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1 지방자치와 시민주권: 거버넌스를 통한 시민참여 증대방안 조희정 I F 연구보고서

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4 요약 거버넌스 (governance) 는민관협력의새로운정책운영방식으로기업 조합 시민사회와정부의협력을통해서비스개발 실행 평가과정을공유하는것이다. 이과정에서다양한행위자의참여를유지하고, 이를통해정책운영의정당성과민주성을확보하는정책운영전략인것이다. 그러나민주적거버넌스의실현은거버넌스가갖는수동성 형식성 정태성등의이유로제대로실현되지않고있다. 본연구는이러한한계를극복하고문제를해결하기위한시민참여활성화방안을정보공개 대화 청원 투표의 4단계로구분하여해외사례를검토하고대안을제시하는것을주된내용으로한다. 2장에서는해외에서활발하게이뤄지고있는정보공개, 대화, 청원사례를소개하여민주적거버넌스를위한시사점을도출하고있다. 정보공개분야의오픈스펜딩 (OpenSpending) 은전세계의구체적인공공재정지출정보를제공받아이를이해하고분석할수있는기술적 재정적 정치적정보도함께제공한다. 2016년회계연도예산에대한적극적이고개방적방식으로공개한미국정부의사례도검토되었다. 대화와토론을확대하는프로그램인오픈 IDEO는참여자의생각이플랫폼운영의주축이라는원칙하에하나의문제에관해자신의생각을던지고이에관해피드백하는방식으로커뮤니티플랫폼을운영한다. 유어프라이어리티는시티즌재단이디자인한 e-민주주의웹어플리케이션이자관련아이디어를논의할수있는플랫폼이다. 미국정부가서비스하는국민청원서비스인체인지닷오알지는 2007년부터시작해 2012년에가입자숫자가 1000만명을넘었고, 2015년에는무려 1억명까지가입자규모가성장했다. 리퀴드피드백은대의민주주의와직접민주주간차이를줄이고후자를강화하기위한목적으로소프트웨어로, 개발첫해에독일해적당, 이탈리아오성운동당 (Five Star Movement) 에서사용한것으로유명하다. 마이소사이어티는영국에기반을두고정치가에관한정보공개, 지역공동체의일상적문제들을신속하고편리하게당국에신고하도록돕는디지털기반솔루션을제공하고있다. 아바즈는유럽, 중동, 아시아의일부언어에서 목소리 를뜻하는말로, 일반시민스스로전세계의중요한사안의결정에영향을미치기위한글로벌온라인행동커뮤니티를지향한다. 3장에서는투표인센티브제도에대해다룬다. 국내의투표인센티브제는 1999년청남천안시병천면기초의원선거에서처음으로실시되었고, 2008년부터법제화되었지만실제전국적으로실시된적은단한차례뿐이다. 그간지방자치단체별로는 40여차례국회의원재보궐선거나교육감선거, 기초 / 광역의원선거에서지역에한정되어인센티브제가실시되어왔던것이다. 국내의인센티브제가주로지역사업지원, 교통편의제공, 물품제공, 할인제공으로이뤄져왔던반면외국의경우엔여행권제공, 경품제공, 선거세일과같은본격적물품제공이이뤄지거나공공혜택의할인과같은방식이시행된바있다. 하지만외국역시국가적차원보다는지방자치단체차원의제한적인센티브시행이많았고, 투표인센티브제도보다오히려의

5 무투표제에대한관심이더높다고할수있다. 투표인센티브제도는한시성, 차별성, 자기제한성, 선거순수성훼손등의문제가지적되고있다. 이를극복하기위해서본연구에서는제도의안정성, 형평성확보, 기간연장, 물질적보상과비물질적보상간균형확보를위한구체적해법을제안하고있다. 4장에서는의무투표제를실시하는 22개국의현황을살피고있다. 의무푸표제는벌금이나여권, 운전면허취득제한, 공직선거출마제한또는금지등의강제적처벌조항을둬논란이있지만투표율제고에는분명한효과가있다는평가이다. 따라서단시일내에의무투표제와같은강력한방법의적용보다단계적합의와공론화를통해인센티브제도로부터의무투표제로가치가전환되고합의될수있도록장기간의정책적노력이필요하다는것이연구자의제안이다. 본연구보고서는성남시의연구용역으로진행되었다. 따라서 5장은성남시의시민참여증대방안에대한제안을다루고있다. 성남시는이미주민제안제도, 주민참여감사제, 시민배심원제, 주민참여포인트제, 주민참여위원회등을운영하고있고, 주민참여예산제도와시민공모제도역시활발하게이뤄지고있다. 그러나여기에서한단계더진전된참여거버넌스의구현을위해서는가치와제도의전환이반드시필요하며, 이두축을중심으로거버넌스의프레임을안정화하고좀더적극적인거버넌스실천노력이필요한때라고할수있다.

6 목차 제 1 장 문제제기 제 1 절연구의필요성 1. 거버넌스의행정현실과한계 1 2. 뉴미디어와참여요구증대 2 3. 행정무관심과시민참여하락 6 제 2 절연구내용 1. 국내외시민참여사례연구 8 2. 참여거버넌스구현방안제시 9 제 2 장 정보공개및투명화, 대화와토론 제 1 절정보공개및투명화 1. 오픈스펜딩 미국정부의정보공개 17 제 2 절대화와토론 1. 오픈 IDEO 유어프라이어티 20 제 3 절주민청원과온라인의견수렴 1. 체인지닷오알지 리퀴드피드백 마이소사이어티 아바즈 29

7 제 3 장 투표인센티브제 제 1 절국내외추진현황 35 제 2 절쟁점 한시성 차별성 기간제한성 선거의순수성훼손 46 제 3 절평가 긍정적반응 부정적반응 50 제 4 절참여거버넌스구현과인센티브제개선의조건 인센티브원칙수립및가치전환 52 제 4 장 의무투표제 제 1 절국내외추진현황 61 제 2 절쟁점 64 제 5 장 참여거버넌스구현을위한과제 제 1 절성남시의참여거버넌스환경과서비스 67 제 2 절참여거버넌스구현의조건 가치전환 제도전환 68 참고문헌 [ 첨부 ] 투표인센티브제관련시도선관위자료 72

8 표목차 < 표 1-1> 역대국가선거투표율 6 < 표 1-2> 제6회전국동시지방선거의지역별투표율 (2014년) 6 < 표 1-3> 제6회전국동시지방선거의성남시투표율 (2014년) 7 < 표 1-4> 제6회전국동시지방선거의연령대별투표율 (2014년) 7 < 표 2-1> 정부와시민의관계유형 13 < 표 2-2> 외국의시민참여거버넌스사례 14 < 표 2-3> 분야별사회혁신프로젝트현황 16 < 표 3-1> 선관위의인센티브 ( 안 )(2005년) 35 < 표 3-2> 18대총선 투표참여자우대제도 의특징 (2008년) 36 < 표 3-3> 국내투표인센티브제추진현황 ( 년) 38 < 표 3-4> 외국의투표인센티브제추진현황 ( 년) 41 < 표 3-5> 인센티브종류와평가 44 < 표 3-6> 인센티브제와패널티제도에대한의견 (2009년) 48 < 표 3-7> 일본선거세일지역의투표율제고효과 49 < 표 3-8> 인센티브제에대한평가 50 < 표 3-9> 인센티브제개선의원칙 53 < 표 3-10> 투표율제고방안과투표의향 (2006년) 56 < 표 3-11> 성별 연령대별선호인센티브방법 57 < 표 4-1> 외국의의무투표제실시현황 62 < 표 5-1> 성남시분야별주요민간협력사업현황 67

9 그림목차 < 그림 1-1> 우샤히디플랫폼 4 < 그림 1-2> 중동혁명에서나타난소셜미디어매개정치의구성과정 5 < 그림 2-1> 오픈스펜딩운영원리 16 < 그림 2-2> 오픈스펜딩에서공개하는데이터셋 17 < 그림 2-3> 캘리포니아주의 Digital Democracy 18 < 그림 2-4> 오픈 IDEO의성과 19 < 그림 2-5> 오픈 IDEO 19 < 그림 2-6> 유어프라이어리티에서서비스되고있는국가 20 < 그림 2-7> 유어프라이어리티절차픽토그램 21 < 그림 2-8> 체인지닷오알지가입자수 23 < 그림 2-9> 체인지닷오알지청원화면 ( 한국어 ) 24 < 그림 2-10> 리퀴드피드백의의사결정모델 25 < 그림 2-11> 리퀴드피드백의위임구조 26 < 그림 2-12> 마이소사이어티의서비스 28 < 그림 2-13> 아바즈 (Avaaz) 커뮤니티시민청원서작성포맷 30 < 그림 2-14> 우리들의이야기 메뉴상의사연검색지도 30 < 그림 2-15> 아바즈의모금성과와예산내역 31 < 그림 3-1> 18대총선투표확인증 36 < 그림 3-2> 투표참여자우대제도 실효성전망 (2008년총선전 ) 37 < 그림 3-3> 인센티브제의한계와대안 47 < 그림 3-4> 선호인센티브방법 52

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11 제 1 장 문제제기

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13 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 1 제 1 절연구의필요성 1. 거버넌스의행정현실과한계 거버넌스 (Governance) 는민관협력의새로운정책운영방식이다. 즉, 정부기관단독의위계적이고일방적이며폐쇄적인서비스보다는기업 조합 시민사회와협력을통해서비스개발 실행 평가과정을공유하는것이다. 이과정에서다양한행위자의참여를유지하고, 이를통해정책운영의정당성과민주성을확보하는새로운정책운영전략이다. 서비스추진과정에서소외되었던행위자를포함시키고, 사후에발생할수있는갈등을사전에예방하려고노력한다는점에서거버넌스의사회적유용성과중요성은시간이흐를수록확대되고있다. 그러나, 한편으로는다양한행위자를참여시킬수있는민주적거버넌스 (Democratic Governance) 는 - 단시간내행정개혁이어렵다는측면에서- 장기적으로추진해야하는과제이다. 정부단독의행정과잉상태가야기할수있는비효율성이나서비스사후에야다수의이해와동의를구해야하는행정부담을방지한다는측면에서거버넌스의유용성이언급되고있지만, 우리나라행정이 1987년민주화이후진정한민주적거버넌스를달성하였는가에대해서는여전히많은의문이제기되고있다. 이렇게민주적거버넌스가실현되지못하고있는것의원인은다음과같이거버넌스의수동성 형식성 정태성을들수있다. 1) 수동성 첫째, 수동적동원의문제가있다. 현재의거버넌스구조에서는기업 조합 시민사회는서비스수혜자로서일방적인대상혹은서비스시작단계에서형식적으로참여하는수동적대상에머물러있다. 즉, 정부를중심으로일방적으로동원되는대상, 정책화되어지속성이나실효성을담보하지못하는단발마적인의견제안을하는대상, 서비스의시작부터끝까지유기적으로결합하지못하는대상에머물고있다. 따라서우리나라의거버넌스환경은역동성이나변화의수용에는미진하고정태적이고불완전한상태에머물러있다. 정부뿐만아니라기업이나시민사회역시평등한파트너십 (partnership) 으로적극적으로수용하고그들에게역할을부여하는것이매우시급한과제이다.

14 2 2) 형식성 ( 배제성 ) 둘째, 형식적거버넌스가민주적거버넌스로전환되지못하고있다. 단순히양적으로행위자범위와수를늘리는것외에질적인차원에서행위자의정확한역할과권능에대한실질적배분이이루어지지못하고있다. 과거로부터이어져온행정의폐쇄성 위계성 비민주성은개방성 수평성 민주성으로전환되는경향도나타나고있지만여전히거버넌스에포함된행위자들에게실질적인역할과권능이부여되고있다고평가하기는어려운것이다. 예를들어, 정책준비 정책결정 정책시행 정책평가의여러단계에서효과적인거버넌스가이루어지않고부처이기주의와칸막이행정등정부기관의고질적인폐단이크다고지적된다. 또한민간참여가가능한사업에대해서도정부가모두를주관하여계획을수립한후에시행하는단독사업방식을선호하는경향이강하게나타나고있다. 그과정에서기업이나시민사회는일방적인정책통지를받는대상에머물러있거나정책의핵심행위자로활동하기어렵다. 아울러, 공모사업, 민간위탁등특정분야법령사무를제외하고는민간참여및지원체계자체도부재한실정이다. 1) 3) 정태성 ( 비역동성 ) 셋째, 현재우리나라의거버넌스는정태적거버넌스상태에머물러있다. 정책의여러단계가상호간에영향을미치고개선을위한조건이되는상태로역동적환경을구성하지못하고있는것이다. 정책준비과정에서발생한문제에대해상시적으로개방적논의가이루어지고, 정책평가에대해모두가머리를맞댄기준이설정되고, 각단계의성과와한계에대해열린토론이진행되고각단계의성과가다른단계에영향을미치는피드백 (feedback) 구조가전혀형성되지못하고있다. 수많은수사에도불구하고여전히정부는공급자로남아있고, 시민과시장은수용자로남아있으며, 정책은정부의시혜품이고정책의준비과정은블랙박스 (blackbox) 로만머물러있는것이다. 2. 뉴미디어와참여요구증대 2000년대초부터인터넷, 소셜미디어 (Social Media) 2), 스마트폰으로이어진 IT(Information Technology) 확산은시민의참여환경에많은변화를야기하였다. 누구나정보를접할수있고, 정보를 1) 성남시 (2015) 2) 최근에는모바일메신저나애플리케이션등을통해서도많은정치적매개현상이이루어지고있기때문에, 이연구에서는소셜네트워크서비스 (Social Network Service, SNS) 와모바일서비스등연결형서비스를합쳐소셜미디어로용어를통일한다.

15 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 3 생산 유통할수있고, 누구와도대화할수있으며, 어떻게든정부기관과직접만날수있는접근의기회가뉴미디어를통해급격히확대된것이다. 소비와경제생활을위해 IT를이용할수있게되었을뿐만아니라공적인차원에서정치적으로나행정적으로정보를수집하고, 의견을나누고, 자신의의견을제안하는수단으로서도 IT가손쉽게활용될수있는환경이구현되었다. 가장직접적으로나타나고있는것은정부의정보공개이다. 블랙박스였던정책의추진환경속에서생산되는많은정부정보를개방하는오픈거버먼트 (Open Government) 시도가확대되고있다. 2010년대초반부터는이러열린정부의정보를통해누구나영리사업을도모할수있고, 창업할수있고, 많은사업의기회를확대할수있게되었다. 즉, 단순한정부의정보공개가아니라시민에게는정부의정보에대한개방성을통해투명성을확보하고, 기업에게는사업의기회를제공하여시장을확산한다는긍정적기여를하고있는것이다. 한편, 네트워크사회에서소셜미디어의위력은시공간을초월하여누구나와연결될수있다는 연결의위력 에있다. 2000년대초반까지만해도홈페이지를개설하고다른사용자가방문하기만을하염없이일방적으로기다리던시절에비하면, 시공간을넘나드는소셜미디어의연결의위력은정말놀라운현상이다. 또한뉴미디어를통해네트워크공간이확대되었다. 네트워크이론에서는네트워크의가장핵심이되는허브 (hub), 허브를허브로성장시킬수있는커넥터 (connector) 와메이븐 (maven) 의활약, 이들이연결되어만들어지는세상은 6단계 (six degrees) 만건너면모두가서로알수있는좁은세상 (small world) 이라고이야기한다. 네트워크이론을통해서는정보 사람 돈 질병 테러리스트의연결까지모두파악할수있다. 또한이들이서로어떻게연결되었는지, 즉서로간의상관관계를파악할수있다. 개인과개인, 집단과집단이연결되어있는네트워크환경속에서개인의의견과이슈는급속도로확산될수있다. 또한폐쇄적이거나위계적인네트워크는단절되고더이상존재하기어렵게된다. 단, 서비스자체가연결가능하다는것과연결을통해서다양한사회현상이발생할수있다는것은별개의문제이다. 즉, 전자가기술의문제라면, 후자는사람혹은사회의문제이다. 사람과정보등의연결을정부가잘활용하면민주적이고신속하게시민의요구에반응할수있는정부서비스를제공할것이고, 정당이나후보자가선거운동에서연결의장점을이용한다면지지기반을확대할수있을것이며, 시민사회내에서연결의힘이늘어난다면전세계적인연결및이슈의연결이가능하다. 트위터의실시간속보보도를조직화한대표적인사례로는재난및정치적사건네트워크인우샤히디 ( 3) 가있다. 우샤히디는아프리카지역에한정되어나타난정치부정감시 3) 우샤히디는 증언 (testimony), 목격 ( 스와힐리어 ) 을의미함

16 4 운동이소셜미디어를통해전세계의시민들에의한위기정보공유플랫폼으로거듭난경우이다. 이는일상적인차원에서의단일운동이전세계적인사회공조로변화하는현상을잘보여주는사례이다 (< 그림 1-1> 참조 ). < 그림 1-1> 우샤히디플랫폼 * 자료 : 정부가대부분의통신을독점하던튀니지와이집트에서도소셜미디어가위기상황의촉매제와같은역할을함으로써역사에남을중동혁명이라는사건이발생하였다. 장기독재와청년실업및이에대한저항에폭력으로반응한정부의권위적대응때문에중동혁명이발발하고증폭했지만, 한편으로는쉴새없이중동의상황을세계로전파하고, 이들중동어로된정보를자동번역으로좀더넓은세계에알리도록노력하며, 실시간으로사건을업데이트한 IT로무장한시민들의관여가없었다면중동혁명이유명한정치적사건이되기는어려웠을것이다. 중동혁명과정에서소셜미디어의매개과정을보여주는 < 그림 1-2> 를보면, 이제는과거처럼사람들이텍스트로정보를습득하는것에만머무는것이아니라이미지, 비디오와소셜미디어를융합적으로

17 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 5 사용하고있으며, 텍스트에서융합콘텐츠를사용하는데에이르는전과정에끊임없이네트워크공간속에서증폭되는것을알수있다. 평상시에는일반적인시민간관계를확장하는패턴을보인다면위기시에는이과정이단순한확장이아니라증폭의과정을형성하는것이다. < 그림 1-2> 중동혁명에서나타난소셜미디어매개정치의구성과정 * 자료 : 조희정 (2012 : 370) 한편, 신자유주의적인자본의무책임성을비판하고시민의권리를설파한월스트리트점령시위 (Occupy WallStreet) 는소셜미디어를통해전세계적인의제 (agenda) 가되었다. 이모든최근의현상은먼저 TV나신문으로보도되었다기보다는트위터, 유튜브, 페이스북과같은소셜미디어연결을통해급속하게확산되었다. 그러나, 과거보다더많이교육받은시민이네트워크위력을통해네트워크화된개인 (Networked Individual) 으로등장하였고, 이들의권능과평가에대한반응성의속도와범위를더욱확장해야하는것이대의제책임자로서정부와정당의과제임에도불구하고여전히제도영역에서의반응성은매우낮으며, 이로인해발생하는사회정치적비용과제도후퇴문제는여전히과제로남아있다.

18 6 3. 행정무관심과시민참여하락 정치사회환경에서시민의행정과정치에대한무관심및투표율하락은여전히해결되기어려운과 제로남아있다. 당원감소나투표율저하는우리나라고유의현상이아니라이미많은대의제민주주의국가에서진행되고있는보편적현상으로공고화되고있다. < 표 1-1> 역대국가선거투표율 단위 : % 시기 대통령선거 국회의원선거 지방선거 1980년대이전 88.1(1952년 ) 년대 89.2(1987년 ) 75.8(1988년 ) 년대 80.7(1997년 ) 71.9(1992년 ) 68.4(1995년 ) 63.9(1996년 ) 52.7(1998년 ) 70.8(2002년 ) 2000년대 57.2(2000 년 ) 48.9(2002 년 ) 60.6(2004 년 ) 63.0(2007년 ) 46.1(2008년 ) 2010년대 75.8(2012년 ) 54.2(2012년 ) 51.6(2006년 ) 54.5(2010년 ) 56.8(2014년 ) * 자료 : 중앙선거관리위원회 가장최근 2014년실시된제6회전국동시지방선거의전국투표율은 56.8% 인데, 지역별로경기도 (53.3%) 는대구 (52.3%) 에이어가장낮은투표율을기록하였다. 이는전국평균에비해 3.5%p 낮고, 가장높은투표율을보인제주 (62.8%) 보다 9.5%p 낮은수치이다. 한편, 성남시는 56.6% 로, 경기도전체평균을넘었으며, 전국수준과비슷한수준이다. < 표 1-2> 제6회전국동시지방선거의지역별투표율 (2014년) 단위 : % 전국 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 세종 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 * 자료 : 중앙선거관리위원회

19 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 7 그러나성남시의이러한결과는유독높은투표율을기록한분당구 (62.0%) 가견인한결과로, 나머지 2 개구 ( 區 ) 는경기도평균수준에도못미치고있다. < 표 1-3> 제 6 회전국동시지방선거의성남시투표율 (2014 년 ) 구분 투표율 선거인수 총투표자수 경기전체 53.30% 976, ,807 성남전체 56.60% 793, ,999 수정구 50.90% 191,794 97,639 중원구 51.70% 211, ,445 분당구 62.00% 389, ,915 단위 : 명 각지역의연령대별투표율을확인한결과, 40 대이하는낮고, 50 대이상은높은 현상이공통적으로 나타났고, 성남도예외는아닌것으로나타났다. < 표 1-4> 제6회전국동시지방선거의연령대별투표율 (2014년) 단위 : % 구분 합계 19세 20대 30대 40대 50대 60대 70세이상 전체 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 세종 경기 성남전체 수정구 중원구 분당구 강원 충북

20 8 충남 전북 전남 경북 경남 제주 즉, 성남시의투표율제고는전국공통의과제인 40 대이하의낮은투표율 과시 ( 市 ) 의고유과제인 특정구 ( 區 ) 의현저히낮은투표율 을견인해야하는문제가혼재되어나타나고있다. 제 2 절연구내용 거버넌스의낙후성, 네트워크시민의관여력증대라는환경변화, 행정무관심과참여하락이라는세가지연구필요성에서시작한이연구는우선, 시민참여활성화방안을정보공개 대화 청원 투표의 4단계로구분하여분석한다. 첫째, 이네가지단계는하나의유형 (type) 으로기능할수있는데, 전세계적으로가장많이손쉽게제공하는유형은정보공개유형이다. 즉, 정부와비정부행위자간의활발한청원, 그리고투표참여는활성화되지못하고있다. 둘째, 이네가지유형은하나가이루어지고, 그다음단계가이루어지는순차적인유형이아니라각지역의기술발전정도와정치문화수준에따라동시에발현될수있는것들이다. 셋째, 이연구에서는이네가지유형가운데시민참여를가장직접적으로독려할수있는방안으로서투표인센티브제와의무투표제를집중적으로분석한다. 비제도적시민참여유형으로서정보공개, 대화, 청원이있다면, 제도적시민참여로는투표가가장대표적이고이를시행하기위한자치체의역할을활성화함으로써중앙정부중심의하향식 (Top-Down) 거버넌스가아닌지역주민중심의상향식 (Bottom-Up) 거버넌스의필요성을강조하기위해서이다. 1. 국내외시민참여사례연구 IT 및소셜미디어활성화를통해전세계적으로우수한정책들이제공되고있다. 이러한정책들의기저를관통하고있는가치는개방성, 투명성그리고참여이다. 정부의모든정보는공개될뿐만아니라

21 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 9 개방적으로활용될수있게디자인된다. 정부의예산은세세한항목까지공개되며그방식은전문가도알기어려운복잡한도표가아니라누구나클릭 (click) 만하면자신이거주하는지역의상황을쉽게알수있도록지도서비스와연계되어제공된다. 또한정부의정책이지만몇몇공무원이디자인하는것이아니라어떻게든시민의참여의범위와강도를높이는방향을지향하고있다. 기술의활용은이러한정책적가치를위해활용되며단지일회적인활용에머무는것이아니라지속적인피드백시스템의구축을통해하나의체계로서완결성을가지게된다. 따라서, 현재까지의글로벌거버넌스사례는 1) 정보공개 2) 대화 3) 주민청원 4) 투표로구분할수있다. 이연구에서는이들네가지부분의혁신적인거버넌스프로그램을소개하여평가하고이를통해로컬거버넌스를활성화할수있는방안을모색한다. 2. 참여거버넌스구현방안제시 참여거버넌스를구현하는방안은매우다양하다. 그러나참여거버넌스완성을위해서는투표참여도매우필수적인항목이다. 상시적이고비제도적인과정에서선거, 정치, 지역사회, 시민권리등에대한시민의관심을유도하는것만큼정치의결정적이벤트로서선거에참여하기위한서비스를제공하는것도매우중요한것이다. 따라서이연구에서는전국적이고전세계적인현상인낮은투표율을극복하기위한방안으로서투표인센티브제 ( 이하인센티브제 ) 의현황과쟁점을파악하고자한다. 더많은유권자가참여하는선거일수록더 민주적 이라는관점에서투표율은매우중요하다. 헌법재판소는 선거제도는대의기관구성과국가의정책결정 집행과정에국민의의사가가능한한굴절없이정확하게반영될수있도록마련되어야한다. 그러므로선거제도가갖추어야할제1차적요소가대표형성의정확성에있음을더말할나위도없다 고밝히고있으며주요판결에서도선거는주권자의의사가정확히반영되도록실시되어야한다고명시하고있다. 4) 이에대해서는외국의경우도마찬가지관점으로서미국연방대법원은 다수가선거를통하여그의사를실현하도록하는것이정치적민주주의의본질 이라고표현하고있다. 5) 4) 헌재 헌마 626, 판례집 21-1 상, 211, 234( 조대현재판관의위헌의견, 김래영 2015 : 25 에서재인용 ) 5) Fortson v. Morris. 385 U.S. 231(1996, 김래영 2015 : 25 에서재인용 )

22 10 우리나라는투표율저하의문제점과제고의필요성을인식하고, 투표참여를유도하기위한많은방안을내놓았다. 투표율제고를위한방안으로서는인센티브제외에도, 사전투표제, 투표시간연장, 의무투표제, 전자투표제, 재 보궐선거공휴일지정, 의무투표제, 부재자투표, 재외투표제가실시되고있다. 이가운데지자체차원에서상대적인자율성을가지고투표율을제공할수있는방안은인센티브제가유일하다. 따라서, 이연구는투표인센티브가단순히무료나할인혜택과같은단발성의물질적보상 (temporary material reward) 성격이아닌, 유권자들이선거와정치, 지역사회, 시민의권리등에대하여관심을유도하고발전시키는민주주의철학을확립할수있는계기를마련하고자한다.

23 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 11 제 2 장 정보공개및투명화, 대화와토론

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25 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 13 정부와시민의관계는먼저정보제공에서시작한다. 온라인이든오프라인이든과거의폐쇄적이었던 정부의정보를개방하는것은거버넌스의초석이기때문이다. 기본적으로시민이정부의정보를알아야만진정한거버넌스가시작될수있는것이기도하다. < 표 2-1> 정부와시민의관계유형 유형관계의특징방법사례 정보제공형 (information) 일방향적관계 수동적정보제공과능동적정보제공 공공기록에대한접근성향상, 정부웹사이트 정부웹사이트대화와논의 (consultation) 피드백관계의제설정에대한대답의견조사, 정책토론 적극적참여 (active participation) 파트너십관계적극적관여합의회의, 시민배심원 * 출처 : OECD(2001) 첫째, 정부의조직도, 정책의내용, 담당자그리고새로운공지사항을얼마나많이노출하고, 제대로알리는가는정보공개의핵심원칙이다. 시민들은정보공개를통해정부정보에대해쉽게접근할수있게되었다. 그러나정보제공의한계는정보공개의주체가정부인만큼여전히능동적인정보제공이충분히이루어지지않고수동적이고일방적으로이루어지는데머문다는것이다. 둘째, 대화와논의는정보공개보다는쌍방향성이강하다. 또한의견조사와정책토론을통해정책발전에기여할수있다는점에서시민의효능감을높일수있다는것이장점이다. 그러나, 대화와논의역시, 아직은대화와논의공간이많이부족하다는점에서문제를안고있다. 과거에비해소셜미디어등온라인채널이많아지면서대화의공간은확대되었지만, 온라인공간조차소통의대화공간이라기보다는홍보공간에머물고있는것이현실이다. 소셜미디어의상황이이런상태이고보니, 홈페이지게시판에서의대화는더욱활성화되지않은상태라고볼수있다. 셋째, 적극적참여로서청원과투표는적극적인시민참여를통해정책결정까지이어진다는점에서민주적거버넌스의핵심이다. 그러나다수의국가에서이러한적극적참여는비전과목표에머물뿐구체적으로성취된사례는매우드물다. 소통의목적은가시적수치를늘리는데있는것이아니라참여자의인식이나행동변화를유도하는데있음에도불구하고, 소통의공간과구성원이여전히경직되어있기때문에적극적참여가활성화되지못하고있다.

26 14 제2장에서는이러한문제를전제로, 현재가장활발한활동을보이는정보공개, 대화, 청원사례를소개하여민주적거버넌스를위한시사점을도출한다. < 표 2-2> 에소개된시민참여거버넌스사례들은각각의정부에서운영하는서비스들보다참여도와효과면에서월등히우수한사례일뿐만아니라, 별도의큰비용없이서비스목적으로수월하게달성한사례이며, 최신 IT를적극적으로적용한사례로서시사하는바가크다 ( 제2장에소개하는사례들은이연구의연구진이참여한성과인한국정보사회진흥원 (2015 : 77-96) 과기타조사자료를재구성한것이다 ). < 표 2-2> 외국의시민참여거버넌스사례 분야사례명특징성과 정보공개 오픈스펜딩 (OpenSpending, 년 Open Knowledge Foundation 이시작 정보자유주의를통해전세계공공재정지출정보공개서비스 민간 - 정부거버넌스 오픈민주주의 플랫폼, 협업 크라우드소싱 ( 정보 ), 지식공유 오픈데이터, 오픈소스, 오픈 AP Digitaldemocracy.org 캘리포니아주의정보공개서비스 73 개국 950 개데이터셋제공 방문자 2,784 만여명 대화와토론 오픈 IDEO (openideo, com) 유어프라이어티 (Your Priorities, 년부터오픈 IDEO 가운영 개인과기업의아이디어공유, 토론, 제안 플랫폼, 소셜이슈토론, 집단지성, 오픈네트워크, 집단토론 집단지성을활용하여아이디어를모아더나은사회를만드는데기여 쉽게해결할수없는문제들에대한아이디어를받아볼수있음 2008 년 Citizens Foundation 이운영 민주주의향상을위한아이디어공유 개인, 비영리단체 온라인토론 시민들이낸아이디어에대해다른참여자들이논의하는시스템 시민들의참여와게시판찬반시스템 - 국가별게시판운영으로각국의이슈와중요문제점을한눈에파악 - 민주주의뿐아니라사회전반이슈가카테고리별로되어있어찾기쉬우며, 어떤주제라도논의가능 - 발의자의견에대해논의하는시스템으로찬반내용이표시되는효율적인인터페이스제공 80,000 명의이용자가 6,510 개의아이디어제출 212 개국가 + 지역의참여 300 개프로젝트진행

27 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 15 주민청원과온라인의견수렴 리퀴드피드백 (Liquid Feedback, liquidfeedback.org) 2009 년부터 Public Software Group 이운영 민간주도참여, 민주주의증진 플랫폼에서크라우드소싱 ( 정책아이디어및투표참여 ) 으로운영 독일해적당에서정책결정과정에해당솔루션적용 마이소사이어트 (mysociety, 년부터 UK Citizens Online Democracy 가운영 민간 - 정부거버넌스전자민주주의 ( 정보공개및온라인청원등 ) 참여메커니즘, 피드백, 오픈민주주의, 오픈액세스, 디지털커먼즈 플랫폼, 협업으로정보제공, 기술지원, 제도개선하고오픈데이터, 오픈 API 방식으로운영 하원의원정보공개서비스 (TheyWorkForYou), 가로등수리신청서비스 (FixMyStreet), 대정부질의응답조회서비스 (WhatDoTheyKnow) 를영국에서먼저제작, 활성화 영국에서성과를기반으로말레이시아, 남아공등해외 20 여개국에유사플랫폼인 Alaveteli, Poplus components 등을개발, 보급 아바즈 (Avaaz, 년 Avaaz Foundation, Inc.( 미국뉴욕주등록 ) 이운영 비국가적사안에대한온라인청원 예산은 2013 회계연도종료기준 8,848,798( 프로그램 )+2,454,178( 운영및일반 )+366,322( 모금 ) 달러 민간주도참여, 민주주의, 커뮤니티, 사회운동, 크라우드소싱 ( 청원신청, 지지 ) 오픈네트워크, 오픈지식, 오픈하드웨어 전체회원 194 개국 41,582 천여명 2007 년이후온라인청원활동건수 235,715 천여건 * 자료 : 한국정보사회진흥원 (2015) 와조사자료등을참조하여재구성 제 1 절정보공개및투명화 전세계적으로많은사회혁심프로그램이진행되고있는데, 유럽차원에서진행하는사회혁신프로젝트를분야별로구분하면다음의 < 표 2-3> 과같다. 주요사회혁신프로그램은네트워크개방, 데이터개방, 지식개방, 하드웨어개방으로진행되며이가운데주로지식개방 (Open Knowledge) 분야에서진행되는프로젝트가많은편이다.

28 16 < 표 2-3> 분야별사회혁신프로젝트현황 2014년기준 구분 Open Networks Open Data Open Knowledge Open Hardware Open Democracy New Ways of Making Awareness Networks Collaborative Economy Open Access Funding Acceleration and Incubation * 자료 : 1. 오픈스펜딩 오픈스펜딩은전세계의구체적인공공재정지출정보 ( 예산, 결산, 대차대조표, 조달정보 ) 를제공받아이를이해하고분석하기위한기술적 재정적 정치적정보와함께공개한다. 프로젝트와관계된모든데이터와콘텐츠는오픈툴 (Open Tool) 을통해전면공개하는것을원칙으로한다. 공개된데이터일체는공개데이터베이스허가권 (open database license) 규정에의해누구나이용가능하다. 재정데이터에관심있는모든개인및조직들이해당서비스에회원으로등록하고데이터를제공할수있다. 이렇듯오픈스펜딩은이론화나추상화보다는구체적인데이터의수집과공개에초점을두고활동하고있다. < 그림 2-1> 오픈스펜딩운영원리 * 자료 :

29 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 17 오픈스펜딩에서는 73 개국 950 여건의데이터셋을확보하고있으며, 이정보들을열람하기위해 2015 년 5 월현재까지 2,784 만여명이해당사이트에접속하였다. < 그림 2-2> 오픈스펜딩에서공개하는데이터셋 * 자료 : 오픈스펜딩은 It s Our Money! 라는구호하에시민이공공예산이시민을위해어떻게사용되는지를이해하자는취지를표방한다. 또한공공이익에부합하는동시에, 공공재정관련정보를크라우드소싱하고모인정보를완전공개하며정보수집에서부터이용까지집단적으로이루어지고형식적으로도공공재로서정보창출및공익적활용에열린지식모델을적용했다는점에서혁신적인서비스이다. 2. 미국정부의정보공개 2015년 2월, 오바마정부는 2016년회계년도 ( ) 예산을공개했다 ( com/whitehouse/2016-budget-data). 이예산발표에서는개방적인공개방식이특징으로나타났는데, 오픈소스포맷으로읽기쉽게전체예산문서를공개하고, 누구나복사할수있고, 한눈에파악할수있도록인터랙티브버전으로공개하였다. 소프트웨어와데이터이력을저장할수있는깃허브 (GitHub) 방식을통해공개하고국민으로부터의견을피드백받았다. 아울러블로그서비스미디엄의백악관채널에서전문을장별로공개하였다 (

30 18 < 그림 2-3> 캘리포니아주의 Digital Democracy * 자료 : 한편, 캘리포니아정부 6) 는디지털데모크라시 ( 서비스를통해대중의입법과정접근성및대중의정치참여도를제고하여의회의투명성을확보하고, 입법과정에서민주주의이상실현을도모하고있다. Calchannel 7) 에서는녹화된입법과정에대한모든영상, 녹취록을제공하고, 의원, 정부관료, 로비스트, 공공업무담당자등의이름검색기능을통해그들에대한관련정보와대중연설영상을제공한다. 또한법안의테스트와공식적인분석및투표결과를보여주는링크를제공한다. 제 2 절대화와토론 1. 오픈 IDEO 오픈 IDEO(openIDEO) 를서비스하는 IDEO는사람중심의디자인과혁신적인회사를지향하며, 복잡한이슈를다양한사람들의생각을통해해결해나가는것을목표로한다. 오픈 IDEO는참여자의생각이플랫폼운영의주축이라는원칙하에, 하나의문제에관해자신의생각을던지고, 이에관해피드백하는방식으로커뮤니티플랫폼을운영한다. 이곳의방식은브레인스토밍 생각의구체화 평가로이루어지며, 이서비스를통해 8만명의사람들이 6,510개의아이디어를내고, 54개도시에서만남도이루어졌다. 6) 캘리포니아정부사례는한국정보화진흥원 ( : 13-14) 참조 7) The California Channel, 캘리포니아 TV 연합에서지원받는공공서비스뉴스채널로서캘리포니아상원, 의회, 위원회진행과정을 24 시간방송하고 550 만명의시청자를확보하고있다 ( 한국정보화진흥원 ( : 14)

31 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 19 < 그림 2-4> 오픈 IDEO 의성과 * 자료 : 매해, 특정한주제로토론이펼쳐지기도하는데, 2015년의주제는 How might we improve maternal health with mobile technologies for low-income countries 였고, 여기에 300개에가까운아이디어가공유되었고, 10개팀이수상했다. 옥스팜 (Oxfam) 과노키아 (Nokia) 는이들아이디어를 6월부터시험하기로했으며, 이결과역시오픈 IDEO에게재된다. < 그림 2-5> 오픈 IDEO * 자료 :

32 20 오픈 IDEO는민간기업이주도하지만생각을공유하고이에대한피드백혹은평가가이루어진다는점에서 더나은사회 라는목적의식이강한플랫폼이자높은공공성을가지고있다 (2015년의주제역시비슷한맥락이다 ). 또한특정관심사를공유하고있는커뮤니티형태가아니라아이디어공유라는집단지성에가까운형태를보여주는것역시혁신적성격을갖고있다. 참여독려문구인 Join our global community to solve big challenges for social good 에서도그지향가치를파악할수있다. 2. 유어프라이어리티 유어프라이어리티는발전된민주주의가보다평등한세계를향한통로가될것이란믿음을기반으로, 그기회의발판이인터넷이라고생각한다. 유어프라이어리티는시티즌재단 (Citizens Foundation, 이디자인한 e-민주주의웹어플리케이션이자, 관련아이디어를논의할수있는플랫폼이다. < 그림 2-6> 유어프라이어리티에서서비스되고있는국가 ( 파란색 ) * 자료 :

33 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 21 시티즌재단은시민들이그들의커뮤니티를발전시킬아이디어를토론할수있도록유어프라이어리티를제공한다. 무료로전세계의아이디어를제공할수있도록하며, 그룹 개인 국가에관계없이이용이가능하다. 2011년유럽 e-민주주의어워즈 (European e-democracy Awards 2011) 에서 혁신과참여 부분에서수상하였다. 일반참여자의경우, 먼저자신이참여하고싶은국가를선택할수있다. 국가를선택하면지금까지제시된아이디어가최신순으로정렬되고, 어떤아이디어인지제목과간략한내용이소개된다. 또한찬반투표내용과소셜미디어공유가한눈에보이기때문에인기있는이슈를바로파악할수있다. < 그림 2-6> 의파란색은현재유어프라이어리티를서비스하는국가이다. 유어프라이어리티는아이슬란드기반단체이기때문에주로유럽과북아메리카의참여가활발하다. 모든국가의이슈는분류별로매우세분화되어진행된다. 행정과공공서비스, 외교, 인권, 레저와스포츠, 환경, 경제, 일, 여행, 법과민주주의, 예술, 군대, 문화 등논의가치열한민감한주제부터일상생활에서중요한아이디어까지범위가매우다양하다. 또한각분류마다아이디어가얼마나제기되어있는지볼수있다. 사용자 (user) 메뉴에는각국참여자들을볼수있는실명시스템으로아이디어발의자와토론자가누구인지알수있기때문에신뢰성을높인다. < 그림 2-7> 유어프라이어리티절차픽토그램 2011년혁신과참여상을수상할정도로유어프라이어리티플랫폼은민주주의확대를위한온라인토론시스템을잘구현하고있다. 참여가쉽고, 아이디어제공이나토론역시직관적으로운영되기때문에따로사용방법을배우는등바로토론에참여할수있다. 혁신과참여상의가장큰수상이유는유어프라이어리티가아이슬란드민주주의증진에큰기여를했다는것이다. 특히, 아이슬란드수도레이캬비크 (Reykjavik) 에서나타난사이트의영향력이중요하게평가되었는데레이캬비크의 40% 시민들이많은아이디어를얻었으며, 거의 1주안에아이디어논의가완성되는등빠른속도를통해레이캬비크선거에큰역할을했다고평가했다. 8) 8) 보다자세한정보는시티즌재단 ( 참조

34 22 시티즌재단은 참여없이민주주의발전은없다 (without participation there is no democracy) 는믿음으로시작된단체로, 더나은사회를위한혁신적아이디어공유가매우중요하다고보았다. 시티즌재단은 2008년아이슬란드경제붕괴사건을통해유어프라이어리티와같은아이디어공유플랫폼이필요하다고보았기때문에사람들을하나로묶어주는아이디어의중요성을매우높게평가한다. 아이디어는정치적그리고일상생활 ( 시민의 ) 생활을향상시키는역할을하며, 궁극적으로온라인을통해아이슬란드와전세계민주주의증진방법을고민한다. 시티즌재단은이미만들어놓은툴안에참여자들을가두지않고, 참여자가자율적으로새로운그룹을만들수있도록장려하며, 도메인 ( 을제공하여실질적인그룹활동까지이어지도록했다. 참여자들은그룹을통해특정분야의아이디어를논의할수있으며, 더나은아이디어를향한움직임을지속한다. 최근에는젊은이들의참여를확대하는데노력을기울이고있으며, 트위터와페이스북을통한소셜미디어활동을활발히전개하고있다. 현실참여에서도직접적인활동에나서고있는데, 유어프라이어리티가주도한레이캬비크내투표참여프로젝트인 Better Neighborhoods 2015 는활동전보다 23% 의참여증진을보이기도했다. 9) 제 3 절주민청원과온라인의견수렴 1. 체인지닷오알지 (Change.org) 10) 미국정부에서서비스하는국민청원서비스체인지닷오알지 ( 이하체인지닷 ) 는 2007년부터시작하여 2012년에가입자수가 1천만명을넘었고, 2015년에는약 1억명의가입자규모로성장하였다. 체인지닷에서 캠페인 이라고부르는청원은누가어떤행동을해야하는지그리고청원의의미를기입하여제기할수있으며, 특정기관이나개인이원하는청원서에서행동을취하면청원이 성공 했다고표시하는것으로진행된다. 이러한과정을통해이루어진청원은 2014년에 5,000여개, 2015년에는수십만건에달했다. 9) 23% increase in electronic voting in Better Neighborhoods Citizens Foundation ) 체인지닷사례에대한세부내용에대해서는 온라인청원어떻게작동하는가... Change.org 들여다보니. ( 블로터닷넷 2015 년 5 월 22 일자 ) 참조

35 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 23 < 그림 2-8> 체인지닷오알지가입자수 * 자료 : 온라인청원어떻게작동하는가... Change.org 들여다보니. ( 블로터닷넷 2015 년 5 월 22 일자 ) 구체적으로이루어진청원으로는 시리아에서납치된터기기자를구출해주세요 ( 터키, 3만 6,856명서명 ), 성희롱발언을한도쿄도의원에게공식사과를요구합니다 ( 일본, 9만 1,337명서명 ), 뉴욕경찰에게휴대용감시카메라를착용하게해주세요 ( 미국, 9만 6,991명서명 ), 학교주변에보안요원을늘리고 CCTV를설치해주세요 ( 인도, 15만 5,579명서명 ), 파워웨이드음료수에서유해첨가물을빼주세요 ( 미국, 5만 9,374명서명 ), 국립공원에서들소개체수를조정하지말아주세요 ( 러시아, 4만 5,291명서명 ) 등이다. 청원사례에서볼수있듯이국가, 직업, 세대구분없이다양한계층이참여하여정부, 기업, 기관, 특정인에게구체적인변화를요구할수있는체인지닷을통해많은이슈가세계적으로알려지고, 청원제출후진행과정은계속공유되고덧글도남길수있어서활발한소통이이루어지고있다. 또한다국어서비스가가능하기때문에한국어로도청원이가능하다 ( 그림 <2-9> 참조 ). 이와같은사용자편의환경은온라인서비스제공에있어서접근성을높일수있는매우중요한요건이기도하다.

36 24 체인지닷에대한연구논문 11) 에의하면, 체인지닷참여자들의청원참여이유는청원의성공보다는 공감 때문인것으로나타났다. 즉청원이성공하지않더라도주변에이슈를알리고공동체의식을환기하는것에만족한다는것이다. 이와같은결과는정부의청원서비스가지향해야할바를알려준다. 즉, 청원의성공만큼시민의관심사에정부도공감하고관심을갖고있다는것을보여주려는노력이중요하다는것이다. < 그림 2-9> 체인지닷오알지청원화면 ( 한국어 ) * 자료 : 온라인청원어떻게작동하는가... Change.org 들여다보니. ( 블로터닷넷 2015 년 5 월 22 일자 ) 11) Huang, Shih-Wen, Minhyang (Mia) Suh, Benjamin Mako Hill & Gary Hsieh( )

37 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 리퀴드피드백 리퀴드피드백은아래로부터의정치적의견형성과의사결정을가능케하도록고안된오픈소스소프트웨어로서대의민주주의와직접민주주의간의차이를줄이고후자를강화하기위한목적으로개발되었다. 즉, 1) 안건에대한민주적의사결정, 2) 기술시스템을이용한많은참여유도 3) 비생산적인말싸움배제 4) 찬반투표를넘어선대안도출 5) 만장일치와같은정치적결정방식배제 5) 신뢰할수있고투명한의사결정방식제시를구체적인목표로한다. 12) 리퀴드피드백은여러정책사안에대한결정권을포괄적으로대표에게위임하는대신, 각정책사안별로본인이직접투표하거나해당사안에한해다른플랫폼이용자에게위임할수있도록자율적으로설계되어있다. 개발단계에서는이들조직과완전히무관하게 MIT의오픈라이센스 (open licence) 로독자개발하여발표되었다 ( 정당들의의사결정과정을염두에두고제작한것은맞다 ). < 그림 2-10> 리퀴드피드백의의사결정모델 * 자료 : 12)

38 26 개발첫해에독일해적당, 이탈리아오성운동당 (Five Star Movement) 13) 에서리퀴드피드백을활용한것으로유명하다. 또한정당뿐만아니라 11,000명이상의회원을보유한독일의슬로푸드 (Slow Food) 와같은협회및비영리단체에서도조직원들을대상으로활용되기도한다. 중앙정부의시민참여에서부터지자체의지역정책이슈, 사기업의전략적결정사안등에이르기까지모두활용가능하다. 이용방식은일단리퀴드피드백방식을활용하기로한조직의회원이해당플랫폼에서회원인증을받은후회원정족수의 10% 동의를얻어정책발의를할수있다. 정책발의에성공하면 검토기간 중다른회원이대안발의를할수도있다. 이렇게제출된하나또는복수의발의안을두고회원들간에투표가이루어지는데이때이투표권자는자신의투표권을사안 분야별로포괄적으로위임할수도있다. < 그림 2-11> 리퀴드피드백의위임구조 * 자료 : 13) 오성운동당은이탈리아대안정당으로 2013 년총선에서제 3 당의지위차지하고있다. 이들은자신들이운동조직 (movement) 이아닌정당 (party) 임을강조한다. 당명의오성 (five star) 은공공수자원, 지속가능교통수단, 지속가능개발 ( 발전 ), 자유로운인터넷접속, 환경 ( 생태 ) 주의를의미한다. 대중주의 (populist) 정당, 반체제 (anti-establishment) 정당, 환경주의자, 유럽회의주의등다양한방식으로분류되기도한다 ( Movement 참조 ).

39 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 27 안건이신규등록또는토론진행단계에놓여있을경우, 안건을보충하거나수정하는것도가능하다. 이때최초에아이디어를제시한사람뿐만아니라일반지지자들또한안건을보충하여수정동의안을제출할수있다. 토론은일정기간을지나면종료, 즉동결된다. 이때에는안건내용수정이금지된다. 투표단계에서는슐츠방법 14) 을통해마음에드는단한개가아닌선호도에따라 1위부터기입하게된다. 사용자확인을위해시스템데이터에접근하는것은언제든지가능하지만전략적투표를방지하기위해투표진행중인안건에대해서는데이터를공개하지않는다. 리퀴드피드백은직접민주주의적의사결정이부적절한의사결정방식으로지적되는근거중최소한시간및비용상의문제는기존인터넷기술을활용한투표솔루션에정책아이디어를크라우드소싱하는방식을결합시켜하나의대안을제시하였다. 실제로독일해적당에서당원들로부터정책의견을발굴하고이를결정하는데활용한바있다. 리퀴드피드백은정책아이디어를크라우드소싱할수있고, 제출된정책아이디어들에대한선호도를물을수있으며, 위임수준또한조절할수있다는점에서혁신적이다. 기술적이유가아닌가치판단에따라간접민주제적대의제결정방식을유지한다하더라도필요한사안에따라보조적의사결정수단으로도충분히활용가치가높은플랫폼이다. 리퀴드피드백은대표적인시민기술 (Civic Tech) 15) 로서한자리에모이지않아도온라인을통해수평적인토론을하고, 의제를설정하며, 합의를이룰수있기때문에모바일정당혹은인터넷정당의새로운대안운영방식으로평가되기도한다. 16) 3. 마이소사이어티 마이소사이어티는공공복리에긴요한강력한민주적책임성 (accountability) 및활성화된시민사회를위해서는시민들의정부및공동체에대한관여 ( 요구 ) 가효과적으로이루어져야한다는신념하에, 일반시민들이정부기관및정책결정자들에게효과적으로자신들의요구를전달할수있는온라인기술수단들을제작 유포하고있다. 마이소사이어티는영국에기반을두고정치가에관한정보공개, 지역공동체의일상적문제들 ( 예컨대고장난가로등수리등 ) 을신속하고편리하게관계당국에신고할수있도록돕는디지털기술기반의솔루션들을제공하고있다. 14) Schulze Method. 선호하는순서대로 1 위부터끝까지기입하는방식 15) 공공의사결정에필요한서비스를제공하고시민참여와데이터분석등에디지털기술과소셜미디어를사용하는것 16)

40 28 마이소사이어티의다양한프로젝트에대해서는블로그, 트위터, 페이스북을통해각프로젝트의업데이트상황을제공하거나공유할수있으며, 프로젝트의성격에따라개별프로젝트가따로따로운영되는것이아니라하나의네트워크를형성하여종합적인시민운동서비스를제공하고있다. 아울러이러한플랫폼기술을활용하고자하는다른나라 (20여개국 ) 의활동가및단체들에게제공한다. < 그림 2-12> 마이소사이어티의서비스 * 자료 :

41 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 29 마이소사이어티는하원의원의의정활동에대한종합정보제공서비스인 They Work For You, 고장난가로등이나보도블럭등공공시설의수리신청을신속, 편리하게할수있도록돕는 Fix My Street, 대정부시민질의및답변이한꺼번에조회할수있는 What Do They Know, 정치인에게메시지를발송할수있는 Write To Them, 구직 교통 관광등생활정보를지도로제공하는 Mapumental, 글로벌개인서약운동인 Pledge Bank, 비영리정치운동인 Democracy Club, 정치인과의견교류를할수있는 Hear From Your MP, 거주지역근처의지역활동단체정보를제공하는 Groups Near You 등을제작및보급하였다. 특히, What Do They Know는월방문자수 40만명에이를정도로활성화되고있는데, 이와같은활동을통해시민들의대정부감시및청구권리를진작하고, 공공정보의개방성및정부의대국민책임성을재고하는데기여하였다. 영국에서의성과를기반으로말레이시아, 남아공등해외 20여개국에유사플랫폼인 Alaveteli, Poplus components 등을개발하고보급하였다. 마이소사이어티의재원은여러기부단체및글로벌 ICT 기업 ( 구글, 휴렛팩커드등 ) 에서조달하고있다. 마이소사이어티는인터넷기술이다수대중의시민적혹은민주적삶을실천하는데요구되는진입비용을현저히낮출수있다는관점을입증할수있는다양한프로젝트를성공시켰다. 4. 아바즈 아바즈 17) 유럽, 중동, 아시아의일부언어에서 목소리 (voice) 를뜻함는일반시민스스로전세계의중요한사안의결정에영향을미치기위한글로벌온라인행동커뮤니티를지향한다. 국경을초월한세계시민주의적관점에서인권, 식량, 환경등주요문제를발굴해이슈화하는것을목표로캠페인을전개하는단체이다. 아바즈는국경을초월한시민주도이슈제기형세계시민적캠페인에디지털기술을잘접목한사례로주목받는온라인커뮤니티로서, 특히 2012년에시작한크라우드소싱방식의커뮤니티청원운동이주목받았다. 17) 유럽, 중동, 아시아의일부언어에서 목소리 (voice) 를뜻함

42 30 < 그림 2-13> 아바즈 (Avaaz) 커뮤니티시민청원서작성포맷 * 자료 : 15 개국언어로서비스되는아바즈커뮤니티홈페이지 ( 한국어서비스포함 ) 에접속하여화면우측 상단또는메인화면하단의 청원서시작하기 를클릭하면간단하게청원내용을작성해제출할수있다. < 그림 2-14> 우리들의이야기 메뉴상의사연검색지도 * 자료 :

43 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 31 청원서내용을확산하기위한다양한방법들도 청원서소개 메뉴에잘정리되어있는데, 전세계각지에서청원된사연들을보다편리하게볼수있도록 우리들의이야기 메뉴에는세계지도상에사연들이맵핑되어있다. 아바즈는 2015년 5월현재 194개국에걸쳐 41,582천여명의회원수를확보하고있으며, 2007년이후온라인청원활동건수 235,715천여건을기록하고있다. 특히아바즈가 2012년커뮤니티청원사이트를통한캠페인활동을개시하면서그영향력을배가시키고있다는점이통계상으로나전문가들의분석에있어서높은주목을받고있다. < 그림 2-15> 아바즈의모금성과와예산내역 * 자료 :

44 32 또한아바즈지출내역에대한상세한서비스를통해투명한예산운영및정보공개를서비스하고있다. 아바즈는 100% 회원의지원금으로운영되고, 국제단체이지만, 현재미국델라웨어서비영리 501(c)4 단체로분류되어있으며미국뉴욕주에등록되어있다. 따라서, 미국뉴욕주법에따라, 아바즈는독립적인재정감사보고를실시하여 Lederer, Levine & Associates, LLC가아바즈재정감사를실시한다. 미국국세청은아바즈로하여금다음 3항목에대해회계보고를하도록요구하고있는데, 운영및일반, 프로그램 ( 예 : 캠페인등 ), 그리고모금항목이그것이다. 아바즈를통해매해 9월뉴욕, 런던등세계주요도시에서무공해연료를요구하는기후행진캠페인을조직하거나, 2014년 9월 21일뉴욕맨하탄에는 40만명의시민들이캠페인에참가한바있다. 영국가디언 (The Guardians) 지 (2014년 12월 24일보도 ) 선정 10 가지지속가능캠페인 중 5위에꼽히기도하였다. 아바즈는기존의글로벌청원운동에크라우드소싱형태의캠페인활동을접목시키면서영향력이배가되는현상은디지털혁신과사회혁신의시너지효과로서디지털사회혁신 (DSI) 의중요성을시사하는주요사례로주목할가치가있다. 특히일종의운동적태만 (slacktivism) 을야기할수있다는온라인청원운동에대한비판론에맞설만한성공사례들을축적해가고있다. 오프라인세계를포함하여, 실제주요이슈에강력한영향력을직접미친대표적인사례로서 Stop Rupert Murdoch 캠페인, 2014년 9월있었던기후행진등이있다.

45 제 3 장 투표인센티브제

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47 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 35 제 1 절국내외추진현황 국내의인센티브제는 1999년충남천안시병천면기초의원선거에서처음으로실시되었고, 2008년부터법제화되었지만, 현재까지전국적으로실시된적은단한차례뿐이다 ( 그동안국내외의인센티브제실시현황에대해서는 < 표 3-3>, < 표 3-4> 참고 ). 제도적으로인센티브제가주목받기시작한것은 2005년부터이다. 2005년 2월 22일, 선관위는투표참여자우대제도 ( 참정마일리지 ) 도입을검토하고있다고발표하였다. 18) 선관위는 불이익 ( 패널티 ) 을통해투표를강제하는것보다는투표참여자에게혜택 ( 인센티브 ) 을제공하는것이바람직하다 고밝혔으며, 인센티브가능한네가지방안을제시하였다. 구분 < 표 3-1> 선관위의인센티브 ( 안 )(2005 년 ) 내용 1 선관위위원위촉이나선관위의선거부정감시단선발시우대 ( 선관위 ) 공무원이나공기업직원채용시사회봉사활동, 기부실적등과함께투표참여여부도면접시험에 2 참고자료로활용 ( 선관위, 정부기관, 공기업 ) 3 선거권행사여부를공직선거피선거권요건으로포함국 공립공원, 박물관등문화재, 공영주차장과같은공공시설이용시면제 할인혜택부여 4 ( 선관위, 문화재청, 시설관리공단 ) 단위 : % * 자료 : 중앙선거관리위원회 또한, 선관위는 2007년까지투표참여자에게 투표참여확인서 19) 를발급하여활용하고, 2008년총선이후부터는 투표참여인증시스템 을구축하고투표참여자우대제도를본격적으로실시하겠다고밝혔다. 2005년방안은 2008년실시된 투표참여자우대제도 보다훨씬포괄적이며, 다른정부기관이나공기업과의협조가필요한거버넌스방안이라는점이특징이다. 이어서, 2008년 2월, 공직선거법 개정을통해투표참여자우대조항이신설되었는데, 제6조 ( 선거권행사의보장 ) 에서 각급선거관리위원회 ( 읍면동선거관리위원회는제외 ) 는선거인의투표참여를촉진하기위해교통이불편한지역에거주하는선거인또는노약자와장애인등거동이불편한선거인에게 18) 중앙선거관리위원회보도자료 ( ) 19) 일본의경우초기의투표확인증은직장인이나노조가투표사실을확인하기위한증명서로서기능했지만, 1990 년대초부터는투표율제고수단으로인식되기시작했다 ( 김지탁 2010 : 96).

48 36 교통편의를제공하거나, 투표를마친선거인에게국 공립유료시설의이용요금을면제 할인하는등 의필요한대책을수립 시행할수있다. 이경우공정한실시방법등을정당 후보자와미리협의하여 야한다 며인센티브제의일부방법을허용하였다. 항목 예산 < 표 3-2> 18 대총선 투표참여자우대제도 의특징 (2008 년 ) 내용 총 4 억여원 - 투표확인증제작비용 : 397,000 천원 ( 원 / 장 ) 단위 : % 수량 투표확인증 : 2,700 만매 ( 선거인수의 70% 정도 ) - 교부매수 : 17,333,253 매 - 잔여 ( 폐기 ) 매수 : 9,661,747 매 우대시설 총 1,487 곳 계박물관미술 과학관유적지공원등공영주차장 1487 (100%) 83 (5.6%) 59 (4.0%) 66 (4.4%) 143 (9.6%) 1136 * 자료 : 강기윤의원실 년국정감사보도자료 ( 중앙선관위 ) : 중앙선관위, 법개정통해도입했던 투표인센티브제 5 년간방치, 김지탁 (2010 :36) 을참조하여재구성 < 그림 3-1> 18 대총선투표확인증 - 앞면

49 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 37 < 그림 3-1> 18 대총선투표확인증 - 뒷면 * 자료 : 중앙선거관리위원회 (2009) 국 공립유료시설로는국립중앙박물관 ( 그소속지방박물관및국립민속박물관포함 ), 국립현대미술관, 국가지정문화재, 능원 유적 ( 세종대왕유적, 칠백의총, 현충사등 ), 국립자연휴양림 ( 지리산, 대관령등 ) 이포함되었다. 이개정에의해 2008년제18대총선에서 투표참여자우대제도 를실시하여전국적으로투표자에게전국 1,400여개국 공립유료시설이용요금면제 할인혜택을처음으로제공하였다. 투표참여자는 4월 9일부터 30일까지투표확인증으로유적지나미술관무료입장 ( 전국 1,400개시설 ) 및서울시내유료주차장 272곳의주차료가면제되었다 (1회 2,000원미만 ). 또한, 교통이불편한 900여개읍 면 동지역에대 소형버스, 승합차, 선박등을투표소까지운행하였다. 20) 아울러부재자투표소에서투표한유권자에게는부재자투표소에서, 거소투표자에게는선거일후해당지역선관위가우편으로확인증을발급하여모든선거인에게투표확인증을발급하였다. 이투표확인증은현금으로교환되지않으며, 1인 1회전국어디서나사용가능하지만, 도난 멸실 훼손등에대해서는추가로발급받지못했다. 이후, 2009년 7월선관위는 2008년의투표참여자우대제도의시행방식에대한문제제기및 공직선거법 제6조 2항에대해개정의견을제출하였다. 이개정의견에서는현행투표참여확인증에의한면제 할인대상이국 공립유료시설부족등으로인해실효성에한계가있으므로범위를확대해야한다고밝혔다. 즉, 국 공립유료시설의이용료는물론국가 지방자치단체의각종유료강좌의수강료, 지방자치단체보건진료기관의진료비, 국가 지방자치단체의각종증빙서류발급수수료등에대 20) 중앙선거관리위원회보도자료 ( )

50 38 해서도다른법률의규정에도불구하고일정금액의범위에서면제 할인하도록하겠다는것이었다. 아울러, 투표확인증의발급, 면제 할인기간및그금액범위등은중앙선거관리위원회규칙으로정하겠다고밝혔다. 그러나이러한 3년간의제도적논의는현재에까지이어지지못한채전국단위에서의투표참여자우대제도시행은이루어지지않고있으며, 다만지난 15년간지방자치단체별로 40여차례의국회의원재보궐선거, 교육감선거, 기초 / 광역의원선거에서지역에한정되어인센티브제가실시되었다. 1999년부터 2014년까지국내에서실시한투표인센티브현황을분야별로정리하면다음의 < 표 3-3> 과같다. < 표 3-3> 국내투표인센티브제추진현황 ( 년 ) 분류세부분류내용 지역사업지원 교통편의제공 물품제공 지역사업해결지역사업비지원승차권제공교통수단제공경품제공물품제공 - 충남천안시병천면기초의원선거 : 최초로인센티브제실시 (1999 년, 투표율 65.1%) - 3 월충남태안군남면기초의원선거 (1999 년, 투표율 71.8%), 6 월충남서천군판교면광역기초의원선거 (1999 년, 광역의원투표율 35.7%, 기초의원투표율 66.1%), 11 월충남아산시광역의원선거 (1999 년, 투표율 24.2%) 에서실시 - 경남함안군기초단체장선거 : 투표율 80% 이상시주민숙원사업 1 건해결 (1999 년, 투표율 60.7%) - 충북진천군광역의원선거 : 통 리중최고투표율마을을선정하여주민숙원사업비 2,000 만원지급 (2000 년, 35.8%) - 보령시교육감선거 : 주민숙원사업비 1 억 2,000 만원지원 (2008 년, 투표율 23.1%) - 아산시교육감선거 : 주민숙원사업비 2 억원지원 (2008 년, 투표율 12.7%) - 서산시교육감선거 : 주민숙원사업비 6,000 만원지원 (2008 년, 투표율 15.2%) - 태안군교육감선거 : 주민숙원사업비 6,000 만원지원 (2008 년, 투표율 22.4%) - 금산군교육감선거 : 주민숙원사업비 4,500 만원지원 (2008 년, 투표율 28.9%) - 서천군교육감선거 : 주민숙원사업비 6,000 만원지원 (2008 년, 투표율 28.8%) - 예산군교육감선거 : 주민숙원사업비 3,000 만원지원 (2008 년, 투표율 26.3%), - 통 리중최고투표율마을을선정하여행사용천막및마을안길포장사업지원. 동원투표성향이큰지역일수록투표율제고효과가높게나타남 - 서울서대문구남가좌 2 동기초의원선거 : 500 원전철승차권 4,200 매제공 (2000 년, 투표율 18.5%) - 성남시민버스 ( 성남시에서마을버스 3 대운영, 시민주주기업 ) 는투표인증샷을보여주면 1 회에한해무료승차 (2012 년 ) - 도서지역, 산간벽지등교통불편지역및장애인등거동불편자에대한교통편의제공 - 울산동구청장선거 (1999 년 ) : 29 인치 TV 1 대 김치냉장고 1 대 가스레인지 1 대, 전기밥솥 7 대등을추첨으로제공 - 투표율제고효과는컸지만선거의상품화 사행심조장등의비판이제기되어이후시행중단 - 대전서구만년동기초의원선거 : 투표자전원에게휴대용장바구니 6,000 개제공 (1999 년, 투표율 22.6%)

51 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 39 - 전남화순군과신안군 : 최다참여가족, 최연소, 최고령자를대상으로지역특산품및상품지급 (2006 년, 화순투표율 51.6%, 신안투표율 63.5%) - 부산진구광역의원선거 : 선착순으로쟁반과치약등생활용품제공, 투표율제고효과가컸지만대량의물품조달방법문제와선거상품화에대한논란이제기됨 (2008 년, 투표율 28.8%) 할인제공 비례할인 1999 년재보선, 일부지역에서영화관, 백화점, 마트, 찜질방등할인제공 - 경남김해시총선 : 물품가격할인, 미진마트는투표율에따라할인율비례책정 (2005 년, 투표율 34.2%) - 전남목포시기초단체장선거 : 물품가격할인, 농협목포농수산물유통센터는투표율에따라비례할인율책정 (2005 년, 투표율 38%) - 경북영천시 : 물품가격할인, 신우유통과하이마트는투표율에따라할인율비례책정 (2005 년, 투표율 59.1%) - 전남해남군 : 12 개농협하나로마트에서선관위가지급하는감사카드소지자는투표율이 50% 를넘을경우구매가격의 5%, 55% 를넘으면 7%, 60% 를넘으면 10% 할인 (2006 년, 투표율 40.5%) 21) - 경남창녕군 : 농협하나로마트에서투표율이 50% 넘으면 5%, 60% 를넘으면 7% 할인 (2006 년, 투표율 58.2%) 22) - 부산사하구 : 물품가격할인, 찜질방 4 곳에서투표율에따라비례할인율책정 (2007 년, 투표율 13.7%) - 대전서구을총선 : 물품가격할인, 롯데백화점과이마트는투표율에따라할인율비례책정, 영화관대전시티즌입장권증정 (2007 년, 투표율 34.6%) - 전남영광군 : 물품가격할인, 축협하나로클럽과거농마트및마트넷에서투표율에따라비례할인율책정 (2008 년, 투표율 64.6%) 균등할인 - 전국 : 유적지, 미술관, 공원무료입장. 서울시유료주차장 272 곳주차료면제 (2008 년총선, 투표율 46.1%) - 인천시 : 지역내롯데백화점을이용할경우구매가격의 20-30% 할인, 영화관 CGV 를이용할경우 1,000 원할인 (2006 년 10 월, 투표율 24.7%) 23) - 부산서구제 1, 동래구제 1, 수영구제 2 광역의원선거에서 CGV, 프리머스, 롯데시네마가영화우대권증정 (2008 년, 서구제 1 투표율 21.8%, 동래제 1 투표율 15.3%, 수영구제 2 투표율 20.8%) - 광주남구광역의원선거 : 영화관 2,000 원할인 (2008 년, 투표율 18.9%) - 광주광산을국회의원보궐선거 : 40 개업체 24) 가입장권할인, 기념품증정등우대행사. 광산구선관위는투표확인증을교부하고투표인증포토존설치 25) (2014 년 7 월 22 일자 ) (2014 년 7 월 ) 21) 선관위, 지역별투표인센티브제실시. ( YTN 2006 년 10 월 19 일자 ) 22) 선관위, 지역별투표인센티브제실시. ( YTN 2006 년 10 월 19 일자 ) 23) 선관위, 지역별투표인센티브제실시. ( YTN 2006 년 10 월 19 일자 ) 24) 참여업체목록과혜택내용은 [ 첨부 ] 의 < 표 2> 참조 25) 광구광산을업체들, 투표참여유권자혜택제공. ( 뉴스 년 7 월 22 일자 )

52 40 - 충주국회의원보궐선거 : 13 개업체 26) 가선거세일행사를통해최대 30% 할인등우대행사. 충주선관위는투표확인증요청투표자에게발급을위해 2 만매정도의투표확인증준비 27) (2014 년 7 월 ) - 울산남구국회의원보궐선거 : 4 개업체가할인우대행사. 투표확인증 1 매로 3 가지혜택가능 28) (2014 년 7 월 ) - 김포시국회의원보궐선거에서 ( 홈플러스, 롯데마트, 김포농협하나로마트, 모범음식점 25 개업소, CGV, 메가박스등 ) 33 개업체가할인우대행사 29) (2014 년 7 월 ) - 부산해운대국회의원보궐선거 : 아쿠아리움입장권할인, 지역극장내식음료할인, 파크랜드의류구매시할인혜택 (2014 년 7 월 ) 30) * 자료 : 이준한 (2010 : ), 보도자료를참고하여재구성 국내의인센티브제가지역사업지원, 교통편의제공, 물품제공, 할인제공의네종류로이루어졌다면외국의경우에는국내에서시행되는방법외에도여행권제공, 경품제공, 선거세일과같은본격적인물품제공이이루어지거나공공혜택의할인과같은방식이시행된바있다. 그러나전세계적으로투표율제고를위해인센티브제를적극적으로검토하거나시행되는국가는매우적은편이기도하고, 한편으로는국가적차원이라기보다는지방자치체차원의지역제한적인인센티브제시행이이루어지고있다는것은우리나라와공통적인사항이다. 더구나투표인센티브제라는용어자체가없다. 의무투표제는 Compulsory Voting, Mandatory Voting 등으로규정되고많은실시사례가있는반면투표인센티브제는용어자체도고정되어있지않거니와의무투표제보다는관심을받지못하고있다. 한편, 최근에는국내에서도사행심조장이라는비판에직면하기쉬운복권제공등의방법이미국에서는적극적으로논의가이루어지고있다는점도또하나의특징이라고볼수있다. 투표율을높이기위한고육지책과같은이러한정책을미국의각주에서는적극적으로도입하려고하고있으며, 2014년에이어 2015년초에오바마대통령은의무투표제의필요성을강력하게논의함으로써투표율을높이기위한정책적노력의표명하기도하였다. 26) 참여업체목록과혜택내용은 [ 첨부 ] 의 < 표 1> 참조 27) 충주보궐선거투표하고할인혜택도받자. ( 아이뉴스 년 7 월 22 일자 ) 28) 울산남구선관위 투표하고할인받으세요. ( 연합뉴스 2014 년 7 월 22 일자 ) 29) 김포시대형마트, 영화관, 투표자에할인혜택부여. ( 국제뉴스 2014 년 7 월 23 일자 ) 30) 해운대기장갑보궐선거너무차분한분위기, 전국최저투표율우려. ( 부산일보 2014 년 7 월 30 일자 )

53 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 41 < 표 3-4> 외국의투표인센티브제추진현황 ( 년 ) 시기노르웨이러시아미국 내용 여행권제공 년에베네스 (Evenes) 지자체선거위원회에서복권추첨으로투표인 2 명에게여행권 (1,600 달러상당 ) 제공 2005 년투표율 : 77.4% Electoral Council 에서추진 경품제공 - 야쿠티아자치공화국의복권제 ( 경품 : 자동차 ) 및공공요금할인 (150 루불 : 6,300 원 ) - 지방선거에서경품제공 ( 블라디보스톡선관위 ) 2006년애리조나유권자포상법안 (Arizona Voter Reward, Proposition ) - 애리조나주의정치활동가마크오스테로 (Mark Osterloh) 는 185,902명의서명을받아 Proposition 200, 속칭애리조나유권자포상법안제출. 이법은애리조나유권자가운데예비선거혹은총선투표자는선거후 1백만달러포상의추첨대상이됨 ( 예비선거와총선에서모두선거에참여한유권자는추첨에서뽑힐확률이두배로증가 ) - 오스테로는보상을유인으로선거참여를유도하는것이도덕적으로잘못된것이아니며, 빈민층혹은교육수준이낮은사람들의정치관심과선거참여동기를부여할것이라고주장. 또한, 투표독려운동 (GOTV, Get-Out-The-Vote) 에소모되는막대한자금을고려할때, 애리조나복권기금으로부터조달되어사용될 1백만달러는결코큰비용이아니라고강조 - 반대입장인애리조나농업협회 (Arizona Farm Bureau) 회장케빈로저스 (Kevin G. Rogers) 민주적절차로서의선거에참여하는시민은단순히복권에당첨되고자하는욕구에사로잡힌사람들이아닌, 다른깨어있는시민이어야한다고주장. 민주주의는복권당첨희망자와같은사람들을위한것이아니며, 이법안은유권자들을금전적보상으로현혹함으로써민주적과정자체를훼손하고있다고주장 - 이법안은 2006년 11월 7일에치러진투표에서 33.4% 의지지를얻는데그쳐부결됨 LA 카운티 32) - 지나치게낮은투표율때문에 2015년학교위원선거부터는 25,000-50,000달러의복권경품행사실시를검토중 2015년필라델피아 33) 년 11월 3일시장선거에서한명을추첨하여 10,000달러의상금제공 ( 시장선거의투표율이 1971 년 77% 에서 2011년에는 20% 로하락했기때문에투표율을높이기위한인센티브제도입 ) 31) National Conference of State Legislatures Ballot Measures Database ) 년 8 월 15 일자 ) Times 2014 년 8 월 14 일자 ) 33) Vote in Philadelphia and Maybe Win $10,000. (AP 2015 년 10 월 22 일자 )

54 42 불가리아스웨덴영국이탈리아일본 경품제공 년총선에서복권추첨으로경품제공 (15,000 유로상당의자동차 1 대, TV 500 대, DVD 플레이어 560 대, 휴대폰 1,500 대 ) 등 2005 년투표율 : 55.7% 교통편의제공 ( 교통수단제공 ) - 선거법 제 10 장제 16 조 - 투표소와멀리떨어진곳에사는선거인을위한기초자치구의선거일교통편의제공 2006 년투표율 : 82% 2005 년크리스레너드 (Chris Rennard) 는투표자에게지방의회세 (council tax) 5 파운드감면주장 2000 년노동당의원지미후드 (Jimmy Hood) 는 시민의악에벌주는것이아니라시민의덕성에상을주어야한다 (reward civic virtue, not punish civic vice) 라며인센티브제도입주장 - 두주장모두 투표자에게대가를주는것은이상한것이다 라는의견으로거부됨 교통편의제공 ( 교통비할인 ) - 하원의원선거법 제 조 - 하원의원총선에서투표소까지왕복국영철도요금의 70% 까지할인, 할인에관한사항은철도청이정함 ( 제 116 조 ) - 투표를위해귀국하는재외근로자에게국경내출발역에서투표소까지의왕복철도를무상으로이용할권리가있음 ( 제 117 조 ) - 투표를위해근무지와다른곳으로가야하는공무원, 군인은여비및근무수당지급, 재무부장관이재무부령으로정하는범위 ( 제 118 조 ) 2008 년투표율 : 80.5% 선거세일 ( 상품권제공, 할인 ) 년통일지방선거부터투표확인증발행 년 11 월중의원선거에서본격적으로확대되었지만법적인조치는아니었음 - 발급희망자에게만투표확인증발급 ( 교부비율 : 38.4%) - 총무성이주도적으로투표자우대제도를실시하는것이아니라각시도, 시 정 촌선관위, 지역상점가, 청년회의소, 비영리단체등이상호협력하여시행 - 시 정 촌선관위 : 투표확인증발행 ( 임의발급 ), 선거세일이선거법에저촉되지않도록지도및조언 - 도 도 부 현 ( 시 도 ) 선관위 : 시 정 촌선관위에투표확인증교부지침을내리거나 (5 개지역 ) 교부를금지하거나 (12 개지역 ) 자율에맡김 (30 개지역 ) - 청년회의소와비영리단체 : 참여상점모집, 행사의선거법저촉여부등과관련하여선관위와협의하고, 선거세일시간과참가지역에대한홍보, 선거세일종료후효과에대해평가 - 지역상가협의회에서상품할인, 경품교환권, 포인트제공. 특정정당이나후보자를지원하지않으며사회공헌이라는의식과지역경제활성화등의측면에서의의를가지고참여 - 나고야시 : 상품가격 10-15% 할인 (2001 년 ) - 하코네 : 온천숙박료 50% 할인 (2004 년참의원선거 ) - 도다시 : 상품 5% 할인, 포인트카드 2 배적립. 자전거이용고객에게는무료자전거점검 (2005 년중의원선거 ) - 고베 : 사우나요금 50% 할인 (1999 년통일지방선거, 약 15,000 원인센티브 ) - 아이치현 : 투표율제고를위한선거세일 을공식적으로시작 (2003 년중의원선거 ) - 교토시 : 투표장에가기위한택시요금 10% 할인

55 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 43 - 지역에따라경품추첨을통해 1 만엔현금제공, 음식점에서무료생맥주제공, 자동차오일교환권제공, 기념사진권제공, 쓰레기봉투무료제공등 2005 년중의원선거 : 선거세일지역은높은투표율기록 년통일지방선거투표율 : 58.6%. 8 개선거세일지역투표율상승 콜롬비아 공공혜택과할인 년부터시행 - 교육과공공고용기회제공, 군복무단축 - 일부공공서비스수수료할인 * 자료 : 중앙선거관리위원회 (2009 : 31), 고선규 (2010 : 43-55), 안효수 (2009 : 69-71), odai/ , 보도자료등을참조하여재구성 제 2 절쟁점 이상과같은국내외인센티브제실시현황을정리하면, 현존하는인센티브유형은국내의경우, 지역사업지원, 교통편의제공, 물품제공, 할인제공등네가지유형이있고, 외국의경우국내와인센티브방식은유사하지만로또처럼좀더큰규모의본격적인경품제공, 거버넌스에의한선거세일개념확산, 세금감면, 교육과고용기회제공, 군복무단축과같은공공성중심인센티브가제공되는것이다소차이가있다. 국내정서에서는직접적인물질적보상에대한심리적거부감이있을수있는데 2014년미국을위시로서구에서는물질적보상에대해로또와같은방식의도입을적극적으로논의하고있으며, 한편으로는인센티브제와함께의무투표제적용도적극적으로논의하고있다는것이가장큰차이점이다. 이와같은차이는각국의정치문화적차이에서나타나는것이라기보다는투표율하락과같은참여저조현상에대한위기감이국내외에서공히심화되고있다는것을나타내는것이라고할수있다. 한편, 네가지유형의인센티브제를시행해왔던국내인센티브제에대해서제기되고있는쟁점으로은제도의한시성, 차별성, 기간제한성, 선거의순수성훼손등의문제라고할수있다.

56 44 < 표 3-5> 인센티브종류와평가 인센티브유형 지역사업지원 ( 숙원사업해결, 숙원사업비 6,000 만 -2 억원지원 ) 교통편의제공 (1 회승차권제공, 교통수단제공 ) 물품제공 ( 경품제공, 물품제공 ) 할인제공 ( 투표율비례할인, 균등할인, 공공시설이용료면제 할인 ) [ 외국 ] 교통편의제공 ( 교통요금면제 할인 ), 여행권제공, 경품 ( 복권 ) 제공, 공공요금할인, ( 지방세등 ) 세금감면, 선거세일, 교육과고용기회제공, 군복무단축 평가 - 예산낭비 - 대도시는시행불가 - 상대적으로개인의효능감은적음 " - 본격적인인센티브제라기보다는교통약자에대한편의제공적서비스 - 선거상품화, 선거순수성훼손 - 사행심조장 - 대량물품조달방안마련미흡 " - 지역과세대의형평성문제 - 금전보상으로선거라는민주적과정의의미훼손 - 시민의악을벌하는것이아니라참여시민의덕성에상을주는개념 - 지역경제활성화 - 사회공헌의미확산에기여 " 1. 한시성 2008년 18대총선에서전국단위로시행된 투표참여우대제도 는실시이후한번도시행되지않았다는비판을받았다 (2013년국정감사 ). 인센티브제의투표율제고효과에대한부정적의견과국 공립유료시설이용요금면제 할인혜택의지역 세대간형평성문제가제기되면서, 2010년제5회전국동시지방선거부터시행을유보하고있는것이다. 또한, 이제까지 40차례이루어진국내인센티브제는주로국회의원재보궐선거, 교육감선거, 기초 / 광역의원선거와같이전국단위의대선, 총선, 지방선거보다는매우제한적인범위에서이루어지고있다. 이와같은현황을통해인센티브제가전국에서제도적이고지속적으로이루어지고있지않다는문제와함께한편으로는지자체단위에서시행되는것이타당하다는결론을유추할수있다. 즉, 한시성의문제는당연히지속성을담보하는방향으로개선되어야하며, 전국단위에서바로시행하는것보다는지역단위에서충분히시행됨으로써제도적안정성을확보해야한다는것이다.

57 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 차별성 2008년전국단위의인센티브제사례에서처럼전국적으로확보된박물관등의시설은대부분수도권등대도시에집중되어있고, 군단위지역은이용가능시설이없거나무료화지역이다수이기때문에지역형평성문제가제기될수있다. 역으로, 지역숙원사업지원및해결은규모가큰대도시에서는혜택을받기어렵다는문제또한차별의문제로연결된다. 또한, 공영주차장은민간위탁주차장이대부분이기때문에대상에서제외되었고, 실제로무료 할인혜택을받을수있는주차장은시설관리공단에서직접운영하고있는제한적인시설에불과한것으로나타났다. 아울러, 인센티브제의할인을받을수있는확보시설의대부분이주차장에편중되어자동차소유자를대상으로하는데, 노인층및차량을미보유한대학생은그혜택을받을수없다는점에서차별성문제를제기할수있다. 일부지역에서는해당지역에이용가능시설이부족하고이용불편을초래한다는비판도제기되었다. 고궁은할인대상에서제외하였지만불만이많이제기되어서문화재청소속의전체기관으로확대 실시하는것으로번복된적도있다. 아울러, 일부지자체의경우해당지역의선거구민만이용하도록하고, 이용기간도자치단체별 시설별로차이가있어서민원발생요인이되었다. 이러한문제는결국이용시설의제한성으로인해보편적인이용이불가능하다는형평성의문제로이어진다. 따라서, 시혜적으로단위시설을미리지정하고, 부분적이거나혜택범위편향적인편익을제공하는것보다는이용범위를확장하고, 시민들로부터인센티브제를받고싶은범위를제시하게하는등대상의발굴과방법의다양화에대한모색이필요하다. 3. 기간제한성 기존인센티브제는투표참여에대한보상이일회적에지나지않기때문에투표참여유인요인으로는부족한것으로나타났다. 또한전국단위에서이루어진경우관련기관과협력과정에서투표확인증을 20여일정도만사용가능하다는것이너무짧다는비판이제기되었다. 시설주체마다재정수입감소와문화재훼손우려등을이유로이용기간을단축하여이용에제약을초래한것이다. 따라서, 기관과의협력거버넌스과정에서해결해야할제도적인고려사항이늘어났다. 특히, 너무단시간의수혜로기간을제한하기보다는충분히인센티브범위를선택하고향유할수있

58 46 는기간을자유롭게제시하는것이좋다. 적어도, 해당공직선거시행후다음공직선거전까지의기간으로혜택기간을확대하는것이바람직하다고할수있다. 4. 선거의순수성훼손 인센티브제가가장많이직면하는비판은사행성, 물질중심성이선거의순수성을훼손하고있다는것이다. 신성한권리행사를단지얼마의물질적보상으로치환하는것은적절하지못하다는것이다. 이는인센티브의표현이 보상 으로폄하되고, 물질성에만국한되기때문에나타나는현상이다. 따라서보상을대체하며시민권을보장하거나우대할수있는가치로전환이필수적이며, 한편으로는물질성에더하여 ( 서비스와같은 ) 비물질성이나공공성의가치를확보하는방향으로전환될필요가있다. 또한, 단기간의시설이용할인을제공하더라도교육적인시설이나복지가치를구현할수있는시설을개발하여단지인센티브제뿐만아니라광범위한시민참여의가치를제공하여유권자로하여금참여효능감을높이는방향으로진행하는것이필요하다. 예를들어, 지역에서실시할경우에는최근활성화되고있는지역화폐처럼지역내경제활성화에기여하는지역화폐지급을통해당일에는주민들끼리치맥을하며선거결과를보는축제의장을열고, 지역내에서지역화폐를사용할수있게끔유도하는일거양득의효과를제공하는것이필요하다. 이와같은동시이익추구제도는결국사행심조장의논란을종식하고공공성을강화하는방식으로보완될수있기때문이다. 제 3 절평가 1. 긍정적반응 2006년전국동시지방선거직후여론조사결과, 투표율을높이기위한다양한방안중에공공기관취업시가산점을인정하거나공공시설이용시투표자에게할인하는인센티브제가적절하다고응답한사람은 68% 로긍정적의견이다수로나타났다. 반면, 일정횟수이상미투표자에대해벌금부과, 일정횟수이상미투표자에게피선거권을제한하는패널티제도가적절하다고응답한사람은 18.1% 에불과한

59 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 47 것으로나타났다. 즉, 패널티제도보다인센티브제가더적절하다고응답한사람이 3배이상많았으며국민 10명중약 7명이인센티브제시행을찬성하는것으로나타났으며, 응답자의 62.6% 는인센티브제가투표율을향상시키는데기여할것이라고응답하였다. 구체적으로는저연령, 고학력, 학생, 영남권중소도시및중도층에서인센티브제를선호하는것으로나타났다. 20대의경우인센티브제에대한긍정적평가가 77.4% 로 30대 (66.9%), 40대 (66.7%), 50 대이상 (64.7%) 보다훨씬높았다. 대재이상고학력층에서도 72.3% 가긍정적으로평가하여중졸이하 (57.2%) 와고졸 (66.9%) 보다훨씬높은지지도를보였다. 직업별로는학생층의압도적인다수 (80.4%) 가인센티브제를지지하였다. 35) 2006 년 10월국회의원재보궐선거에서인센티브제에대한의견조사 36) 에서전체 1,484명가운데 50.8%(755명 ) 가투표율을높이기위해필요한제도라고응답하였고, 46.8%(694명 ) 가인위적인방법이기때문에별로좋지않다고응답하였다. 즉, 부정적의견보다긍정적인평가가 4%p정도높긴하지만부정평가의비율이과반수에이른다는것은눈여겨볼대목이다. 2007년 17대대선후여론조사에서도패널티제지지의견 (9%) 보다인센티브제지지의견 (27.3%) 이훨씬높게나타났다. 37) < 그림 3-2> 투표참여자우대제도 실효성전망 (2008 년총선전 ) (N = 1,500) 도움안될것 34.5% 전혀도움이되지않을것 2.7 별로도움이되지않을것 34.5% 모름 / 무응답 7.1 % 많은도움이될것 11.8 다소도움이될것 46.6 도움될것 58.4% * 자료 : 중앙선거관리위원회 (2009) 35) 그러나이와같은결과가젊은층에서인센티브제를따라적극적으로투표할것이라는예측으로바로이어지기는어렵다. 투표율을높이는요인은매우다양하기때문이다. 오히려인센티브제만을놓고본다면작은규모라도물질적인센티브를취하는것에민감한, 즉생활경제와가까운중장년층이상의투표율상승을기대할수있기도하다. 이에대해서는 누가인센티브제때문에투표소로왔는가 라는투표결정요인에대한심도있는분석이필요하다. 36) 투표인센티브제도어떻게생각하나요? ( 경향신문 2006 년 11 월 2 일자 ) 조사기관 : 폴에버 ( 37) 김지탁 (2010 : 42)

60 년 3월 23일, 18대총선전제1차유권자의식조사에서는 투표참여자우대제도 가투표참여에미치는영향에대해 도움될것 이라는긍정적전망이 58.4%( 많은도움 11.8% + 다소도움 46.6%), 도움안될것 (34.5%) 보다 23.9%p 높게나타났다. 연령대별로볼때 도움될것 이란긍정적전망은 20대이하의젊은층 (71.1%) 에서특히높았고, 도움안될것 이란의견은 40대 (43.4%) 에서상대적으로높게나타나, 연령대별입장차이를나타냈다. 38) 총선후인, 2008년 4월 14일-5월 2일유권자의식조사 (1,500명대상 ) 에서는투표율을올리기위해서는의무투표제 (20.9%) 보다우대제도 ( 인센티브제, 55.3%) 를지지한것으로나타났는데, 둘다효과가없다 는의견도 23.9% 로의무투표제보다높게나타났다. 우대제도를지지하는응답은부산 울산 경남 (69.1%) 및대구 경북 (65.6%) 지역에서상대적으로높게나타났다. 반면, 의무투표제를지지하는응답은대규모지역에서높게나타났으며, 둘다효과가없다 는대전 충남 충북 (34.7%) 지역및소규모지역, 저소득층에서상대적으로높은비율을보였다. 39) 2009년의식조사에서도투표참여자에대한혜택을지지하는의견이투표불참자에불이익을주는것을지지하는의견보다높게나타났다. < 표 3-6> 인센티브제와패널티제도에대한의견 (2009 년 ) % 투표참여자에게혜택을주는것이바람직 투표불참자에게불이익을주는것이바람직 혜택또는불이익을주는것모두반대 선출직공무원및정당관계자 (875 명 ) 위탁선거선출자 (110 명 ) 일반유권자 (1032 명 ) 학계 언론 시민단체구성원 (307 명 ) 선관위위원 직원 (103 명 ) 무응답 * 자료 : 한국선거학회 (2009) 35) 그러나이와같은결과가젊은층에서인센티브제를따라적극적으로투표할것이라는예측으로바로이어지기는어렵다. 투표율을높이는요인은매우다양하기때문이다. 오히려인센티브제만을놓고본다면작은규모라도물질적인센티브를취하는것에민감한, 즉생활경제와가까운중장년층이상의투표율상승을기대할수있기도하다. 이에대해서는 누가인센티브제때문에투표소로왔는가 라는투표결정요인에대한심도있는분석이필요하다. 36) 투표인센티브제도어떻게생각하나요? ( 경향신문 2006 년 11 월 2 일자 ) 조사기관 : 폴에버 ( 37) 김지탁 (2010 : 42)

61 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 년유정현의원실 ( 당시한나라당 ) 의발표 40) 에따르면, 투표율제고를위한사전투표제, 의무투표제, 인센티브제, 전자투표제, 투표시간연장, 재보궐선거공휴일지정중찬성여론이더높은제도는인센티브제, 투표시간연장, 재보궐선거공휴일지정등이며, 이중인센티브제는가장높은찬성률 (64.9%) 을보였다. 물론, 인센티브제에대해 경제적이익제공을통해투표소로유인하는것은선거권행사의순수성훼손 이라는지적도나타났다. 한편, 외국의경우, 비교적지속적이고자율적으로선거세일을실시하고있는일본에서는인센티브제가투표율제고에효과가있다는분석이많이제시되고있다. 2005년중의원선거에서선거세일실시지역이전체적으로투표율이올랐고, 2007년통일지방선거에서도동경과오사카지역의두지역을제외하고는전체적으로투표율이올랐다. 또한 2007년선거에서선거세일실시지역중 15개지역에서는투표율순위가상승하였고, 2개지역에서는이전선거와같은순위가나타났다. 41) < 표 3-7> 일본선거세일지역의투표율제고효과 날씨지역실시단체모수 투표율랭킹 금회 ( 세일있음 ) 전회 ( 세일없음 ) 도쿄도新宿区 31 구와세다상점회구내 51 투표구중 12 위 (H19 도지사선 ) 16 위 (H15 도지사선 ) 동 34 구 도쿄도大田区 18 구 니시상점가다카다노바바 오오오카야마북쪽출구상점가 구내 51 투표구중 35 위 (H19 도지사선 ) 44 위 (H15 도지사선 ) 구내 69 투표구중 22 위 (H19 도지사선 ) 48 위 (H15 도지사선 ) 구름오사카시北区天神橋筋상점회시내 24 구중 20 위 (H19 시의선 ) 20 위 (H15 시의선 ) 오사카시福島区聖天몰상점가시내 24 구중 18 위 (H19 시의선 ) 19 위 (H15 시의선 ) 오사카시此花区 四貫島상점가, 四貫島중앙통상점가, 四貫島森巣橋筋상점가, 此花住吉상점회, 此花음식업협동조합, 春日出상점가, 天烏橋筋상점가, 아사히상점회, 西九条역전상점회, 굿데이고노하나 시내 24 구중 2 위 (H19 시의선 ) 4 위 (H15 시의선 ) 오사카시中央区心斎橋筋상점가시내 24 구중 21 위 (H19 시의선 ) 22 위 (H15 시의선 ) 40) 유정현의원실 투표율제고방안에대한국민여론조사 국정감사정책자료집 ) 김지탁 (2009 : 112)

62 50 구름 오사카시東淀川区 오사카시生野区 淡路本町小松南상점회 生野本通센터상점가, 生野本通상점가 시내 24 구중 16 위 (H19 시의선 ) 16 위 (H15 시의선 ) 시내 24 구중 4 위 (H19 시의선 ) 6 위 (H15 시의선 ) 오사카시安偣野区아베치카시내 24 구중 5 위 (H19 시의선 ) 17 위 (H15 시의선 ) 오사카시住之江区 安立銀座通상점회, 安立東상점가사업, 加賀屋상업협동조합 시내 24 구중 6 위 (H19 시의선 ) 7 위 (H15 시의선 ) 비오사카시旭区千林상점가시내 24 구중 10 위 (H19 시의선 ) 8 위 (H15 시의선 ) 오사카시平野区平野区소매시장연합회시내 24 구중 2 위 (H19 시의선 ) 3 위 (H15 시의선 ) 훗카이도砂川区 砂川포인트카드사업협동조합 도내 49 투표구중 5 위 (H19 지사선 ) 12 위 (H15 지사선 ) 쿄토부교토시쿄토청년회의소부내 15 시중 11 위 (H19 부의선 ) 13 위 (H15 부의선 ) 오사카부오사카시오사카청년회의소부내 31 시중 5 위 (H19 부의선 ) 6 위 (H15 부의선 ) 오사카부岸和田市蛸地藏상점가부내 31 시중 1 위 (H19 부의선 ) 5 위 (H15 부의선 ) 도쿄도新宿区 31 구와세다상점회구내 51 투표구중 7 위 (H19 구의선 ) 10 위 (H15 구의선 ) 동 34 구니시상점가다카다노바바구내 51 투표구중 24 위 (H19 구의선 ) 36 위 (H15 구의선 ) 비 도쿄도大田区 18 구 오오오카야마북쪽출구상점가 구내 69 투표구중 62 위 (H19 구장선 ) 60 위 (H15 구장선 ) * 자료 : 세종연구소 (2009 : ) 2. 부정적반응 2008년 18대국회의원선거유권자의식조사결과에서 투표참여자우대제도 에대한평가를물은결과대답은 효과가있었다 는대답이 12.1% 에불과하였고, 효과가없었다 는의견이 87.3% 로나타났다. 효과없다 는응답은인천 / 경기 (92.8%) 지역의고연령층이높은분포를보였고, 효과있다 는견해는저연령층, 강원 제주 (25.8%) 지역, 학생 (24.2%) 계층에서높게나타났다. 특히, 19-29세 (22.1%) 연령층의긍정평가가상대적으로높게나타났다. 42) 42) 중앙선거관리위원회 (2008)

63 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 51 < 표 3-8> 인센티브제에대한평가 평가조사제목조사주체평가내용특징 긍정 2006 전국동시지방선거유권자의식조사 2006 국회의원재보궐선거유권자의식조사 대대선유권자의식조사 대총선전유권자의식조사 2008 총선후유권자의식조사 한국선거학회 - 찬성 (68%) - 투표율향상에기여할것 (62.6%) - 패널티제도참성 (18%) - 저연령, 고학력, 학생, 중도층에서선호 중앙선관위 ( 폴에버 ) - 찬성 (50.8%) - 중앙선관위 - 찬성 (27.3%) - 패널티제도찬성 (9%) 중앙선관위 - 투표참여에기여할것 (58.4%) - 저연령에서선호 중앙선관위 - 찬성 (55.3%) 유권자의식조사한국선거학회 - 찬성 (33.8%) - 패널티제도찬성 (10.4%) 2010 투표율제고방안에대한국민여론조사 유정현의원실 - 찬성 (64.9%) - 부정 2008 국회의원선거유권자의식조사 중앙선관위 - 효과있음 (12.5%) - 효과없음 (87.3%) - 저연령에서선호 이제까지의여론조사결과의특징을정리하면, 첫째, < 표 3-8> 에정리되어있듯이 2008년전국단위에서의인센티브실시전인 2006년부터 2010년까지이루어진 8회의인센티브제관련유권자의식조사결과, 7회의긍정평가와 1회의부정평가가제기되어국내에서실시된인센티브제에대해서전체적으로는부정적인평가보다는긍정적인평가가많은편이다. 둘째, 인센티브제에대한선호율에있어서도전체 8회중에 6회의조사에서 50% 이상의긍정적인평가가나타나과반수이상의국민이인센티브제에대해긍정적인평가를하고있음을알수있다. 셋째, 부분적인의식조사결과이긴하지만, 대체로패널티제도와비교할경우패널티제도보다는인센티브제를선호하는것으로나타나고있다. 즉, 투표불참에대한부정적인처벌보다는투표참여에대한긍정적인보상에더높은평가를부여하고있기때문에부정적제도보다는긍정적인제도를선호하고있음을알수있다.

64 52 넷째, 지지의견을표현한계층의경우다른변수보다는연령의특징이크게나타났는데, 총 8회의조사에서 3회정도가저연령층, 즉상대적으로젊은유권자층에서높은제도선호도를보이는것으로나타났다. 이는노년유권자의보수성이나투표가치에대한물질적전환에대한심리적거부감이있기때문에상대적으로그러한심리적평가가적은층이젊은층이기때문에젊은유권자들이인센티브제를선호한다고평가할수있다. 다만, 이와같은의식조사결과는한계가있을수있는데, 우선이러한평가가적실성을가지기위해서는좀더지속적인유권자인식조사가이루어져야한다. 2006년부터 2010년까지단 8차례이루어진의식조사만으로인센티브제에대한긍정적인결론을내리기어려운부분이있는것이다. 또한, 조사항목도긍정과부정의이분법적인평가에더하여평가의근거, 향후기대사항등종합적인평가가이루어져야인센티브제실행의객관성을담보할수있다. 이제까지의인식조사는선거유권자인식조사를위한수많은조사항목가운데단몇개의일부항목에대한질문으로만구성되었기때문에인센티브제에대한조사가독립적으로이루어진것이아니어서, 많은내용이제한적인부분이있으며인센티브제에대한심도있는유권자의식을분석하기에는한계가있다고평가할수있다. 제 4 절참여거버너스구현과인센티브제개선의조건 앞서제시한인센티브제의한계는 < 그림 3-3> 과같은데, 이들네가지한계에대한대안으로서는제도적안정성, 수혜의형평성, 혜택기간연장, 공공적가치확보를들수있다. < 그림 3-3> 인센티브제의한계와대안 * 자료 : 중앙선거관리위원회 (2009)

65 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 53 아울러참여거버넌스구현을위한인센티브제의적용및제도개선을위해서는크게보아가치전환 과제도전환이라는두가지원칙이필요하다. 즉, 왜인센티브제가필요하며, 이를도입하고실행하기위해서는어떤제도적인시행이필요한가라는로드맵이제시되어야하는것이다. 1. 인센티브원칙수립및가치전환 1) 가치전환및원칙수립인센티브제도의개선을위해서는무엇보다참여거버넌스의원칙을반영하여주체 원칙 방식의재구성이이루어져야한다. 이와같은개선의조건은 1) 인센티브원칙수립및기존가치의전환, 2) 참여거버넌스의협력방식구현, 3) 공공성강조, 4) 물질적보상과비물질적보상간균형, 5) 범위와기간의안전성확보라는다섯가지원칙으로제시할수있다 (< 표 3-8> 참조 ) < 표 3-9> 인센티브제개선의원칙 연번원칙내용 1 2 인센티브원칙수립및기존가치의전환 참여거버넌스의협력방식구현 - 긍정성, 민주성, 소통성강조 - 특혜 가아닌 정당한우대 임을강조 ( 공급자중심적, 시혜적, 일방적입장에서혜택 ( 인센티브 ) 을강조하기보다는민주적가치실현의차원에서 민주적가치를실천한시민을우대한다 는원칙을강조 ) - 주체협력 ( 선관위, 지자체, ( 공 ) 기업, 중소상공인, 비영리기관, 정부기관과의유기적인협조체계구축 ) - 지방자치체의협력강조 - 추진방식협력 ( 일상적인우대펀드모집 ( 다음뉴스펀딩참조 ))" 3 공공성강조 - 고용지원, 직업훈련, 보육, 복지등사회공공서비스와연계하여공공성을강조하고일자리창출효과유도 - 개인이익과공공성을동시에구현 " 4 5 물질적보상과비물질적보상간균형 범위와기간의안전성확보 - 지역활성화가치강조 ( 예 : 지역화폐로지역농산물구입등지역경제활성화 ) - 일본의선거 세일 ( 選セル ) 용어는상업적이미지가강하기때문에부적절함 - 시민공모를통해다양한비물질적보상방식개발 - 인센티브방식다변화 ( 유권자선택지확대 )" - 지속적인제도유지 ( 적어도차기공직선거전까지는우대유지 )

66 54 먼저, 인센티브제를 왜시행하는가 에대한유권자의공감을얻는것이중요하다. 단순하게생각하면, 인센티브제는투표율을높이기위한방편의일환이고투표율을높일수있는다양한방법중의하나이기때문에, 다른방법도아닌인센티브제를시행하는원인과목적이분명히제시되어야한다. 현재까지의인센티브제시행에서투표율제고는시민의적극적인참여를통한민주주의위기를타개하는것이라는원칙이강조되었지만, 그와같은추상적이고당위적인원칙보다는구체적이고상세한원칙이수립되어야한다. 즉, 시대변화내용을반영한원칙수립이중요하고, 그에따라기존인센티브제에서제시된가치를새로운가치에맞게전환할필요가있다. 원칙수립에있어서중요한것은긍정성 민주성 소통성이다. 우선긍정성을반영한가치는 - 우대 제도라는인센티브제의또다른명칭에서처럼- 인센티브제가일방적으로누가베푸는것과같은시혜적인제도가아니라 투표라는민주적가치를적극적으로실천한시민에대한정당한우대 라는부분을강조하는것이다. 이는투표율제고라는단일의목표보다는 ( 투표참여라는 ) 시민의실천 = 민주주의에기여 라는가치를반영한것이다. 또한, 참여하지않는것은해악이라는의무투표제에서의패널티제도와같은부정적가치를 참여행동에대한우대 라는긍정적가치로전환하는것이다. 또한단지참여한소수에게부여하는 특혜 로서의의미가아니라모든사람의참여를독려하는 우대 의의미가원칙으로서강조되어야한다. 다음으로민주성과소통성은유사한원칙인데, 시혜적이고정부가공급하는일방적인의미보다는시민참여에중심을둔원칙을강조하는것이다. 정부는시민을위해존재하며시민의참여행동이공동체에기여했을때에는마땅히대우받을필요가있다는당연한가치가그동안의인센티브제에서는제대로강조되지못했다. 따라서, 인센티브제는정부가시민에게부여하는상이라기보다는시민을위한정부의당연한보답이라는가치가강조되어야한다. 2) 참여거버넌스의협력방식구현 현재까지우리나라에서의인센티브제실시현황을보면, 단한차례이루어진전국범위의인센티브제보다는지자체단위나재보궐선거단위에서지역단위로이루어진인센티브제가상대적으로활발히시행된편이다. 그러나지자체차원의인센티브제실시라해도 -2008년총선에서전국단위인센티브실시과정에서나타난것처럼- 관계기관과의거버넌스추진을위해서는많은조정사항이내재되어있 43) 김지탁 (2010 : 36)

67 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 55 다는것을유념해야한다. 43) 예를들어, 지방자치체는조례개정이필요하거나시설입장수입등으로관리비용을충당하는특별회계를채택해야하고, 공영주차장의경우는민간위탁이많기때문에비용보전에대한협의가필요하다. 무엇보다해당기관에서불가통보를하는경우, 즉 2008년총선에서중앙박물관과지방박물관은관람객의폭주로인한관람환경저해, 유물훼손등으로이유로선거당일에만무료입장을허용할수밖에없는경우가발생할수있고경복궁을비롯한 5대궁은재정수입감소로인한시설운영경비부족, 문화재훼손등사고방지차원에서허용을하지않을수있다. 또한, 선관위가선거인에게투표참여를촉진하기위해교통편의를제공하거나투표자에게인센티브를제공하는경우에도정당및후보자와미리협의가필요하다는것도사전협의뿐만아니라모든정당과후보자가동의해야하기때문에단시간내에쉽게해결할수있는사안이아니다 ( 이과정에지방자체단체가협의대상에서누락되어있는것도유념해보아야할부분이다 ). 교통편의제공제도는 1) 교통편의제공제도의취지상일부지역에한해교통편의를제공할수없는데, 이경우교통이불편한지역의범위와기준설정문제가발생할수있고, 2) 교통편의가제공되지않는지역주민의집단투표거부등민원야기사례가발생할경우, 일부정당과후보자와의합의가되지않은경우에많은유권자를위한교통편의제공계획이추진되기어려우며, 3) 정당과후보자와의협의시, 지역성향이나연고등유 불리에따라찬반논쟁으로비화되거나합리적결정이왜곡될우려가있으며, 4) 교통편의제공에대한한정된예산으로지역주민의욕구를충족할만한서비스를제공하는것도문제이며, 읍 면 동직원등이교통편의제공에따른부가업무에비협조적이어서유권자들의홍보및안내부족으로이용이불편해질수도있는것이다. 44) 따라서, 일본인센티브제사례처럼선관위, 정부기관, ( 공 ) 기업과의협조뿐만아니라지역기업, 지역소상공인, 지역비영리기관과의유기적인협조체계가잘구축되어있어야한다. 이는단순한역할분담뿐만아니라임무수행에있어서서로의문제점과개선사항에대한의견교류가상시적으로이루어져야한다는것을의미한다. 45) 선관위투표참여인센티브제추진. ( 한겨레신문 2006 년 7 월 26 일자 )

68 56 3) 공공성강조 2006년, 선관위가정기국회에의견제출한인센티브제계획에는공무원및공기업직용채용때투표권행사여부를면접자료로활용하고, 선거일에쉬는직장인유권자들의경우투표에참여해야만유급으로인정하는방안등도제시된바있다. 특히공직선거입후보자의경우에는선거권행사여부를피선거권요건에포함시키는방안을검토한다는내용도포함되었다. 45) 인센티브제가물질중심성때문에많은공격을받는상황을타개하기위해서는물질성과함께비물질적요인을강조하는것이중요하고그보다먼저투표효능감을높일수있는공적가치가포함된인센티브제여야한다. 즉, 단순히말해서유권자는물질적이익이필요해서투표하는것이아니다. 따라서단순할인 (discount) 보상은제공자와수용자에게모두효과를기대하기어렵다. 오히려교육프로그램비용, 공적인일을할때의특전, ( 세금과같은 ) 공적으로소비되는비용에대한할인, 지역경제활성화에기여등이더효과적일수있다. 즉, 민주주의시민으로서권리를행사한특별한날에특별한민주주의교육을서비스하거나사회적봉사기회를더많이제공하는것이중요하다. 4) 물질적보상과비물질적보상간균형 2006년, 인센티브방법과투표의향에대한의견을보면, 공공시설이용시할인혜택을부여하면투표할것이라는의견은 87.5%, 공공기관취업시가산점을부여한다면투표할것이라는응답이 86.1% 로나타났다. 특히취업시가산점을부여하는항목에대해서는 20대 (48.1%), 학생 (53.9%), 읍면지역거주자 (40.7%) 층에서적극적투표의향층비율이높게나타났다. 그러나 2008년서강대현대정치연구소의조사에서는공공기관취업시가산점부여에대해서는 31.9% 만찬성하는것으로적게나타나기도했다. 46) < 표 3-10> 투표율제고방안과투표의향 (2006 년 ) 문, 투표율을높이기위해다음과같은방안을실시할경우, 다음선거에서투표할의향이있으십니까? ( 관심기권층 ) 방안 꼭투표할것 1 아마투표할것 2 투표할것 1-2(A) 아마투표안함 3 절대투표안함 4 두표안함 3+4(B) 비율 (A/B) 46) 김지탁 (2010 : 121)

69 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 57 공공기관취입시가산점부여 40.7% 44.7% 85.4% 10.0% 4.7% 14.7% 5.81 공공시설이용시할인혜택 29.8% 57.0% 86.8% 10.6% 2.6% 13.2% 6.58 일정횟수불참시벌금부과 29.3% 42.7% 72.0% 18.0% 10.0% 28.0% 2.57 미투표시투표권제한 18.0% 42.3% 61.1% 26.8% 12.1% 38.0% 1.60 * 자료 : 한국선거학회 (2006) 이기준으로보면공공기관취업시가산점부여가응당타당하다고보기는어렵다. 적어도취업대상자만을위한수혜자연령차별성이논란이될수있기때문이다. < 그림 3-4> 선호인센티브방법 56.9% 19.3% 15.9% 2.4% 1.1% 1.1% 주유할인권등제공 복권식추첨제도시행 추천을통한경품제공 현행유지사은품증정필요없다 * 자료 : 중앙선거관리위원회 (2008) 취업혜택외에또다른실효성있는투표참여자우대제도 47) 로는 주유할인권제공 이 56.9% 로가장높은인기를끌었고, 다음으로 복권식추첨제도 (19.3%), 추첨을통한경품제공 (15.9%) 순으로나타났다. 주유할인권제공 응답은 40-49세 (62.1%) 연령층, 대구 경북 (68.7%) 지역, 고학력층에서상대적으로높게나타났다. 복권식추첨제도시행 의경우고연령층, 저학력층, 주부 (24.6%) 계층에서상대적으로높은것으로나타났다. 47) 중앙선거관리위원회 (2008)

70 58 < 표 3-11> 성 연령대별선호인센티브방법 구분 성별 연령별 주유할인권제공 복권식추첨제도 추첨을통한경품제공 현행유지기타전체 남자 197(59.3) 59(17.8) 48(14.5) 9(2.7) 19(5.7) 332(100.0) 여자 180(54.5) 69(20.9) 57(17.3) 7(2.1) 17(5.2) 330(100.0) 세 39(58.2) 10(14.9) 14(20.9) 1(1.5) 3(4.5) 67(100.0) 세 72(56.7) 20((15.7) 27(21.3) 1(0.8) 7(5.5) 127(100.0) 세 95(62.1) 29(19.0) 18(11.8) 4(2.6) 7(4.6) 153(100.0) 50 세이상 171(54.3) 69(21.9) 46(14.6) 10(3.2) 19(6.0) 315(100.0) 전체 377(56.9) 128(19.3) 105(15.9) 19(2.4) 36(5.4) 662(100.0) * 자료 : 중앙선거관리위원회 (2008) 취업특전만큼인기가있는주유할인권제공과복권추첨제도역시타당한인센티브방법이라고보기어렵다. 주유할인권은차를소유한계층이상만을위한것이기때문에역시차별성의문제가발생할수있고, 복권추첨제도만큼강력한사행성조장프로그램도없기때문이다. 물질적가치는특정개인에대한한시적특전에머물러서는사회적지지를받기어렵다. 적어도개인의이익이사회로환원되는윈윈의체계적완결성을제시해야한다. 따라서, 효과적으로물질적특전을제공하려면지역농산물이나지역제품을구매할수있는지역화폐를지급하여지역경제활성화에기여한다는사회적성취감을반영할필요가있다. 한편, 물질적보상의한계를정확하게직시하고물질적가치와함께비물질적인특전의기회를확장해야하는데, 이때비물질적인가치는교육 공공성 복지혹은지역문제해결등누구나인정할수있는사회적가치를포함한것이어야한다. 5) 범위와기간의안전성확보 범위와기간의안전성확보는단지인센티브의범위를확대하고기간을더길게연장하자는것이아니다. 물론단 20일의혜택보다는적어도다음공직선거전까지는혜택기간을연장하는것이좀더인센티브의실효성을높일수있는방법이지만한편으로는인센티브실시후만족도조사와같은사후정책적노력이지속적으로이루어져야한다는것도의미한다. 이제는선거때에만반짝참여의특전을광고하고마치호객행위와같이투표참여를유도하는것만으로는공감을얻기힘들다.

71 제 4 장 의무투표제

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73 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 61 제 1 절국내외추진현황 세계최초로전국적인의무투표제 (Compulsory Voting) 를실시한국가는벨기에로서 1893년에의무투표제가도입되었다. 벨기에의의무투표는교육을제대로받지못했거나가난한시민들의투표를막는것을방지하기위해도입하여모든선거에적용된것으로서투표불참자들의명단은검찰로보내는데, 이경우투표불참이유를지방법원에제출하면제재를받지않는다. 첫번째위반에대해서는 50 유로의벌금, 두번째위반부터는최고 125유로까지증액하여벌금을부과한다. 또한 15년이내 4회불참시 10년동안투표권이박탈되고, 공직취임이제한된다. 그결과 2003년벨기에는 96.4% 의높은투표율을기록하였다 ( 김래영 2015 : 28). 1919년의무투표제를도입한룩셈부르크는 헌법 이아닌 선거법 에서의무투표제를규정하고있으며, 선거인명부에등록한유권자 ( 유권자등록은의무가아님 ) 에게만의무투표제가적용되며, 70세이상의유권자에게는적용하지않는다. 투표불참시벌금은 유로이지만실제로첫번째위반시서명경고를받고 6년안에두번째위반시에는높은벌금이부과된다. 보통벌금부과전에법원의판결이있어야한다. 그결과 1999년의회선거는 87%, 2004년의회선거는 92% 의투표율을기록하였다 ( 김래영 2015 : 29). 1924년호주는연방정부차원에서의무투표제를도입하였다. 시민권자는의무적으로선거인명부에등록해야하고등록하지않을경우벌금을부과한다 ( 다만남오스트레일리아주, 서오스트레일리아주, 타스마니아주지방정부는지방선거에서자유선거를실시한다 ). 해외출장등과같은정당한사유없이투표에불참하면벌금은가중되는데, 그결과호주의투표율은 95% 정도이다 ( 류정민 2012 : 65-66). 1975년그리스도의무투표제를시작하였는데, 2001년 헌법 개정전에는투표불참시 1개월이상 1년이하의징역형에처하거나여권발급과운정면허증발급을중지하는제재를했지만 2001년 헌법 개정에서이와같은제재내용이빠져사실상의무투표제는유명무실화되었다 ( 김래영 2015 : 29).

74 62 < 표 4-1> 외국의무투표제실시현황 국가도입시기제재내용투표율 그리스 1952 년 과거의패널티제도는현재폐지됨 70 세미만인사람의투표의무를상징적으로규정 74.1% (2007 년 ) 룩셈부르크 1919 년 선거법 에근거 선거인명부에등록한유권자 ( 유권자등록은의무가아님 ) 에게만적용 (70 세이상, 선거당일외국에있는사람제외 ) 벌금은 유로이지만실제로첫번째위반시서면경고를받고 6 년안에두번째위반시에는높은벌금부과 보통벌금부과전에법원의판결이있어야함 92% (2004 년 ) 리히텐슈타인 1922 년 멕시코 - 선거법 에근거 8-9 유로벌금 (75 세이상, 해외여행자제외 ) 헌법 에근거 1 년간은행신용거래금지 헌법 에규정되어있지만제재규정없음 86.5% (2005 년 ) 58.9% (2006 년 ) 베네주엘라 - 벌금없이은행대출과해외여행금지 벨기에 1893 년 헌법, 선거법 에근거 투표불참자들의명단은검찰로보냄 투표불참이유를지방법원에제출하면제재를받지않음 첫번째위반에대해서는 유로의벌금, 두번째위반부터는최고 유로까지증액하여벌금부과 15 년이내 4 회불참시 10 년동안투표권박탈 ( 선거인명부말소 ), 공직취임제한, 공무원승진제외 91.1% (2007 년 ) 2005 년까지전후 60 년동안평균투표율 92% 볼리비아 1952 년 헌법 에근거 벌금부과 은행에서월급인출불가 84.5% (2008 년 ) 브라질 1988 년 헌법 에근거 선거일후 30 일이내소명이없는경우거주지역최저임금의 3-10% 벌금 (16-18 세, 70 세이상및문맹자제외 ) 공직, 은행대출, 여권취득제한 은행대출제한 83.30% (2006 년 ) 스위스 1904 년 3 스위스프랑 ( 샤프하우젠주에서만실시. 65 세이상, 군징집병, 가족사망등제외 ) 83.3% (2006 년 ) 싱가폴 1959 년 선거법 에근거 정당한해명과투표권을재차신청하지않으면투표권박탈 (5 싱가포르달러를내면투표권회복. 해외여행자제외 ) 94% (2006 년 ) 아르헨티나 1912 년 헌법 에근거 20 달러벌금 3 년간공직취임및고용금지 70.90% (2005 년 )

75 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 63 에콰도르 1936 년 시민권박탈 80% 우루과이 1933 년 투표권박탈 이집트 1956 년 20 이집트파운드 ( 남자만의무적 ) 칠레 1988 년 헌법 에근거 명부등록은임의사항이지만선거인등록자는의무적 ( 환자, ` 해외또는원거리거주자제외 ) 87.7% (2005 년 ) 키프로스 1959 년 선거법 에근거 최대 200 유로벌금 벌금미납시최고 6 개월징역가능 91% (2003 년 ) 태국 1997 년 헌법 에근거 정치적권리 - 법안발의, 탄핵, 선출직공직박탈 64.8% (2006 년 ) 터키 1986 년 헌법 에근거 미화 3 달러벌금 84.2% (2007 년 ) 페루 1993 년 헌법 에근거 벌금, 70 세이하의무적 (70 세이상, 해외체류자, 군징집병제외 ) 은행계좌신설금지, 공공행정거래금지 88.7% (2006 년 ) 피지 1997 년 헌법 에근거 벌금형과징역형이가능하지만처벌한사례는없음 81.1% (2001 년 ) 필리핀 100 페소벌금 공직출마금지 호주 1924 년 선거법 에근거 시민권자는의무적으로선거인명부에등록해야하고등록하지않을경우 호주달러의벌금부과 ( 남오스트레일리아주, 서오스트레일리아주, 타스마니아주지방정부는지방선거에서자유선거실시. 해외여행자, 남극거주자제외 ) 해외출장등과같은정당한사유없이투표에불참하면벌금가중 ( 대부분사유서를제출하기때문에실제벌금부과율은 1% 미만 ) 벌금미납시법정모독죄로징역 사전투표, 우편투표를적극적으로장려 94.8% (2007 년 ) * 자료 : 김래영 (2015) ; 류정민 (2012) ; 선관위 (2009 : 32-33) 를참조하여재구성

76 64 제 2 절쟁점 전세계의무투표제실시국가는 22 개국이며이가운데 11 개국이의무투표를강제적으로실시하고있 다. 의무투표제의위반시벌칙은벌금형, 참정권제한, 징역및은행거래금지등으로시행되며, 대부분 70-75세이상유권자나선거당일외국에있는사람은의무투표제적용대상에서제외하고있다. 의무투표제도입국가중에는유권자가투표하지않을경우벌금을부과하기도하지만여권이나운전면허취득을제한하거나아예공직선거출마를제한하거나금지하기도한다. 그결과, 강제적처벌조항때문에논란이있지만투표율을올리는데효과적인것만은분명하다 ( 류정민 2012 : 66). 프랑스는 2003년의무투표제를도입하여벌금제를적용하자는선거법개정논의가있었지만여론에밀려좌초된바있다. 이탈리아는하원총선거에서투표소왕복국영철도를무상으로이용할수있지만해외근로자들을위한제도라는점에서인센티브제도라고보기어려운측면이있다. 48) 의무투표제위반시대부분벌금규모는 2,000-20,000원수준으로큰액수라기보다는상징적인액수라고평가할수있다. 의무투표제는최근 2014년미국에서논쟁으로확대되는측면이있다. 이어 2015년초, 오바마대통령은의무투표제의필요성에대해역설하면서사회내논쟁이더욱확대되기도하였다. 당원감소및투표율하락과같은대의민주주의의위기에직면하여투표율 80-90% 를유지할수있는의무투표제의성과는무엇보다강력한유인요인이다. 그러나대의민주주의면서자유민주주의의속성이동시에포함되어있다는측면에서시민의자유로운선택권을국가가강제할수있는가에대해서는많은국가들이저항하고있다. 즉, 제도의성과만큼사회내합의가이루어져야한다는것이인센티브제와의무투표제가직면하고있는현실인것이다. 따라서, 단시일내의의무투표제와같은강력한방법의적용보다는단계적합의와공론화를통해인센티브제부터의무투표제로가치가전환되고합의할수있도록장기간의정책적노력이필요하다. 48) 총선투표인센티브제첫도입... 외국사례는. ( 연합뉴스 2008 년 4 월 7 일자 )

77 제 5 장 참여거버넌스구현을위한과제

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79 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 67 제 1 절성남시의참여거버넌스환경과서비스 인구 100만명에 38만여세대가거주하는성남시는수도권의거대도시이자다수의벤처기업이입주해있다는지역적특징이있다. 성남시에서는자유로운시정운영참여를위해주민제안제도, 주민참여감사제, 시민배심원제, 주민참여포인트제, 주민참여위원회를운영하고있으며, 주민참여예산제를추진하여 2014년에는시민공모 721건을통해 328건을정책에반영하였으며, 2015년에는 1,022건의시민공모를통해 405건을정책에반영하였다. 또한공약활동지원센터를운영하여민 관거버넌스를강화하고있다. 대표적인성남시의민간협력사업은 < 표 5-1> 과같다. < 표 5-1> 성남시분야별주요민간협력사업현황 분야 사업명 구성 워킹맘워킹대디 - 노동 경제 결혼이주여성을위한커피바리스타교육 ( 주 ) 엔씨소프트와운영 외식사업자전문경영인과정교육 대학과연계재교육 1사 1공원사업 근린공원 30개소 TV 홈쇼핑방송판매지원 홍보지원 경기콘텐츠코리아랩 콘텐츠창작자지원 경제 시장개척지원 마케팅지원 인터넷오픈마켓콘텐츠제작및입점지원 홍보지원 카카오상생센터 창업지원 티몬협력소셜커머스 창업지원 주거 多해드림 (Dream) House 저소득층대상, 연 60세대마을공동체만들기 40개운영 의료 발달장애인실종예방 위치확인서비스 위기관리 지역자율방재단 372명 평가 시민감사관 20명 (2년) 시민옴부즈만 1명 (2년) * 자료 : 성남시정책기획과 (2015)

80 68 이외에도많은민관협력사업이있다. 이사업들의특징은일상적인아동 여성 노인 의료복지, 사업홍보, 일자리지원, 교통, 음식 관광, 시설유지보수사업중심, 지역내기업과의협력등으로분야가다양하지만한편으로는보건 의료 교육등분야에치중되어있어서 참여 목적사업이부족하고참여독려요인창출이미흡하다는측면에있다. 제 2 절참여거버넌스구현의조건 1. 가치전환 이연구에서는참여거버넌스활성화를위해국내외사례를소개하고그시사점을분석하였다. 그결과발전된 IT 환경에서민관협력의민주적거버넌스를활성화하기위해서는정보공개를통한개방성, 수평하고대응한관계에서의대화와소통성, 시민의의견을단발마적으로수렴하는것에서끝나는것이아니라그모든과정에서서비스디자인과시행및평가를함께하려는파트너십을활성화하는것이매우중요하다는것을알수있다. 2. 제도전환 아울러, 지방자치단체의주도적행정력을강화할필요가있다. 1995년지방자치제도확립이후 20년이넘은현재에도지방자치단체가제도적 행정적주도성을가졌다고보기는매우어렵다. 이런상황에서자율적인지방거버넌스 (Local Governance) 가민주적거버넌스를확보하기에는매우어려운상황이다. 즉, 거버넌스의장점을수용하기위한제도전환이절실히요청되는상태라고볼수있는데, 이러한과제는정보공개, 대화, 정책제안, 투표단계에서모두이루어져야한다. 아울러, 투표인센티브제를위한 공직선거법 의어느항목에도지방자치단체의주도적역할이강조되지않는다는측면에도유념할필요가있다. 즉중앙정부와지방정부의협력, 지방정부의적극적인역할부여가필요한상황이다. 또한거버넌스의실천에서는정밀한제도적디자인과정부외행위자에대한고려가필요하다. 일방

81 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 69 적인교육과같은하향식 (Top-Down) 방식이아니라대화형방식이나현장거버넌스를강화한방식이전제되어야하며, 실천의제에있어서는민생밀착형거버넌스가필요하다. 하나의방안으로서는제도적인의견수렴창구로서거버넌스아이디어수렴을위한 Governance Idea Lab 과같은플랫폼을구축하여정부외행위자의의견을수렴하고직접정책에반영하려는노력이있을수도있다. 즉, 아이디어피플파워를제도화하기위한정부플랫폼을구축하여시민, 시민단체, 사회적기업, 협동조합등의아이디어수렴을통한구체적인제도화방안을모색하는것이다. 이렇듯, 다수의동의기반을확산하고공고화하여지방자치및민주주의발전에기여해야하는것이이시대의지방거버넌스의과제라면이제는가치전환과제도전환의두축을중심으로거버넌스의프레임을안정화하고좀더정책효과를체감할수있는적극적인거버넌스실천을위해노력이필요할때이다.

82 70 < 참고자료 > Cepaluni, Gabriel and F. Daniel Hidalgo Compulsory Voting Can Increase Political Inequality : Evidence From Brazil. Huang, Shih-Wen, Minhyang (Mia) Suh, Benjamin Mako Hill & Gary Hsieh How Activists Are Both Born and Made : An Analysis of Users on Change.org. ( 검색일 : 2015년 6월 20일 ) Milner, Henry, Peter John Loewen and Bruce M. Hicks The Paradox of Compulsory Voting : Participation Does Not Equal Political Knowledge. IRPP. 강기윤의원실 년국정감사보도자료 : 중앙선관위, 법개정통해도입했던 투표인센티브제 5년간방치 고선규 일본의투표참여자인센티브제도와투표참여. 한국정당학회보 9(1) : 김래영 의무투표제의합헌적시행방안에관한연구. 법학연구 23(2) : 김욱 투표율제고와의무투표제. 선거연구 Vol. 55 :. 김욱 투표율제고를위한제도적방안. 현대정치연구 2(1) : 김지탁 공직선거에있어서투표율제고방안에관한연구 : 투표참여우대제도를중심으로. 경북대학교행정학석사학위논문. 김형준 인센티브부여를통한투표참여제고방안. 선거연구 Vol. 52. 동아시아연구원 유권자투표참여에영향을미치는요인에관한연구 : 제5회지방선거사례를중심으로. 류정민 락더보트 : 대한민국청춘을위한정치공략집. 서울 : 인카운터. 성남시 거버넌스조성을위한협력사업기반시스템구축방안. 성남시정책기획과 거버넌스관련민간협력사업추진현황. 세종연구소 일본의투표참여자우대제도에관한연구. 안효수 공직선거의투표참여제고방안에관한연구 : 투표참여인센티브제와의무투표제를중심으로. 고려대학교석사학위논문. 유정현의원실 투표율제고방안에대한국민여론조사 국정감사정책자료집 03. 이준한 한국의투표인센티브제에대한평가. 사회과학연구 18(1) : 조희정 제12장소셜미디어정치의국제적비교 : 연결과단절의갈등을중심으로. ( 한국언론학회엮음 정치적소통과 SNS. 서울 : 나남 : ) 한국선거학회 제4회전국지방선거유권자정치의식조사.

83 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 71 < 중앙선관위및시도선관위자료 > 광산구선관위 투표참여우대행사참여업체현황 부산해운대구선관위 인센티브홍보 중앙선거관리위원회 외국의투표율제고홍보사례연구. 중앙선거관리위원회보도자료 투표참여자우대제도 ( 참정마일리지 ) 도입검토 : 공공시설이용시면제 할인, 공직선발우대등. 중앙선거관리위원회 제18대국회의원선거유권자의식조사. 중앙선거관리위원회보도자료 제1차유권자의식조사결과 반드시투표하겠다 51.9%. 중앙선거관리위원회보도자료 투표하면전국 14,000여개국 공립시설에서면제 할인혜택받아. 중앙선관위선거실 각국가의선거권보장. 충주시선관위 국회의원보궐선거선거세일업체현황

84 72 [ 첨부 ] 투표인센티브제관련시도선관위자료 < 표 1> 충주시선관위선거세일참여업체 ( ) 연번업체명행사기간할인등내역비고 1 메가박스충주점 ,000 원할인 2. 충주축협하나로마트 ( 교현동, 안림점포함 ) 만원이상구매시 한우잡뼈 1kg 5 만원이상구매시 한우잡뼈 2kg 무료증정 3 충주원예농협하나로마트 ~7.31 사은품으로 각티슈 증정 4 충주농협하나로마트 ( 문화동 ) ~8.9 5% 할인 ( 일부품목제외 ) 5 LG 전자 bestshop ( 연수점, 문화점, 탄금점 ) ~ ~30% 할인 6 男다른감子탕 ( 연수점 ) ~8.31 모듬사리 공짜 7 숲속장수촌 ( 금릉동 ) ~8.31 묵무침 공짜 8 진옥당폐백이바지전문점 ( 봉방동 ) ~8.31 폐백 5% 할인 9 천보당안경콘택트 ( 문화동 ) ~ ~30% 할인 10 우두머리미용실 ( 연수동 ) ~ % 11 무진의미용실 ( 성서동 ) ~ % 12 화이트헤어샵 ( 봉방동 ) ~ % 13 삼정헤어샵 ( 칠금동 ) ~ % * 투표인중샷이나투표확인증을제시하면할인혜택을받을수있음 * 자료 : 충주시선관위 국회의원보궐선거선거세일업체현황 < 표 2> 광산구선관위투표참여우대행사참여업체현황 ( ) 연번상호명업종대상우대내용행사기간 1 탐앤탐스첨단점 커피전문점 투표확인증소지자및본인인증샷 아메리카노한잔무료 미스터피자첨단점 일반음식점투표확인증소지자 프리미엄피자주문시샐러드바 2 인무료 ( 중복할인불가 ) ~ 포엠아이안경첨단점 안경점 투표확인증소지자및본인인증샷 안경테, 선글라스, 콘텐트렌즈 (1 회용제외 ) 중택 1 50% 할인 ~8.14

85 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 한솥광주남부대점일반음식점투표확인증소지자및본인인증샷 첨단평생교육원 6 헨젤과그레텔제과점 7 8 ( 유 ) 첨단스포츠센터 롯데마트첨단점 9 CGV 광주첨단극장 10 블루클럽수완점 11 맛찬일반음식점 학원투표확인증소지자 투표확인증소지자및본인인증샷 국, 찌개종류 1 개 ( 컵 ) 무료증정 ~7.30 스피치토론지도사과정 1 개월 30% 할인 ~8.30 플라워컵케익 700 원할인 ~7.30 운동시설투표확인증소지자일일입장료 25% 할인 ~8.10 대형마트투표확인증소지자수박 10% 할인 (1 인 1 통한정 ) 투표확인증소지자및본인인증샷 입장료무조건 5,000 원입장 ~7.30 미용실투표확인증소지자머리커트 1,000 원할인 ~8.30 투표확인증소지자및본인인증샷 반찬사은품제공 ~ 더키친일반음식점투표확인증소지자구입가격의 10% 할인 ~ 카페프런치신가점 커피전문점 투표확인증소지자및본인인증샷 음료 30% 할인 ~ 커피마을커피전문점투표확인증소지자음료 10% 할인 ~ 애니콜프라자신가점 통신업체 16 강산에플라워화훼유통점 투표확인증소지자및본인인증샷 투표확인증소지자및본인인증샷 휴대폰엑세서리무료증정및기기값 15% 할인 ~7.31 화분및생화구입시 10% 할인 예손카페커피전문점투표확인증소지자차류 10% 할인 ~ 피자가기가막혀 피자전문점투표확인증소지자 농협중앙회광주유통센터유통센터투표확인증소지자및본인인증샷 파리바게트신창 1 호점 제과점 21 트리애커피전문점 22 내방통신통신업체 투표확인증소지자및본인인증샷 투표확인증소지자및본인인증샷 투표확인증소지자및본인인증샷 본점스페셜메뉴구매자음료 1 병 (1,200 원상당 ) 무료제공 사은품 ( 양파 1.5kg 1 망 ) 선착순 2,000 개제공 5 천원이상구매시단팥방 (1 개 ) 무료증정 ~ ~ ~8.30 전체음료 20% 할인 ~7.30 신규번호이동시폴더폰무료제공 ~7.30

86 74 23 군불일반음식점 24 등대아구찜일반음식점 놀부부대찌개수완점 나뚜루팝수완점 일반음식점 투표확인증소지자및본인인증샷 투표확인증소지자및본인인증샷 투표확인증소지자및본인인증샷 음료 1 병무료제공 " 전메뉴 10% 할인 ( 점심특선제외 )" ~7.30 금액 10% 할인 ( 한테이블만 ) 아이스크림점투표확인증소지자구입가격의 15% 할인 ~ 빵플러스제과점투표확인증소지자전품목 10% 할인 ~ 힐링하우스커피전문점투표확인증소지자전품목 10% 할인 ~ 사라헤어미용실투표확인증소지자전품목 30% 할인 ~ 사라스킨스파피부관리실투표확인증소지자전품목 30% 할인 ~ 뽀로로파크광주수완점 전주콩뿌리콩나물국밥 나정상회수완점 롯데마트후지필름사진관 유아놀이시설투표확인증소지자입장료 50% 할인 ~8. 8 일반음식점 일반음식점 사진관 35 꽃이야기화훼유통점 투표확인증소지자및본인인증샷 투표확인증소지자및본인인증샷 투표확인증소지자및본인인증샷 투표확인증소지자및본인인증샷 36 골든쉬림프일반음식점투표확인증소지자 37 대어퓨전레스토랑일반음식점투표확인증소지자및본인인증샷 38 돈페수완점일반음식점 39 할리스커피하남점 커피전문점 40 까페니나커피전문점 투표확인증소지자및본인인증샷 투표확인증소지자및본인인증샷 투표확인증소지자및본인인증샷 식사류 1,000 원할인 ~8.30 음료서비스 ~8.30 여권증명사진촬영시 10% 할인 ~8.30 화분구입시 20% 할인 ~8.30 음식가격 10% 할인 ( 한테이블기준 ) 음식가격 20% 할인 ( 주류제외 ) 음식가격 10% 할인 ( 한테이블기준 ) ~ ~7.30 커피및음료 50% 할인 ~7.31 커피 & 음료 30% 할인 ~8.30 * 자료 : 광산구선관위 투표참여우대행사참여업체현황

87 지방자치와시민주권 : 거버넌스를통한시민참여증대방안 75 < 그림 1> 부산해운대구선관위의인센티브홍보및선거세일참여업체 ( ) < 그림 2> 울산남구인센티브홍보광고 ( )