공 부가급여 1A종 보험료율 1% 1% 2% 2% 2% 2% 12.8% 12.8% 13.8% 13.8% 13.8% 13.8% 제도 외 가입 리베이트(근로자) 1.6% 1.6% 1.6% 1.4% 1.4% 1.4% 혼인여성 감액보험료율(소득기준 선 이상 소득상한선 이하) 혼인여성 감액보험료율 (소득상한선 초과) 사용자1종 보험료율 (2차 저소득선 이상) 제도 외 가입 리베이트 소득비례 연금(사용자) 제도 외 가입 리베이트 금전지급 제도(사용자) 4.85% 4.85% 5.85% 5.85% 5.85% 5.85% 1% 1% 2% 2% 2% 2% 12.8% 12.8% 13.8% 13.8% 13.8% 13.8% 3.7% 3.7% 3.7% 3.4% 3.4% 3.4% 1.4% 1.4% 1.4% 폐지 62) N/A N/A 2종 보험료 종 보험료 납부예외 소득기준선 (연간) 5,075 5,075 5,315 5,595 5,725 5,885 특별 2종 보험료(경영전문 선주) 특별 2종 보험료(자원봉사자) 종 보험료 종 보험료 하한선(연간 이윤) 5,715 5,715 7,225 7,605 7,755 7,956 4종 보험료 상한선(연간 이윤) 43,875 43,875 42,475 42,475 41,450 41,865 4종 보험료율(하한선 이상 상한 선 이하) 8% 8% 9% 9% 9% 9% 4종 보험료율(상한선 초과) 1% 1% 2% 2% 2% 2% 1종 납부연기 가산율 1% 1% 2% 2% 2% 2% 4종 납부연기 가산율 1% 1% 2% 2% 2% 2% 자료 : HMRC, 2014년 사회보험료 부과 기준. 63)

102 70 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 료의 종별은 크게 가입 대상자가 근로자인가(1종과 1A종) 아니면 자영업 자인가(2종과 4종)에 따라 다르게 구분된다. 근로자인 경우 근로자와 사용자가 소득(earnings)에 기해 부담하는 보 험료(1종)와 사용자가 근로자에게 제공하는 현물 급여(benefits-in-kind) 에 따라 부담하는 보험료(1A종)로 구성된다. 또한 사용자가 원천공제 시 스템에 의해 납부하는 경우에 적용되는 보험료(1B종)가 있다. 반면에 자 영업자인 경우 일부는 고정적인 주별 또는 월별 부담액을 기준으로(2종) 다른 일부는 순이익의 일정 비율을 기준으로(4종) 계산된 보험료를 부담 한다. 한편 가입 대상자들은 개인별로 자신의 보험료기록상의 갭(gap)을 메 우기 위해 임의적으로 보험료를 낼 수도 있다(3종). 납부한 1종(Class 1), 2종(Class 2), 3종(Class 3) 사회보험료는 개인별 보험계좌(National Insurance Account)에 예치 기록된다. 개인별 사회보험계좌는 노령연금과 같은 일부 사회보장급여들의 수급 자격을 결정하게 된다. 1A종, 1B종 및 4종 국민보험료는 급여 수급 자격에는 영향을 미치지 않지만 납부는 의 무적이다. 64) 라. 근로자와 독립 자영업자의 사회보험료상 차이점 1종 보험료는 노령연금 수급연령 미만의 근로자로서 주간 소득이 법정 이상인 경우 근로자가 납부해야 한다. 법상으로는 근로자의 보험료를 일 차적(primary) 보험료라고 하고 사용자의 보험료를 이차적(secondary) 보험료라고 부르지만, 대개는 근로자 보험료, 사용자 보험료라고 한다. 근 로자 보험료는 사용자가 지급하는 총 임금으로부터 공제되고, 사용자는 여기에 근로자의 보험료(근로자 분)와 자신의 보험료(사용자 분)를 더해 62) 2012년 4월 6일부 폐지. 63) surance-contributions/rates-and-allowances-national-insurance-contributions (접속일 2014년 9월 1일). 64) 이병희 외(2012), 사회보험 사각지대 해소방안 - 사회보험료 지원정책을 중심으 로, p.106.

103 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 71 HMRC에 납부한다. 사용자는 근로자의 보험료를 납부한 경우 그 사실(근 로자의 임금에서 보험료를 공제한 사실)을 보여주는 임금명세서를 근로 자에게 교부하여야 한다. 65) 한편 자영업자의 경우 2종 보험료와 4종 보험료 대상이 된다. 2종 보험 료는 주간 고정된 액수에 따라 산정되는 보험료이며, 영업상 이익이나 손 실과 관계 없이 납부 의무가 부과된다. 다만 자영업자의 소득이 일정 기 준 미만인 경우(흔히 소자영업자 적용제외선(small earnings exception limit) 이라고 함), 해당 자영업자는 보험료를 납부할 의무가 없다. 다만 이 경우 자영업자는 반드시 HMRC에 적용제외를 신청해야 한다. 또한 자 영업자는 적용제외선 미만의 소득인 경우에도 임의적으로 보험료를 납부 함으로써 자신의 보험료기록에 갭이 발생하지 않도록 할 수도 있다. 또한 2종이나 4종의 책임을 지는 고소득 자영업자는 납부 유예(연기)를 신청할 수 있다. 납부액은 주 단위로 표시되어 계산되지만, 납부 자체는 일반적 으로 월별 또는 분기별로 한다. 66) 4종 보험료는 자영업자가 실제 얻는 이윤에 따라 납부하는 보험료이다. 매년 말 소득세와 함께 계산되는데, SA 100 세금환급(tax return) 에서 제공하는 수치에 기초한다. 소득기준선 미만인 경우 4종 보험료 납부 의 무는 없다. 67) 4. 세법 및 사회보험료 체계의 변화와 탈법고용 문제 영국은 사회보험료의 신고 예외를 두고 있지 않기 때문에, 고용에 대한 감시 감독을 강화할 수 있는 제도적인 전제는 비교적 명확하다고 할 수 있다. 다만 조사를 통한 적발이라는 체계만으로는 탈법고용을 방지하는 데 한계가 있기 때문에 최근에는 다양한 접근법을 통하여 탈법고용을 방 지하기 위한 노력을 하고 있다. 65) 이병희 외(2012: 106~107). 66) 이병희 외(2012: 110). 67) 영국의 사회보장 및 사회보험료 지원 정책에 관한 자세한 사항은 이병희 외 (2012: 95~128) 참조.

104 72 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 앞서 설명하였듯이, 2000년대 이전에 영국에서는 탈법고용을 방지하기 위한 특별한 정책적 접근법이 나타나지 않았다. 이처럼 탈법고용을 방치 하여 왔던 가장 큰 이유는 세법 및 사회보험의 내용이 너무 복잡하여 일 반 대중들이 이를 인지하기 힘들었으며, 세금 및 사회보험료 징수 체계가 분화되어 있어서 이를 통일적으로 징수할 수 있는 체계가 갖춰져 있지 않 았기 때문이다. 하지만 2000년대 들어서면서 소득세 개편을 통하여 근로소득과 사업소 득을 단일화하고, HMRC를 통한 세금 및 사회보험료 징수 체계를 통합하 는 등의 제도적 정비가 이루어져 왔다. 또한 PAYE라고 하는 원천징수 시스템을 고용 영역 이외에도 확대하고, 세법 및 사회보험법상의 신고 의 무를 강화하는 한편, 세금과 사회보장급여를 연계하여 처리하는 NPS 전 산 시스템을 도입하여 HMRC와 사회보장급여를 책임지는 중앙부처 및 지방자치단체를 통한 감시 감독 시스템이 가능하게 되었다. 탈법고용에 관한 적극적인 단속과 처벌이 이루어지지 않았던 기존의 시스템은 이에 따라 최근에 크게 변화되고 있다. 앞서 언급한 바와 같이 영국에서 탈법고용의 큰 유형으로는 현금고용 문제와 위장자영업자 문제 가 있는데, 전자의 경우 감시 감독에 의한 적발과 처벌이라는 전통적인 억제 방식이 주를 이루고 있는 반면 후자의 경우 노무제공자 개념 과 관 련한 법리적인 문제를 어떻게 해결할 것인지가 주로 문제된다. 결국 탈법고용의 방지에 있어서 명시적으로 의무를 위반한 사실행위 (현금고용)와 세금 및 사회보험료의 적용률을 다르게 한 행위(자영업으로 의 회피)에 따라 다른 방식으로 접근할 필요가 있다. 전자의 경우 명확한 의무 위반을 적발하기 위한 관리 및 감독과 함께 위반 행위를 방지하기 위한 유인책이 우선되어야 하는 반면, 후자의 경우 명확하지 않은 기준을 보다 명확하게 확립해서 그 적용 대상을 누구나 알 수 있도록 확실히 하 는 것이 선행되어야 하기 때문이다. 한편 탈법고용 적발체계를 강화하는 과정에서 제기된 중요한 문제는 이에 대한 개인의 이의 제기 시스템을 어떻게 구축할 것인가이다. 이는 강력한 제재를 통한 탈법고용 억제 시스템이 작용하기 위한 전제 조건의 하나로서 다루어질 수 있을 것이다.

105 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 73 제4절 위장자영업자 문제 해결을 위한 법률시스템 1. 문제 제기 가. 고용 소득자 의 이분화 영국은 노동관계법령상 적용대상을 근로자(employee)와 노무제공자 (worker)로 구분하여 보호하고 있다. 근로자는 근로계약(contract of employment)을 체결한 자 또는 근로계약에 근거하여 근로하는 자(또는 고용이 종료되어 있는 경우에는 근로계약에 근거하여 근로하였던 자) 를 말한다. 이때 근로계약이란 명시 묵시, 구두 서면을 불문하고 체결된 고용계약(contract of service 68) ) 또는 도제계약(apprenticeship)이라고 정 의된다. 69) 이에 반하여 노무제공자는 (a) 고용계약을 체결하였거나 고용 계약에 따라 근로하는 자(근로자)와 (b) 그가 수행하는 업무 또는 사업체 의 의뢰인 내지 고객의 지위를 갖는 계약이 아닌 계약의 상대방에게 개인 적으로 근로 내지 용역을 수행하기로 하는 기타 계약을 체결하였거나 그 계약에 따라 근로하는 자로 규정하고 있다. 70) 노무제공자는 근로자보다 더 포괄적인 개념으로 노동관계법령상 최소한의 보호를 제공하기 위하여 68) 근로계약과 고용계약은 법적 실체는 동일하지만, 법적 기원에서 차이가 있다 (Freedland, Mark(2005), The Personal Employment Contract, Oxford University Press, p.19). 우리나라에서도 근로기준법 제2조 제4호에서 근로계약이란 근로자가 사용자에게 근로를 제공하고 사용자는 이에 대하여 임금을 지급하는 것을 목적으로 체결된 계약을 말한다 라고 정의하는 한편, 민법 제655조에서도 고용은 당사자 일방이 상대방에 대하여 노무를 제공할 것을 약정하고 상대방이 이에 대하여 보수를 지급할 것을 약정함으로써 그 효력이 생긴다. 69) 1992년 노조 및 노사관계(통합)법(Trade Union and Labour Relations(Consolidation) Act 1992 : 이하 TULRCA) 제295조 제1항; 1996년 고용권법(Employment Rights Act 1996 : 이하 고용권법) 제230조 제1항. 70) 1998년 최저임금법(National Minimum Wage Act 1998) 제54조 제3항; 1998년 근 로시간법령(Working Time Regulations 1998) 제1조; 고용권법 제230조 제3항.

106 74 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 고안된 법정( 法 定 ) 개념이다. 근로자와 노무제공자 간의 가장 큰 차이는 적용되는 노동관계법령이 다르다는 점에 있다. 즉 근로자는 거의 대부분의 노동보호법령이 적용 되는 자로 전통적인 사용종속관계가 유지되는 노동법의 전통적 보호 대상 임에 반하여, 노무제공자는 완전한 정도의 사용종속관계가 존재하 지 않지만 노동법상 보호의 필요성 이 완전하게 배제되지 않는 자를 말한다. 71) 이에 따라 근로자에게는 노동관계법령이 전면적으로 적용되 는 반면 노무제공자는 평등법(Equality Act, 2010), 최저임금법(National Minimum Wage Act, 1999), 근로시간법령(Working Time Regulation, 1998)이 모두 적용되고, 고용권법상의 일부 규정 72) 과, 징계 및 고충처리 절차에서 동료 근로자로부터 지원을 받을 수 있는 권리 등이 적용된다. 73) 나. 근로자와 노무제공자의 세법 및 사회보험법상 구분 이처럼 노동법상 근로자와 노무제공자를 구분하여 그 법적 적용에 차 이를 두는 것과 달리, 세법 및 사회보험법상 양자가 다르게 취급되는 것 은 아니다. 그 가장 큰 이유는 세법 및 사회보험법상 신고 의무 등 실무적 인 부분에 차이가 있긴 하지만, 고용상 소득(근로소득)을 기본으로 하여 그 적용률(세율 및 사회보험료 기준)을 다르게 하는 세법 및 사회보험의 특성상 양자를 다르게 적용해야 할 필요성이 없기 때문이다. 그러므로 노 동법 적용을 위한 기초적 문제들, 즉 1 근로자인지 노무제공자인지 여부, 2 근로자인지 독립 자영업자인지 여부, 3 노무제공자인지 독립 자영업 71) 근로자와 노무제공자가 어떻게 근본적으로 차이가 있는지, 즉 그 이론적 차이점 에 관해서는 아직까지 정립된 학설이 없는 듯하다. 종래에는 노무제공자의 개념 이 반종속적인(semi-dependent) 근로관계를 정의하기 위한 것이라는 의견이 제시되었고, Byrne Brothers (Formwork) Ltd v Baird and others [2001] UKEAT 542) 사건 역시 동일한 견해를 취하고 있지만, 일정한 경제적 종속성만 을 지닌 자를 의미한다는 견해도 제시되고 있다(Davidov, Guy(2005), Who is a Worker?, Industrial Law Journal, 34(1)). 72) 고용권법 제47조B 제48조(내부고발로부터 보호받을 수 있는 권리), 고용권법 제 2장상의 권리(불공정한 임금 공제를 받지 않을 권리) 등. 73) 1999년 노동관계법(Employment Relations Act 1999) 제10조.

107 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 75 [그림 3-1] 노동법과 조세 및 사회보험법상의 적용 대상 노동법 조세 및 사회보험 자인지 여부는 세법 및 사회보험 관계에서는 고용된 자인지 여부 로 단 순화될 수 있다. 다. 노무제공자에게 발생하는 세법 및 사회보험법상 문제점 세법 및 사회보험상 근로자와 노무제공자가 동일하게 취급된 것은 비 교적 최근의 일이다. 연혁적으로 볼 때 노무제공자는 독립 자영업자와 동 일하게 취급받아 왔다. 영국법에서 노무제공자 또는 이에 대한 현재의 법적 정의 규정과 유 사한 수행하는 업무 또는 사업체의 의뢰인 내지 고객의 지위를 갖는 계

108 76 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 약이 아닌 계약의 상대방에게 개인적으로 근로 내지 용역을 수행하기로 하는 기타 계약을 체결하였거나 그 계약에 따라 근로하는 자 라는 표현 은 적어도 19세기 후반부터 존재하여 왔다. 74) 이후 근로계약 또는 기타 유사한 계약하에서 고용된 자와 도급계약에 따라 일하는 독립 자영업자 를 구분하는 개념은 크게 고용 소득자(employed earners)와 자가 책임 고 용자(those employed on their own account)로 구분되었다. 이에 따라 사 회보장을 목적으로 모든 자들을 유형화한 1946년 사회보험법(National Insurance Act 1946)에서는 전일제 종신 노동력을 일반적으로 고용 소득 자로 파악하고, 그 이외의 자들은 독립 자영업자(self-employed person) 로 구분하였다. 75) 이와 유사하게 근로소득세를 규정한 법인 1943년 근로 소득 수입세법(Income Tax (Employment) Act 1943)에서도 유사한 정의 규정이 도입되었는데, 특히 근로소득 수입세법은 독립 자영업자가 아닌 고용 소득자에 대하여 원천징수제도를 활용하여 소득액을 국가에 일괄적 으로 보고하도록 하였으며, 이 역시 전일제 근로자에게만 적용하는 시스 템을 유지시켜 왔다. 76) 이러한 개념들에 따라 세법 및 사회보험을 운영하여 온 것은 고용 소 득자 대부분이 종신 전일제 고용(permanent full-time employment) 인 1980년대 이전까지는 문제가 발생할 여지가 많지 않았기 때문이다. 그러나 1980년대와 1990년대에 영국에서 지배적이었던 고용 유연성(flexibility) 및 경제적 효용성(economic efficiency)이라는 개념들이 고용관계에 적용되 면서, 고용 소득자에 대한 세분화가 필요하게 되었으며 이에 따라 근로자 와 노무제공자가 실정법상 활용되게 되었다. 77) 한편 최근 소득세에 관한 구분과세 항목이 폐지되면서 소득세에 관해 서는 노무제공자와 독립 자영업자의 구분이라는 문제점이 크게 작용하지 않는 반면, 사회보험료에 관해서는 아직도 노무제공자와 독립 자영업자 가 다른 종(class)으로 구분되기 때문에 문제의 소지가 있다. 사회보험료 74) 1875년 고용주와 노동자에 관한 법(Employers and Workmen Act 1875) 제10조. 75) Robert East(1999), p ) Freedland, Mark(2005), p ) Freedland, Mark(2005), p.20.

109 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 77 의 실질적인 부담률에 있어서도 소자영업자가 부담하는 사회보험료가 동 일 또는 유사한 근로소득자보다 적고, 더욱이 노무제공자의 경우에는 본 인은 물론 사용자에 해당하는 자 역시 사회보험료 납부 의무를 부담하 기 때문에 위장자영업자 문제가 발생할 여지가 있다. 근로자 개념과 관련하여 노동법상 많은 문제들이 제기되어 왔으며 아 직도 그에 관한 논의들이 활발하게 진행되고 있지만, 이러한 문제점과 별 도로 세법 및 사회보험과 관련하여 발생하는 가장 큰 문제는 기존의 종 신 전일제 고용 모델이 흔들리면서 원천징수제도의 적용이 쉽지 않다는 점이다. 즉 누가 노무제공자인지에 관하여 확실한 기준이 없는 상태에서, 노무제공자에게 세금 및 사회보험료 원천징수 시스템을 어떻게 적용시킬 것인지가 문제된다. 2. 노무제공자성 판단기준 가. 판례에 의한 노무제공자성 판단 노무제공자는 법령상의 정의 규정이 있지만(고용권법 제230조 제3항), 구체적으로 어떤 사람이 노무제공자인지 여부는 그 구체적인 계약과 실 질적인 권리 의무 관계의 존부에 따라 사례별로 판단되어야 한다. 78) 판례는 노무제공자성을 확정하는 데 있어 빠르게 변화하고 있는 다양 한 고용관계들을 구체적 기준을 통해 사례별로 판단하고 있으나, 아직까 지 일반적인 기준을 제시하는 데 한계를 나타내고 있다. 그리고 노무제공 자성에 관한 판례들은 근로자성 판단 기준에서 몇 가지 사항들을 차용하 여 사용하는 방식을 취하고 있기 때문에 근로자성 논의에 크게 의존할 수 밖에 없다. 근로관계에 관한 영국 법원의 판단 기준은 시대에 따라 다양하게 전개 되어 왔는데, 한때 근로관계의 조직 편입성, 79) 근로자의 경제적 실체성 80) 78) Cabrelli, David(2013), Employment Law(3rd), Pearson, p.8. 79) Stevenson Jordan and Harrison v MacDonald and Evans [1952] 1 TLR ) Market Investigations Ltd v Minister of Social Security QB 173.

110 78 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 등을 중심으로 근로관계를 판단하기도 하였지만, 최근에는 Ready Mixed Concrete 사건 81) 이후로 근로계약의 기본적 요건과 기타 사항들을 모두 고려하는 종합적 판단 방식(multiple test)이 활용되고 있다. 종합적 판단 방식에서는 근로관계가 존재하기 위해서 1사용종속 관계의 존재, 2계 약의 쌍무성과 상호 의무의 존재, 3 노무제공의 전형성의 존재가 필요하 며, 부차적으로 4근로시간 및 근로장소의 확정, 5업무의 수행 방법의 전형화, 6 임금지불 방식의 특정, 7 근로자로서 세금 및 사회보험료 납 부, 8사용자에 대한 전속성, 9경영 위험의 미부담 등을 종합적으로 고 려하여 판단하여 왔다. 이러한 근로관계의 판단 요소들 중 일부는 노무제공자와 자영업자를 구분하기 위한 노동관계 판단에도 활용되어 왔는데, 판례는 Byrne Brothers 사건부터 1계약 관계의 존재 2 독립된 사업체가 아닐 것(자영 업자와의 구분) 3경제적 종속 관계의 존재(약한 인적 종속 관계)를 핵심 적인 노동관계의 요소로 보고 있다. 82) 다만 노무제공자성의 판단에 있어 서 완전한 종속성 및 의무의 상호성이 필요한 것은 아니기 때문에 이러한 요소들이 실질적인 기준으로 작용하기에는 한계가 있다. 83) 나. HMRC의 노무제공자성 판단 시스템 이처럼 판례에 의한 노무제공자성 판단은 기본적으로 노동관계법령의 적용 대상을 확정하기 위한 것인데, 세법 및 사회보험법 징수를 위한 노 무제공자성이 반드시 이에 종속되어야 하는 것은 아니다. 세법 및 사회보 험관계에서는 근로자와 노무제공자를 엄격하게 구분하여 과세하지 않는 다는 점을 보더라도, 그 목적에 따라 과세 범위를 확정할 수 있는 것은 국 세당국의 독자적인 권한으로 볼 수 있기 때문이다. 84) 81) Ready Mixed Concrete v. Minister of Pension and National Insurance [1968] All ER ) Byrne Brothers (Formwork) Ltd v Baird [2002] IRLR ) Davidov, Guy(2005), Who is Worker?, Industrial Law Journal 34(1), p ) Dover, Daniel(2014), HMRC-Her Majesty's Roller Coaster : Hints on how to survive a tax investigation, Profile Book, p.3.

111 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 79 이에 HMRC는 사회보험료 종별 적용에 있어서 노무제공자와 독립 자 영업자 문제를 해결하기 위하여 세금 및 사회보험료 제1종 적용을 위한 고용상 지위 확인에 관한 매뉴얼(Employment Status Manual for tax and Class 1 NICs purpose 85) :이하 HMRC 매뉴얼) 을 제정하고 이에 따 라 노무제공자성을 판단하고 있다. HMRC 매뉴얼에서 개인의 (고정적) 수입은 크게 근로소득(employment income)과 사업소득(trading income)으로 구분되며, 이러한 구분은 사회 보험료에서도 동일하게 적용된다. 소득세 및 사회보험료의 취급에서 단 시간근로자(part-time worker), 파견 및 하도급 근로자(agency worker) 등은 근로소득자로 취급된다고 명시하고 있다. 86) HMRC 매뉴얼의 노무제공자성 판단에 있어서 특징적인 점은 사회보험 료 징수를 목적으로 일정한 직업군에 관해서는 그 계약의 형식에 관계없 이 근로자에게 적용되는 제1종 보험료를 부과하도록 하고 있다는 점이다. 즉 노무제공자인지 독립 자영업자인지 여부가 명확하지 않은 경우에는 우선적으로 노무제공자라고 추정하여 사회보험료를 징수하고, 그에 대한 이의 제기를 통해 추후 독립 자영업자로 판단되는 경우에만 일정한 절차 를 거쳐서 자영업자로 분류한다. 87) 이러한 직업군에는 파견 및 하도급 근 로자, 청소업 종사자, 전신 전화 수립업 종사자, 강사(lecturers) 및 교사 (teachers), 연예인(entertainers), 경비업자, 보험중개인 등이 해당된다. 88) 85) HMRC( ), Employment Status Manual for tax and Class 1 NICs purpose. 86) 영국에서는 파견근로자 또는 하도급근로자 등의 개념이 분화되어 있지 않으며, 파견사업주와 그 유사 개념들에 관한 구분도 명확하지 않다. 이에 관하여 1973년 고용소개업법에서 고용소개업은 사용자의 고용을 위해 노무제공자(worker)를 찾거나 고용을 위해 사용자에게 노무제공자를 공급할 목적으로 서비스를 제공하는 (그것이 정보공급이든 그 외의 방식이든 불문) 사업(그것이 이윤추구를 위해서인 지 다른 어떤 사업과 관련하여 수행하는 것인지 불문) 이라고 정의되며(제13조 2 항), 고용사업이란 그 사업을 경영하는 자에게 고용된 자를 어떤 입장에 있는 타인 을 위해, 거기에서 그 지배하에서 활동시킬 목적으로 공급하는 사업(그것이 이윤 추구를 위해서인지 다른 어떤 사업과 관련하여 수행하는 것인지 불문) 이라고 정의 된다(제13조 3항). 따라서 고용소개업은 단순한 직업소개사업 을 의미하며, 고용사 업이 근로자파견업 을 의미한다고 할 수 있지만, 현실적으로 고용소개업과 고용사 업이 명확하게 구별되는 것은 아니다(김기선 김근주(2011), 앞의 논문, p.103). 87) HMRC( ), Employment Status Manual for tax and Class 1 NICs purpose, p.20.

112 80 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 [그림 3-2] HMRC 매뉴얼의 노무제공자성 판단 구조 이러한 직업에 종사하는 자의 경우 자영업자임을 증명하기 위해서는 실질적인 사업을 영위하고 있음을 증명할 수 있는 서류 를 HMRC에 제 출하여야 한다. 증명 서류로는 사업자등록증, 거래 명세서(계약서), 재산 등에 관한 서류(사무실 임대 또는 장비 임대 등을 입증할 수 있는 서류) 등이 있으며, 자영업자임을 주장하는 자의 주거래 상대방이 3인 이내인 경우에는 그 자가 사용자가 아님을 입증할 수 있는 서류를 추가로 요청할 수 있다. 89) 이러한 업무는 노동관계 및 직역별 실태를 잘 알 수 있는 자 들이 수행하여야 하기 때문에, 2012년부터 HMRC는 일반 업무 담당자 및 조사관 이외에 지위판정 조사원(Status Inspector)을 두고 이 업무를 담 당하게 하고 있다. 88) 한편 전문적 자격증(certification)을 바탕으로 평가, 산정 등의 업무를 담당하는 자의 경우 우선적으로 자영업자로 분류된다(HMRC( ), Employment Status Manual for tax and Class 1 NICs purpose, p.21). 89) HMRC( ), Employment Status Manual for tax and Class 1 NICs purpose, p.25.

113 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 81 다. HMRC 매뉴얼의 판단기준 지위판정 조사원에 의한 서면 서류 검토 및 실태조사에서 근로자 및 노무제공자인지, 독립 자영업자인지를 판단하는 기본적인 기준은 판례와 마찬가지로 종속성 및 의무의 상호성 여부에 따르지만, 이를 보다 구체화 하기 위하여 항목별로 세부적인 기준도 마련하고 있다. HMRC 매뉴얼상 위장자영업자의 판단 항목은 다음과 같다. 90) <사업 요건> 사업자 등록만으로 사업 또는 사업체를 운영하는지 여부 사업의 조직 경영 구조 사업체의 속성 : 소매업, 도매업, 제조업, 서비스업 등 사업체가 운영되고 있는 산업에서의 일반적 관행 및 실태 사업체에 고용된 근로자 유무 사업체의 운영을 위하여 주로 거래하고 있는 업체가 있는지 여부 사업이 하도급의 방식으로 운영되는지 여부 사업의 기반 시설 : 사무실을 기반으로 운영되는지, 생산시설을 기반으로 운영되 는지 여부 <하도급업상 요건> 하도급의 방식으로 운영되는 경우 도급업체와의 계약서 내용 계약서상 근로관계가 추정될 수 있는지 여부 계약의 이행 과정에서 근로관계와 유사한 행태가 발생하는지 여부 도급업체와 의무의 상호성이 존재하는지 여부 <종속성 및 사업의 자기책임 요건> 주된 계약 관계에 있는 자가 계약을 일방적으로 종료할 수 있는 권한이 있는지 여부 사업의 경영상 위험 및 장비 비용을 누가 부담하는지 여부 사업의 분할, 조직 개편, 매각할 수 있는 권한을 전적으로 보유하는지 여부 90) 이하의 사항들은 HMRC( ), Employment Status Manual for tax and Class 1 NICs purpose에 나오는 설명들을 개조식으로 요약한 것이다.

114 82 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 다만 이러한 요건들을 조사 과정에서 어떻게 감안할 것인지 여부는 지 위판정조사원의 재량 사항으로, 현실에서는 이 요건들 중 일부만으로 판 정할 수도 있기 때문에 실질적인 운영을 어떻게 하는지에 따라 사례별로 큰 차이가 나타날 가능성도 있다. 91) 라. 세무조사를 통한 위장자영업자의 제재 지위판정 조사원을 통한 HMRC의 노무제공자성 판단 시스템은 세금 및 사회보험료 부과 기준 설정을 위한 것으로, 이미 존재하고 있는 위장 자영업자에 대한 효과적인 제재 수단이 되지 못한다. 이에 따라 HMRC에 서는 세무조사를 통하여 위장자영업자를 적발하기 위하여 노력하고 있다. 일반적으로 HMRC의 세무조사는 세금 확인, 세무조사, HMRC 준수도 점검(HMRC compliance checks) 등 다양한 명칭으로 불리는데, 이는 세무 조사가 다양한 방식으로 혹은 다양한 차원에서 이루어지기 때문이다. 92) HMRC는 약 12,000명의 세무조사 전문 요원을 두고 있으며, 이러한 인 적 자원을 바탕으로 정기 세무조사와 특별 세무조사를 실시하고 있다. 93) 이 가운데 위장자영업자 문제는 주로 특별 세무조사에서 문제되는데, 특 별 세무조사에서는 HMRC 지역 준수도 평가(HMRC Local Compliance), HMRC 지역 준수도 및 조세탈루 점검(HMRC Local Complince Fraud), 수시 탈세 점검(the inspection on Code of Practice 9) 94), 소득세 조사 91) 이러한 기준들은 HMRC에서 독자적으로 제시한 것은 아니며, 근로자성 및 노무 제공자성을 다룬 판례들, 예컨대 Consistent Group v. Kalwak & Ors [2008] EWCA Civ 430; Autoclenz Ltd v Belcher & Ors [2011] UKSC 41; Pulse Healthcare Ltd v Carewatch Care Services Ltd & Ors [2012] All ER 113 등에 서 제시된 기준들을 반영한 것이다. 92) Dover, Daniel(2014), p ) 2014년 1월 기준으로 HMRC의 세무조사(또는 유사한 조사)는 총 41개로, 이 가운 데 정기 세무조사가 15종, 특별 세무조사가 26종에 다다르고 있다(Dover, Daniel(2014), HMRC-Her Majesty's Roller Coaster : Hints on how to survive a tax investigation, p.23). 94) 탈세에 관한 HMRC의 지침은 두 가지(Code of Practice 8, Code of Practice 9)가 있는데, 양자의 내용은 유사하지만, Code 8은 법인세 및 부가가치세에 적용되는 것인 반면 Code 9는 소득세 및 사회보험료에 관한 것이다.

115 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 83 (Income Tax Investigations) 등이 있다. 95) 이 외에도 일부 직무 또는 고 용 형태에 따른 세무 조사가 실시되기도 한다. 이러한 광범위한 권한에 따라, HMRC는 독립 자영업자에 대해서 2011 ~12년도(2011년 4월 6일에서 2012년 4월 5일까지)에 특별 세무조사를 실 시하였는데, 96) 애초 HMRC는 약 50,000여 명으로 추산되는 독립 자영업 자들에 대한 서면 및 실태 조사를 통하여 위장자영업자를 적발하고자 하 였으나, 그 성과는 그리 크지 않았다. 이러한 특별 조사가 성과를 거둘 수 없었던 가장 큰 이유는 HMRC에서 독립 자영업자에 관한 명확한 기준을 확립하고 있지 못했으며, 통상의 조사원들이 이러한 업무를 수행하기에 는 한계가 있었기 때문이다. 그래서 HMRC는 2012년부터 일반 업무 담당 자와 조사관 이외에 앞서 언급한 지위판정 조사원(Status Inspector)을 두게 되었다. 제5절 현금고용 방지를 위한 법률시스템 1. 문제 제기 위장자영업자가 근로자성에 관한 법 해석적인 측면에서 접근되어야 함 에 반해, 현금고용 문제는 현실적으로 발생하고 있는 현금고용을 어떻게 규제할 것인지에 관한 문제, 즉 관리 감독의 문제라고 할 수 있다. 근로의 종류에 관계없이 근로자(노무제공자 포함)의 근로 개시 시점에 사용자는 HMRC에 신고하여야 한다. 근로계약은 반드시 서면으로 작성 되어야 하는 것은 아니지만(고용권법 제230조 제1항), 일단 고용이 개시 95) 이 외에도 현금고용을 적발하기 위하여 지방자치단체에 위임하여 진행하는 HMRC&Council Inspection과 불복 절차 시 사실관계확인을 위해 진행하는 First Tier Tax Tribunal Representation이 있는데, 이에 관해서는 뒤의 관련되는 부분 에서 설명하도록 한다. 96) : 2014년 9월 10일).

116 84 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 되면 사용자는 세부적인 근로조건을 서면으로 근로자에게 교부하여야 하 며(고용권법 제1조 제1항 및 제2항), 이와 동시에 HMRC에 주급 등의 사 항을 등록하여야 한다(2008년 사회보험료법 제4조 제1항). 또한 근로관계 중 근로조건의 변경이 있는 경우 그 전후 사항을 근로자에게 교부함(고용 권법 제4조 제1항)과 동시에, 임금에 대한 변경 사항은 HMRC에 보고하 여야 한다(2008년 사회보험료법 제4조 제2항). 근로 개시 시점에 사용자 가 HMRC에 등록하여야 하는 사항은 임금 명세서(payslips) 및 근로자의 사회보험번호가 포함된 고용개시 확인서(HMRC P40)이다. 97) 그리고 사 용자가 어떤 근로자의 임금을 변경한 경우에는 해당 근로자의 임금 변경 확인서(HMRC P47)를 제출하여야 하며, 매년 세무 회계연도 개시 전에 고용관계 존속 증명서(HMRC P60)도 제출하여야 한다. 이처럼 고용관계 의 개시, 존속 등에 관한 서류들은 제1차적으로 사용자가 제출하여야 하 지만, 사용자가 제출하지 않은 서류를 근로자가 제출하는 것도 가능하다. 사용자와 근로자가 이러한 절차들을 준수한 경우 HMRC는 PAYE 시스 템을 통하여 근로자의 임금에서 소득세 및 사회보험료를 공제하는 한편 사용자에 대한 사회보험료를 부과하게 된다. 98) 이러한 절차들은 근로자가 전일제로 일하는지, 단시간으로 일하는지에 관계없이 모두 준수되어야 하므로, 단시간 근로자(part-time worker), 기 간제 근로자(fixed-term employee), 임시근로자(casual worker)는 물론, 호출형 근로(on-call work; zero-hours contracts)에도 적용된다. 다만 호 출형 근로의 경우 수입이 간헐적으로 발생하기 때문에, 사후적으로 주급 97) 사회보험 가입 대상자에게는 개인별 사회보험번호(National Insurance Numbe : NINO)가 부여된다. 사회보험번호는 개인별 계좌번호로서, 개인이 내는 사회보험 료와 세금이 개인의 계좌에 적정하게 기록되도록 보증하기 위한 것으로, 대부분 의 사회보장 시스템을 위한 고유 번호로 활용된다. 영국에 거주하는 16세 미만의 아동인 경우 또는 부모가 아동급여를 수급한 경우에 해당 아동은 자동적으로 사 회보험에 등록되고, 사회보험번호가 표시된 사회보험카드는 해당 아동의 16번째 생일 직전에 해당 아동에게 송부된다. 이처럼 일을 하려는 경우나 사회보장급여 를 신청하기 위해서는 우선적으로 사회보험번호를 신청하여야 한다(이병희 외, 2012: 103). 98) 해당 근로자가 정부 학자금 대출(student loan repayments)을 받은 경우에는 사 회보험료와 함께 공제된다.

117 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 85 확인서(HMRC P84)를 통해 사회보험료가 부과된다. 99) 그런데 이러한 절차들이 항상 준수되는 것은 아니며, 현실에서는 다양 한 이유로 현금고용이 발생하고 있다. HMRC에서는 단속 대상이 되는 원 천징수 위반(PAYE fraud)의 대표적인 유형으로 1임금의 전부 또는 일 부에 대한 현금지급(cash-in-hand), 2 사용자의 HMRC 미등록, 3사용 자 보험료의 미납을 제시하고 있는데, 2와 3의 경우 정기 세무조사의 대상으로 분류하는 반면, 1의 경우 특별 세무조사 대상으로 분류하고 있 다. 100) 이처럼 현금고용을 특별 세무조사 대상으로 분류하는 가장 큰 이 유는 현금고용이 사용자 또는 근로자의 과실이 아닌 고의에 의해 발생하 는 적극적 은폐(evasion) 행위로서 통상적인 세무조사를 통하여 적발하기 쉽지 않기 때문이다. 101) 하지만 HMRC의 특별 세무조사만으로 현금고용을 적발하기에는 한계 가 있으며, 더욱이 현금고용이 발생하는 주된 대상이 일용직, 저소득층 등 사회적 보호가 필요한 계층(근로자 측면)이나 10인 미만의 영세사업장 (사용자 측면)에 집중되어 있기 때문에 이들에 대한 집중적인 특별 세무 조사가 우선적으로 이루어져야 하는지에 관해서도 논란의 여지가 있 다. 102) 그리고 탈법고용과 위법고용이 겹쳐지는 영역에 있어서는 어떠한 관계당국이 이를 관리 감독할 것인지도 명확하지 않으며, 103) 실질적으 로 발생하고 있는 현금고용과 유사한 형태라고 하더라도 그 단속의 법적 근거가 명확하지 않은 경우도 있다. 104) 이 밖에 탈법고용인 현금고용이 99) 회계연도를 기준으로 한 소득세와 달리, 사회보험료는 주급 기준으로 측정되어 있다. 그러므로 호출형 근로의 당사자(사용자 및 근로자)의 경우 해당 주에 일을 하였는지 여부에 따라 사회보험료를 신고해야 하는 어려움이 있다. 100) 참조(접속일 : 2014년 9월 20일). 101) HMRC( ), HMRC Investigations and Enquiries 2012~13, Bloomsbury Professional, p ) Dover, Daniel(2014), HMRC-Her Majesty's Roller Coaster : Hints on how to survive a tax investigation, p ) 미등록 외국인근로자나 학생비자를 통한 근로 등이 이에 해당한다. 참고로 외국 인 학생이 degree 이상의 과정으로 장기 학생비자(Tier 4 (General) Student Visa)를 받은 경우 학기 중(주당 20시간의 단시간근로)과 방학 중(주당 시간제 한이 없는 전일제 근로)의 허용되는 근로시간이 다르다. 104) 예컨대 영국은 모든 성매매에 관하여 비범죄화하고 있는 국가로서, 모든 성매매

118 86 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 사회적이며 재분배적인 이유에서 발생하기도 하는 등 긍정적인 측면이 존재하기 때문에, 이를 엄격한 단속만으로 해결하는 것이 옳은지에 관해 서도 다양한 의견들이 제시되고 있다. 105) 이러한 문제점 때문에 실제로 2013~14 회계연도 개시 시점에서 HMRC 가 중소규모 사업장(50인 미만)을 중심으로 원천징수 위반(PAYE fraud) 에 대한 전수조사(특별 세무조사)를 하겠다고 발표한 이후, 이에 대한 형 평성 등의 문제가 지속적으로 제기되면서 부정적 여론이 형성되어 특별 세무조사를 실시하지 못한 사례도 발생하였다. 106) 2. 근로감독 시스템을 통한 현금고용 적발체계 가. 현금고용 적발체계의 구조 탈법고용 문제에 관하여 유럽집행위원회 고용 가이드라인 제9호(Eu- ropean Commission's Employment Guideline)는 회원국이 취해야 할 정 책적 접근에 관하여, 적발체계의 구축은 물론 사업 환경의 간소화, 세제 및 급여 체계 저해 요인 제거 및 적절한 인센티브 제공, 법집행 개선 및 제재 조치 적용 등이 절충되어야 한다고 규정하고 있다. 이 가이드라인은 탈법고용 문제에 있어서 미이행 처벌, 즉 억제적 접근법은 유일한 대처 를 불법으로 규정하지 않고 성매매를 둘러싼 일정한 행위만을 법으로 금지하고 있다. 그런데 성매매업소(brothel)의 운영은 2003년 성범죄법(Sexual Offences Act 2003) 제42조 및 제55조에 따라 금지되기 때문에 성매매 여성은 법적으로 고용될 수 없다. 그러므로 실질적으로 고용된 것과 유사한 성매매 여성이라 하 더라도 근로자 또는 노무제공자로서 이에 대한 소득을 신고할 수 있는 방법이 존재하지 않아 위반에 대한 단속의 법적 근거가 명확하지 않다. 이에 관해서는 Cruze, Katie(2013), Unmanageable Work, (Un)liveable Lives : The UK Sex Industry, Labour Rights and the Welfare State, Social & Legal Studies, 22(4), pp.484~ ) Williams, Collin/Nadin, Sara( ), 앞의 글, p.44에서는 유로바로미터 조사 (Euro-barometer survey), 결과 비공식고용의 일종으로 탈법고용을 활용한 자 들 가운데, 근로자들에게 금전을 재분배하기 위하여 고용한 경우가 11%, 친척 또는 지인을 위하여 호의적으로 고용한 경우가 14%에 달한다고 설명하고 있다. 106) Dover, Daniel(2014), HMRC-Her Majesty's Roller Coaster : Hints on how to survive a tax investigation, p.26.

119 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 87 방안이 아니며 이행을 유도하는 방식이 적절하게 병행되어야 한다는 점 을 밝히고 있다. 107) 그러나 2010년 수립된 보수-자민 연립정부는 긴축재정을 실시하면서, 사용자에 대한 사회보험료 인하 등 적법고용 유인 정책에 부정적 입장을 취하여 왔다. 오히려 영국 정부는 이러한 유인 정책에 앞서서 조세 공정 성(fairness of tax system)을 수립하기 위한 탈법고용 적발체계가 구축 되는 것이 선행되어야 한다는 입장을 나타내고 있다. 108) 이에 따라 최근 에는 HMRC를 중심으로 한 세무조사 이외에도 다양한 차원에서 탈법고 용을 적발하기 위한 시도들이 이루어지고 있으며, 특히 현금고용에 관해 서 HMRC와 유관기관들의 협력이 이루어지고 있다. 한편 공공기관만의 적발체계만으로는 탈법고용을 방지하는 데 한계가 있기 때문에 HMRC는 제3자의 신고제도를 적극적으로 활용하고자 하고 있다. 이러한 신고제도 는 위장자영업자와 같이 복잡한 법률적 문제가 발생하지 않으며 비교적 단순한 사실 확인만으로 인지할 수 있는 현금고용의 적발에 보다 효과적 이다. 제3자의 신고는 온라인 또는 전화를 통해 간편하게 이루어지도록 하고 있으며, 신고가 들어오는 경우 조사관을 통해 사실 유무를 조사하도 록 하고 있다. 109) 다만 아직까지 신고제도가 적극적으로 활용되기 위한 인센티브 등은 제도화되고 있지 않다. 나. 일반 근로감독 제도를 통한 현금고용 적발체계 영국에서 고용 및 노동문제에 관하여 감독기능을 수행하는 중앙기구로 크게 보건안전청(Health and Safety Executive)을 비롯하여, 고용소개업 감독부(Employment Agency Standards Inspectorate), 환경농림축산부 (Department for Environment Food and Rural Affairs), 갱마스터면허국 (Gangmaster's Licensing Authority), HMRC가 있다. 110) 이 가운데 보건 107) Williams, Collin/Nadin, Sara( ), 앞의 글, p ) Dover, Daniel(2014), HMRC-Her Majesty's Roller Coaster : Hints on how to survive a tax investigation, p ) pa 참조(접속일 : 2014년 9월 23일).

120 88 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 안전청과 HMRC는 모든 산업 직역에 걸쳐서 감독 기능을 수행함에 반 하여, 나머지 기구들은 한정된 범위 또는 산업에서 활동한다는 차이가 있 다. 111) 보건안전청은 1974년 사업장 보건안전법(Health and Safety at Work etc Act 1974)에 따라 수립된 기관으로, 동법은 최고 정책자문 및 의결기 구인 보건안전위원회(Health and Safety Commission)와 정부, 근로자, 사용자로 구성된 집행기구인 보건안전청(Health and Safety Executive) 이 산업안전 분야 기타 근로조건에 대한 근로감독 행정업무를 관장하도 록 규정하였다. 2008년 4월 1일 보건안전청과 보건안전위원회는 단일기 구로 합병되었고 합병된 기구의 명칭은 보건안전청으로 결정되었다. 112) 보건안전청은 대단위(Region) 지방자치단체를 중심으로 현장감독부 (Field Operations Directorate)를 두고 사업장 감독을 시행한다. 113) 보건 110) 고용소개업 감독부는 1973년 고용소개업법과 1976년 고용소개업 및 고용사업 활동에 관한 법령에 따른 산업안전 감독, 환경농림축산부는 농업, 축산업 및 그 가공업 근로자에 관한 산업안전 감독, 그리고 갱마스터면허국은 조개잡이업 (shellfish industry)과 같이 농업, 원예업 중 농산물의 수확 및 수산물의 채취에 관한 업종에 대한 면허증 발급과 산업안전 감독 업무를 담당한다. 참고로 갱마 스터면허국은 2004년 갱마스터면허법(Gangmaster (Licensing) Act 2004)에 의 하여 2005년 4월 1일 구성되었다. 동법은 2004년 2월 5일 영국 모어캠 해안에서 조개잡이를 하다가 갑작스럽게 밀어닥친 밀물에 21명의 중국인 미등록 외국인 근로자가 사망한 사건 이후 제정되었다. 동법의 그 주요 내용은 농어업 중 농산 물 수확 및 수산물 채취 종사자의 가혹한 근로 환경을 방지하기 위한 것으로, 갱 마스터면허국은 악덕사업주(Gangmaster)를 방지하기 위하여 면허제를 실시하 는 한편 실태 조사를 통하여 근로조건의 개선을 목적으로 하고 있다(Department for Environment( ), Food & Rural Affairs, Report of the Triennial Review of Gangmasters Licensing Authority, p.4). 111) Mantouvalou, Virginia( ), Study on Labour Inspection Sanctions and Remedies : The case of the United Kingdom-Working Document Number 19 on Labour Administration and Inspection Programme, International Labour Organization, p ) 김정한( ), 선진국 근로감독 운영실태 조사, 한국노동연구원, p ) 영국은 크게 잉글랜드 및 웨일즈, 스코틀랜드, 북아일랜드가 민족 자치권(Home Nation)으로 광범위한 입법 사법 행정권을 가지며, 각 민족 자치권 단위는 대 단위 지역(Region)으로 구분된다. 잉글랜드를 기준으로 총 9개의 대단위지역 - 동부(East of England : Norwich, Cambridge), 중동부(East Midlands : Nottingham), 런던(London), 북동부(North East : New castle), 북서부(North West :

121 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 89 안전청의 주요 감독 사항은 산업안전과 근로시간에 관한 것으로, 사업장 에서 발생하는 일반적인 근로관계 분쟁, 즉 임금 분쟁 내지 기타 고용상 권리에 관한 부분은 담당하지 않으며, 이에 관한 사항들은 권리구제 및 분쟁해결기관에서 담당한다. 114) 따라서 보건안전청은 1974년 사업장 보 건안전법을 중심으로 1999년 보건안전(위험평가)에 관한 법령(Health and Safety at Work (Risk Assessment) Regulations 1999), 2005년 화재 예 방에 관한 규제 개혁 명령(Regulatory Reform (Fire Safety) Order 2005), 1996년 보건안전에 관한 근로자와의 협의에 관한 법령(Health and Safety (Consultation with Employee) Regulations 1996), 1977년 산업안전대표 및 산업안전위원회에 관한 법령(Safety Representatives and Safety Committee Regulations 1977), 2007년 기업살인법(Corporate Manslaughter and Corporate Homicide Act 2007) 등의 법령에서 규정된 의무들을 점검 하는 데 중점을 두고 있다. 이처럼 보건안전청은 그 업무 범위가 한정되어 있지만, 영국에서 전 사 업장에 관하여 권한을 행사할 수 있는 유일한 근로감독기관이기 때문에 사업장의 노동실태를 파악하는 데 가장 적합한 기관이다. 특히 보건안전 청은 기본적으로 현장조사를 원칙으로 하는 기관이기 때문에 탈법고용 적발체계에 활용되는 경우 실효성을 발휘할 수 있다. 115) 이에 따라 2013년 사업장 안전보건 (정보공유) 명령(Health and Safety at Work (Information-sharing) Order 2013)이 발효되어, 2014년 4월 6일 부터 보건안전청의 사업장 감독 시 HMRC 관할인 원천징수 위반 사실이 발견되는 경우 이를 반드시 HMRC에 통보하도록 하고 있다(동 명령 제3 Manchester, Liverpool), 남동부(South East : Oxford), 남서부(South West : Bristol, Exeter), 중서부(West Midlands : Birmingham), 요크셔 및 북동부(Yorkshire and the Humber : Leeds) - 이 있으며, 대단위 지역은 주로 중앙정부의 권한을 위임받은 관청의 설립 단위가 된다. 114) 이러한 기관으로는 심판기관인 고용위원회(Employment Tribunals)와 (주로 개 별적 근로관계에서의) 분쟁시 알선 조정 중재 서비스를 제공하는 ACAS (Advisory, Conciliation and Arbitration Service)가 있다. 그러나 이러한 기관들 은 근로감독기관이 아닌 권리구제기관이며, 일반적 근로관계에 관한 근로감독 기관은 사실상 존재하지 않는다고 할 수 있다. 115) Melville, Alan(2014), Taxation : Finance Act 2014, p.45.

122 90 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 조 제2항). 동 명령에서는 원천징수 위반(PAYE fraud)이라는 포괄적인 표현을 사용하고 있지만, 이는 위장자영업자와 같은 법해석적 문제에까 지 미치기에는 한계가 있고, 사실 확인을 통해 적발 가능한 현금고용에 한정된다고 보아야 한다. 특히 현금고용을 보건안전청에서 단속하는 것은 현금고용 시 사회보험료 미납부가 기초노령연금(basic state retirement pension), 실업급여(jobseeker s allowance), 출산수당(statutory maternity pay), 질병수당(statutory sick pay), 장애급여(disabled allowance) 등 사 회보험으로부터 직 간접적으로 지급되는 각종 급부 산정 시 불이익하게 작용할 수 있으며, 근로자의 산업안전을 위협하는 요소로 작용할 수 있다 는 점에서 보건안전청 고유의 목적에도 부합된다. 다만 현실적으로 산업안전 및 보건 감독에 특화되어 있는 보건안전청 이 얼마나 효과적으로 현금고용을 적발할 수 있을지는 미지수이며, 그 정 보를 공유하는 HMRC가 추후 어떠한 추가적 조사를 하여야 하는지에 관 해서 명확하지 않다는 점 등을 근거로 그 실효성에 의문을 제기하는 견해 도 제시되고 있다. 116) 다. 지방자치단체를 통한 현금고용 적발체계 일반적으로 현금고용은 소규모의 사업 또는 사업장에서 발생하며, 상 대적으로 저임금 직종에 집중되어 있다. 117) 그러므로 현금고용에 대한 집 중적인 단속은 이러한 저임금 미숙련 근로자들의 생계를 위협하는 원인 이 되기도 한다. 그러나 세금탈루 및 사회보험료 미납을 수반하는 탈법 고용 은 공정납세의 원칙에 반할 뿐만 아니라 사회보장 수급기준에 영향 을 미쳐서 사회보장 시스템 기반에 악영향을 미칠 수 있다. 특히 미신고 된 현금고용을 통하여 일정한 사회보장 급부 내지 공제혜택을 수령하는 경우에는 세금 및 사회보험료 미납 책임과 함께 부정수급자가 되는 이중 의 가벌성을 갖게 된다. 116) Dover, Daniel(2014), HMRC-Her Majesty's Roller Coaster : Hints on how to survive a tax investigation, p ) Melville Alan(2014), Taxation : Finance Act 2014, p.46.

123 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 91 <표 3-8> 중앙정부(DWP)의 소득보조 부정수급 비율과 원인 2012/13~2013/14 회계연도 부정수급 현황 부정수급 비율 부정수급 금액 소계 2012~ ~14 소계 2012~ ~14 재산 0.1% (0.0%, 0.2%) 6m ( 1m, 12m) 청구요건 0.1% (0.0%, 0.3%) 8m ( 3m, 15m) 국외 거주 0.2% (0.1%, 0.5%) 12m ( 3m, 25m) 청구인 미상 0.4% (0.2%, 0.7%) 23m ( 11m, 36m) 가족 구성원 0.0% (0.0%, 0.1%) 2m ( 0m, 5m) 소득/고용 여부 0.4% (0.2%, 0.6%) 20m ( 10m, 31m) 사적 연금 수입 0.0% (0.0%, 0.0%) 1m ( 0m, 2m) 기타 수입 0.0% (0.0%, 0.1%) 2m ( 0m, 5m) 동거 요건 0.9% (0.6%, 1.2%) 48m ( 33m, 64m) 보험료 0.0% (0.0%, 0.0%) 0m ( 0m, 0m) 기타 0.0% (0.0%, 0.1%) 2m ( 0m, 5m) 전 체 2.3% (1.8%, 2.8%) 130m ( 100m, 150m) 자료 : DWP( ), Statistical notice proposed changes to fraud and error statistics, table 2. <표 3-8>은 중앙정부 및 사회보험에서 지급되는 소득보조 급여들 중 부정수급 사유를 나타낸 것이다. 부정수급 사유 중 가장 큰 비중을 차지 하는 것이 동거인 신고를 누락한 경우(전체 소득 보조 급여 대비 0.9%, 4,800만 파운드)이며, 두 번째로 큰 비중을 차지하는 것은 소득 및 고용사 실의 은닉(0.4%, 2천만 파운드)이다. <표 3-9>는 지방자치단체의 주된 사회보장급여 중 하나인 각종 주거급 여의 부정수급 사유를 나타낸 것이다. 중앙정부의 소득보조 부정수급 사 유와 달리, 부정수급 사유 중 가장 큰 비중을 차지하는 것은 소득 및 고용 사실의 은닉(전체 주거급여 대비 0.5%, 1억 1,500만 파운드)이며, 두 번째 가 동거인 신고를 누락한 경우(0.3%, 6천만 파운드)로 나타나고 있다. 동거인 신고 누락과 함께 소득 및 고용사실의 은닉은 다른 사유들에 비하여 중앙정부의 소득보조와 지방자치단체의 주거급여 시 모두 높게 나타나고 있으므로, 118) 사회보장급여의 부정수급 문제를 해결하기 위해

124 92 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 <표 3-9> 지방자치단체의 주거급여 부정수급 비율과 원인 2012/13~2013/14 회계연도 부정수급 현황 부정수급 비율 부정수급 금액 소계 2012~ ~14 소계 2012~ ~14 재산 0.1% (0.0% 0.2%) 20m ( 5m 36m) 청구요건 0.0% (0.0% 0.1%) 10m ( 1m 23m) 국외 거주 0.1% (0.0% 0.2%) 19m ( 3m 39m) 청구인 미상 0.0% (0.0% 0.1%) 5m ( 0m 15m) 가족 구성원 0.0% (0.0% 0.0%) 2m ( 0m 5m) 주거비용 0.0% (0.0% 0.0%) 1m ( 0m 3m) 주거거주요건 0.1% (0.0% 0.2%) 23m ( 7m 41m) 비자 0.0% (0.0% 0.0%) 3m ( 0m 10m) 자활 요건 0.1% (0.0% 0.1%) 13m ( 1m 27m) 소득/고용 여부 0.5% (0.3% 0.6%) 115m ( 80m 150m) 사적 연금 수입 0.0% (0.0% 0.1%) 8m ( 1m, 17m) 기타 수입 0.1% (0.0% 0.1%) 17m ( 4m, 34m) 세금공제 0.0% (0.0% 0.0%) 5m ( 1m, 11m) 동거 요건 0.3% (0.1% 0.4%) 60m ( 35m 92m) 보험료 0.0% (0.0% 0.0%) 0m ( 0m 0m) 기타 0.1% (0.0% 0.1%) 14m ( 2m 30m) 전 체 1.3% (0.8% 1.8%) 320m ( 180m 430m) 자료 : DWP( ), Statistical notice proposed changes to fraud and error statistics, table 3. 서 이에 대한 감독과 감시가 필요하다. 그런데 급여의 차이가 있긴 하지 만, <표 3-8>과 <표 3-9>를 비교해 보면 중앙정부에 비해 지방자치단체 의 부정수급 주거급여에서 더 적게 나타나고 있다는 점을 알 수 있다. 지 방자치단체는 각 지역의 산업적 구조적 특성을 반영하여 실태조사를 할 수 있으며, 특히 주민의 개인적 신상에 관한 사항이나 지역 내 소규모 사 118) 다만 지방자치단체의 경우 동거인 여부에 대한 실태조사를 하거나, 이에 관한 주민들의 신고를 종용하는 것이 더 용이하기 때문에 상대적으로 중앙정부에 비 하여 동거인 신고 누락이 더 적게 나타나는 것으로 추정된다(DWP( ), Statistical notice proposed changes to fraud and error statistics, p.4).

125 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 93 업장, 단체, 조직 등에 관하여 이루어지는 활동들을 파악하는 데 장점이 있다. 이러한 점을 고려하여 보건안전청은 지방자치단체에 산업안전 감 독에 관한 일부 업무를 위임하는 한편, 119) 보건안전청과 지방자치단체의 효율적인 업무 협조를 위해 산업안전-지방자치단체 협의 위원회(Health and Safety/Local Authority Enforcement Liaison Committee)를 구성하 여, 각종 산업안전보건정책이 지방자치단체 간에 일관된 방식으로 실현 될 수 있도록 업무를 조정하고 지방자치단체와 보건안전청의 협력사업이 효율적으로 이루어지도록 하고 있다. 뿐만 아니라 1974년 사업장 보건안 전법은 지방자치단체가 산업안전보건정책을 효율적 시행을 위하여 산업 안전감독관을 임명할 수 있도록 규정하고 있는데(제19조 제1항), 실제로 각 지방자치단체는 환경건강감독관(Environmental Health Officer)을 임 명하여 산업안전보건을 포함한 각종 관련 문제에 대한 책임과 권한을 부 여하고 있다. 최근에는 이러한 중앙-지방자치단체 간 산업안전 협력 모델에 기초하 여, 지방자치단체가 관할 사회보장급여 부정수급 중 세금 및 사회보험료 원천징수 위반을 HMRC에 통보하는 한편 정보 공유를 통해 현금고용 등 탈법고용을 적발하는 체계를 구축하고자 하고 있다. 그 시발점으로 2013 년 사회보장(사회서비스 등에 관한 정보 공유) 개정 및 관련 기구들에 관 한 법령(The Social Security (Information-sharing in relation to Welfare Services etc.) Amendment and Prescribed Bodies Regulations 2013)이 시행되어, HMRC와 지방자치단체 간 소득 및 사회보험료에 관한 자료를 공유하게 되었다(2013년 11월 1일 시행). 한편 탈법고용의 영역에 있어서 아직까지 산업안전 협력 모델과 같은 권한의 위임과 협력은 이루 어지지 않고 있지만, 지방자치단체의 사회보장급여 부정수급 조사 과정 119) 영국에 있는 410개의 지방자치단체는 특정 사업장에 대하여 1974년 사업장 보건 안전법의 실행에 관한 의무를 부담하고 있다. 이 사업장들은 주로 유통, 판매, 사무, 레저, 요식업과 관련이 있으며 약 140만 개의 사업장이 여기에 해당한다. 지방자치단체의 산업안전보건업무는 보건안전청과의 협력하에 시행되는데, 그 구체적인 사항은 1999년 산업안전보건집행법령(Health and Safety Enforcement Regulations 1999) 및 1974년 사업장 보건안전법 제18조 제4항에 규정되어 있다 (전형배( ), 영국 산업안전보건 체계의 시사점, 노동법논총 20, p.367).

126 94 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 에서 현금고용 등 탈법고용 사실은 중요한 조사 대상이 된다는 점에서, 정보 공유만으로도 양 기관의 협력은 가능하다. 참고로, 최근에는 사회보장급여 부정수급에 관한 제재의 강도도 높아 지고 있으며 이를 조사할 수 있는 중앙부처 및 지방자치단체의 권한이 확 대되고 있다. 예컨대 세금 및 사회보험료를 회피하기 위한 현금고용이 사 회보장급여의 수급에 영향을 미치는 경우, 대부분 처음 적발되었을 때는 서면 경고 조치에 그치고 행정적 형사적 제재가 가해지지 않았다. 이는 1992년 사회보장행정법 제115조 제1항에서 사회보장 급부 부정수급에 대 한 제재를 서면 경고 행정적 제재 형사적 제재 라는 3단계 조치로 규정하였기 때문이다. 그러나 2011년 복지개혁법 제121조에 따라 지방자 치단체가 사회보장 급부 부정수급에 관한 별도의 조례를 통해 서면 경고 제도를 규정하지 않는 이상, 사회보장 급부 부정수급은 행정적 제재 형사적 제재라는 2단계 조치를 통해 처벌되게 되었다. 따라서 지방자치단 체는 현금고용을 적발한 경우 과징금, 120) 사회보장급여 회수 및 권한 박 탈, 사유재산 압류 및 몰수(confiscation of homes and possessions) 등의 조치를 취할 수 있으며, 이러한 조치에 불응하거나 죄질이 특히 나쁜 경 우에 형사 기소를 할 수 있다. 121) 이처럼 지방자치단체의 사회보장급여 부정수급 조사를 통한 현금고용 의 적발 방식은 중앙부처인 HMRC나 DWP의 조사보다 강력한 제재를 바탕으로 효과적인 성과를 얻을 가능성이 높다. 그러나 지방자치단체의 사회보장급여 부정수급 조사는 현금고용의 일방 당사자, 즉 근로자를 주 로 대상으로 하고 있기 때문에 사용자의 요인으로 발생하는 현금고용을 제재하는 데에는 적합하지 않다. 그러므로 이러한 조사들은 HMRC의 세 무조사와 병행하여 상호 보완적으로 이루어져야 그 효과가 극대화될 수 120) 1992년 사회보장행정법 제115A 제3항은 과징금의 범위를 30%에서 50%로 규정 하고 있으며, 이 범위에서 지방자치단체는 조례 또는 개별적 결정을 통해 과징 금을 부과한다. 121) 죄질이 특히 나쁜 경우 라 함은 사례별로 판단되어야 하는데, DWP 지침에서는 초과지급된 급여의 가치가 상당히 크고, 장기간 부정수급이 이루어졌으며, 해당 인이 부정수급을 결정할 수 있는 책임자의 지위에서 고의적으로 행한 경우 를 말한다고 설명하고 있다(DWP( ), Single Fraud Investigation Service, p.2).

127 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 95 있을 것이다. 122) 3. 조세불복제도 강력한 단속을 통해 탈법고용을 방지하고자 하는 영국의 시스템이 원 활하게 작동하기 위해서는 그 전제 조건으로 적발 시 적정한 이의를 제기 할 수 있는 시스템이 마련되어야 한다. 특히 탈법고용의 주된 적발 대상 자들 가운데 영세사업주 또는 저소득계층이 다수를 차지하기 때문에 일 반적인 소송 절차를 통해 이의를 제기하도록 하기보다는 독립된 기관에 서 간소화된 절차를 이용할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 영국에서 조세불복사건은 제1단계심판위원회(First tier Tribunal)에 서 처리된다. 제1단계심판위원회는 2007년 위원회, 법원 및 집행에 관한 법률(Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007)에 의하여 수립된 기 관으로, 법적으로 규정된 자격을 갖춘 자들로 구성된 독립적 준사법기관 이다(동법 제1조). 2007년 위원회, 법원 및 집행에 관한 법률이 제정될 당 시 사법체계에서 1심의 역할을 담당하는 제1단계심판위원회의 관할은 연 금에 관한 재심에 국한되었고, 기업규제, 사회보장, 조세 등의 문제는 주로 행정상 재심을 담당하는 행정정의부(Administrative Justice)를 기반으로 한 행정정의위원회연합(Administrative Justice and Tribunals Council)에 서 담당하였다(동법 제3조). 그러나 이처럼 행정조직 내에서 처리하는 행 정정의위원회연합의 심사는 그 독립성이 유지되기 어렵다는 문제점이 있 었으며 특히 기존에 존재하고 있던 위원회들과의 체계상 문제가 제기됨 에 따라, 123) 행정부의 결정에 대한 재심도 사법부 소속인 제1단계심판위 원회를 통해 문제를 해결하도록 하는 방안으로 통합되었다(공적기구개편 법(Public Bodies Act 2011) 제6조). 122) Dover, Daniel(2014), HMRC-Her Majesty's Roller Coaster : Hints on how to survive a tax investigation, p ) 고용심판위원회(Employment Tribunals)와 같이 사적 관계(private sector)를 관 할하는 심판위원회의 경우 사법체계의 일환으로서 1심을 담당하는 반면, 행정정 의위원회연합은 행정체계의 일환으로서 이에 대한 이의제기 시 법원에 별도로 제소를 하여야 하는 체계상 문제가 발생하였다.

128 96 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 [그림 3-3] 제1단계심판위원회의 조직 현재 제1단계심판위원회는 일반규제부(General Regulatory Chamber), 사회보장수급부(Social Entitlement Chamber), 건강 교육 및 사회보호 부(Health, Education and Social Care Chamber), 조세부(Tax Chamber), 군인연금부(War Pensions and Armed Forces Compensation Chamber), 이주 망명부(Immigration and Asylum Chamber)로 구성되어 있으며, 주로 대단위(Region) 지방자치단체를 기준으로 설립되며, 행정 조직상 사 법부(Ministry of Justice) 산하에 위치하고 있다. 124) 조세부는 통상조세담당(general tax)과 지방자치단체 예산 담당(Mp s expense)으로 구성되어 있고, 사회보장수급부는 망명지원 담당(Asylum Support), 사회보장 및 아동지원 담당(Social Security and Child Support), 형사피해자보상 담당(Criminal Injuries Compensation)으로 구 124) Slapper, Gary/Kelly, David,( ), The English Legal System : 2014~15 (15th), Routledge, p.17.

129 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 97 성되어 있다. 통상적으로 탈법고용과 관련하여 HMRC의 세무조사는 조 세부에서 담당하고, 지방자치단체의 사회보장급여 부정수급의 경우는 사 회보장수급부에서 담당하지만, 양 자 모두가 문제되는 경우에는 하나의 담당부서에서 병합하여 심판하는 것도 가능하다. 125) 제6절 소 결 영국은 탈법고용에 관한 법적 정의가 존재하지 않으며, 탈법고용 문제 를 정책적으로 해결하고자 한 역사가 길지 않다. 탈법고용으로부터 야기 되는 세금 탈루 및 사회보험료 누락이 가져오는 국가 재정상의 위험성은 과거부터 지속적으로 제기되어 왔지만, 이를 해결할 수 있는 제도적 기반 이 마련되지 않았기 때문에 탈법고용에 대한 정책적 대응이 이루어지지 않았었다. 하지만 최근 세금 및 사회보험료 징수 체계가 HMRC로 일원화 된 이후, 탈법고용을 효과적으로 해결하기 위한 방안들에 관한 논의들이 이루어지고 있으며, 그 가운데 일부는 정책에 반영되고 있다. 비록 영국의 탈법고용 정책이 초기 단계로서 탈법고용 적발을 중심으 로 하는 억제법에 초점이 맞추어져 있지만, 고용 형태의 결정을 사적 자 치의 영역으로 보고 이에 대한 제한을 가하지 않아 왔던 과거의 경험에 비추어보면, 탈법고용을 정책적으로 해결하기 위한 현재의 입장은 진일 보한 것이라고 평가할 수 있을 것이다. 126) 앞서 살펴본 영국의 탈법고용 해결 시스템 중 특징적인 사항들을 요약해 보면 다음과 같다. 우선 영국의 탈법고용 문제에 대한 정책적 대응은 HMRC를 중심으로 이루어져 왔다. 2000년대 이전까지 영국에서 탈법고용에 대한 정책적 대 응을 하지 못했던 가장 큰 이유는 세법 및 사회보험법의 내용이 복잡할 뿐만 아니라 이에 대한 징수 체계가 다원화되어 있었기 때문이다. 이러한 문제점을 해결하기 위해 소득세를 개편하여 세제를 정비하고 HMRC를 125) Slapper, Gary/Kelly, David( ), p ) Muenhlberger, Ulrike(2007), p.149.

130 98 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 통해 세금 및 사회보험료의 징수를 일원화한 것은 탈법고용에 대한 정책 적 대응의 전환점이었다고 할 수 있다. 이후 HMRC는 PAYE라고 하는 원천징수 시스템을 고용 영역 이외에도 확대하고, 세법 및 사회보험법상 의 신고 의무를 강화하는 한편, 세금과 사회보장급여를 연계하여 처리하 는 NPS 전산 시스템을 도입하여 HMRC와 사회보장급여를 책임지는 중 앙부처 및 지방자치단체를 통한 감시 감독 시스템이 가능하도록 하였다. 이에 더하여 최근에는 HMRC와 정보 공유를 통해 근로감독기관인 보 건안전청과 지방자치단체에서도 현금고용을 중심으로 탈법고용의 적발 과 단속이 이루어지고 있다. 보건안전청은 통상적인 근로감독기관이 존 재하지 않는 영국에서 가장 포괄적인 사업장 감독권을 갖고 있는 기구이 며, 지방자치단체는 중소 규모 사업장 및 지방자치단체 관할의 일반적인 감시 감독을 하는 권한을 가지고 있기 때문에, 이들 기관의 탈법고용 적 발은 HMRC의 조사에서 발견하지 못하는 미흡한 부분을 보완할 수 있는 기능을 수행할 수 있다. 이처럼 보건안전청이나 지방자치단체에 탈법고 용을 적발할 수 있는 권한을 부여하고 있는 것은 탈법고용이 단순히 세금 및 사회보험료를 탈루하는 것에 그치지 않고, 산업안전상 이루어지는 국 가의 급여를 받지 못해서 근로자의 산업안전상 보호가 이루어지지 못하 거나, 소득 은폐로 사회급여 부정수급의 주요한 원인으로 작용하기 때문 이다. 한편 현금고용과 달리 위장자영업자의 경우 그 기준이 판례에 일임되 어 있어서 사안에 따라 관계당국이 파악하기 힘든 경우가 많다. 이러한 문제를 해결하기 위해 HMRC는 세금 및 사회보험료 제1종 적용을 위한 고용상 지위 확인에 관한 매뉴얼 을 기준으로 위장자영업자 문제를 해결 하고자 하고 있다. 이 매뉴얼은 기본적으로 판례의 노무제공자성 판단을 기준으로 하면서도, 기존에 주로 근로자 또는 노무제공자에 의해 수행되 어 왔던 일정 직업군, 즉 파견 및 하도급 근로자, 청소업 종사자, 전신 전화 수립업 종사자, 강사 및 교사, 연예인, 경비업자, 보험중개인 등에 대 해서는 우선적으로 노무제공자임을 추정한 후, 이의제기 시 그에 대한 입 증 책임을 엄격하게 요구한다는 점에 특징이 있다. 또한 이를 판단하기 위해 노동관계 및 직업별 실태를 잘 알 수 있는 지위판정 조사원을 두고,

131 제3장 영국에서의 탈법고용에 대한 법률시스템 99 위장자영업자 문제를 전문적으로 다루게 함으로써 위장자영업자 문제를 특별한 조사 대상으로 취급한다는 점에 특색이 있다. 마지막으로 이처럼 탈법고용에 대하여 단속과 적발 을 중심으로 억제 하기 위해서는 효과적인 적발 시스템 구축과 함께 이에 대한 이의를 제기 할 수 있는 시스템 역시 마련되어야 한다. 영국은 준사법적 기능을 수행 하는 제1단계심판위원회를 통하여 관계당국(HMRC, 지방자치단체 등)의 적발 행위 및 그 제재에 대한 이의제기를 신속 간편하게 할 수 있도록 하고 있다. 이러한 제1단계심판위원회를 통한 분쟁해결 방안은 탈법고용 에 대한 제재 방안을 수립함에 있어서도 적발 대상자들의 권리가 보호될 수 있는 최소한의 법적 장치가 필요하다는 점을 보여주고 있다. 이처럼 영국의 탈법고용 단속 문제는 조세 정의 차원에서 탈법고용 정 책을 추진하고 있다. 이러한 영국형 탈법고용 단속 모델 은 우리나라와 같이 사회보험의 징수 관리가 분리되어 있는 국가에 직접적으로 적용하 기 어렵지만, 그 정책적 변화 과정에서 제시된 몇 가지 방안들은 우리나 라의 탈법고용 정책 결정에서도 참고할 수 있을 것으로 생각된다. 하지만 영국형 탈법고용 단속 모델 은 탈법고용의 예방과 공식적 고용으로의 전 환에는 소홀하며, 탈법고용에 대한 체계적인 규범의 부재 속에서 관계당 국의 현실적인 권한에만 의지하고 있다는 점에서 한계가 나타나고 있다. 특히 탈법고용에 대한 단속에 집중하고 있는 영국에서는 적발 후의 문제 들을 개인적 차원에서 이루어지는 세금탈루와 유사하게 취급하고 있다. 즉 탈법고용 시 발생하는 의무 위반에 있어서 사용자와 근로자의 책임 소 재에 관한 부분이 명확하게 규정되어 있지 않으며, 통상적인 세금탈루와 유사하게 처리하고 있다. 더 나아가 지방자치단체를 통한 탈법고용 적발 에서는 사회보장의 부정수급 문제와 연관하여, 부정수급자에 해당하는 근로자의 책임을 더 중하게 다룰 수 있는 여지도 남겨놓고 있다. 이러한 태도는 탈법고용을 발생시키는 구조적인 문제를 외면한 채, 그 현상만을 규율하고자 하는 단속 위주의 영국형 모델의 근본적인 한계라 고 할 수 있다. 따라서 우리나라의 탈법고용 해결을 위한 법률시스템 구 축에 있어서도 무조건적인 단속과 적발에 앞서, 탈법고용 시 책임소재에 관한 원칙이 우선적으로 수립될 필요가 있을 것이다.

132 100 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 제4장 호주의 탈법고용 해결을 위한 법률시스템 제1절 머리말 호주에서는 관계당국에 의해 파악되지 않는 비공식고용과 그 하부 범 주들에 관하여 명시적인 법적 규정을 두고 있지 않다. 그러나 관계당국 은 법령상 요구되는 의무를 이행하지 않은 고용 을 불법고용(illegal employment)으로 파악하면서 이를 감독하고자 하고 있다. 127) 이처럼 다양한 법적 규율을 위반하여 이루어지는 불법고용 중에는 세 금, 급여 또는 노동법과 관련하여 관계당국의 신고 의무를 이행하지 않았 다는 점을 제외하고 합법적으로 보수가 지급되는 고용 활동 인 탈법고용 도 포함되어 있다. 탈법고용은 미등록 외국인 근로자 문제와 함께 불법고 용의 주요한 관리 감독 대상인데, 탈법고용의 규제 필요성에 관해서 호 주 정부는 일반적인 의무 이행자들에게 높은 조세부담을 야기시키며, 국 가 및 사회 서비스의 질을 저하시킬 뿐만 아니라, 부당경쟁과 낮은 생산 127) 호주에서 불법고용 중 정책적으로 가장 중점을 두고 있는 분야는 미등록 외국인 근로자 문제이다. 현재 이에 관해서는 이주근로자 고용시 사업주 제재에 관한 법률(Migration Workers (Employer Sanctions) Act 2007)에 의하여 이주 및 시 민권부(Department of Immigration and Citizenship)의 권한으로 감시 감독이 이루어지고 있다. 이에 관해서는 Department of Immigration and Citizenship ( ), A sociological investigation of illegal work in Australia, Australian Government, p.35 참조.

133 제4장 호주의 탈법고용 해결을 위한 법률시스템 101 성을 가져오는 사회적 문제와 함께 그 고용에 종사하는 근로자를 법적 보 호에서 제외되도록 하는 고용 이기 때문이라고 설명하고 있다. 128) 탈법고용에 대한 관리 감독은 호주의 주요 사회 정책들에 지속적으로 반영되어 오고 있다. 호주의 탈법고용 정책은 두 가지 큰 방향으로 이루 어져 왔는데, 우선 세법 및 노동법의 정비를 통해 탈법고용으로 얻을 수 있는 이익을 감소시키고자 하는 것이며, 둘째로 탈법고용을 근로자 개인 이 아닌 사업주의 책임으로 보고 사업장 감독을 통해 이를 해결하고자 하 는 것이다. 129) 탈법고용은 근로자가 법정 근로조건 적용 내지 사회보험 관계와 같은 사회적 보호를 받지 못하게 함은 물론, 사회 전체 차원에서 부정 경쟁과 조세 포탈 등을 유발할 수 있는 범죄행위의 일종이라고 할 수 있다. 이렇 게 사회적 개인적으로 부정적 효과를 유발시키는 탈법고용은 여러 가지 형태로 발생하고 있는데, 호주에서는 탈법고용 중 고용은폐를 위한 현금 고용이 가장 문제되고 있으며, 다른 나라와는 달리 위장자영업자, 위장도 급 등은 현실적으로 크게 문제되지 않는다. 130) 호주는 파견근로에 관한 법적 규율이 약하기 때문에 사내하도급을 통한 파견근로 회피 등을 통한 탈법고용의 유형은 현실적으로 문제되지 않으며, 131) 위장자영업자 문제 역시 세법상 근로자와 자영업자를 동일하게 취급하고, 2006년 독립자영 업자법(Independent Contractors Act 2006)을 통하여 자영업자에 대한 부 128) Australian Government( ), Stronger Super Overview of Reforms, p ) 이하에서는 employer에 대하여 근로계약관계의 당사자라는 측면에서는 사용자 로, 그 이외의 경우에서는 사업주로 번역하도록 한다. 130) Howe, John/Yazbek, Nicole/Cooney, Sean( ), Study on Labour Inspection Santions and Remedies : The case of Australia(Working Document No.14), International Labour Office, p ) 호주에서는 파견근로에 관하여 연방법에서 별도로 규정하고 있지 않기 때문에 파견임을 회피하기 위한 사내하도급 문제는 주법에서 규율되고 있다. 호주의 주 가운데 파견업체에 관하여 별도의 규제를 하는 곳은 사우스 오스트레일리아이 며, 고용파견등록법(Employment Agents Registration Act 1993)을 통한 파견등 록기업 감독이 실시되고 있다. 그러나 호주의 고용파견(employment agents) 관계에서 중점 사항은 파견근로자를 중심으로 권리 의무 관계를 설정하는 것 이 아닌 파견업의 적절한 운영을 규율하기 위한 것이기 때문에 이를 회피하기 위한 사내하도급 문제는 발생하기 어렵다.

134 102 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 당계약 보호 등이 이루어지고 있어서 근로자 보호와 자영업자 보호가 크 게 차이가 나지 때문에 현실에서 크게 문제되고 있지 않다. 132) 결국 호주 의 탈법고용 문제는 사실상 고용은폐 및 임금축소를 위한 현금고용과 동 일시되고 있다. 133) 이하에서는 호주의 세법체계와 노동법 체계 속에서 탈 법고용이 어떻게 규율되고 있는지를 살펴본 후 노동감독제도를 통한 탈 법고용 적발체계에 관하여 검토하도록 한다. 제2절 호주의 세법체계 1. 호주의 세법의 특징 가. 호주 세법의 연혁 호주는 영연방(Commonwealth of Nations) 중의 하나로서, 134) 법체계 전반에서 영국의 영향을 많이 받아 왔다. 판례법 체계인 영미법계는 다양 한 판례의 판시들이 성문법과 동일한 효력을 가지며, 성문법은 법개정으 로 인하여 구법이 폐지되는 수정(revision) 방식 이 아닌, 구법의 조항들 이 효력을 유지하면서 개정법에 의하여 주요한 내용이 바뀌는 개정 132) Fenwick, Colin/Novitz, Tonia(2010), Human Rights at Work-Perspectives on Law and Regulation, Hart Publishing, p ) 호주의 현금고용 문제는 사회적으로 광범위하게 이루어지고 있는 것으로 보이 는데, 비공식고용의 특성상 정확한 통계를 산정하기 힘들지만, 한 조사에 따르 면 청년층을 대상으로 근로자의 약 1/4이 법적 보호를 받지 못하는 현금고용에 종사하고 있는 것으로 나타나고 있다고 한다. oripoffworkersandtaxpayersnewresearchfinds.aspx(접속일 2014년 10월 28일). 134) 영연방은 구( 舊 )영국제국의 식민지에서 독립된 국가들로 구성된 연합으로, 영국 의 정치 사회 경제적으로 큰 견련 관계를 유지하고 있는데, 그 가운데 호주, 뉴질랜드, 캐나다 등은 영국을 본국으로 하면서 국왕(여왕)을 같이하는 군주제 국가로서 경제 사회적 제도의 상당 부분에서 영국의 것을 원용하고 있다.

135 제4장 호주의 탈법고용 해결을 위한 법률시스템 103 (Amendment) 방식 을 따르기 때문에 법령을 통한 유기적인 규율이 이루 어지기 어렵다. 135) 이러한 특성들은 호주에서도 동일하게 나타나고 있다. 다만 호주는 성문헌법(the Constitution)을 통한 법체계 규율 구조와 함께 연방제라는 통치 구조상 연방 입법권과 주 입법권이 분리되어 있어서 영 국과 동일한 체계를 통한 규율이 사실상 가능하지 않다. 1970년대 이전까지 호주의 조세제도는 영국과 유사하였지만, 1972년 윌리엄 맥마흔(Wiliam McMahon) 정부에 들어서면서 호주의 독자적인 조세제도 수립 필요성에 따라 조세 개혁을 추진하여 왔다. 맥마흔 정부의 조세 개혁 내용과 방향은 1975년 발간된 아스프리 보고 서(the Asprey report)에 잘 나타나 있다. 이 보고서는 향후 25년 동안의 조세제도의 방향(guide and inspiration to governments and their advisers for the following 25 years) 에 관하여, 1조세 항목의 단순화 (소득세의 단일화), 2 세율의 단일화, 3 연방정부와 주정부의 명확한 과 세 이원화를 제시하였다. 이러한 원칙들은, 비록 세부적인 내용에서 차이 가 있지만, 이후 정부들에서 지속적으로 추진되어 왔다. 호주의 정권이 변화하는 과정에서도 이러한 세법 개정의 방향은 크게 변하지 않았으 며, 136) 1990년대 이후로 소득세법 개정에 의하여 개인소득세 중 근로소득 과 사업소득, 법인소득세 모두가 단일 소득세로 편입되고, 2000년 부가가 치세법(Goods and Services Tax Act 2000)에 따라 상품과 서비스에 각 각 부과되던 간접세가 단일세율(10%)로 통합되는 등 세법상 변화가 있었 다. 이는 아스프리 보고서의 방향성에 의한 것으로, 이와 같은 지속적인 세법 개정에 의하여 현재 연방 과세권과 주 과세권의 분리, 조세 항목의 단순화 및 세율의 단일화가 상당 부분 이루어진 것으로 평가받고 있 다. 137) 135) Head, John(2009), Tax Reform in the 21st century, Kluwer Law International, p ) IMF(1998), Australia : Benefiting from Economic Reforms, International Monetary Fund, p ) Head, John(2009), p.82.

136 104 비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 나. 호주 조세의 구분 호주 헌법에서는 조세(tax)를 (연방 또는 주) 정부 및 공공 목적으로 강제로 징수한 것으로 특정 서비스에 대한 대가, 벌금, 부당징수가 아닌 것(제51조 제2항) 으로 광범위하게 정의하고 있다. 이처럼 포괄적인 헌법 상 조세 정의 규정은 현실에서는 큰 규범력이 없으며, 세부적인 관련법령 에 의하여 비로소 구체화된다. 현재 호주의 조세제도에 관한 가장 큰 구분은 연방세와 주세이다. 호주 는 연방제 국가로서 주정부 역시 입법 사법 행정부가 존재한다. 하지 만 호주 헌법은 상업 조세 국방 외교 이민 및 통상 시민권에 있어서 연방정부의 우선적 권한을 인정하고 있으며, 각 주는 주 간 통일성의 원 칙 에 위배되지 않는 범위에서 연방정부가 규율하지 않는 세금을 부과할 수 있도록 하고 있다(연방정부 우선의 원칙). 138) 주 간 통일성의 원칙 이 란 각 주에서 경제적 사회적 여건에 맞게 세금을 부과하되, 주마다 제공 하는 사회보장급여(Social benefits)가 근본적으로 차이가 나지 않는 범위 에서 세목을 구성하여야 하는 주정부의 의무를 말한다(헌법 제90조). 이 러한 원칙에 근거하여 연방정부는 소득세를 비롯, 재화의 수입 수출, 자 원관련 세금, 부가가치세와 유류세 등을 부과하며, 주정부는 관할 내 사 업장의 인건비세(payroll tax)를 비롯하여 각종 동산 및 부동산에 관한 세 금을 부과하고 있다. 139) 각 주마다 조세 항목별 차이가 있기 때문에 호주의 정확한 총 세목을 평균하긴 힘들지만, 2012년 기준으로 호주 세목은 125개로 이 가운데 99 개 항목은 연방정부, 25개는 주정부, 그리고 주정부 산하 지방자치단체의 세목은 1개로 나타나고 있다. 140) 다만 이러한 세목 모두가 연방-주정부 의 세입에서 높은 비중을 차지하는 것은 아니며, 연방정부에서는 소득세 와 부가가치세, 자원대여세, 유류부담금 등을 포함한 각종 부담금이 85% 이상을 차지하고 있으며, 주정부에서는 인건비세가 가장 큰 항목으로 138) 안종석( ), 주요국의 조세제도-호주편-, 한국조세연구원, p ) 안종석( ), p ) 안종석( ), p.45.

137 제4장 호주의 탈법고용 해결을 위한 법률시스템 105 [그림 4-1] 호주 연방 세입 현황 자료 : Australian Government(2014), 2014 Australian Government Outlook, appendix G. [그림 4-2] 호주 연방 세출 현황 자료 : Australian Government(2014), 2014 Australian Government Outlook, appendix G.