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1 로벌시대난민인권 국익 세계평화난민인권 국익 세계평화글포럼학술포학술 법무글로벌시대 럼 ( 월 ) 14:00 ~ 17: 부 UNHCR IOM MRTC 장소 서울대아시아연구소 2 층삼익홀 주최 / 주관 후원

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10 session 1 한국의난민 : 난민인정절차 & 난민심판원 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 1 한건수 강원대교수 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 41 표현덕 사법정책연구원연구위원 토론 1 김대근 한국형사정책연구원부연구위원 67 토론 2 차규근 법무법인공존대표변호사 73 토론 3 김성수 법무법인태평양변호사 79 토론 4 송진호 부산 YMCA 사무총장 85 8

11 session 2 국제사회와난민 : 중장기난민수용방향 발제 ❶ 국제사회의재정착난민수용동향및향후과제 91 제인윌리엄슨 UNHCR 법무관 발제 ❷ 한국의재정착난민수용정책 : 시범사업평가와대안적수용방향 113 조영희 IOM 이민정책연구원부연구위원 토론 1 하재성 대한적십자사홍보기획팀장 137 토론 2 최영일 김포시외국인주민지원센터센터장 143 토론 3 정법모 서울대아시아연구소연구원 153 토론 4 이상국 연세대문화인류학과교수 157 9

12 종합토론 토론 1 이일 공익법센터어필변호사 163 토론 2 신상록 ( 사 ) 함께하는다문화네트워크이사장 169 토론 3 하용국 법무부난민과장 173 부록 부록 년국내난민동향 185 부록 년해외난민동향

13 Session 1 - 발제 ❶ 한건수강원대교수 난민심판전문기관설립 타당성및운영방안연구 1

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15 01 Session Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 Session 1 - 발제 ❶ 한건수강원대교수 Ⅰ 서론 1. 문제제기 : 난민의인권보호 vs. 정부효율성 난민의발생과이동으로인해난민들의인권보호의문제와국가안보또는정부효율성의가치충돌은국제사회의핵심적인의제가되고있으며, 어떻게하면이두가지측면의조화를이룰수있는가는매우중요한정책적과제가되고있음 1) 난민들의인권보호는난민지위를인정함으로써그들의인간안보를보호하고 증진하는것과난민지위신청자들이충분히자신들의박해의상황을소명할 수있는권리를보장받는것으로구분할수있음 난민의인권보호를강조하는시각에서는난민지위인정을위한절차적정당성을담보하는것과난민들이정부의결정에불복하여이의신청을제기할수있는기회를충분히정당하게부여받을수있어야함 1) 이원고는현재진행중인원고의일부이며, 본문에서자세한인용은생략되었음을밝힙니다. 3

16 정부의효율성을고려하는시각에서는난민지위인정절차의간소화를통해 결정의신속화, 이의신청의장기화방지, 난민보호를위한법제도의오남용 방지등을더욱강조함 난민지위결정에불복하여이의신청을제기하고, 이의신청결정에불복하여세차례에걸쳐사법부에서난민지위인정을둘러싸고재판을하는과정이반드시필요한가에대한성찰이요구됨 - 난민지위신청자의이의신청기회가많다는것은인권중심적시각에서매우긍정적으로평가할수있음 - 상당한의심의여지가없는난민지위신청자의이의신청은오히려난민지위인정절차의장기화와오남용에의한정부비효율성을발생시킬수있음 난민지위인정에불복하여이의신청을하는신청자의수가많아지면서 1) 행 정부결정에대한불신의확산, 2) 난민인정절차의장기화에따른인간안보 의위협문제가발생하며, 두가지시각의충돌을해결해야하는과제가있음 이의신청결정의전문성을높이고, 그것의효력을강화할수있는방안을모색함으로써딜레마를해소할수있을것으로기대함 - 해외에서도이의신청을통해난민들의인권보호를추진하면서도프로세스의간소화와전문성을높이는방안을모색하고있으며, 일종의법적구속력을강화시키는방향으로제도를모색하고있음 2. 연구배경 한국에서도난민지위신청자의수가급증하면서동시에난민불인정결정을 받은사람의이의신청을심사하는난민위원회의심사와운영에도한계가 나타남 4

17 Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 2016년한해동안현재국내의난민신청자는 7,542명으로 2014년 2,896명, 2015년 5,711명과비교하여크게증가하였음 년난민인정자는 1차 51명, 이의신청에의한인정 10명, 소송에의한인정 3명, 재정착에의한인정 34명등 98명등으로소수에해당함 난민불인정결정을받은사람이나난민인정이취소또는철회된사람은그통지를받은날로부터 30일이내에법무부장관에게이의신청을할수있음 ( 난민법제21조제1항 ) - 난민신청자가난민법제21조제1항에따른이의신청을한경우에는난민법제21조제2항에따라행정심판법에따른행정심판을청구할수없음 - 난민신청자는이의신청을거치지않고곧바로행정법원에난민불인정결정의취소소송이나무효등확인소송을제기할수도있음 - 난민불인정결정에대하여이의신청을거친경우에는이의신청기각결정통지서를받은날로부터, 이의신청을거치지않은경우에는난민불인정결정통지서를받은날로부터각 90일이내에취소소송을제기해야함 이의신청의증가로난민위원회는개최횟수를늘리며심사인원도늘리고있으나, 난민위원 1 인당심사건수도늘어나고있음 표 1. 난민위원회이의신청심사현황 개최월 3 월 5 월 6 월 9 월 10 월 12 월 심사인원 ( 명 ) 2015 년 년 ,151 서울행정법원에접수된난민사건도 2014 년약 400 건, 2015 년약 1,000 건, 2016 년약 2,000 건이넘고있으며, 이에따라서울행정법원은 2017 년에난 민사건전담재판부를 1 개더늘렸음 5

18 난민법내행정심판관련규정에는다음과같은문제점이있음 - 난민법에는이의신청제도가가지는소송법상의구체적법적지위에관한언급이없음 - 이의신청에관하여행정심판에갈음할만한구체적규정이법률상미비하며, 이의신청제도에대한구체적인절차규정과관련난민위원회의권한이나심의절차, 난민조사관의권한및사실조사절차규정에대한상세규정이나법적지위가불명확함 - 이의신청에대한난민위원회의심의기능의법적지위가불명확함 이와같은현상의변화와그동안의제도운영성과등에대해객관적으로평 가하고국내유사기관 ( 기구 ) 등의연구와분석을통해난민이의신청심의 ( 심판 ) 조직으로선진화하기위한연구가필요함 3. 연구목적 이연구의목적은 1) 현행난민심사이의신청심의기구 ( 난민위원회 ) 의심층분석을하고, 2) 난민위원회의발전된조직모델을제시하는것임 - 현행난민법상의 이의신청 제도는그법적지위가불명확하고, 실제로는행정심판을갈음하는효력을지니고있음에도불구하고국내다른입법례에서볼수있는상세한법률규정이구비되지않은문제에대한대안을제시함 - 국내유사조직의사례비교, 해외난민심판원운영사례분석을통하여 이의신청 제도를 행정심판 을대체하는제도로서그법적지위를확보하는한편, 난민인정및관련행정행위에대한불복에관한행정심판기능을수행할수있는난민심판전문기관설립의타당성을분석함 6

19 Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 난민심판원을구성한다면그것을비상설로할것인가혹은독립적인것으로해야하는가에따라역할과기능이달라질수있으므로, 이에대한분석도진행할것임 - 결국난민심판원이난민위원회의확대로만이해할것인가혹은사법부와의역할을분담하는것으로이해할것인가에따라서조직모델일달라질수있음 - 난민심판원이상설화된다면 hearing 등의절차의보장이반드시필요한가에대한탐색이필요함 - 모든프로세스가이의신청절차에보장되어야한다는것은 1차심의의전문성이결여되어있다는인식에서기반함으로 1차심의자들의전문성을높이면서심판원의역할을탐색할필요있음 Ⅱ 난민불인정결정과이의신청 : 이론적배경 1. 난민의인권보호와절차적정의 인권보호를위한충분한기회보장 절차의확보 충분한소명이안될수있는제도적사회구조적환경에대한비판적성찰 박해를받을수있는본국으로의송환방지 7

20 2. 이의신청의전문성, 신속성과난민의인간안보 절차적정당성의확보가반드시난민심판의전문성확보로이어지지는않음 절차적정당성을지나치게강조하다가난민심판의장기화가발생하고, 이로인하여난민의인간안보가심각하게위협을받을수있음 이의신청의전문성을확보하기위해서는이의신청전담기구의확대운영이필요하며, 이기구의결정은구속력을가져야함 3. 이의신청절차의간소화와정부효율성 이의신청이길어지면서, 행정부결정에대한불신 사법절차도 3 회에걸쳐서진행되면서장기화되는경향이있음 정부자원의효율적활용이라는측면에이의신청전담기구의중요성이커짐 Ⅲ 난민심판전문기관도입의법리적검토 1. 한국의행정심판관련근거 1) 행정심판의대상과종류가. 행정심판법의목적 행정심판법 은행정심판절차를통하여 행정청의위법또는부당한처분이나부작위로침해된국민의권리또는이익을구제하고, 아울러행정의적 8

21 Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 절한운영을꾀함 을목적으로하며 ( 행정심판법제 1 조 ), 권리또는이익을 구제 함에중요한역할을함을밝히고있음 나. 행정심판의대상 행정청의처분또는부작위에대하여 다른법률에특별한규정이있는경우 에는그법률을따르고, 그외에는 행정심판법 에따르도록하고있음 ( 행정심판법제3조제1항 ) 다. 특별행정심판 사안의전문성과특수성을살리기위하여특히필요한경우 에 다른법률에서특별행정심판이나이법에따른행정심판절차에대한특례를정한경우 에는 행정심판법 에따른행정심판을갈음하는특별한행정불복절차 ( 특별행정심판 ) 를다른법률로정할수있음 ( 행정심판법제4조제1항, 제2항 ) 관계행정기관의장이특별행정심판또는 행정심판법 에따른행정심판절 차에대한특례를신설하거나변경하는법령을제정 개정할때에는미리 중앙행정심판위원회와협의하여야함 라. 행정심판의종류 취소심판 / 무효등확인심판 / 의무이행심판 2) 특별행정심판가. 해양안전심판원 해양사고의조사및심판에관한법률 제3조에따라 해양사고사건을심판하기위하여해양수산부장관소속으로해양안전심판원 을둠 9

22 해양안전심판원은해양사고의원인규명등과재결, 징계등에대한권한을가지며, 일사부재리원칙을적용하고, 심판정에서는국어사용을원칙으로하되국어가통하지아니하는사람의진술은통역인으로하여금통역하게하도록하고있음 ( 제4조 ~ 제7조의3) 심판원의조직은중앙해양안전심판원과지방해양안전심판원으로하고, 각구성원의자격및직무, 심판원의관할등을정하고있음 ( 제8조 ~ 제26조 ). 지방심판원은심판관 1명으로이루어지는약식심판사건외에는심판관 3 명으로구성하는합의체로, 중앙심판원은 5명이상으로구성하는합의체에서심판을함 ( 제22조 ) 심판변론인의자격으로는변호사외에도일정경력이나전문지식을가진 사람을포함하고있으며, 심판변론인협회의설립근거를두고있음 ( 제 27 조 ~ 제 30 조의 2) 한편, 지방심판원에서결정을받은자는중앙심판원에이의제기할수있 도록하고있으며, 이의신청은제 2 심재결이있을때까지할수있도록함 ( 해양사고의조사및심판에관한법률제 67 조 ~ 제 73 조 ) 다만, 중앙심판원의재결에대한소송은중앙심판원의소재지를관할하는 고등법원에전속하도록하여, 지방심판원의재결에대하여는소송을제기 할수없도록하고있음 ( 해양사고의조사및심판에관한법률제 74 조 ) 나. 특허심판원 특허법 제7장에서는특허심판에관한내용을규정하고있으며, 특허청장소속으로특허관련심판과재심, 이에관한조사 연구사무를관장하도록하는특허심판원을두고있음 10

23 Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 특허심판원에서는구체적으로 1 특허거절결정또는특허권의존속기간의연장등록거절결정에대한심판, 2 특허의무효심판, 3 특허권존속기간연장등록의무효심판, 4 권리범위확인심판, 5 정정심판, 6 정정의무효심판, 7 통상실시권허락의심판등에대한심결을수행 ( 특허법제132조의17~ 제138조 ) 하거나특허취소신청에대한결정을내림 ( 특허법제132조의2) 특허법 제132조의16 제3항에서특허심판원의조직과정원및운영에필요한사항은대통령령으로정하도록하고있으며, 특허법시행령 제8조제 1항에서는심사관의자격요건을, 제2항에서는심판관, 제3항에서는심판장의자격요건을정하고있음 특허법시행령 제8조제6항에서는심사관및심판관의연수에관하여필요한사항을특허청장이정하도록하고있는바, 심사관 심판관연수운용규정 에서는신규심사관과정, 중견심사관과정, 심판소송제도과정, 심판관과정의 4단계로구성하고있음 특허법제 146 조에서는 3 명또는 5 명의심판관으로구성되는합의체가심 판을하도록규정하고, 심판의합의는공개하지않도록하고있음 특허법제154조제1항에서는 심판은구술심리또는서면심리로한다. 다만, 당사자가구술심리를신청하였을때에는서면심리만으로결정할수있다고인정되는경우외에는구술심리를하여야한다. 고규정하면서, 제3항에서는구술심리를공개하도록하고, 제5항에서는심리기일마다그요지등을적은사항을적은조서를작성하도록하여당사자의구술심리에대한기회를보장하고있음 한편, 제 158 조에서는심판장은당사자또는참가인이법정기간또는지정기 간에절차를밟지아니하거나제 154 조의심리기일에출석하지아니하여도 11

24 심판을진행할수있도록하고있으며, 제 159 조는당사자또는참가인이 신청하지아니한이유에대해서도심리할수있도록하되, 기간을정하여 그이유에대하여의견을진술할수있는기회를주도록하고있음 특허법제 178 조에서제 185 조의내용에서는재심청구에관한사항을규정 하고있으며, 절차등에관하여서는민사소송법상의재심에관한규정을 준용하고있음 2. 행정심판과난민법의관계 제3조 ( 행정심판의대상 ) 제1항에서는 행정청의처분또는부작위에대하여는다른법률에특별한규정이있는경우외에는이법에따라행정심판을청구할수있다. 고규정하고있으며, 난민법제21조 ( 이의신청 ) 제2항에서는 제1항에따른이의신청을한경우에는 행정심판법 에따른행정심판을청구할수없다. 고하여, 현행법제도상으로는난민법제21조에따라이의신청을한경우에는행정심판법을적용할수없도록되어있음 1) 난민법내행정심판관련조문가. 제2조 ( 정의 ) 제4호나목및다목 법률규정내용어정의를위하여 난민인정을신청한사람 의제외요건으로서 1) 난민불인정결정이나난민불인정결정에대한이의신청의기각결정을받고이의신청의제기기간이나 행정심판 또는행정소송의제기기간이지나지아니한사람, 2) 난민불인정결정에대한 행정심판 이나행정소송이진행중인사람등의형식으로 행정심판 관련사항을규정 12

25 Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 난민법 제2조 ( 정의 ) 이법에서사용하는용어의뜻은다음과같다. 1. ~ 3. 생략 - 4. " 난민인정을신청한사람 "( 이하 " 난민신청자 " 라한다 ) 이란대한민국에난민인정을신청한외국인으로서다음각목의어느하나에해당하는사람을말한다. 가. 난민인정신청에대한심사가진행중인사람나. 난민불인정결정이나난민불인정결정에대한이의신청의기각결정을받고이의신청의제기기간이나행정심판또는행정소송의제기기간이지나지아니한사람다. 난민불인정결정에대한행정심판또는행정소송이진행중인사람 5. ~ 6. - 생략 - 나. 제 5 조 ( 난민인정신청 ) 제 6 항 법률에서난민신청자가대한민국에체류할수있는일정한요건으로서규정 난민법 제5조 ( 난민인정신청 ) 1 대한민국안에있는외국인으로서난민인정을받으려는사람은법무부장관에게난민인정신청을할수있다. 이경우외국인은난민인정신청서를지방출입국 외국인관서의장에게제출하여야한다. 2 ~ 3 생략 6 난민신청자는난민인정여부에관한결정이확정될때까지 ( 난민불인정결정에대한행정심판이나행정소송이진행중인경우에는그절차가종결될때까지 ) 대한민국에체류할수있다. 7 생략 다. 제 21 조 ( 이의신청 ) 제 2 항 난민불인정결정또는난민인정취소내지철회에대한이의신청절차규정과 동이의신청을한경우에는 행정심판 을청구할수없도록한규정 13

26 난민법 제21조 ( 이의신청 ) 1 제18조제2항또는제19조에따라난민불인정결정을받은사람또는제22조에따라난민인정이취소또는철회된사람은그통지를받은날부터 30일이내에법무부장관에게이의신청을할수있다. 이경우이의신청서에이의의사유를소명하는자료를첨부하여지방출입국 외국인관서의장에게제출하여야한다. < 개정 > 2 제 1 항에따른이의신청을한경우에는 행정심판법 에따른행정심판을청구할수없다. 3 ~ 8 - 생략 - 2) 난민법내행정심판관련규정의문제점가. 난민법상 이의신청 의법적성격및지위문제 난민법제21조 ( 이의신청 ) 제2항에서는난민불인정결정이나난민인정취소또는철회에대한이의신청을한경우, 행정심판법에따른행정심판을청구할수없도록규정하고있어서소송법상체계에서 이의신청 제도의 ( 행정 ) 심판 기능대체가부논란이있을수있음 실제로, 행정심판법제3조 ( 행정심판의대상 ) 제1항에서는 행정청의처분또는부작위에대하여는다른법률에특별한규정이있는경우외에는이법에따라행정심판을청구할수있다. 고규정하고있으며, 난민법제21 조 ( 이의신청 ) 제2항에서는 제1항에따른이의신청을한경우에는 행정심판법 에따른행정심판을청구할수없다. 고하여, 현행법제도상으로는난민법제21조에따라이의신청을한경우에는행정심판법을적용할수없도록되어있음 그러나, 난민법에서는 이의신청 제도가가지는소송법상의구체적인법적 지위에관한언급이없으며, 아래에서지적하는규정의명확성도불비되어 있는상황임 14

27 Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 나. 행정심판에갈음하는 이의신청 절차의법률규정불명확성 행정심판법에따른행정심판을청구할수없도록한명문규정으로인하여, 이의신청을하는경우에는행정소송제기만가능. 그러나, 이의신청에관하여행정심판에갈음할만한구체적인규정이법률상미비하며, 이의신청제도에대한구체적인절차규정과관련하여서도난민위원회의권한이나심의절차, 난민조사관의권한및사실조사절차규정에대한상세규정이나법적지위가불명확함 cf. 특허법의경우특허관련이의신청에관하여제9장 ( 소송 ) 에서 심판 과 재심 절차를구체적으로채택함으로써이의신청에해당하는 특허취소신청의심리, 심판, 재심 에참가신청을하였으나신청이거부된자에대하여특허법원에소를제기할수있도록하고있음. 이러한전체적인조문의짜임새를통해해석하면, 특허법에서는 특허취소신청의심리, 심판, 재심 각절차를이의신청절차로판단하고있음을알수있음 다. 이의신청에대한난민위원회의심의기능의법적지위불명확 난민법제21조제2항및같은법시행령제10조에서는난민위원회의심의절차규정에서심의사항에대한전문가의의견을들을수있도록하고있으나, 행정심판을대체하는기능을가지고있는이의신청에대한난민위원회의심의절차및권한에관한구체적인규정이미흡함 cf. 행정심판법 상행정심판위원회관련규정 행정심판법제7조 ( 행정심판위원회의구성 ) 1 행정심판위원회 ( 중앙행정심판위원회는제외한다. 이하이조에서같다 ) 는위원장 1명을포함하여 50명이내의위원으로구성한다. 2 행정심판위원회의위원장은그행정심판위원회가소속된행정청이되며, 위원장이없거나부득이한사유로직무를수행할수없거나위원장이필요하다고인정하는경우에는다음각호의순서에따라위원이위원장의직무를대행한다. 15

28 1. 위원장이사전에지명한위원 2. 제4항에따라지명된공무원인위원 (2명이상인경우에는직급또는고위공무원단에속하는공무원의직무등급이높은위원순서로, 직급또는직무등급도같은경우에는위원재직기간이긴위원순서로, 재직기간도같은경우에는연장자순서로한다 ) 3 제2항에도불구하고제6조제3항에따라시 도지사소속으로두는행정심판위원회의경우에는해당지방자치단체의조례로정하는바에따라공무원이아닌위원을위원장으로정할수있다. 이경우위원장은비상임으로한다. 4 행정심판위원회의위원은해당행정심판위원회가소속된행정청이다음각호의어느하나에해당하는사람중에서성별을고려하여위촉하거나그소속공무원중에서지명한다. 1. 변호사자격을취득한후 5 년이상의실무경험이있는사람 2. 고등교육법 제2조제1호부터제6호까지의규정에따른학교에서조교수이상으로재직하거나재직하였던사람 3. 행정기관의 4 급이상공무원이었거나고위공무원단에속하는공무원이었던사람 4. 박사학위를취득한후해당분야에서 5 년이상근무한경험이있는사람 5. 그밖에행정심판과관련된분야의지식과경험이풍부한사람 5 행정심판위원회의회의는위원장과위원장이회의마다지정하는 8명의위원 ( 그중제4항에따른위촉위원은 6명이상으로하되, 제3항에따라위원장이공무원이아닌경우에는 5명이상으로한다 ) 으로구성한다. 다만, 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙또는대통령령 ( 제6조제3 항에따라시 도지사소속으로두는행정심판위원회의경우에는해당지방자치단체의조례 ) 으로정하는바에따라위원장과위원장이회의마다지정하는 6명의위원 ( 그중제4항에따른위촉위원은 5명이상으로하되, 제3항에따라공무원이아닌위원이위원장인경우에는 4명이상으로한다 ) 으로구성할수있다. 6 행정심판위원회는제 5 항에따른구성원과반수의출석과출석위원과반수의찬성으로의결한다. 7 행정심판위원회의조직과운영, 그밖에필요한사항은국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙또는대통령령으로정한다. 16

29 Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 특허법 의경우에도취소및심판, 재심, 조사등에대한사무를관장하는특허심판원이특허관련이의신청에대하여판단을할수있도록특허청장소속으로설치되어운영되고있음 * 특허법 제7장 ( 심판 ) 제132조의16( 특허심판원 ) 에서제176조 ( 특허거절결정등의취소 ) 까지 43개조문, 제8장 ( 재심 ) 제178조 ( 재심의청구 )~ 제185조 ( 민사소송법의준용 ) 까지 8개조문을두고상세한사항을구체적으로규정하고있음. 한편, 제9장 ( 소송 ) 제186조 ( 심결등에대한소 ) 제8항에서는특허법원의판결을 2심에해당하는효력을인정하고있어서, 실제로특허심판원의심판을 1심을대체하는효력을인정하는것으로판단할수있음 3) 사회보장기본법상의권리구제조문과의비교 사회보장기본법제7장 ( 보칙 ) 제39조 ( 권리구제 ) 에서는 위법또는부당한처분을받거나필요한처분을받지못함으로써권리또는이익을침해받은국민은 행정심판법 에따른행정심판을청구하거나 행정소송법 에따른행정소송을제기하여그처분의취소또는변경등을청구할수있다. 는규정을두고있음 난민지위인정신청자의경우에는 국민 과는다른법적지위를가지고있으나, 사회보장기본법의기본이념이 다양한사회적위험으로부터벗어나행복하고인간다운생활을향유할수있도록 하는것에있다는점에서동일한인권적요소를가지고있다고볼수있음 따라서, 현행난민법상의 이의신청 은명확하게 행정심판 의지위를인정할 실익이크고, 이에관련된법적지위와조직, 절차등을명확하게구체화할 필요가있음 17

30 3. 난민법상난민심판전문기관의도입필요성 1) 이의신청서이의사유주장및입증방법보완의내실화 이의신청시구체적인사항을적시하게하여해당부분에대하여심의를집 중적으로진행할수있도록하는이의신청심의방법다양화모색 1 차심사의절차적하자및난민신청자의박해주장등에대한충분한재검 토를할수있도록사실조사기능확대및인력보강 ( 조사인력, 행정지원인 력, 통번역지원인력 ) 이의신청자의출석을통한진술과소명기회확보를위한심리절차수립. 난민은기본적으로본국에서의박해를피해온자들로서서증등객관적인자료제출이어렵고, 그진술에의존하여야하기때문에일반적인경우보다청문의필요성이큼 2) 난민이의신청관련서류의한국어사용원칙및다국어지원체계수립 당사자의진술을기초로하여야하는난민신청이나이의신청절차에서해당 언어의통번역을전문적으로지원하는인력의중요성이상당히큼 또한, 사실조사업무수행및이의신청절차등에필요한해당언어의 사용은난민신청자또는이의신청자의권리를보호하기위한중요한환경적 요소가됨 국내행정심판법에서는한국어사용이원칙이나, 특별행정심판중하나인 해양사고의조사및심판 절차에서는심판정에서국어사용을원칙으로하되, 국어가통하지아니하는사람의진술은통역인으로하여금통역 하도록하는사례가있음 18

31 Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 특허법제 42 조의 3 에서는외국어특허출원의경우, 외국어로적은특허출원을 한경우, 국어번역문을제출하도록하고있음 난민법에서는난민지위의인정절차가가지는특수성을인정하여, 국어사용을원칙으로하되, 국어가통하지아니하는사람의진술은통역인으로하여금통역하도록하는것이필요함. 또한, 이의신청서의작성등서류의작성을외국어로작성할수있도록하되, 국어번역문을난민전문통번역인력의도움을받아함께제출하도록함으로써당사자의권리를보호할필요가있음 3) 당사자의절차적권리보장 난민법제9조및전체의취지상이의신청서의제출을처음부터일정부분실질적으로보장하고, 흠결사항에관하여는적극적으로보정을요구하는등당사자의절차적권리를처음부터보장 4) 난민심판원 ( 가칭 ) 의설립과관련규정의명확성확보 위와같이현행난민법상의 이의신청 제도는그법적지위가불명확하고, 실제로는행정심판을갈음하는효력을지니고있음에도불구하고국내다른입법례에서볼수있는상세한법률규정도구비되어있지않은문제가있음 따라서, 향후법개정을통하여 이의신청 제도가 행정심판 을대체하는제도로서그법적지위를확보하는한편, 난민인정및관련행정행위에대한불복에관한행정심판기능을수행할수있도록난민심판전문기관을설립할필요가있음 난민심판전문기관에서는신청인의진술권등을실질적으로보장하기위하여 서우선, 1 해당언어통번역전문인력이필요하고, 2 신청인의절차참여 를위하여서는난민위원회내지난민심판기관의위원내지심판관의난민에 19

32 대한이해와전문성이요구되며, 3 절차및심리의원활한진행을위한보조자로서난민조사관들이필요함. 이와같이전문화된조직체계를통하여난민신청인의이의신청내지특별행정심판절차에해당하는각절차를수행하기위하여서는독립적이고전문적인난민심판기관의설립과운영이필요하며, 이를위한법적근거규정도입이전제되어야할것임 Ⅳ 해외의난민인정전문기관운영사례 1. 캐나다 1) 이의신청개관 2012년 12월 5일수정된지침에따라이민난민위원회 (Immigration and Refugee Board of Canada, IRB) 에난민항소과 (Refugee Appeal Division, RAD) 를두어운영하고있으며, 난민보호과 (Refugee Protection Division, RPD) 에서내린결정에대한이의신청을접수하고심사함 - 특별한경우가아닌한청문절차를거치지않고서류심사만으로진행함 - Balanced Refugee Reform Act와 Protecting Canada s Immigration System Act의결정에의한것임 RAD에제기되는항소는난민지위신청자뿐만아니라 RPD 에의해서도가능하며, 여기서불복하는당사자는연방법원 (Federal Court) 에다시항소할수있음 - RAD가사법체계에있지않고행정체계에속하지만, 단순한행정결정이상의역할과기능을담당하고있음 20

33 Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 RAD 심사과정은 1명의패널 (a single member panel) 에의해서진행됨. 필요하다고생각되는경우 3명으로구성된패널을구성할수있음 - 결국한국의난민위원회는하나의분과가여러사례를다루고있는데, 캐나다는케이스한개당한명혹은세명이담당을하고있음 - 이의신청의양이많다면캐나다처럼운영되기어려운측면이있으나, 사례하나를 1명혹은 3명이 90일간검토할수있다면난민심판의타당성이높아질가능성이있음 RAD 가 3 명의패널을구성하여구두심리를하는경우, 1 심법원과마찬가지의 법적효력을가짐 [case 소개 : Canada (Citizenship and Immigration) v. Huruglica, 2016 FCA 93.] 2) 이의신청절차 이의신청은 RPD의불인정결정사유를문서로받은후 15 working days 내에이의신청통지서 (a Notice of Appeal) 를제출해야함 - 이의신청자키트 (Appeliant s Kit) 에양식이있음 - RAD 등록사무소에이의신청통지서 3부를제출함 - 여러명이동시에이의신청을하는경우모든사람이이의신청통지서에명시되거나, 개별적으로각각이의신청통지서를제출함 이의신청통지서를제출한이후불인정결정사유를문서로받은후 30일이내에다음과같은신청절차를완료해야함 - 이의신청자기록을작성해야함 - 각종서류와필요한정보는이의신청자가이드 (Appellant s Guide) 및 Refugee Appeal Division Rules (RAD Rules) 에구체적으로명시되어있음 21

34 - 최종적으로 RAD 에이의신청자기록 2 부를제출해야함 - 신청할때전자성명을이용함 이의신청통지서제출기한연장이가능함 - 기한연장을신청할때이의신청서류를늦게제출하는사유를밝혀야함 - RAD Rules 6호및 37호를준수해야함 - 신청서에이의신청통지서 3부와이의신청자기록 2부를첨부해야하며, 선서진술서또는서약서도첨부함 이의신청자기록제출기한연장도가능함 - 기한연장을신청할때이의신청서류를늦게제출하는사유를밝혀야함 - RAD Rules 6호및 37호를준수해야함 - 신청서에이의신청자기록 2부를첨부해야하며, 선서진술서또는서약서도첨부함 이의신청자는변호사를선임할수있는데, 변호사가이의신청절차가정한기한을지키도록하는것은이의신청자의책임임 - 변호사수임료가발생하는경우, 그변호사는각주의법률협회, 퀘벡주공증인협회, 캐나다이민컨설턴트규제위원회의정회원이어야함 - 변호사수임료가없는경우 무보수대리인선임통지서 를법무부장관또는 RAD에제출해야함 이의신청통지서는영어또는프랑스어로되어있으며, 기타언어로작성된 모든문서는영어또는프랑스어로번역된문서를첨부하여야함 이의신청절차에따라수집되는정보는관련기관과공유될수있음 22

35 Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 이의신청의예외는다음과같음 - 안전한제3국협약 (Safe Third Country Agreement) 의예외로취급되는경우, 즉미국과의국경에서의신청이거절당한경우이의신청할수없음 - 지정국가의국민 (Designated Foreign Nationals): 참고 : DOC, 일반적으로난민을유발하지않고, 인권을존중하고, 난민에게국가가보호를제공하는나라의시민 - 사전송환위험요소평가 (Pre-removal risk assessment, PRRA) 의결정 : 난민신청이거부된신청자가퇴거명령을받은후연방이민부장관에게신청할수있는제도임. 그러나과거협약난민혹은이민난민보호법의보호를받은자, 송환될국가에의해협약난민으로인정되었던자, 범죄자로본국에인도되어야하는자, 반복적인난민신청자등은신청할수없음. RPD의결정이후송환될국가의상황변화를설명하는새로운증거만이심사의대상이되며, 신청자의신뢰성이의심되는경우청문회를요청할수있음. 신청이받아들여지면영주권을신청할수있음 -Extradition Act - RPD가난민신청이명백하게근거가없는것으로결정하는경우 - 난민보호과가난민신청이신뢰할만한근거가없다고결정하는경우 RPD 와 RAD 의심사, 퇴거직전사전송환위험요소평가, 인도적근거에의한 캐나다체류요청등에의한결정에불복할경우캐나다연방법원에재심을 신청할수있음 장관의권리 : - 법무장관은 RAD 에이의신청할수있으며, - 사전공지를하고, RAD 결정이내려지기전에소명자료를제출할수있음 23

36 결정은다음과같이이뤄짐. - 청문을하지않는한정해진시간안에결정이이뤄져야함 - 이의신청이성립된후 90일이내에결정이이뤄짐 - 연방정부의결정이내려지는경우, RAD는그사안을다시심사할수없음 3) 이의신청현황과결과 ( 통계 ) 이의신청현황과결과는다음의표와같음 구분 이의신청수 Non-Merit : RPD 의결정에대한분석없이최종결정확정및기각된이의신청 기각 RAD 의관할권밖 기각 부적절한이의신청 기각 - 철회, 포기 & 기타 Merit : RPD 의결정에대해분석후최종결정된이의신청 기각 RPD 결정확정 허가 - 원심판결회부 허가 - 대안적결정 최종결론 ( 승인 ) 미결 (as of 12/31) , , ,967 1, , , ,781 1, , , , , ) 난민신청거부자의체류관리 모든법적수단을동원하여진행된절차에의해서체류허가를얻지못한자 는캐나다를떠나야만하며, 캐나다정부는구금과추방이라는수단을통해서 체류관리를하고있음 난민신청자가체류허가를얻기위해동원할수있는절차들을모두활용하면 평균 4.5 년이걸리며, 많게는 10 년이넘게걸리는경우가많음 출국대기자의수가많아지는것도사회적문제가될수있으며, 더큰사회적 문제는소재불명자의수가증가할수있다는것임 24

37 Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 최근캐나다정부는최종결정이후 12개월이내에이들을추방하는것을목적으로다음과같은프로그램을운영하고있음 - 강제집행관의추가적고용 - 추방을피하기위해도주할가능성이높은자들에대한구금지속 - 자발적귀환보조프로그램등 5) 소결및함의 RAD를통해캐나다정부가중요하게관심을두는사안은전체적인난민지위결정과정의간소화및신속화에있음 RAD의 3심패널인경우특히사법적구속력까지갖출수있는것으로파악되며, 이는연방법원의최근재판기록에서도명시되어있음 출신국 (DOC) 지정제도를운영함으로써, 근거가명확하지않은난민신청을최소화하고, DFN제도를운영함으로써상습적난민신청혹은위장난민신청등을방지하기위해노력하고있음 RAD의이의신청사례에일반인들이참여할수있도록하고있음 RAD가이의신청사례별로 1인패널또는 3인패널로구성되기때문에심사관들의전문성에대한내부적, 사회적신뢰가담보될수있어야함 이러한구성이현재한국의난민위원회와어떠한차이가있을수있는가? - 한국의난민위원회가분과별심사를진행하면서사례별심사위원의수가많음 - 캐나다처럼이이신청심사또는심의를위하여난민위원회가독립된상설조직으로서역할을하는것이결정의전문성, 공정성, 신속성을높일수있을것같지만, 이는난민보호와난민의이의신청을분리하는조직을구성해야하는문제가발생함 25

38 2. 영국 1) 이의신청개관 법무부산하기관으로이민난민이의심판소 (Asylum and Immigration Tribunal, AIT) 가 2010년폐지되고, First-tier Tribunal: Immigration and Asylum) 가설립되었음 - 소송절차등은 AIT 체제에서있었던것과같은변화가없음 난민지위불인정결정에대해이의신청의기간은다음과같음 - 구금되지않은상태에서하는신청 : 10 working days 이내 - 구금된상태에서하는신청 : 5 working days 이내 - Non-suspensive right of appeal : 영국을출국하는날로부터 28 working days 이내. 심판소는이의신청접수즉시피고에게사실을통지하고, 사건관리심리 (Case Management Review, CMR) 의개최를준비하며, 자세한정보를이의신청 절차센터 (Appeals Processing Center, APC) 에공지해야함 CMR 의목적 : 재판관이양측에서제기되는이슈와관련된내용을충분히확 인하고인지할수있도록실체적청문회에앞서서열림 이의신청자는서류청문회와구두청문회중에서선택할수있음 심판소의 1 차결정에불복하는경우이민심판소의선임이민심판관 (Senior Immigration Judge, SIJ) 에의해재심리가실시됨 26

39 Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 2) 난민불인정결정자에대한체류관리 난민신청, 인도적체류, 그외체류허가를얻지못하는경우사건담당관은신 청자에게출국을요청하며, 자발적출국과강제적출국모두가능함 자발적출국 : 내무성의지원을받을수있는자발적귀환원조 (Assisted Voluntary Return, AVR) 가있으며, 이제도를신청할수없는제한요건은다음과같음 - 현재경찰조사를받고있거나구금상태에있는경우 - 12개월이상교도소에수감된경우 - 이민법위반으로기소되고추방명령을받은경우 - 인도적보호, 영주권, 난민인정을이미받은경우 - 유럽경제지역 (European Economic Area, EEA) 이나스위스의국민인경우 AVR 은 1) 고국에서주거지확보등을위해쓸수있는 2,000 파운드까지의 현금지원, 2) 여행서류신청지원, 3) 항공기예약지원, 4) 공항에서의지 원등을받을수있음 강제적출국 : 사전에서류 (letter) 를받게되며, 경고없이 immigration removal centre 에구금되고출국당할수있음 3) 소결및함의 영국도이의신청절차의간소화를추진하면서도그결정의효력을강화하는 방향으로운영하고있음 특히사건담당관제를두고사건담당관이이의신청전반에대한기록과리뷰 를준비함으로써이의신청재판결정의타당성을높이는데에기여하고있음 27

40 이러한특징은난민인정결정뿐만아니라이의신청과관련해서도아주다양 한가이드라인이만들어져있기때문인것으로추정됨 그런데한국의상황에서사건담당관제를둘수있는가? - 영국의사건담당관은리뷰만하는것이아니라재판관의지시를포함한내용을기록하고양측의주장과요구를명료하게함으로써실질적으로재판과심의결정에영향을미칠수있음 - 이는사건담당제와재판관이동일한프로세스에서영향력을행사하는것인데, 한국에이를활용한다면난민위원회의사건담당관과난민법원의재판관이협조를할수있는체제가되어야함 - 난민이의신청재판관이법원의판사가아니라독자적인난민이의신청기구내이의신청만을전담하는판사로서역할을할수있다면영국의사건담당관제를한국에도입하는방안을고려할수있음 - 이렇게사건담당관제의역할을활용하기위해서는난민이의신청전담기구가사법부보다행정부에설치될수있고, 재판관의지위에대한논의가선행되어야할것임 3. 덴마크 1) 행정적난민인정심사절차 가. 난민신청 -> 1 차심사 ( 출입국 : Immigration Service) -> 심판원 (Danish Refugee Appeal Board) -> 결정 일반적난민심사과정 : 출입국단계의첫번째난민심사결과불인정결정을 받는경우, 자동적으로두번째단계인이의심판원 (Danish Refugee Appeals Board) 으로케이스가넘어감 28

41 Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 고속심사과정 : 출입국심사과정중명백히난민심사대상이아닌경우에진행되는과정으로, Danish Refugee Council (NGO) 의동의가있는경우신청이거부됨. 이경우, 신청자는이의신청을할수없음. 그러나 NGO가동의하지않을경우에도일반적으로출입국측은신청을거부하지만최종결정을위해 RAB로사건이넘어감 2) 난민심판원의구성과기능 준사법적심판기능을하는기구로사실관계와법적측면접근 ( 난민협약상에근거하여 ), 난민심사의최종단계로 Supreme court로넘어가는기능이없음. 덴마크이민법제 56조 8항에따라, 심판원의결정은최종적인결정으로사법심사의대상이되지않음 법적근거 : 심판원은법원과같은기능을함 조직의구성원 : 5명 (A The chairman must be an appointed judge. One member is appointed by the Ministry of Refugee, Immigration and Integration Affairs, and one member is appointed upon nomination from the Council of the Danish Bar and Law Society.) 3) 이의신청심의방법 심판원의법정공판은구술로이뤄짐. 구술심리가필요할것으로판단될경우, 난민신청자본인과변호인, 통역인, 출입국대표가공판에참석함. 공판시, 난민신청자는질문에답하고입장을표명할기회가주어짐. 그런다음, 변호인과출입국측대표가각각변론후신청자가마지막입장을발표함. 심판원의결정은보통난민신청자에게공판중선고되며동시에의장이결정문에대한간략한설명이이뤄짐 29

42 과정상의신청자는심판원의결정이있을때까지덴마크에체류할수있으며, 변호사를선임할권리가있음 4) 소결및함의 덴마크의경우난민정착지원에대해서는적극적으로나서지만, 난민지위결정 에대해서는매우신속하게처리하고있음 덴마크의난민심판원은준사법적기능을하며, 그준거가국내법보다는난민 협약이라는국제법에근거를두고결정이이뤄진다는특징이있음 또한국제법에근거를둔결정을대법원의관할사항으로두고있지않음 이러한체제를한국에그대로적용하는데에는어려움과혼란이발생할수 있을것이지만, 개념적으로국제법에충실한이의신청심사가가지는효력을 강화하는방안을모색할필요있음 달리말하면, 국제법에충실한결정이이뤄진것이라고인정된다면, 이의신 청에대한심의를존중할필요가있으며, 이로인하여사법부에서세차례의 재심의를할필요가있는지에대한성찰이요구됨 4. 독일 1) 행정적난민인정심사절차 행정절차적난민인정심사절차 : 초기난민신청단계 2 추가난민신청 (Follow up application) 3 두번째난민신청 (Second application) 4 연방행정법원 30

43 Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 1. 초기난민신청 (Initial application) : 첫번째난민신청단계가철회되거나거절된경우, 난민신청자개인이케이스를접수. 심사재개의근거가있는경우 ( 본국의정황이상당히달라진경우, 박해가능성의새로운증거를제출하는경우 ) 2. 추가적난민신청 (Follow up application) : 첫번째난민신청단계가철회되거나거절된경우, 난민신청자개인이케이스를접수. 심사재개의근거가있는경우 ( 본국의정황이상당히달라진경우, 박해가능성의새로운증거를제출하는경우 ) 3. 두번째난민신청 (Second application) : 제 3 국에서난민신청을거절된 경우비호신청서를제출가능. 신청과정을집행하고같은조건적용의책임 ( 심사재개의근거 ) 2) 사법적난민인정심사절차 1 행정법원 2 고등행정법원 3 연방행정법원 행정법원 (Administrative Court) - 51개심판원중신청자의거주지역에따라배정 - 사건의사실관계를파악 년, 평균심사기간은 7.5개월이나높은이의신청케이스 (45.4%) 로인해사건에대한검토없이종료될수있으며따라서심문도생략될수있음. 예 ) 비호신청자가이의신청을철회한경우 / 비호신청자와 BAMF 출입국사이에재판외합의가이뤄진경우 31

44 - 출입국의불인정결정종류에따른카테고리 -1) 단순불인정 2주이내이의신청 유보적결정효과 (suspensive effect) 증거제출 : 공판심리가있기몇주전까지심판원의재량에달림. - 2) 명백한사실무근 이거나 채택할수없는경우 비호법 (Asylum Act) 제 30에따라, 비호신청자의근거없는, 모순되는허위진술인경우, 이의신청할수있는기간은 1주로제한 사건의자동적유보효과 (suspensive effect) 가없기때문에, 이의신청과유보효과요청은 1주이내진행되어야함 3) 소결및함의 높은이의신청률로인해서명백한근거가없는경우심문을생략할수있으며, 결정을 1-2 주사이에진행할수있게제도를운영하고있음 한국의이의신청과같은단계는행정법원에서시작되고있음 - 독일의경우난민심판원등의기구없이행정부가난민신청과 follow-up 난민신청을신속하게처리하고, 난민이의신청의다툼은행정법원으로이관하고있음 그런데난민이의신청전담기구가없는상황에서난민신청자의수가급증한다면, 행정부의역할은단순심리에그치고사법부에서이의신청을전담하는것은 부담이될수있음 32

45 Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 5. 일본 1) 이의신청개관 이의심사는법무성입국관리국소관이며, 제 3 자기관의참여원을절차에관 여하게함으로써, 공정성과중립성그리고투명성을높이고자함 참여원은인격이고결하고, 난민불인정자의이의신청에관하여공정한판단 을할수있으며, 법률또는국제정세에관한학식경험을가진사람들중에서 법무대신이임명함 ( 입관법 61 조 2 의 10) 참여원의일부는유엔난민기구와일본변호사연합회에서추천되고, 그외의 구성원에대한선발과정과선발기준은불분명함 80여명의참여원들은 2년임기의비상근직국가공무원의지위를가짐 ( 입관법 61조 2의 10 제4항 ) - 의견진술이나심문등에출석하는경우일당 22,900엔을지급함 - 이의심사를담당하는사무국은지방입국관리국내에설치되어있으며, 입국관리국직원으로만구성됨 - 사무국은참여원에대한연수를실시하거나자료와정보를제공하고, 참여원에게사건을배분함 이의심사는원칙적으로의견진술과심문으로이뤄지며, 이것에참여원도참여하게된다 ( 입관법 61조 2의 9 제5항, 제6항 ). - 참여원은 3인의고정멤버로하나의반을구성하여 2주에한번정도특정요일의오후에모여서, 매회 1~2건정도의의견진술과심문에출석한후법무대신에게자신들의의견을제출한다 ( 동조 3항 ). 33

46 지금까지법무대신은참여원다수의견을받아들여왔으며법무성입국관리국이매년발표하는난민인정수등의보도자료에서도 과거에법무대신이참여원의의견 ( 의견이나눠졌을경우에는다수의견 ) 과다른결정을한예는없다 고발표됨 - 그러나 2013년이후부터는참여원의전원또는다수가이의심사신청자에대해난민이라고인정했음에도불구하고, 법무대신이난민으로인정할수없다고판단내린사례가발생함 2012 년의이의심사평균처리기간은 779 일이었으며, 평균 2 년이상이걸림 2015년 10월 1일현재, 참여원 81명의리스트를살펴보면유엔난민기구출신자 1명, JICA( 일본국제협력기구 ) 출신자 3명, 관료출신자 13명, 관료출신으로현재변호사, 민간단체, 학교등에재직하고있는자가 13명, 민간단체출신자 10명, 변호사출신자는 10명, 신문 방송업계출신자 4명, 법학전공및국제학전공대학교수 27명으로구성됨 - 참여원의대부분은관료출신자, 법전공자, 변호사로구성되어있기때문에전국난민변호인단협회는이러한인적구성이이의심사제도의중립성, 공정성, 투명성을훼손할우려가있다고비판함 2) 난민불인정결정자체류관리 난민불인정처분 이내려지더라도특별히체류허가가필요한사정이인정되는 경우인도적체류를허가함 ( 입관법제 61 조 2 의 2 제 2 항 ) 1 차심사 에서난민으로인정받지못한경우는 난민불인정처분 을받은 7 일 이내에법무대신에게불복신청을할수있음 - 이의를제기한난민신청자에대해 이의신청수리표 가교부됨 34

47 Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 이의심사는참여원이제출한의견을존중하여법무대신이판단을내리지만, 심사결과이의제기에대한 이유없음 이라는결정이내려지고인도적체류 허가도내려지지않는다면모든행정절차가종료됨 이의심사에서기각된후, 행정절차는종료되지만 6 개월이내라면사법심사 의형태로행정결정에대해소송을제기할수도있음 제도상으로일본에서는난민신청을하여기각되더라도, 난민신청을무제한으로새롭게신청할수있음 - 난민신청 (1차심사 ) 난민불인정처분 이의신청 ( 이의심사 ) 기각 2회째난민신청 의과정을영원히지속시키는것도제도상으로는가능함 일본에서위와같은행정절차와사법절차가진행되고있다고하더라도난민신청자는자동적으로체류자격을부여받게되는것은아니며, 체류자격과체류허가의결정은난민인정절차와는별도의절차로진행됨 - 체류자격이나체류허가가교부되지않을경우에는불법체류자로서구금되며, 강제퇴거절차가시작됨 3) 소결및함의 한국도일본과비슷하게제도상으로난민신청을반복할수있도록하는것에 대한비판적평가작업이필요함 이의신청절차를행정부관할로두고있음 35

48 6. 오스트레일리아 1) 이의신청개관 2015년 7월 1일, MRT와 RRT는 Migration & Refugee division of the Administrative appeals tribunal(aat) 이민과난민행정심판원으로통합됨. 기존의시스템에관한최종연간보고서에따르면, 기존시스템 (MRT-RRT) 은호주의행정적정의 (justice) 에기여했다는점을높이평가 RRT의경우, 1993년 7월난민심사위원회를대체하여, AAT와합병하기전까지총 93,000 케이스를담당했음. MRT 는 1999년이민심사법원 (Immigration Review Tribunal) 과이주심사사무소 (Migration Internal Office) 가합병하여탄생했고총 145,000케이스를담당하였음. 이중두법원이공통적으로맡은 240,000 케이스가행정적정의 (justice) 를구현하는데큰역할을함 2) 행정항소심판소 (Administrative Appeals Tribunal, AAT) AAT는정부기관과각부처의행정결정의독립적인심리 (merits review) 를수행함. 행정결정이의심판원법 1975년에근거하여설립되어 1976년 7월 1일부터시행되었음 관할 : AAT는재심사결정에전반적인권한을갖지않음. 단지법, 법령혹은다른헌법기관의결정이 AAT에의해재검토될수있는경우에만결정을재심사함. 연방정부의행정처분을심사할일반적인권한을가지지못하지만, 관련법률및규칙이정하는사안에대해준사법심사를하는기관으로법원은아님 구조 : 법적기관으로, 행정기관 ( 출입국이민국및국경보호국 ) 장의결정을 재검토하는권한을갖음. 재심과정에서, 사건을새롭게고려하며법적으로 36

49 Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 타당한결정을내림. 또한, 이전행정기관의기존결정을뒤집거나다른대안적결정을내릴권한을가지며권고지시사항과함께이전행정기관의재결정을명령할수있음. 난민사건의경우, 협약상난민에해당하는지, 대안적으로호주가아닌다른국가로갔을경우중대한위협이있는지최우선으로고려함. 피심자들이편견이없이공정한심사를받을수있는권리보장에초점을두고있음 적격성 : 1958년이민법과 1994년이민규정에따라, 어떤결정을재심사할수있는지, 누가결정의재심사를담당할지, 어떻게재심신청이이뤄져야하는지, 어떤사건심리의신청이제출되어야하는지내의시간제약및신청금액이지불할수있는지가명시되어있음. 규정은사건의종류에따라달라짐. 지정된기간외제출된재심신청이나재심제출자격이주어지지않은자가신청한경우에는받을수없음. 재심사의결정에따라, 재심신청자는반드시비자신청자, 비자소지자, 후견인혹은가까운친척이어야만함 재심사 ( 이의 ) 신청단계 : 난민불인정결정을받은경우 ( 보호비자를받지못한 경우 ) 혹은기존의보호비자를취소당한경우, 출입국의결정문을통해결정 의재심사를신청 ( 이의신청 ) 할권리여부가통지될것임 이의신청을하려는경우, 다음과같은기간을준수하여야함 - 출입국구금상태인경우, 출입국의결정통지를받은후 7일이내에신청서를제출해야함 - 출입국구금상태가아닌경우, 출입국의결정통지를받은후로부터 28일 ( 달력일 ) 내에신청해야함. 신청서제출을우편으로할경우, 제출기한만료이전에충분히도착할수있는지확실히해야함 - 우편으로신청서를제출할경우, 기간만료일이전에도착하도록시간을넉넉히고려함 37

50 구술심리 : 케이스에할당된위원들이심리를진행하고, 상대적으로비공식적이며출입국관계자는참석하지않음. 위원들과질의응답방식이며신청자는진술또는주장할수있음. 구술심리는면대면, 화상회의또는전화로진행될수있음. 심판원에서진행되거나다른대체적장소에서진행될수도있음. 행정처분시에제출하지못한근거자료도새롭게제시할수있으며, 그경우왜행정처분시에제출하지못했는지에대해타당한설명을제시해야함 결정 : 이의신청을기각할경우, 이의신청기각결정문이도착할것임. 결정문도달후 14일이내에신청의회복 (reinstatement) 을제기할수있음. AAT는재신청 ( 신청의회복 ) 이합당할경우재심사를결정함. 재신청이승인되는경우, 기각된기록과관계없이심사대상이됨. 재신청을승인하지않는경우혹은 14일이내에신청서가제출되지않은경우, 기존의기각결정을확정함. 기각결정을확정하는경우, 출입국의결정에따르는것으로확정함. 재신청승인혹은신청기각확정에관한결정은문서로신청자에게전달됨 - 최대한빨리심사를진행하는것에관심을두고있음 Merits Review : 심리 (merits review) 란, 사건의행정적재고려 ( 재검토 ) 임. 이는입법구조내에서초기의결정권자로서결정을내리고모든권한과신중함이부여됨. 기본적인목적은특정한케이스에정확하고선호적인결정이도달했는지보장하는것임. 이의결정과이유는또한전반적인판결의질을높이고판결의일관성을높이는것이며정부결정권의책임과개방도를높임 3) 난민불인정결정자에대한체류관리 이민담당공무원이서한으로보호비자 (protection visa) 의요건이충족되지않는다는내용의서한을발송하고, 출국날짜등을고지함 ; IOM의지원을받아자발적으로출국할수있음 불법체류를하는경우강제적출국도가능함 38

51 Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 4) 소결및함의 이의신청과정에서이의신청전문심판기구의독립성, 공정성, 청렴을최우선 의가치로삼고있음 난민신청, 인도적체류, 그외체류허가를얻지못하는경우사건담당관은신 청자에게출국을요청하며, 자발적출국과강제적출국모두가능함 Ⅴ 난민이의신청전문기관도입방안논의 해외의사례는이의신청심판의구속력을강화하는방향으로정부정책이 추진되고있음을알수있음 그런데이와같은것이전제가되기위해서는이의신청심사의독립성, 공정성, 신속성등의확보될수있어야함 이의신청율이증가하는경우에는특히그것이사법부의부담으로이어지고, 행정처분의정당성에대한사회적신뢰의하락으로이어질수있기때문에이의신청심사의전담기구를두고결정의정당성및타당성을높일수있도록할필요있음 1. 주요고려사항 난민심사관및심판관, 통번역인력의교육과업무훈련기능포함여부 난민위원회와 ( 가칭 ) 난민심판원의통폐합시난민인정업무포함여부 39

52 중앙난민심판원과지방난민심판원의분리운영필요여부 심판장직권에의한진술기회부여및흠결보정기회제공, 새로운주장및 증거에대한채택여부 서류작성시외국어신청서와국어번역문을함께제출인정여부 난민신청면접과정외에도이의신청등의과정에서도통역을받을권리 인정여부 난민심사관의난민조사에관한기능강화여부, 난민조사관제도여부 난민심사관및심판관, 심판장의자격요건제한사항 40

53 Session 1 - 발제 ❷ 표현덕사법정책연구원연구위원 난민재판의현황과과제 41

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55 02 Session Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 난민재판의현황과과제 1) Session 1 - 발제 ❷ 표현덕사법정책연구원연구위원 Ⅰ 들어가는글 1. 연구의필요성 기존에난민인정절차와관련된연구는주로행정청단계, 즉출입국항에서난민인정신청과회부심사, 지방출입국 외국인관서에서난민인정심사, 난민위원회의이의신청심의등을다루고있다. 반면에법원의난민재판과관련된연구는상대적으로적은편이다. 그러나법원은법률의해석과적용을통해구체적인사건을최종적으로해결하는역할을한다. 특히난민과관련된재판은난민법을비롯하여출입국관리법, 행정소송법, 나아가국제인권법등여러법분야를고려하여신청인의권리구제와행정의사법통제기능을한다는점에서연구의필요성이매우크다. 1) 이글은향후수정될예정이므로필자의동의없이본발표문의내용을인용하는것을삼가주시기를바랍니다. 43

56 2. 난민사건의유형과연구방향 난민과관련된법원의재판에는난민불인정결정취소소송을포함하여난민인정심사불회부결정취소소송, 난민생계비미지급처분취소소송, 강제퇴거명령및보호명령취소소송등이있는데, 법원에접수되는대부분의사건은난민불인정결정취소소송이다. 여기서는난민재판을난민불인정결정취소소송의개념으로사용하고, 이절차를중심으로논의한다. 2) 난민재판과관련하여실체법적인쟁점이많지만, 이번세션의주제가한국난민의절차적권리보장이라는점등을고려하여특별히다루지않기로한다. 이하에서는법원의난민재판절차를실무현황과구체적통계를위주로살펴보 고, 외국의입법례등을비교해본후현재난민재판의과제및나아갈방향에대 하여간단히검토한다. Ⅱ 난민재판의현황 1. 난민재판절차의특성 난민법은난민재판절차에대하여법원에서심리의비공개 ( 난민법제 23 조 ) 외에 는거의규정하고있지않다. 따라서난민재판은행정청의거부처분에대한취소 소송의형식을띠게되고, 기본적으로행정소송법이재판절차를규율한다. 2) 난민사건도주로난민불인정결정취소소송사건의개념으로사용하되, 통계와관련된부분에서는엄밀한분리가어려워난민인정심사불회부결정취소소송사건등의개념이포함될수있는점에대하여미리양해를구한다. 44

57 Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 난민인정을신청한자는난민불인정결정을받으면이의신청을거쳐소를제기하 거나이의신청을거치지않고바로소를제기할수있다. 대부분의경우에는이의 신청을한후기각되면소를제기하는것으로보인다. 취소소송은당해처분을한행정청을피고로하므로 ( 행정소송법제13조제1항 ) 실제난민불인정결정을한지방출입국 외국인관서의장이피고가된다. 제1심관할법원은피고의소재지를관할하는행정법원이되므로 ( 행정소송법제9조제1항 ) 서울출입국관리사무소장의난민불인정결정에대하여는서울행정법원에, 그밖에출입국관리사무소장이나외국인보호소장의난민불인정결정에대하여는관할지방법원 ( 행정부 ) 에각관할이있다. 난민재판에서취소를구하는피고의처분은난민불인정결정으로위결정의처분당시실체적 절차적위법성이심리의대상이된다. 심리방법에서일반행정소송과구별되는특별한절차가있는것은아니지만, 난민신청자대부분이박해상황과관련하여서면으로된증거나증인을통하여주장사실을증명하는경우는드물고본인진술밖에없는경우가많은점, 외국인이어서통역이필요한점, 증명책임이기본적으로원고에게있으나증명정도가완화되어있는점등에서차이가있다. 난민재판은대부분제 1 심이서울행정법원에서, 항소심이서울고등법원에서각 처리되므로위법원들을중심으로실무현황을살펴본다. 2. 난민재판의실무현황 (1) 사건접수와사무분담서울행정법원은난민사건의접수가늘어나면서 2015년 4개의단독재판부를난민전담재판부로지정하였고, 보다신속하고효율적인진행을위해난민전담단독재판부를 2016년 8개, 2017년 9개로각증설하였다. 원래난민사건은합의부사 45

58 건이지만, 대부분재정단독결정을하여단독판사가처리하고, 복잡하고쟁점이까 다로운경우등에만합의부에서처리한다. 3) 서울행정법원종합접수실에는원고의편의를위하여한글과영어가병기된난민사건소장양식과 난민사건관련서울행정법원에서행하는절차안내 매뉴얼을비치하고있으며, 법정에서자주사용하는재판용어를소개하는 쉬운재판용어가이드 를 14개언어별로만들어당사자에게제공하고있다. 종합접수실외국인전용창구에는네팔과시리아출신의담당자 2명이배치되어외국인들에게네팔어, 파키스탄어, 영어, 일본어등으로절차를안내하고있다. 네팔출신담당자에의하면, 난민사건과관련하여하루에 80명정도가종합접수실에오는데, 절반은소를제기하기위해, 나머지절반은관련서류제출을위해방문하며, 절차안내를해주지만, 실체적내용에대한상담은하지않는다고한다. (2) 소송구조서울행정법원은 2015년중반까지난민신청자인원고가소송구조신청을하는경우제소기간이지나거나이미확정판결이있는경우등특별한사정이없는한인지대, 송달료, 변호사비용등에관하여소송구조를폭넓게인용하였다. 그러나난민사건의급증에따른예산부족, 소송구조제도의취지에맞지않는운용등의문제점이제기되어 2015년중반이후부터는소송구조요건에충실하게원고의재정상태, 승소가능성등을엄격하게심사하여소송구조여부를결정하고있다. 4) 3) 서울외지역의경우광주지방법원은주로재정단독결정을하여 1 인의단독판사가담당하고, 나머지지방법원에서는합의부에서처리한다. 4) 하태헌, 난민인정사건소송절차간이매뉴얼 ( 개선방안 ) [ 내부보고서 ], 서울행정법원 ( ), 3. 난민사건에서원고승소율이 1% 미만이므로 패소할것이분명한경우가아닐것 이라는소송구조요건을충족하는사건이많지않아대부분소송구조신청이기각되고있다. 그러나재판부에따라서소송구조신청을원칙적으로기각하는방식으로실무를운영하거나명백하게이유없는경우가아닌한인지대와송달료등재판비용에한하여소송구조를인용하는방식으로실무를운영하기도한다. 46

59 Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 다만종전에일반소송구조와마찬가지로사법서비스진흥기금예산에서행하던 난민재판소송구조예산을 2017 년부터일반회계로분리편성하였다. 이는최근난 민사건이급증함에따라소송구조의적정한운용을도모하기위함이다. (3) 변론기일지정난민사건은보통소를제기할때최초난민신청일로부터오랜기간이경과된사건이상당수이므로, 실무상피고의답변서제출을기다리지않은상태에서소장부본송달후답변서제출기한인 30일을지난시점으로제1회변론기일을지정하고있다. 통역을고려하여영어, 프랑스어, 아랍어, 우르두어등자주사용되는언어별로 사건을모아서시간대별로같은언어사건을기일지정하고있다. (4) 통역난민사건에서가장중요한증거는난민신청자의진술이므로그진술의신뢰성이나일관성을제대로판단하기위하여정확한통역이필수적이다. 실무상통역인에게전문성과중립성이필요하다는점을고려하여법원의통역 번역인후보자명단에등재된통역인중에서선정하는것을원칙으로하고, 예외적인경우에당사자가대동한통역인을선정하고있다. 상대적으로서울행정법원은다양한언어별로통역인선정이용이한편이지만, 지방에있는법원은많이사용되지않는언어출신국의원고사건에서통역인선정에어려움을겪는것으로보인다. 한편서울행정법원은급증하는난민사건을비롯하여외국인관련사건의재판에상시통역을지원할수있도록 2016년 7월통 번역사법지원센터를설치하였다. 통 번역사법지원센터는법원에등재된통역인만으로통역을지원하는데어려움이예상되어자원봉사자를활용하는형태로부족한통역자원을확충하기위한목적으로설립되었다. 현재상근통역인 1명과통역자원봉사단 20여명이있다. 5) 47

60 (5) 심리난민재판에서주로제출되는서증은난민인정신청서, 난민불인정결정통지서, 이의신청기각결정통지서, 난민면접조서, 출입국관련자종합기록조회, 등록외국인기록표등이고, 실체적사유에관하여난민면접조서와난민불인정결정통지서를중심으로원고에게질문하는형태로심리가진행된다. 6) 원고진술의신빙성을판단하기위하여정식으로당사자신문을하여당사자신문조서를작성하거나, 재판부에따라변론기일에당사자신문없이판사가원고에게질문한후질문과답변내용을변론조서에요약하여기재하기도한다. 원고가제1회변론기일에출석하지않는경우에는보통피고측에서변론하지않고쌍방불출석으로처리하여제2회변론기일을지정하고있다. 만일원고의소장을진술간주한후바로변론을종결하면본격적인재판을시작하기전부터원고의주장이이유없다는선입견을보여줄수있고, 원고가법정에서주장하거나증명할기회를부여받지못한채제1심이종결되면원고의재판받을권리를침해할수있으며, 제1심의사실심충실화에반할수있다는점이고려된것이다. 7) 원고의출신국정황은주로피고가제출한국가정황자료 (COI) 와재외공관회신 과같은공문서를바탕으로판단하고, 경우에따라서는판사가직접웹사이트를 검색하여자료를찾기도한다. 원고가제출한문서의진위나신빙성을판단하기위해서사실조회가필요한때는국외송달에오랜시간이걸리는점을감안하여피고측에확인을요청한다. 피고측에서는국적국주재대한민국대사관에팩스또는이메일로조회사항을보내답변을받아제출하는형태로진행하는데, 회신에오랜시간이걸리는경우가많은편이다. 5) 난민전담단독재판부에자원봉사자 3~4 명씩배치되어정해진일정에따라번갈아재판기일에대기하다가통역이필요하면수시로지원하고, 상근통역인은자원봉사자의통역일정을관리하면서전체적으로조율하고있다. 6) 난민재판의법정방청당시간단한사건의경우에는난민면접을할때사실대로진술하였는지를묻는방식으로진행하였다. 7) 하태헌, 난민인정사건소송절차간이매뉴얼 ( 개선방안 ) [ 내부보고서 ], 서울행정법원 ( ),

61 Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 일반행정소송에서는 증거의우월 (preponderance of the evidence) 원칙이적용되어더많은가능성을요구하지만, 난민재판에서는그보다낮은 합리적가능성 (reasonable possibility) 원칙이적용됨으로써합리적으로생각할때그럴듯한정도이면증명이된것으로볼수있다. 8) 그러나일반민사와행정재판에서요구되는증명정도에익숙해진판사들이그와다른기준이적용되는난민사건에서구체적으로이를완화하여판단하기가쉽지는않은것으로보인다. (6) 항소심난민사건항소심이많이접수되는서울고등법원의경우, 난민사건을전담으로구분하지않고일반사건으로분류하여배당하고있다. 2017년현재 11개의행정부에서나누어담당하고있다. 대체로난민사건을일반행정사건과특별히다르게처리하고있지는않으며, 심리에서도별다른차이가없다. 일반항소심과마찬가지로속심의형태 9) 로진행한다. 재판부에따라신속하게첫변론기일을지정하는데, 제1심판결문과기록을검토하여원고가형식적항소장만제출한후제1회변론기일에출석하지않는때에는항소장을진술간주한후변론을종결하고선고기일을지정하는편이다. 항소인인원고가변론기일에출석한때에도난민면접조서에서진술하거나제1심에서주장한내용이상을항소심에서새롭게주장하거나추가로증거를제출하지않은채항소심의판단을구하는경우가많고, 이러한때에는제1회기일에변론을종결하는편이다. 8) 황필규, 난민지위협약상공포의의미 ( 정인섭 황필규편집 ), 난민의개념과인정절차, 경인문화사 (2011), 85; 진창수외공저, 난민재판의이해 ( 개정판 ), 서울행정법원 (2013), ) 항소심의구조에는복심제, 사후심제, 속심제가있는데, 속심제는제 1 심판결의재심사를목적으로하지만, 심리는사건의당부에대한제 1 심부터이어지는것으로보고, 제 1 심의소송과증거자료를기초로항소심에서새로추가한자료를더하여심사한다. 49

62 3. 난민재판의통계현황 (1) 제 1 심접수와처리현황 난민법시행후 2013 년부터 2016 년까지최근 4 년간제 1 심난민사건의접수와 처리현황은아래표와같다. 난민과관련된사건의접수건수는전국적으로 2013 년에는 163건에불과하였으나, 2014년 423건, 2015년 1,220건, 2016년 3,161건으로각각전년도에비하여 2~3배정도씩가파르게증가하고있다. 10) 서울행정법원의경우 2013 년 162건이던것이 2014년 405건, 2015년 1,076건, 2016년 2,489건으로급증하고있는데, 서울행정법원의전체행정사건접수건수가 2014 년 7,159 건, 2015 년 7,846 건, 2016 년 9,437건인것과비교하면난민사건의비율이계속늘어나고있는추세이다 년에는부산지방법원에 290 건, 대구지방법원에 135 건, 광주지방법원에 131 건, 제주지방법원에 60 건, 인천지방법원에 41 건이각접수되어난민사건의급증이단 지서울지역에만국한된것이아닌전국적인현상임을알수있다. 접수건수의증가에따라처리건수도늘어나고있지만, 접수대비처리율은 100% 에미치지못하여법원에업무부담이가중되고있는상황이다. 다만평균처리일수는 2013년에는 200일이상소요되었으나, 단독판사에의한재판확대와신속한기일지정등으로 2014년부터지속적으로단축되어 2016년에는 102.5일이걸린것으로나타나고있다. 원고승소판결현황을보면 2013 년 7 건 ( 모두난민불인정결정취소소송사건임 ), 2014 년 3 건 ( 그중 2 건은난민불인정결정취소소송사건, 1 건은난민인정심사불회부 결정취소소송사건임 ), 2015 년 10 건 ( 그중 6 건은난민불인정결정취소소송사건, 10) 앞부분에서도언급하였듯이통계자료를추출할때사건명검색어를 난민 으로하였기때문에난민과관련된사건의접수및처리현황에난민불인정결정취소소송뿐만아니라난민인정심사불회부결정취소소송등도포함되어있다. 특히인천공항을관할하는인천지방법원의경우난민인정심사불회부결정취소소송사건이비교적많은편이다. 다만서울행정법원의경우에는난민불인정결정취소소송사건이대부분을차지하고있다. 50

63 Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 4 건은난민인정심사불회부결정취소소송사건임 ) 에불과하다 년에는원고승소 판결이 27 건이었으나, 그중 26 건은난민인정심사불회부결정취소소송사건이고, 불과 1 건만난민불인정결정취소소송사건이었다. 제 1 심난민사건의접수및처리현황 11) 연도 법원 접수 ( 건 ) 처리 ( 건 ) 처리기간 ( 일 ) 서울행정법원 전국법원 서울행정법원 전국법원 서울행정법원 1, 전국법원 1, 서울행정법원 2,489 2, 전국법원 3,161 2, (2) 항소심접수와처리현황 2013 년부터 2016 년까지최근 4 년간항소심인난민사건의접수와처리현황은 아래표와같다. 항소심접수건수는전국적으로 2013 년에는 108 건에불과하였으나, 2014 년 191 건, 2015 년 520 건, 2016 년 1,675 건으로급격하게증가하고있으며, 이에따라처리 건수도늘어나고있다. 처리현황을보면대부분항소가기각되고있다. 11) 법원행정처내부통계 (2017). 다만사법연감에서제공되는종류별접수사건통계와비교할때한자릿수에서차이가발생한다. 51

64 항소심난민사건의접수및처리현황 12) 연도 법원 접수 ( 건 ) 처리 ( 건 ) 처리기간 ( 일 ) 서울고등법원 전국법원 서울고등법원 전국법원 서울고등법원 전국법원 서울고등법원 1,517 1, 전국법원 1, Ⅲ 외국의입법례 1. 개요 난민문제는전세계적인이슈로많은국가가자신의법적제도와처한상황에맞추어난민재판절차를두고있다. 따라서법문화와환경이다른우리나라에이를그대로적용할수없지만, 난민보호에선진적인국가들의난민재판절차는우리나라에많은시사점을줄수있다. 여기서는대륙법계국가와영미법계국가로나누어난민재판절차를간략히소 개한다. 다만각국의전체적인시스템은면밀하게고찰하지아니한채소제기가 12) 법원행정처내부통계 (2017). 52

65 Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 많아이를제한하거나신속하게처리하는개별절차에만초점을맞추어단순하게 도입을고려하는것은경계할필요가있다. 2. 대륙법계국가 대륙법계국가에속하는독일, 프랑스, 일본은이민심판원과같은준사법기관을두지않은채행정청의결정에대하여이의신청을거친후또는직접법원에소를제기하도록하여법원에서대심적구조에따라사실문제와법률문제를전면적으로심리하고있다. (1) 독일독일은행정청단계로연방이민난민청 (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, BAMF) 이심사하고, 이에불복이있으면법원단계로주 ( 州 ) 에있는행정법원에소를제기하여재판을받으며, 그판결에불복하면고등행정법원에항소, 연방행정법원에상고한다. 항소와상고는모두허가를받아야한다. 독일은최근에많은난민이유입되어 2015 년 9 월과 2016 년 2 월두차례에걸 쳐간이하고신속한절차도입, 불합리한비호관련행정개선등을골자로한비 호절차개혁을단행하였다. 난민관련기본법제인비호법 (Asylgesetz, AsylG) 은난민사건에서일반행정소송과다른특별규정을두고있다. 예를들어비호신청관련결정에대하여결정문송달일로부터 2주내에소를제기하도록하면서명백하게이유없어각하되거나안전한제3국으로추방하는결정에대하여는 1주이내에소를제기해야한다 ( 비호법제74조제1항 ). 청구원인을뒷받침하는사실과증거방법을결정문송달일로부터 1개월내에제출해야하는소의이유제출기간을두어원고로하여금적극 53

66 적으로소송에참여하도록하고있다 ( 비호법제74조제2항 ). 사건에특별히사실상또는법률상어려움이없거나사건이근본적으로중요한의미를가지지않는경우에는원칙적으로단독판사가재판하도록하며 ( 비호법제76조 ), 판결문에이유를간이하게설시할수있도록하고있다 ( 비호법제77조제2항 ). 사건에특별한사실상또는법률상어려움이없고사실관계가해명된경우에는구술변론을열지않고결정 (Gerichtsbescheid) 으로할수도있다 ( 행정법원법제84조제1항 ). 항소는원칙적으로배제되고 ( 비호법제78조제1항 ), 1 사건이근본적으로중요한의미를가지는경우, 2 판결이고등행정법원, 연방행정법원, 연방최고법원들의합동재판부또는연방헌법재판소의기존판례와상반되는경우, 3 절차상하자가있는경우에는예외적으로항소가허가된다 ( 비호법제78조제2항내지 5항, 제7항 ). (2) 프랑스프랑스는행정청단계에서 난민과무국적자의프랑스보호사무국 (Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides, OFPRA) 13) 에서심사하여결정하고, 법원단계에서는특별행정법원인국가비호법원 (Cour Nationale du Droit d Asile, CNDA) 이심리하며, 최고행정법원인국사원 (Conseil d'état) 이최종심을담당한다. 국가비호법원 (CNDA) 은 기준으로 13 명의사법관과 1 명의국사 원위원, 102 명의비상근재판장과 167 명의배석자 (assesseur) 로구성된다. 14) 법 관과비법관으로이루어진합의부또는단독판사가재판을하며, 변론기일에서는 보고관 (rapporteur) 이사건의개요를설명한후재판장이원고에게질문하는방식 으로진행된다. 13) OFPRA 는프랑스내무부감독을받지만재정적 행정적자율성을가지면서난민지위인정과보완적보호와관련된업무를독립적으로수행하고있다 [ Présentation générale, Office français de protection des réfugiés et apatrides(ofpra), ( 확인 )]. 14) Cour Nationale du Droit d'asile, Rapport d Activité 2016 ( ), 19, /793919/version/2/file/CNDA%202016%20VF pdf, ( 확인 ). 54

67 Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 프랑스에서난민관련법제에해당하는외국인의입국과체류및비호권에관한법 (Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, 이하 외국인법 이라한다 ) 은 2015년에 1 진정으로보호가필요한사람을위한절차의공정성과투명성강화, 2 근거없는비호신청을보다용이하고신속하게배제하기위한절차의합리화와간이화라는두가지방향에서개정되었다. 15) 이러한개혁의일환으로국가비호법원은효율적인사건처리를위해변론하는사건을소제기일로부터 5개월이내에처리할사건과 5주이내에신속하게처리할사건으로분류하여심리방식을다르게하고단독판사에의한재판을확대하는한편 ( 외국인법제L 조제2항 ), 종국유형을판결외에변론을거치지않은결정으로할수있도록하였다 ( 외국인법제R 조제1항 ). 진정한난민의효과적인권리구제를위해완전심리소송 (contentieux de plein juridiction) 을명문화하여 ( 외국인법제L 조 ) 처분당시의위법성에국한하지않고, 판결선고시점에서원고에게난민지위를인정할만한사정이있는지를모두고려하여심리하게되었다. (3) 일본일본은행정청단계에서법무성의난민조사관이심사하여법무대신이결정하고, 이결정에대하여법무대신을상대로이의신청을할수있는데, 법무대신은난민심사참여원의의견을들어결정한다. 법원단계에서는지방재판소에서제1심, 고등재판소에서항소심, 최고재판소에서상고심을담당한다. 지방재판소의경우피고의보통재판적또는행정청소재지를관할하는도쿄지방재판소에원칙적으로관할이있다. 실무상도쿄지방재판소는제 1 회구술변론기일또는늦어도제 2 회구술변론기일 까지피고에게난민인정심사절차에서수집한자료와출신국정황에관한자료를 15) Nicole Guimezanes, Réforme du droit d asile - À propos de la loi n du 29 juillet 2015, La Semaine Juridique - Édition Générale N 36 (31 Août 2015), 1498; Vincent Tchen, La réforme du droit d asile du 29 juillet 2015: un séisme procédural comme remède à la crise de l asile, Droit Administratif n 8-9 (Août 2015), comm

68 증거로제출하도록하고, 원고본인신문을실시하며, 재신청의경우에는난민인정 요건에해당하는사유가추가 변경된사정이나이전소송후출신국의일반정세 또는난민신청자인원고의개별사정변화등에중점을두고심리한다. 일본에서는낮은난민인정률, 남용적난민인정신청증가, 난민인정절차의불투명성과전문성 독립성결여등이문제되고있으며, 이에대한대응방안으로보호대상과절차를명확하게하여신속하고적절하게난민을인정하고, 난민인정판단에투명성을높이며, 난민인정실무에종사하는자의전문성을높이는방안등이제시되고있다. 16) 3. 영미법계국가 영미법계국가에속하는미국, 영국, 캐나다, 호주는 1차심사를담당하는기관과별도의독립된이민불복위원회, 이민난민심판원, 행정심판소, 이민보호심판소등다양한명칭의준사법기관에서불복절차를담당한후법원의재판은일반제1 심법원이아닌바로항소법원에서처리하거나법률적문제에한정하여판단하는등사법심사가제한적 보충적으로기능하고있다. (1) 미국미국은행정청단계에서국토안보부 (Department of Homeland Security) 의 1차개입과이에대한준사법적검토를위한법무부 (Department of Justice) 산하이민법원 (Immigration Court of United States) 의심사가주를이루고, 이민법원의결정에대해서는이민불복위원회 (Board of Immigration Appeal, BIA) 에서불복심사를받도록하고있다. 법원에의한사법심사는제1심법원인지방법원 16) 이하는法務省報道発表資料, 難民認定制度の運用の見直しの概要について, 法務省入国管理局 ( ), 添付資料 : 難民認定制度の運用の見直しの概要, ( 확인 ) 참조. 56

69 Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 (District Courts) 을거치지않고바로연방항소법원 (Federal Courts of Appeals) 에서사실상단심으로이루어진다. 연방항소법원은행정청의사실판단은존중하지만, 법률문제에대하여는전면적 으로재심사하여행정청결정이 자의적이거나비합리적이거나법에위배되지않는 지 에관하여심리한다. 17) 이민불복위원회 (BIA) 에서사건적체를해결하고자 2002년원칙적으로위원 1인에의한심사, 사건심사기간제한, 심사기준완화등을골자로한간이화제도를도입함으로써연방항소법원에불복제소가급증하였다. 18) 이에연방항소법원은재판예규를제 개정하여재판절차가신속하고효율적으로진행될수있도록하고있다. 예를들어연방제2순회항소법원의경우법관 3인으로구성된구술변론제외사건부 (Non Argument Calendar) 를 4개구성하여법원에소속된전담변호사 (staff attorney) 가기록을검토하고사건메모를작성한후, 구술변론제외사건부에소속된법관들이순차적으로검토하여구술변론이필요하다는의견이없으면그대로종국판단을하고, 구술변론이필요하다는의견이있으면구술변론사건부 (Regular Argument Calendar) 로등재하여구술변론을진행한다. 19) 한편미국은입국한날부터 1년내비호신청을하도록기간을제한하거나재신청을제한하는한편, 안전한제3국규정을두고있으며, 이러한사유를이유로한행정청결정에대하여는준사법기관에의불복은별론으로하고, 사법심사의대상이될수없도록하고있다. 다만위와같은제도에대하여는여러비판이있다. 17) Scott Rempell, "Judging the Judges: Appellate Review of Immigration Decisions, 55 S. Tex. L. Rev. 1, 8-9 (2012). 18) Beth Werlin, Practicing Before the BIA under the New 'Procedural Reforms' Rule, American Immigration Law Foundation, (September 17, Amended January 10, 2003); Rivero, Erick (2006) "Asylum and Oral Argument: The Judiciary in Immigration and the Second Circuit Non-Argument Calendar," 34 Hofstra L. Rev. 1497, (2006), 19) Jon O. Newman, The Second Circuit's Expedited Adjudication of Asylum Cases: A Case Study of a Judicial Response to an Unprecedented Problem of Caseload Management, 74 Brook. L. Rev. 429, (2008). 57

70 (2) 영국영국은행정청단계에서내무부산하비자이민청 (UK Visas and Immigration) 에서심사하고, 이에불복이있으면일반적으로제1심행정심판소 (First-Tier Tribunal) 와상급행정심판소 (Upper Tribunal) 의각이민 비호심판부 (Immigration and Asylum Chamber) 에서심문을거쳐결정한다. 다만제1심행정심판소의결정에불복할경우에는허가를받아야상급행정심판소에서심리할수있다. 위행정심판소들은법조자격을가진판사가구성원으로있고, 기본적으로당사자주의구조를취하면서구술심문을거치는점, 심리는특별한사정이없는한공개하며, 당사자는변호사등을대리인으로선임할수있는점등에비추어보면법원과전혀별개의조직이아니라법원을중심으로기능적인역할분담을하는기관으로볼수있다. 20) 상급행정심판소결정에불복하면항소법원 (Appellate Court) 21) 에항소, 대법원 (Supreme Court) 에상고할수있는데, 모두허가를받아야하므로실제심리되는경우는드문편이다. 상급행정심판소단계부터는법률문제에한정하여법리상오류가있는지판단한다. 한편비호신청에영향을줄수있는많은결정, 예를들어구금결정, 명백하게근거없는것으로내무부장관이인증하거나, 종전비호신청기각후새로운증거또는서류를제출하였음에도재신청으로보아기각하는결정, 안전한제3국으로의출국명령등에대하여는일반적인불복청구권이인정되지않고, 통상적으로사용되는의미와다른사법심사 (judicial review) 를청구하고, 이를주로담당하는상급행정심판소는그결정에불법성, 불합리성, 절차적불공정성이있는지를판단한다. 22) 20) 사법연수원, 영국법 (2012), ) 잉글랜드, 웨일스, 북아일랜드는 Court of Appeal, 스코틀랜드는 Court of Session 이다. 22) Ministry of Justice, Guide to Civil Justice Statistics Quarterly (Published: March 2017), 9, uploads/system/uploads/attachment_data/file/595648/civil-justice-statistics-guide.pdf, ( 확인 ). 58

71 Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 (3) 캐나다캐나다는행정청단계에서이민, 난민및시민권부 (Immigration, Refugees, and Citizenship Canada) 에서적격성심사를하여독립된준사법기관인이민난민심판원 (Immigration and Refugee Board of Canada, IRB) 에회부하고, 이민난민심판원 (IRB) 의난민보호과 (Refugee Protection Division) 에서심사와결정을, 난민불복과 (Refugee Appeal Division) 에서불복심사를각담당한다. 법원에의한사법심사는캐나다연방법원 (Federal Court) 에서하는데, 소의제기에대한허가를받아야본안심리가이루어진다. 23) 본안심리는소제기허가신청을심리하는판사와다른연방법원판사가진행하고, 이민난민심판원의결정에재심이필요한만큼의중대한오류가있는지를판단한다. 연방항소법원 (Federal Court of Appeal) 에항소할수있으나, 연방법원에서본안심리를하여판결한판사가당해사건에일반적으로적용되어야하는사항에관한중요한쟁점이있다고명시한경우에한하여항소가허가된다. 연방대법원 (Supreme Court of Canada) 에는상고허가가있어야상고할수있다. (4) 호주호주는행정청단계에서이민국경보호부 (Department of Immigration and Border Protection) 에서보호여부를결정하고, 보호비자발급을거부할경우준사법기관인행정항소심판소 (Administrative Appeals Tribunal) 에불복을청구할수있다. 법원의사법심사는연방순회법원 (Federal Circuit Court) 에소를제기하여재판을받고, 이에불복하면연방법원 (Federal Court) 에항소, 대법원 (High Court) 에상고하는방식으로이루어진다. 다만사법심사는 관할권상의오류 (jurisdictional 23) 소제기허가신청은비호신청인뿐만아니라이민, 난민및시민권부장관도할수있는데, 2005 년부터 2010 년까지허가비율을보면비호신청인의경우 14.18% 인것에비하여장관의경우 58.65% 로높게나타나고있다 [Sean Rehaag, "Judicial Review of Refugee Determinations: The Luck of the Draw?", 38 Queen's L. J. 1, 58 ( )]. 한편소제기가허가된경우 2005 년부터 2010 년까지최종인용률은비호신청인의경우 6.18%, 장관의경우 36.84% 이다 [Sean Rehaag, "Judicial Review of Refugee Determinations: The Luck of the Draw?", 38 Queen's L. J. 1, 58 ( )]. 59

72 error)' 에국한되어비자신청에대한사실관계와근거는다시심리할수없고, 법리적오류에대하여만판단한다. 24) Ⅳ 난민재판의과제와향후방향 1. 난민재판의과제 (1) 난민재판취지에맞지않는이용가능성우려 앞서본것처럼난민재판은행정처분의실체적 절차적적법성을심사하여신청인의권리를구제하고, 진정한난민을보호하기위한목적을가지고있다. 일반적으로행정청의침익적처분또는수익적행정행위의거부처분에대하여행정소송을제기하는자는재판이가능한한빨리진행되어신속하게권리구제를받고자하는경우가보통이다. 그런데난민법상난민불인정결정에대한취소소송이진행중인사람은기타 (G-1) 체류자격을부여받기때문에오직이러한혜택을받고자소를제기하거나, 이에불복하여항소및상고를하는경우, 소송계속중송달을받지않거나변론기일에불출석하는등의방법으로절차진행을해태하는경우가종종있는것으로보인다. 25) 이는난민재판절차에대한신뢰하락과처리기간의지연으로진정한난민이보호받지못하는결과를초래할수있다. 24) 원고는소장에결정권자가어떠한관할권상의오류를범하였다고믿는지를특정하여명시하여야하며, 선서진술서에는해당오류와관련된모든관련사실관계및정황을설명하여야한다 ["Review of Migration Decisions by the Federal Circuit Court", Federal Circuit Court of Australia, connect/fccweb/reports-and-publications/publications/migration/review-migration-decisions-fcc ( )]. 25) 난민법제정당시국회에서작성된검토보고서에의하면, 난민신청자의범위에난민재판이계속중이거나아직확정되지아니한자를포함함으로써사법적으로확정판결이있기전까지는난민신청자의지위를인정하고있는데, 난민신청자를두텁게보호하려는취지로이해된다고하면서도다음과같은우려를표하고있다. 즉, 1 단지취소소송을제기하였다고해서난민불인정결정의효력이제대로발휘되지못하는결과를초래하는것이타당한지법리적으로문제될수있고, 2 난민신청자에대한사회적처우규정을악용하여난민인정을받지못하는자가난민인정신청을하는사례가늘어나는등의부작용이발생할가능성이있다는것이다 [ 진정구 ( 법제사법위원회전문위원 ), 난민등의지위와처우에관한법률안 ( 황우여의원대표발의 ) 검토보고서, 대한민국국회 ( ), 13-14]. 60

73 Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 난민재판담당판사들과의면담에의하면, 실무경험에비추어볼때난민인정요건을갖추지않고있음에도체류기간이연장되고취업허가등의혜택을받을수있다는점을이용하여소를제기하는사람이너무많다는점을난민재판의문제로들고있다. 26) 특히난민재판판사, 직원, 공익법무관등과의면담에따르면, 1 원고에게변호사가대리인으로선임되어있는경우에도의도적으로기일에출석하지않는사례, 2 소제기후기일지정이나사건처리가빠른재판부에배당되면소를취하한후다시소를제기하는사례, 3 인지대와송달료를바로납부하지않고보정명령을송달받은후기간만료일에납부하는사례, 4 원고가두번의변론기일에출석하지않아 2회쌍불되었는데, 1월이되기직전에기일지정신청을하는사례, 5 원고패소판결후항소기간이지난다음추완항소를하는사례등이나타나고있다. (2) 심리의어려움 대법원은일명 나르씨쓰판결 27) 을통해신청자인원고가난민임을증명할수있는어떤객관적인증거내지자료를제시하지못하더라도진술에일관성과설득력이있는등전체적인진술에신빙성이있으면원고주장을사실로인정할수있다는법리를설시함으로써난민사건에서증명책임과증명의정도에관한일응의기준을제시하였다. 난민재판판사들은대법원판례또는하급심판결례를통해익힌실무의태도, 서울행정법원의 난민재판의이해 또는행정소송실무편람에서얻은관련지식을 구체적사건에적용하여판단하고있지만, 앞서살펴본바와같이원고본인의진 26) 그밖에원고주장을인정할만한증거가제대로제출되지않고, 국가정황자료 (COI) 등증거수집이어려워심리에부담이된다는의견, 원고가송달을제대로받지않고, 변론기일에불출석하는등소송절차에협력하지않는다는의견등이있었다. 27) 대법원 선고 2007 두 3930 판결. 61

74 술만있는때어느경우에, 어떠한정도로난민인정요건이증명되었다고볼수있 는지를판단하기가쉽지않다. 28) 그밖에행정소송법상법원이직권으로증거조사를할수있으나, 재외공관등 에대한사실조회, 국가정황자료수집등의증거조사방법과내용에일정부분한 계가있다. (3) 그밖의과제 대부분본인소송인난민사건은우편송달로진행되는데, 원고주소지가수시로 바뀌고낮에는주거지에없는경우가많아송달이용이하지않은문제점이있다. 또한재판절차에서통역의전문성과정확성을높일필요성이있다는지적을비 롯하여절실하게도움이필요한난민의경우소제기나소송수행이어렵다는지적 등도꾸준히제기되고있다. 2. 난민재판의개선방향 (1) 난민재판의심급구조와종국유형 우리나라에서난민인정을신청하면행정청단계의난민인정심사와이의신청심 의, 법원단계의제 1 심, 항소심, 상고심을거치는데, 상고심의법리적판단을제외 하더라도사실관계에대하여 4 차례의심리를하여동일한내용의심사가중복되거 나전체시스템의기간이길어지고있다. 반면에비교법적검토결과에서본것처 럼일본을제외한대부분의국가는제 1 심은사실심을하되, 항소심은법률심형태 28) 이와관련하여법원이난민의특수성때문에증명정도가낮고증명방식도예외가인정된다는일반론을설시한다음난민신청자진술의신빙성이아니라난민신청자인사람에대한신빙성이없음을가지고주장을배척하거나, 난민의정의와무관한부분의진술의신빙성결여내지사소한부분의불일치를이유로난민인정을부정한다고비판하는견해가있다 [ 김종철, 난민관련한국법규정과판례의비판적분석 1951 년난민의지위에관한협약제 1 조 A(2) 와관련하여, 석사학위논문, 고려대학교 ( ), 73]. 62

75 Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 또는항소에허가를필요로하는방식, 또는행정청결정에대하여법원에서사실심을 1 회만거치거나아예법률심으로만운용하는방식을취하고있음을알수있다. 반드시여러번심리를거친다고하여적정하고공정한절차가보장된다고단정하기어려운점을고려하면사실관계에대하여한번의심리를하더라도전문적이고충실하게심리할것이요구된다. 나아가한정된사법자원을효율적으로활용하는한편, 진정한난민을보호하고난민재판절차를악용하는것을막기위하여난민재판의심급구조와종국유형에대하여새롭게검토할필요가있다. 다만위와같은논의는행정청의난민인정심사와법원의제1심이충실하고공정한심리를한다는전제에서이루어져야한다. 사견으로는난민사건의제1심과항소심은모두변론을거쳐판결하되, 항소심은사후심형태로원칙적으로법률문제에한정하여제1심이적법하게판단하였는지를위주로심리하는방안, 제1심은변론을거쳐판결하되, 항소심에서는심문또는서면심리를거쳐판결이아닌결정으로하는방안등을생각해볼수있다. 궁극적으로법원의난민재판은처음부터새롭게전면적인심사를하는대신사실관계에대한판단이적정한지, 법리적판단이옳은지를심리하는방향으로나아가야할것으로판단된다. 물론난민사건에대하여일반행정사건과다른시스템을만들경우에는차별적취급에관한어느정도공감대가형성될필요가있을것이다. (2) 신속하고효율적인심리및충실하고적정한심리 심급구조나재판의종국유형에관한거시적개선방안에이르지않더라도심리 단계에서운용을개선하는방안을생각할수있다. 신속하고효율적인심리를위하여난민사건중명백하게근거없는신청이나사 정변경없는재신청에기초하여소를제기한경우에는신속절차대상으로분류하 여기일지정, 심리방식, 판결서기재방법등에서특칙을마련하는방안, 예를들 63

76 어제1회변론기일을조기에지정하고, 변론기일을최소화하며, 선고기일을신속하게지정하고, 기각판결이유를간이하게설시하는방법을생각해볼수있다. 이경우사건분류를위한명확한기준설정과분류의주체선정에대하여심도있게검토할필요가있다. 그밖에제소기간과서류제출기간을단축하는방법, 문자또는전화에의한간 이한송달방법, 당사자의준비서면과증거제출을독려하여소송절차에적극적으 로참여하게하는방법을고려할수있다. 충실하고적정한심리를위하여난민사건을원고의출신국, 즉아시아, 아프리카, 중동등지역별로사무분담을나누고, 난민재판실무연수또는강좌를개설하여전문성을높이는방법, 각급법원에서매년문제된사례들을취합하여정기적으로업데이트함으로써증명의정도에관한경험을공유하는방법, 소송에앞서원고본인진술서제출을권유하여청구원인과난민인정신청서, 난민면접조서등을대조해본다음변론기일에는그진술의일관성위주로질문하는방법을생각할수있다. 또한국가정황자료를용이하게수집할수있도록법원, 출입국 외국인정책본 부, 유엔난민기구, 민간단체등이유기적으로협력하여국가정황자료조사를위한 센터를만드는방법도생각해볼수있다. (3) 난민재판당사자의사법접근권개선난민사건의특성상신청자인원고는본인소송이많고, 언어장벽으로재판받기가용이하지도않으므로이들의사법접근권 (Access to Justice) 을향상할필요가있다. 최근에반정부단체활동을해온수단출신의난민신청자가서울출입국관리사무소에서난민불인정결정을받고제1심에서패소하였는데, 한공익재단법인소속변호사가난민지원단체로부터소식을전해듣고무료로변론하여항소심에서 64

77 Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 승소한사례가있다. 29) 법원에서는소송구조의운용과제도를개선 30) 하여난민신청자의사법접근권을개선하고, 나아가법원이변호사단체, 난민지원단체와유기적으로협력하여난민사건의프로보노활동에관한관심과노력을체계적 효율적으로구성하고관리하는방안을생각할수있다. 31) Ⅴ 나가는글 난민인정제도는국제사회에서그나라의외국인인권보호수준을평가하는척도가되므로매우중요하다. 만일난민재판심리의질이낮거나공정한재판을받지못하면박해받는개인이억압받는국가로돌아가는중대한위험이발생할수있다. 반면에난민불인정결정에대한행정소송이확정되기전까지체류기간이연장된다는점을이용하여소를제기하는사례가늘어나면난민인정제도에대한부정적인식이발생할수있다. 따라서난민재판은신속성, 공정성, 투명성이조화를이루어야하고, 어느하나의가치도소홀히다루어서는안된다. 이러한인식아래난민재판의과제와나아갈방향을고민해보았다. 단기적으로는재판의실무운용개선을생각해볼수있지만, 궁극적으로는입법적조치가필요하다. 난민재판에관하여난민법에일반행정소송의특칙을마련하는방안을생각해보면서이글을마친다. 29) 재단법인동천, 위기의수단출신난민구했다, 법률신문 ( ), 7. 30) 소송구조운용개선과관련하여민사소송법의소송구조요건보다다소완화하여해석하거나, 일정한경우에인지대, 송달료등은적극적으로구조하는방법, 최초변론기일에는소송구조여부를보류하였다가다툼의여지가있으면소송구조를인용하여제 2 회변론기일부터본격적으로다투게하는방법을생각할수있고, 제도개선과관련해서는형사사건의국선변호인과유사한난민사건등의전담변호사를두는방법을생각할수있다. 31) 일반적으로법원이프로보노활동을지원하는구체적인방안에관하여는 김상철, 법원의프로보노활동지원방안에관한연구, 사법정책연구원 (2017), 참조. 65

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79 Session 1 - 토론 ❶ 김대근 토론 1 한국의난민 : 난민인정절차 & 난민심판원 토론문 김대근한국형사정책연구원부연구위원 Ⅰ 난민문제의중요성그리고시급성 난민에대한선진적정책에따른대한민국의위상제고 대한민국이난민협약에가입한지 22 년째, 독자적인법제인난민법이시행된지 약 3 년째를맞이하고있음 2013 년에는유엔난민기구집행이사회의장국을대한민국이역임하기도하는 등국가적위상이제고되었음 난민업무는대한민국의사회통합및인권옹호과제에있어서중요한위상을 점차점하고있음 67

80 대내적환경변화와난민의급증 난민신청자는그동안기하급수적으로늘어, 기준 11,172 명의 난민신청, 496 명의난민인정이된상황임 한편 난민법 시행 ( ) 이후국내장기체류목적으로난민신청을악용하는외국인들도급증하고있는추세임 - 423명 ( 10년) 1,011명 ( 11년) 1,143명 ( 12년) 1,574명 ( 13년) 2,896명 ( 14년) 5,771명 ( 15년) 난민심사제도의개선필요성 전향적인문제의식과난민법제정에도불구하고난민법시행 2년을지켜보면, 특히난민인정절차 (Refugee Status Determination Procedure) 에관해실무적관점에서다양한문제가노정되고있어, 진정한난민이절차적문제로인해난민으로확인받기가어려운점들이발견되고있음 또한남용적난민신청에대한주요선진국의법제및운영실태, 대응방향등을연구 분석하여남용적신청을제한할수있는법적근거및제도마련과함께난민심사절차종료자 ( 신청철회및취소자, 소송등최종기각판결자등 ) 에대한강제퇴거명령및집행이가능하도록하는실질적관리방안마련이필요함 - 고용허가제만료신청, 불법체류중신청, 3심종료등소송종료후재신청, 난민협약상사유가아닌신청등 출입국관리법 위반등으로강제퇴거명령및보호명령을받아도사실상강제송환이불가능한난민신청자들의경우, 인권보호측면에서의관리방안마련필요함 68

81 Session 1 - 토론 ❶ 김대근 - 난민심사절차진행시에는상황과여건을고려하여보석제도, 조건부출국제도, 보호일시해제등을활용할수있는방안을검토할필요있음 특히난민불인정결정을받은사람등의이의신청에대해심사할기구로난민위원회를운영하고있으나, 급증하는이의신청건에대한심의 ( 심사 ) 에한계가있음 - 난민위원회는난민법제21조에따른이의신청에대한심의를하기위하여법무부에둠 ( 동법제25 조제1항 ). 다만현행난민위원회에대해서는그역할과필요성을긍정하면서도, 위원회가담당공무원의의견이들어있는요약보고서를주된근거로심의한다는점에서난민신청자의권익보장보다는행정편의에보다치중한다는비판이제기됨 - 난민위원회운영세칙제11조에서위원회는위원장이이의신청에대한심의가필요하다고인정하는때에소집하되 ( 동조제1항 ), 긴급한사정이있는경우에만위원회위원이위원장에게위원회개최를요청할수있다는규정에서확인할수있음 ( 동조제2항 ). 그러나 심의가필요하다고인정하는때 와 긴급한사정이있는경우 라는문언의의미가명백하지않기때문에언제심의가필요한지또언제긴급한경우인지의판단이예측가능하지않고위원장의재량에전적으로의존하는문제가생김 - 더나아가최근급증하는난민신청및이의신청을처리하기에이와같은비상설적운영이타당한지에대해서도논란이제기 69

82 Ⅱ 발표문에대한단상 우리난민심사및인정절차에서최근가장문제가되고있는쟁점들을잘보여 주셨음. 이들쟁점들은난민신청자가많아지고, 1 차심사와 2 차심사에불복하는 당사자또한많은우리난민심사의문제점을가장극명하게보여주는쟁점이기때문 < 난민재판의현황과과제 > 에대하여 - < 난민재판의현황과과제 > 는난민불인정결정취소소송을중심으로최근급증하는난민재판의현황과문제점을잘보여주고있음 - 난민재판의절차적특성은물론, 사건접수부터변론기일의지정, 통역, 심리, 항소심, 그리고소송구조의쟁점들, 그리고난민재판의중요한통계들까지오늘날우리난민재판의주요쟁점들과현황을잘제시함 - 특히난민재판의심리에서 증거의우월 보다는 합리적가능성 만으로입증책임을완화하고있다는부분이무척흥미로웠음. 또한원고주장을인정할만한증거가제대로제출되지않고, 국가정황자료 (COI) 등증거수집이어려워심리에부담이된다는의견, 원고가송달을제대로받지않고, 변론기일에불출석하는등소송절차에협력하지않는다는의견도난민재판실무자들에게서가아니면듣기어려운구체적인고민이라고사료됨 - 묻고싶은점 1 도표 제1심난민사건의접수및처리현황 을살펴보면 2013년부터 2016년현재까지접수 ( 건 ) 및처리 ( 건 ) 가현저하게 ( 거의 20배정도 ) 증가하였음에도불구하고처리기간은오히려절반정도로단축이되었음. 마찬가지로 항소심난민사건의접수및처리현황 에서도 2013년에비해서 2016년까지접수 ( 건 ) 및처리 ( 건 ) 가현저하게 ( 거의 15배정도 ) 증 70

83 Session 1 - 토론 ❶ 김대근 가하였음에도불구하고처리기간은오히려 3/2 정도로단축이되었음. 처리기간이줄었다는것은 재판의신속성 측면에서바람직한일이지만, 난민재판의속성상충분한심리를다하지못해서난민인정의한계를노출하는것은아닌지우려되기도함 2 난민재판의특성상난민인정을받기위한자료내지진술의신빙성을어떻게확보하는지궁금함. 발표문에서는국가정황자료 (COI) 와재외공관회신과같은공문서를참조하거나법관이직접사이트에접속하는등의노력을기울인다고하는데, 법관개인에의한증거조사는다분히한계가많을뿐만아니라, 체계적이고일관된증명력을얻기에어려움이있다고판단됨. 이에대한개선방안이나대안이있는지 < 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 > 에대하여 - < 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 > 는중간보고임을감안하더라도현행난민심사이의신청의문제점을중심으로난민심사이의신청심의기구의개선내지신설의가능성을잘보여주고있음 - 특히가칭난민심판원의역할과기능에대한다양한쟁점을분석하고이를쟁점화한부분이인상적일뿐더러, 장차난민심사및인정절차의핵심과제가될것으로보임 - 묻고싶은점 1 모든프로세스가이의신청절차에보장되어야한다는것은 1차심의의전문성이결여되어있다는인식에서기반함으로 1차심의자들의전문성을높이면서심판원의역할을탐색할필요있음 (p.3) 이라는표현에서처럼 1차심사는모든난민심사및인정절차에서가장중요한역할을함에도불구하고그전문성에대한검증이어려움. 1차심사의전문성을확보할수있는방안이나다른비교법적논의가있는지궁금 2 만약법원의 1심기능을대체할정도까지난민이의신청심사의가능성 71

84 을확보하기위해서는행정심판전치주의 ( 행정소송법제 18 조 1 항참조 ) 가도입되어야하는것은아닌지궁금 공통된질문 1 결국난민심사및인정절차에있어서 1차심사와 2차심사에서진정한난민을충분히선별하는기능이충족되어야함은이견이없을것임. 다소포괄적인질문이지만 1차심사와 2차심사의전문성과공정성을강화할수있는대안이있는지궁금 2 더나아가심사의전문성및공정성을강화하기위한방편중하나로국가정황자료 (COI) 와같은데이터가체계적으로확보되어야하는데, 이러한데이터가체계적으로축적되고관리되고있는지궁금 72

85 Session 1 - 토론 ❷ 차규근 토론 2 한국의난민 : 난민인정절차 & 난민심판원 토론문 차규근법무법인공존대표변호사 Ⅰ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 발표관련 1992 년난민협약에가입한이후 1993 년출입국관리법상난민인정근거를 마련하였고, 출입국관리법령상난민인정협의회에근거를마련하여난민이의 신청심사, 난민제도개선등전반적인난민문제에대한협의를하였음 이후중동지역내전장기화등으로난민문제는핫이슈가되었고, 한국에서 는난민법시행이후난민신청자가급증하였고, 이와더불어난민불인정결정 에대한이의신청건수도기하급수적으로증가하였음 2013 년 7 월난민법시행으로법무부내난민위원회를두어난민불인정결정 및난민인정취소 철회에대한이의신청을심의하는전담기구를마련하였음 최근난민신청급증과더불어이의신청으로유입되는건이증가함에따라난 민과에서는법무관등법률전문가보강, 심사양식개선, 분과서면심의제도 도입등이의신청심사효율화등다각적노력을경주하였음에도불구하고이 73

86 의신청자의진술의기회보장, 청문, 대면심리등절차적인권리보장측면에 서는인력, 조직등현시스템으로는심사의질적강화와권리보장을모두만 족시키기에는현실적으로한계가있는것으로보여짐 최근몇년사이급증한이의신청건에대하여일관되고충실한심사를위해서는난민위원이상주또는상근하면서신청건들을국가별, 유형별, 사유별로구분하여종전에국내 외에서처리된유사사안과모순되지않고합리적으로다루어질수있도록중심을잡아줄필요가있음 현재는모든난민위원들이일상적인업무를하는도중에별도로시간을내서 수백명에달하는이의신청건을검토하게되는데, 이런방식은심사업무의 연속성 일관성면에서한계가있음 난민위원들이심판관의입장에서좀더능동적으로심사업무를하기위하여 서는난민위원들이상근하면서적극적인역할을하는것이필요함 예전에는모든이의신청건들이난민위원회에상정되어심의당일모든이의신청건들이심의되었으나, 몇년전부터신청자가폭증하고이의신청건들도급증하게되면서분과위원회를만들어유형별로 1차내부검토를하게되었는데, 이런분과위원회마저도작년부터는서면심리방식을병행하는방식으로바뀌었으며, 분과위원회에서위원회상정건으로올린이의신청건들만 2~3달에한번열리는난민위원회에서심의가이뤄지고있음 물론, 분과위원회의서면심의에서불인정건으로걸러지는건들은그럴만한사유가있어불인정되고있기는하지만, 난민위원회에상정하여대면심리를하게될사건을선별하는과정에서혹시라도난민위원회가진행되는한정된시간에처리할수있는심리건수에대한압박이부지불식간에작용할여지를완전히배제하지는못함 74

87 Session 1 - 토론 ❷ 차규근 난민과내난민조사관과법무관이이의신청심사보고서를작성하고있고개별적으로필요시면접등을거쳐보고서에반영하고있지만이의신청자의의견은난민위원회에서직접들을수는없는부분이있음. 위원회의여건이나시간적제약등으로다소진행상어려울수는있지만청문이나대면심사가확대될필요성이있음 우리의경우, 당사자는아주예외적으로위원회가직권으로청문대상자로선정하여요청을하지않는한난민위원회심의과정에참여하지못하며. 자신이주장한사유가어떻게전달되어어떻게정리되고있는지언제심사를받게될지여부에대한진행사항을알지못함 만약청문이나대면심사가다소불가피할경우과거뉴질랜드에서실시했던것처럼난민심사전문기관을별도로설치하여신청자의신청사유를조사한다음이를정리한내용을신청자에게미리보내줘서본인의진술이제대로반영되었는지여부등을확인한후이를보고서에반영하여난민심사전문기관에회부하는방식도벤치마킹할필요가있음 처음에는절차적으로더번거롭고심사기간도장기화될우려도있고, 제도남용신청자로인한선량한신청자가피해를받을소지도있으며, 지금보다이의신청적체가가중될여지도있으나뉴질랜드에서발표한통계를볼때신청건이기각되었을때이에대하여불복하는비율이대폭감소하였고, 중장기적으로는남용적인신청건들도감소하게되었다는점에서그자체시사점이있다고보여짐 난민업무특수성을고려하고이의신청의심판과조정기능을충실히수행할수있도록현난민위원회를상설화한전담기구로운영하되, 서면심리방식을보완한청문이나당사자면접조사등을확대하여공정성을보완하고, 이의신청자에대한심사진행알림, 의견진술기회를부여할수있도록절차적측면에서인권을보호할수있도록인적 물적인프라확충을통한전담기구설치가필요하고, 이에따른체계적준비가필요함 75

88 Ⅱ 난민재판의현황과과제 발표관련 수년전, 난민소송사건이갑자기많아지자, 서울행정법원은몇개의합의부를난민전담재판부로지정하여대처를하였음. 그리고몇년이지난현재, 난민사건은단독판사들이하고있음. 수년동안법원이난민소송을다루면서처음에는생경하였던난민소송이어떤소송인지파악을하게되었으며, 굳이 3명의판사로구성된합의부에서맡지않더라도처리할수있다는자신감을가지게된것으로해석됨 사실, 난민사건은당사자의진술의신빙성과일관성등이중요한의미를지님. 증거에의하여당사자주장의타당성여부를판단하는일반재판과는달리, 난민사건은당사자들이증거를제출하기어려운경우가많으며, 결국에는당사자가주장한내용이해당국가의정황에비춰볼때신빙성이있는지, 난민신청시와면접조사시에걸쳐일관성이있는지여부에의하여난민지위인정여부가결정되곤함 현재이의신청이기각되었을시, 상당수의난민신청자들은소송을제기하고있음. 그리고, 1심부터다시진행되어 3심까지갈수있음. 그과정에많은법률전문가가관여되는데, 과연난민소송에이렇게많은전문법률전문가를많이관여될필요가있는지의문임. 난민사건의경우, 법률전문가보다는해당국가정황에정통한지역전문가등이당사자의진술의신빙성과일관성등을좀더효과적으로판단할수있지않을까생각됨 난민심판전문기관이설치된다면, 현직및퇴직법관, 지역전문가, 외교전문가, 난민사건에전문성을가진변호사, 현직및퇴직출입국직원등이협의체를구성하여난민신청건에대한충실한심리를거쳐사실상최종적인판단을내리되, 이에대하여불복하는경우에는뉴질랜드처럼법률적인문제가있는경우에만제한적으로제소를허용해주는방식으로하면어떨까함 76