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1 경제 인문사회연구회협동연구총서 연구총서 15-CB-01 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 The Structure, Mechanism, and Trends of Corruption in Korea(I) 김은경 신동준 이정주 이선중

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3 경제 인문사회연구회협동연구총서 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 1. 협동연구총서시리즈 협동연구총서일련번호 연구보고서명 연구기관 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (I) -한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 한국형사정책연구원서울시립대학교국민대학교 2. 참여연구진 연구기관연구책임자참여연구진 주관연구기관 한국형사정책연구원 김은경선임연구위원 ( 총괄책임자 ) 협력연구기관 서울시립대학교산학협력단 국민대학교산학협력단 김혁교수 이정주연구위원이선중연구위원 신동준교수

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5 발간사 오늘날부패는국경을넘나들며, 그형태와수범이나날이복잡하고은밀해지고있습니다. 부패문제의해결은국가경쟁력향상과사회통합의달성등국가의지속가능한미래를위한전제조건이라는점은이미주지의사실입니다. 지난반세기동안, 역대모든정권들은부패척결을최우선의국정과제로내세웠고, 부패통제를위한다양한법률과제도들이시행되어왔으나, 그정책효과는여전히불분명합니다. 국제투명성기구 (TI) 의평가결과를보면, 한국의부패인식지수 (CPI) 는 2005년 50점 (100점만점 ) 을받은이래, 10여년간큰변화를보이지않고있으며, 실제최근까지도교육비리, 특권층비리, 공직자녀의채용비리, 담합비리, 사정기관의부패스캔들, 사면권남용에이르기까지한국사회전반의부패현실은여전한것으로보입니다. 부패는시간이흐를수록진화되고지능화된다고합니다. 적절한견제나감시가없으면, 급속히복원되고또새롭게진화하는성격을가지고있다는점을감안할때, 반부패정책은장기적관점에서국가개혁차원에서지속적으로추진되어야합니다. 종래부패문제는주로공공영역에서의 공직부패 를중심으로제기되었으나, 급속한경제성장과더불어국제화, 세계화추세가강화되면서, 사적영역에서의 민간부패 문제역시큰사회적문제로대두되고있습니다. 저축은행비리, 원전납품비리, 4대강담합비리, 대형건설사하도급비리, 제약회사리베이트 및 세월호사건 등각종대형사건 사고에서볼수있듯이, 민간부패및그와유착된공공기관의조직적부패현상은국민의생활과안전을심각하게위협하는수준에이르고있어, 이에대한대응책마련또한시급합니다. 이처럼부패문제는공공조직에서만발생하는것이아니라경제계, 정치계, 시민사회전반에서발생하고있다는점에서, 반부패의추진체계는정부뿐만이아니라다양한주체들이참여하는새로운반부패정책패러다임의정립이필요한시점입니다.

6 이런관점에서, 금번에김은경박사가수행한 [ 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ)] 연구는이러한정책현안에기여하기위한심층연구로서매우시의적절하다고생각합니다. 이연구는부패를고정된개념이아니라, 사회발전및국민의식수준에따라변화 진화되는사회적구성물로이해하고, 부패의변화트렌드에주목하고있습니다. 또한한국사회에구조화된부패현상을공공영역에만한정하지않고민간영역까지포함하여, 전반적인부패문화및발생구조를새로운분석모형인 조직생태학적관점 을통해설명을시도하고있습니다. 이번연구에서는특별히부패에관한범죄학적고찰을통해서개념및유형학을재정립하였고, 지난 30여년간의부패발생변화트렌드및부패취약성요인들을실증적으로파악함과동시에최근국제사회와각국의반부패정책동향을정리하여, 이를토대로반부패환경조성을위한새로운접근전략을제시하였습니다. 이번연구에서제시하고있는분석내용과결과들을통해서, 관심있는학자, 정치인, 정책실무자및일반국민들이한국사회부패발생의구조적요인과메카니즘을이해하고이를해결하는데도움이될수있기를기대합니다. 끝으로이연구를수행한김은경선임연구위원, 국민대신동준교수, 서울시립대반부패시스템연구소이정주 이선중박사, 그리고각종자료분석과정리를맡아준박윤중 한보영인턴연구원의노고를치하합니다 년 12 월 한국형사정책연구원 원장

7 목차 국문요약 1 제 1 장 서론 ( 김은경 ) 11 제1절연구의목적과의의 13 제2절연구주요내용및방법 전체사업의개요 본연구 (1차년도 ) 의주요내용과방법 18 제 2 장 부패의개념학 ( 김은경 신동준 ) 23 제1절부패의개념 학문적개념 법적개념 국제기구의정의 29 제2절부패개념에대한비판적논의와정리 31 제3절부패의유형학 학문적관점에서의유형분류 국제기구및실무적관점에서의유형분류 42 제 3 장 이론적배경 ( 신동준 ) 49 제 1 절화이트칼라범죄와부패의개념적 이론적관련성 51

8 ii 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 1. 개념적관련성 이론적관련성 부패행위및발생구조에대한범죄학적이해 58 제2절선행연구검토 거시적요인에관한연구 조직적요인에관한연구 66 제 4 장 한국부패연구동향연결망분석 ( 김은경 박윤중 ) 69 제1절분석목표 71 제2절연구대상및연구방법 연구대상 연구수행절차 연결망분석 73 제3절주요연구결과 빈도분석 연결망분석 78 제4절소결및시사점 98 제 5 장 한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 ( 김은경 신동준 ) 99 제1절한국사회부패관련범죄의발생추이및현황분석 공식범죄통계로본부패범죄발생추세 공무원들의직무관련부패현황과처벌실태 130 제2절지난 30년간부패사건뉴스동향및내용분석 뉴스검색을중심으로 149

9 목차 iii 1. 지난 30년간우리나라부패사건의개관 정권시기에따른부패행위특성의변화추세 154 제3절공공기관부패관련사건사례내용분석 : 권익위내부자료를중심으로 [ 부패사건전문집 (2014)] 자료분석결과 [2014년부패 공익침해방지심의 의결례집 ] 의자료분석결과 170 제4절소결 : 한국사회부패현상의변화트렌드와특징 주요연구결과및시사점 한국사회부패구조에대한시론적이해 181 제 6 장 역대정부의반부패정책의주요흐름 ( 이정주 이선중 ) 185 제1절정책평가의의의와접근방법 187 제2절역대정부반부패정책의주요흐름 제1 공화국 ( ~ ) 제2 공화국 ( ~ ) 제3 공화국 ( ~ ) 제4 공화국 ( ~ ) 제5 공화국 ( ~ ) 노태우정부 ( ~ ) 김영삼정부 ( ~ ) 김대중정부 ( ~ ) 노무현정부 ( ~ ) 이명박정부 ( ~ ) 박근혜정부 ( ~ ) 207 제3절부패규제관련법제도현황 210 제4절역대정부반부패정책에대한종합적평가 216

10 iv 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 제5절소결 : 한국반부패정책의특성과한계 반부패정책에대한정략적시각투영 제도만능주의적시각 관주도의반부패정책 독립성과전문성을지닌지속가능한반부패통제기구부족 대증요법적부패통제전략및대인처벌중심적전략 사회지도층의노블리스오블리주실천의식부족 228 제 7 장 외국의반부패정책흐름 ( 이정주 이선중 ) 229 제1절해외국가와국제기구 (OECD, TI) 등의반부패정책및제도 해외국가의반부패정책및제도 국제기구의반부패정책및제도 234 제2절소결및시사점 240 제 8 장 청렴평가제도현황 ( 이정주 이선중 ) 243 제1절국내청렴도관련평가제도현황 국민권익위원회공공기관청렴도측정 윤리경영관련평가모델 246 제2절국가청렴도 (CPI) 평가원천자료분석을통한우리나라청렴수준 국가청렴도 (CPI) 측정에활용되는원천자료 국가청렴도 (CPI) 측정에활용되는설문문항 우리나라청렴실태분석 258 제3절소결및시사점 273

11 목차 v 제 9 장 반부패환경조성을위한새로운접근전략 ( 신동준 이선중 ) 277 제1절부패구조분석을위한조직생태학적연구모형의필요성 이론적모형 변수와조작화 286 제2절지속가능한반부패 청렴정책기반및조성전략 지속가능한반부패정책기반으로서의청렴문화 반부패 청렴개념의재정립 규정중심에서공직가치중심으로의전환 민간부패에대한강화된접근전략필요성 303 참고문헌 305 Abstract 319 부표 327 [ 부표1] 부패공무원소속기관별발생현황 327 [ 부표2] 직무유기공무원직급별발생인원 332 [ 부표3] 직권남용공무원직급별발생인원 333 [ 부표4] 증수뢰공무원직급별발생인원 334 [ 부표5] 주요부패범죄유형별검찰의사건처리현황 335 [ 부표6] 연도별공무원징계처분소청처리현황 338 부록 339 [ 부록1] [ 기자가본 100대뉴스 ] 내용분석부패기사목록 : 총 182개 339 [ 부록2] [ 기자가본 100대뉴스 ] 의부패관련기사내용분석코딩북 344

12 vi 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 표차례 < 표 2-1> 부패에대한주요개념정의들 30 < 표 2-2> 학문적관점에서의부패유형과분류기준 36 < 표 2-3> 국제기구 실무적관점에서의부패유형과분류기준 42 < 표 4-1> 분과학문별상위연구기관 77 < 표 4-2> 사이중앙성상위주제어 < 표 4-3> 인접중앙성상위주제어 < 표 4-4> 사이중앙성상위주제어 < 표 4-5> 인접중앙성상위주제어 < 표 4-6> 분과학문별사이중앙성상위주제어 < 표 4-7> 분과학문별인접중앙성상위주제어 < 표 4-8> 연대별사이중앙성상위주제어 < 표 4-9> 연대별인접중앙성상위주제어 < 표 5-1> 지난 20년간부패범죄발생추세 103 < 표 5-2> 역대정권별공직부패발생현황 108 < 표 5-3> 역대정부의부패공무원죄명별직급분포 115 < 표 5-4> 연도별주요부패범죄의기소율, 구속율, 구공판율변화추이 118 < 표 5-5> 주요부패죄명별사법처리결과 : 사법연감 124 < 표 5-6> 2011~2014년부패범죄유형별범죄자연령분포 125 < 표 5-7> 2011~2014년간부패범죄유형별수사단서 127 < 표 5-8> 2011~2014년간부패범죄유형별구속 불구속현황 128 < 표 5-9> 공무원비위유형별발생추세 (1993~2013) 131 < 표 5-10> 연도별징계처분결과 134 < 표 5-11> 공무원행동강령위반유형별발생현황 141 < 표 5-12> 행동강령위반자에대한징계처분현황 142 < 표 5-13> 기관유형및부패유형별비위면직자현황 143 < 표 5-14> 부패신고접수현황 144 < 표 5-15> 피신고자소속기관별및업무분야별신고접수현황 145 < 표 5-16> 연도별이첩사건중내부신고비율및부패적발율 147 < 표 5-17> 연도별이첩사건및내부고발사건조치결과 148 < 표 5-18> 이첩사건피신고자소속기관별부패유형 (2014년) 149 < 표 5-19> 100대뉴스주요부패사건기사자료빈도표 150

13 목차 vii < 표 5-20> 부패사건전문집자료빈도표 163 < 표 5-21> 공공기관유형별부패행위빈도 (%): 부패사건전문집자료 169 < 표 5-22> 부패 공익침해방지심의 의결례집자료빈도표 171 < 표 5-23> 공공기관유형별부패행위빈도 (%): 심의의결례집자료 176 < 표 6-1> 역대정부의반부패정책의평가기준과내용 189 < 표 6-2> 현행법상의부패범죄규제 211 < 표 6-3> 역대정부의반부패추진체계및정책의특징 219 < 표 6-4> 공공부문부패실태에관한인식조사결과 222 < 표 6-5> 사회분야별부패수준에대한인식 225 < 표 8-1> KoBEX윤리경영지표중반부패청렴관련지표 247 < 표 8-2> FKI-BEX 지표중반부패청렴관련지표 248 < 표 8-3> ISO 중반부패청렴관련지표 249 < 표 8-4> 2014 CPI 원천자료 251 < 표 8-5> CPI 원천자료제공기관별설문문항및평가주체 257 < 표 8-6> 2014년부패의부재 (World Justice Project Rule of Law Index) 260 < 표 8-7> 국내청렴도추이 262 < 표 8-8> Sustainable Governance Indicators의부패예방설문문항구성 263 < 표 8-9> 2014년도 OECD 국가별부패예방점수 264 < 표 8-10> 공적자금의유용 267 < 표 8-11> 비공식적인추가지불및뇌물수수 269 < 표 8-12> 2014년공직남용에대한기소 271 < 표 8-13> 2014년정부의성공적인부패억제정도 272 < 표 9-1> 이론과관련된변인들 284 < 표 9-2> 부패관련행위항목 289 < 표 9-3> 조직문화프로파일항목세트 (O Reilly et al., 1991: 516) 291 < 표 9-4> 조직문화유형과그에따른설문시나리오 (Cameron and Quinn, 1999: 20-25; 최성욱, 2005: 44 재인용 ) 293 < 표 9-5> 조직윤리풍토의유형 (Victor and Cullen, 1988: 104; 이정주, 2010: 32. 재인용 ) 294 < 표 9-6> 윤리풍토설문항목 (Cullen et al., 1993: ) 295 < 표 9-7> 반부패 청렴의개념분석을통한부패통제전략 301

14 viii 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 그림차례 [ 그림 1-1] 한국의부패인식지수변화추이 14 [ 그림 4-1] 연도별논문빈도분석 75 [ 그림 4-2] 검색어별논문빈도분석 76 [ 그림 4-3] 상위 25개부패연구기관 76 [ 그림 4-4] 분과학문별논문빈도분석 78 [ 그림 4-5] 전체주제어연결망지도 (2000년대이후논문들을중심으로 ) 79 [ 그림 4-6] 2003~2007년 ( 노무현정부 ) 논문전체주제어연결망지도 80 [ 그림 4-7] 2003~2007년 ( 노무현정부 ) 전체주제어세부연결망지도 ([ 그림4-6] 의왼쪽위편 ) 80 [ 그림 4-8] 2003~2007년 ( 노무현정부 ) 전체주제어세부연결망지도 ([ 그림 4-6] 의위편중앙 ) 81 [ 그림 4-9] 2008~2012년 ( 이명박정부 ) 전체주제어연결망지도 82 [ 그림 4-10] 2013~2015년 ( 박근혜정부 ) 전체주제어연결망지도 82 [ 그림 4-11] 부패검색어논문연결망분석 85 [ 그림 4-12] 2003~2007년 ( 노무현정부 ) 부패검색어주제어연결망지도 85 [ 그림 4-13] 2007~2012년 ( 이명박정부 ) 부패검색어주제어연결망지도 86 [ 그림 4-14] 2013~2015년 ( 박근혜정부 ) 부패검색어주제어연결망지도 87 [ 그림 4-15] 법학분야부패관련논문주제어연결망지도 89 [ 그림 4-16] 행정학분야부패관련논문주제어연결망지도 90 [ 그림 4-17] 정책학분야부패관련논문주제어연결망지도 90 [ 그림 4-18] 경제학분야부패관련논문주제어연결망지도 91 [ 그림 4-19] 사회학분야부패관련논문주제어연결망지도 91 [ 그림 4-20] 1990년대조사대상전체논문제목연결망지도 94 [ 그림 4-21] 2000년대조사대상전체논문제목연결망지도 95 [ 그림 4-22] 1990년대부패키워드논문제목연결망지도 95 [ 그림 4-23] 2000년대부패키워트논문제목연결망지도 96 [ 그림 5-1] 지난 20여년간부패관련범죄의발생추세 ( 건수 ) 105 [ 그림 5-2] 역대정부의부패관련범죄의연평균발생현황 ( 건수 ) 107 [ 그림 5-3] 공직부패의발생추이 ( 건수 ) 110 [ 그림 5-4] 역대정부의공직부패유형별연평균발생현황 ( 건수 ) 111 [ 그림 5-5] 공직자에의한부패범죄유형별발생추이 ( 발생인원 ) 112 [ 그림 5-6] 증수뢰공무원유형변화추세 ( 인원 ) 114

15 목차 ix [ 그림 5-7] 직권남용공무원유형변화추세 ( 인원 ) 114 [ 그림 5-8] 직무유기공무원유형변화추세 ( 인원 ) 114 [ 그림 5-9] 역대정부별부패공직자직급별분포현황 ( 비율 ) 116 [ 그림 5-10] 역대정부별증수뢰 ( 뇌물 ) 죄로적발된공무원직급별분포현황 117 [ 그림 5-11] 역대정부별직권남용으로적발된공무원직급별분포현황 117 [ 그림 5-12] 역대정부별직무유기로적발된공무원직급별분포현황 118 [ 그림 5-13] 연도별주요부패범죄의기소율변화추이 ( 검찰연감해당연도재구성 ) 120 [ 그림 5-14] 연도별주요부패범죄의구속율변화추이 ( 검찰연감해당연구재구성 ) 121 [ 그림 5-15] 주요부패범죄의구공판율변화추이 ( 검찰연감해당연구재구성 ) 122 [ 그림 5-16] 최근 7년간 (2007~2013) 부패유형별사법처리결과율 123 [ 그림 5-17] 최근 4년간부패관련범죄유형별피의자연령분포 126 [ 그림 5-18] 최근 4년간부패관련범죄유형별수사단서 128 [ 그림 5-19] 최근 4년간부패관련범죄유형별구속율 129 [ 그림 5-20] 연도별 (1993~2013) 공무원천명당비리공무원발생율 ( 통계연보재구성 ) 130 [ 그림 5-21] 공무원비위유형별발생추세 ( 통계연보재구성 ) 132 [ 그림 5-22] 비리공무원징계처분및중징계율추이 ( 통계연보재구성 ) 134 [ 그림 5-23] 역대정부별징계처분결과구성비 136 [ 그림 5-24] 징계처분소청처리현황 ( 통계연보재구성 ) 137 [ 그림 5-25] 공공기관청렴도평가추이 ( ) 139 [ 그림 5-26] 부패발생부분별유형변화추세 154 [ 그림 5-27] 부패행위의조직연루여부추세 155 [ 그림 5-28] 부패행위발생영역별추세 156 [ 그림 5-29] 부패사건관련공공조직추세 157 [ 그림 5-30] 부패사건관련민간조직추세 158 [ 그림 5-31] 부패사건관련자지위추세 159 [ 그림 5-32] 부패행위유형별추세 160 [ 그림 5-33] 연고주의유형추세 160 [ 그림 5-34] 부패행위의추구이익종류별추세 161 [ 그림 5-35] 공공기관별개인적부패와조직이연루된부패빈도 : 부패사건전문집자료 166 [ 그림 5-36] 관련자지위별개인적부패와조직이연루된부패빈도 : 부패사건전문집자료 166 [ 그림 5-37] 부패행위유형별개인적부패와조직이연루된부패빈도 : 부패사건전문집

16 x 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 자료 167 [ 그림 5-38] 손실대상별개인적부패와조직이연루된부패빈도 : 부패사건전문집자료 168 [ 그림 5-39] 공공기관별개인적부패와조직이연루된부패빈도 : 심의의결례집자료 172 [ 그림 5-40] 민간조직별개인적부패와조직이연루된부패빈도 : 심의의결례집자료 173 [ 그림 5-41] 관련자지위별개인적부패와조직이연루된부패빈도 : 심의의결례집자료 174 [ 그림 5-42] 부패행위유형별개인적부패와조직이연루된부패빈도 : 심의의결례집자료 175 [ 그림 5-43] 전체사회구조의거래 ( 규범 ) 영역이념형 (Weber) 182 [ 그림 5-44] 근대화이행과정에서의부패영역의발전구도 183 [ 그림 6-1] 한국사회부패에대한인식도조사결과추이 224 [ 그림 8-1] 부패의부재점수추이 (WJP) 261 [ 그림 8-2] 부패예방에대한국내점수추이 (OECD) 265 [ 그림 8-3] 공적자금유용의평가추이 268 [ 그림 8-4] 비공식적인추가지불과뇌물수수에관한평가추이 270 [ 그림 8-5] PERC 부패지수연도별민간부문추이 274 [ 그림 8-6] TI의뇌물공여지수추이 275 [ 그림 8-7] TI의세계부패바로미터추이 ( 민간부문 ) 275 [ 그림 8-8] 세계경쟁력지수의기업의윤리경영추이 ( 순위 ) 276 [ 그림 9-1] 조직생태학적연구모형 280 [ 그림 9-2] 행위자측면에서의부패유발요인들 282 [ 그림 9-3] 반부패와청렴의개념도 299 [ 그림 9-4] OECD/PUMA(1996) 의관리-윤리구조에따른국가분포도 301

17 국문요약 1. 연구목적및의의 본연구는한국사회에서의부패구조, 즉발생기제와유형을파악하고, 그에대한실효적대응방안을모색하기위하여 3년간의연차사업 (2015~2017) 으로기획되었다. 제1차년도인올해사업은본격적인조사수행에앞서, 부패구조분석을위한타당한연구모형을설계하기위한탐색적예비연구로서의의의를지닌다. 올해연구의핵심목표는부패구조연구를위한현상분석및새로운연구방법론을개발하는것이다. 우리는부패구조분석을위한새로운이론적관점을 화이트칼라범죄학 와 조직생태학 을통합하여설명모형을개발하고자하는데, 이를잠정 부패에대한조직생태학적관점 이라부르기로한다. 이번연구에서는일차적으로급변하는사회변화에따른부패의개념및유형변화들을정리해보고, 지난 2~30여년간의부패관련범죄의발생추이및각종대응정책과현황을비판적으로고찰한다. 이와더불어부패관련뉴스기사및공공기관부패사건사례내용분석등을통해부패현상및발생트렌드를살펴보고, 국제기구와각국의반부패정책현황등비교분석하여정책적개선방안을제시하고자한다. 2. 주요연구내용및연구방법 본연구의목표는한국사회부패구조를파악하는것이다. 부패구조란개인과조직, 그리고사회 ( 제도 문화 ) 간의상호작용을통해형성되는확장적순환구조, 개별부패현상들을매트릭스화시켜조직부패, 나아가체계부패로진화또는역순환시키는기제를의미한다. 이를위해여기에서는다음과같은새로운접근방법의필요성을제안한다. 하나는 개인 뿐만아니라 조직 ( 기관 ) 을기본설명단위로부패현상에접근해야한다는것이고, 다른하나는범죄학적관점으로부터거시적 미시적부패의원인을파악하

18 2 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 고대책을강구할필요성이있다는것이다. 나아가, 부패란개념은고정된것이아니라, 사회발전및국민의식수준에따라변화 진화되는사회적구성물로이해하고, 부패의변화트렌드에주목하고자한다. 따라서본연구에서는부패를비단공직영역에만한정하지않고민간영역까지포함한총체적사회현상으로파악하며, 부패문제를도덕적 문화적문제가아닌사회제도적요인과인간의선택이결합된기회주의적행동의제도화란관점에서접근하고자한다. 올해연구의대주제는부패구조연구를위한현상분석및새로운조사방법론의개발이다. 이를위해다음세가지의세부과제가추진되었다. 첫번째, [ 한국사회부패범죄발생추이및변화트렌드연구 ] 에서는 (1) 먼저부패의개념및유형화와관련된다양한관점들을정리하고, 본연구를위한 부패 의핵심정의를도출하였다. 그리고 (2) 국내학술등재 ( 후보 ) 지논문키워드연결망분석 (Network Analysis) 을통하여, 한국부패연구동향및부패개념의변화트렌드를간접적으로정리하고, (3) 지난 2~30년간의각종공식통계자료의재분석을통하여, 한국사회부패현상및변화트렌드의윤곽을정리한후, (4) 지난 30년간주요부패뉴스기사 (1985~2014) 내용분석 (Contents Analysis) 및 2014년공공기관부패사건사례에대한내용분석을통해, 한국사회에서의부패현상의특성과주요한패턴들을살펴보았다. 두번째, [ 국내 외반부패정책을통한부패통제메카니즘및변화트렌드분석 ] 에서는 (1) 역대정부별반부패정책의주요흐름을비판적으로검토, 반부패정책의변화과정및성과를정리하고, (2) 국제사회의반부패정책의주요흐름과더불어국제투명성기구 (TI) 의 CPI 등의원천자료를활용하여국내의부패현황및수준을비교 점검한후, (3) 한국부패통제메카니즘의성과와한계를분석하고, 반부패조직환경조성을위한새로운접근전략을제시하였다. 세번째, [ 부패구조연구를위한새로운연구방법론개발 ] 에서는두가지세부쟁점을핵심연구내용으로삼고있는데, 먼저 (1) 부패범죄에대한주요이론들, 특히화이트칼라범죄에대한개념적 이론적연관성을검토하고, 부패에대한다양한선행연구결과들의주요쟁점들을살펴본후, (2) 조직생태학과범죄학적이론에근거, 부패구조분석을위한이론적설명모형을수립하는것이다. 이연구모형은화이트칼라범죄이론을중심으로하여조직의행태를설명하는조직이론을결합하여구성되었

19 국문요약 3 다. 또한조직을중심분석단위로하되사회적요인의영향과함께조직의구조적 문 화적특성이개인에게미치는영향을함께고려하여다수준적으로설명틀로구성되 었다. 3. 주요연구결과 1) 부패개념에대한비판적논의와정리기존에공직자와정치인의행위에만주로제한되어왔던부패개념을민간영역으로 까지확대할필요가있다. 최근우리나라의법적개념과국제기구의부패정의에서도민간영역을포함시키는추세이다. 기존의부패개념을비판적으로정리하고최근에민간영역을포함하는추세를고려하여, 본연구에서는부패의개념을 사익을직 간접적으로추구하기위해, 공익을해치지않을것이라는공중의신뢰를위배하며, 공공영역이나민간영역에서자신에게위임된권력과권한을정해진규칙과절차에따라행사하지않고남용하는개인이나조직의행위 로정의한다. 2) 화이트칼라범죄와부패의개념적 이론적관련성 서덜랜드는화이트칼라범죄를 사회적으로존경받는위치에있고높은사회적지위가있는사람이그의직업상활동과관련하여저지르는범죄 로정의하였는데, 부패는이화이트칼라범죄의개념범주에속한다고볼수있다. 즉범죄학적시각에서부패를연구하는것은타당한접근이며, 화이트칼라범죄의원인을설명하는이론들인차별접촉이론 (Differential Association Theory), 중화이론 (Neutralization Theory), 아노미이론 (Anomie Theory) 들은부패의구조적원인에대한연구에생산적으로활용될수있다. 또한기회-동기-정당화모형은기본적으로행위자모델로서, 행위자는 조직 과그조직안의개인으로나뉠수있다. 부패행위와관련하여개인의동기-기회-정당화뿐만아니라, 조직의동기-제약-기회역시고려할필요가있으며, 여기에영향을주는거시체계인사회문화적 구조적특성과의관계뿐만아니라조직의문화적 구조적관계에대한범죄학적설명과이해가요구된다.

20 4 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 3) 한국부패연구동향연결망분석 (Network Analysis) 결과 본분석은 1990년에서 2015년상반기까지약 25년간출판된 1304년의논문을대상으로하였다. 대상논문에대해, JAVA 기반의 JSOUP 알고리즘을사용하여한국교육학술정보원에서제공하는 21개의부패관련하위검색어를중심으로주제어를분리한후연결망분석프로그램인 Pajek을이용해결과를분석하였다. 분석결과, 우리는 1) 부패연구의학술적관심은공적영역에대한부패에서기업, 조직등사적민간영역에대한부패로이동하고있으며, 2) 분과학문별로부패연구의접근과주요개념이뚜렷한차이를보이고, 3) 1998년 IMF이후부패의구조분석에서자율적 윤리적통제로연구관심이변화하는모습을확인할수있다. 특히, 기업 등민간영역으로의다변화및 윤리 에의한 통제 로주요연구관심이전환되고있다는점역시주목할만한변화로보인다. 4) 부패범죄관련공식통계주요분석결과 첫째, 지난 2~30년간의부패범죄의발생추이를보면, 특정시기별로일정한증감패턴을보여주고있었는데, 이는역대정부들이반부패정책및사정활동이집권초반정권의권력기반을공고히하기위한정치적목표와결합되어추진되었던경향과무관하지않은것으로보인다. 둘째, 부패범죄유형별발생현황을정리해보면, 민간부패는지난 20여년동안우리사회전체부패범죄의 80~90% 이상압도적인비중으로발생해왔고, 최근엔그비중이더커지고있어그로인한사회적파괴비용이심각함을추정케한다. 이러한수치는부패통제를위해기존공직중심의정책으로부터민간에서의 공정성 관점으로의정책전환필요성을역설해주는지표로판단된다. 그간부패의대명사였던뇌물범죄, 특히수뢰의발생량은소폭증가했던반면, 직권남용과직무유기가공직기강확립과관련큰폭의증가세를보여, 최근공직부패의대표유형으로바뀌었다. 셋째, 반부패정책이강화되기시작한 2000년대이후에는점차그범위와대상이지방자치단체와공직유관단체등으로확대되면서, 상대적으로중하위직의소위 작은관료부패 (petty corruption) 에대해서사정활동이강화된경향이있음을추정케한

21 국문요약 5 다. 작은일상적행정부패에대한적발과통제강화는바람직한방향이기는하지만, 그로인해고위직군의 큰권력형부패 (grand corruption) 에대한사정활동이상대적으로위축된것은문제가있다. 넷째, 지난 20여년동안반부패정책및사정활동등으로부패혐의로적발된공직자수와범위는크게늘어났지만, 법적처리결과는오히려관대해지는방향으로변화되어, 공직부패척결에대한사법당국의의지와역할에의문이제기된다. 정작수뢰혐의를받은공무원들에대한구속율및기소율은크게낮아져반부패정책의진정성과성과를의문케한다. 다만, 재판결과를함께고려해보면, 뇌물죄를저지른공무원이기소되는확률은비교적낮지만, 만일사법처리 ( 구공판 ) 될경우에는실형을받을가능성이높았다. 다섯째, 공무원비위에대한자체징계결과는다소소극적 미온적인것으로평가된다. 한편, 적발된비위공무원들은주로 견책 처분을받는등가벼운징계조치로대응하는경향이지배적이었고, 심지어공직기강확립이강조되던 90년대에는소청처리에대한구제율도높아징계처분의정당성과합리성이상당히훼손되는비율이높았던것으로보인다. 권익위원회자료에서도징계비율보다주의 경고구성비율이크게높아지고있는점도이를뒷받침한다. 이처럼공직자들의부패 비위행위는매년증가추세에있으나공직사회의제식구감싸기식의온정적처벌과중대한부패행위에대해서도형사고발없이내부징계로마무리하는처벌의비정상적관행이지속되고있는것으로파악된다. 여섯째, 내부고발은이명박정부말기에매우높아졌는데, 이는각종반부패시책에도불구하고, 이명박정부들어각종부패관련지표들이급격히악화된상황과무관하지않은것으로보인다. 실제로이명박정부출범이후반부패전담조직은크게축소되고반부패정책이탄력을잃었다는평가가있다. 가장근본원인으로이명박정부의부패에대한낮은문제의식과더불어, 반부패를일종의규제로인식하면서기업친화적정책기조가결국부패에대한경각심과도덕적해이를불러일으킨데기인한것으로보인다. 내부고발의부패유형은각종보조금 지원금및공사입찰과관련된편취 ( 사기범죄 ) 가지배적이었다.

22 6 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 5) 기자가본 100 대뉴스 및공공기관의부패사건사례 (2014) 주요분석결과 첫째, 뉴스분석에따르면, 공공부패와정치부패가부패사건중많은비중을차지하고있지만, 그에못지않게경제부패와시민사회부패도많이발생해왔다. 지난 30여년동안공공부패와정치부패가각각 29.1% 와 28.6% 로다수를차지하지만경제부패와시민사회부패도각각 22.5% 와 19.8% 로상당부분을차지하고있다. 둘째, 뉴스분석에따르면부패행위에조직이연루된경우가대다수를차지하는것으로나타났다. 개인적인부패사건은 31.9% 에그친반면조직이연루된부패사건은 68.1% 로다수를차지하고있다. 이와같은결과는조직이부패행위분석에서중요한단위가되어야할필요성을시사하는것이다. 셋째, 뉴스분석에따르면, 공공영역에서만의부패사건은 26.9% 에비해민간영역에서만의부패사건은 28.6% 로오히려더많이발생하였다. 또한부패사건에연루된민간조직중에서는대기업이 46.4% 로압도적으로많았다. 국민권익위원회의공공기관부패사건사례분석결과에서도기업은부패행위와관련된가장대표적인민간조직이었다. 따라서기업의부패행위에대해특히주목해야할필요성을보여준다. 넷째, 부패행위의주체가고위직인경우가역시많았지만, 중간직과하위직도비교적고르게분포되어있었다. 이는앞서조직이연루된부패행위가많다는사실과연결되는지점으로, 조직내구성원들이조직적으로부패행위에관련될가능성이높다는점을보여주는증거일수있다. 다섯째, 부패행위유형별로보면뇌물이압도적으로많은비중을자치해왔지만, 최근공공기관사건에서는사기범죄도상당히많았다. 부패행위로추구했던이익의종류도금전적이익이압도적으로많다는점에서부패사건에는경제적동기가가장크게작용하는것으로보인다. 한편, 전반적으로친인척관련부패가가장많았다는점에서가족주의전통에기반한 연고주의 부패행위발생패턴에도주목할필요가있다. 6) 한국반부패정책의흐름과부패통제메카니즘의성과와한계 첫째, 우리나라의반부패정책은정권별로지속적인관심이있어왔으나일관된

23 국문요약 7 부패인식부재와총괄적인반부패추진체계의미비로인하여우리사회의반부패문제를해결하는데있어큰효과를거두었다고보기어렵다. 역대정부들의반부패정책들이실패하게된근본요인들을살펴보면, 다음과같다. 1 반부패정책에대한정략적시각투영, 2 제도만능주의적시각, 3 관주도의반부패정책, 4 독립성과전문성을지닌지속가능한반부패통제기구부족, 5 대증요법적부패통제전략및대인처벌중심적전략, 6 사회지도층의노블리스오블리주실천의식부족등을들수있다. 둘째, 행정부를중심으로한공공부문의부패통제를위한노력이있었으나전사회적인부패문제해결을위한문제인식과이를해결하기위한정책적추진체계는미흡한것으로평가할수있다. 또한해외국가및국제기구는부패의범주를민간까지확장하고이에대한통제를위한공공부문의노력을요구하고있지만이러한요구의대응에는한계가있는것으로나타났다. 셋째, 이러한부패인식에대한부재와행정부에초점을맞춘부패통제추진체계등은국제적인청렴도평가등에서낮은수준의평가를받는결과를초래하게되었다. 대표적인국가별국가청렴도지수가측정이래로그수준이변화가없이정체되어있는점이이를방증하고있다. 국제사회등은공공부문뿐만아니라민간부문까지도포괄하는부패의개념적범주의확대와이에대응하기위한법과제도적정비를통해전사회적으로부패통제를위한노력을하고있다는점과비교해볼때우리나라는아직까지도이에대한논의조차제대로이루어지고있지못한현실이다. 7) 국제기구및국제사회의반부패통제전략의시사점 첫째, OECD는청렴의핵심가치는공익을증진하는정의 (justice) 와공평 (equity), 투명성 (transparency) 또는공개성 (openness), 책임성 (accountability), 효율성 (efficiency) 의관점에서구체화될필요가있다고주장한다. 이러한청렴가치를제고하기위하여, 1 윤리강령이나행동강령 2 이해상충규정, 금융공개조치 3 선물이나팁정책 4 퇴직후취업조치 5 신고채널과내부고발자의보호 6 내부청렴교육, 재교육, 접근가능한충고와상담 7 내부청렴행위자와외부감시자 ( 최고감사기구와감사관 ) 8 청렴에대한외부평가 9 청렴에대한이슈와평가에대한공식화와토론

24 8 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 등이제도화되는것이중요하다. 이와더불어이를뒷받침할수있는공공기관의능력이중요하며, 이를위해 1 조달, 계약, 재정과같이특히위험분야의자금, 자재, 데이터등과관련된통제메커니즘, 2 인사관리, 채용, 평가, 승진에서청렴성의역할 3 감독절차, 4 공무원과하위그룹들에대한적절한산출 (outputs) 과활동에대한평가를포함한품질관리, 내부적품질통제과정, 산출 (outputs) 과결과 (outcomes) 에대한외부평가 5 내 외부적감사요건, 감사절차, 그리고감사결과의활용 6 행정부 입법부 사법부뿐만아니라시민에의한외부조사등이이루어질필요성을역설하고있다. 둘째, 반부패통제전략은사후통제에서사전통제관리중심으로의전략의전환이요구된다. 국제사회의반부패정책의흐름은반부패역량을제고하는데초점이맞추어져있다. 반부패역량은부패행위에대한전통적인처벌을통한부패예방보다는사전적으로구성원의공직가치를제고할수있는제도적관리장치등을다양화하고이를내실있게운영하는것이다. 따라서전통적인처벌중심의반부패통제전략을탈피하고부패행위의발생을사전적으로관리할수있는사전통제전략을다각화할필요성이있다. 셋째, 부패통제주체의전환과부패영역의확대필요성이다. 부패문제는공공부문인민간부문이개별적으로홀로문제를해결하기어렵고공공-민간-시민사회의협력체계구축을통해서만부패방지가가능하다. 종래에국가가개별구성원을부패통제의대상으로파악하고통제하려하였으나이제는개별구성원이부패통제의대상이아니라이들이부패통제의주체가되어자율적으로부패를예방하기위한노력을하도록만들필요성이있다. 또한공직중심적인부패통제영역을민간부문까지확대해야할필요성이있다. 4. 결론 : 반부패환경조성을위한새로운접근전략의필요성 1) 한국사회부패현상의변화트렌드와특징 첫째, 반세기동안가장특징적인변화로서, 부패에대한사회적인식이지속적으로 진화 확장되고있다는점이다. 부패개념을확정짓는규정적 범주적핵심가치가종래

25 국문요약 9 에국가기능작용의 공공성 에초점을두는것으로부터점차 공익성 ( 집단이익 ) 또는 공정성 을포섭하는방향으로진화하였고, 이는곧부패 ( 행위 ) 에대한문제인식을공공부문 공익부분 민간부분으로확장시키고있다. 둘째, 그동안한국사회에서이루어진각종반부패정책들은주로일상적으로접하는민원행정분야등의 사소한부패 에집중한것으로나타나며, 권력형 정치형부패등소위 거대부패 의개선에는별다른기여를하지못한것으로보인다. 특히실제사회적파장을불러일으키는고위층부패사건이결코줄어들지않고있음에도불구하고, 그에대한기소율이감소하고있는점은한국사회부패구조가이미체계부패혹은 국가포획 의가능성을의심케하는부분이다. 셋째, 각종지표들은앞으로민간영역에서의부패심각성이더욱강화될것을예고한다. 또한부패는그규모와성격에있어서개인보다는조직단위의형태가더일반적인현상이될것이며, 특히기업부패에대한반부패정책의관심이요구된다. 부패현상은새롭게고도로변화 진화해나가고있는데도현행과같이, 엄격한개인책임원리에의한형사제재방식이나공공기관을중심으로한 [ 공무원행동강령 ] 등의기강확립만으로는이들이제기하는 사회적책임 의문제들에대해효과적으로대응할수없다. 2) 부패구조분석을위한조직생태학적연구모형의필요성 부패의연구에서 조직 을설명단위내지는분석단위로상정하되, 사회 라는상위단위와 개인 이라는하위단위와의관계하에서이론틀을구성해야한다. 사회 는 조직 에게있어서환경이되며, 이환경안에여러조직들이서로경쟁하고협조하면서존재한다. 그리고각조직내에는동일한목표를공유하는개인들이속해있다. 이러한시각에서부패의발생구조를파악하려하기때문에 조직-생태학적 관점이라고칭할수있다. 본연구모형은조직이론의조직생태학의관점과범죄학이론인사회해체이론의관점을절충한것이다. 여기에서는특히조직단위요인으로성과주의 / 편의주의조직문화, 연고주의, 합리화 / 정당화풍토, 조직의규정과제도, 관료화정도등에주목하며, 관련변수의조작화를위해 조직문화프로파일 (Organizational Culture Profile) 과조직윤리풍토유형에따른측정항목등의측정도구활용방안을제안하였다.

26 10 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 3) 지속가능한반부패 청렴정책기반및조성전략 향후종합적인반부패 청렴정책기반을조성을위한새로운접근전략이요구된다. 1 우선지속가능한반부패정책기반으로서의청렴문화내재화가필요하다. 제도중심의반부패통제대응에서사회전반에불합리한관행을타파하고공직사회의청렴가치제고를통해장기적으로사전예방적인청렴문화내재화를위한노력이필요하다. 2둘째, 규정준수형국가보다가치중심적윤리전략을추구하는국가들의청렴도가높은점을볼때, 우리사회의부패통제전략도가치중심적접근으로의패러다임전환이필요하다. 무엇보다반부패개념에서청렴개념으로의전환이필요하다. 반부패가부정행위에대한처벌을의미한다면, 청렴은공정성, 투명성, 책임성의가치를강화하는것으로이해하고이러한가치들을수행할수있는동기부여가필요하다. 특히공공부문의공직가치제고를위해서도반부패개념에입각한규정준수형에서청렴을지향하는가치중심형공직윤리제고방식의부패통제전략으로의전환이요구된다. 3 국제사회에서의부패통제는민간부문까지포괄하는전사회적정책흐름에비출때, 민간부문의부패문제에대한적극적대응체계마련이요구된다. 우리나라는아직까지민간부패에대한논의뿐만아니라제도적대응도미흡한것이현실이다. 민간부문에서발생하는도덕적해이나불공정한관행등은우리사회의공동체윤리기반을악화시키는결과를초래한다는점에서공공부문의부패통제뿐만아니라민간부문의부패에대한대응이필요하다. 또한부패문제는공공부문의힘만으로극복하기어렵다는점에서민간부문의협력이요구되며개별국가의입장에서민간부문의부패근절이기업의국제경쟁력강화뿐만아니라기업생존의필수요인이라는점에서민간부문의부패에대한적극적대응이요구된다.

27 제 1 장 KOREAN INSTITUTE OF CRIMINOLOGY 서론 김은경

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29 제 1 장 서론 제 1 절연구의목적과의의 한나라에구조화된부패문제는정부에대한좋은이미지및법치주의를훼손시키고, 정부의공정성과투명성및사법행정에대한신뢰를잃게만들며, 외국투자가들이투자하지못하게만들고, 사회적약자와취약계층에게더피해를끼치는등정부및국가에매우심각한악영향을주는중대범죄이다. 지난반세기동안, 역대모든정권들은부패척결을최우선의국정과제로내세웠고, 부패통제를위한다양한법률과제도들이시행되어왔으나, 그정책효과는불분명하다. 국제투명성기구 (TI) 의평가결과를보면, 한국의부패인식지수 (CPI) 는 2005년 50 점 (100점만점 ) 을받은이래, 10여년간큰변화를보이지않고있으며, 국가순위에있어서는 2010년이후에 43위, 45위, 46위로 3년연속하락세를보였다. 실제로최근까지도교육비리, 특권층비리, 공직자녀의채용비리, 사정기관의부패스캔들, 사면권남용까지한국사회전반의부패현실은여전한것으로보인다. 역사적으로볼때, 정부수립이후오랫동안정부주도형경제개발이이루어지면서, 공공부문전반에부패에취약한구조와문화가형성되었다는점은이미주지의사실이다. 급속한사회발전에따라, 개인부패보다는조직부패 체제부패가보다중요한문제로떠오르기시작하였으나, 소위 관피아 등으로대변되는권력형부패 ( 민관유착등 ) 를실질적으로통제하고처벌하는것은매우어렵다. 일반적으로권력형부패는내재된권력또는전문성에기반해형성되기때문에외부로거의드러나지않기때문이다. 1) 하지만이와같은권력형부패통제의어려움과무능함은역으로반부패정책제도전반에대한신뢰와추진력을잃게만들었다. 이제까지각종반부패정책들

30 14 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 이실패한원인은간단하다. 바로부패의실체와의의를제대로이해하지못했기때문이다. 부패의구조적본질을이해하지못한채겉으로드러난개별현상에만집착하거나, 엄벌주의통제전략으로일관했다. 경우에따라선정부의사정활동조차정권또는특정정치집단의이익이나이해관계를위한도구로활용되기로하였다. 그결과, 부패통제를위한각종제도정책들은오히려반발과부작용을불러일으켰고, 무사안일주의, 보신주의가만연하는등부패비용역시급등하였다 ( 김용세, 1998:76). [ 그림 1-1] 한국의부패인식지수변화추이 출처 : 헤럴드경제 ( 일자뉴스 ) 또다른한편으로부패구조는진화하고있다. 일반적으로부패문제는주로공적부문에초점이맞춰있지만, 최근급속한경제성장과더불어국제화 세계화추세가강화되면서, 사적영역에서의부패역시큰사회적문제로대두되기시작하였다. 부패는정부당국자나기관없이도민간조직이나사업자간에다양한방식으로존재하고있다. OECD 는 사적부패에대한관대함은특히에너지, 통신, 교통에대한사유화가발생할수있는위험지역에서 ( 외국의 ) 뇌물을부추기는기업풍토를초래할수있다 고경고한바있다 (OECD, 2008). 2) 민간영역에서의부패는최근더많은주목을받고 1) 설사노출되어조사가이루어진다고할지라도대개정부와민간부문의최고위층뿐만아니라수사를담당하는검찰역시연루된경우가많기때문에, 그결과가미미하거나그에따른처벌수위가지지부진한경우가대부분이었다. 2) OECD (2008), Consultation Paper: Review of the OECD instruments Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transaction Ten Years

31 제 1 장서론 15 있다. 이것은아웃소싱, 민영화, 몇몇국가들에서발생하는사적영역의급격한성장, 그리고다국적기업의영향력증가와국유기업, 공공기금과민간기금사이의경계허물기등의결과로오늘날공공영역과사적민간영역이더욱더뒤얽히고있기때문이다 (Deloitte, 2014:12). 공공부문이연루된경우, 관료가포획되어정책이형성 집행되거나예산이배정 집행되는과정, 국제적수출입거래가이루어지는과정등에서서로연결되어부패가발생하고그피해또한연계되어확산된다. 민간부문에서발생하는민간부패는그관련자내부에서의비효율을야기하며, 나아가이와연결된공공지출의증대를초래하여결국국가적문제를야기하기도한다. 실제최근의 저축은행비리, 원전납품비리, 4대강담합비리, 대형건설사하도급비리, 제약회사리베이트 및 세월호사건 등각종대형사건 사고에서볼수있듯이, 민간부패및그와유착된공공기관의조직적부패현상은국민의생활과안전을심각하게위협하는수준에이르고있어, 이에대한대응책마련또한시급하다. 3) 한국사회의부패현상은사회일각에서의국부적현상이라기보다는공공부문과민간부분을가리지않고사회전반에걸쳐서발생하고있으며, 개인적수준에서뿐만아니라조직적 체계적으로구조화 ( 일상화 관행화 ) 되는모습으로발전하고있는것처럼보인다. 만일한국의부패현상이이미구조화된것이라면, 개개인의부패행위를규제하거나처벌하는것만으로는부패현상에대응할수없다. 지난수십년동안부패현상을근절하기위한다양한법제도및정책이시행되었으나, 우리사회부패는여전히근절되지못하고일상의삶을잠식하고있다. 이와같은문제현실에효과적으로대응하기위해서는, 무엇보다도한국사회에만연된부패의발생구조와변화트렌드에대한체계적이해가선행되어야한다. 이에본연구는한국사회에서의부패구조, 즉발생기제와유형을파악하고, 그에대한실효적대응방안을모색하기위하여 3년간의연차사업 (2015~2017) 으로기획되었다. 물론, 그동안한국사회부패현상과관련하여수많은실태조사및정책연구등이상당히축적되어온것이사실이지만, 다음몇가지점에서한계가있었다. (1) 기존부패연구 after Adoption, http;// 3) 실제 UN 이나 EU 등은이러한관점에서민간부패를통제하고처벌을강화하는쪽으로전환하고있지만, 아직한국에서는제도규정이공직부패중심으로이루어져있어민간부패의심각성에상응하는규제체계를갖추지못한실정이다 ( 이천현, 2015 참조 ).

32 16 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 들은대부분공직영역에만한정하고있어서, 새롭게변화되고있는부패트렌드및민간영역으로까지확장되고구조화되는현실을종합적으로이해하는데는한계가있다. 또한 (2) 부패에관한그간의주요한조사연구들은대체로연구초점을 개인 단위에집중함으로써, 소위조직부패또는체제부패를구조화시키는요인들, 개인- 조직 ( 기관 )-사회간의부패발생역학 (Dynamics) 을밝히는것과는거리가있으며, (3) 지속적으로부패방지를위한여러법과제도들이실행되고있으나, 정책의실효성및그간의변화에대한실증적인분석역시상대적으로미흡하였다. (4) 그동안부패원인을주로개인적, 도덕적, 문화적측면에서설명하려는시도가많았는데, 이러한접근법은부패근절을위해 도덕적각성 을촉구하는수준의대응밖에도출할수없다. 이에본연구는한국사회부패현상연구를위하여새로운접근방법의필요성을제안하고자한다. 특히부패발생구조 4) 를파악함에있어서, 다음몇가지입장을취한다. 하나는 개인 뿐만아니라 조직 ( 기관 ) 을기본설명단위로부패현상에접근해야한다는것이고, 다른하나는범죄학적관점으로부터거시적 미시적부패의원인을파악하고대책을강구할필요성이있다는것이다. 나아가, 부패란개념은고정된것이아니라, 사회발전및국민의식수준에따라변화 진화되는사회적구성물로이해하고, 부패의변화트렌드에주목하고자한다. 5) 따라서본연구에서는부패를비단공직영역에만한정하지않고민간영역까지포함한총체적사회현상으로파악하며, 부패문제를도덕적 문화적문제가아닌사회제도적요인과인간의선택이결합된기회주의적행동의제도화란관점에서접근하고자한다. 본연구는총 3개년사업으로구성되어있으며, 제1차년도인올해사업은본격적인조사수행에앞서, 부패구조분석을위한타당한연구모형을설계하기위한탐색적예 4) 여기에서부패구조란개인과조직, 그리고사회 ( 제도 문화 ) 간의상호작용을통해형성되는확장적순환구조, 개별부패현상들을매트릭스화시켜조직부패, 나아가체계부패로진화또는역순환시키는기제를의미한다. 5) 일반적으로부패라함은흔히정치권, 경제계, 공무원등특정계층과관련되어발생하는뇌물수수, 공금횡령, 권한남용등을떠올림. 최근에는국민들의윤리적기대수준이상승 과거에는부패행위로보지않던 비도덕적행위, 비윤리적행위, 불공정행위 까지부패로인식하는경향이있음. 권익위교육자료에따르면, 넓게보면, 거래처간접대행위, 리베이트, 부당한취업알선및청탁, 급행료, 전별금, 아파트가격담합, 식품유해물질첨가행위, 환경오염행위까지포함된다고봄.

33 제 1 장서론 17 비연구로서의의의를지닌다. 올해연구의핵심목표는부패구조연구를위한현상분석및새로운연구방법론을개발하는것이다. 우리는부패구조분석을위한새로운이론적관점을 화이트칼라범죄학 와 조직생태학 을통합하여설명모형을개발하고자하는데, 이를잠정 부패에대한조직생태학적관점 이라부르기로한다. 이번연구에서는일차적으로급변하는사회변화에따른부패의개념및유형변화들을정리해보고, 지난 2~30여년간의부패관련범죄의발생추이및각종대응정책과현황을비판적으로고찰한다. 이와더불어부패관련뉴스기사및공공기관부패사건사례내용분석등을통해부패현상및발생트렌드를살펴보고, 국제기구와각국의반부패정책현황등비교분석하여정책적개선방안을제시하고자한다. 제 2 절연구주요내용및방법 1. 전체사업의개요 본연구사업은 3 개년 (2015~2017) 의연차사업으로진행될예정이며, 각연차별 핵심연구내용은다음과같다. 제1년차 (2015) : 부패구조연구를위한현상분석및조직생태학적연구방법론개발 - 한국부패연구연결망분석 (Network Analysis) 을통한변화트렌드분석 - 한국사회부패범죄발생현황및추이분석 - 현행부패방지정책현황및부패방지시책변화트렌드분석 - 주요국의반부패정책및법제도의비교분석 - 부패구조분석을위한조직생태학적이론모형개발 - 2년차실태조사를위한연구모형및조사기법개발 제 2 년차 (2016) : 한국사회부패범죄발생구조및통제메카니즘에대한실태조사 - 국가권익위원회공공기관청렴도평가결과에기반한부패발생구조역학조사 - 유형별 직역별조직내적 법제도적 사회환경적부패취약성요인분석

34 18 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) - 유형별 직역별주요부패사건연결망분석 (Network Analysis) 을통한변화트렌 드분석 - 한국사회부패범죄통제메커니즘효과성및영향평가 제3년차 (2017) : 부패방지를위한종합대책수립및세부실천과제개발 - 부패방지정책을위한핵심법원칙의정립 - 주요분야별조직생태학적특성과변화트렌드분석 - 주요분야별핵심부패통제정책의성과와과제 - 주요분야별부패취약적인법제도및행정시스템검토및개선과제도출 - 반부패조직환경조성을위한입법정책적 실무적개선방안 2. 본연구 (1차년도) 의주요내용과방법올해연구의주제는부패구조연구를위한현상분석및새로운연구방법론개발이 다. 이를위해, 다음의세부과제로나뉘어협동연구로수행되었다. 1 한국사회부패범죄발생추이및변화트렌드분석, 2 국내 외반부패정책을통한부패통제메커니즘및변화트렌드분석, 3 조직생태학적관점에서의부패구조분석을위한조사방법론개발연구이다. 먼저, [ 한국사회부패범죄발생추이및변화트렌드분석연구 ] 에서는다음의 6 가지주제를주요연구내용으로다루었다. 1. 부패의개념화및유형화 : 부패개념에는현재까지합의되거나통일된정의가없다. 사실상부패의개념정의는부패연구의출발점이나다름없다. 따라서부패의개념과관련한다양한관점들을정리하고, 본연구의목표를적절히수행하기위한개념규정을도출해내고자한다. 본연구는앞서문제제기에서도밝혔듯이, 기존의부패연구들이정치부패나행정부패와같은공공영역의부패행위에만주로제한되어있다는문제인식에서민간영역에서의부패행위로관심의지평을넓히려고한다. 공공영역의부패는민간영역의부패와긴밀히연결되어있다는사실이외에도, 민간영역내부에서도광범위한부패의개념에해당하는비윤리적행위들이만연하고있다는

35 제 1 장서론 19 점을인식할필요가있다고본다. 점차공공영역의범위와권한이축소되고민간영역의범위와권한은확대 강화되는추세에서공공영역의부패행위로만연구를제한하는것은현실적적실성이떨어진다고할수있다. 따라서부패의개념은기존의정치권과공공영역에만그관심의폭을좁게잡았던한계를극복하고, 민간영역의부패행위로까지개념적범주를넓혀서정의할것이다. 2. 한국부패연구동향연결망분석 (1990~2015)-국내학술등재( 후보 ) 지논문키워드분석 : 부패의범위와개념이확장되면서새로운한국사회부패의전형을구조화하기위해메타적인접근이필요할수있음에도불구하고한국사회에서이와같은시도는많이이루어지지않았다. 이에본연구에서는최근 25년동안출간된부패관련학술논문을대상으로 JAVA 기반의 JSOUP 알고리즘을사용하여, 한국교육학술정보원에서제공하는 21개의부패관련하위검색어를중심으로주제어를분리한후, 연결망분석프로그램을통해부패의변화트렌드를간접적으로살펴본다. 3. 한국사회부패관련범죄의발생추이및현황분석- 공식통계를중심으로 : 한국사회의부패관련범죄발생실태에대해지난 2~30년간의각종공식통계자료들을재분석하여그변화추이를해석한다. 부패현상을다루고있는공식통계는크게두가지유형으로구분된다. 하나는부패를범죄현상으로접근하고있는통계자료 ( 가령, 경찰청의범죄통계, 대검찰청의범죄분석및검찰연감, 그리고사법연감등 ) 이고, 다른하나는국가및공공기관부패 ( 비리 ) 에초점을두고있는정부행정통계 ( 즉, 행정부 6) 의통계연보, 국가권익위원회의각종관련통계등 ) 이다. 여기에서는이들자료를활용하여, 한국사회부패현상및변화트렌드의윤곽을살펴보기로한다. 제한된자료이기는하지만공공부문과민간부문의부패범죄발생추이를살펴보기위하여, 관련죄명들을재분류하고범주화하는작업을함께시도하였다. 4. 지난 30년간주요부패뉴스기사내용분석 (1985~2014) 7) : 지난 30년간우리나라에서발생한주요부패사건기사를자료로하여우리나라부패사건의주요특징과 6) 여기에서행정부란실제부처명칭으로서가아니라통상적정부기구분류상의의미로사용하였다. 행정부의기관명칭이여러차례바뀜에따라, 통계연보의발행처명칭역시다양하게사용되고있기때문이다. 7) 1985 년이후발생한주요부정부패사건사례들에대한내용분석 (Contents analysis) : 한국편집기자협회에서연도별로발간한 [ 기자가본 100 대뉴스 ] 가운데 부정 부패 와관련되는사건들을검색하여유형화하고내용분석함.

36 20 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 그변화트렌드를살펴본다. 본자료는한국편집기자협회에서해마다펴낸 기자가본 100대뉴스 로서, 이자료는각해마다발생한주요뉴스들중에서 100대뉴스를선정하고해당기사내용을담고있다. 1985년에서부터 2014년까지발간된모든기사자료를일차적으로검토한후, 부패와조금이라도관련된것으로보이는대상사건을모두선별하였다. 이렇게 1차선별된목록을 4인의공동연구자가각기개별적으로검토하여, 본연구의 부패 개념에해당된다고판단되는사건들만을 2차선별하였고, 최종적으로 4인의연구자가함께모여교차검토를한후, 3차에걸쳐최종적인합의를거친총 182건의기사들을분석대상으로하였다. 8) 여기에서는통계적분석을위해부패사건에대한세부적인유형화작업을진행하였다. 5. 공공기관부패사건사례내용분석 (2014) : 최근의부패사건의현황을파악하기위해서국민권익위원회에서보고한 2014년도공공기관청렴도평가 : 부패사건전문집 자료 9) 와 2014 부패 공익침해방지심의 의결례집 자료에대한내용분석을통해서현재공공기관에서빈발하는부패사건의주요한패턴들을정리해본다. 앞서의뉴스기사는국가적 사회적관심이쏠리는이슈를중심으로선정되는경향이있기때문에, 소위 grand( 거대또는권력층 ) 부패에과도하게집중하게된다. 이러한한계점을극복하기위하여, 공공기관의부패관련사건사례를중심으로소위 petty( 사소한 ) 일상부패현상을좀더자세히살펴보려고한다. 연구방법은뉴스기사내용분석과동일하게유형화방식으로접근하였다. 두번째, [ 국내 외반부패정책을통한부패통제메카니즘및변화트렌드분석 ] 에서는다음의 3 가지주제를주요연구내용으로다루었다. 1. 현행부패방지정책현황및부패방지시책변화트렌드분석 : 역대정부별반부패정책의주요흐름을평가하고부패관련법규제현황을검토한후, 반부패정책의변화과정및성과에대한종합평가를제시한다. 2. 국제사회의반부패정책및법 제도와의비교분석 : 국제사회반부패정책의주요흐름과함께청렴평가제도의현황을논의하고, 반부패에대한국제적인트렌드 8) 이에대한구체적인기사목록은부록 1 로제시하였다. 자세한내용을부록을참조. 9) 이것은국민권익위원회에서내부적으로정리한비공개자료이다.

37 제 1 장서론 21 분석 (UN 반부패협약등 ) 10) 과더불어국제투명성기구 (TI) 의 CPI 등의원천자료를활용한국내의부패현황및수준을파악 11) 하는작업을진행한다. 3. 한국부패통제메카니즘의분석및반부패조직환경조성전략 : 통제메커니즘변화트렌드및그성과와한계를분석하고, 특히정권별로부패근절에대한노력과의지에도불구하고부패가근절되지않는근본원인을진단하고발전방안을제시하고자한다. 세번째, [ 부패구조연구를위한새로운연구방법론개발 ] 은다음의두가지세부쟁점을핵심연구내용으로삼고있다. 1. 부패범죄에대한주요이론고찰 : 여기에서는화이트칼라범죄에대한개념적 이론적연관성을검토하고, 부패에대한다양한선행연구결과들의주요쟁점들을살펴본다. 2. 범죄학과조직생태학에근거한부패구조이론적설명모형수립 : 여기에서는이론적문헌검토와더불어앞서의여러가지실증적분석결과를토대로, 제2차년도에한국사회부패의발생구조를실증적으로분석하기위한연구모형을제시할것이다. 이연구모형은화이트칼라범죄에대한범죄학이론을중심으로하여조직의행태를설명하는조직이론을결합하여구성될것이다. 또한조직을중심분석단위로하되사회적요인의영향과함께조직의구조적 문화적특성이개인에게미치는영향을함께고려하여다수준적으로구성될것이다. 이를위해조직을관찰단위로하여부패의구조적원인을분석하는연구가능성을제시해볼것이다. 10) 1 국제사회의반부패 청렴에대한논의로 OECD 뇌물방지협약 ( 월 ), UN Global Compact('00.7 월 ), UN 반부패협약 ( 월 ), 사회적책임국제표준 ISO 26000( 월 ), G20 반부패행동강령 ( 월 ) 을들수있음 년도 OECD 뇌물방지협약이행보고서 (40 개국 ) 에따르면우리나라는거의또는전혀이행하지않는국가로평가받음. 이러한이유로반부패기구와검사기관에정치적간섭이문제가되고있고, 해외뇌물에대한경제적제재가부족하며기업분야의내부고발자보호가제대로이루어지지못하고있다는점과뇌물제공이범죄행위에해당함에도이를관행이라는이유로방치하고있고, 많은업체는범죄를예방하거나알아챌수있는적당한내부통제가존재하지않기때문으로분석됨. 3 반부패에대한국제적인경향을알수있는대표적협약으로 UN 반부패협약을들수있음. UN 반부패협약에서는부패는범죄이며, 부패의범위를민간 ( 기업부패 ) 까지확대, 독립적인반부패기구설립권고등을주요내용으로담고있음 11) 한국의부패수준과현상을측정하고있는주요조사통계들에대한심층분석을함께진행할것이다. 우리나라의부패수준을측정하는 CPI 원천자료로는 BF(SGI), BF(BTI), TI, WJP, WEF, EIU, GI, IMD, PERC, PRS 자료가활용되고있는데, 참고적으로이들설문문항은사적이익을위한공직남용의정도, 공적자금의유용과같이부패의개념에입각한설문문항이발견되고있다.

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39 제 2 장 KOREAN INSTITUTE OF CRIMINOLOGY 부패의개념학 김은경 신동준

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41 제 2 장 부패의개념학 제1절부패의개념 1. 학문적개념 부패 (Corruption) 라는용어는모든언어에존재하고, 다양한의미와역사를갖는다. 고전적으로부패는 정치체계의전반적인퇴보 (degeneration of the political system in general) 를의미했지만, 이후로특정화된병리현상으로서특정개인의특정행위로개념화하는경향이두드러진다 (della Porta and Vannucci, 1999: 16). 부패 는이론적으로도출된개념이아니라, 비윤리적이라고여겨지는다양한행위에사용되는용어이기때문에부패에대한타당한정의를찾는것은 마치바람을쫓는것과같다 고할수도있다 (Moroff, 2004: 85). 하지만많은학자들이부패의개념정의를시도하였고, 이러한시도들에서공통적인요소들을발견할수는있다. 먼저 Nye(1967) 는부패를 사적으로관련된 ( 가족이나친밀한사적당파의 ) 금전적혹은지위상의이득때문에공적역할의통상적의무로부터벗어나는, 혹은사적으로관련된영향력의특정한유형의행사를금지하는규칙을어기는행동 으로정의하며, 그예로뇌물수수, 정실인사, 유용 (misappropriation) 등을들었다. 여기서는 공적역할의통상적의무 와 규칙 을어긴다는점과 사적 이득을취한다는점이부패의핵심요소로제시된다고볼수있다. Nye 의개념정의는 사적 이득의의미를 사적으로관련된 (private-regarding) 이득, 그리고금전적혹은 지위상 의이득으로넓혀서이해하고있다. Friedrich(1972) 는 정치적맥락과같이주어진맥락에서널리퍼져있거나그렇다

42 26 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 고믿어지는규범에서벗어나는행동의종류로서특정한동기, 즉공적인손해를입히며사적인이득을취하는동기와연관된일탈행동 으로부패를정의하였다. 여기서 사적인이득 은금전적인것일수도있고빠른승진등다른형태일수도있으며, 개인적이득일수도있지만가족이나관계된다른집단의이득일수도있다고보았다. 그리고 어떤일을맡고있는권력을가진자, 즉공직자가금전적이나다른보상을제공하는자를위해행동을취하게됨으로써그가속한집단이나조직, 좀더구체적으로정부에피해를입히는행위 라고덧붙였다. 따라서 Friedrich 의개념도 Nye의개념처럼넓은범주의사적이득을취하려고공직규범을어기는행위를부패로보고있다. Nye는공적역할의 통상적의무 를이야기했는데, Friedrich는이를 공적인손해 를입히지않는것, 더나아가서공적인이익을위하는것으로이해하고있다고할수있다. 그런데여기서공적인손해는구체적으로 정부 의피해를상정하고있다. Friedrich는권력과부패가밀접한관련이있음을강조하며, 관료제의발전과함께부패가중요한문제로대두되었다고주장하였다. 따라서부패에서권력은핵심적요소이며, 관료제의핵심이절차에있다고보았을때절차의위반역시중요한요소가될수있음을시사한다. 12) 그외에도부패는 사적인목적을위해공직에있는자가규범에벗어나행하는행위 (Huntington, 1968: 59), 혹은 어떤행위기준을위반하는은밀한거래를통해서사적이득을위해공적자원을남용하는것 (della Porta and Vannucci, 1999: 16) 등으로정의된다. 여기에서도공통적으로공직과같은특정한지위에있는사람이사적이득을위해규범이나규칙을어기며공적인피해를입히는행위를부패로파악하고있다. 최근의개념정의로는 Philp(2002: 42) 의정치부패 (political corruption) 에대한개념을들수있는데, 그는부패개념을다음과같이 5 가지요소로정리하였다. 공직자가 공중 (public) 에의해그에게부여된신뢰를위반하여 12) Max Weber 에따르면관료제는형식합리성에입각한현대조직의구성원리로서비인격성과성문규칙에입각하여미리정해진절차의준수를핵심적내용으로한다.

43 제 2 장부패의개념학 27 공익을해치는방식으로 정치문화안에서받아들여지는공직행위의규칙과기준에반하는방식으로명백한사적이득을위해고의로직위를남용하는행위에가담 제3자에게그렇지않으면얻을수없는이익을주기위해서 물론이개념은 정치 부패라는구체적인부패범주에대한것이지만, 사실상오래전부터이부패범주가부패의중심적인영역이었기때문에그내용상부패의핵심적요소를담고있다고볼수있다. 여기서도 공직자, 공익, 규칙과기준위반, 사적이득 등기존개념과공통적인요소들을동일하게강조하고있다. 그리고제3자에게이익을주는행위라는요소를강조하는것은부패에서청탁행위를핵심으로보고있음을의미한다하겠다. 그런데여기서는공중에의해부여된 신뢰의위반 이라는요소를제시하고있으며, 부패에대한이러한이해는부패개념을발전적으로확장시키는작업에도움이될수있다고본다. 지금까지는공직자와정치인의부패에학자들이주목해왔지만, 최근에는민간영역의부패로까지개념적범주를확대해야한다는주장도설득력을얻고있다 ( 이동원, 2013; 이천현, 2015). 이동원 (2013) 은민간부패를 경제적부문에서관련지위를가지고있는민간조직관련자가민간조직또는제3자에대하여손실을끼치거나불이익의발생또는발생을예견하면서, 자기또는제3자의이익을취득하기위하여자신이직접또는교사를통하여행하는경제적지위의남용 이라고정의한다 (92). 이러한개념에따르면민간부패는기업의행위에제한되는경향이있다. 한편이천현 (2015) 은민간부패를 민간부분내의개별주체간에발생하는부패행위 라고좀더폭넓게정의하고, 구체적으로 사인이자신의업무를이용하여다른사인과의불법적인거래를통하여자기또는제3자의불법적인이익을도모하는행위 를민간부패로정의한다 (270). 그리고여기서 1) 공직자가아닌일반개인간에발생, 2) 두사인간의거래관계존재, 2) 거래관계의직무관련성존재, 3) 행위자의지위나권한남용, 4) 업무와관련한 불법한 이익등의제한조건을제시하면서, 6) 불법한이익추구에제3자의이익추구도포함된다고덧붙임으로써, 민간부패의구체적인개념을제안한다.

44 28 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 2. 법적개념 2001년제정된 부패방지법 은부패에대한우리나라최초의체계적이고종합적인법률이다. 13) 여기에서부패행위는 1) 공직자가직무와관련하여그지위또는권한을 남용하거나법령을위반하여자기또는제3자의이익을도모하는행위 ( 공직자의직무관련부패행위 ), 2) 공공기관의예산사용, 공공기관재산의취득, 관리, 처분또는공공기관을당사자로하는계약의체결및그이행에있어서법령에위반하는공공기관에대하여재산상손해를가하는행위 ( 공적재산침해행위 ), 3) 위에서언급한공직자의직무관련부패행위와공적재산침해에해당하는부패행위및그은폐를강요, 권고, 제의, 유인하는행위로명시되었다. 이러한부패행위에대한정의는 부패방지및국민권익위원회설치와운영에관한법률 로계속이어지고있다. 이법에서는 5조에기업의의무로서 기업은건전한거래질서와기업윤리를확립하고일체의부패를방지하기위하여필요한조치를강구하여야한다 고규정함으로써, 일부민간영역의부패도부패의개념에포함시키고있다고볼수있다. 공직자윤리법 에서는부패에대한정의를내리고있지는않지만, 이해충돌방지의무를두어공직자는자신이수행하는직무가자신의재산상이해와관련되어공정한직무수행이어려운상황이일어나지아니하도록직무수행의적정성을확보하여공익을우선으로성실하게직무를수행하여야하며, 공직을이용하여사적이익을추구하거나개인이나기관 단체에부정한특혜를주어서는아니되며, 재직중취득한정보를부당하게사적으로이용하거나타인으로하여금부당하게사용하게하여서는아니됨을명시하고있다. 최근에소위 김영란법 이라고불리는 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 에서는부패행위를부정청탁과금품수수로특정화하면서각각 15개와 8개의구체적행위를나열하여명시하고있다. 14) 부패의개념과관련하여이법에서특히 13) 국가기록원. pageflag= 14) 15 가지는부정청탁은 인허가비리 인사개입 보조금집행 학교및병역부당개입 사건의수사및재판등에개입하거나영향을미치는경우등으로요약된다. (1) 먼저인허가와관련하여이법이금지하는부정청탁은 인가, 허가등의직무에대하여법령 기준을위반해처리하도록하는행위나인가또는허가의취소 조세 과태료등각종행정처분또는형벌에대해법령및기준을위반해감경 면제하도록하는행위 로정해졌다. (2) 인사관련부정청

45 제 2 장부패의개념학 29 주목할만한부분은공공기관을사립학교와언론사로까지, 공직자의범주를사립학교의장과교직원및학교법인의임직원, 그리고언론사의대표자와그임직원으로확대하고있다는점이다. 이렇게범주를확대한이유나근거는명확하지않으나, 공적업무의종사자 를사립학교와언론사로까지확대한것은이러한기관과그기관의종사자의업무가갖는공공성을강조했기때문으로볼수있다. 3. 국제기구의정의 세계은행 (World Bank) 은그행위의다양성과개념의복잡성을인정하면서도부패를 사적이득을위한공적직위의남용 (the abuse of public office for private gain) 이라고단순하고명쾌하게정의한다 (World Bank, 1998: 8-9). 세계은행은민간영역의부패행위도인정하면서도, 세계은행의주된관심은공공영역의부패행위라는점을들어그개념을 공적직위 남용행위에국한한다는점을부패개념의설명에서덧붙이고있다. 경제협력개발기구 (OECD) 는 사적이득을위한공적혹은사적직위의남용 (abuse of public or private office for personal gain) 으로부패를정의하고있다 (OECD, 2008: 22). 이정의에서는공적직위뿐만아니라 사적 직위의남용역시부패에해당한다는점을명확히하고있다. 국제투명성기구 (Transparency International) 는부패를 사적이득을위한위임된권력의남용 (the abuse of entrusted power for private gain) 으로정의한다. 15) 이개념에서는공적직위와사적직위의구분이없이통틀어서 위임된권력 으로지칭하고있다. 하지만위임된권력은그의미상공적직위와밀접히연결된다고볼수있다. 그리고국제투명성기구는부패를세가지범주로구분하면서고위공직자의부패를일컫는 큰부패 (grand corruption) 와하위직공직자의부패를일컫는 작은 탁의범위는 채용과승진등공직자의인사에관해법령및기준을위반해개입하거나영향을미치도록하는행위 로정해졌다. (3) 특히입학등학교관련부정청탁, 병역부정청탁도그범위를엄히정했다. 법안은 각급학교의입학과성적, 수행평가에관한업무를법령 기준을위반해처리 조작하도록하는행위 와 징병검사과부대배속등병역관련업무에관해법령 기준을위반해처리하도록하는행위 를처벌범위로정했다. 15) Corruption

46 30 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 부패 (petty corruption), 그리고정치부패를제시하고있다. 따라서국제투명성기구의부패개념정의에서도공직자와정치인의행위에초점을맞추고있다고할수있다. 따라서국제기구에서는부패를좀더폭넓게정의하려는경향을보이며, 공공영역의부패행위에주목하면서도민간영역으로까지부패의개념을확장하여적용하는추세인것으로보인다. < 표 2-1> 부패에대한주요개념정의들 관점출처핵심개념요소 학문적관점 Nye(1967) Friedrich(1972) Philp(2002) 사적으로관련된금전적혹은지위상의이득을도모 공적역할의통상적의무나규칙을어김 권력을가진자, 즉공직자의규범에서벗어나는행동 공적인손해를입히며사적인이득을취함 공직자가속한집단이나조직, 즉정부에피해를입히는행위 공직자가공중에의해부여된신뢰를위반 공익을해침 공직행위의규칙과기준에반함 사적이득을위해직위를남용 제 3 자에게이익을주기위한행위 부패방지법 부패방지및국민권익위원회설치와운영에관한법률 공직자의직무와관련 지위및권한남용 법령위반 자기또는제 3 자의이익을도모 법률적관점 공직자윤리법 공정한직무수행과공익에해를끼침 공직을이용하여사적이익을추구 개인이나기관 단체에부정한특혜 부정청탁및금품등수수의금지에대한법률 부정청탁, 금품수수 공공기관에사립학교와언론사를포함 공직자에사립학교의장과교직원및학교법인의임직원, 언론 사의대표자와임직원을포함 국제기구실천적관점 세계은행 경제협력개발기구 국제투명성기구 사적이득을위한공적직위의남용 사적이득을위한공적혹은사적직위의남용 사적이득을위한위임된권한의남용

47 제 2 장부패의개념학 31 제 2 절부패개념에대한비판적논의와정리 이상부패개념을정리해보면공적인직위에있는자가위임된권력을남용하는행위, 사적인이득을취하는행위, 공익을해치는행위, 법을어기거나규범에위배되는행위등의공통요소들이발견된다. 부패의본질은이처럼공적지위, 공익, 사적이득, 규범등과같은다른개념에의존하고있는데, 이개념들역시객관적으로명확하게정의하기어렵다는데부패개념정의의근본적어려움이있다 (Moroff, 2004: 85). 또한부패개념이적용되는영역이처음사법영역과행정영역에서점차민간영역으로까지지속적으로확장되어왔기때문에개념의상대적성격은더욱심화되었다할것이다. 먼저 공적인직위에있는자의위임된권력남용 이라는요소를살펴보자. 권력의남용은자신의위치에따르는권한과권력을정해진범위와기준을넘어서서행사하는것으로볼수있다. 그렇다면여기서정해진범위와기준이구체적으로무엇인지가관건이된다. 이러한범위와기준은통상적으로조직내의정해진규칙과절차를따른다고할때, 권력을정해진규칙과절차에따라행사하지않는것을권력의남용이라고할수있다. 다음으로 권력 혹은 권한 은구체적으로무엇인지따져볼필요가있다. 전통적으로부패의개념에서는공공영역의권력만을고려하였고, 지금도주된초점은공적직위에따르는권한과권력에있다고할수있다. 하지만국가의힘은갈수록약화되고, 국가의기능이점차민간영역으로넘어가고있는추세이며, 시민사회의영향력은갈수록강화되고있는것이현실이다. 특히기업이주체가되는경제영역의권력은전지구화의흐름과맞물려갈수록막대해지고있다. 따라서민간영역에서의권력남용이공공영역에서보다오히려사회에심각한결과를낳을수있다. 사실그보다는 큰힘에는큰책임이따른다 는금언이말해주는것처럼큰권력이주어졌을때그에따르는윤리내지는도덕적기준을통상적인수준보다도훨씬엄격하게지키기를사회가기대한다는점이중요할것이다. 관련하여 위임 된권력이라는점은권력에따르는책임이있다는속성을본질적으로내포한다. 그리고권력과권한이큰만큼그것의남용으로인한공익의피해는더욱심각할것이라는논리가적용될

48 32 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 것이다. 그만한권한과권력을준만큼이를자신의사사로운이익을위해사용하지않을것이며, 더더욱이그러한행위로공익을해치지않을것이라는공중의신뢰를함축하고있다. 부패는이러한공중의신뢰를깨트리는행위가된다. 따라서권력의남용은자연스럽게윤리적기준에위배되는행위, 그리고공익을해치는행위로연결이된다. 부패는그어원적의미에서부터일정한도덕적 윤리적기준을함축한다고할수있다. 사회에서기대되는높은도덕적 윤리적기준이있는데이를어기는행위는전체사회의도덕적 윤리적퇴행을가져올수있기때문에특히도덕적으로비난을받아야한다는것이다. 공직자의권력남용행위를부패행위로문제시하는이유는그권력의크기만큼높은도덕적 윤리적기준을적용하게되고, 이를어기는행위에대해서도특히엄격한기준에서비난을받아야한다는믿음이있기때문일것이다. 이렇게볼때민간영역이라할지라도큰권력과권한이주어져있다면, 그래서공익에기여하는만큼그권력과권한을남용할때공익에끼치는피해도크다면, 공공영역에준하는도덕적 윤리적기준을적용할수도있을것이다. 이는최근기업의사회적책임을강조하는경향과연결시켜이해할수있다. 그러므로만약공공의직위에요구되던엄격한도덕적 윤리적기준을민간영역으로까지확대할수있다면, 대기업과영향력있는시민단체처럼민간영역에서큰권력과권한을갖는행위자의권력남용행위를부패의개념에포함시키는것도가능할것이다. 하지만민간영역의경우에는최소한현재로서는공공영역보다훨씬더높은기준에서권력과권한의크기를평가해야할것으로보인다. 다시말해서공직에상응하는큰권력과권한을갖는민간영역의직위에권력남용에대한도덕적 윤리적기준을적용하는것이적절하다고본다. 부패에대한도덕주의적접근의문제점에대해서는오래전부터지적되어왔다 (Ley, 1965). 문화상대주의입장에어긋나는서구중심주의적입장이라는것이다. 그래서합리적선택모형에근거하는시장중심적접근을통해도덕적으로중립적인개념정의가제시되기도한다. 이러한모형은부패의메커니즘을이해하는데매우유용할수있지만, 부패개념의핵심인도덕과윤리의차원을배제함으로써개념의타당성을저해할수있다. 예를들어, 이익을극대화하는행위로부패행위를개념정의할

49 제 2 장부패의개념학 33 수도있겠으나, 동일한목적의정당한행위와구분하기위해서는여전히공익이나공직등과같은추가적개념이필요하다는것이다 (Philp, 2002: 50). 관련하여 정의 (justice) (Génaux, 2004) 나 공평 (impartiality) (Kurer, 2005) 등과같은도덕적원칙을부패개념의핵심에두어야한다는주장이나오고있다. 기존의부패개념에서윤리와도덕의차원과연결시키고있는부분은최소한의수준에서아마도공익의차원이될수있을것이다. 앞서언급했듯이큰권력과권한을가진자는공익을위해그권력과권한을사용할것을, 최소한그권력과권한을공익을침해하며사사로운이익을도모하는데사용하지않을것을기대하는사회적신뢰가부패행위의개념에깔려있다고할수있다. 이러한사회의혹은공중의신뢰를깨뜨리는것은부도덕하고비윤리적인행위로비난의대상이될것이라는전제가부패행위의개념에있다고볼수있겠다. 과연, 공익이무엇인지에대해서사람들과집단들사이에매우다양한관점이존재할수있기때문에공익의차원으로정의한부패는지나치게폭넓은개념이라는문제가있다. 부패가경우에따라예를들어경제발전과같은 공익 에도움이된다는주장이있을수있으며, 그렇다면어떤부패는필요하거나심지어바람직하다는결론도가능하게되는문제점이있다. 따라서공익의차원에서부패의개념을정의하는것이이개념의본질적인차원인윤리와도덕의차원을담을수있는장점은있지만, 객관적이고합의가능한공익의개념이존재하지않을수있다는위험성을해당사회의맥락에서염두에두어야할것이다. 따라서윤리와도덕의차원에서공익개념뿐만아니라절차개념도함께필요하다고본다. 공익이윤리와도덕의실질적차원이라면절차는형식적차원이될것이다. 공익을추구하면서도앞서언급했듯이정해진규칙과절차에따를것이큰권력을위임받은행위자에게요구되며, 이를어겼을경우부패로규정될수있다. 하지만일반적으로합의될수있는공익의기준과내용이여전히전제되어야할것이다. 이부분에서일부학자들이주장하듯이 정의 나 공평 과같은보편적도덕원칙이고려되어할필요성이있을수있으나, 이는이보고서의범주를넘어서는쟁점이될것이다. 공익의차원과규칙및절차의차원에더해서윤리적 도덕적으로중요한차원이

50 34 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 사적이익의추구 이다. 사사로운이익을직간접적으로추구한다는점이부패개념의중요한요소라고볼수있는데, 특히큰권력과권한을위임받은행위자에게사사로운이익을추구하지않을것이라는신뢰가전제될것이기때문이다. 공익을해치는행위자체는공익이무엇인지에따라도덕적판단이모호해질수는있으나, 이러한행위가사사로운이익을목적으로이루어졌다면그도덕적비난가능성은훨씬더명확해진다. 여기서사사로운이익내지이득은앞서학술적개념정의에서언급되었듯이개인적이득뿐만아니라개인의이해관계로얽혀있는집단의이득, 그리고금전상의이득뿐만아니라지위상의이득을포함한다. 사사로움 의범주가만약정당이나민족집단등으로확장될수있다면, 그러한단체나집단에이득이되는권한남용행위도부패라고할수있는지는논란의여지가있다는주장도있다 (Gardiner, 1993: 26). 오히려앞서언급했듯이이러한행위가나름대로의공익을위한행위였다는항변이가능하기때문이다. 관련하여부패의행위주체, 즉부패의행위자를개인이아닌조직으로상정해야할필요성도생각해볼수있다. 조직의이익을사사로운이익에대비하여공공의이익이라고볼수있고, 실제로조직의이익에반해서사사로운이익을추구하는행위가부패로규정될수도있다. 하지만부패행위가조직의이익을위해서공익 ( 공공성 ) 을침해하며조직적으로행해지는경우가있기때문에, 부패에대한법적정의에서는논란의여지가매우클수있기때문에최소한학술적개념정의를위해서는조직을행위주체로서부패개념에포괄하는것이필요하다. 따라서부패개념이본질적으로가질수밖에없는이러한한계들을염두에두고, 일단본연구목적에적절한부패의개념을다음과같이제시하고자한다. 본연구에서의부패란 사익을직 간접적으로추구하기위해, 공익을해치지않을것이라는공중의신뢰를위배하며, 공공영역이나민간영역에서자신에게위임된권력과권한을정해진규칙과절차에따라행사하지않고남용하는개인이나조직의행위 라고규정한다. 여기에제시된부패의개념규정은기존의협의적개념방식, 즉공직자만을대상으로하거나공무원직무범죄또는뇌물죄에만초점을둔규정방식에비해상당히포괄적이며, 다소이질적이다. 이렇게부패의개념을포괄적으로설정한이유는본연구에서는부패라는현상을시대에따라역동적으로변화하는사회적구성체

51 제 2 장부패의개념학 35 로이해하기때문이다. 사회변화에따라규범 가치가변화되면기존에부패로간주되 던일련의행위유형들도변화하게될것이며, 우리의연구목표인그변화트렌드를 분석하기위해서는개념적포섭력이중요하기때문이다. 제 3 절부패의유형학 1. 학문적관점에서의유형분류 부패를좀더명확하게규정하고자할때, 반드시유형화의문제에직면하게된다. 유형화란관찰대상을그성질이나상호관계에따라분류하는것을의미하며, 기준에따라다양하게분류할수있다. 왜유형화작업이중요한가? 유형의분류는관찰대상의실체 ( 개념 ) 를보다명확하게파악하기위한것이다 ( 김용세, 1998:93). 개념정의그자체는매우추상화 일반화되어있어서그실질적 실체적의미를파악하기어렵다. 따라서유형을분류하고세부특성을분석하는작업은부패현상을실체적으로접근하기위한분류기준을제시한다는점에서개념의파악에매우유용한방법이다. 실제, 부패유형은어떤기준을적용시키는가에따라매우다양한방식으로분류되고있다. 다음의 < 표 2-2> 는여러학자들에의해서제시된주요한분류기준및부패유형들을정리한것이다. 먼저, Scott(1972) 은부패를규정하는근거에따라, l 법률 (legal) 기준에의한부패, 2 공익 (public interest) 기준에의한부패, 그리고 3 여론 (public opinion) 관점에의한부패로분류한바있다. 각규정근거에따라부패행위의범위와대상에는일정한차이가있다. 첫째, 법적기준에의한부패는특정행위가실정법을위반할경우에만부패로보기때문에, 만일어떤행위가공익침해적이거나남용적인행위라고해도법을위반하지않은경우라면부패로규정되긴어렵다는점에서가장협의적개념이라고도볼수있다. 둘째공익적기준에의한부패는특정행위가실정법을위반했는가여부보다공익-침해적행위에해당되는가를중심으로보는데, 앞서지적했듯이, 공익이무엇인지에대해서사람들과집단들사이에매우다양한관점이존재 할수있기때문에공익적기준에의한부패범위는지나치게폭넓을수있다는문제가

52 36 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 있다. 마지막으로여론적관점에서의부패는국민들이부패를어떻게문제로규정하 는가에맞추어규정하는방법으로서, 부패범위와대상이시대적으로변화하는특성을 지닌다. 16) < 표 2-2> 학문적관점에서의부패유형과분류기준 출처분류기준부패유형 Scott (1972) Heidenheimer(1989) 부패규정근거에따른유형 부패의정도및법적관점 법적기준에의한부패공익적기준에의한부패여론의가치판단에의한부패 백색부패 ( 경미한부패 ) 회색부패 ( 일상화된부패 ) 흑색부패 ( 악성화된부패 ) 윤태범 (1992) 정대철외 (1995) 연성진 (1997, 1998) 고객과의직접연계여부및물질적반대급부추구여부에따른분류 직무유기형부패 ( 불법행위의묵인 ) 사기형부패 ( 유용, 횡령, 예산남용, 강탈등 ) 후원형부패 ( 불법적후원, 정실인사등 ) 거래형부패 ( 수뢰, 상납, 리베이트등 ) 윤태범 (1993) 김해동 / 윤태범 (1994) 임종철외 (1995) 정대철외 (1995) 전수일 (1996) 관료부패구조에따른분류부패수단에의한분류부패주체에따른분류부패연계자부패행위의지수준과단계에따른분류 관료중심적부패 ( 관료개인의특성과자질 ) 행정중심적부패 ( 특정조직의문화와구조 ) 다기관연계형부패 ( 행정조직 - 비행정조직 ) 위협형부패사기형부패정실형부패거래형부패 관료부패정치부패기업부패언론부패 일반적부패공직부패 적극적부패소극적부패 정치적영향력행사로서의부패 공직자일탈행위 투입단계영향력행사 (grand) 산출단계영향력행사 (petty) 의무불이행 (nonfeasance) 불법행위 (malfeasance) 부당행위 (misfeasnace) 16) 이와같은 Scott(1972) 의분류방식은 Heidenheimer(1989) 의세가지의부패개념, 1 공직중심개념 (public office-centered definition) - 공직자가私益을위해공직을남용하는행위, 2 공익중심개념 (public interest-centered definition) - 공직자가업무수행과정에서공익을위반하는행위, 3 시장중심개념 (market-centered definition) - 일반경제주체들이행정부의경제정책을입안하고관리하는책임을맡고있는공직자들로부터특혜를구매하는행위등 (Heidenheimer, 1989: 4-6) 의분류방식과도맥락을같이한다.

53 제 2 장부패의개념학 37 출처분류기준부패유형 Amundsen (1997) 박형중외 (2011) 김용세 (1998) Stefes(2006) Shah(2006) 김성천 (2007) 이득의사유화수준자원의이동방향부패영역에따른분류행위형태개입규모에의한분류조직화 일상화정도규모와성격에따른분류해악유형에따른분류 사적 개인적부패집단부패조직단위부패 위로부터의추출적부패아래로부터재분배적부패 정치부패행정부패기타공직부패 일방적 ( 편면적 ) 부패쌍방적부패 개인부패조직부패체제부패 우발형부패부문부패체계적부패 사소한, 행정적 관료적부패대규모, 고위층부패국가포획및영향력행사후견 족벌주의 불이익제거형 ( 급행료유형 ) 부담면제형 ( 병역비리유형 ) 특혜제공형 ( 공사비리유형 ) Heidenheimer 등 (1989) 은문제되는행위가엘리트나대중, 혹은두집단모두에대해부패로간주되는정도에따라, 1 백색부패 ( 경미한부패 ), 2 회색부패 ( 일상화된부패 ), 3 흑색부패 ( 악성화된부패 ) 로구분한다. 백색부패는사회체제에해가없고사익추구가없는선의의부패로미풍양속과같은관습적행위들을포함하는반면, 흑색부패는사회체제에해를끼치고모두가인정하며처벌이명확한부패로횡령이나뇌물을비롯한불법행위들로서유형적으로가장평가가용이하다. 회색부패는사회체제에해를미칠잠재성을가지고있고처벌의판단또한모호한부패를의미한다 ( 소병희, 1993: 재인용 ). 이러한유형분류법은사회발전과정에서일정수준의부패의정상성및불가피성을논의할때많이인용되었다. 윤태범 (1992) 등은관료가어떻게부패에개입하는가에주목한다. 그에따르면, 관료부패는일차적으로고객과의관계속에서교환이나후원의형태로발생하는것으로파악하고, 부패유형을두가지기준, 즉 1 관료-고객관계의유무와 2 부패개입목적으로서혜택유형 ( 물질적이냐비물질적이냐 ) 을가지고부패를다음과같이 4 가지

54 38 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 유형으로구분한다. 1 직무유기형부패, 2 사기형부패, 3 후원형부패, 4 거래형부패등으로나눈다 ( 윤태범, 1992:68). 첫째, 직무유기형부패는관료-고객간의상호작용이존재하지않으며, 직접적이고명백한물질적이득을추구하지않는다는특징이있다. 일반적으로직무유기란정당한이유없이직무수행을거부하거나지위를유기할때를말하는데, 이유형에해당되는부패행위로서상관이나동료의불법행위를묵인하는행위나허위보고및허위공문서작성등을포함시킬수있다 ( 박선웅, 1998:97). 둘째, 사기형부패는관계-고객관계가뚜렷하지않으면서도물질적이득을목적으로이루어지는행위를의미한다. 지위 권한을이용한사기와횡령, 행정조직과관료의공모에의한예산의남용과유용등이대표적이며, 외형상관료-고객관계가존재하지만, 실질적으로일방적성격이강한 강탈 ( 갈취 ) 의경우도여기에해당된다. 셋째, 후원형부패는관료와고객관계가있다는점에서직무유기형과는다르나, 직접적인물질적혜택을추구하기보다는비물질적혜택을목적으로한다는점에서그와유사하다. 후원형부패와관련된보상에는공직자에게는권력이며, 고객에게는금품인경우가많다 (Gibbons and Rowart, 1976:9; 박선웅, 1998:102 재인용 ). 구체적으로는후원자와의특수관계-가령, 학연, 지연, 친인척관계-에있는사람에게특혜를부여하는것이정실인사, 보은인사등이여기에속한다. 넷째, 거래형부패는관료-고객의관계가명시적이며어떤행정적조치나묵인의대가로받는부정행위로서, 뇌물이가장대표적인형태이다. 한국사회에서발견되는특수한현상중의하나는뇌물을독식하는것이아니라상납, 평납, 하답등을통해그부당한이익을여러사람과공유한다는것이다. 이중특히상납행위는조직적으로확산되며, 이와같은관행은조직간-정부조직간, 정부와기업간, 기업과기업간-에서도성행하고있다 ( 박선웅, 1998: ). 이와비슷한맥락에서김해동 / 윤태범 (1994) 은부패수단을중심으로 1 위협형부패, 2 사기형부패, 3 정실형부패, 4 거래형부패등으로나누기도하였다. 한편, 윤태범 (1993) 은관료부패를구조 (Structure) 로파악하고, 부패형성중심변수, 개입원인및시민부패개입기회등의기준을사용하여, 1 관료중심적부패, 2 행정중심적부패, 3 다기관연계형부패등으로구분하기도한다. 관료중심적부패는부패형성의중심이관료개인의특성이나자질혹은윤리의식저하등에기인한유형이고,

55 제 2 장부패의개념학 39 행정중심적부패는특정한조직혹은복수의관료들이부패주체가되는것으로서, 조직문화와구조상의문제로부패가발생되는유형이다. 다기관연결형부패는행정조직과비행정조직이결합하여부패의중심적역할을하는경우로서, 앞서두경우에비해개입범위는매우제한적이다 ( 연성진, 1997:31 재인용 ). 부패의주체혹은부패영역에따라관료부패, 정치부패, 기업부패, 언론부패등으로나뉘기도한다 ( 임종철외, 1995:6). 부패행위에대한의지정도를가지고적극적부패와소극적부패로구분하는경우도있고, 부패연계자가누구인가에따라공직자가연계되지않는일반적부패와공직자가연루된공직부패로구분하기도한다 ( 정대철외, 1995:27-31). 전수일 (1996:51-56) 은부패를 정치적영향력행사 와 공직자일탈행위 로크게나누고, 이를다시단계와수준에따라세부유형을제시한바있다. 먼저정치적영향력행사는투입 (input) 단계에서의권력형부패, 제도화된부패, 고위층부패로불리는유형과산출 (output) 단계에서의일상업무적부패, 우발적부패, 하위층부패로불리는유형으로나누고, 공직자일탈행위는 Gardiner(1993) 의구분에따라 1 의무불이행 (nonfeasance)-직무유기및태만, 업무지연, 직무이탈, 무사안일주의등-, 2 불법행위 (malfeasance) - 뇌물수수, 직권남용, 공금유용및공금횡령, 공문서위변조, 비밀누설및불법정보제공등, 3 부당행위 (misfeasnace) -정신주의및연고주의에의한행정부조리등으로구분하고있다 ( 연성진, 1997:33 재인용 ). 한편, Amundsen(1997:4-5) 은부패에의해수집된이득또는화폐의 사유화 되는수준이높고낮음에따라, l 사적부패, 2 집단부패, 3 조직단위부패로구분한다. 사적또는개인적부패는불법적이고비밀스러운부패행위를통해사적이득이추구되고수집된다. 개인들의공모에의한집단부패는집합적이익에기여하는자원을의도적으로추출하는행위를말한다. 조직단위부패는개인혹은개인들의집합적공모혹은공적단위에기반하여기관차원에서자의적판단이아니라합법적으로보장된공적단위의이름으로행해지는부당한영향력행사를의미한다. 한편, 자원의이동방향에따라 Amundsen(1997:5-10) 은위로부터의추출적부패와아래로부터의재분배적부패로구분하기도한다. 부패행위를통해사회로부터국가또는엘리트로자원이이동하는경우가추출적부패또는위로부터의부패이다.

56 40 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 반대로부패행위를통해국가로부터사회로자원이이동하는경우가있는데, 이를재분배적부패또는아래로부터의부패라고한다 ( 박형중외, 2011:30). 추출적부패는대부분의권위주의적독재국가에해당되며, 본질적으로통치엘리트가사회내가장강력한세력으로서, 엘리트는통치자와자신의이득을위해국가기구를사회로부터자원을추출하는도구로활용한다. 이러한신가신제국가에서는공적영역과사적영역에대해뚜렷한구별이없고, 공적기구와직위는개인적자산과개인적권리로인식되며, 전체정치체계가공적자원의철저한사유화와횡령에의해특징지워진다 (Daron et al., 2003, 박형중외, 2011:31 재인용 ). 반면, 재분재적부패는강력한사회 ( 집단화된개인 ) 가약한국가를매수하거나강요하여사적이익에봉사하도록하는경우로서, 국가보다사회적집단이더강력한경우이다. 이러한경우잘조직화된집단이정치가와관료를매수하여자신에게유리하게정책을바꾼다든지, 부패한공무원으로부터조세감면이나여타특권을받아낼수있다. 이렇게되면사회나경제는정치적우선순위에따라변화되고, 국가의조세징수능력이나공공서비스제공능력, 합리적정책을추진할능력이침해된다 ( 박형중외, 2011:30). 김용세 (1998) 는유형화분류작업에필요한전제조건으로서 l 개념적근거, 2 분류기준의명확성, 3 구별의실익, 4 유형에의한전체부패모습에대한설명력등이필수적이라고주장하면서, 이가운데하나의조건이라도충족시키지못한다면, 유효한분류방법이아니라고한다 ( 김용세, 1998:94-95). 그는그러한관점에서부패유형을주체에따른분류, 행위형태에따른분류, 그리고개입규모에따른분류방법을제안한다. 먼저부패주체에따라서, 1 정치부패, 2 행정부패, 3 기타공직자부패로유형을구분하였고, 행위형태에따라서는 1일방적 ( 편면적 ) 부패와 2쌍방적부패등으로, 마지막으로개입규모에따라서 1 개인부패, 2 조직부패, 3 체제부패등으로유형화하고있다 ( 김용세, 1998:95-99). 김성천 (2007) 은부패범죄가미치는사회적해악의유형을중심으로다음과같이세가지로분류한다. 첫번째, 급행료유형 은부당한불이익을받지않기위해서뇌물을공여하여야만하도록강제하여재산적손해를감수하게만드는것을의미한다. 두번째, 병역비리유형 은뇌물을대가로마땅히부담해야할것을하지않도록해주는경우 ( 소극적이익 ) 를지칭한다. 세번째, 공사비리유형 은뇌물을대가로

57 제 2 장부패의개념학 41 부당한혜택 ( 적극적이익 ) 을받게해주는경우로서, 가령부당하게공사를수주하게되면, 뇌물공여액을벌충하기위해부실공사를하거나, 건축물공급가액을부풀리게되어공공의위험을야기하거나실수요자의직접적경제적부담을가중시키는유형을의미한다 ( 김성천, 2007:154). 혹자는이러한세유형을 불이익제거형, 부담면제형, 특혜제공형 으로각각명칭하기도한다. Stefes(2006) 는부패의제도화 일상화정도에따라우발형부패, 부문부패, 그리고체계적부패로유형을구분한다. 1 첫번째, 우발형부패는주로많은서구민주주의국가에서부패활동의지배적형태로서, 부패거래에몇사람만관계되어있는것이일반적이다. 지배적형태의교환은시장부패이다. 즉특혜를위해서관료나공직자에게돈을지불하는것으로서, 그교환이주기적으로발생하는것이아니기때문에, 교환에기준이되는규칙이나규범은발생하지않는다. 2 두번째, 부문부패는부패행위가양적으로증대한다는점에서우발형부패와는다르다. 나아가부패거래는상호면식이있고, 신뢰하는공직자와시민, 혹은기업가간의네트워크 ( 연결망 ) 와연관된다. 이네트워크 ( 연결망 ) 에따라악의적거래가발생하며특정한규칙과규범도동반한다. 이시장부패는사회적교환부패로변화되며, 이러한부패는단순히돈을주고특혜를얻는것에그치지않고정치적의미의피후견제로까지발전할수있다. 그러나이부패는본질적으로특정부처나경제부분에한정되어있어서, 대규모로시민의권리를침해할가능성은낮다. 3 세번째, 체제부패는부패가예외적이아닌일상적으로만연하고제도화되어있는경우를의미한다. 이러한부패는국가기구에침범하고공적영역과사적영역을혼란시키며, 공직자뿐만아니라시민들도어떠한일을잘하기위해서는뇌물이필수적이라는인식을가지고있다고한다. 여기에서는부패가예외적행위가아니라게임의규칙그자체가된다 (Stefes, 2006:30). Shah(2006) 는부패규모및성격에따라서다음 4가지유형으로구분한다. 1 사소한관료부패 (petty, administrative or bureaucratic corruption) 유형은대체로공무원이나공직자개인이그지위를남용하여행해지는독립적인거래들로나타난다. 가령, 뇌물, 리베이트, 공금횡령이나특혜에대한보답 ( 선물 ) 등이포함된다. 2 대규모정치부패 (grand corruption) 유형은정치인이나행정부엘리트등국가권력층에의해, 막대한양의공적자금이절도되고남용되는형태를의미한다 (Shah, 2006:4).

58 42 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 3 국가포획 (state capture) 17) 및영향력행사 (influence peddling) 란공공과민간의두영역에존재하는개인, 집단, 또는기업이공직자에게불법적이고불투명한사적인이득을제공하여법, 규정, 제도및기타정부정책, 다시말해게임의규칙형성에영향을미치는것을의미한다. 4 후견주의및패거리유형 (patronage/paternalism and being a team playes) 은공공부분의취업을포함한공공영역에서특혜를주고같은지역이나, 인종, 문화권을가진사람에게도움을주려고공공적지위를이용하는것을말한다. 또한연맹이나친구같은비공식적네트워크에속한동료에게편파적인보상을주는것도포함한다 (Shah, 2006:4). 2. 국제기구및실무적관점에서의유형분류 < 표 2-3> 국제기구 실무적관점에서의부패유형과분류기준 출처분류기준부패유형 UN 부패방지협약 (2003) 국제투명성기구 ( 한국본부홈페이지 ) 부패방지법 (2001) 한국검찰실무 : 김호철 (2014) 법적및대상영역에따른분류 부패에대한시대적문제의식변화에따른분류 침해대상에따른분류 부패영역별분류 부패척결 5 대핵심분야 공직부패 ( 뇌물, 배임, 재산횡령 유용, 영향력행사, 직권남용, 부 정축재, 범죄수익세탁 은닉, 사법방해등 ) 민간부패 ( 뇌물, 배임, 재산횡령등 ) 제 1 유형 : 뇌물, 접대, 청탁, 급행료 제 2 유형 : 횡령, 갈취 / 독직, 부정 / 비리, 담합 제 3 유형 : 자금세탁, 비자금, 이해충돌, 족벌주의, 후견주의, 회전문인사등 공직자의직무와관련한부패행위 공공기관의예산사용등과관련한부패행위 권력형비리 공기업 정부투자기관비리 지방자치단체등지역토착비리 사이비언론비리 법조비리 금융비리 구조적숨은비리 / 신종부패 국민안전위해비리 ( 공공교통, 다중이용시설, 건설, 에너지 ) 폐쇄적직역비리 ( 국방, R&D, 국책사업, 교육, 세무 ) 국가재정손실비리 ( 부정수급, 예산유용, 직권남용 ) 반복적민생비리 ( 인허가, 관급공사, 토착비리, 이권개입 ) 공정성훼손비리 ( 인사비리, 불공정거래, 악의적탈루 체불 ) 17) 국가포획개념은 world bank 에서나왔다. 이것은부패자의구미에맞게법과제도를바꾸는데기여하는것을말한다. 가장근본적인가정은입법이나공공정책이매우영향력있는기업인이나일부집권층이입법자에게주는뇌물에의해서영향을받을수있다는것이다. 다시말해, 공공정책이공익이아니라사적부탁에의해이루어지는것이다. 이런프로세스가있는것이분명함에도불구하고이유형의부패는많은국가에서공공정책의몇몇요인만을설명할수있다. 국가포획은아직분석적인명료성이떨어진다 (Begovic, 2005:4).

59 제 2 장부패의개념학 43 최근국제사회에서부패개념에대한인식변화는매우급진적이다. 과거에는수뢰등공직사회의불법행위에초점을맞추었으나, 최근에는민간부분의합법적부패 (legal corruption) 를포함하는경향을보이기도한다. 국가별로차이는있지만, 공무와관련된금전적이익의상호거래행위만을부패현상으로국한하기보다, 위법행위를수반하지않더라도부당행위나사회적으로불합리하다고인정되는개인의비윤리적 비도덕적일탈행위등도광의의부패개념으로확대하고, 잘드러나지않는형태로발생하여공익의광범위한희생을초해하는공공 민간의결탁에의한부패도포함하도록부패의개념을확대하고있다. UN초국가조직범죄방지협약 (UN Convention against Transnational Organized Crime) 은기존부패개념에서더나아가부패행위를민간부문에까지확장, 부패의개념을광의로확대하였고, UN반부패협약 (UN Convention against Corruption) 은이러한부패개념을도입하였다 ( 한국부패학회, 2014:15). UN반부패협약 (2003) 는제3장제15조 ~ 제25조까지규율할대상을범죄로규정하고있다 ( 윤해성외, 2011:33). 그내용을보면, 협약은부패를크게공직부패뿐만아니라민간부패까지도포함하여, 그법적및대상영역에따라서세부유형들을다음과같이제시하고있다. 공직부패 민간부패 국가공무원에대한뇌물죄 ( 제 15 조 ) 18) 외국공무원및공적국제기구직원에대한뇌물죄 ( 제 16 조 ) 19) 공무원의재산횡령 배임및그밖의유용 ( 제 17 조 ) 영향력행사에의한거래 ( 제 18 조 ) 직권남용 ( 제 19 조 ) 부정축재 ( 제 20 조 ) 20) 범죄수익의세탁 ( 제 23 조 ) 은닉 ( 제 24 조 ) 사법방해 ( 제 25 조 ) 21) 민간부문의뇌물 ( 제 21 조 ) 22) 민간부문재산의횡령 / 배임 ( 제 22 조 ) 23) 18) 뇌물죄 (bribery) 의경우, 공무수행과관련한작위또는부작위를대가로부당한이익을약속 제의 제공하는자는물론이를요구 수수하는자까지모두대상으로규정하고있는데, 우리의형법제 129 조 ~ 제 133 조에서도이유형은이미범죄로확립되어있음. 19) 외국공무원및공적국제기구직원은해석상국내형법에포함되지않으므로, 이를위한법적근거마련이필요할수있음. 20) 부정축재 (Illicit enrichment) : 제 20 조에서규정하고있는부정축재란그성격상특정한위법행위를중심으로범죄화한것이아니라, 공무원의 비합리적인자산증가 상태를근거로축재행위를범죄로의제하고있다는점이다. 현행법에는이를규정하고있는법적근거는없음.

60 44 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 한편, 국제투명성기구는부패유형으로제1유형, 제2유형, 제3유형으로제시하고있는데, 그분류기준이나유형화근거는명확하지는않다. 다만, 각유형별로묶여진세부내용을가지고볼때, 시대적흐름과사회발전에따라부패개념과범위가확장 변화된추세를반영하고있는것으로판단된다. 24) 1 제1유형은뇌물, 향응 접대, 청탁, 급행료등금전을매개로특혜를구하려는부패행위를의미한다. 2 제2유형에는횡령, 갈취 / 독직, 부정 / 비리, 담합등흔히기업활동중야기되기쉬운지능화된대표적인민간부패행위등이포함되어있다. 마지막으로 3 제3유형에는자금세탁, 비자금, 자산해외도피, 이해충돌, 족벌주의, 후견주의, 회전문인사등최근새롭게진화되고있는부패유형및국가포획 영향력행사등새로운관점제기로부터등장한유형들로구성된것으로보인다. 제 1 유형 제 2 유형 뇌물 (Bribery) : 한사람이가지는의무를실행하는데있어정직하지못하거나불법적인혹은신뢰를파괴하는행동을하도록유도하기위한대가로어떤선물, 대부, 보수, 보상, 또는다른이익 ( 예를들어, 세금, 서비스, 기부등등 ) 제공하거나취하는불법적행동 (The unlawful act of offering or receiving any gift, loan, fee, reward or other advantage (taxes, services, donations, etc.) to or from any person as an inducement to do something which is dishonest, illegal or a breach of trust, in the conduct of one s duties) 향응 / 접대 (Entertainment) : 음식물 골프등의접대또는교통 숙박등의편의를제공하는것 청탁 (Solicitation) : 개인이다른개인에게뇌물수수또는다른범죄를저지르도록부탁, 명령또는부추기는행동 (The act of a person asking, ordering or enticing someone else to commit bribery or another crime) 급행료 (Facilitation Payments) : 촉진료 또는 윤활유지급 이라고도불리는소규모의뇌물. 지불하는사람이법적또는달리보장된자기의권리들을행사하는일상적이거나필수적인행위의처리를보장하거나촉진하게만드는것 (A small bribe, also called a facilitating, speed or grease payment; made to secure or expedite the performance of a routine or necessary action to which the payer has legal or other entitlement) 횡령 (Embezzlement) : 개인이회사나, 조직또는기관내에서일을하면서자기에게부여된자금과물품등을자신의개인의활동및이익을위해부정적으로또는불법적으로사용하거나거래또는충당하는것을말한다 (When a person holding office in an institution, organization or company dishonestly and illegally appropriates, uses or traffics the funds and 21) 사법방해 (Obstacle of justice) : UN 반부패협약은공무원및민간부분의부패범죄, 그리고범죄수익의세탁및은닉까지부패관련행위들을규율대상으로규정하고있으며, 이에대한수사과정에서의여타방해행위등에대해서도범죄로규정하고있음 22) Bribery in private sector( 제 21 조 ) : 협약은경제 금융또는상법활동영역에서이루어지는사인간의부당한금품제공약속및공여또는요구 수수행위를민간부분의부패행위로규정하고있다. 가령급행료및리베이트관행등이이에해당됨. 23) Embezzlement in private sector( 제 22 조 ) 협약은민간부분에서발생하는사인간의횡령행위도부패범죄로파악하고있음. 국내법상제 335 조제 1 항 ( 횡령 ), 제 336 조 ( 업무상횡령 ), 제 355 조제 2 항배임, 제 356 조업무상배임, 제 357 조배임수재죄등으로규율가능함 24) 한국투명성기구홈페이지, 에게시된자료참조.

61 제 2 장부패의개념학 45 제 3 유형 goods they have been entrusted with for personal enrichment or other activities) 갈취 / 독직 (Extortion) : 개인의권력및지식을이용하고강압적인협박을통해직접적으로또는간접적으로부당한협력또는대가를요구하는것을말한다 (Act of utilizing one s access to a position of power or knowledge, either directly or indirectly, to demand unmerited cooperation or compensation as a result of coercive threats) 부정 / 비리 / 사기 (Fraud) : 불공평하고불법적이익 ( 경제적, 정치적이익등등 ) 을얻기위해누군가를의도적으로속이는행위. 보통이런행위를형사법과민법으로처벌하고있다 (The act of intentionally deceiving someone in order to gain an unfair or illegal advantage (financial, political or otherwise)) 담합 (Collusion) : 공공부문또는기업부문의관계자들이불법행동을취하거나또는속이기위해서로은밀히결탁하는것 (A secret agreement between parties, in the public and/or private sector, to conspire to commit actions aimed to deceive or commit fraud) 자금세탁 (Money Laundering) : 부적절하거나불법적으로얻은자금의출처, 소유권또는목적을적법한경제활동안에서숨기는절차를말한다. 보통기업의비자금이나탈세등범죄행위를통해얻은수입을불법적으로조작해자금출처를은폐함으로써추적을어렵게한다 (The process of concealing the origin, ownership or destination of illegally obtained or dishonest money by hiding it within legitimate economic activities) 비자금 (slush fund) : 기업이리베이트, 커미션, 회계조작등으로생긴부정한돈을세금추적이불가능하도록특별히관리해둔자금을말한다. 무역이나계약등의기업활동과정에서관례적으로발생하는커미션, 리베이트 ( 사례금 ) 와회계처리의조작등으로생겨난부정한돈을세금추적이불가능하도록특별관리하는데, 이러한자금을통틀어비자금이라한다. 이해충돌 (Conflict of Interest) : 정부또는기업에일하는개인이자신의사적이해관계와개인에게직업적으로요구되는의무들사이에서선택해야하는상황. 전관예우등이이에속한다 (Situation where an individual, whether working for a government or corporation, is confronted with choosing between the duties and demands of her position and her own private interests) 족벌주의 (Nepotism) : 지인관계또는가족관계를바탕으로만들어진정실주의의형태로공직에있는개인이그의힘과권위를이용하여자격이되지않거나합당치않음에도불구하고가족구성원에게자리또는혜택을부여하는것 (Form of favouritism based on acquaintances and familiar relationships whereby someone in an official position exploits his or her power and authority to provide a job or favour to a family member, even though he or she may not be qualified or deserving) 후견주의 (Patronage) : 개인이자격요건충족이나권리부여여부에상관없이정치적연줄또는관계로인해관직또는정부의혜택을얻는정실주의의한형태 (Form of favouritism in which a person is selected, regardless of qualifications or entitlement, for a job or government benefit because of political affiliations or connections) 회전문인사 (Revolving door) : 공직과관련민간기업사이를오가며자신이규제하던회사들의이익을위해정부에서활동한기간을부당하게이용하는사람 (An individual who moves back and forth between public office and private companies, exploiting his/her period of government service for the benefit of the companies they used to regulate) 이처럼, UN반부패협약및국제투명성기구등은부패를행위유형을중심으로구분하고있는한편, 한국의부패방지법은부패유형을침해대상에따라, (1) 공직자직무관련부패행위와 (2) 공공기관의예산사용등과관련한부패행위로구분한다. 첫번째유형은기존형법상의 [ 공무원직무에관한죄 ] 와유사한것으로서, 가장고전적 형식적부패의개념규정 25) 을담고있다. 여기에서공직자란 [ 부패방지법 ] 제2조규정에

62 46 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 의한다. 두번째유형은공공기관의예산사용, 공공기관재산의취득 관리 처분또는공공기관을당사자로하는계약의체결및그이행에있어서법령을위반하여공공기관에대하여재산상손해를가하는행위를의미하여, 그대상은공직자뿐만아니라민간인까지포함하고있다. 최근빈발하는각종보조금부정수급이나공금횡령 유용, 국고손실범죄등은여기에해당된다. 특히후자의유형은오늘날공공영역과사적영역이더긴밀해지면서발생되는부패에초점을맞추고있다는점에서, 부패에대한공적관심을점차공직으로부터민간영역으로까지확장시키는계기가되었다. 한편, 검찰의정책실무에서는부패를발생영역 ( 기능 ) 별로유형화하고있다. 검찰에서는부패사범을권력형비리, 공기업및정부투자기관비리, 지방자치단체등지역토착비리, 사이비언론비리, 법조비리, 금융비리, 구조적숨은비리 ( 신종부패 ) 등으로분류한다 ( 김호철, 2014:82). 실무적관점에서는부패는흔히 부정 비리 부조리 등과같은사회병리적개념과뚜렷이구별되고있지는않으며, 특히민관유착이빈발하는직역을중심으로문제유형을분류하고있다. 최근 2014년 8월에시작된범정부적부패척결추진계획은부패척결 5대핵심분야및 20개문제유형을제시하고있는데, 이경우에도부패유형분류와관련한구체적근거와기준은명확하지않다. 다만, 여기에서흥미로운사실은흔히반부패의가치인 공공성 이외에 공정성 을부패의중요한중심가치로설정하고있다는점이다. 기존에는주로부패를공공부문에서의 공공성 ( 공익 ) 침해문제, 즉권력의오남용문제로접근했던것에비해, 최근의실무적관점변화는공공성뿐만아니라, 공공및민간부문모두에서일어날수있는 공공성 훼손문제, 즉타인의권리박탈문제로까지반부패의대상범위가확장되었다는점을시사한다. 다시말해, UN 등국제법적흐름과는달리우리나라에서는아직민간부패부문을명시적으로또는법제도적으로 부패 의규제체계속에서다루고있지는않지만, 적어도정책실무상에서는공공 공직부패뿐만아니라민간영역에서의부패유형을포섭하고다루려는노력이진행되고있는것으로보인다. 부패연구에있어서, 부패유형과수준에따른구분, 즉체계적부패와개인적부패간 의구별, 거대 (grand) 부패와사소한 (petty) 부패, 도덕적부패와합법적부패등을 25) 공직자가직무와관련하여그직위또는권한을남용하거나법령을위반하여, 자기또는제 3 자의이익을도모하는행위를의미한다.

63 제 2 장부패의개념학 47 구별을하는것은매우중요한과제이다. 본연구는본격적연구설계를위한탐색적예비연구로서의의미를지니기때문에, 다양한유형분류법중에서우리의연구목표에적합한기준들을중심으로한국사회부패현상들을이해하거나설명하는데활용하고자한다. 본연구에서는구조분석을위하여다음과같은분류기준을중심으로부패현상과변화트렌드를살펴보고자한다. 먼저, (1) 부패유형을공적부패와사적민간부패로구분하여접근한다. 오늘날부패행위는공직자중심으로만일어나는것이아니며, 이익이있는곳에서는어디서나부패가발행하기때문에일반인의공직부패가담행위도부패의개념에포함되어야함이타당하며, 부패를공직부패중심으로만정의하고민간영역에서발생하는부패를소홀히하는태도는부패문제를공적영역과사적영역을포함해종합적인접근방식을취하는국제적인조류와맞지않다 ( 한국부패학회, 2014:15). 여기에부패발생영역과관련해서는공공부문-정치부문-경제부문-시민사회부문으로나누어검토할것이다. (2) UN 및 EU, 그리고 Shah(2006) 등이제안하고있는 Grand( 거대 ) 와 Petty( 사소한 ) 부패에주목한다. 공공영역에서의부패는하위공직자들이행하는부패로서일상에서국민들이거리에서쉽게느낄수있다는의미에서거리체감부패 (street level corruption) 내지사소한부패 (petty) 라하며, 이에반해권력의상층부에있는고위직공무원및정치인들에의해행해지는권력형부패 / 정치부패를포함하는것으로서거대부패 (grand) 로부를수있다. (3) 이득의사유화수준에따른분류로서개인부패-조직 ( 집단 ) 부패를구분하여접근한다. 이연구의입장은부패행위의구조적원인을파악하기위해서는조직을분석단위로해야한다는것이다. 기존의연구들이나정책실무모두본질적으로개인부패에초점을두면서, 부패행위가발생하고있는기본단위인조직에관심을소홀한측면이있다. 개인과조직단위를구분하여부패현상과구조를재검토할필요가있다. (4) 구체적인부패행위와관련해서는기본적으로국제투명성기구에서제안한유형들, 즉뇌물 ( 접대, 청탁, 급행료 ), 횡령, 갈취 / 독직, 부정 / 비리, 담합, 자금세탁, 비자금, 이해충돌, 족벌주의, 후견주의, 회전문인사등을중심으로살펴보려고한다. 여기에서의부패행위는부정행위와더불어반드시불법적이지않는경우 ( 남용 ) 도

64 48 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 포함된다. 왜냐하면남용은직권남용의경우처럼위법행위에국한된것이아니며, 부당행위의경우처럼법령, 규정, 계약, 협정상의위반은아니지만비효율적이고부적절한행위까지를포함하기때문이다 ( 신민철 박희정, 2013: ). 26) 이와더불어, 우리는국가포획 ( State capture ) 27) 및영향력행사, 그리고연고주의쟁점등도함께고려할것이다. 26) 즉부패행위는뇌물, 횡령, 갈취, 부정, 사기, 협박, 재량권남용, 정실주의, 부적절한기부행위, 갈등조장등다양한형태로나타난다. 27) 그것은 어떤지불금을이용해사기업이나조직이전체적인부분의입법혹은정부정책에영향을미치는것 으로정의된다. 국가포획의한예는기업이지나친혜택을제공함으로써사익이나관련이해당사자들의이익을얻기위하여정책에영향을미치는것이다. 반대로도발생할수있다. 공직자가그의사익을위해민간영역의사람들을조종하려고시도한다면그것은 역국가포획 이다. 국가포획은일정부분 영향력행사 와유사하지만차이점은, 단순한영향력행사의경우에는어떤사례금이나혜택, 계약등이존재하지않는다는것이다. 영향력행사 는기업의규모, 소유권, 잠재적소통, 상호작용과같이정책에영향을미치는기업능력에따라달라진다.

65 제 3 장 KOREAN INSTITUTE OF CRIMINOLOGY 이론적배경 신동준

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67 제 3 장 이론적배경 제1절화이트칼라범죄와부패의개념적 이론적관련성 1. 개념적관련성 앞서우리는기존의부패개념들을비판적으로정리하여부패를 사익을직간접적으로추구하기위해, 공익을해치지않을것이라는공중의신뢰를위배하며, 공공영역이나민간영역에서자신에게위임된권력과권한을정해진규칙과절차에따라행사하지않고남용하는개인이나조직의행위 로정의하였다. 기존의개념들과마찬가지로부패에대한우리의개념역시그내용상 화이트칼라범죄 의대표적유형으로보는것이타당하다고본다. 부패행위는일반적으로사회에서규범적으로용인되지않는행위이며따라서도덕적비난가능성이높은행위이다. 또한한사회의부패현상은해당사회의도덕적해이내지는타락의증거로흔히거론된다. 구체적인행위에서차이는있지만일반적으로상당수의부패관련행위들은많은사회에서범죄행위로규정된다. 공익의범주를어떻게설정하는지에대한논란의여지는물론있을수있지만, 부패가자원의비효율적배분과사회적 제도적신뢰저해등의포괄적인사회적피해뿐만아니라, 구체적으로는환경을오염시키고국민안전에위협을가하는등공공의피해를야기할수있다 (Klitgaard, 1988: 38-48). 따라서공익을침해함으로써사회적피해를입히는반사회적행위로부패를규정할수있기때문에광의의범죄개념에속한다고할수있다. 또한부패는 자신의위치에따르는권한과권력을정해진범위와기준을넘어서서행사하는 행위라는중요한속성을갖기때문에, 범죄중에서도화이트칼라

68 52 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 범죄개념과높은친화성을갖는다고하겠다. 서덜랜드는상층계급의범죄행위에범죄학이주목해야함을주장하면서, 이를 화이트칼라범죄 라고명명하고 사회적으로존경받는위치에있고높은사회적지위가있는사람이그의직업상활동과관련하여저지르는범죄 라고정의하였다 (Sutherland, 1949: 9). 따라서화이트칼라범죄는그개념상 자신에게위임된권력과권한을정해진규칙과절차에따라행사하지않고남용 하는행위라는부패의개념적요소와일치하는부분이있다고할수있다. 서덜랜드에따르면화이트칼라범죄의행위적특징과관련하여신뢰의위반내지는남용이라는요소가가장일반적이면서도중요한특성이다 (Sutherland, 1940: 3; 1941: 112). 이는 위임된권한과권력의남용 이라는부패의중요한요소와일치하는지점이다. 그리고화이트칼라범죄는직업과관련된특정기술이사용된다는특징이있다는점이개념적으로중요하다는주장도있다. 이는결국행위자의지위와관련되는데, 지위가특정기술을사용할기회에대한접근에영향을미치기때문이다. 따라서일반적으로이야기해볼때, 잠재적범죄자의사회적지위는이에따른직업적기술을통해서범죄행위의기회구조를결정하는중요한요인이된다고할수있겠다. 화이트칼라범죄개념은애초에서덜랜드가기업의불법행위를염두에두고만든개념으로볼수있다. 따라서주로경제영역에서벌어지는이중장부, 허위과장광고, 주가조작, 횡령, 탈세등의행위유형을예로서제시하고있는데, 여기에상업적인뇌물수수뿐만아니라공직자에게뇌물을주는행위도포함시키고있다 (Sutherland, 1941: 112). 서덜랜드는다양한뇌물수수행태와함께경제영역의 부패 에대한당시자세한행태들을묘사하였다 (Sutherland and Cressey, 1966: 48-49). 따라서화이트칼라범죄개념은민간영역의부패뿐만아니라공공영역의부패행위를포괄할수있는가능성을갖는다고할수있다. 사실서덜랜드는경제영역의화이트칼라범죄뿐만아니라정치영역의화이트칼라범죄도분명히언급하며이둘사이의관련성을주장하였다 (Sutherland, 1940: 4).

69 제 3 장이론적배경 이론적관련성가. 화이트칼라범죄의원인에대한기존접근서덜랜드는그의차별접촉이론으로화이트칼라범죄의원인을잘설명할수있다고 보았다. 기업조직내의규범은앞서언급되었듯이기업의문화와합리화, 책임의분산, 마키아벨리적기업활동, 정부의규제에대한반감등화이트칼라범죄행위에친화적인문화적요소들로차별적으로조직된다. 따라서기업가들은화이트칼라범죄행위와관련하여우호적인정의를비우호적인정의에비해, 그리고관련법규범에비우호적인정의를우호적인정의에비해차별적으로더접촉하게된다는것이다. 그러므로그의차별접촉이론은통상적인거리의범죄에대해서뿐만아니라화이트칼라범죄에대해서도잘설명할수있는이론임을보여줄수있었다. 서덜랜드는아노미이론도화이트칼라범죄의원인론으로언급하였다. 앞서언급했듯이조직내부의규범과전체사회의규범혼란으로화이트칼라범죄행위에대한기준의결여내지는갈등상황이아노미적상황으로보일수도있다는것이다. 또한급격한사회변동으로경제정책과관련하여자유경쟁과정부규제사이를오가는환경적맥락이기업조직에게는아노미적상황이될수있다고언급하였다. 하지만서덜랜드는이러한설명의이론적타당성과설득력을그리크지않다고보았다. 그가염두에둔아노미개념은머튼의이론에근거한것이아니라뒤르케임에따른것이라고할수있다. 이후학자들은화이트칼라범죄의원인을합리적선택이론, 중화의기술, 아노미이론등으로설명하였다. 특히고전주의범죄학의전통에입각한합리적선택이론의관점에서범죄의기회와상황적요인에주목하여화이트칼라범죄의원인을설명하는경향이두드러진다 (Benson and Simpson, 2009: 137). 화이트칼라범죄자는자신의행위로인한이득과손해를합리적으로계산하여범죄행위를선택한다는것이다. 하지만조직의환경특성상그계산이어려울수있다는문제점도함께지적된다. 관료제하에서정보가파편화되는경향과의사결정을위한정보가늘확실하게주어지는것이아니라는사실을고려해야한다는것이다. 이러한이론적틀에서는범죄의기회가매우중요한위치를차지하는데, 그기회의분포가인종, 성별, 계급에따라다르다

70 54 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 는점에서화이트칼라범죄발생의양상을설명하기도한다. 중화의기술역시화이트칼라범죄에대한설명에유용한이론적틀이된다 (Benson and Simpson, 2009: 141). 우선 책임의부정 과관련하여규정및관련법규가매우복잡하고해석이어렵기때문에몰라서어길것일뿐고의가아니라는합리화가가능한경우가많다. 또한효율과이윤추구가자유시장경제체제에서중요한목표이기때문에, 그러한목표를추구하는와중에사고가발생할경우역시불행한일이지만고의가아니라는합리화가가능하다. 그리고기업조직의규모가커지고구조가복잡해짐에따라의사소통라인이길고복잡해진다. 총수가직접적으로관리감독및감시를할수없고, 밑에서어떻게하는지는관심밖이되어버린다. 따라서관련범죄행위에대해서위에서는몰랐다고하고밑에서는지시에따랐을뿐이라고쉽게책임을부정해버릴수있다. 피해자의부정 과관련해서는화이트칼라범죄의특성상피해자가국가, 다른기업, 혹은수많은일반대중일경우가많고, 내부자거래의경우에는피해자가뚜렷이드러나지않는다. 따라서직접적피해자가없으니범죄가아니라고생각할수있다. 비난자에대한비난 의경우, 앞에서도언급되었듯이기업은정부의규제가자유시장경제를해친다고믿고반대하면서자신의위법행위를정당화하는경향과관련지을수있다. 마지막으로 충성심에의호소 는상사나조직에대한충성심에서옳지않은일인줄알면서도할수밖에없었다고자신의행위를합리화하는경우와관련이될것이다. 이러한중화의기술은차별접촉이론과연관하여화이트칼라범죄의원인에대한설명으로적용될수있다고본다. 아노미이론또한많은학자들이화이트칼라범죄를설명하는유용한이론틀로제시한다 (Benson and Simpson, 2009: 58-62). 예를들어파사스는자본주의경제원칙에기반한사회는문화적 구조적모순에빠져있고, 이것이기업범죄의확산을조장한다고주장한다 (Passas, 1990). 부와물질적성공에대한문화적강조는단순히하층뿐만아니라모든사회계층에퍼져있다. 이윤극대화를놓고치열하게경쟁하는기업들간에물질적성공목표의끝이란없다. 이러한체제하에서기업은언제나 조금만더 라는끊임없는압박에시달린다. 뿐만아니라성공목표를위한수단의경우에는이윤창출을위한행위에서받아들여질수있고없고의기준이불명확하고혼란스러운

71 제 3 장이론적배경 55 것이현실이기때문에, 이러한아노미상황은화이트칼라범죄를만연하게한다는것이다. 이와관련하여콜만은화이트칼라범죄에대한통합이론적설명모형을제시하면서, 적절한동기와기회의결합이그원인이라고주장하였다 (Coleman, 1987). 동기 (motivation) 는어떤목적이나행위가바람직하다고정의하는상징적구성이며, 이를통해자신의행동을중화내지는합리화하여사회적으로용납가능한행위라고간주한다는것이다. 그런데화이트칼라범죄자들이자신의행동을합리화하기위한이러한중화는 경쟁의문화 에뿌리를둔다고보았다. 자본주의사회의신념체계에서부와성공의추구를중심목표로보고, 가능한모든수단을동원해서달성해야할목표로간주한다는것이다. 나. 기회 - 동기 - 정당화모형 (opportunity-motivation-justification) 의관점 화이트칼라범죄에대한일종의통합이론적모형인 [ 기회-동기-정당화모델 (Albrecht et al., 1984; Coleman, 1985, 1987; Cressey, 1953)] 은범죄가발생되는데있어범죄의기회, 행동할동기, 이러한행태를합리화하는정당화가결합되어발생한다는개념에근거해있다. 이것은사회심리적원인과화이트칼라범죄의구조적원인이분리할수없이연관되어있고이러한세가지의존재가개인이범죄에개입되는데필수불가결이라는것을의미한다. 부패문제도범죄가발생하는것처럼발생할기회 ( 예 : 불투명한구조, 조직의불합리한관행 ), 부패행위에대한동기 ( 예 : 개인의탐욕이나조직문화적측면에서집단이익추구 ), 그리고부패행위에대한정당화정도 ( 자신의행위에대해관행으로치부하는정도 ) 에따라부패의심각성정도가차이가날수있다. 1) 기회 (opportunity) 기회는사람의행위를가능하게하는호의적인환경으로 (McKendall and Wagner, 1997, p.626) 부패가발생할수밖에없는환경적구조를의미한다. 부패기회는주로제도의불투명성과불합리한관행구조하에서일반적으로이루어진고볼수있다. 조직의불투명성으로부패탐지와처벌을회피할수있다는기대감과개인이나집단이

72 56 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 불법적이고비윤리적행위가자연스럽게이루어지는환경등에서주로주어진다. 이러한부패기회는조직을둘러싼외부적환경에의한측면과조직내부문화, 그리고조직의업무특성으로구분해볼수있다. 신공공관리하에서의지나친성과주의는성과를조작함으로써비윤리적행위가발생할가능성이높으며조직이익을강조하는집단주의문화에서는그러한성과조작행위가당연시되며이를묵인하는결과로부패가지속될수있을것이다. 최근경찰관이자신이신고하고출동하는사건, 학교성적조작및폭력건수허위보고등이대표적인예이다. 민간부분의부패도마찬가지다. Wilks and Zimbelman(2004) 은기업들이회사수익에대한분석가의예상치에적합하도록관리상의수익을부적절하게조작할수있음을경고하고있으며, Beasley(1996) 는기업의지배구조차원에서이사회의외부구성원의참여비율이높은조직, 즉투명성이확보된조직일수록재무제표를조작할가능성이적을것이라는것을보여주고있다. 또한조직에서수행하는주업무의속성이독점성이많고규제의속성이강하면서재량성이많을경우부패가발생할가능성이높다고할수있다. 2) 동기 (motivation) 동기는개인이사회의강력한윤리적통제를무력화하는방식으로행동하도록유도하는개성 (personality) 과문화적요인 (cultural factors) 과관련된다. 개성과문화적요인은조직적인맥락에서동기적차원으로설명될수있는데크게개인적동기, 집단주의적동기, 관계적동기로설명해볼수있다 (Sedikides and Brewer, 2001). 개인동기에의하면우리가자기자신의이익을배타적으로극대화하려는동기를의미한다 (McClintock et al., 1973). 그리고이러한동기는재정적, 물리적혹은심지어심리적인이익을포함한다. 집단주의적동기는개인이개인자신의이익뿐만아니라조직의편익을가져다주는것을고려할때발생한다. 따라서이러한동기는조직에대한강한애착과일체감때문에진전될수있다. 관계적동기는개인이조직이아닌조직내의소규모집단과동일시하는것이다. 따라서관계적동기를가진개인은그들자신에이익을가져다주는것과조직내부의하위집단에더욱더관심을보이는것이다. 이경우의하위집단은국혹은과가될수있다. 즉동기가개인적일수록

73 제 3 장이론적배경 57 편익을보는것은개인이며, 동기가집합적일때편익을보는것은개인과조직이며, 동기가관계적일때편익을보는것은개인과하위집단이다. 3) 정당화 (justification) 정당화는부패행위에관여한개인이그들의행위를합법화하는데사회적으로구성된설명이다 (Ashforth and Anand, 2003; Loebbecke et al., 1989). 정당화관련내용으로인식적방어메커니즘 (cognitive defense mechanism), 자기부합편견 (self-serving biases), 집단내부편견 (ingroup biases) 에대한연구들은 (Chen and Tyler, 2001; Sykes and Matza, 1957; Taylor, 1987), 집단과개인이일반적으로자기이익에부합하도록행위를둘러싼애매모호성을해결하도록동기부여를받는다는개념을공유한다. 따라서정당화는왜부패한행위가정당화될수있는지혹은규범에양해를구할만한예외라는것을명확히함으로써부정적인해석을막는믿음이다 (Ashforth and Anand, 2003). 정당화는예견과회고적인성격을가질수있다 (Coleman, 1985). 예견적정당화는미래지향적이고일반적으로개인들이부패행위에간여하기이전에개인들에의해채택된다. 반면에회고적정당화는부패한행위를한이후개인에의해지지되고, 부패행위에대해개인들이먼저있었던사례를들기때문에방어적인경향이있다 (Ashforth and Anand, 2003; Lerner and Tetlock, 1999). 특히조직부패와관련하여대부분의정당화가좀더의도적이며계산적이기때문에예견적이다. 그러므로개인은전형적으로부패에참여하기이전에그들자신에이익을주는행위를정당화한다 (Wilks and Zimbelman, 2004). 정당화방식으로는크게합리화 (rationalization), 사회화 (socialization), 의식화 (ritualism) 가존재한다 (Aguilera, R. V& Vadera, A.K, 2008). 합리적정당화는개인이그들의행위로인해직접적인희생이존재하지않음에따라범죄가아닐수있다고주장하면서자신들의행위를정당화하는데사용된다. 또한합리적정당화를사용하는개인은그들의행위를불법적인것으로분류하는법률과규정이존재하지않을수도있으며, 또한시대에맞지않아실효성이없다고봄으로써법률과규정의적용에냉소적인반응을보여해당행위가범죄가아님을주장한다. 사회적정당화는개인이그들의행태를집단의개선을위해필요한것으로볼때발생한다. 이러한정당화를

74 58 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 사용하는개인은그들의윤리적행위가전체적으로다른집단이나사회에해를가한다고할지라도그들집단의생존을위해중요하다는이유를제시한다. 마지막으로의식적정당화는 모든사람이그렇게한다 라는인식으로그러한행위를하지않을경우오히려개인이사회적으로비난을받는다는시각이다. 이러한정당화이유를사용하는개인은그들이다른사람의기대에부응하는행동을할수있으며, 그들의동년배사이에수용된행태유형이기때문에그들의행동에대해책임질수있다고본다. 이처럼부패행위가가능하게하는기회차원과윤리적통제를무력하게하는동기차원, 부패한행위에관여한개인의행위를합법화하는정당화차원이어떻게결합되느냐에따라부패의수준이달라질수있다. 3. 부패행위및발생구조에대한범죄학적이해 동기, 기회, 정당화모형은기본적으로행위자모델이다. 행위자는 조직 과그조직안의 개인 으로나뉠수있다. 부패행위와관련하여개인의동기, 기회, 정당화뿐만아니라조직의동기, 제약, 기회역시고려해야한다. 더나아가여기에영향을주는거시체계인사회의문화적 구조적특성에대한이해도선행되어야한다. 주요범죄학이론은이와같은행위-구조간의관계에대해서몇몇의미있고중요한시사점들을제시하고있는데, 여기에서는특히 동기-기회-정당화모형 과관련하여고려해야만하는주요한이론적관점들을정리해보기로한다. 가. 사회의문화적 구조적특성과의관계 먼저머튼 (Merton, 1938; 1957) 의아노미이론은사회의문화적ㆍ구조적특성이어떻게조직과개인의동기부분에영향을미치는지에대한설명모형을제공한다. 일반적으로머튼의아노미이론은주로하층의경제범죄를설명하는이론으로받아들여져왔다. 하지만머튼스스로가당시미국대도시에뿌리박고있는보스중심정치조직 (political machine) 의잠재적기능을그의아노미이론을동원하여설명하면서부패의구조적원인과그해결책에대해서논의한바있다 (Merton, 1957: 72-82). 파사

75 제 3 장이론적배경 59 스와같은학자는중상층의일탈행위인화이트칼라범죄에도머튼의이론이타당하게적용된다고설득력있게주장한다 (Passas, 1995; 1997). 그리고조직을설명단위로어떻게아노미적문화경향이조직으로하여금수단과방법을가리지않고목표를추구하는경향을낳게되는지를설명하려는시도도이루어진바있다 (Cohen 1995; Vaughan, 1997). 머튼의아노미이론은불평등구조를중요한사회구조적요인으로지목한다. 부패에대한거시적연구에서경제적불평등이중요하게다루어지기도하지만 ( 예를들어, You and Khagram, 2005), 불평등구조와부패간의인과관계에대한이론적설명은부족한경향이있다. 따라서아노미이론의시각에서불평등구조가왜거시적수준에서부패를낳게되는지, 조직을분석단위로주목하여이론적작업을수행할필요가있다고본다. 다음으로는사회통합에대한뒤르케임 (Durkheim, 1933; 1951) 의이론으로부터기원한사회통제이론적관점을들수있다. 근대의사회변동으로사회통합기제가변화한다는뒤르케임의주장에근거하여가족과종교와같은전통적사회통합기제와자발적결사체와시민단체와같은시민적제도를통한사회통합기제로나누어부패와의관련성을상정해볼수있다 ( 신동준, 2013). 전통적사회통합기제에서는가족제도와그와관련된문화적특징이중요한동기차원의요인이될수있다고본다. 전통적으로범죄학이론에서는가족제도를통한통합과유대를개인의범죄행위를제약하는중요한요인으로본다. 하지만많은연구들이부패의경우에는반대의영향을미치는것으로예측하는데, 사회의가족주의적전통은연고주의와강한친화력을갖고연고주의는부패가만연하게되는문화적토양이되기때문이다 ( 전수일, 1996; 박선웅, 1998; 박철현, 1999; 연성진 ; 1999; 조은경ㆍ이정주, 2006). 연고주의의문화적영향력이강하고사적연결망내에서만신뢰가형성될때부패동기를촉발하게된다 (Rose-Ackerman, 1999: 97-99). 그리고이는조직문화에도그대로흘러들어역시조직의부패동기를강화할것이다. 가족주의는친밀한사적집단을넘어서는시민적공동체정신과신뢰, 즉시민적제도를통한통합을저해하고, 그렇게함으로써부패의중요한제약요인을훼손하게된다 (Banfield, 1958; Heidenheimer, 1970; Huntington, 1968; Scott, 1969a). 따라

76 60 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 서가족제도를통한전통적통합기제와시민단체나자발적결사체등시민적제도를통한근대적통합기제는부패의원인론에서는서로상충되는효과를낳는다고할수있다. 시민적제도를통한통합은시민적규범과덕목을함양하여부패의강력한제약요인이된다 (Heidenheimer, 1970; Dobel, 1978). 이는부패에내성을갖춘조직문화를형성할뿐만아니라조직에대한시민단체와언론등의감시를통한외부적통제가효율적으로작동하게한다 ( 윤상철, 2000; 전영평, 2003; 김두식, 2004). 이와관련하여많은부패관련연구들이주목하는요인인민주주의의정도는바로이러한이론적관점과연결될수있다 ( 예를들어, Shleifer and Vishny, 1993; Sandholtz and Koetzle, 2000; Treisman, 2000; Montinola and Jackman, 2002). 합리적선택이론은범죄학이론의범주를넘어서는패러다임으로부패의원인과대책에대한기존연구들이일반적으로취하는관점이라고할수있다. 범죄학에서는고전주의범죄학의전통으로부터억제이론과상황적요인을강조하는이론들로이어진다. 규제는기업조직으로하여금부패의동기를갖도록조장할수있다. 그리고부패행위의처벌을규정하고집행하는법제도는부패의강력한제약요인으로작동할수있다. 따라서행위자가행위를선택함에있어그이득과손해를계산한다는합리적선택이론의관점은부패의동기와제약의요인을포괄하는설명모형이된다. 규제의양상및정도와부패통제정책등의법제도는부패행위를목적달성의수단으로고려하는조직의합리적선택에큰영향을미칠것으로예측된다. 나. 조직의문화적ㆍ구조적특성과의관계아노미이론은부패친화적인조직문화의성격에대한이론적근거가된다. 앞서경제적성공을지나치게강조하는문화적풍토가조직의부패동기를조장할수있다는점을언급하였다. 이윤극대화를위해치열하게경쟁하는기업조직들에게목표의한계는없으며, 이윤창출행위에서받아들여질수있고없고의기준은늘불명확하기때문에자본주의하에서조직은늘부패의동기를갖는다 (Benson and Simpson, 2009). 이는자연스럽게아노미적인조직문화를형성하게되고, 조직의구성원들역시아노미적환경에처하게될것이다. 예를들어기업조직의이윤극대화를위한치열한경쟁은지나친성과주의조직문화를낳게되고, 이러한조직문화환경에서조직의

77 제 3 장이론적배경 61 구성원들은수단과방법을가리지않고성과를달성하려는업무태도를보임으로서부패의동기를갖게될수있다. 또한이러한성과주의조직문화는공공영역의조직에게도침투하여그구성원들로하여금유사한부패동기를형성하게할수있다. 서덜랜드는기업활동자체가기술적효율만을추구하고수단과방법을가리지않는마키아벨리적경향이있기때문에화이트칼라범죄의구조적요인으로작용한다는점을언급한바있다 (Sutherland, 1949). 연고주의가지배하는사회에서조직역시연고주의적문화와관계구조를갖게된다. 그리고이러한조직의특성은그구성원들이부패의동기를갖게함과동시에부패의기회조건을제공한다. 이는행위자간의관계망을통해범죄행위에대한태도와기술등을공유하고학습한다는차별접촉이론을통해서적절히설명될수있다 (Sutherland and Cressey, 1966; Hagan, 1993). 사실서덜랜드가최초로화이트칼라범죄개념을제시할때에도다른거리의범죄들과마찬가지로차별접촉이론으로그원인을설명할수있다고주장하였다 (Sutherland, 1949). 이러한이론적관점은사회자본개념과이를활용한이론적논의로적절히보완될수있을것이다 (Coleman, 1988; Putnam, 1993). 중화이론 (Sykes and Matza, 1957) 은행위자가어떻게규범과도덕의내부적통제로부터자유로워질수있는지를설명하는이론으로부패행위의설명에도유용하게활용될수있다. 조직의구성원이자신의부패행위에대한정당화와합리화과정을통해서도덕적긴장을해소하게되는데, 여기에이러한정당화와합리화의근거로서조직문화의성격은중요한역할을하게된다. 화이트칼라범죄의원인에대한서덜랜드의논의에서도기업의문화와합리화에동화되어그구성원이범죄를저지르게되는과정을찾을수있다 (Sutherland, 1949). 조직의구성원이화이트칼라범죄를저지르게되는인지적기제를중화의기술로설명할수있다 (Benson and Simpson, 2009: ). 부패와관련된규정및관련법규는복잡하고명확한해석이어려울수있다. 이때관련규정과법규를정확히파악하지못해서어긴것이라면고의가아니라고 책임의부정 을할수있다. 그리고이윤과성과를효율적으로달성하기위한과정에서우연히발생한사고라고역시 책임의부정 을할수있다. 또한조직의규모가커지고구조가복잡해짐에따라

78 62 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 효율적인의사소통과관리감독이어렵다는점또한 책임의부정 기술로동원된다. 그리고부패는그특성상피해자가뚜렷이드러나지않는다. 따라서직접적인피해자가없으니범죄가아니라고생각하는 피해자의부정 이이루어질수있다. 또한자유주의시장경제체제를신봉하는기업의입장에서는정부의규제에반감을갖게되고, 이는 비난자의비난 을통한부패범죄의합리화기제로나아갈수있다. 그리고마지막으로자신의상사를위해서, 그리고조직을위해서부패행위에연루될경우 충성심에의호소 로자신의행위를합리화할수있게된다. 특히한국사회처럼집단주의문화전통이강한사회에서는매우효과적인중화기술이될것이다. 마지막으로합리적선택이론의설명틀에따르자면, 조직의규정과제도는구성원의부패행위에중요한동기이자기회요인으로작용한다. 따라서조직의구성원이부패의동기를갖지않게하며, 부패의기회를사전에차단하는규정과제도는중요한상황적요인이된다. 그런데조직구조와외부환경이복잡해짐에따라정보의파편화와정보의불확실성으로인해이득과손해의계산이합리적으로이루어지지않음으로써부패범죄가발생하게될수도있다 (Benson and Simpson, 2009: ). 제2절선행연구검토 1. 거시적요인에관한연구 부패에대한연구들은주로정치학과경제학에서이루어졌기때문에부패의원인에대해서도통상적으로주로정치적요인이나경제적요인들이주요하게다루어져왔다. 예를들어, GDP 대비정부소비비중, 일인당 GDP, 신용시장규제, 사업규제, 무역자유도등경제적변인들과민주주의, 정부규모, 정부위기, 법적안정성등의정치적변인들이부패의중요한요인으로지목되었다 ( 장근호, 2000; 김태은외, 2008). 외국의연구에서도이러한경향은지배적이다. 민주주의정도, 공공영역규모, 일인당 GDP 등이중요한요인으로분석대상이되거나 ( 예를들어, Montinola and Jackman, 2002), 이에더해서경제적자유도와무역규모와같은경제적변인들이고려되곤한다 ( 예를들어, Sandholtz and Koetzle, 2000). 그외에도연방제수준,

79 제 3 장이론적배경 63 지니계수로측정된소득불평등, 원유와지하자원등의수출비율등이부패의원인을분석하기위한모형에포함되기도한다 (You and Khagram, 2005). 출산율, 민족적분리, 영국식민지경험, 신교도비율등과같은사회적요인에대한지표들이부패의거시적요인으로분석되는경우도있었지만, 그이론적함의가구체적으로제시된경우는드물었다고할수있다 ( 장근호, 2000; Sandholtz and Koetzle, 2000; Treisman, 2000; You and Khagram, 2005). 특히문화적차원의개념을직접적으로조작화하여분석한예는더욱더드물다하겠다. 예를들어, 부패의문화적원인으로가족주의가흔히거론되기는하지만, 가족주의의효과에대한구체적인경험증거는제시되지못했다. 머튼의아노미이론을부패에대한거시적경험연구에활용한드문예로립셋과렌즈 (Lipset and Lenz, 2000) 의연구가있다. 이연구의주된결과는성취동기를강조하는문화적특징을갖는국가가상대적으로부패정도가심하다는것이다. 이연구에서는정부가자유시장경제를지지하는정도와일인당소득으로제도적수단의접근가능성이측정되었는데, 이변인들은부패수준과부적인 (-) 관계에있는것으로나타났다. 즉제도적수단에대한접근가능성이클수록부패정도는약하다는것이다. 립셋과렌즈의연구에서는머튼의이론에서중요한차원인불평등구조의효과를살펴보고있지는않았다. 그런데유종성과카크램 (You and Khagram, 2005) 의연구에서는소득불평등이높은국가에서부패수준이높다는사실이발견되었다. 뿐만아니라부패수준은다시불평등을증가시키는순환적관계에있는것으로나타났다. 이연구에서는또한불평등과민주주의정도사이의상호작용효과를발견하였다. 민주주의의수준을정치적권리점수로측정했을때, 정치적권리점수가높을수록불평등이부패를심화시키는효과는더강해진다는것이다. 립셋과렌즈 (Lipset and Lenz, 2000) 의연구는가족주의와부패와의관련성에대한경험적증거를보고하기도하였다. 가족주의척도에서높은점수를보이는나라들의부패지수가상대적으로높다는것을발견한것이다. 이결과는가족통합이강한나라일수록더부패한경향이있다는것으로해석될수있다. 그들은이러한결과를반필드 (Banfield, 1958) 의이론에근거하여설명하는데, 가족집단을통한강한유대를보이

80 64 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 지만다른사회집단과의결속은희박한사회에서특징적으로발견되는연고주의때문에이러한관계가나타난다는것이다. 관련하여국내의연구에서는권력거리, 집단주의, 남성주의, 불확실성회피등의연고주의문화특성이강한국가일수록부패문제가심각할가능성이높은것으로보고되었다 ( 조은경ㆍ이정주, 2006). 종교의효과와관련해서는천주교와같은위계적유형의종교는부패를조장하는반면개신교와같은개인주의적유형의종교는부패를억제한다는연구결과도있다 (Treisman, 2000). 뒤르케임 (1951) 은개신교보다천주교가더사회통합적이라고보고자살을낮추는효과가있다고보았다. 따라서위계적종교와개인주의적종교사이의중요한사회학적차이는사회통합정도의차이에있다고할때, 이러한차이가한사회의부패수준에어떠한영향을미칠것인지에대한이론적논의가필요할것이다. 가족이나종교와같은전통적인사회통합기제는현대사회로올수록그영향력이약화된다 (Durkheim, 1933). 이러한전통적사회통합기제는일반적으로범죄학에서일탈과범죄를억제하는것으로예측되지만, 부패라는유형의범죄행위는오히려조장할가능성이클것으로보인다. 반면근대적사회통합기제라고할수있는시민적통합은부패를포함한일탈행위를전반적으로억제할수도있다. 시민사회가활성화된사회일수록부패와같은화이트칼라범죄를포함한전반적인범죄정도가낮을것이라는예측이가능하다. 시민적통합은부패를근본적으로예방해주는것으로알려져있는시민적덕성, 혹은시민적문화와개념적으로나인과적으로연관된다고볼수있다 (Dobel, 1978). 시민사회의활성화정도를나타내는지표로사회적신뢰와시민단체참여등을들수있다. 사회적신뢰 (social trust) 는일반적인타인에대한신뢰를의미하는것으로시민적통합의기본요소가된다. 이는가족집단에만배타적으로신뢰를보이는 비도덕적가족주의 와는대립되는개념으로파악할수있다. 따라서사회적신뢰정도와부패정도사이에는부적 (-) 관계를예측할수있다. 시민단체에참여가활발할수록공직자에대한시민사회의감시역량은커질것이며, 더나아가서국제적인 NGO 연계를통해좀더효과적인감시활동이가능할수도있다 ( 전영평, 2003, 윤상철, 2000; 김두식, 2004). 따라서시민단체참여도가높은국가에서부패정도가심하

81 제 3 장이론적배경 65 지않을것이라는예측이가능하다. 유사한논리로정치참여도의부패억제효과를예측할수있다. 일반적으로정치참여도는제도적정치참여의대표적유형인투표율로측정된다. 하지만부패억제의실질적요인으로는적극적인유형의정치참여를들수있다. 청원서서명, 보이콧, 시위참여등의비제도적정치참여가그예가될것이다. 민주주의하에서시민들의적극적인정치참여는부패행위에대한효과적인감시역할을할것이다 (Treisman, 2000: 404). 많은사람들은일반적으로민주주의가발전한국가가비교적청렴하다고생각한다. 이러한생각에는이론적근거가있다. 예를들어민주주의는경제적ㆍ정치적경쟁을제도화함으로써부패를감소시킬수있을뿐만아니라부패가야기하는여러문제들을최소화할수있다는것이다 (Shleifer and Vishny, 1993). 하지만민주주의와부패의관계는생각처럼그렇게단순하지않을수있다 ( 윤상철, 2000; della Porta and Vannucci, 1999: 5). 과거에는부패현상이저발전국가와권위주의정권의특징으로여겨졌지만최근에는이러한관계가종종반박되고있으며, 부패는오히려민주주의의일반적인문제라는주장도제기된다. 예를들어, 선거민주주의하에서도계급투표나이념투표가이루어지지않는경쟁이치열한선거가지나치게자주치러질경우오히려부패의동기가제공될수있다 (Scott, 1969b; Rose-Ackerman, 1999: ). 이러한측면에서볼떄, 형식적제도로서민주주의가아닌민주주의적규범과가치가본질적으로더중요하다고도할수있다 (Sandholtz and Koetzle, 2000). 부패의경제적요인으로는경제발전정도가중요하게다루어진다. 부패는저발전국가의경제발전을저해하는중요한요인으로여겨질뿐아니라 (Alam, 1989; Mauro, 1995), 경제발전이부패에영향을미칠가능성도거론된다 (Bardhan, 1997). 관련하여 부패의함정 (corruption trap) 을이야기하기도하는데, 부패가저발전을야기하고저발전은다시부패를심화시키는되먹임관계에있다는것이다 (Rose-Ackerman, 1999: 3). 따라서경제발전수준은부패의원인으로서, 혹은부패의결과로서부패연구에중요한요인으로다루어진다.

82 66 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 2. 조직적요인에관한연구데보라코헨은머튼의아노미이론을조직의단위를중심으로적용하여기업의범죄행 위에대한이론적모형을제시했다 (Cohen, 1995). 코헨은조직연구에서 윤리풍토 (ethical climate) 개념과 조직문화 (organizational culture) 개념을끌어와서화이트칼라범죄의설명에활용했다. 화이트칼라범죄는조직이주요한사회적맥락이되며, 특히조직의내부적가치와규범, 즉조직의문화는윤리풍토를만들어조직구성원들의행동에동기를부여하기도하고행동을규제하기도한다는것이다 (Cohen, 1995: 185). 조직에대한연구들에서문화적측면을중시하는입장에서는이두개념이조직행태에대한설명에중요한요인이된다. 조직의윤리풍토는조직내부의가치와규범에의해서형성되며책임, 의무, 의사소통, 법준수, 공평성, 신뢰, 구성원의복지등과같은문제들과관련된기대를조직의구성원들에게전달하게된다 (Schneider, 1983; Victor and Cullen, 1988; Cohen, 1995: 185 재인용 ). 이러한입장에서는조직의윤리풍토가조직구성원들의동기와업무방식에강력한영향을미친다고본다. 데보라코헨은머튼의이론적입장을취하면서수익목표만을강조하는조직의문화는수단과방법을가리지않는풍토를조장하게되고, 이는조직의구성원들에게위법행위로의압력을낳게된다고주장한다. 그리고이러한조직의문화와풍토는조직의구성원들이자신들이저지르는혹은저지르려고생각하는위법행위에대한매우유용한정당화와합리화기제를제공해준다는것이다. 그래서그러한조직내에서는위법행위와그와관련된행태들이 관행 으로여겨지게된다는점을지적하였다 (Cohen, 1995: 187). 데보라코헨은이러한윤리풍토와조직문화의관련성을지적하면서, 조직의규범적기준과행태가사회의법적 윤리적지침과모순되어조직내에일종의일탈적 반문화 가형성될가능성을역시머튼의이론에근거하여제시한다 (Cohen, 1995: 188). 여기서준거집단이론을끌어들이는데, 조직의구성원들에게조직은매우강력한준거집단이되고그영향은조직외부의준거집단보다훨씬강력하다는것이다. 이러한조직문화와조직의윤리풍토는그구성원들이사회의도덕적규범으로부터소외되게만들어 아노미아 (anomia) 에빠지게된다고데보라코헨은주장했다. 화이트칼라범죄자들이그들의위법행위와관련하여보여주는태도는상당부분

83 제 3 장이론적배경 67 중화의기술 을그내용으로하며, 그문화적출처는 경쟁문화 를중심으로형성된그들의직업하위문화에서찾을수있다는주장이있다 (Coleman, 1987). 이러한하위문화의영향으로그들의태도나상황에대한정의를형성함으로써화이트칼라범죄자들은조직내의공식적규범과규칙에저항한다는것이다. 따라서조직의문화가화이트칼라범죄의매우중요한요인이될수있다. 조직의문화와윤리풍토가그조직의구성원들이어떻게행동하는지를상당부분결정할수있기때문이다. 예를들어, 만약조직의유일한목표로이윤추구만이강조될경우, 그문화적압력은최고경영자로부터말단직원까지단계적으로작용하게될것이다 (Cohen, 1995: 189). 그리고이러한혁신의압력은조직의구성원들의합법적수단과불법적수단에대해상황적으로접근하고다양한태도를취하게끔할수있으며, 그결과가부정부패와같은위법행위가될수있다 (Waring et al., 1995) 조직내의관료제적의사결정구조와기술등의본질적한계로인하여위법행위들이어떻게정상화가되는지에대한연구도시사하는바가크다 (Vaughan, 1997). 본 (Vaughan, 1997) 역시머튼이제시한문화적요인이조직의규범적환경을통해어떻게표현되는지에주목하고, 이러한과정이의도하지않은참사를낳게될수도있다는점을 NASA의우주왕복선챌린저호폭발사건을사례로분석하였다. 이연구에서본은외부자가보기에일탈적인행태들이조직의내부에서는지극히정상적이고수용가능한행위들이었다는점을설득력있게보여준다. 즉외부자가볼때불법적수단이나최소한일탈적인, 즉정상적이지는않은절차로보여지는절차가조직내부의기준에따르면조직의목표달성을위해서합법적인수단과절차로자연스럽게여겨질수있다는것이다. 이렇게보면하위문화이론에서상정하는바와같이조직의내부문화에순응한결과가일탈이되어버리는것이다. 본은경쟁, 자원결핍, 규범등의요인들이조직의구조적 문화적복잡성과얽히면서일탈이정상화가되는규범적환경이만들어진다는점을밝힌것이다. 따라서본의주장을빌리자면부패와같은조직의일탈행위는조직의기준으로서는지극히정상적인목적을위해지극히정상적인수단과절차를거쳐업무를수행하는과정에서자연스럽게발생할수도있다는것이다. 따라서조직의내부적문화와구조를면밀히검토하여이들이서로얽히면서상호작용하는과정과그결과를탐구해야할필요성이제기된다.

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85 제 4 장 KOREAN INSTITUTE OF CRIMINOLOGY 한국부패연구동향연결망분석 <1990~2015 년까지국내학술등재 ( 후보 ) 지게재된 부패관련논문키워드분석 > 김은경 박윤중

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87 제 4 장 한국부패연구동향연결망분석 28) <1990~2015 년까지국내학술등재 ( 후보 ) 지게재된부패관련논문키워드분석 > 제 1 절분석목표 부패는한국사회의고질적인병폐로인식되어왔다. 최근 20년간권력형비리, 공무원뇌물과같은정부와관련된공적영역의부패에서, 시장과시민사회의성장에따른민간영역으로부패의발생범위가확장되는특징을보이고있다. 이에따라부패방지에대한제도적이고정책적인접근만큼이나, 한국사회고유의맥락에서부패라는현상을정의하고범위를규명하며, 구조적원인을진단하려는학문적접근역시활발히이루어져왔다. 그러나한국사회에서의부패연구에 대한 메타연구는아직까지이뤄지지않았다. 부패라는사회적현상자체만큼이나, 한국사회부패연구에대한포괄적인메타연구는문제를진단하고해결책을제시하는한국적인전형을구조화할수있다는점에서중요하다. 부패에관련된국내선행연구를검토하고, 부패범죄의변화트렌드를추적하며, 새로운조사방법론을발굴하고자하는우리의연구목적에도부합한다. 따라서, 여기에서는부패와관련된학술논문에등장하는주제어들의연결성을측정하여부패연구의트렌드변화를분석하고자한다. 우리가채택한핵심적인가정은주제어 1과주제어 2가어떤논문에동시에기재되어있는경우, 이논문을매개로하여두주제어는연결 되어있다는것이다 ( 이재민, 강정한 2011). 이분석적가정을부패와관련된학술논문전반에적용할경우, 우리는한국사회의부패연구의구조와범위, 변화상을가시적으로측정할수있을것이다. 연결망분석은 " 부패 " 라는단어와 28) 이글은박윤중인턴연구원의전적인헌신과노력으로작성된부분임을밝힌다. 부패연구에있어서새로운접근방법을시도한박윤중인턴에게응원과감사를전한다.

88 72 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) " 공무원 " 이라는단어가연결되어있는지아닌지, 연결되어있다면어느정도의강도로연결되어있는지, 두단어외에 기업, 비리 와같은다른단어들과는어떤형태로연결되어있는지를분석하여부패연구트렌드에대한새로운통찰을제공할것이다. 여기서는 1990년부터 2015년초반까지약 25년의연구기간동안, 부패와관련된학술논문 1,304건을대상으로주제어연결망분석을수행했다. 분석결과, 1) 부패연구의학술적관심은공적영역에대한부패에서기업, 조직등사적영역에대한부패로이동해왔으며, 2) 분과학문별로부패연구의접근과주요개념이뚜렷한차이를보이고, 3) 제목에등장한단어들의동시출현빈도에대한보조적분석을수행했을때, 1998년 IMF 이후부패의구조적분석에서자율적, 윤리적통제로연구관심이변화하는모습을확인할수있었다. 제2절연구대상및연구방법 1. 연구대상 여기서는부패관련검색어를연구주제로하는한국학술논문전체를수집, 해당논문의주제어의연결망을분석했다. 연구기간은 1990년부터 2015년까지 25년이며, 부패관련검색어로부패, 부정 ( 부패 ), 비리, 뇌물 ( 증, 수뢰 ), 직권남용, 직무유기, 불공정거래, 리베이트, 촌지, 비자금, 해외자금도피, 페이퍼컴퍼니, 기업범죄, 내부자거래, ( 업무상 ) 배임 ( 수재 ), ( 업무상 ) 횡령, 탈세, 내부고발, 공익신고, 공직 ( 자 ) 윤리 / 강령, 알선수재등총 21개의부패관련개념들을선정했다. 검색범위는논문의제목또는주제어에검색어를한개라도포함하고있는모든논문이며, 앞문장에서부패부터나열된검색어순서대로먼저검색된논문에게우선순위를부여하여중복논문을처리했다. 즉, 부패 의검색결과로수집되었던논문이이후 알선수재 의검색결과로도수집되었을경우, 검색어 부패 가 알선수재 보다포괄적인개념이고개념적으로우선한다고가정하고후자를삭제했다. 이기준을적용하여정제한 25년간의부패관련학술논문은모두 1,304건이었다.

89 제 4 장한국부패연구동향연결망분석 연구수행절차 여기서는 JAVA 기반의 JSOUP 알고리즘을사용해한국교육학술정보원 ( 에서 21개부패관련검색어를포함한논문의제목, 저자, 발행연도, 발행저널, 발행기관, 주제어와같은핵심적인정보를수집했다. 우리의주된분석인연결망분석은논문에기재된주제어를분석대상으로사용한다. 발행연도와발행저널, 발행기관은연결망을의미있게구분하는변인으로사용하기위해추가로수집했다. 특히, 발행기관은한국에서부패연구를활발하게수행하는기관에대한정보를그자체로서제공할뿐아니라, 발행기관의학문적배경에따라법학, 행정학, 경제학과같은상위변인을도출하는근거를제공한다. 우리는자료수집후, 발행기관의성격에따라법학, 행정학, 경제학, 정책학, 사회학등의주요접근을구분하고, 심층적인연결망해석을위한변인으로사용하였다. 이후, EDITPLUS 기반의정규식알고리즘을사용하여중복된제목의논문을제거하고, 논문의주제어를따로분류하여저장하였다. 연결망분석을위하여주제어 (n) 를행으로논문 (m) 을열로구성한 2-모드매트릭스 (2-mode matrix) 를만들고, pajek을사용해연결망도식화및중앙성분석을수행했다. 연결망분석을통해, 단순한단어출현빈도가아니라, 주제어로구성된부패연구연결망에서의학문적접근의정체성을구성하고, 상이한학문적접근들을연계하는기능적으로중요한개념 ( 노드 ) 을식별할수있을것이다. 3. 연결망분석 연결망분석은분석대상을구조에서내용에대한분석으로확장하고있다 (Godart & White 2010; Pachuki & Breiger 2010). 특히, 텍스트의연결망적특성에착안한의미연결망연구는다양한분야의사회과학자들에게활용되고있다. 연결망분석은텍스트출현빈도나, 단어두개의동시출현빈도와같은수치비교를넘어, 구조적공백 (structural hole), 중앙성 (centrality) 과같은다양한연결망변수들을통해체계적인분석을가능케한다. 여기서는특히중앙성을부패관련연구에서어떤주제어가얼마나중요한역할을하는지측정하는분석적개념으로사용했다. 중앙성은단지어떤주제어가얼마나많은관계를맺었는지뿐만이아니라, 전체개념지도에서얼마나

90 74 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 중요한역할을했는지를보여주기때문이다. 연결망연구에서는 Freeman이제안한사이중앙성 (between centrality) 과인접중앙성 (closeness centrality) 이특정한노드 (node) 의중요성을측정하는지표로서주로활용되어왔다. 사이중앙성은한노드가자신이속한다양한집단들을연결하는중개자역할을하는정도를나타내는지표다 ( 김용학, 2013; Freeman, 1979; Wasserman, 1994). 사이중앙성은모든노드들이최단경로로연결될때, 해당노드를거쳐야하는수의비율로측정된다. 즉, 사이중심성이높으면다른노드들을이어주는브로커역할을하고있다고볼수있다 (Pachucki & Breiger, 2010). 우리연구에서높은사이중앙성을보인노드 ( 주제어 ) 는두가지점에서중요하다. 우선, 법학, 행정학등특정한분야에서부패현상을탐구하기위해사용하는전형적인개념또는관심주제를의미한다. 예를들어, 법학에서는부패를 공직자윤리법 을위반한 공무원범죄 로이해하는반면, 경제학에서는전형적인 대리인문제 로파악하며, 각분야는앞선개념들을다양한사례에적용하거나이론적관심을발전시켜부패에대한학문적접근의고유성을구성하게된다. 반면, 사이중앙성이높은노드는서로다른분야를연결하는포괄적인개념또는실천적인주제를의미하기도한다. 불공정거래행위, 내부자거래 등한국사회에서직접적인부작용을드러낸세부주제는, 사회문제의다차원성으로인해다양한학문적접근을필요로하고, 이로인해상이한학문들을연결하는브로커개념으로서활용되는것이다. 인접중앙성은한노드가연결망내의모든다른노드들과얼마나가까이연결되어있는가를나타내는지표다 ( 김용학, 2013). 인접중앙성은전체중앙성을측정하는지표로서, 한노드와연결된모든다른노드들까지의평균거리의역수로정의할수있다. 인접중앙성이높은노드는전체연결망에서중요한위치를차지하고있는노드로서, 부패연구전반에서중심이되는개념을의미한다. 우리연구에서인접중앙성은분과학문을넘어, 전반적인부패연구에서핵심이되는개념을분석하는데사용된다.

91 제 4 장한국부패연구동향연결망분석 75 제3절주요연구결과 1. 빈도분석 본격적인연결망분석에들어가기전에, 여기서는 JSOUP 알고리즘을통해수집한 1,304건의부패연구에대한빈도분석을수행했다. 연도별, 검색어별, 연구기관별, 그리고분과학문별로구분하여수행된빈도분석은한국사회의부패연구에대한기초적인밑그림을제공한다. [ 그림 4-1] 연도별논문빈도분석 < 그림 4-1> 은우리가수집한부패관련연구의연도별빈도수변화를보여준다. 이그래프에따르면, 부패는 1995년이후한해에 20건이상의연구가이루어지는등꾸준한학문적관심을받아온주제로보인다. 하지만연구증감추이는시기별로일정한주기를그리는것으로보인다. 1994년부터 1999년까지는 17건부터 78건까지약 4.5배가증가했으나, 2000년들어 38건으로절반가까이떨어진이후에급격한상승과완만한하락을반복하여보이고있다. 이것은부패연구가가진실천적인특징을반영하는것으로보인다 ( 연성진, 2007). 부패는정권의변화, 사건의이슈성과포괄성등시기에따른변화에민감한편이며, 부패의구조적진단은부패의실천적해결방안과필연적으로연계되기때문이다. < 그림 4-2> 는총 1,304건의수집논문이어떤상위검색어에의해검색되었는지를보여준다. 검색어중에서는 부패 가가장많은분포 (610건 /47%) 를보이고있다. 이것

92 76 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 은부분적으로검색결과가중복되었을경우, 부패를검색해서나온결과를우선적으로고려한컴퓨터알고리즘때문이기도하지만, 기본적으로부패라는개념이다른개념들에비해사용되는맥락이다양하고포괄적임을보여준다. 부패는연구자의학문적배경과연구의목적에따라서다양한맥락에서연구되는사회적인개념이기때문이다. 이에반해, 직무유기, 직권남용, 리베이트등은문제가되는상황과이에대한개념정의가비교적명확하기때문에구체적인연구영역에한정될가능성이높기때문에적은분포를보였다는설명이가능하다. [ 그림 4-2] 검색어별논문빈도분석 [ 그림 4-3] 상위 25 개부패연구기관

93 제 4 장한국부패연구동향연결망분석 77 < 그림 4-3> 은부패연구를진행한연구기관들을연구빈도순으로정렬한결과를보여준다. 우리의분석에따르면, 한국행정학회와한국부패학회, 한국형사정책연구원이부패관련연구를수행하는데있어가장핵심적인기관으로분류되었다. 특히, 한국부패학회와한국형사정책연구원은다분히학제간연구의성격을띠고있는것을고려하면, 한국사회에서부패연구는협소한법적영역에한정되어연구되어온것이아니라다양한학문적접근이이루어져왔을것으로기대할수있다. < 표 4-1> 은분과학문별로다수의연구를진행한학회를연구빈도순서로보여준다. 학문의분류기준은발행기관과구성원의성격을기준으로연구진이분류했다. 각학문별로, 행정학은한국행정학회, 법학은법조협회, 정책학은형사정책연구원, 경제학은한국회계학회, 사회학은대전대학교사회과학연구소가활발한부패연구활동을보이는것을확인할수있다. < 표 4-1> 분과학문별상위연구기관분과학문최다연구학회1 / 빈도최다연구학회2 / 빈도최다연구학회3 / 빈도 행정학 한국행정학회 /133 한국부패학회 /72 서울행정학회 /15 법학 법조협회 /28 한국비교형사법학회 /27 한국기업법학회 /14 정책학 형사정책연구원 /60 형사정책학회 /15 한국정책학회 /9 경제학 한국회계학회 /10 한국경제학회 /9 한국증권학회 /8 사회학 대전대학교사회과학연구소 /10 한국사회학회 /9 한국보건사회연구원 /7 < 그림 4-4> 는이전의분과학문분류를사용하여, 분과학문별논문수를집계한것이다. 논문빈도수로봤을때, 지난 25년간법학 (30%) 과행정학 (27%) 분야에서부패관련연구를주도해왔던것으로보인다. 앞서, 다학제적성격이있지만법학을근간으로하는형사정책연구원을법학에분류한다고할경우에는법학분야의쏠림현상이더심해진다고볼수있다. 흥미로운것은, 경제학적접근이 196건 (15%) 를차지했다는점인데, 부패연구가점점민간영역으로확장되고있다는학문적경향성을시사하는것으로평가된다.

94 78 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) [ 그림 4-4] 분과학문별논문빈도분석 2. 연결망분석 여기에서는우선, 시간에따른주제어연결망의변화를 1) 전체논문들의주제어연결망을통해도식화한뒤, 2) 부패를검색어로한논문들만을대상으로살펴볼것이다. 이후분과학문별로주제어연결망이어떻게다른지를확인한다. 하지만우리가수집한 1,304건의논문중주제어를명시하고있는논문은 638건 (49%) 이고, 2000년이전논문 294건중에서는불과 5건에지나지않는다는분석상한계가존재했다. 따라서, 1990년대와 2000년대, 보다구체적으로 IMF 이전과이후부패연구의트렌드비교를하기위해서는기존의주제어분석활용과는다른접근을취할필요가있었다. 1990년대논문들대부분이주제어를결여하고있다는한계를보완하기위해, 우리는논문제목에서추출한개념어들의제목연결망분석을추가로실시했다. 앞선주제어연결망분석의기본가정이한논문에동시에명기되어있는주제어들사이에개념적연결이있음을가정한다면, 제목연결망은제목에포함된개념들사이에주제어와마찬가지로밀접한의미적연결이있음에주목했다. 주제어와마찬가지로, 학술논문의제목은연구의주제, 주된이론적배경, 방법론을드러내는전략적텍스트이기때문이다.

95 제 4 장한국부패연구동향연결망분석 79 가. 조사대상논문전체연결망분석 [ 그림 4-5] 전체주제어연결망지도 (2000 년대이후논문들을중심으로 ) < 그림 4-5> 는 638개의논문을기반으로도식화한연결망분석결과를보여준다. 중앙의거대한주제어클러스터는, 부패연구가다양한분과학문적접근에도불구하고공통적인주제어 ( 주제, 개념, 방법론등 ) 을통해연구에거시적인맥락을부여하고있음을보여준다. 연구논문중대다수 (588건/92%) 가거대클러스터에포함되어있는반면, 변방의클러스트들은중심클러스터와는연결되지않는파편화된연구경향들도존재하고있음을보여주지만, 이들의숫자는유의미하게크지않았다. 여기서는 1990년대의논문에표기된주제어가상대적으로적은자료의한계를고려하면서, 시계열적비교를하기위해정부를변인화하여전체연결망을시기별로구분하여분석했다. < 그림 4-6> 에서확인할수있는노무현정부때의부패연구는다양한영역에분산되어있는것으로보인다. 특히가장큰 3개의컴포넌트는서로다른형태를보이며부패연구의핵심적인두맥락을제공하는것으로보인다.

96 80 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) [ 그림 4-6] 2003~2007 년 ( 노무현정부 ) 논문전체주제어연결망지도 < 그림 4-7> 은 < 그림 4-6> 의가장왼쪽에있는클러스터의세부연결망지도다. 이연결망지도를보면, 부패 와 부정부패, 반부패 를중심으로, 다양한관련개념들이연결되어있는것을확인할수있다. 특히 신제도주의, 지방자치제, 공직윤리 등의주제어는자칫상이할수있는하위주제들을연결하는공통개념어로서기능하고있는것으로보인다. [ 그림 4-7] 2003~2007 년 ( 노무현정부 ) 전체주제어세부연결망지도 ([ 그림 4-6] 의왼쪽위편 )

97 제 4 장한국부패연구동향연결망분석 81 [ 그림 4-8] 2003~2007 년 ( 노무현정부 ) 전체주제어세부연결망지도 ([ 그림 4-6] 의위편중앙 ) 노무현정부하에서의부패연구의또다른주요클러스터는 불공정거래행위 를중심으로군집화되어있다. < 그림 4-8> 에서 내부자거래, 시세조종행위, 소비자보호 와 탈세 등이서로다른연구들을연결하는브로커개념으로서기능하고있는것을확인할수있다. 앞선클러스터와달리, 두번째클러스터는부패에대한경제학적접근경향이나타났으며, 적어도노무현정부하에서는기존의부패연구들과직접적으로연계되지는않고다소독자적인맥락을형성했을가능성을암시하고있다. 이명박정부는다양한연구분야가있지만, 특히가장중앙의클러스터를중심으로부패연구가통합되어있음을볼수있다. 그러나중앙클러스터는실제로는 부패, 불공정거래행위, 내부자거래 등의주제어를중심으로여러개의하위클러스터로구분되어있었다. 하지만, 관련주제어들을통해간접적으로연결되어본격적으로공적영역과사적영역의부패연구가연결되기시작한것으로보인다.

98 82 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) [ 그림 4-9] 2008~2012 년 ( 이명박정부 ) 전체주제어연결망지도 다음박근혜정부는아직집권 3년차로서이전정부와의의미있는비교를할수는없지만, < 그림 4-10> 에제시된바와같이가장큰중앙의클러스터에집중되며공적, 사적영역의부패연구가하나의클러스터로연계되는경향을보인다는점에서이명박정부의주제어연결망과유사한형태를보인다. [ 그림 4-10] 2013~2015 년 ( 박근혜정부 ) 전체주제어연결망지도

99 제 4 장한국부패연구동향연결망분석 83 < 표 4-2> 사이중앙성상위주제어 15 순위 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 전체 1 부패 사기 불공정거래행위 부패 2 불공정거래행위 부패 기업범죄 불공정거래행위 3 지방자치제 불공정거래행위 부패 기업범죄 4 내부자거래 내부자거래 횡령 내부자거래 5 부정부패 뇌물 배임죄 사기 6 신제도주의 기업범죄 횡령죄 뇌물 7 내부고발자보호제도 내부고발 특별사면 탈세 8 윤리경영 배임 불가벌적사후행위 경찰부패 9 집단소송법 반부패 미수 배임 10 부패통제 화이트칼라범죄 성과 신뢰 11 반부패 부정부패 양형기준 내부고발 12 소비자보호 횡령 청렴도 횡령 13 인터넷 배임죄 뇌물죄 조직범죄 14 경찰부패 공직윤리 대리인문제 반부패 15 수시공시 공정성 반부패정책 공직윤리 < 표 4-2> 는지금까지의연결망지도에서나타난주제어들의사이중앙성을측정했을때의상위주제어 15개를보여준다. 사이중앙성은인접중앙성에비해지역중앙성이높은주제어들을보여주며, 메타분석에서는부패연구에대한학문적접근의다양성을보여주는수치다. 가장포괄적인 부패 와 불공정거래행위 가지속적으로중요한주제어로분류된것은관련분야의연구가지속적으로이뤄져왔음을의미한다. 반면, 노무현정부때의 신제도주의, 지방자치제, 윤리경영 과같은주제어는이후이명박정부, 박근혜정부때에는상대적으로낮은사이중앙성을보여관련분야의연구가지속되지않았음을확인했다. 이명박정부부터는 내부고발, 불가벌적사후행위, 기업범죄 등새로운주제어들이학문적관심을받고있는것으로보인다. 인접중앙성은해당시기의모든주제어들과의경로거리의합이적은순서대로높은값을가지며, 따라서인접중앙성이높은주제어는해당시기부패연구에서가장핵심적으로논의된개념또는주제로해석할수있다. 노무현정부는 불공정거래행위, 내부자거래, 시세조종행위 등주로사적영역과관련된부패연구들이학문적관심을집중적으로받았다. 이경향은이후정부에서도기본적으로유지되는것으로보이

100 84 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 는데, 박근혜정부에서도역시 불공정거래행위 및 기업범죄, 배임죄 등이중앙에위치하는것으로나타나기때문이다. 이결과는부패를공적영역에한정하는일반적인공적기대를배신한다. 실제로, 아카데믹필드에서는적어도 2000년대부터사적영역의부패현상에주목하고있었던것이다. < 표 4-3> 인접중앙성상위주제어 15 순위 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 전체 1 불공정거래행위 사기 기업범죄 부패 2 내부자거래 부패 불공정거래행위 불공정거래행위 3 시세조종행위 내부자거래 배임죄 뇌물 4 자본시장법 뇌물 횡령죄 사기 5 증권선물시장 공정성 양형기준 기업범죄 6 단기매매차익반환제도 배임 특별사면 금융감독원 7 공매도 자본시장법 준법지원인 신뢰 8 부패 화이트칼라범죄 경제범죄 내부자거래 9 소비자보호 미공개중요정보 상장폐지 공직부패 10 인터넷 정보수령자 한국증권거래소 윤리경영 11 약관규제법 공무원 금융감독원 조직범죄 12 집단소송법 부정부패 부패 범죄 13 공정거래위원회 반부패 성과 대가성 14 시장지배적지위남용행위 형사사법 업무상배임 화이트칼라범죄 15 공정거래 배임죄 뇌물죄 자본시장법 나. 부패검색어논문연결망분석 여기에서는가장핵심적인개념인 부패 를직접검색키워드또는제목으로제시한학술논문총 610개를대상으로연결망분석을다시진행하였다. < 그림 4-11> 에서확인할수있는바와같이, 부패검색어와직접관련된문헌의전체연결망은중앙에위치한클러스터에서맥락을제공하고있음을보여주며, 외견상앞서논문전체검색어를대상으로한 < 그림 4-5> 의연결망지도와큰차이점을보이지는않는다.

101 제 4 장한국부패연구동향연결망분석 85 [ 그림 4-11] 부패검색어논문연결망분석 이것을다시정권별로살펴보면, 2003~2007년에이르는노무현정부시절의부패연구는 < 그림 4-12> 에제시된바와같이, 부패 와직접관련된주제어외에도 경찰부패, 지방자치제, 신제도주의 등의개념들을브로커로한하위클러스터들이존재하는것을볼수있다. [ 그림 4-12] 2003~2007 년 ( 노무현정부 ) 부패검색어주제어연결망지도

102 86 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) [ 그림 4-13] 2007~2012 년 ( 이명박정부 ) 부패검색어주제어연결망지도 < 그림 4-13> 에제시된바와같이, 이명박정부의주제어연결망분석결과는노무현정부에비해상대적으로주제어들사이의연결이더촘촘한모습을보인다. 주제어의밀도가높다는것은, 서로다른논문이한개이상의주제어를연결고리로연결되는빈도가높다는것으로, 부패와관련된유사한내용의연구들이집중적으로이루어졌음을보여주는척도가될수있다. 한편, 박근혜정부는 < 그림 4-14> 에나타난바와같이, 부패 와 공직부패, 뇌물, 청렴도 를중심으로가장큰클러스터가형성되어있는것으로보인다. 가장큰클러스터와분리된, 두번째로큰클러스터는 부패방지, 한미자유협정 과 해외부패방지법 이서로다른 4개의논문을연결하는개념으로기능하고있다.

103 제 4 장한국부패연구동향연결망분석 87 [ 그림 4-14] 2013~2015 년 ( 박근혜정부 ) 부패검색어주제어연결망지도 < 표 4-4> 사이중앙성상위주제어 15 순위 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 부패 ( 전체 ) 1 부패 부패 부패 부패 2 지방자치제 반부패 청렴도 경찰부패 3 부정부패 내부고발 공직부패 반부패 4 신제도주의 부정부패 반부패정책 부패방지 5 내부고발자보호제도 경찰부패 뇌물 공직부패 6 부패통제 공직부패 부정부패 부정부패 7 반부패 뇌물 고위공직자비리수사처 부패방지법 8 경찰부패 부패범죄 검찰개혁 반부패정책 9 부패방지 부패인식지수 부패방지 뇌물 10 부패방지법 공직윤리 해외부패방지법 관료부패 11 윤리경영 공무원 공직자부조리신고포상금제도 투명성 12 투명성 목민심서 투명성 부패인식지수 13 부패원인 뇌물죄 부패지수 내부고발 14 전자정부 유엔반부패협약 연고주의 내부고발자보호제도 15 관료부패 청렴 학연 부패통제

104 88 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) < 표 4-4> 와같이, 시기별발표논문들의사이중앙성상위주제어비교에있어서, 가장상위의 부패 주제어는특별히해석할필요가없다. 모든논문이부패를포함하고있기때문이다. 주목할것은부패이후에어떤단어가오느냐는것이다. 앞서살펴본것처럼노무현정부시절에발표된논문들은주로 지방자치제, 신제도주의, 내부고발자보호제도 가, 이명박정부때는 내부고발, 경찰부패, 뇌물 이, 그리고박근혜정부시절에는 청렴도 와 공직부패, 고위공직자비리수사처 등의주제어가하위집단들을연결하는브로커적개념으로사용되고있다. 이개념들은부패연구의서로다른분야를연결하는상위개념으로, 또는다-학제간접근을필요로하는당시의구체적인이슈일가능성이높다. 한편, 시기별발표논문들의인접중앙성상위주제어비교표는 < 표 4-5> 와같다. 노무현정부시절에는 지방자치제, 분권화 와같은이슈가정부차원에서만이아니라부패연구에서도중심적인주제였음을보여준다. 이것은부패연구트렌드도정권의정책아젠더와밀접한연관이있을것이란추정을가능케한다. 이명박정부시절에는 공무원 의 청렴, 뇌물 을막기위한 반부패정책 이강조되었던것으로보인다. 공직자에대한 청렴도 강조는박근혜정부때에도지속되는연결망적특징이다. 박근혜정부때새롭게등장한주제어로 검찰개혁, 특별사면 등의개념이주목할만하다. 요컨대, 앞선관련어분석과는달리, 부패를직접키워드로한문헌만을분석했을때, 여전히부패는공직과관련된공적문제로인식되고있음을볼수있다. < 표 4-5> 인접중앙성상위주제어 15 순위 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 부패 ( 전체 ) 1 부패 부패 부패 부패 2 지방자치제 반부패 공직부패 뇌물 3 분권화 공무원 뇌물 반부패 4 환경오염 청렴 고위공직자비리수사처 공직부패 5 수질변화 목민심서 청렴도 투명성 6 부정부패 투명성 고위공직자 공직윤리 7 부패방지 부패인식지수 양형 부패방지 8 경찰부패 범죄 특별사면 전관예우 9 투명성 반부패전략 투명성 지방자치제 10 부패원인 뇌물 검찰개혁 공무원

105 제 4 장한국부패연구동향연결망분석 89 순위 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 부패 ( 전체 ) 11 관료부패 반부패정책 사회복지조직 고위공직자 12 통제전략 공직윤리 반부패 중국 13 직접민주주의 민주주의 대구 경찰부패 14 부패의견 부정부패 고비처 고위공직자비리수사처 15 성남시 공직자 염정공서 부패방지법 다. 분과학문별주제어연결망분석 [ 그림 4-15] 법학분야부패관련논문주제어연결망지도 < 그림 4-15> 에서확인할수있는법학적접근은 부패 와관련하여, 양형, 특별사면, 뇌물죄 등구체적인법적개념들을사용하여부패의범위를한정하고있다. 고위공직자비리수사처, 공직자윤리법, 부패방지법 등구체적인제도와관련한논의도활발하게이루어지고있는것으로보인다. 행정학은 < 그림 4-16> 에나타난바와같이, 공직윤리, 윤리의식 과같은개인적 접근이 경찰부패, 반부패전략 과관련된개념들이주인서로다른클러스터를연결 하는브로커적개념으로사용되고있음을볼수있다.

106 90 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) [ 그림 4-16] 행정학분야부패관련논문주제어연결망지도 정책학은 < 그림 4-17> 에나타난바와같이, 책임성, 투명성, 부패의식 과같이 부패를측정하려는접근과, 지방자치제, 전자정부, 선거 등민주주의제도적인 면에서부패를분석하려는접근이클러스터를이루고있는것으로보인다. [ 그림 4-17] 정책학분야부패관련논문주제어연결망지도

107 제 4 장한국부패연구동향연결망분석 91 [ 그림 4-18] 경제학분야부패관련논문주제어연결망지도 < 그림 4-18> 에나타난바와같이, 경제학분야부패관련연구들은 해외직접투자, 부패지수, 국제투명성기구 대리인문제 등부패가경제의작동과예상을불투명하게만들어미래경제에미치는부정적인영향을강조하는쪽으로연구가이루어지고있는것으로보인다. 경제학은모든분과학문을통틀어, 주제별로가장산발적인접근을채택하고있는것으로보인다. 한편, 사회학은 < 그림 4-19> 와같이, 부패 문제를 세계화, 민주화 와같은거시적 변동, 중국, 유럽 등과의비교연구를통해부패문제에접근하고있는것으로보인다. [ 그림 4-19] 사회학분야부패관련논문주제어연결망지도

108 92 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) < 표 4-6> 에제시된바와같이, 각분과학문별사이중앙성주제어들을비교해보면, 학문영역별로상이한접근을취하고있음을더욱분명하게확인할수있다. 법학은 해외부패방지법, 부패방지법, 공직자윤리법 등구체적인법안을중심으로부패의범위와양형등을논의하고, 행정학은 공직윤리 와 윤리의식 등개인적인억제방안및 반부패정책, 내부고발자보호제도 등과같은정책적통제방안을중심개념으로삼고있다. 한편, 정책학은 투명성 과 책임성 같은당위적개념뿐만아니라, 신뢰, 연고주의, 법치 등부패에간접적인영향을주는환경적요소에도일정부분관심을할애하고있는것으로보인다. 경제학은 해외직접투자, 부패지수, 국제투명성기구 등한국가의경제를평가하기위해부패를양화하여측정하려는다양한시도를, 사회학은 중국, 반부패국제규범, 반부패국제레짐 등세계와의비교를통해부패를개념화하고발생구조를측정하려는비교연구를중심에두는것으로보인다. < 표 4-6> 분과학문별사이중앙성상위주제어 15 순위 법학 행정학 정책학 경제학 사회학 1 부패 부패 부패 부패 부패 2 공직부패 경찰부패 지방자치제 해외직접투자 반부패 3 뇌물 윤리의식 투명성 부패지수 중국 4 반부패 공직윤리 반부패 대리인문제 부정부패 5 부패범죄 반부패 책임성 부패방지 반부패전략 6 투명성 부정부패 공직부패 CPI 민주화 7 해외부패방지법 부패방지 선거 재정제도 청렴도 8 부패방지법 부패인식지수 관료부패 공납제 투명성 9 부정부패 반부패정책 반부패정책 계약제 반부패국제규범 10 뇌물죄 뇌물 경찰부패 시장경제 반부패국제레짐 11 전관예우 내부고발자보호제도 세계화 다국적기업 경찰부패 12 부패방지 지방자치제 민주화 국제투명성기구 세계화 13 유엔반부패협약 부패방지법 연고주의 지속적경제성장 사회복지조직 14 공직자윤리법 공직부패 신뢰 사회자본 대구 15 공무원범죄 게임이론 법치 인적자본 관료

109 제 4 장한국부패연구동향연결망분석 93 한편, < 표 4-7> 에제시된바와같이, 인접중앙성은각분과학문에서주로연구되는주제를살펴보는지표로활용할수있다. 법학은 공직부패 와관련, 뇌물 과 고위공직자비리 라는직접적인법위반부터 전관예우 와 특별사면 이라는관습적인영역까지 위반 행위에초점을맞춰연구가진행되고있다고보여진다. 반면, 행정학은 공직윤리 와 윤리의식, 쳥렴도 와같은개인적접근을선호하는경향을보인다. 정책학에서는 책임성 과 투명성 이사회발전의맥락에서연구되고있고, 이런점에서 해외직접투자, CPI, 부패지수 를국가신뢰도의측면에서보는경제학적접근과유사성을보인다. < 표 4-7> 분과학문별인접중앙성상위주제어 15 순위 법학 행정학 정책학 경제학 사회학 1 부패 부패 부패 부패 부패 2 뇌물 공직윤리 책임성 해외직접투자 반부패 3 공직부패 윤리의식 투명성 CPI 중국 4 투명성 뇌물 지방자치제 부패지수 투명성 5 반부패 반부패 사회적자본 재정제도 청렴도 6 뇌물죄 부패방지 관료부패 공납제 사회복지조직 7 고위공직자비리수사처 투명성 전자정부 계약제 대구 8 전관예우 경찰부패 부패의식 시장경제 관료 9 공무원 지방자치제 경찰부패 다국적기업 흑색부패 10 공직자윤리법 청렴도 분권화 국제투명성기구 회색부패 11 고위공직자 사회복지조직 환경오염 지속적경제성장 흰색부패 12 양형 대구 수질변화 사회자본 중국공산당 13 특별사면 대구사회복지비영리조직 선거 인적자본 일당독재체제 14 부패방지법 부정 통제전략 부패방지정책 4개현대화 15 공무원범죄 직무유형 상대적중요도 집행조직 꽌시 라. 논문제목연결망분석 여기서는키워드분석이외에추가적으로제목에등장하는개념어사이의연결망을 1990 년대와 2000 년대로구분하여분석했다. 대부분의학술논문은주제어를수록하

110 94 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 는일이전적으로저자에게위임되어있는데, 이때문에우리가수집한전체논문중의 51% 는주제어연결망분석이불가능했기때문이다. 1990년대의논문 294건중주제어를수록한논문은 5건에불과했다. 반면, 2000년대논문 1008건중에서는 632건의논문이주제어를표기했다. 사실상 1990년대논문및주제어를표기하지않은논문은메타분석에포함되지않는문제가있었던것이다. 따라서여기서는제목에들어가는단어들을연결망분석에활용하고자한다. 제목역시주제어와마찬가지로논문의주제와방법론, 이론적배경을함축적으로드러내기때문이다. 주제어분석과마찬가지로, 우리는하나의제목에서동시출현한단어들은의미적으로연관이있다고가정했다. 분석결과는 < 그림 4-20> 과 < 그림 4-21> 과같다. 먼저, 1990 년대의제목연결망 지도는 < 그림 4-20> 과같이, 분리된 2 개의연구를제외하고는모두가장큰클러스터 에포함된다. 이러한경향은 2000 년대도다르지않는것으로보인다 (< 그림 4-21>). [ 그림 4-20] 1990 년대조사대상전체논문제목연결망지도

111 제 4 장한국부패연구동향연결망분석 95 [ 그림 4-21] 2000 년대조사대상전체논문제목연결망지도 다음으로, 일관적인비교기준을적용하기위해 부패 를키워드로한논문들만분석을해보았다. 연대별분석결과는 < 그림 4-22> 와 < 그림 4-23> 과같다. 먼저 1990년대출간논문들에나오는모든키워드는하나의클러스터를이루는것을확인할수있고, 2000년대부패연구역시, 외곽에 5개의소규모클러스터가있는것을제외하고는, 역시하나의가장큰클러스터에귀속되어나타났다. [ 그림 4-22] 1990 년대부패키워드논문제목연결망지도

112 96 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) [ 그림 4-23] 2000 년대부패키워트논문제목연결망지도 한편, 사이중앙성비교분석결과를보면, 사이중앙성에서내부자거래가상대적으로 높은수치를보이는것은 1990 년대와 2000 년대모두부패연구의중요한세부주제였 음을보여준다. < 표 4-8> 연대별사이중앙성상위주제어 15 순위 1990년대 ( 전체 ) 2000년대 ( 전체 ) 1990년대 ( 부패 ) 2000년대 ( 부패 ) 1 부패 부패 부패 부패 2 규제 제도 부정부패 반부패 3 비리 반부패 방지 전략 4 내부자거래 규제 한국 정책 5 뇌물 거래 반부패 한국 6 한국 한국 관료 사회 7 방지 법 대책 부정부패 8 사건 개선 사회 방지 9 부정부패 비리 비교 경찰 10 관료 사회 제도 공직자 11 제도 기업 정치부패 경험 12 구조 책임 구조 민주화 13 기업 정책 전략 비교 14 법 공정 이론 투명 15 탈세 내부자거래 공직자 윤리

113 제 4 장한국부패연구동향연결망분석 97 또한, 1990년대의부패와직접적으로관련연구들에서는 구조 와 이론 이상대적으로높은수치를보인반면, 2000년대에는 전략 의중요성이상대적으로높아진것을볼수있다. 경찰이중요한세부주제로분류된것도흥미로운부분이다. 전체적으로 1990년대의주요키워드였던구조와이론은 2000년대에는상대적인중요성이감소하고, 대신윤리, 투명성, 정책등보다미시적인대응이중심이되는것이 2000년대의대체적인경향이라고볼수있다. 다음으로, 인접중앙성비교분석결과 (< 표 4-9>) 를보면, 1990년대제목연결망에서가장높은인접중앙성을보인것은부패였다. 이경향은 2000년대에도달라지지않는다. 다만, 1990년대는 구조 와 제도, 대책 등이상대적으로중요했던반면, 2000 년대는 기업, 윤리 에의한 개선 이상대적으로더중요해진것으로보인다. 검색어부패와직접적으로관련이있는연구만을대상으로좁혔을때에도이경향을뚜렷하게나타나며, 특히 윤리 적 통제 에대한관심이 1990년대에비해뚜렷하게드러나는것을볼수있다. < 표 4-9> 연대별인접중앙성상위주제어 15 순위 1990년대 ( 전체 ) 2000년대 ( 전체 ) 1990년대 ( 부패 ) 2000년대 ( 부패 ) 1 부패 부패 부패 부패 2 한국 제도 방지 반부패 3 규제 한국 관료 정책 4 방지 반부패 한국 한국 5 관료 법 대책 방지 6 제도 정책 제도 사회 7 구조 개선 사회 평가 8 법 사회 반부패 비교 9 부정부패 기업 공무원 전략 10 대책 방지 개선 공직 11 사회 거래 부정부패 행정 12 개선 비교 구조 정부 13 공무원 규제 국제 윤리 14 요인 윤리 문화 공직자 15 정책 미국 개혁 통제

114 98 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 제 4 절소결및시사점 부패의범위와개념이확장되면서새로운한국사회부패의전형을구조화하기위해메타적인접근이필요할수있음에도불구하고한국사회에서이와같은시도는많이이루어지지않았다. 이에대한일환으로본연구에서는부패관련학술논문에등장하는주제어에대한연결망분석을통해부패연구의트렌드변화를분석하였다. 분석은 1990년에서 2015년상반기까지약 25년간출판된 1304년의논문을대상으로하였다. 대상논문에대해, JAVA 기반의 JSOUP 알고리즘을사용하여한국교육학술정보원에서제공하는 21개의부패관련하위검색어를중심으로주제어를분리한후연결망분석프로그램인 Pajek을이용해결과를분석하였다. 분석결과, 우리는 1) 부패연구의학술적관심은공적영역에대한부패에서기업, 조직등사적민간영역에대한부패로이동해왔으며, 2) 분과학문별로부패연구의접근과주요개념이뚜렷한차이를보이고, 3) 제목에등장한단어들의동시출현빈도에대한보조적분석을수행했을때, 1998년 IMF이후부패의구조적분석에서자율적, 윤리적통제로연구관심이변화하는모습을확인할수있었다. 1990년대에는주로부패이론및구조적성격등부패의개념화및제도정책연구가많이진행된반면, 2000년대에는반부패, 방지등의키워드가중점적으로나타나며부패에대한대응전략등정책적접근이많아졌고, 기업 등민간영역으로의다변화및 윤리 에의한 통제 로주요연구관심이전환되고있다는점역시주목할만한변화로보인다. 한편, 부패를다루는분과학문간에도연구경향에일정한차이가존재한다. 법학에서는구체적인법적개념을통해부패의개념이나제도를주로논의하는반면, 행정학은윤리와같은부패행위자개인에대한접근을중점으로다루어왔다. 또한정책학에서는제도분석뿐아니라부패를측정하기위한시도역시두드러졌으며경제학에서는부패가경제적작동에미치는부정적인영향을조망하려는시도가주로나타났다. 이외에도사회학에서는부패를세계화, 민주화와같은거시적프레임과연결지어분석하려는경향이강하다. 이같은부패에대한다양한학문적접근들은그자체로부패에대한폭넓은시각을제공하는동시에부패연구에있어서다방면의학제간연구가지속적으로이루어질필요가있음을시사한다.

115 제 5 장 KOREAN INSTITUTE OF CRIMINOLOGY 한국사회부패범죄발생구조및 변화트렌드분석 김은경 신동준

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117 제 5 장 한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 제 1 절한국사회부패관련범죄의발생추이및현황분석 이절에서는한국사회의부패관련범죄발생실태를국가의각종공식통계자료들을재분석하여살펴보고자한다. 부패현상을다루고있는공식통계는크게두가지유형으로구분된다. 하나는부패를범죄현상으로접근하고있는통계자료 ( 가령, 경찰청의범죄통계, 대검찰청의범죄분석및검찰연감, 그리고사법연감등 ) 이고, 다른하나는국가및공공기관부패 ( 비리 ) 에초점을두고있는정부행정통계 ( 즉, 행정부 29) 의통계연보, 국가권익위원회의각종관련통계등 ) 이다. 여기에서는이들자료를활용하여, 한국사회부패현상및변화트렌드의윤곽을살펴보기로한다. 1. 공식범죄통계로본부패범죄발생추세 이미앞서논의했듯이, 부패의개념은매우불확정적이며, 시대와사회에따라끊임없이진화하고있는것으로보인다. 따라서부패범죄의범위와유형을명확하게확정짓는것은여전히어렵다. 예로부터최근에이르기까지부패범죄는주로공직이나공공기관을중심으로논의해왔고, 그결과 부패범죄 뇌물죄 ( 증수뢰 ) 또는다소범위를넓혀 공무원의직무에관한죄 ( 뇌물죄와더불어, 직권남용, 직무유기까지포함 ) 로등식화하는경향이있어왔다. 하지만, 급격한사회경제발전에따라부패현상은비단공직영역에서뿐만아니라, 기업등민간조직내에서의부패나이와관련된 29) 여기에서행정부란실제부처명칭으로서가아니라통상적정부기구분류상의의미로사용하였다. 행정부의기관명칭이여러차례바뀜에따라, 통계연보의발행처명칭역시다양하게사용되고있기때문이다.

118 102 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 각종화이트칼라범죄역시우리가주목해야할부패의중요한한축이되고있다. 그런관점에서, 여기에서는부패범죄의유형을공직부패와민간부패로나누고, 공직부패로서는가장대표적유형인직무유기, 직권남용, 증수뢰 ( 뇌물 ) 범죄를중심으로다루고, 민간부패는제한적이지만본연구의개념정의에따라업무상횡령 배임및배임수증재를중심으로정리해보고자한다. 여기에제시된통계자료는전체부패사건들중핵심유형만을중심으로매우엄격하게대상범위를제한하였으므로, 실제부패범죄발생량은이보다는훨씬더많을것으로추정해볼수있다. 30) 여기에서한가지주의해야할점은부패사건의특성상, 다른범죄에비해서암수범죄의심각하다. 일반적으로부패는특정피해자가존재하지않는경우가많고, 여러사람또는집단이조직적으로가담하는경우가많아다른범죄에비해은닉성이강하고, 때론고도의정치성을띠는경우가많거나피해자또한그특수한조건으로신고 고발을꺼림으로써, 실제발생되더라도상당수의부패는아예인지되거나노출되지않는경향이있다 ( 연성진, 1997: 95). 따라서부패와관련한공식범죄통계상발생수치는실제와는현격한차이가있을수있다. 공식통계는오로지적발된부패행위만을나타내준다. 더욱이부패관련통계는사실상사법당국의법집행의지또는반부패사정활동의강화등다른요인의영향을크게받는다. 역사적으로볼때, 부패방지법제정 31) 이전에한국정부의반부패정책은정권의권력기반을공고히하기위한정치적사정활동과결합되어추진되는경향이강하였다. 즉, 정권초기에는취약한정통성을확보하기위하여정적을제거하고, 관료집단을순치시키기위한수단으로서, 또한정권말기에는레임덕 (lame-duck) 에의한권력누수를방지하기위한정치권력적목적으로활용된측면이강하였기때문이다. 그런의미에서, 부패와연관된발생통계들은사실상적발통계로이해하는것이더적절하다. 이와같은점을염두에두고, 전반적인추이변화를살펴보기로한다. 먼저, 한국사회에서부패관련범죄들은얼마나발생해오고있나? 이질문에답하기 30) 물론실무상으로각종부패범죄사건들은이외에도사기, 공갈, 공문서 사문서위조, 공무방해, 업무방해를비롯하여매우다양한법률들을통해규제 처벌되고있지만, 이들해당통계에는부패가아닌사건유형들도다수포함되어있기때문에해당통계자료를사용하는것은무리가있기때문에제외하였다. 31) 한국에서체계적이고종합적반부패정책의수립은 2001 년 [ 부패방지법 ] 제정을통해가능해졌다.

119 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 103 위하여여기에서는우선경찰청 [ 범죄통계 ] 와대검찰청의 [ 범죄분석 ] 을활용하여정리하기로한다. 이두자료는각기장점이있는데, 먼저경찰청이발간한 [ 범죄통계 ] 자료는민간부패현황을파악할수있도록, 횡령이나배임에세부유형을범주화하고있다는점이고, 대검찰청의 [ 범죄분석 ] 은 40년이상일관되게공무원직무범죄 ( 직무유기, 직권남용, 수뢰, 증뢰 4가지유형 ) 에대한통계자료를제시하고있기때문이다. 가. 공직부패와민간부패의발생추세 : 경찰청범죄통계를중심으로 지난 20여년동안경찰청에신고 인지된부패관련범죄의발생추세를정리하면, 다음의 < 표 5-1> 및 < 그림 5-1> 과같다. 먼저, 주요민간부패인업무상횡령 배임을포함한전체부패범죄의발생율을정리해보면, 연도별로적게는인구10만명당 16.6 건, 많게는 48.8건꼴로다소큰편차를기록하면서, 지난 20년간인구10만명당연평균 24.9건꼴로발생해온것으로추산된다. 이것을역대정권별로인구 10만명당연평균발생률로환산하면, 김영삼정부시절에는 18.9건, 김대중시절엔 26.9건, 노무현정부때는 24.0건, 그리고이명박정부때는 31.3건꼴로지속적으로부패범죄발생 ( 또는적발 ) 건수가증가하였음을확인할수있다. 최근박근혜정부 2년차평균발생율은이보다낮은다소 23.5건으로기록되지만, 아직반부패정책이진행중이므로그결과수치는지켜보아야할것으로보인다. < 표 5-1> 지난 20 년간부패범죄발생추세 년도 계 인구 10 만명당발생건수 공직부패 직무유기 1 직권남용 2 증수뢰 3 업무상횡령등 4 민간부패 ( 단위 : 건 (%)) 업무상배임등 (1.7) 107(1.0) 3085(30.3) 5822(57.1) 1008(9.9) (3.7) 43(0.6) 268(3.6) 5864(79.1) 968(13.1) 김영삼정부 (1.8) 66(0.8) 259(3.3) 6456(82.7) 879(11.3) (1.6) 47(0.6) 218(2.6) 7009(83.4) 999(11.9) (1.7) 45(0.5) 379(4.3) 7211(82.0) 1013(11.5) 소계 ( 평균 ) 871(2.0) 308(0.7) 4209(9.9) 32362(75.9) 4867(11.4)

120 104 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 년도 계 인구 10 만명당발생건수 공직부패 직무유기 1 직권남용 2 증수뢰 3 업무상횡령등 4 민간부패 업무상배임등 (2.0) 102(0.9) 535(4.6) 9248(80.1) 1434(12.4) (7.7) 84(0.4) 8902(39.1) 9755(42.9) 2254(9.9) 김대중정부 (2.5) 123(1.2) 906(9.0) 7428(74.1) 1315(13.1) (2.2) 117(1.2) 276(2.8) 7497(76.2) 1739(17.7) (2.1) 97(1.1) 235(2.6) 7037(78.5) 1411(15.7) 소계 ( 평균 ) 2645(4.2) 523(0.8) 10854(17.2) 40965(64.9) 8153(12.9) (2.0) 112(1.1) 203(1.9) 8049(76.4) 1955(18.6) (1.8) 172(1.3) 282(2.2) 9102(71.3) 2991(23.4) 노무현정부 (2.4) 150(1.3) 339(3.0) 8412(74.9) 2060(18.3) (2.6) 195(1.6) 206(1.7) 9075(75.0) 2307(19.1) (2.5) 176(1.5) 250(2.2) 8527(73.7) 2327(20.1) 소계 ( 평균 ) 1302(2.2) 805(1.4) 1280(2.2) 43165(74.2) 11640(20.0) (2.3) 222(1.5) 283(2.0) 10932(75.8) 2658(18.4) (2.5) 196(1.3) 325(2.1) 10433(68.7) 3861(25.4) 이명박정부 (1.8) 234(1.0) 750(3.2) 10011(42.9) 11916(51.1) (3.1) 226(1.9) 498(4.1) 7961(65.8) 3038(25.1) (4.0) 276(2.2) 319(2.6) 8689(70.6) 2526(20.5) 소계 ( 평균 ) 2004(2.6) 1154(1.5) 2175(2.8) 48026(62.1) 23999(31.0) 박근혜정부 (4.4) 325(2.6) 253(2.0) 8424(67.5) 2917(23.4) (5.1) 364(3.3) 254(2.3) 7375(65.9) 2616(23.4) 소계 ( 평균 ) 1131(4.8) 689(2.9) 507(2.1) 15799(66.8) 5533(23.4) 자료출처 : 경찰청범죄통계각해당연도로부터재구성. 1. [ 직무유기 ] 는통계분류상직무유기 수행거부, 특가법 ( 직무유기 ) 를합친수치임. 2. [ 직권남용 ] 은직권남용 ( 권리행사방해, 체포 감금 ), 독직폭행 가혹행위, 피의사실공표, 공무상비밀누설, 선거방해, 특가법 ( 독직폭행 가혹행위 ) 등을합친수치임. 3. [ 증수뢰 ] 란뇌물수수 요구 약속, 뇌물공여 약속 의사표시, 특가법 ( 뇌물 ), 특가법 ( 알선수재 ) 를포함한수치임. 4. 여기에서 [ 횡령 ] 은업무상횡령과특경법 ( 횡령 ) 에해당되는수치이며, 단순횡령과점유이탈물매장물횡령죄는제외하였음. 5. 여기에서 [ 배임 ] 은사인간의단순배임죄는제외하고, 업무상배임, 배임수재, 배임증재, 특경법 ( 배임 ), 특경법 ( 수재등 ), 특경법 ( 증재등 ), 특경법 ( 알선수재 ) 등을모두포함한수치임. 다음에는주요범죄유형별발생추세를정리해보기로한다. 우선, 공직부패범죄의 대명사인 증수뢰 ( 뇌물 ) 의발생추세를보면, 연도별로상당한증감추세를보이고있 는데, 특히김영삼정부초기인 1993 년 32) 과김대중정부 2 년차인 1999 년에, 그리고

121 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 105 이명박정부 3년차인 2010년에매우큰발생건수를보이고있다. 특히 1999년증수뢰건수는 8천9백여건으로예년의 2~5백건의약 2~30배가량뛰어, 과연이수치가실제발생량인지아니면통계집계상의오류에기인한것인지는면밀한재검토를요한다. 하지만, 본시기가한국에서의부패방지법제정운동이활발하게진행되었고 33), 범사회적으로부패범죄에대한국민적관심및제도정치권의영향이강하였던때였음을고려해보면, 1999년에공무원부패관련범죄사건적발율은실제로상당하였던것으로판단된다. 해당연도에직무유기나배임역시 2~6배가까이크게증가하였다는점도이를반증한다. 반부패사정활동이강화되었던특정한연도 (1993, 1999~2000, 2010~2011) 를제외하면, 증수뢰는매해 2~3백건수준으로비교적안정적으로발생되어왔다. [ 그림 5-1] 지난 20 여년간부패관련범죄의발생추세 ( 건수 ) 32) 부패문제가단순한권력운용차원이아닌정책적차원에서비교적진정성있게접근되기시작한것은김영삼정부이후부터이다 ( 이종수, 2011:224). 김영삼정부는감사원장자문기구로 부정방지대책위원회 (1993 년 ) 를설치하고, 4 차례의 공직자윤리법 개정, 공직선거및선거부정방지법 ( 현공직선거법 ) 제정 (1994), 3 차례의 정치자금법개정, 금융실명제법 제정 (1997) 등을추진한바있다. 하지만, 집권기간동안부패방지법제정이구체화되지는않았다. 33) 사실상부패방지법제정운동의구체적인동력은시민단체활동에서찾을수있다 ( 이종수, 2011:225) 년이후 2001 년부패방지법이제정되기까지한국의시민단체들은입법청원과국회의원개개인을대상으로한면담, 서명운동은물론기자회견, 성명서발표, 사이버공동행동, 집회와시위, 소송등다양한활동을총해부패방지법제정운동을주도적으로이끌어왔다 ( 홍일표, 2006: ; 이종수, 2011:225 재인용 ).

122 106 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 이에비해직무유기와직권남용과같은공직부패유형은지난 20년동안지속적으로꾸준히증가하고있다. 특히직무유기로처벌을받는사건수는 20년전에비해 2배정도증가한반면, 직권남용사건수는이전에비해 5~7배수준으로크고빠르게증가한것으로나타난다. 이와같은사실은과거공직부패의유형별발생비중이증수뢰 직무유기 직권남용의순이었던것에비해, 최근에는직무유기 직권남용 증수뢰로유형별비중이다소변화되고있는것으로보인다. 한편, 대표적인민간부패유형인 업무상횡령등 과 업무상배임 배임수증재 의발생추이를보면, 민간부패는지난 20여년동안우리사회전체부패범죄의 80~90% 이상의압도적인비중으로발생해왔음을알수있으며, 전반적으로과거 90년대에비해 2000년대이후에는그비중이 93~95% 대로커지는등날로민간부패문제가심각해지고있음을추정할수있다. 이러한통계수치들은공직중심의반부패정책으로부터전체사회의공공적관점에서의반부패정책으로의전환필요성을역설해주는지표로판단된다. 실례로, 공직부패 ( 증수뢰 ) 와민간부패 ( 배임수증재 ) 간의사법처리인원을비교한한연구에따르면, 배임수증재접수인원이 2003년 846명에서 2013년 1,754명으로동기간 2배이상증가한데반해, 증수뢰접수인원은 2003년 1,093명에서 2013년 1,546명으로 1.4배증가에그쳤고, 심지어 2013년의접수된절대인원마저배임수증재가증수뢰를추월했다고한다 ( 이천현, 2015: ). 또한민간부패는공직부패에비해서보다뚜렷한연도별변화추세를보이고있다. 매우특이하고재미난사실은부패관련횡령과배임의변화패턴이유사한가운데, 이들은증수뢰변화추세와도비슷한변화를보이고있다는점이다. 특별히 1999년은횡령과배임모두상당히큰폭의상승을보였고, 이후 2004년에도동반상승하였다. 다만, 이후에는부패관련횡령건수가 2008년에정점을찍은반면, 배임사건은 2010년에전년대비 4배가까이증가하는급등을보였다.

123 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 107 [ 그림 5-2] 역대정부의부패관련범죄의연평균발생현황 ( 건수 ) 전반적으로민간부패발생통계역시공직부패와마찬가지로각정권별로반부패정책기조및활동성과에많은영향을받은것으로추정된다. 따라서이들통계를다시역대정권별로다시재분석을해본결과, < 그림 5-2> 에제시된바와같이각정부별로부패관련범죄의연평균발생현황은일정한차이를보여주고있다. 1999년증수뢰에대한이례적통계량급증의영향으로, 김대중정부시절증수뢰및직무유기발생 ( 적발 ) 량이역대정부중가장많았고, 다음김영삼정부역시상대적으로증수뢰발생 ( 적발 ) 량이많다. 노무현정부에서는전반적으로공직부패발생량이줄고, 민간부패의발생량이다소늘어난형태를보였고, 이명박정부시절에는특히횡령과배임발생 ( 적발 ) 건수가역대최고수준으로증가하였다. 박근혜정부는아직진행중이므로단순비교하기에는다소어려움이있으나, 지난 2년간의통계수치를보면, 역대정권에비해직무유기와직권남용에대한발생 ( 적발 ) 양이상대적으로늘어난특징을보여주고있다. 이와같은각정부별부패발생유형및발생량차이가왜나는지에대해서는향후면밀한추가분석이요구된다. 나. 역대정권별공직부패의발생추세 : 대검찰청범죄분석을중심으로 1) 공직부패발생현황대검찰청에서발간하는 [ 범죄분석 ] 통계자료를통해서는공직부패만을확인할수있다. 다음 < 표 5-2> 와 < 그림 5-3> 은지난 35년간발생한공무원직무범죄의발생추세

124 108 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 를정리한것이다. 앞서의부패발생율과는달리, 공무원직무범죄발생율은역대정권별로적게는인구 10만명당연평균 1.5건에서많게는 8.3건꼴로전반적으로한자리수의낮은발생 ( 적발 ) 율을보여주고있다. 역대정권별공직부패범죄발생추이를정리하면, 80년대제5공화국의경우연평균인구10만명당발생율이 1.5건으로가장낮은발생수치를기록하였으나, 이후노태우정부시절엔연평균 2.8건, 김영삼정부의경우엔 3.9건, 김대중정부시절에는 8.3건으로까지크게증가하였다. 이후각각 3.4건, 4.2건등으로다소감소하였으나, 전반적으로공직부패의발생율은지난 30여년동안 2배가량꾸준히증가하였다. 여기에서는뇌물죄를수뢰와증뢰를구분한발생수치를확인할수있다. 34) 수뢰및증뢰죄는연도별로상당히불규칙한변화율을보여주고있는데, 먼저수뢰죄의경우에는 1982년 ( 제5공화국 3년차 ), 1992년 ( 노태우정부말기 ), 2002년 ( 김대중정부말기 ), 2010년 ( 이명박정부3년차 ) 에상당히큰폭으로상승률을보였고, 증뢰죄의경우에는앞서 < 그림 5-1> 에서확인할수있었던 1993년과 1999년뇌물 ( 증수뢰 ) 범죄의매우큰폭의상승을주도한것으로보인다. 무엇보다도가장특징적인사실은수뢰와증뢰모두연도별로상당히불규칙한변화를보이고는있지만, 특정한연도를제외하면증뢰의발생 ( 적발 ) 건수는수뢰에비해서비교적안정적인반면, 수뢰사건의경우에는지난 30여년동안꾸준히증가하는추세를보이고있다는점이다. < 표 5-2> 역대정권별공직부패발생현황 정권 제 5 공화국 ( 단위 : 건 (%)) 년도 인구 10만명당발생건수 계 직무유기 직권남용 수뢰 증뢰 (100.0) 168(24.9) 33(4.9) 303(45.0) 170(25.2) (100.0) 177(26.0) 77(11.3) 301(44.2) 126(18.5) (100.0) 181(18.6) 96(9.9) 432(44.5) 262(27.0) (100.0) 129(16.3) 40(5.1) 218(27.6) 404(51.1) (100.0) 136(26.7) 41(8.1) 130(25.5) 202(39.7) (100.0) 105(29.0) 47(13.0) 120(33.1) 90(24.9) (100.0) 109(28.5) 35(9.2) 152(39.8) 86(22.5) (100.0) 101(30.7) 56(17.0) 95(28.9) 77(23.4) 34) 주지하다시피현행법상수뢰죄는공직자가주처벌대상인반면, 증뢰죄는공무원에게뇌물을준사람모두, 즉민간인까지모두포함된다는점에서대상범주에일정한차이가있다.

125 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 109 정권 노태우정부 김영삼정부 김대중정부 노무현정부 이명박정부 년도 인구 10만명당 계 직무유기 직권남용 수뢰 증뢰 발생건수 8년총계 (100.0) 1106(23.5) 425(9.0) 1751(37.3) 1417(30.2) 연평균 (100.0) 183(53.5) 37(10.8) 81(23.7) 41(12.0) (100.0) 165(41.0) 55(13.7) 104(25.9) 78(19.4) (100.0) 156(31.6) 84(17.0) 140(28.4) 113(22.9) (100.0) 175(11.3) 97(6.3) 490(31.7) 782(50.6) (100.0) 189(5.7) 82(2.5) 1292(39.0) 1752(52.9) 5 년총계 (100.0) 868(14.2) 355(5.8) 2107(34.6) 2766(45.4) 연평균 (100.0) 220(5.9) 109(2.9) 499(13.3) 2921(77.9) (100.0) 511(35.4) 186(12.9) 313(21.7) 434(30.1) (100.0) 320(24.8) 203(15.7) 333(25.8) 435(33.7) (100.0) 399(34.3) 125(10.8) 296(25.5) 342(29.4) (100.0) 274(25.6) 100(9.3) 322(30.1) 374(35.0) 5 년총계 (100.0) 1724(19.8) 723(8.3) 1763(20.2) 4506(51.7) 연평균 (100.0) 282(21.3) 146(11.0) 454(34.3) 440(33.3) (100.0) 1815(15.7) 158(1.4) 455(3.9) 9140(79.0) (100.0) 455(17.2) 367(13.9) 455(17.2) 1371(51.8) (100.0) 456(26.3) 357(20.6) 364(21.0) 559(32.2) (100.0) 516(24.4) 453(21.4) 622(29.4) 524(24.8) 5 년총계 (100.0) 3524(18.2) 1481(7.6) 2350(12.1) 12034(62.1) 연평균 (100.0) 446(28.0) 330(20.7) 490(30.8) 326(20.5) (100.0) 439(25.0) 416(23.7) 536(30.5) 367(20.9) (100.0) 459(27.6) 447(26.9) 488(29.4) 268(16.1) (100.0) 544(35.5) 411(26.8) 367(23.9) 212(13.8) (100.0) 574(36.2) 472(29.7) 368(23.2) 173(10.9) 5 년총계 (100.0) 2462(30.3) 2076(25.5) 2249(27.7) 1346(16.5) 연평균 (100.0) 492(33.0) 406(27.2) 405(27.1) 189(12.7) (100.0) 556(33.4) 416(25.0) 464(27.9) 228(13.7) (100.0) 552(27.5) 382(19.0) 798(39.7) 277(13.8) (100.0) 692(28.0) 545(22.1) 848(34.4) 383(15.5) (100.0) 920(32.1) 713(24.9) 859(30.0) 373(13.0) 5 년총계 (100.0) 3212(30.6) 2462(23.5) 3374(32.1) 1450(13.8) 연평균 박근혜정부 (100.0) 962(39.0) 764(31.0) 549(22.3) 191(7.7) 자료출처 : 대검찰청범죄분석각해당연도로부터재구성.

126 110 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 수뢰죄의변화와마찬가지로, 직무유기와직권남용의발생건수역시보다뚜렷한증가추세를보여주고있다. 이러한변화를역대정권별로나누어발생추이와분포를살펴보면, 그특징은더욱뚜렷하다. 제5공화국시절직권남용의연평균발생건수는 53.1건이었으나, 노태우 71건, 김영삼 144.6건, 김대중 296.2건, 노무현 415.2건, 이명박 492.4건등으로 9배이상증가했고, 직무유기는역대정권연평균 138.3건 건으로 4.6배증가하였으며, 수뢰죄는동기간연평균 218.9건에서 674.8건으로약 3배증가하였다. [ 그림 5-3] 공직부패의발생추이 ( 건수 ) < 그림 5-4> 는역대정권의공무원직무범죄유형별연평균발생현황을정리한것이다. 그림은각정부별로중점적으로발생 ( 적발 ) 했던범죄유형에일정한차이가있었음을보여준다. 역대정권중에서제5공화국에서관련범죄의발생 ( 적발 ) 건수가가장적은것으로나타나는데, 이는본통계자료의성격상실제범죄발생량을나타낸다기보다정부의반부패정책의지와활동성과와연관된측면이강하다는점에서, 당시반부패정책이나활동성과가상대적으로낮았던것을반증하는지표로도해석할수있다. 이후노태우정부에서는증 수뢰범죄에대한발생 ( 적발 ) 율이좀더증가하는형태를보였고, 특히김영삼및김대중정부에서는특별히뇌물을주는사건 ( 증뢰자 ) 에대한적발과처벌이매우강화되었던것으로나타난다. 2001년부패방지법제정의영향인지, 특히김대중정부에서는직무유기및직권남용의발생 ( 적발 ) 건수도사상최고로

127 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 111 늘어났다. 이후노무현정부에서는앞선정권에비해서는전반적으로직무범죄건수가다소줄어들었지만, 직권남용에대한적발과처벌건수는더증가된모습을보였고, 과거정부들이수뢰보다는증뢰, 즉뇌물을공여한자들에대한적발 처벌이많았던데비해연평균수뢰적발건수가더많아서큰대조를이룬다. 이명박정부시절의공직부패범죄발생 ( 적발 ) 건수는각유형별로모두증가한가운데, 특히수뢰에대한발생 ( 적발 ) 량이크게증가하였다. 박근혜정부의경우엔 1년간의기록만을가지고있기때문에, 이를역대정부평균치와단순비교하는것은무리가있지만, 정권초기부터반부패정책의기조속에서특히직무유기및직권남용과관련된범죄의발생 ( 적발 ) 량이역대정권과는다르게두드러지게강화되었다는점이특징적으로보인다. [ 그림 5-4] 역대정부의공직부패유형별연평균발생현황 ( 건수 )

128 112 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 2) 부패공무원소속기관별발생현황 [ 그림 5-5] 공직자에의한부패범죄유형별발생추이 ( 발생인원 ) 자료출처 : 대검찰청범죄분석각해당연도로부터재구성. 다음의 < 그림 5-5> 는증수뢰, 직권남용및직무유기등의혐의로적발된공직자들의발생 ( 적발 ) 추세를정리한것이다. 앞서의표와그림들은부패사건을단위로발생현황을파악한것이라면, 여기에서는지난 35년동안발생한부패사건에연루된공직자수를중심으로발생추이를살펴보려는것이다. < 그림 5-5> 은 4 가지부패혐의로적발된공무원수가지속적으로증가하고있는추세를보여준다. 특히직무유기와직권남용의발생추세는연도별로다소의증감은있으나, 그증가속도가매우가파르게나타난다. 이에비해공무원은주로받는입장이어서인지, 증뢰와연관된비율은매우낮으며변화의흐름도크지않았고, 수뢰의경우에는시기적으로증감의변화량이상당하지만, 전반적으로는발생인원의증가가뚜렷하지는않는것으로보인다. 다음으로, 이들부패공무원들을각소속기관별로, 즉국가공무원, 지방공무원, 그리고기타집단 ( 교육청, 국회, 법원등 ) 으로나누어세부유형별로그발생추이를살펴보기로한다. 35) 먼저, 지난 35년간증수뢰로적발된공무원유형별발생추이를보면, < 그림 5-6> 에제시된바와같이, 노태우정부시절을제외하고는역대정권출범이후 2~3년내가장많은발생수치를보이고정권말기에는급감하는주기적패턴을보여주 35) 그각각에대한세부적인통계자료는뒷부분 < 부표 1> 부패공무원소속기관별발생현황으로제시하였다.

129 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 113 고있다. 36) 이는반부패정책및사정활동이체계적 지속적으로추진되지못하고, 정권의권력기반을공고히하기위한전략적목표에영향을받아시행되어온측면이있음을시사한다. 한가지특징적사실은시대적흐름에따라증수뢰로적발된공무원들의소속유형에변화가있었다는점이다. 즉김영삼정부시절초기인 1994년까지는국가공무원이지방공무원이나기타유형에비해서증수뢰에서다수를차지하였지만, 1995년이후에는지방공무원들에의한증수뢰가더많은비중을차지하기시작했다는점이다. 특히 2010년지방공무원들에의한증수뢰적발건수는사상최고를기록하기도하였다. 또한교육청공무원및법원공무원의증수뢰적발인원역시 2010년을기점으로꾸준히증가하는모습을보여주었다. 직권남용혐의를받은공무원들의발생추세는 < 그림 5-7> 과같다. 앞서살펴보았듯이, 지난 35년동안직권남용으로적발된공무원인원은크게증가하고있는데, 특히 1999년을기점으로지방공무원들의증가세가두드러지고, 2010년이후에는기타집단 ( 공직유관단체등 ) 에의한직권남용비율이크게급증한것으로나타나고있다. 직무유기의경우, < 그림 5-8> 에나타난바와같이전반적으로적발공무원수가점진적으로증가하고있는데, 특히정권출범초기 (1~2년차) 에일시적으로큰증가폭을보이는주기적패턴을확인할수있다. 직무유기의경우에도 90년대중반이후지방공무원에의한비율이국가공무원에의한것보다크게앞질러다수를차지하고있고, 2011년이후에는기타공직유관기관소속집단이국가및지방공무원보다직무유기혐의로적발된수가더크게증가하였다. 36) 노태우정부의경우에는오히려정권말인 4 년 ~5 년차 (1991~92 년 ) 발생수치가발생수치가상대적으로높았다.

130 114 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) [ 그림 5-6] 증수뢰공무원유형변화추세 ( 인원 ) [ 그림 5-7] 직권남용공무원유형변화추세 ( 인원 ) [ 그림 5-8] 직무유기공무원유형변화추세 ( 인원 )

131 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 115 3) 부패공무원직급별발생현황여기에서는지난 35년동안부패로적발된공무원들의직급별현황을살펴보기로한다. 다음 < 표 5-3> 는부패공무원직급별분포현황을역대정권별로정리한것이다. 37) < 표 5-3> 역대정부의부패공무원죄명별직급분포 직무유기 직권남용 증수뢰 부패유형전체 계 3급이상 4~5급 6~7급 8~9급 기타 전두환정부 1681 (100) 136 (8.1) 408 (24.3) 432 (25.7) 614 (36.5) 91 (5.4) 노태우정부 1121 (100) 93 (8.3) 195 (17.4) 361 (32.2) 377 (33.6) 95 (8.5) 김영삼정부 1863 (100) 122 (6.5) 327 (17.6) 665 (35.7) 565 (30.3) 184 (9.9) 김대중정부 2041 (100) 85 (4.2) 357 (17.5) 819 (40.1) 557 (27.3) 223 (10.9) 노무현정부 1856 (100) 65 (3.5) 327 (17.6) 769 (41.4) 329 (17.7) 366 (19.7) 이명박정부 2928 (100) 70 (2.4) 430 (14.7) 1163 (39.7) 409 (14) 856 (29.2) 박근혜정부 (1년) 460 (100) 25 (5.4) 71 (15.4) 204 (44.3) 78 (17) 82 (17.8) 전두환정부 840 (100) 36 (4.3) 171 (20.4) 116 (13.8) 482 (57.4) 35 (4.2) 노태우정부 628 (100) 18 (2.9) 80 (12.7) 123 (19.6) 357 (56.8) 50 (8) 김영삼정부 715 (100) 34 (4.8) 80 (11.2) 181 (25.3) 341 (47.7) 79 (11) 김대중정부 1071 (100) 31 (2.9) 112 (10.5) 349 (32.6) 486 (45.4) 93 (8.7) 노무현정부 1126 (100) 43 (3.8) 132 (11.7) 341 (30.3) 377 (33.5) 233 (20.7) 이명박정부 1686 (100) 56 (3.3) 204 (12.1) 557 (33) 304 (18) 565 (33.5) 박근혜정부 (1년) 393 (100) 26 (6.6) 34 (8.7) 161 (41) 74 (18.8) 98 (24.9) 전두환정부 1799 (100) 54 (3) 377 (21) 659 (36.6) 552 (30.7) 157 (8.7) 노태우정부 661 (100) 29 (4.4) 104 (15.7) 258 (39) 188 (28.4) 82 (12.4) 김영삼정부 773 (100) 48 (6.2) 128 (16.6) 371 (48) 143 (18.5) 83 (10.7) 김대중정부 1714 (100) 70 (4.1) 283 (16.5) 823 (48) 278 (16.2) 260 (15.2) 노무현정부 690 (100) 18 (2.6) 157 (22.8) 314 (45.5) 58 (8.4) 143 (20.7) 이명박정부 2141 (100) 96 (4.5) 436 (20.4) 881 (41.1) 118 (5.5) 610 (28.5) 박근혜정부 (1년) 304 (100) 13 (4.3) 67 (22) 171 (56.3) 19 (6.3) 34 (11.2) 전두환정부 4320 (100) 226 (5.2) 956 (22.1) 1207 (27.9) 1648 (38.1) 283 (6.6) 노태우정부 2410 (100) 140 (5.8) 379 (15.7) 742 (30.8) 922 (38.3) 227 (9.4) 김영삼정부 3351 (100) 204 (6.1) 535 (16) 1217 (36.3) 1049 (31.3) 346 (10.3) 김대중정부 4826 (100) 186 (3.9) 752 (15.6) 1991 (41.3) 1321 (27.4) 576 (11.9) 노무현정부 3672 (100) 126 (3.4) 616 (16.8) 1424 (38.8) 764 (20.8) 742 (20.2) 이명박정부 6755 (100) 222 (3.3) 1070 (15.8) 2601 (38.5) 831 (12.3) 2031 (30.1) 박근혜정부 (1년) 1157 (100) 64 (5.5) 172 (14.9) 536 (46.3) 171 (14.8) 214 (18.5) 자료출처 : 대검찰청검찰연감각해당연도로부터재구성. 먼저, 역대정부별로볼때, 증수뢰, 직권남용및직무유기등부패혐의를받은공무 37) 보다세부적인연도별부패공무원직급분포현황은죄명유형별로뒷부분 < 부표 2, 3, 4> 로제시하였다. 자세한발생현황은부표를참조하기바람.

132 116 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 원수가가장많았던시기는이명박정부로서총 6755명이적발되었고, 다음이김대중정부로총 4826명이, 노무현정부 3672명등의순으로나타난다. 8년을재임했던전두환정부시절의적발인원은총 4320명이지만연평균인원으로환산하면, 오히려김영삼정부시절보다도더낮았으며, 80년대이후가장낮은적발인원을보여준시기는노태우정부로평가된다. 적발된부패공무원들의직급별구성비를보면, < 그림 5-9> 에제시된바와같이 3급이상고위급공무원적발율이가장높았던시절은김영삼정부때로서전체의 6.1% 를차지했고, 다음노태우 전두환정부시절에도각기 5.8%, 5.2% 수준이었으나, 김대중정부부터 3급이상고위급공무원수는 3% 대로낮아졌다. 하지만, 최근박근혜정부1년차의통계는앞선정부들과는달리다소높은 5.5% 로상승한것으로나타났지만, 현재의패턴이지속될지여부는좀더관망할필요가있다. 전반적인시대적흐름을보면, 5급이상의공무원비율은점차줄어든반면, 6~7급의중하위층공무원비율이크게늘어났고, 또한교육청, 법원, 공직유관단체등기타범주의공직자비율이최근박근혜정부 1년을제외하고는급격하게증가한추세를보여주고있다. 전두환정부김영삼정부노무현정부박근혜정부 (1년) 급이상 4~5급 6~7급 8~9급기타 [ 그림 5-9] 역대정부별부패공직자직급별분포현황 ( 비율 ) 이와같은구성비의변화는한국사회에서부패통제가초기에는고위직중심으로국가공무원에대해서집중해서이루어지다가, 점차그범위와대상을지방과공직유관단체등으로넓혀가면서, 특히중하위직의소위 사소한관료부패 (petty corruption) 등에대해서사정활동이보다강화된추세를보여준다. 이와같은추세를범죄유형별로다시세분화해서보면, 직권남용 (< 그림 5-11>) 이나직무유기 (< 그림 5-12>) 의경우에는 < 그림 5-9> 의부패유형전체와비슷한패턴을보이지

133 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 117 만, 증수뢰의경우에는다소간의차이를보이는것으로분석된다. < 그림 5-10> 에나타난바와같이, 증수뢰에가담한 5급이상공무원수의변화를보면전반적으로다소증가하는추세를보이고있으며, 6~7급의경우에도역대정권별로그다지증감폭이크지않은것으로나타난다. 이에비해 8~9급의하위직증수뢰적발비율은지속적으로크게낮아진반면, 기타직군에서의적발구성비가크게증가한것이두드러진변화로보인다. 다시말해, 증수뢰와관련해서는여전히국가및지방공직사회를중심으로강도높은사정활동이지속적으로이루어지고있음을의미하며, 이와더불어공직유관단체등국고지원을받는공공기관에대해서도반부패정책이크게강화되고있음을시사한다. 전두환정부김영삼정부노무현정부박근혜정부 (1년) 급이상 4~5급 6~7급 8~9급기타 [ 그림 5-10] 역대정부별증수뢰 ( 뇌물 ) 죄로적발된공무원직급별분포현황 전두환정부김영삼정부노무현정부박근혜정부 (1년) 급이상 4~5급 6~7급 8~9급기타 [ 그림 5-11] 역대정부별직권남용으로적발된공무원직급별분포현황

134 118 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 전두환정부김영삼정부노무현정부박근혜정부 (1년) 급이상 4~5급 6~7급 8~9급기타 [ 그림 5-12] 역대정부별직무유기로적발된공무원직급별분포현황 다. 부패범죄에대한사법처리현황 : 검찰연감및사법연감을중심으로 1) 부패죄명별검찰처리현황 지난 20 여년동안주요부패범죄피의자들에대한검찰처리현황을다음 < 표 5-4> 과 같이주요범죄유형별로기소율, 구속율및구공판율로각각정리하였다. 38) < 표 5-4> 연도별주요부패범죄의기소율, 구속율, 구공판율변화추이 기소율 (%) 구속율 (%) 구공판율 (%) 직직뇌뇌배업직직뇌뇌배업직직뇌뇌배업년도무권물물임무상무권물물임무상무권물물임무상수횡수횡수횡유남수증증령유남수증증령유남수증증령배배배기용수여재임기용수여재임기용수여재임 김 영 삼 평균 김 대 중 평균 ) 검찰연감은주요범죄유형별로검찰처리상황을제시하고있는데, 그에대한세부적인통계수치들을 < 부표 5> 에정리하였다. 여기에제시된 < 표 5-4> 의기소율, 구속율, 구공판율에대한산출은 < 부표 5> 에제시된처리인원을근거로하였다.

135 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 119 기소율 (%) 구속율 (%) 구공판율 (%) 직직뇌뇌배업직직뇌뇌배업직직뇌뇌배업년도무권물물임무상무권물물임무상무권물물임무상수횡수횡수횡유남수증증령유남수증증령유남수증증령배배배기용수여재임기용수여재임기용수여재임 노 무 현 평균 이 명 박 평균 박근혜 자료출처 : 대검찰청검찰연감각해당연도로부터재구성. 여기에서는주요공직부패뿐만아니라민간부패의주요유형인배임수증재및업무상횡령 배임처리현황을함께비교해봄으로써, 양자간에차이가있는지도살펴보기로한다. 먼저직무유기죄와직권남용죄의기소율은 90년대에는 1% 를상외하였지만 2000년들어점차낮아져최근에는 0.3~0.4% 수준에머물고있어서, 직무유기와직권남용으로적발되는공무원수는크게증가한데비해서, 사법적처리결과는오히려관대해지는방향으로변화된것으로보인다. 특히직무유기의경우한때구속율이정권평균 0.7% 대였지만이후크게낮아져이명박정부시기엔거의 0% 를기록하고있다. 직무유기와직권남용의경우기소율은매우낮지만, 기소된경우엔대부분구공판으로처리되고있는것으로보인다. 한편, 뇌물수수죄및뇌물공여죄와관련한기소율을보면, < 그림 5-13> 에서확인할수있듯이 90년대수뢰죄기소율은 60% 이상, 증뢰죄의경우엔이보다높은 80% 이상으로나타나여타범죄에비해기소율이상당히높았던것으로보인다. 하지만, 2000 년대이후증수뢰에대한기소율은시간이지날수록크게낮아져서이명박정부시절의평균기소율은수뢰죄의경우 33.0%, 증뢰죄의경우엔 57.3% 로급감하였다. 이에비해민간부분에서의뇌물죄에해당하는배임수증재의기소율은 50% 내외로그편차는그다지크지않았으며, 2000년부터통계가확인되는 [ 업무상횡령배임 ] 죄기소율은

136 120 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 다소낮아지긴했지만지난 20년간의기소율변화가뚜렷하지는않다. 이처럼민간부문과관련한부패에대한기소율변화가그리크지않으면서, 유독히증뢰보다는수뢰에대한기소율저하가두드러지게나타났다는점은공직부패척결에대한사법당국의역할에의문이제기되는부분이다. [ 그림 5-13] 연도별주요부패범죄의기소율변화추이 ( 검찰연감해당연도재구성 ) 법리상으로구속은그범죄사안의심각성과는다른엄격한법률요건하에시행되는것이지만, 일반적으로실무상구속수사는사안의심각성과엄격성그리고당국의강력한법집행의지를보여주는수단으로활용되는측면이강하다. 그런의미에서구속율변화추이를살펴보는것은의미있는작업이다. < 그림 5-14> 는지난 20여년동안네가지주요범죄의구속율추이를보여주는데, 무엇보다도뇌물수수의구속율이 46.9% 의정점에서지속적으로급락하여최근 10% 대에머물고있는모습을보여준다. 뇌물공여의경우에는기소율은수뢰에비해높지만, 구속율은과거 10% 대였다가점차낮아져최근에는 5% 내수준을기록하고있다. 한편, 민간부패인배임수증재구속율은대체로 10% 대였다가 2005년이후 5~9% 로낮아졌고, 업무상횡령배임은이보다낮은 2~5% 대의구속율을보이고있는것으로조사되었다. 이그림에서가장특징적인변화는다른죄명에비해서뇌물수수의경우에만매우뚜렷한구속율저하추세를확인할수있다는사실이다. 다시말해, 지난 20여년동안반부패정책및사정활동

137 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 121 등으로부패혐의로적발된공직자수와범위는크게늘어났지만, 정작수뢰혐의를받 은공무원들에대한형사처벌이약해졌다는점은반부패정책의진정성과성과를 의문케하는부분이다. [ 그림 5-14] 연도별주요부패범죄의구속율변화추이 ( 검찰연감해당연구재구성 ) 마지막으로구공판율의변화추이를보면, 뇌물수수 ( 수뢰 ) 의구공판율은앞서 < 그림 5-13> 의기소율추이와거의같은패턴을그리고있어서, 기소된사건들의대부분이구공판으로처리되고있음을알수있다. 반면, 뇌물공여 ( 증뢰 ) 의경우에는기소율변화와는사뭇다른흐름을보이는데, 지난 20년동안일시적인 2~3차례의예외를제외하고는 30% 대의구공판비율에큰변화를보이지않는다는점이다. 오히려기소율과대비해보면, 증뢰죄에대해서는과거구약식으로다소경미하게처리하는경향이더지배적이었다가, 오히려최근구공판처리비율이높아짐으로써, 증뢰에대해서좀더강하게처벌하려는경향으로바뀌고있음을알수있다. 한편, 배임수증재및업무상횡령배임의구공판율은각기 30% 내외및 10% 대로서앞서기소율과비교해볼때, 배임수증재의경우에는절반정도가구약식으로, 그리고업무상횡령배임의경우에는절반이상의많은수가약식명령으로다소경미하게처리되는경향을보이고있다. 하지만, 이들민간부패범죄에대한처리경향은수뢰만큼변화가뚜렷하지는않으며, 전반적인기소율저하추세에대비해볼때, 민간부패사건의경우상대적으로구공판으로처리되는사건비율은높아진것으로도해석된다.

138 122 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) [ 그림 5-15] 주요부패범죄의구공판율변화추이 ( 검찰연감해당연구재구성 ) 2) 부패죄명별사법처리현황 < 표 5-5> 는주요부패범죄에대한사법처리결과를정리한것이다. 현재사법처리 에대한주요통계자료들은법원행정처에서해마다발간하는 [ 사법연감 ] 자료를통해 서살펴볼수있으나, 사법연감에는부패범죄와관련한별도통계를생산하고있지는 않다. 사법연감자료에는부패범죄에대한법적 공식적정의가부재한가운데, 부패관 련범죄유형및죄명분류방식조차몇차례변경됨으로써, 그에대한사법처리추세를 구체적으로밝히기는매우어렵다. 부패와관련된주요죄명인증수뢰 ( 뇌물 ), 직권남 용, 직무유기, 배임수증재등에대한일관된세부통계도확인할수없다. 39) 여기에서 는다만, 2007 년이후통계분류개편에따라나름일관되게제시되고있는일부통제지 표를통해서, 제한적이지만부패관련범죄에대한사법처리경향을추정해보기로한 다 년분류체계가변경된사법연감을통해서, 우리는부패와관련한범죄유형으 로 공무원직무에관한죄, 특경법상알선수재, 특가법상뇌물죄 등의세범주를 확인할수있다. 그런데 공무원직무에관한죄 에는직무유기 직권남용이다수를 차지하지만, 일부증수뢰도함께포함되어있다는점에유의해야한다. 39) 뇌물과관련한지표는 1985 년부터 2000 년까지만확인되고, 직권남용은 1985 년 ~1992 년까지만집계통계를내고있다. 더욱이주요뇌물죄등은특가법과특경법으로처리되는경우가많은데, 이에대한처리결과역시여타범죄유형들과묶여있기때문에, 실제뇌물과관련된사건에대한사법처리결과와는거리가있다. 또한횡령과배임은세부유형구분없이전체로묶여생산이되고있기때문에, 그속에부패관련사건유형인배임수증재및업무상횡령배임이얼마나되는지확인할수없다. 이처럼현재생산되는통계자료들은실제정책을진단하고문제를확인하는데필요한도구로서활용하기에는매우불완전하며제한적이다.

139 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 123 최근 7년동안 (2007~2013) 발생한공무원직무범죄, 알선수재 ( 배임 ), 뇌물죄각각에대한사법처리결과는 < 표 5-5> 및 < 그림 5-16> 과같다. 뇌물죄로특가법으로처리된인원은 7년동안총 1516명이었고, 직무범죄로사법처리된인원은총 5216명, 마지막민간에서의뇌물죄에해당하는알선수재로처벌된인원은총 1357명이었다. 먼저, 뇌물죄 ( 특가법 ) 에대한사법처리결과를보면, 최근 7년간누적평균유죄율은 82.8%, 무죄율은 7.1% 이었다. 유죄를받은피고인에대한실형율은 58.0%, 집행유예율은 22.7% 등으로직무범죄나알선수재 ( 민간뇌물죄 ) 에비해매우강한처벌로대응하는경향이있음을알수있다. 특히과거 1987~1995년간뇌물죄에대한실형율은고작 19.6%, 집행유예율이 57.1% 였던처리경향 ( 연성진, 1999:105) 과비교해보면, 최근공직분야의뇌물범죄에대해서는그처벌수위가매우강력해졌음을확인할수있다. 앞서검찰기소율과종합해볼때, 뇌물죄를저지른공무원이기소되는확률은비교적낮지만, 만일사법처리될경우에는실형을받을가능성이높은것으로추론된다. [ 그림 5-16] 최근 7 년간 (2007~2013) 부패유형별사법처리결과율 한편, 공무원의직무범죄의경우, 7년누적평균유죄율은 77.3%, 무죄율은 6.1% 였고, 유죄로확인된피고인에대한실형율은 19.4%, 집행유예율은 40.4% 로나타나직무범죄에대한사법처리경향은여전히상대적으로관대한것으로나타난다. 민간에서의뇌물죄에해당하는알선수재의경우, 유죄율은 82.9% 로상당히높지만, 이들의실형율은 31.5%, 집행유예율은이보다높은 41.5% 로서, 민간영역에대한처벌은여전히다소관대한것으로추정된다.

140 124 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) < 표 5-5> 주요부패죄명별사법처리결과 : 사법연감 구분년도접수처리계 공무원의직무에관한죄 알선수재 ( 특경법 ) 뇌물죄 ( 특가알선 + 특가뇌물 ) 유죄 소계 실형 집행유예 재산형 무죄선고유예공소기각기타유죄율 (%) 실형율 (%) 집행유예율 (%) 총계 총계 총계 전체총계 자료출처 : 법원행정처사법연감각해당연도로부터재구성. ( 단위 : 명 ) 무죄율 (%)

141 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 125 라. 최근 4 년간부패범죄에대한사법처리경향 : 경찰청범죄통계를중심으로 현재, 우리나라공식범죄통계는다양한부패유형별특성이나사법처리현황을상세 하게제시하고있지않다. 다만, 2011 년이후범죄통계분류체계를개편한경찰청 통계자료덕분에, 몇몇주요특성들을파악할수있다. 1) 범죄자연령분포 < 표 5-6> 2011~2014 년부패범죄유형별범죄자연령분포 ( 단위 : 명 (%)) 구분 소계 공직부패직무유기직권남용증수뢰 배임 미성년 1(0.0) 1(0.1) 대 267(2.6) 28(4.2) 25(7.0) 27(2.2) 187(2.4) 30대 1478(14.6) 157(23.5) 79(22.1) 175(14.1) 1067(13.6) 2011년 40대 3477(34.3) 252(37.7) 122(34.2) 503(40.6) 2600(33.1) 50대 3268(32.3) 211(31.6) 118(33.1) 413(33.3) 2526(32.1) 60대이상 1632(16.1) 20(3.0) 13(3.6) 121(9.8) 1478(18.8) 계 10123(100.0) 669(100.0) 357(100.0) 1239(100.0) 7858(100.0) 미성년 8(0.1) (0.1) 20대 253(2.6) 31(3.8) 29(7.2) 6(0.7) 187(2.5) 30대 1444(15.1) 193(23.6) 87(21.5) 92(11.1) 1072(14.3) 2012년 40대 3066(32.0) 277(33.9) 157(38.8) 307(36.9) 2325(31.0) 50대 3213(33.6) 274(33.5) 117(28.9) 346(41.6) 2476(33.0) 60대이상 1574(16.4) 43(5.3) 15(3.7) 81(9.7) 1435(19.1) 미상 14(0.1) 5(0.6) 3(0.7) - 6(0.1) 계 9572(100.0) 823(100.0) 408(100.0) 832(100.0) 7509(100.0) 미성년 1(0.0) (0.0) 20대 311(2.9) 39(5.1) 27(5.4) 2(0.2) 243(2.9) 30대 1627(15.3) 168(21.8) 113(22.7) 90(10.5) 1256(14.9) 2013년 40대 3431(32.4) 275(35.7) 201(40.4) 306(35.8) 2649(31.5) 50대 3448(32.5) 255(33.1) 141(28.4) 368(43.0) 2684(31.9) 60대이상 1709(16.1) 34(4.4) 15(3.0) 89(10.4) 1571(18.7) 미상 75(0.7) 30(3.7) 26(5) - 19(0.2) 계 10602(100.0) 801(100.0) 523(100.0) 855(100.0) 8423(100.0) 미성년 3(0.0) 1(0.1) - - 2(0.0) 20대 358(3.1) 31(4.6) 33(7.0) 6(0.7) 288(3.1) 30대 1827(15.8) 158(23.3) 68(14.5) 101(12.0) 1500(16.1) 2014년 40대 3740(32.4) 235(34.6) 209(44.5) 312(37.1) 2984(32.0) 50대 3653(31.6) 232(34.2) 151(32.1) 346(41.1) 2924(31.4) 60대이상 1738(15.1) 23(3.4) 9(1.9) 77(9.1) 1629(17.5) 미상 226(2.0) 121(15.1) 65(12.1) 6(0.7) 34(0.4) 계 11545(100.0) 801(100.0) 535(100.0) 848(100.0) 9361(100.0) 자료출처 : 경찰청범죄통계각해당연도로부터재구성.

142 126 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 최근 4년간주요공직부패인 [ 직무유기 ], [ 직권남용 ], [ 증수뢰 ] 및주요민간부패인 [ 업무상배임등 ] 에가담한피의자연령분포는다음의 < 표 5-6> 과같다. 40) < 그림 5-17> 은 4년치누적합계로범죄유형별피의자연령분포를표시한것이다. 그림을보면, 범죄유형별로피의자연령대가다소차이가있음을알수있다. 증수뢰피의자연령은 50대가가장많고, 60대이상의비율도상대적으로많은반면에, 직무유기 직권남용의경우에는 40대비율이가장많은분포를보이고있다. 한편, 민간부패의대표유형인배임은증수뢰와비슷하게 50~60대노년층에의해저질러지는비율이훨씬더많았다. 이와같은사실은직무유기나직권남용과같은범죄유형은상대적으로중간관리층또는그이하에발생되는비율이높은반면에, 증수뢰와배임과같은범죄유형은상대적으로주요의사결정권한이있는중간관리층이상또는고위층에서발생비율이높을것이라는점을간접적으로시사한다. [ 그림 5-17] 최근 4 년간부패관련범죄유형별피의자연령분포 2) 수사단서이들네가지주요부패유형에대한수사개시단서가무엇이었는지를살펴보면, 다음의 < 표 5-7> 및 < 그림 5-18> 과같다. 범죄유형별로수사개시단서에뚜렷한차이를보이고있다. 특히최근 4년간의누적치를정리한그림을보면, 그특징이분명하게 40) 범죄통계자료가피의자연령과관련하여횡령에대한보다세분화된통계를제시하고있지않아서부패개념에맞지않는다른유형의횡령범죄 ( 가령, 단순사인간횡령, 점유이탈물횡령등 ) 이포함되어있으므로, 여기에서는제외하였다.

143 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 127 확인된다. 직무유기나직권남용과같은부패유형의경우에는거의 90% 이상 고소및고발 에의해서수사가시작되는비율이높은반면에, 증수뢰의경우에는경찰의 인지 로수사가개시된비율이가장높았다. 배임의경우에는전반적으로 고소 고발 이지배적이지만, 2014년에 진정 투서 의급증으로인하여, 다른부패유형에비해서소위 내부고발 등의단서가배임사건의발생 ( 적발 ) 율을높이는데주요하게작용했던것으로분석된다. < 표 5-7> 2011~2014년간부패범죄유형별수사단서 ( 단위 : 건 (%)) 구분 계 공직부패직무유기직권남용증수뢰 배임 피해자신고 18(0.3) - 3(1.3) 3(0.5) 12(0.3) 고소및고발 4274(72.3) 308(81.7) 188(83.2) 90(15.4) 3688(78.1) 2011 진정 투서 84(1.4) 8(2.1) 8(3.5) 13(2.2) 55(1.2) 인지 1007(17.0) 46(12.2) 15(6.6) 385(65.7) 561(11.9) 기타 531(9.0) 15(4.0) 12(5.3) 95(16.2) 409(8.7) 계 5914(100.0) 377(100.0) 226(100.0) 586(100.0) 4,725(100.0) 피해자신고 17(0.3) - 3(1.1) - 14(0.3) 고소및고발 4497(83.9) 450(90.7) 248(89.9) 79(22.1) 3720(88.0) 2012 진정 투서 91(1.7) 11(2.2) 4(1.4) 10(2.8) 66(1.6) 인지 584(10.9) 20(4.0) 13(4.7) 222(62.2) 329(7.8) 기타 169(3.2) 15(3.0) 8(2.9) 46(12.9) 100(2.4) 계 5358(100.0) 496(100.0) 276(100.0) 357(100.0) 4,229(100.0) 피해자신고 11(0.2) 1(0.3) - 10(0.2) 고소및고발 4723(82.1) 517(93.2) 290(89.2) 62(24.5) 3854(83.5) 2013 진정 투서 86(1.5) 13(2.3) 7(2.2) 10(4.0) 56(1.2) 인지 737(12.8) 14(2.5) 9(2.8) 122(48.2) 592(12.8) 기타 193(3.4) 11(2.0) 18(5.5) 59(23.3) 105(2.3) 계 5750(100.0) 555(100.0) 325(100.0) 253(100.0) 4,617(100.0) 피해자신고 18(0.2) 1(0.2) 2(0.5) - 15(0.2) 고소및고발 4957(56.1) 539(93.4) 330(89.9) 41(16.3) 4047(52.9) 2014 진정 투서 3291(37.2) 11(1.9) 9(2.5) 15(6.0) 3256(42.6) 인지 417(4.7) 17(2.9) 15(4.1) 153(61.0) 232(3.0) 기타 156(1.8) 9(1.6) 11(3.0) 42(16.7) 94(1.2) 계 8839(100.0) 577(100.0) 367(100.0) 251(100.0) 7,644(100.0) 자료출처 : 경찰청범죄통계각해당연도로부터재구성.

144 128 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) [ 그림 5-18] 최근 4 년간부패관련범죄유형별수사단서 3) 구속 불구속현황최근 4년간발생한부패범죄피의자들에대한구속수사비율을보면, 다음 < 표 5-8> 및 < 그림 5-19> 와같다. 전반적으로민간부패를포함한부패범죄피의자들에대한 4년간연평균구속율은 1.3% 이다. 이러한수치는특별경제범죄구속율 (0.5%) 및사기범죄구속율 (1.0%) 보다는다소높고, 전체범죄의구속율 (1.2%) 과는비슷한정도로파악된다. < 표 5-8> 2011~2014 년간부패범죄유형별구속 불구속현황 ( 단위 : 명 (%)) 구분 소계 공직부패민간부패직무유기직권남용증수뢰횡령배임 2011 구속 328(1.7) - 1(0.2) 72(5.8) 204(1.7) 51(0.9) 불구속 19366(98.3) 844(100.0) 472(99.8) 1180(94.2) 11496(98.3) 5374(99.1) 2012 구속 248(1.3) - 1(0.2) 53(6.2) 154(1.4) 40(0.7) 불구속 19102(98.7) 1031(100.0) 524(99.8) 802(93.8) 11205(98.6) 5540(99.3) 2013 구속 308(1.5) (4.5) 217(1.8) 50(0.8) 불구속 20494(98.5) 1066(100.0) 627(99.8) 841(95.5) 11722(98.2) 6238(99.2) 2014 구속 210(0.7) (6.0) 106(0.5) 51(0.7) 불구속 29799(99.3) 988(100.0) 696(100.0) 836(94.0) 20170(99.5) 7109(99.3) 1.3% 0.0% 0.1% 5.6% 1.5% 0.8% 최근 4년간비교전체범죄강력범죄특별경제범죄절도사기연평균구속율범주별 1.2% 18.2% 0.5% 5.1% 1.0% 자료출처 : 경찰청범죄통계각해당연도로부터재구성. 1. [ 직무유기 ] 는통계분류상직무유기 수행거부, 특가법 ( 직무유기 ) 를합친수치임. 2. [ 직권남용 ] 은직권남용 ( 권리행사방해, 체포 감금 ), 독직폭행 가혹행위, 피의사실공표, 공무상비밀누설, 선거방해, 특가법 ( 독직폭행 가혹행위 ) 등을합친수치임. 3. [ 증수뢰 ] 란뇌물수수 요구 약속, 뇌물공여 약속 의사표시, 특가법 ( 뇌물 ), 특가법 ( 알선수재 ) 를포함한수 치임.

145 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 여기에서 [ 횡령 ] 은업무상횡령과특경법 ( 횡령 ) 에해당되는수치이며, 단순횡령과점유이탈물매장물횡령죄는제외하였음. 5. 여기에서 [ 배임 ] 은사인간의단순배임죄는제외하고, 업무상배임, 배임수재, 배임증재, 특경법 ( 배임 ), 특경법 ( 수재등 ), 특경법 ( 증재등 ), 특경법 ( 알선수재 ) 등을모두포함한수치임. 6. 여기에서 [ 전체범죄 ] 는형법범과특별법범을모두합친전체사건을의미한다. 7. [ 강력범죄 ] 는살인, 강도, 강간 강제추행등을합친범죄유형을의미한다. 8. [ 특별경제범죄 ] 란관세법, 대부업법, 상표법, 실용신안법, 저작권법, 조세범처벌법, 외국환거래법, 유사수신행위규제법, 전자금용거래법, 특가법 ( 관세, 조세, 국고손실 ), 특경법 ( 사금융알선, 재산국외도피, 무인가단기금융법 ), 특허법등을포함한다. [ 그림 5-19] 최근 4 년간부패관련범죄유형별구속율 이를다시세부범죄유형별로살펴보면, 각기구속율에일정한차이가있음을알수있다. 가장특징적인사실은직무유기나직권남용피의자들은경우엔거의대부분은불구속상태에서수사를받고있는반면, 배임의경우에는 0.8%, 횡령의경우엔 1.5% 가구속수사를받고있는것으로나타난다. 특히증수뢰피의자들의구속율은가장높아서 5.6% 가구속상태에서조사를받는것으로나타난다. 이러한수치는절도범죄의구속율 (5.1%) 보다약간더높은정도로서, 공직과연관된뇌물죄에대해서는다른부패유형에비해서좀더엄중하게다루려는정책경향과무관하지않은것으로보인다. 하지만범죄적속성이유사한민간영역에서의배임 ( 업무상배임, 배임수증재 ) 의경우에는공적영역과는달리상대적으로낮은구속율로대응하고있다는점에서아직까지도사적영역의문제로접근, 그범죄적속성및사회적해악성에대한정책적이해가부족한것으로판단된다.

146 130 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 2. 공무원들의직무관련부패현황과처벌실태부패범죄와관련하여입수가능한주요통계자료들은대부분공무원을대상으로 한자료들이많다. 여기에서는먼저, 행정부에서발간한 [ 통계연보 ] 등을중심으로공무원비리실태및징계현황을살펴보고, 이후공무원직무범죄에대한사법처리현황을정리해보기로한다. 가. 행정부통계에서나타난공무원비위유형과징계현황 1) 공무원비리유형별발생추세행정부에서발간하고있는 [ 통계연보 ] 에서는공무원비위유형을복무규정위배, 품위손상, 비밀누설, 공문서위 변조, 직무유기 ( 태만 ), 감독불충분, 공금유용, 공금횡령, 증수뢰, 기타등 11가지유형으로구분하여제시하고있는데, 여기에서는공금횡령과유용을묶고, 감독불충분을직무유기로묶고, 비밀누설을직권남용에포함하여, 다음 < 표 5-9> 과같이 8가지비리유형으로재분류하여지난 20년간의발생추세를정리하였다. 먼저, 지난 20년여동안각종비리로적발된공무원들의발생추이를살펴보면, < 그림 5-20> 과같이김영삼정부출범초기강력한사정바람이불면서 1993년에징계를받은공무원수는 7,116명으로공무원 1천명당 7.9명꼴로발생, 역사상최고의정점을기록하였다. 이는 1987년비위로징계를받은공무원수가 2,991명에불과했던것에비교하면, 2.4배이상증가한수치이다. 하지만이후다소감소추세로전환되다가 1998년김대중정권출범시기에도역시공직기강확립이강화되면서비위공무원적발율은 1천명당 6.9명꼴로또다시증가를기록하였다 [ 그림 5-20] 연도별 (1993~2013) 공무원천명당비리공무원발생율 ( 통계연보재구성 )

147 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 131 < 표 5-9> 공무원비위유형별발생추세 (1993~2013) 김영삼정부 김대중정부 노무현정부 이명박정부 년도천명당공무원발생율총인원 연평균 연평균 연평균 비위공무원소계 7116 (100.0) 6223 (100.0) 5061 (100.0) 5308 (100.0) 5689 (100.0) (100.0) 6140 (100.0) 5866 (100.0) 4507 (100.0) 3682 (100.0) 3898 (100.0) (100.0) 3641 (100.0) 2133 (100.0) 1469 (100.0) 1584 (100.0) 1643 (100.0) 2094 (100.0) 1741 (100.0) 3155 (100.0) 2858 (100.0) 2653 (100.0) 2614 (100.0) (100.0) 증수뢰 919 (12.9) 790 (12.7) 653 (12.9) 621 (11.7) 954 (16.8) (13.4) 946 (15.4) 868 (14.8) 610 (13.5) 351 (9.5) 432 (11.1) (13.3) 262 (7.2) 223 (10.5) 112 (7.6) 78 (4.9) 80 (4.9) 151 (7.2) 55 (3.2) 164 (5.2) 419 (14.7) 368 (13.9) 178 (6.8) 공금횡령 134 (1.9) 215 (3.5) 255 (5.0) 122 (2.3) 107 (1.9) (2.8) 154 (2.5) 106 (1.8) 117 (2.6) 75 (2.0) 64 (1.6) (2.1) 71 (2.0) 29 (1.4) 26 (1.8) 46 (2.9) 21 (1.3) 38.6 (1.8) 22 (1.3) 71 (2.3) 88 (3.1) 109 (4.1) 88 (3.4) 직권남용 연평균 2.7 (9.1) (2.9) 박근혜 (100.0) (11.4) (3.2) 자료출처 : 행정부통계연보각해당연도로부터재구성. 125 (1.7) 132 (2.1) 97 (1.9) 113 (2.1) 84 (1.5) (1.9) 79 (1.3) 128 (2.2) 109 (2.4) 96 (2.6) 40 (1.0) 90.4 (1.9) 33 (0.9) 28 (1.3) 12 (0.8) 15 (0.9) 9 (0.5) 19.4 (0.9) 10 (0.6) 14 (0.4) 25 (0.9) 27 (1.0) 30 (1.1) 21.2 (0.8) 34 (1.4) 비위유형별 직무유기 3084 (43.5) 2081 (33.4) 2096 (41.4) 2309 (43.5) 1910 (33.6) 2296 (39.1) 2048 (33.4) 1737 (29.6) 977 (21.7) 799 (21.7) 734 (18.8) 1259 (26.1) 626 (17.2) 330 (15.5) 222 (15.1) 201 (12.7) 210 (12.8) (15.2) 276 (15.9) 281 (8.9) 424 (14.8) 370 (13.9) 224 (8.6) 315 (12.1) 209 (8.8) 공문서위 변조 105 (1.5) 91 (1.5) 66 (1.3) 75 (1.4) 70 (1.2) 81.4 (1.4) 74 (1.2) 112 (1.9) 52 (1.2) 37 (1.0) 61 (1.6) 67.2 (1.4) 34 (0.9) 24 (1.1) 17 (1.2) 11 (0.7) 17 (1.0) 20.6 (1.0) 12 (0.7) 23 (0.7) 26 (0.9) 28 (1.1) 15 (0.6) 20.8 (0.8) 24 (1.0) 복무규정위배 1,086 (15.3) 1620 (26.0) 706 (13.9) 794 (15.0) 1019 (17.9) 1045 (17.8) 1193 (19.4) 1017 (17.3) 1010 (22.4) 577 (15.7) 645 (16.5) (18.4) 531 (14.6) 607 (28.5) 234 (15.9) 256 (16.2) 386 (23.5) (19.2) 318 (18.3) 435 (13.8) 404 (14.1) 516 (19.4) 478 (18.3) (16.5) 381 (16.0) ( 단위 : 명 (%)) 품위손상 1,137 (15.8) 1063 (17.1) 835 (16.5) 956 (18.0) 1255 (22.1) (17.8) 1431 (23.3) 1709 (29.1) 1454 (32.3) 1275 (34.6) 1538 (39.5) (30.7) 1331 (36.6) 757 (35.5) 531 (36.1) 612 (38.6) 561 (34.1) (36.2) 632 (36.3) 1550 (49.1) 1177 (41.2) 1071 (40.4) 1110 (42.5) 1108 (42.5) 1198 (50.4) 기타 526 (7.4) 231 (3.7) 353 (7.0) 318 (6.0) 290 (5.1) (5.4) 215 (3.5) 189 (3.2) 178 (3.9) 472 (12.8) 384 (9.9) (6.0) 753 (20.7) 135 (6.3) 315 (21.4) 365 (23.0) 359 (21.9) (18.4) 416 (23.9) 617 (19.6) 295 (10.3) 164 (6.2) 491 (18.8) (15.2) 181 (7.6)

148 132 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 하지만 2000년대이후부패방지법제정 (2001년) 등반부패정책이제도적으로정착되는흐름과는달리, 과거정부때와같은급격한증가추세는사라졌고, 공직감사등을통한비위공무원적발율은상대적으로크게약화되었던것으로나타난다. 특히노무현정부시절의연평균비리공무원발생율은천명당 2.2명까지떨어져, 과거김영삼정부및김대중정부연평균발생율인 6.4와 5.5명에비하면, 크게감소한수치를보여주었다. 이후이명박정부시절에는잠시증가세로돌아 2009년에는비리공무원발생율이 1천명당 3.3명까지늘어났고, 이후다소낮아졌지만지난 3~4년간 2.4~2.7명꼴로비교적안정적발생율을보이고있다. 한편, < 그림 5-21> 을통해세부비리유형별변화추세를보면, 역대정권별로비리유형별발생율에일정한차이를보여주고있다. 김영삼정부시절가장많은발생율을차지하던비리유형은 직무유기 ( 전체중비중 39.1%) 이었지만, 이후정부들에서는그비중이급격히떨어지고, 오히려 품위손상 과관련된비리유형이각정부시절마다가장지배적인비중 ( 김대중정부의경우 30.7%, 노무현정부 36.2%, 이명박정부 42.5% 등 ) 을차지하고있다. 그리고 복무규정위배 의경우엔그절대인원수는지난 20여년동안지속적으로감소하고는있지만, 전체비리중차지하는비중은각정권별로 16~19% 대로일정한비율을차지하고있다. [ 그림 5-21] 공무원비위유형별발생추세 ( 통계연보재구성 )

149 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 133 보다중한직무범죄유형, 즉증수뢰, 공금횡령및직권남용과관련되어적발된비리공무원의수치는전반적으로김영삼및김대중정부출범초기에다소증가세를보였다가이후이명박정부초기인 2008년까지그절대수가지속적인감소세를보였다. 증수뢰의경우 2010년과 2011년에다소발생인원이증가한것을제외하고는, 전반적으로중요직무범죄는지난 20여년동안지속적으로감소하는추세를보이고있다. 이와같은결과는공무원비위유형은뇌물이나공금횡령과같은청렴성 도덕성문제보다는주로직무유기, 복무규정위배등과같은책임성문제로인한비위적발이지배적현상이라는점을보여준다. 하지만, 이와같은비리공무원발생수치는앞서 < 표 5-1> 과 < 표 5-2> 에서부패관련공식범죄통계에서분석된발생추이와는전혀상반된결과이다. 즉앞서범죄통계의경우에는지난 20여년동안직권남용발생건수는 5~7 배, 직무유기는 2배정도증가하였고, 증수뢰의경우에도그절대수치는크게감소하지않은것과는큰대조를이룬다. 이것이단순히각기관의통계집계방식의차이에의한것인지, 아니면, 중한직무범죄에대한사법통제강화로인한행정기관자체내부통제기능축소에따른것인지등그이유에대해서는추가적으로검토할필요가있다. 2) 비위공무원에대한징계처분실태다음의 < 표 5-10> 와 < 그림 5-22> 는비위로적발된공무원들에대한그동안의징계처분실태를정리한것이다. 먼저, 적발된비위공무원들에대한징계처분율추이를보면, 비위공직자발생인원대비징계처분받은공무원비율은노무현정부이전까지는대체로 20% 대미만으로상대적으로처분율이낮았던것으로보인다. 물론적발시점과처분시점간에일정한시간차가존재하므로해당오차를줄이기위해, 정권별로연평균처분율로환산하여정리해보면, 김영삼정부의경우 16.6%, 김대중정부의경우 15.8% 를기록하여, 동기간에비위공직자발생율이높았던것에비해이에대한자체기관들에서의적극적제재와부패통제노력은상대적으로미미하였던것으로분석된다.

150 134 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 징계처분율 (%) 중징계율 (%) [ 그림 5-22] 비리공무원징계처분및중징계율추이 ( 통계연보재구성 ) < 표 5-10> 연도별징계처분결과 연도 비위공무원계 (A) 처분대상자계 (B) 663 (100.0) 징계양정 소계파면해임정직감봉견책 618 (93.2) 76 (11.5) 112 (16.9) 74 (11.2) 152 (22.9) 204 (30.8) 기타처분율 1 (%) 45 (6.8) ( 단위 : 건 (%)) 중징계율 2 (%) (100.0) 1009 (86.8) 144 (12.4) 155 (13.3) 105 (9.0) 306 (26.3) 299 (25.7) 153 (13.2) 김영삼정부 (100.0) 988 (100.0) 760 (95.1) 900 (91.1) 90 (11.3) 79 (8) 143 (17.9) 155 (15.7) 90 (11.3) 100 (10.1) 181 (22.7) 174 (17.6) 256 (32) 392 (39.7) 39 (4.9) 88 (8.9) (100.0) 1089 (94) 86 (7.4) 212 (18.3) 140 (12.1) 292 (25.2) 359 (31) 69 (6.0) 연평균 954 (100.0) (91.7) 95 (10.0) (16.3) (10.7) 221 (23.2) 302 (31.7) 78.8 (8.3) (100.0) 966 (92.5) 113 (10.8) 214 (20.5) 114 (10.9) 212 (20.3) 313 (30) 78 (7.5) (100.0) 1140 (91.1) 102 (8.2) 211 (16.9) 196 (15.7) 278 (22.2) 353 (28.2) 111 (8.9) 김대중정부 (100.0) 498 (100.0) 496 (78.6) 460 (92.4) 57 (9.0) 53 (10.6) 108 (17.1) 95 (19.1) 81 (12.8) 59 (11.8) 125 (19.8) 114 (22.9) 125 (19.8) 139 (27.9) 135 (21.4) 38 (7.6) (100.0) 462 (89.0) 72 (13.9) 128 (24.7) 62 (11.9) 83 (16.0) 117 (22.5) 57 (11) 연평균 (100.0) (89.4) 79.4 (10.1) (19.2) (13.0) (20.6) (26.6) 83.8 (10.6)

151 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 135 연도 비위공무원계 (A) 처분대상자계 (B) 1146 (100.0) 징계양정 소계파면해임정직감봉견책 631 (55.1) 88 (7.7) 132 (11.5) 147 (12.8) 143 (12.5) 121 (10.6) 기타처분율 1 (%) 515 (44.9) 중징계율 2 (%) (100.0) 863 (93.5) 70 (7.6) 219 (23.7) 121 (13.1) 142 (15.4) 311 (33.7) 60 (6.5) 노무현정부 (100.0) 505 (100.0) 641 (92.4) 461 (91.3) 38 (5.5) 43 (8.5) 168 (24.2) 123 (24.4) 108 (15.6) 60 (11.9) 107 (15.4) 86 (17.0) 220 (31.7) 149 (29.5) 53 (7.6) 44 (8.7) (100.0) 330 (90.7) 59 (16.2) 68 (18.7) 51 (14.0) 61 (16.8) 91 (25.0) 34 (9.3) 연평균 (100.0) (80.6) 59.6 (8.2) 142 (19.5) 97.4 (13.4) (14.8) (24.6) (19.4) (100.0) 576 (88.9) 61 (9.4) 132 (20.4) 88 (13.6) 135 (20.8) 160 (24.7) 72 (11.1) (100.0) 673 (89.5) 106 (14.1) 161 (21.4) 116 (15.4) 131 (17.4) 159 (21.1) 79 (10.5) 이명박정부 (100.0) 915 (100.0) 874 (92.6) 796 (87.0) 98 (10.4) 77 (8.4) 176 (18.6) 106 (11.6) 129 (13.7) 121 (13.2) 169 (17.9) 193 (21.1) 302 (32) 299 (32.7) 70 (7.4) 119 (13.0) (100.0) 783 (80.4) 84 (8.6) 133 (13.7) 130 (13.3) 187 (19.2) 249 (25.6) 191 (19.6) 연평균 (100.0) 박근혜정부 (100.0) (87.5) 742 (80.3) 85.2 (10.1) 66 (7.1) (16.7) 118 (12.8) (13.8) 121 (13.1) 163 (19.3) 195 (21.1) (27.6) 242 (26.2) (12.5) 182 (19.7) 자료출처 : 행정부통계연보각해당연도로부터재구성. 1. 징계처분율 = 처분대상자 (B)/ 비위공무원 (A) * 중징계율 =( 파면 + 해임 + 정직 )/ 처분대상자 (B) * 100 이후 2004~5년비리공무원에대한징계처분율은 47% 까지올라최고의정점을기록하였으나, 다시 20% 대까지급감하기도하였다. 이후이명박정부시절에는다소간의등락은있으나대체로 30% 대로비교적안정화기조가이어지고있는것으로보인다. 다시말해, 노무현정부시절부터공직사회에대한징계처분이실질적으로강화되었다고평가할수있다. 한편, 징계처분을받은경우, 5 가지징계양정중에서수위가가장낮은 견책 의처분율이가장많은비율을차지하고있어, 견책이공무원비리 ( 부패 ) 를처벌하는대표적인징계유형인것으로보인다. 전체적으로볼때, 징계처분순위는연도별로별

152 136 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 차이없이견책, 감봉, 해임, 정직, 파면등의순으로나타나, 가벼운징계조치로대응하는경향이더많음을알수있다. 실제로 < 그림 5-22> 의중징계율을보면, 이러한현실을명확하게확인할수있다. 일반적으로중징계란 파면, 해임, 정직 처분을의미하고, 경징계는 감봉과견책 에해당한다. 5가지양정중중징계율은시대별로약간의등락을반복하고있는데, 90년대중반인김영삼정부시절에는다소낮은 30% 대에있었다가, 김대중정부시절에는 40% 대로강화되었고, 2002년중징계율이 50% 대를기록하기도하였다. 이후 2000년대의중징계율은대체로 40% 대로안정적으로유지되었으나, 이명박정부말기인 2011년이후에는또다시 30% 대로하락하는모양세를보이고있다. 양정별구성비를보면, 연도별로다소의증감은있으나가장심각한처분인파면은전체처분가운데 10% 내외로비교적일관되게나타났고, 해임은 15~20%, 정직은 10~13% 대를구성하고있는것으로나타났다. 다음 < 그림 5-23> 은역대정권별로양정별징계처분결과구성비율을비교한것이다. 그림을보면, 견책과감봉은정권에상관없이가장대표적인징계유형임을재확인할수있는한편, 각정권별로비리공무원을다루는주요징계유형에일정한차이가있음을알수있다. 김영삼정부김대중정부노무현정부이명박정부박근혜정부 (1년) 파면해임정직감봉견책기타 [ 그림 5-23] 역대정부별징계처분결과구성비 김영삼정부에서는 견책 구성율이두드러지게높은데비해, 김대중정부와노무현정부의경우에는상대적으로 해임 구성비가높게나타난다. 또한노무현정부와박근혜정부의경우 기타불이익처분 구성비역시두드러지게높으며, 이명박정부에서는 파면 과 정직 처분비가상대적으로높았다. 이와같은결과는 1990년대에

153 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 137 비해서 2000년대이후반부패정책기조가강화되면서, 비록비위공무원발생 ( 적발 ) 율은줄어들지만, 그에대한제재와통제는더강화되는방향으로변화되어온것으로해석할수있다. 하지만최근박근혜정부 1년차의통계수치는이전에비해서다소완화된처분율을보이고있지만향후추세변화를좀더관망할필요가있다. 3) 징계처분에대한소청처리현황 < 그림 5-24> 은연도별징계처분소청처리현황을보여준다. 41) 소청처리결과는결국징계처분의합리성과엄격성을평가할수있는좋은지표이다. 아무리공직기강확립을위해강하게징계절차를강화한다고하더라도, 징계결과에승복할수없거나또는징계절차상하자가있다면, 실질적인비리척결에는큰도움이되지못할것이다. 그림을보면, 1990년대에는소청을낸경우, 징계처분취소및변경 ( 무효포함 ) 등으로이를구제한비율은 40% 가넘고심지어 1993년에는 50% 가넘어, 징계처분의정당성과합리성이상당히훼손되는비율이높았던것으로보인다. 특히동기간비위공직자발생율이높았던것에비해이에대한징계처분은다소미온적 온정적으로대응하는경향이지배적이었던것으로추정된다. 이후구제율은연도별로증감은있으나전반적으로 30% 대로낮아져서, 징계처분의엄격성 합리성이다소강화되는방향으로발전한것으로평가된다. 하지만최근구제율 ( 특히변경건수 ) 이소폭증가하는추세를보여아직낙관하기에는이른감이있다. [ 그림 5-24] 징계처분소청처리현황 ( 통계연보재구성 ) 41) 그에대한보다세부적인통계수치는 < 부표 6> 징계처분소청처리현황을참고하기바람.

154 138 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 나. [ 국민권익백서 ] 에나타난부패실태와처리현황우리나라에서종합적 체계적인반부패시스템은 2001년부패방지법의제정을통해서비로소시작되었다. 2002년부패방지법시행에따라반부패정책을전담하는기구인부패방지위원회가대통령소속으로설립되었다 ( 법제11조 ). 본위원회는 1 공공기관의부패방지를위한시책및제도개선사항의수립 권고, 2 부패방지시책추진상황점검및실태조사, 3 반부패교육 홍보계획수립 시행, 4 부패행위에대한신고접수 5신고자의보호및보상등을주요업무로한다. 이후부패방지위원회는 2005년국가청렴위원회로명칭변경및역할확대로강화되다가, 2008년이명박정부출범이후반부패시스템은다시국민권익위원회로변경되면서, 소속은국무총리소속기관으로서, 부패방지업무는부패방지국에서전담하고, 이외에고충민원조사처리업무를함께수행하는복합행정기구 42) 로변화되었다. 부패방지위원회로부터국민권익위원회에이르기까지이들반부패정책전담기구는앞서의사법통계나행정통계와는별도로, 2003년부터자체업무와관련하여독자적으로부패관련조사통계및공무원행동강령위반통계등을산출해오고있다. 43) 1) 공공기관의청렴도평가추이한국사회부패관련실태를살펴보기위한주요한지표로서, 2002년이후부패방지법제12조제6호및동법시행령제7조의근거에의해매년실시해오고있는 [ 공공기관청렴도 ] 조사자료를들수있다. 이조사는공공기관의주요한대민 대기관업무별로부패수준을측정함으로써, 기관별부패취약분야에대한체계적진단과이를바탕으로제도 관행을개선하기위한목적으로시행되고있다. 여기에서 청렴도 란 공직자가부패행위를하지않고투명하고공정하게내 외부업무및정책을처리한정도 로정의되고있는데, 이를통해간접적으로 부패발생수준과위험도 를파악할수있는중요지표이다. 공공기관청렴도는최종적으로 종합청렴도 로서도출 발표된다. 종합청렴도는외부청렴도, 내부청렴도, 정책고객평가, 부패사건발생현황, 신뢰도 42) 국민권익위원회는 ( 이하 국민권익위 ) 국민고충처리위원회, 국가청렴위원회, 국무총리행정심판위원회의 3 개기관을통합하여출범하였다. 43) 여기에서제시하는통계대상에는행정기관공무원뿐만아니라, 정부지원을받는공공기관, 공직유관기관종사자등이모두포함된다.

155 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 139 저해행위제재결과를종합하여산출한지표로서국민, 소속직원, 정책고객의입장에서평가한기관의청렴수준과부패사건발생정도를한눈에파악할수있도록한종합지표라고할수있다 ( 국민권익위원회, 2014: ). 2014년현재공공기관청렴도측정은공공기관의대민 대기관업무를경험한국민 ( 민원인 / 공직자 ) 이고객의입장에서경험 인식한해당공공기관의청렴도를평가하는 1 외부청렴도, 공공기관의소속직원이내부고객의입장에서소속기관의인사 예산등내부업무의청렴도를평가하는 2 내부청렴도, 전문가, 업무관계자, 지역민, 학부모등정책고객이해당공공기관의정책결정과정및업무전반의청렴도를평가하는 3 정책고객평가, 실제발생한부패사건을점수화한 4 부패사건발생현황 으로구분되며, 외부청렴도, 내부청렴도, 정책고객평가, 부패사건발생현황을종합하여종합청렴도를산출하도록설계되어있다. 한편, 조사표본및측정대상자명부오염행위등청렴도측정의공정성을저해하는 5 신뢰도저해행위 에대해서는종합청렴도에서최종감점처리하고있다. 다만, 지방의회, 공공의료기관, 국공립대학교등수행기능이일반공공기관과비교하여차별성이큰기관은별도의모형을적용하여측정하고있다고한다 ( 국민권익위원회, 2014:228). 지난 13년동안 ( 02~ 14) 조사된공공기관청렴도변화추이를간략히정리해보면, 다음의 < 그림 5-25> 와같다. 물론해당기간동안몇차례조사대상및조사방법, 그리고측정방식이조금씩변화되어본평가점수를기계적으로해석하는것은유의해야한다. 특히 08년과 12년모형개편이되었기때문에, 세개의독립시기로나누어보는것이바람직하다. [ 그림 5-25] 공공기관청렴도평가추이 ( ) 자료출처 : 2014 국민권익백서, 231쪽. 08년 12년은모형개편으로인해전년도와시계열단절

156 140 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 2002년처음시작된청렴도평가점수는 10점만점에 6.43이었고, 이후 2007년까지꾸준히증가모습을보여준다. 동기간은각종반부패정책이개발되고전담기구가확충되면서, 그동안산발적으로수행되던반부패시책이체계적 종합적으로추진될수있는제도적기반이마련되던시기였고, 다양한반부패시책을통해반부패문화가확산되면서그결과로객관적지표의개선으로나타난것으로보인다. 실제로동기간한국사회부패인지지수 (CPI) 역시 2000년 4.0이었던것이 2007년에는 5.1까지상승하고있는것과도무관하지않다. 다시말해, 공직사회의부패수준역시꾸준히개선되었던것으로판단할수있다. 그러나 2008년부터 2011년사이의청렴도평가는연도별로약간의등락을반복하지만전반적으로는담보상태에있는것으로나타났는데, 이는당시이명박정부의반부패활동이상대적으로소극화된결과로해석된다. 동기간 CPI 역시 2008년 5.6이었던것이조금씩하락, 2011년에는 5.4으로평가된것도이를뒷받침해준다. 평가모형이개선된 2012년이후에도역시공공기관의종합청렴도는정체또는하락을기록하고있다. 2014년청렴도평균은 7.78점으로, 전년도에비해소폭 (0.08점) 하락하였다. 외부청렴도는전년도 (8.09점) 대비하락한 7.95점이며, 내부청렴도및정책고객평가는각각 7.82점, 6.86점으로전년대비모두하락하였다 ( 국민권익위원회, 2014:231). 다시말해, 최근 3년동안각종반부패정책추진에도불구하고, 공공기관등공직사회의부패수준은크게개선되지못하고, 오히려부패지수및부패위험지수등이다소악화된것으로나타나보다적극적인개선노력이요구된다. 2) 공무원행동강령 44) 위반실태및징계현황 공직자행동강령이시행된 2003 년 5 월부터 2013 년까지매년각급기관으로부터 위원회로제출된행동강령위반자들현황을정리하면, 다음의 < 표 5-11> 과같다. 관련 통계는강령위반유형을 금품 향응등수수, 예산의목적외사용, 알선 청탁이권개 입, 공용물사적사용, 외부강의등신고의무위반, 금전차용금지위반, 경조사통 지 경조금품 기타 등 9 가지유형으로제시하고있다. 44) 공직자행동강령은공직자의청렴한공무수행과부패행위를예방하기위해공직자가준수해야할행위기준을의미하는것으로, 조직의내부구성원들이기본적으로지향해야하는가치를담은윤리강령과행동강령보다구체화된형태로구성원들이따라야하는구체적인기준과절차등을규정하는실천강령의성격을모두포괄하고있다 ( 국민권익위원회, 2014:301).

157 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 141 < 표 5-11> 공무원행동강령위반유형별발생현황 연도 합계 금품, 향응등수수 예산의목적외사용 알선, 청탁이권개입 공용물사적사용 외부강의등신고의무위반 공정한금전차용직무수행금지위반저해 경조사통지경조금품 03.5~ 367(100.0) 259(70.6) 32(8.7) 21(5.7) 29(7.9) 5(1.4) - - 7(1.9) 14(3.8) 04 년 842(100.0) 624(74.1) 75(8.9) 53(6.3) 45(5.3) 4(0.5) 1(0.1) 1(0.1) 11(1.3) 28(3.3) 05 년 937(100.0) 737(78.7) 84(9.0) 31(3.3) 28(3.0) 9(1.0) 3(0.3) 3(0.3) 15(1.6) 27(2.9) 06 년 678(100.0) 428(63.1) 133(19.6) 20(2.9) 21(3.1) 6(0.9) 15(2.2) 4(0.6) 7(1.0) 44(6.5) 07 년 679(100.0) 392(57.7) 121(17.8) 37(5.4) 16(2.4) 36(5.3) 7(1.0) 39(5.7) 6(0.9) 25(3.7) 08 년 764(100.0) 283(37.0) 346(45.3) 17(2.2) 21(2.7) 72(9.4) 6(0.8) 3(0.4) 5(0.7) 11(1.4) 09 년 1089(100.0) 381(35.0) 464(42.6) 70(6.4) 60(5.5) 65(6.0) 30(2.8) 8(0.7) 2(0.2) 9(0.8) 10 년 1436(100.0) 760(52.9) 424(29.5) 63(4.4) 49(3.4) 50(3.5) 21(1.5) 9(0.6) 9(0.6) 51(3.6) 11 년 1506(100.0) 651(43.2) 552(36.7) 80(5.3) 79(5.2) 52(3.5) 15(1.0) 17(1.1) 4(0.3) 56(3.7) 12 년 1836(100.0) 701(38.2) 907(49.4) 49(2.7) 55(3.0) 30(1.6) 18(1.0) 8(0.4) 18(1.0) 50(2.7) 13 년 2103(100.0) 725(34.5) 977(46.5) 72(3.4) 65(3.1) 144(6.8) 18(0.9) 16(0.8) 8(0.4) 78(3.7) 계 12,237(100.0) 5,941(48.5) 4,115(33.6) 513(4.2) 468(3.8) 473(3.9) 134(1.1) 108(0.9) 92(0.8) 393(3.2) 자료출처 : 2014 국민권익백서, 304 쪽. 기타 통계수집이래지난 10여년동안각급기관이공무원행동강령위반으로징계처분을내린공무원수는해마다지속적으로크게늘어총 12,237명이었고, 그주요위반유형은 [ 금품 향응등수수위반자 ] 로서전체위반자의 48.5% 를차지하였고, 그다음으로 [ 예산목적외사용 ] 위반유형이 33.6 % 로서, 이두가지유형이 80% 이상의대다수를차지하고있다. 금품 향응등수수 의위반자수는초기에비해해마다늘어났으나, 오히려발생비중은감소하였는데, 이는 [ 예산목적외사용 ] 위반수가크게늘어난현상과무관하지않다. 최근 [ 예산목적외사용 ] 위반유형이 금품수수 를앞질러가장대표적인직무비리가되고있다. 이밖에복무규정위반에해당하는 외부강의등신고의무위반 공용물사적사용 등도꾸준히증가하였다. 이들금품수수등행동강령위반자들에대한징계처분결과는다음 < 표 5-12> 와같다. 지난 10여년간처분대상자총 12,098명중파면등징계처분을받은사람은 5157명으로징계처분율은전체의 42.6% 였고, 나머지이보다많은 57.4% 는주의 경고등에그쳐징계를받지않은것으로나타난다. 징계처분을받은 5157명중파면등중징계를받은인원은 2,473명으로중징계율은 20.4% 였고, 이에비해경징계에해당하는견책과감봉비율은 22.2% 로다소높아, 전반적으로공무원비위에대한

158 142 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 자체징계결과가다소소극적 미온적인것으로평가된다. 연도별추세변화를보더라 도징계처분대상자절대수는크게늘어났지만, 전반적으로징계비율보다주의 경고 구성비율이크게높아지고있는점도이를뒷받침한다. < 표 5-12> 행동강령위반자에대한징계처분현황 연도 합계 징계처분 총계 파면 해임 강등 정직 감봉 견책 주의 경고 03.5~ 367(100.0) 198(54.0) 27(7.4) 18(4.9) - 52(14.2) 45(12.3) 56(15.3) 126(34.3) 43(11.7) 04 년 842(100.0) 429(51.0) 63(7.5) 42(5.0) - 81(9.6) 114(13.5) 129(15.3) 254(30.2) 159(18.9) 05 년 937(100.0) 468(49.9) 52(5.5) 53(5.7) - 123(13.1) 98(10.5) 142(15.2) 383(40.9) 86(9.2) 06 년 678(100.0) 409(60.3) 65(9.6) 54(8.0) - 73(10.8) 108(15.9) 109(16.1) 181(26.7) 88(13.0) 07 년 674(100.0) 387(57.4) 74(11.0) 61(9.1) - 77(11.4) 78(11.6) 97(14.4) 173(25.7) 114(16.9) 08 년 763(100.0) 304(39.8) 56(7.3) 63(8.3) - 55(7.2) 60(7.9) 70(9.2) 425(55.7) 34(4.5) 09 년 1087(100.0) 377(34.7) 92(8.5) 48(4.4) - 79(7.3) 67(6.2) 91(8.4) 582(53.5) 128(11.8) 10 년 1432(100.0) 735(51.3) 130(9.1) 74(5.2) 4(0.3) 150(10.5) 179(12.5) 198(13.8) 625(43.6) 72(5.0) 11 년 1483(100.0) 604(40.7) 97(6.5) 61(4.1) 8(0.5) 123(8.3) 152(10.2) 163(11.0) 771(52.0) 108(7.3) 12 년 1822(100.0) 628(34.5) 80(4.4) 47(2.6) 17(0.9) 133(7.3) 153(8.4) 198(10.9) 1100(60.4) 94(5.2) 13년 2013(100.0) 618(30.7) 72(3.6) 46(2.3) 22(1.1) 101(5.0) 190(9.4) 187(9.3) 1327(65.9) 68(3.4) 계 12098(100.0) 5157(42.6) 808(6.7) 567(4.7) 51(0.4) 1047(8.7) 1244(10.3) 1440(11.9) 5947(49.2) 994(8.2) 자료출처 : 2014 국민권익백서, 304쪽. 기타 이처럼공직자들의부패 비위행위는매년증가추세에있으나공직사회의제식구감싸기식의온정적처벌과중대한부패행위에대해서도형사고발없이내부징계로마무리하는비정상적관행이지속되고있는것으로파악된다. 실례로부패행위자에대한징계감경을제한하는규정이미흡하여, 각급기관의징계심의과정에서감경하는사례가빈발하고기관별로징계기준편차로인해같은부패행위자에대해서징계결과가다르게나오며, 규정에정해진징계기준조차지키지않고낮은징계수준을요구하는비정상적인운영등부패행위자처벌의비정상화가심각한실정이라고한다 ( 국가권익위원회, 2014:261). 3) 비위면직자현황 2014 년권익백서에따르면, 2009 년부터 2014 년상반기까지각급기관에서비위행 위로면직된공직자는총 2,161 명으로서, 지난 5 년간에해마다면직자수는 4 백여명

159 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 143 에서 2백명수준으로크게감소한것으로파악된다. 기관유형별로보면, 중앙행정기관이 664명, 지방자치단체가 526명, 교육자치단체가 254명, 공직유관단체가 717명으로, 비위면직자가운데공직유관단체에소속된인원이가장많았다. 특히공직유관단체의경우, 다른기관에서의면직자수가해마다크게줄어든것과는달리오히려늘어난상반된특징을보이고있다. 한편, 이들이행한부패 비리유형으로는뇌물 향응수수가가장많은 1,444명 (66.8%) 이었고, 공금횡령 유용이 466명 (21.6%), 직권남용 직무유기 73명, 문서위 변조 52명, 기타 ( 업무처리부적정, 예산및재정관련법령위반등 ) 126명등으로조사되었다 ( 국가권익위원회, 2014:283). < 표 5-13> 기관유형및부패유형별비위면직자현황 기관유형 부패유형 기관구분합계 09 년 10 년 11 년 12 년 13 년 14 년 ( 상 ) 중앙행정기관 664(30.7) 165(41.0) 136(32.2) 118(29.0) 104(25.5) 91(28.3) 50(24.9) 지방자치단체 526(24.3) 132(32.8) 106(25.1) 101(24.8) 83(20.3) 72(22.4) 32(15.9) 교육자치단체 254(11.8) 26(6.5) 86(20.4) 45(11.1) 40(9.8) 54(16.8) 3(1.5) 공직유관단체 717(33.2) 79(19.7) 94(22.3) 143(35.1) 181(44.4) 104(32.4) 116(57.7) 뇌물 향응수수 1444(66.8) 259(64.4) 289(68.5) 282(69.3) 286(70.1) 188(58.6) 140(69.7) 공금횡령 유용 466(21.6) 96(23.9) 88(20.9) 92(22.6) 71(17.4) 78(24.3) 41(20.4) 직권남용 / 직무유기 73(3.4) 8(2.0) 15(3.6) 10(2.5) 18(4.4) 20(6.2) 2(1.0) 문서위 변조 52(2.4) 18(4.5) 10(2.4) 3(0.7) 10(2.5) 7(2.2) 4(2.0) 기타 126(5.8) 21(5.2) 20(4.7) 20(4.9) 23(5.6) 28 (8.7) 14(7.0) 합계 2161(100.0) 402(100.0) 422(100.0) 407(100.0) 408(100.0) 321(100.0) 201(100.0) 자료출처 : 2014 국민권익백서, 283 쪽. 4) 부패 공익침해신고통계로본부패실태와처리현황앞서이제까지살펴본부패관련통계들은그자료의성격상발생통계라하더라도, 사실상적발 인지통계로해석하는것이타당하다. 따라서부패통계의증감추세가실제발생율과연관된것인지아니면, 정부의반부패사정활동의성과를의미하는것인지다소불분명한측면이있다. 그에비해신고통계는부패발생현실조건에더의존한다는측면에서, 실제부패발생추세를추정하기에는좀더나은자료로판단된다. 2002년부패방지위원회출범이후오늘날까지부패 공익침해신고센터가운영되고있다. 45) 부패 공익침해신고센터를통해접수된부패신고는부패심사과로배정된다

160 144 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 음, 조사관의심사와확인, 주심위원검토, 위원회의의결등의절차를거쳐감사원, 수사기관또는해당공공기관의감독기관 ( 이하 조사기관 이라한다.) 에이첩하게된다. 이경우 감사원법 에의한감사가필요하다고인정되는경우는감사원에, 범죄혐의가있거나수사의필요성이있다고인정되는경우에는수사기관에, 감사원또는수사기관에이첩하는것이적절하지않은그밖의경우에는해당공공기관의감독기관에이첩하게된다 ( 국민권익위원회, 2014: 279). 46) 그러나부패신고로분류되었더라도해당부서의심사결과, 부패혐의가미약하고해당기관에서처리함이타당하다고인정되는경우에는공공기관에송부하여종결하고있다고한다. 2002년부터 2014년 12월말까지부패공익침해신고센터에접수된신고량은총 32,874건으로, 월평균으로환산하면 211건정도로발생하고있다. 지난 10여년동안부패신고건수는연도별로다소의증감은있으나, 전반적으로는꾸준히증가하는추세를보여주고있고, 특히최근 2013년과 2014년에는 3,735와 4,510건으로전년대비각각 47.8% 와 20.7% 증가하였다. < 표 5-14> 부패신고접수현황구분총계 건수 32,874 2,572 1,679 1,763 1,974 1,745 2,544 1,504 2,693 3,099 2,529 2,527 3,735 4,510 월평균 자료출처 : 2014 국민권익백서, 272쪽. 총신고사건을피신고자소속기관별로분류하면, 중앙행정기관및그소속기관을대상으로한경우가 10,606건 (32.3%) 으로가장많았으며, 지방자치단체 8,455건 (25.7%), 기타 7,941건 (24.2%), 공직유관단체 3,221건 (9.8%), 교육자치단체 1,666건 (5.1%), 헌법기관 985건 (3.0%) 순으로접수되었다. 연도별추이를보면, 최근에는특 45) 2014 년 12 월세종정부청사로이전함에따라서울종합민원사무소와세종종합민원상담센터에서부패신고, 공익침해신고, 공직자행동강령위반신고사건등에대해상담 접수를받고있다. 46) 신고사항을이첩받은조사기관은신고를이첩받은날로부터 60 일이내에감사 수사또는조사를종결하고 10 일이내에권익위에통보하여야한다. 권익위는감사 수사또는조사결과를통보받은즉시신고자에게결과요지를통보하고, 자체위원회에그결과를보고하게된다. 또한조사기관의감사 수사 조사가충분하지아니하다고인정되는경우에는, 그결과를통보받은날로부터 30 일이내에새로운증거자료의제출등합리적인이유를들어조사기관에재조사를요구할수있다 ( 국민권익위원회, 2014:279).

161 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 145 히공공기관예산사용과관련한민간부문의연구기관, 시설, 단체, 개인등의편취나 공금횡령신고의증가세가두드러지고, 다음으로교육자치단체나지방자치단체와관 련된신고접수건수도크게늘어나고있다. < 표 5-15> 피신고자소속기관별및업무분야별신고접수현황 ( 단위 : 건 (%)) 소속기관유형 기관합계 중앙행정기관 10,606(32.3) 1, ,225 1,262 지방자치단체 8,455(25.7) ,032 교육자치단체 1,666(5.1) 헌법기관 * 985(3.0) 공직유관단체 3,221(9.8) 기타 ** 7,941(24.2) ,425 행정자치 2,922(8.9) 인사행정 1,205(3.7) 업무분야 재정 경제 2,060(6.3) 건설 교통 5,149(15.7) 산업 농림 수산 2,487(7.6) 노동 복지 환경 3,988(12.1) ,012 교육 문화 관광 3,460(10.5) 국방 외무 통일 869(2.6) 민사 형사 법무 6,379(19.4) 기타 4,355(13.2) 합계 32,874(100.0) 2,572 1,679 1,763 1,974 1,745 2,544 1,504 2,693 3,099 2,529 2,527 3,735 4,510 자료출처 : 2014 국민권익백서, 272 쪽. * 헌법기관 : 사법기관, 입법기관등포함 ** 기타 : 공공기관의예산사용과관련한민간부문의연구기관, 시설, 단체, 개인등 업무분야별신고접수현황을보면, 지난 10여년동안신고접수된사건들중민사 형사 법무분야가전체의 19.4% 인 6,379건으로가장많았고, 그다음으로건설 교통분야가 15.7%(5,149건 ), 노동 복지 환경분야는 12.1%, 교육 문화 관광분야는 10.5% 등의순으로높게나타났다. 연도별추세를보면, 일반적으로부패발생혐의를가장많이받고있는업무분야인사법 법무행정및건설 교통분야와관련한신고건수는 2002년이래 2008년까지는대체로감소추세를보이다최근다시신고접수가늘고있으나, 전반적으로절대수가크게증가하지않는반면, 최근 국가보조금비리

162 146 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 등 공공정책과관련된영역인노동 복지 환경분야, 그리고산업 농림 수산, 교육 문화 관광등의업무분야에대한부패신고접수건수가과거에비해 3~6배까지크게늘어난것으로나타난다. 지난 10여년동안부패로신고접수된총 32,727건 47) 에대한처리결과를보면, 감사또는수사등의필요성이있어조사기관에이첩한사건은 1,271건 ( 고발 3건포함 ) 으로전체의 3.9% 였고, 행동강령위반이확인되어해당기관에통보한경우는 483건으로 1.5%, 그리고공공기관에서자체처리하도록송부한사건은 9,754건 (29.8%) 이었고, 나머지대다수인 21,219건 (64.8%) 는별다른혐의가없어그대로종결처리되었다 ( 국민권익위원회, 2014:274). 즉전체신고사건들중에서부패나행동강령위반등으로일정한조치가필요한사건비율은전체의 1/3인약 35.2% 정도에불과한것으로나타난다. 한편, 이첩사건인총 1,271건에대한조사기관이첩현황을보면, 경찰청이가장많은 554건 (43.6%) 이었고, 대검찰청이 325건 (25.6%), 감사원 133건 (10.5%), 중앙행정기관 137건 (10.8%), 지방자치단체 101건 (7.9%), 기타 21건 (1.7%) 순이었다 ( 국민권익위원회, 2014:276). 조사기관에이첩한대상사건들 ( 총 1,271건 ) 중 2014년말현재, 수사 조사가진행중인 217건을제외한 1,054건에대한부패혐의적발률은 71.3% 인것으로조사되었다. 특히이첩사건들중내부고발 ( 신고 ) 에의한사건은 637건으로 50.1% 였는데, 현재조사진행중인사건들 (117건) 을제외한 520건에대한부패혐의적발률은 74.2% 로전체적발률보다높았다. 47) 접수된총사건 32,874 건가운데, 2014 년말현재심사중인 147 건은제외한수치임.

163 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 147 < 표 5-16> 연도별이첩사건중내부신고비율및부패적발율 구분 소계 이첩사건 ( 내부신고건 ) 내부신고비중 (%) 조사기관이첩 조사결과통보 부패적발률 (2/1) 조사중소계1 부패적발2 무혐의이첩전체내부신고 (28) (28) 47 (19) 27 (9) (46) (46) 67 (34) 33 (12) (23) (23) 48 (16) 18 (7) (33) (33) 53 (25) 29 (8) (30) (30) 63 (26) 20 (4) (36) (36) 70 (27) 22 (9) (26) (26) 44 (18) 21 (8) (43) (43) 73 (33) 33 (10) (52) (52) 57 (35) 24 (17) (49) (44) 52 (33) 16 (11) 5 (5) (65) (60) 57 (50) 11 (10) 6 (5) (96) (72) 72 (50) 33 (22) 34 (24) (110) (27) 49 (20) 15 (7) 172 (83) 합계 1,271 (637) ,054 (520) 752 (386) 302 (134) 217 (117) 자료출처 : 2014 국민권익백서 275~278 재구성. 특히내부신고비율이 2000년대초중반보다 2010년이후 ( 이명박정부후반 ) 에보다더높아졌는데, 이는각종반부패시책에도불구하고, 이명박정부들어각종부패관련지표들이급격히악화된상황과무관하지않은것으로보인다. 실제로이명박정부출범이후반부패전담조직은크게축소되고반부패정책이탄력을잃었다는평가가있다. 가장근본원인으로이명박정부의부패에대한낮은문제의식과더불어, 반부패를일종의규제로인식하면서기업친화적정책기조가결국부패에대한경각심해이를불러일으켰다고본다 ( 이종수, 2011:232). 내부고발에의한이첩사건의비중증가는이와같은현실과무관하지않은것으로보인다.

164 148 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) < 표 5-17> 연도별이첩사건및내부고발사건조치결과 연도 기소 징계 ( 명 ) 합계기소징계고발 면직 내부신고 내부신고 내부신고 내부신고 기관주의 ( 건 ) 내부신고 기타 ( 건 ) 내부신고 추징 환수대상액 ( 백만원 ) 내부신고 ,026 6, ,460 38, ,859 1, , ,713 2, ,622 1, ,541 32, ,520 18, ,486 6, ,161 10, , , ,482 26, ,614 9,917 합계 ,733 2,170 ( 비율 %) (62.8) (65.4) 1, (61.1) (32.6) , ,111 (51.6) (65.9) (81.4) 자료출처 : 2014 국민권익백서 275~278 재구성. * 조사기관에서조사진행중인 217건 ( 내부고발 117건 ) 조치결과미포함 다음, 부패혐의가적발된총 752건에대한조치결과를살펴보면, 기소가 2,170명, 징계 1,468명, 고발 의원면직 사직 95명, 기관주의 126건, 제도개선등의조치가 82건이었으며, 부패행위적발에따른추징 환수대상금액이 5,530억여원에달한다. 한편, 내부고발에의해부패혐의가적발된 386건의경우에는, 기소가 1,420명, 징계가 897명등의처분이내려졌으며, 특히주목할점은부패적발로추징 환수의대상이되는금액이 4,500억여원으로전체사건의추징 환수대상액 5,530억여원의 81.4% 를차지하고있어, 내부신고가부패적발에효과적수단임을재확인할수있다 ( 국민권익위원회, 2014:278). 이첩사건들중소속기관별부패유형을통해, 최근가장빈발하는부패유형을정리해보면, 다음의 < 표 5-18> 과같다. 먼저, 2014년도한해동안조사 ( 수사 ) 기관에이첩된 236건의피신고자소속기관별현황을보면민간부문이 201건 (85.2%) 으로가장많았고, 지방자치단체가 15건 (6.4%), 공직유관단체 11건 (4.7%) 등의순으로나타난

165 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 149 다. 또한부패유형은각종보조금 지원금및공사입찰과관련된편취 ( 사기범죄 ) 가 191 건 (80.9%) 으로가장많고, 공금횡령 유용 14 건 (5.8%), 증 수뢰 10 건 (4.2%) 등의 순으로파악되고있다. < 표 5-18> 이첩사건피신고자소속기관별부패유형 (2014 년 ) 구분 합계 사기 ( 편취 ) 공금횡령유용 예산 재정증 수뢰법령위반 배임문서위변조 ( 단위 : 건 (%)) 직권남용업무처리직무유기부적정 중앙행정기관 7(3.0) 지방자치단체 15(6.4) 교육자치단체 2(0.8) 공직유관단체 11(4.7) 민간부문 201(85.2) 합계 236(100.0) 191(80.9) 14(5.9) 10(4.2) 9(3.8) 5(2.1) 2(0.8) 3(1.3) 2(0.8) 자료출처 : 2014 국민권익백서, 278 쪽. 제 2 절지난 30 년간부패사건뉴스동향및내용분석 뉴스검색을중심으로 여기에서는지난 30년간우리나라에서발생한주요부패사건기사를자료로하여우리나라부패사건의주요특징과그변화트렌드를살펴보도록하겠다. 본자료는한국편집기자협회에서해마다펴낸 기자가본 100대뉴스 로서, 이자료는각해마다발생한주요뉴스들중에서 100대뉴스를선정하고해당기사내용을담고있다. 1985년에서부터 2014년까지발간된모든기사자료를일차적으로검토한후, 부패와조금이라도관련된것으로보이는대상사건을모두선별하였다. 이렇게 1차선별된목록을 4인의공동연구자가각기개별적으로검토하여, 우리의 부패 개념에해당된다고판단되는사건들만을 2차선별하였고, 최종적으로 4인의연구자가함께모여교차검토를한후, 3차에걸쳐최종적인합의를거친총 182건의기사들을분석대상으로하였다. 48) 기사의내용분석을위하여코딩북을만들고 ( 부록2 참조 ), 코딩과데이터입력에 48) 이에대한구체적인기사목록은부록 1 로제시하였다. 자세한내용을부록을참조.

166 150 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 경험이있는 8명의조사원들이이코드북에따라작업을하였다. 49) 기사자료를두세트로나누어동일한자료에대해조사원 2인이 1조가되어각각코딩작업을한후, 다시조사원들이조별로모여코딩결과에대해교차검토를하였다. 이검토결과를수합하여연구자가최종검토를한후최종코딩계획을확정한후데이터입력작업을지시하였다. 데이터에대한분석결과는아래와같다. 1. 지난 30 년간우리나라부패사건의개관 먼저부패사건이발생한시기를정권별로구분을하여발생빈도를살펴보았다. 부패사건발생시기는기사에서언급된실제발생연도를사용하였고, 여러건이발생한경우가장먼저발생한사건의연도를사용하였다. 전두환정권의경우 1985년자료부터사용되었기때문에정권의앞시기자료는빠져있음을감안해야한다, 그리고현정권인박근혜정권은 2년의기간만포함되며보통현정권의부패사건은다음정권에서드러나는경우가많다는점도고려해야한다. 현정권의부패사건은 4건으로전체 2.2% 에불과한것은이러한점을염두에두고해석할필요가있다. 50) 다음 < 표 5-19> 는부패사건뉴스내용분석결과를주요항목별로정리한것이다. < 표 5-19> 100 대뉴스주요부패사건기사자료빈도표 항목구분빈도 (%) 정권별부패사건건수 부패발생부분에따른유형 부패행위의조직연루여부 전두환정권 (1985~1987) 노태우정권 (1988~1992) 김영삼정권 (1993~1997) 김대중정권 (1998~2002) 노무현정권 (2003~2007) 이명박정권 (2008~2012) 박근혜정권 (2013~2014) 공공부패정치부패경제부패시민사회부패 조직연루부패행위개인적부패행위 30 (16.5%) 29 (15.9%) 33 (18.1%) 25 (13.7%) 31 (17.0%) 30 (16.5%) 4 (2.2%) 53 (29.1%) 52 (28.6%) 41 (22.5%) 36 (19.8%) 124 (68.1%) 58 (31.9%) 49) 내용분석을위한코딩북의세부적인내용은부록 2 를참조하기바람. 50) 시기별구분에서부패사건의실제발생연도를사용하였다. 예를들어자료가김대중정권당시에발간되었더라도실제부패사건은김영삼정권에발생했을경우김영삼정권시기에발생한사건으로코딩했다.

167 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 151 부패행위발생영역 항목구분빈도 (%) 공공영역민간영역공공영역 / 민간영역해당없음 / 확인불가 49 (26.9%) 52 (28.6%) 75 (41.2%) 6 (3.3%) 관련공공조직 ( 중복선택 ) 청와대총리실국정원 ( 안기부 ) 부처청지자체검찰법원국회정당군경찰공기업기타 32 (14.0%) 9 (3.9%) 13 (5.7%) 28 (12.2%) 4 (1.7%) 11 (4.8%) 22 (9.6%) 20 (8.7%) 7 (3.1%) 12 (5.2%) 27 (11.8%) 10 (4.4%) 18 (7.9%) 14 (6.1%) 2 (0.9%) 관련민간조직 ( 중복선택 ) 관련자수 관련자지위 ( 중복선택 ) 부패행위유형 ( 중복선택 ) 연고주의 ( 중복선택 ) 추구이익종류 ( 중복선택 ) 대기업중소기업시민단체민간단체교육기관언론방송사의료기관종교기관기타 1~5 명 6~10 명 11~20 명 21~50 명 51~100 명 101~ 확인불가 고위직중간직하위직 뇌물알선 / 청탁횡령비자금사기직무유기기타 친인척관련학연관련지연관련전현직관련 금전적이익지위상의이익정치적이익편의 76 (46.3%) 30 (18.3%) 1 (0.6%) 17 (10.4%) 24 (14.6%) 8 (4.9%) 2 (1.2%) 1 (0.6%) 5(3.0%) 42 (23.1%) 31 (17.0%) 25 (13.7%) 19 (10.4%) 12 (6.6%) 13 (7.1%) 40 (22.0%) 153 (44.3%; 전체사건중 84.1%) 117 (33.9%; 전체사건중 64.3%) 75 (21.7%; 전체사건중 41.2%) 101 (22.6%) 69 (15.4%) 34 (7.6%) 34 (7.6%) 30 (6.7%) 28 (6.3%) 151 (33.8%) 41 (22.5%) 10 (5.5%) 8 (4.4%) 10 (5.5%) 139 (76.4%) 42 (23.1%) 43 (23.6%) 39 (21.4%)

168 152 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 부패사건이가장많이발생한시기는김영삼정권으로 33건이발생하여 18.1% 에해당하며, 가장적게발생한시기는현정권을제외하면김대중정권으로 25건, 13.7% 에해당한다. 전두환정권의경우앞시기자료가빠졌다는점을고려해야겠지만, 일단자료상으로는정권별로부패사건이 18.1% 에서 13.7% 로비교적고르게분포되어있음을알수있다. 또한김영삼정권에서김대중정권사이에다소큰폭의하락이있었을뿐, 시기에따라뚜렷한증감추세도발견되지않는다. 다음으로부패의발생부문에따라유형을분류했을경우, 역시공공부패와정치부패가각각 53건에 29.1%, 52건에 28.6% 로가장많았다. 하지만경제부패가 41건 22.5%, 시민사회부패가 36건 19.8% 로못지않게많은수를차지하고있다. 공공부패와정치부패를합하면 57.7% 로더많지는하지만, 경제부패와시민사회부패도합하면 42.3% 로상당한비중을차지하고있다. 발생부분별유형의경우중복선택이아닌주된발생부문을기록하였기때문에, 일반적인상식과달리민간영역인경제부문과시민사회부문에서발생하는부패도상당히있어왔던것을알수있다. 여기서시민사회부문은시민단체만을의미하는것이아니라, 민간영역에서경제부문을제외한일종의잔여적범주임을참고해야한다. 다음으로부패행위의조직연루여부이다. 기사에서는개인에중점을두어부패사건에대한설명이이루어졌어도, 그내용상그개인이속한조직이나관련조직등이연루되어있을경우에는조직이연루된부패행위로코딩했다. 자료에따르면순전히개인적인부패행위는 58건으로 31.9% 에그친반면조직이연루된부패행위는 124건으로 68.1% 다수를차지하고있다. 따라서부패행위가주로조직의맥락에서이루진다는점을확인할수있다. 다음으로부패행위의발생영역을분류하여살펴보면, 공공영역에서만발생한부패사건이 49건 26.9%, 민간영역에서만발생한부패사건이 52건 28.6% 으로오히려민간영역에서만발생한부패사건이더많았다. 그리고공공영역과민간영역에걸쳐서발생한부패사건이가장많은 75건 41.2% 로가장큰비중을차지하였다. 따라서민간영역의부패가오히려공공영역의부패보다더많이발생해왔다는점에서부패연구에서민간영역에주목할필요성을보여준다하겠다. 공공영역에서발생한부패사건의경우, 민간영역과걸쳐서발생한경우를포함해

169 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 153 서, 어떤공공조직이관련되었는지살펴보았다. 청와대가 32건 14.% 로가장많았고, 그다음이정부중앙부처인데, 부 (28건 12.2%), 처 (4건 1.7%), 청 (11건 4.8%) 를모두합치면 43건 18.7% 에이른다. 지방자치단체는 22건으로 9.6% 를차지한다. 국회 12건 5.2%, 정당 27건 11.8% 로합하면 39건 17% 에이른다. 군은 10건으로 4.4%, 경찰은 18건으로 7.9%, 국정원 ( 안기부 ) 은 13건으로 5.7% 이다. 민간영역의경우는대기업이 76건 46.4% 로압도적인비중을차지하고있다. 중소기업이 30건으로 18.3%. 대기업과합치면우리나라기업이부패에연루된경우가 106건 64.7% 에이르고있음을알수있다. 다음으로는교육기관이 24건으로 14.6%, 민간단체가 17건으로 10.4% 이다. 시민단체는 1건에불과하다. 관련자수의경우정확한확인이어려운경우가 22% 에이르렀지만, 1~5명이 42건 23.1% 에불과하고, 대부분은많은수의관련자가부패행위에연루됐던것으로나타났다. 21~50명이 19건으로 10.4%, 51~100명이 12건으로 6.6%, 100명이넘는경우도 13건으로 7.1% 에이르는것으로나타났다. 물론많은사람들이연루된경우가기사화되어 100대뉴스로뽑혔겠지만, 우리나라부패행위는많은관련자들이연루된경우가전형적인것으로보인다. 관련자의지위로보았을때, 고위직이 153건 44.3% 으로가장많긴하지만, 중간직 117건 33.9%, 하위직 75% 21.7% 로지위고하를막론하고부패행위에연루되는것으로나타난다. 이수치는중복선택을고려했을때의양상인데, 전체 182건사건을두고보았을때에도, 고위직이 84.1% 로가장많고, 다음으로중간직이 64.3%, 하위직이 41.2% 이다. 고위직의비율이가장높은것은아무래도앞서의경우와마찬가지로고위직이연루된경우기사화가되고이슈화가되었을가능성이높기때문이라는요인도작용했을것이다. 부패행위유형을세분화하여보았을때, 매우다양하게분포되어있긴하지만역시뇌물이 101건 22.6% 로가장많고, 다음으로알선 / 청탁 69건 15.4%, 횡령과비자금이각각똑같이 34건 7.6% 으로그다음이다. 부패행위로추구하고자했던이익으로는금전적이익이 139건으로 76.4% 에달하여압도적인것으로나타난다. 그외지위상의이익 (42건 23.1%), 정치적이익 (43건 23.6%), 편의 (39건 21/4%) 등은비슷한비중으로나타난다.

170 154 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 2. 정권시기에따른부패행위특성의변화추세다음으로위에서살펴본우리나라부패사건의특성이정권에따른시기별로어떻 게변화해왔는지그추세를살펴보겠다. 현정권인박근혜정권은앞서언급한문제들을고려하여여기에서는분석에서제외했다. 가. 부패발생부문별유형변화추세 < 그림 5-26> 에서확인할수있듯이공공부패는노태우정권시기에감소했다가 김영삼정권시기에증가한후, 다시김대중정권과노무현정권시기에감소하였다. 그런데이명박정권에들어서서다시크게증가한것으로나타난다. 정치부패는노태우정권시기에증가했다가약간씩감소하는추세로들어서서이명박정권시기에는상당히감소했다. 경제부패는노무현정권에서증가했다가이명박정권에서다시크게감소했고, 시민사회부패는김대중정권시기까지지속적으로감소했다가서서히증가하고있다. 16 부패발생부문별유형변화추세 전두환 2.00 노태우 3.00 김영삼 4.00 김대중 5.00 노무현 6.00 이명박 1 공공부패 2 정치부패 3 경제부패 4 시민사회부패 [ 그림 5-26] 부패발생부분별유형변화추세

171 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 155 나. 부패행위의조직연루여부추세 부패사건이개인적부패행위인지조직이연루된행위인지를구분하여보면, < 그림 5-27> 에서확인되듯이모든시기에서조직이연루된부패사건이더많았던것으로나타난다. 조직이연루된부패사건은김영삼정권시기까지계속증가하다가김대중정권시기에감소한후안정적추세를보여준다. 반면개인의부패행위는김영삼정권시기까지계속감소하다가김대중정권시기이후에점차증가하는추세를보인다. 따라서조직이연루된부패행위가대세이기는하지만, 최근에는개인적부패행위가상대적으로증가하고있는것으로보인다. 35 부패행위의조직연루여부추세 전두환 2.00 노태우 3.00 김영삼 4.00 김대중 5.00 노무현 6.00 이명박 0 개인 1 조직 [ 그림 5-27] 부패행위의조직연루여부추세

172 156 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 다. 부패행위발생영역별추세 < 그림 5-28> 에따르면부패행위발생영역별추세를살펴보면대체로비슷한수치로유사한추세를보이다가노무현정권시기에민간영역부패가오히려공공영역부패보다많아진것으로나타난다. 이후이명박정권시기에다시추세가바뀌었지만, 대체로최근에올수록공공영역부패는안정적인패턴을보이는반면민간영역부패추세가증가하는것으로보인다. 30 부패행위발생영역별추세 전두환 2.00 노태우 3.00 김영삼 4.00 김대중 5.00 노무현 6.00 이명박 공공영역 민간영역 [ 그림 5-28] 부패행위발생영역별추세 라. 부패사건관련공공조직추세 < 그림 5-29> 는공공조직별로부패사건연루추세를보여준다. 이를살펴보면, 국회 / 정당과중앙부처는노태우정권까지는높은수준으로증가했다가이후에대체로감소하는추세를보인다. 청와대는김영삼정권까지감소하다가김대중정권부터다시증가하는추세이다. 지자체는계속감소하는추세인데, 노무현정권시기에갑자기증가했던것으로나타난다. 검찰은김대중정권시기까지계속증가하다가이후약간씩감소하고있다. 군과경찰은특별한패턴을보이고있지않다.

173 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 157 부패사건관련공공조직추세 전두환 2.00 노태우 3.00 김영삼 4.00 김대중 5.00 노무현 6.00 이명박 청와대국정원중앙부처지자체검찰국회 / 정당군 / 경찰 [ 그림 5-29] 부패사건관련공공조직추세 마. 부패사건관련민간조직추세 < 그림 5-30> 을통해나타나듯이, 부패사건관련민간조직의추세를보면대기업은증감을반복하고있다. 반면민간단체는김대중정권이후약간씩증가하고있는추세를보인다. 중소기업은김영삼정권시기부터증가했다가이명박정권시기에감소하였다. 교육기관은김대중정권시기에발생하지않았다가이후다시발생하였다. 대체로부패에연루된민간조직은특별히규칙적인패턴을보이고있지는않은것으로보인다.

174 158 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 20 부패사건관련민간조직추세 전두환 2.00 노태우 3.00 김영삼 4.00 김대중 5.00 노무현 6.00 이명박 대기업중소기업민간단체교육기관 [ 그림 5-30] 부패사건관련민간조직추세 바. 부패행위관련자지위추세 부패행위관련자지위와관련해서는 < 그림 5-31> 에서확인할수있듯이고위직, 중간직, 하위직간에특별한추세의차이가드러나지않는다. 모든정권시기에서고위직이가장많았고, 다음으로중간직, 하위직순이다. 따라서시기의구분에상관없이주로고위직이부패행위를저지르는것으로나타난다. 하지만앞서언급했듯이고위직이연루된부패사건이기때문에기사화됐을가능성을고려해야할것이다. 그렇게본다면오히려직위에상관없이부패행위가퍼져있다는추정도충분히가능하다고본다.

175 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 159 부패행위관련자지위추세 전두환 2.00 노태우 3.00 김영삼 4.00 김대중 5.00 노무현 6.00 이명박 고위직중간직하위직 [ 그림 5-31] 부패사건관련자지위추세 사. 부패행위유형별추세 < 그림 5-32> 에따르면뇌물은김영삼정권시기까지계속증가하다가이후김대중정권시기에크게떨어진후감소하고있는추세이다. 알선과청탁도김대중정권시기에증가했다가이후에안정적인패턴을보임으로써뇌물과비슷한발생건수를보이고있어이명박정권시기에는오히려뇌물보다많은건수를보였다. 비자금의변화추세도대체로뇌물과알선 / 청탁과유사한패턴을보이고있으며, 나머지횡령, 사기, 직무유기등은특별한패턴을찾기어렵다.

176 160 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 30 부패행위유형별추세 전두환 2.00 노태우 3.00 김영삼 4.00 김대중 5.00 노무현 6.00 이명박 뇌물알선 / 청탁횡령사기비자금직무유기 [ 그림 5-32] 부패행위유형별추세 아. 부패행위관련연고주의유형별추세 연고주의유형추세 전두환 2.00 노태우 3.00 김영삼 4.00 김대중 5.00 노무현 6.00 이명박 친인척학연지연전현직 [ 그림 5-33] 연고주의유형추세

177 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 161 연고주의유형별로살펴보면, < 그림 5-33> 과같이노태우정권시기와노무현 정권시기에친인척관련사건이크게증가했음이눈에띈다. 그외학연, 지연, 전 현 직관련사건은사건의수도많지않고특별한패턴도발견되지않는다. 자. 부패행위추구이익종류별추세 부패행위가추구한이익의종류별로추세를살펴보면, < 그림 5-34> 와같이금전적이익이압도적으로많지만김영삼정권시기까지꾸준히증가하다가이후감소하는경향을나타내는것으로보인다. 정치적이익은꾸준히미미하게나마감소하는것으로보인다. 반면지위상의이익과편의를추구한부패사건은최근에증가하는경향이있는것으로보인다. 35 부패행위추구이익종류별추세 전두환 2.00 노태우 3.00 김영삼 4.00 김대중 5.00 노무현 6.00 이명박 금전적이익지위상의이익정치적이익편의기타 [ 그림 5-34] 부패행위의추구이익종류별추세

178 162 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 제 3 절공공기관부패관련사건사례내용분석 : 권익위내부자료를중심으로 여기에서는국민권익위원회에서발간한 2014년도공공기관청렴도평가 : 부패사건전문집 ( 내부자료 ) 과 2014 부패 공익침해방지심의 의결례집 자료를통해최근공공기관부패사건사례를살펴보기로한다. 앞서의뉴스기사는국가적 사회적관심이쏠리는이슈를중심으로선정되는경향이있기때문에, 소위 grand( 거대또는권력층 ) 부패에과도하게집중하게된다. 이러한한계점을극복하기위하여, 공공기관을중심으로부패관련사건사례를중심으로소위 petty( 사소한또는행정관료 ) 부패현상을좀더자세히살펴보려고한다. 코딩과데이터입력과정은앞서 100대뉴스기사자료와대동소이한방식으로진행되었다. 연구자가작성한코드북 ( 부록3 참조 ) 에따라이미부패뉴스코딩및데이터입력훈련이된조사원들이연구자의최종검토를거쳐코딩과데이터입력을진행하였다. 1. [ 부패사건전문집 (2014)] 자료분석결과 [ 부패사건전문집 (2014)] 은국가권익위원회에서 2014년한해동안있었던공공기 관에대한감사자료, 검찰조사, 경찰조사, 기사등을기관별로모아정리한내부자료이다. 여기에수록된사건사례들은총 123건으로최근한국사회에서빈발하는공공기관의대표적인부패유형들과그특징을보여준다. 다음 < 표 5-20> 은부패사건전문집의사례분석결과를주요항목별로정리한것이다. 먼저, 사건발생연도는전체사건중에 2002~2010년사이에 32건으로 26% 가발생하였고, 2011년 21건 17.1%, 2012년 26건 21.1%, 2013년 24건 19.5%, 2014년 20건 16.3% 가발생하였다. 부패사건에조직이연루되어있는지의여부를보면, 36.6% 에해당하는 45건이조직이연루된사건인것으로나타났다. 나머지 78건인 63.4% 는개인적부패였다. 공공기관별분포를보면, 임원을중앙행정기관혹은지자체장이임명하는기관및단체가연루된부패사건이 40건 32.5% 로가장많았다. 다음으로는지방공사및

179 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 163 지방공단이 31건 25.2% 였고, 정부또는지자체의출자를받는기관및단체가 26건 21.1% 였다. 공기업이연루된부패사건은 20건 16.3% 였다. 부패사건에연루된민간조직은대부분기업이었다. 그리고공공기관의전체부패사건중에서기업이연루된경우가 33건으로 26.8% 에이른다. 나머지는민간단체와교육기관각 2건으로미미한수준에머물고있다. 관련자수의경우는 33건 26.8% 에서는정확한정보를얻을수없었다. 1명인경우가 35건으로 28.5% 에해당했다. 2명에서 10명인경우가 37건으로 30.1% 였다. 따라서관련자수가 10명미만인경우가 58.8% 로다수를차지했다. 11명에서 20명사이는 12건으로 9.8%, 21명이상이관련된사건은 6건으로 4.9% 에그쳤다. < 표 5-20> 부패사건전문집자료빈도표 부패사건발생연도 부패행위의조직연루여부 관련공공기관 ( 중복선택 ) 관련민간조직 ( 중복선택 ) 관련자수 관련자지위 ( 중복선택 ) 부패행위유형 ( 중복선택 ) 항목구분빈도 (%) 2002~ 조직연루부패행위개인적부패행위 공기업지방공사및지방공단정부 / 지자체출자기관 / 단체업무위탁 / 대행임원중앙 / 지자체임명단체 기업민간단체교육기관 1 명 2~10 명 11~20 명 21 명이상 고위직중간직하위직 뇌물접대 / 향응알선 / 청탁횡령갈취 / 독직 32 (26.6%) 21 (17.1%) 26 (21.1%) 24 (19.5%) 20 (16.3%) 45 (36.6%) 78 (63.4%) 20 (16.3%) 31 (25.2%) 26 (21.1%) 4 (3.3%) 40 (32.5%) 33 (26.8%) 2 (1.6%) 2 (1.6%) 35 (28.5%) 37 (30.1%) 12 (9.8%) 6 (4.9%) 64 (52.0%) 61 (49.6%) 21 (17.1%) 50 (40.7%) 16 (13.0%) 31 (25.2%) 50 (40.7%) 33 (26.8%)

180 164 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 오고간금품의종류 ( 중복선택 ) 금품수수및증여의원인 연고주의 ( 중복선택 ) 추구이익종류 ( 중복선택 ) 손실대상 ( 중복선택 ) 항목구분빈도 (%) 사기직무유기업무상위력에의한부당행위부정특별채용 현금카드부동산기타현물알수없음 납품편의기타편의수주청탁자금지원인사청탁면제 / 은폐 친인척관련학연관련지연관련전현직관련 금전적이익지위상의이익정치적이익편의 국고손실기업손실시장손실기타 18 (14.6%) 43 (35.0%) 66 (53.7%) 11 (8.9%) 55 (44.7%) 8 (6.5%) 1 (0.8%) 24 (19.5%) 9 (7.3%) 17 (13.8%) 21 (17.1%) 9 (7.3%) 4 (3.3%) 3 (2.4%) 3 (2.4%) 9 (7.3%) 1 (0.8%) 0 (0%) 4 (3.3%) 94 (76.4%) 4 (3.3%) 1 (0.8%) 25 (20.3%) 39 (31.7%) 49 (39.8%) 1 (0.8%) 1 (0.8%) 관련자지위를보면여기에서도고위직이 64건 52% 로가장많았으며, 중간직은 61건 49.6%, 하위직은 21건 17.1% 였다. 따라서대부분의사건이고위직와중간직이연루된부패행위임을알수있다. 부패행위유형으로는업무상위력에의한부당행위 ( 직권남용포함 ) 가 66건 53.7% 로가장많았고, 다음이뇌물과횡령으로각각 50건 40.7% 였다. 그다음으로는직무유기 43건 35.0%, 갈취 / 독직 33건 26.8%, 알선, 청탁 31건 252% 등이다. 금품이오고간부패사건의경우금품의종류는현금이 55건 44.7% 로압도적으로많으며, 그다음으로기타현물이 24건으로 19.5% 를차지하였다. 금품수수및증여의원인을살펴보면납품편의가 17건 13.8% 로가장많았고, 그다음이기타편의로 21건 17.1% 였다. 수주청탁이 9건으로 7.3%, 자금지원이 4건으

181 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 165 로 3.3%, 인사청탁이 3건 2.4% 였다. 금품수수및증여는주로편의와청탁을위해서이루어지고있음을알수있다. 권익위의부패사건자료에따르면연고주의에따른부패사례는거의없는것으로나타났다. 친인척관련사건이 9건으로가장많았지만 7.3% 에불과하다. 전 현직관련사건도 4건 3.3%, 학연관련사건은 1건, 지연관련사건은 1건도없었다. 부패사례에서추구된이익의종류로는역시금전적이익이 94건 76.4% 로압도적으로많다. 그다음이편의로 25건 20.3% 였다. 지위상의이익은 4건, 정치적이익은 1건에그쳤다. 부패행위로인한손실대상은국고손실이 39건 31.7%, 기업손실이 49건 39.8% 로대부분을차지하였으며, 시장손실과기타손실은각각 1건에불과했다. 가. 개인적부패와조직이연루된부패간의특성상차이공공기관이관련된부패사건들중에개인적부패사건과조직이연루된부패사건간의빈도차이를살펴보았다. 사건수가매우작은공공기관을제외하고 4가지유형의공공기관별로분류해보았다. < 그림 5-35> 에따르면, 공기업의경우압도적으로개인적부패가많았다. 지방공사및지방공단은개인적부패와조직이연루된부패에비해사건수가약 2배에이른다. 임원을중앙혹은지자체장이임명하는기관및단체의경우도개인적부패가조직이연루된부패에비해사건수가더많지만그차이는상대적으로작다. 반면정부또는지자체의출자를받는기관및단체의경우에는조직이연루된부패가개인적부패에비해서약간더많았다. 민간조직의경우에는기업이관련된부패사건이대부분인데, 기업의경우에도개인적부패가 24건으로조직이연루된부패가 9건보다훨씬많았다.

182 166 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 30 공공기관별개인적부패와조직이연루된부패빈도 공기업 지방공사및지방공단 정부또는지자체의출자를받는기관 및단체 임원을중앙혹은지자체장이임명하는기관및단체 개인 조직 [ 그림 5-35] 공공기관별개인적부패와조직이연루된부패빈도 : 부패사건전문집자료 다음으로 < 그림 5-36> 을통해관련자지위에따라개인적부패와조직이연루된부패빈도를비교해보면, 관련자의지위에관계없이모두개인적부패사건이조직이연루된부패사건보다훨씬더많다. 그런데하위직이관련된부패사건 (19%) 에비해서고위직 (29.7%) 과중간직 (29.5%) 이관련된부패사건의경우조직이연루된부패사건이상대적으로더많은것으로나타난다. 하위직이관련된부패사건중 19% 가조직이연루된부패사건인반면고위직과중간직이관련된부패사건중에서는각각 29.7% 와 29.5% 가조직이연루된부패사건이다. 관련자지위별개인적부패와조직이연루된부패빈도 고위직중간직하위직 4 개인 조직 [ 그림 5-36] 관련자지위별개인적부패와조직이연루된부패빈도 : 부패사건전문집자료

183 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 167 부패행위유형별로보았을때, < 그림 5-37> 에서확인이가능하듯이, 뇌물의경우개인적부패가압도적으로많았다. 접대 / 향응, 알선 / 청탁의경우도개인적부패가조직이연루된부패에비해그빈도가훨씬많았다. 이세유형의경우개인적부패가조직이연루된부패보다 3배이상의빈도를보인다. 한편사기, 직무유기 ( 배임, 은폐, 묵인포함 ), 업무상위력에의한부당행위 ( 직권남용포함 ) 도개인적부패가조직이연루된부패보다더많지만그차이는앞서세유형에비해서는작았다. 반면횡령과갈취 / 독직은조직이연루된부패가개인적부패보다더많은데, 그차이는별로크지않았다. 부패행위유형별개인적부패와조직이연루된부패빈도 뇌물접대 / 향응알선 / 청탁횡령갈취 / 독직사기직무유기업무상위력 개인 조직 [ 그림 5-37] 부패행위유형별개인적부패와조직이연루된부패빈도 : 부패사건전문집자료

184 168 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 손실대상별개인적부패와조직이연루된부패빈도 국고손실 기업손실 개인 조직 [ 그림 5-38] 손실대상별개인적부패와조직이연루된부패빈도 : 부패사건전문집자료 < 그림 5-38> 과같이부패행위로인한손실대상에따라나누어살펴보면, 국고손실 의경우조직이연루된부패가더많은반면기업손실의경우개인적부패가약간 더많았지만그차이는크지않았다. 나. 공공기관유형별부패행위유형빈도다음으로앞서대부분의부패사건이발생한 4가지공공기관유형별로어떤부패행위유형이많이발생했는지를비교해보았다. < 표 5-21> 을바탕으로살펴보면, 먼저뇌물의경우임원을중앙행정기관혹은지방자치단체장이임명하는기관및단체가제일많이연루되었다. 전체 50건중 40% 에해당하는 20건에이유형의공공기관이연루되었다. 다음으로공기업이 11건으로 22% 에해당하며, 지방공사및지방공단이 8건으로 16% 에해당된다. 접대및향응의경우는공기업이가장많이연루되어전체 16건중 7건 (43.8%) 이해당된다. 다음으로는임원을중앙이나지자체장이임명하는기관및단체가 4건 25% 이다. 알선과청탁도공기업과임원을중앙이나지자체장이임명하는기관및단체가동일하게 10건 32.3% 로가장많이연루되었다.

185 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 169 < 표 5-21> 공공기관유형별부패행위빈도 (%): 부패사건전문집자료 구분공기업지방공사및지방공단 정부또는지자체의출자를받는기관및단체 임원을중앙혹은지자체장이임명하는기관및단체 기타 전체 뇌물 11 (22.0) 8 (16.0) 6 (12.0) 20 (40.0) 5 (10.0) 50 (100) 접대 / 향응 7 (43.8) 1 (6.3) 2 (12.5) 4 (25.0) 2 (12.5) 16 (100) 알선 / 청탁 10 (32.3) 5 (16.1) 5 (16.1) 10 (32.3) 1 (3.2) 31 (100) 횡령 3 (6.0) 12 (24.0) 17 (34.0) 13 (26.0) 5 (10.0) 50 (100) 갈취 / 독직 1 (3.0) 12 (36.4) 14 (42.4) 3 (9.1) 3 (9.1) 33 (100) 사기 5 (27.8) 2 (11.1) 5 (27.8) 4 (22.2) 2 (11.1) 18 (100) 담합 4 (57.1) 0 (0.0) 1 (14.3) 2 (28.6) 0 (0.0) 7 (100) 직무유기 6 (14.0) 7 (16.3) 6 (14.0) 21 (48.8) 3 (7.0) 43 (100) 업무상위력에의한부당행위 8 (12.1) 21 (31.8) 16 (24.2) 18 (27.3) 3 (4.5) 66 (100) 부정특별채용 2 (18.2) 6 (54.5) 0 (0.0) 3 (27.3) 0 (0.0) 11 (100) 부정수급 0 (0.0) 0 (0.0) 2 (22.2) 7 (77.8) 0 (0.0) 9 (100) 횡령의경우정부또는지방자치단체의출자를받는기관및단체가 17건 34.0% 로가장많이연루되었으며, 다음으로임원을중앙이나지자체장이임명하는기관및단체가 13건 26%, 지방공사및지방공단이 12건 24% 이다. 갈취및독직역시정부또는지방자치단체의출자를받는기관및단체가 14건으로전체 33건중 42.4% 을차지하여가장많이관련된것으로나타났다. 그다음은지방공사및지방공단으로 12건 36.4% 이다. 사기는적은건수가비교적골고루분포되어있는편이다. 담합도많이발생하지는않았지만전체 7건중 57.1% 에해당하는 4건에공기업이연루되었다. 직무유기 ( 배임, 은폐, 묵인포함 ) 의경우임원을중앙이나지자체장이임명하는기관및단체가전체 43건중 48.8% 에해당하는 21건에연루되어가장많은비율을보였다. 나머지기관유형에서는비슷한비율로소수발생하였다. 업무상위력에의한부당행위 ( 직권남용포함 ) 는지방공사및지방공단이 21건 31.8% 로가장많은비중을차지했으나, 임원을중앙이나지자체장이임명하는기관및단체가 18건 27.3%, 정부또는지방자치단체의출자를받는기관및단체가 16건 24.2% 로역시비슷한비율로그뒤를잇고있다. 부정특별채용은지방공사및지방공

186 170 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 단에서 6 건 54.5% 로가장많이발생했으며, 부정수급은임원을중앙이나지자체장이 임명하는기관및단체에서 7 건 77.8% 로대다수가발생하였다. 2. [2014년부패 공익침해방지심의 의결례집 ] 의자료분석결과 [2014년부패 공익침해방지심의 의결례집 ] 은국민권익위원회가운영하는부패 공익침해신고센터에 2014년한해동안접수된사건들에대한심의및처리결과를최종적으로정리한자료집이다. 앞서 [ 부패사건전문집 ] 은각급기관및감사원또는수사기관들의조사및수사에의해서적발된사건사례를대상으로한것이라면, 본자료집은내부고발등신고에의해서의뢰된사건들을대상으로한다. 이자료는부패행위신고사건과공익침해행위신고사건을담고있으며, 신고자진술, 참고인진술, 증거자료수집및현장확인등을통해위원회의의결을거친것이라고밝히고있다. 이자료는신고자의보호와피신고자에대한선의의피해를예방하기위해구체적인인명과기관명을제외하여제공되었다. < 표 5-22> 은 [2014년부패 공익침해방지심의 의결례집 ] 에부패행위로신고된총 243건의부패사례에대한내용분석결과를요약한것이다. 먼저발생연도를보면 2003년에서 2010년까지 34건 14% 가발생했고, 2011년에 31건 12.8%, 2012년에 21건 8.6%, 2013년에 66건 27.2%, 2014년에가장많은 91건 37.4% 가발생하였다. 부패 공익침해방지심의 의결례집에서는앞서부패사건전문집과달리조직이연루된부패사건이 159건 65.4% 로개인적부패사건 84건 34.6% 보다훨씬많았다. 부패사건에연루된공공조직을보면지자체가 47건 19.3% 로가장많았고, 그다음이공기업 10건 4.1% 였다. 이자료에서는기관명이제외되었기때문에, 조직의분류가어려운경우가많았다.

187 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 171 < 표 5-22> 부패 공익침해방지심의 의결례집자료빈도표 항목구분빈도 (%) 부패사건발생연도 부패행위의조직연루여부 관련공공기관 ( 중복선택 ) 관련민간조직 ( 중복선택 ) 관련자지위 ( 중복선택 ) 부패행위유형 ( 중복선택 ) 추구이익종류 ( 중복선택 ) 2003~ 조직연루부패행위개인적부패행위 중앙부처지자체공기업지방공사및지방공단정부 / 지자체출자기관 / 단체경찰해당없음 기업민간단체교육기관의료기관사회적기업 고위직중간직하위직 뇌물횡령사기직무유기업무상위력에의한부당행위부정수급보조금, 지원금, 출연금편취 금전적이익지위상의이익정치적이익편의 34 (14.0%) 31 (12.8%) 21 (8.6%) 66 (27,2%) 91 (37.4%) 159 (65.4%) 84 (34.6%) 8 (3.3%) 47 (19.3%) 10 (4.1%) 2 (0.8) 2 (0.8) 2 (0.8) 71 (29.2%) 98 (40.3%) 27 (11.1%) 14 (5.8%) 18 (7.4%) 7 (2.9%) 90 (37.0%) 13 (5.3%) 43 (17.7%) 21 (8.6%) 68 (28%) 197 (81.1%) 62 (25.5%) 42 (17.3%) 26 (10.7%) 93 (38.3%) 234 (96.3%) 7 (2.9%) 1 (0.4%) 17 (7.0%)

188 172 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 부패사건에연루된민간조직의경우는여기에서도기업이 98건 40.3% 로압도적으로많았고, 그다음이민간단체 27건 11.1%, 의료기관 18건 7.4%, 교육기관 14건 5.8% 의순이다. 부패사건관련자지위의경우는고위직이 90건 37% 로가장많았고, 다음이하위직 43건 17.7% 였으며, 중간직이 13건 5.3% 로가장적었다. 개인에대한자세한정보가제공되지않았기때문에, 관련자의지위역시정확히파악하기어려운경우가많았다. 부패사건에관련된부패행위유형중사기가 197건 81.1% 로압도적으로많았다. 그다음으로는보조금, 지원금출연금편취가 93건 38.3%, 횡령이 68건 28%, 직무유기 ( 배임, 은폐, 묵인포함 ) 가 62건 25.5%, 업무상위력에의한부당행위 ( 직권남용포함 ) 가 42건 17.3%, 부정수급이 26건 10.7% 등이었다. 부패행위로추구하려했던이익의종류는금전적이익이 234건 96.3% 로압도적으로많았으며, 나머지지위상의이익은 7건 2.9%, 정치적이익은 1건 0.4%, 편의는 17건 7.0% 등으로극히미미한편이었다. 가. 개인적부패와조직이연루된부패간의특성상차이 공공기관별개인적부패와조직이연루된부패빈도 정부부처지자체공기업 9 개인 조직 [ 그림 5-39] 공공기관별개인적부패와조직이연루된부패빈도 : 심의의결례집자료

189 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 173 앞서빈도표에서살펴보았듯이, 심의의결례집자료에서는기관명이명시되지않아서기관유형의정확한파악이어려웠고민간조직의부패사건인경우가많았다. 그중에서도공공기관이연루된부패사건에서개인적부패와조직이연루된부패의공공기관별분포를살펴보면, < 그림 5-39> 와같이세유형의공공기관모두에서조직이연루된부패가더많음을알수있다. 지자체의경우조직이연루된부패사건이 38건으로 9건의개인적부패사건보다 4배이상많다. 공기업역시조직이연루된부패사건은 9건발생한반면개인적부패사건은 1건에머물렀다. 정부부처의경우에도조직이연루된부패사건이 5건으로 3건이발생한개인적부패사건보다더많다. 한편, < 그림 5-40> 에따르면민간조직의경우에도개인적부패보다조직이연루된부패의빈도가훨씬많았다. 우선민간조직이연루된대부분의부패사건이집중된기업의경우에개인적부패는 16건에그친반면조직이연루된부패는 82건으로 5배이상이다. 민간단체의경우에도개인적부패 8건조직이연루된부패 19건, 교육기관의경우에도개인적부패 4건조직이연루된부패 10건으로 2배이상조직이연루된부패사건이더많다. 사회적기업에서도개인적부패는 1건에그친반면조직이연루된부패는 6건이고, 의료기관의경우에는전체 18건의부패사건중개인적부패는 1건도없다. 민간조직별개인적부패와조직이연루된부패빈도 기업민간단체교육기관의료기관사회적기업 개인 조직 [ 그림 5-40] 민간조직별개인적부패와조직이연루된부패빈도 : 심의의결례집자료

190 174 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 다음으로개인적부패와조직이연루된부패를관련자지위별로나누어서보면, < 그림 5-41> 에나타나는바와같이모든관련자지위에서조직이연루된부패가개인적부패보다많은것으로나타난다. 그중에서도특히고위직의경우조직이연루된부패가 75건으로 15건인개인적부패에비해서 5배가더많다. 하위직의경우에도개인적부패가 14건인반면조직이연루된부패가 29건으로 2배이상이다. 중간직역시그빈도는적지만조직이연루된부패건수가 10건으로개인적부패 (3건) 의 3배이상이다. 이처럼모든지위에서조직이연루된부패가개인적부패보다많았고, 특히고위직이연루된부패사건의경우더욱그러한경향이두드러진다. 관련자지위별개인적부패와조직이연루된부패빈도 고위직중간직하위직 개인 조직 [ 그림 5-41] 관련자지위별개인적부패와조직이연루된부패빈도 : 심의의결례집자료 다음으로부패행위유형별로개인적부패와조직이연루된부패의빈도를비교해보면, < 그림 5-42> 에나타나는것과같이부정수급의경우를제외하고는모든유형에서조직이연루된부패가개인적부패보다많다. 부정수급의경우에도개인적부패가 15건조직이연루된부패가 11건으로그차이가크지는않다. 뇌물, 알선및청탁, 횡령의경우는조직이연루된부패건수가개인적부패건수보다약간많지만역시그차이는크지않다.

191 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 175 반면사기의경우개인적부패가 61건인데조직이연루된부패는 136건으로 2배이상차이가난다. 직무유기의경우도개인적부패가 14건인데조직이연루된부패가 48건으로 3배이상더많고, 업무상위력에의한부당행위 ( 직권남용포함 ) 역시개인적부패는 12건인데비해조직이연루된부패는 30건으로 2배이상더많다. 보조금, 지원금. 출연금편취사건의경우에는조직이연루된부패가 75건으로개인적부패 (18 건 ) 의 3배가넘는다. [ 그림 5-42] 부패행위유형별개인적부패와조직이연루된부패빈도 : 심의의결례집자료 나. 공공기관유형별부패행위유형빈도 부패사건에가장많이연루된 3개공공기관유형에따라어떠한유형의부패행위가많이발생했는지살펴본다. < 표 5-23> 에정리된바와같이, 심의의결례집자료에따르면뇌물의경우중앙부처와지방자치단체가가장많이연루된것으로나타난다. 그빈도는각각 5건과 6건에그치고있지만. 비율로따지면 29.4% 와 35.3% 에해당한다.

192 176 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 다른유형의부패행위들의경우일관되게지자체가상당히많이연루된것으로나타난다. 횡령의경우전체 18건중 55.6% 에해당하는 10건이지자체에서발생했다. 사기의경우에도 37건으로지자체에서 58.7% 가발생했다. 직무유기는 22건으로 61.1%, 업무상위력에의한부당행위 ( 직권남용포함 ) 은 13건으로 68.4%, 보조금, 지원금, 출연금편취는 16건으로 64% 에이른다. 지자체가관련된부패사건만을따로보면, 사기가 37건으로가장많이발생했고, 다음으로직무유기가 22건, 보조금, 지원금, 출연금편취가 16건발생한것으로나타난다. < 표 5-23> 공공기관유형별부패행위빈도 (%): 심의의결례집자료 구분 중앙부처 지자체 공기업 기타 전체 뇌물 5 (29.4) 6 (35.3) 1 (5.9) 5 (29.4) 17 (100) 횡령 1 (5.6) 10 (55.6) 1 (5.6) 6 (33.3) 18 (100) 사기 3 (4.8) 37 (58.7) 7 (11.1) 16 (25.4) 63 (100) 직무유기 1 (2.8) 22 (61.1) 5 (13.9) 8 (22.2) 36 (100) 업무상위력에의한부당행위 3 (15.8) 13 (68.4) 2 (10.5) 1 (5.3) 19 (100) 보조금 / 지원금 / 출연금편취 1 (4.0) 16 (640) 1 (4.0) 7 (28.0) 25 (100) 제 4 절소결 : 한국사회부패현상의변화트렌드와특징 1. 주요연구결과및시사점 이장에서는지난 2~30여간한국사회부패현상및변화트렌드를공식통계자료와사건자료분석등을통해살펴보았다. 먼저, 부패범죄와관련된공식통계를중심으로한주요분석결과를요약하면다음과같다. 첫째, 부패와관련된공식통계는범죄행위의성격상적발통계로이해하는것이더적절하다. 부패관련통계는사실상사법당국의법집행의지또는반부패사정활동의강화등다른요인의영향을크게받는다. 전반적으로부패범죄의발생추이를보면, 특정시기별로일정한증감패턴을보여주고있었는데, 이는역대정부들이반부패정책및사정활동이집권초반정권의권력기반을공고히하기위한정치적목표와결합되어추진되었던경향과무관하지않은것으로보인다. 민간부패역시공직부패

193 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 177 와시기별로비슷한증감패턴을보였는데, 이는민간부패역시각정권별로반부패정책기조및활동성과에많은영향을받은것으로추정된다. 둘째, 부패범죄유형별발생현황을정리해보면, 민간부패 51) 는지난 20여년동안우리사회전체부패범죄의 80~90% 이상압도적인비중으로발생해왔고, 최근엔그비중이더커지고있어그로인한사회적파괴비용이심각함을추정케한다. 이러한수치는부패통제를위해기존공직중심의정책으로부터민간에서의 공정성 관점으로의정책전환필요성을역설해주는지표로판단된다. 그간부패의대명사였던뇌물범죄, 특히수뢰의발생량은소폭증가했던반면, 직권남용과직무유기가공직기강확립과관련큰폭의증가세를보여, 최근공직부패의대표유형으로바뀌었다. 이와같은공직부패유형의변화는과거부패통제가주로공직자의뇌물 ( 거래형부패 ) 에초점이있었던데비해, 최근에는권력오남용의다른형태들로까지넓어진데기인한다. 각종통계수치들은과거에는주로고위직중심의국가공무원에대해서집중적으로사정활동을벌였던것으로보이나, 반부패정책이강화되기시작한 2000년대이후에는점차그범위와대상이지방자치단체와공직유관단체등으로확대되면서, 상대적으로중하위직의소위 작은관료부패 (petty corruption) 에대해서사정활동이강화된경향이있음을추정케한다. 작은일상적행정부패에대한적발과통제강화는바람직한방향이기는하지만, 그로인해고위직군의 큰권력형부패 (grand corruption) 에대한사정활동이상대적으로위축된것은문제가있다. 52) 셋째, 지난 20여년동안반부패정책및사정활동등으로부패혐의로적발된공직자수와범위는크게늘어났지만, 법적처리결과는오히려관대해지는방향으로변화되어, 공직부패척결에대한사법당국의의지와역할에의문이제기된다. 정작수뢰혐의를받은공무원들에대한구속율및기소율은크게낮아져반부패정책의진정성과성과를의문케한다. 다만, 재판결과를함께고려해보면, 뇌물죄를저지른공무원이 51) 대표적인민간부패유형인 업무상횡령등 과 업무상배임 배임수증재 의발생추이만을중심으로한것이다. 52) 실무정책적으로는부패방지전담기구가설립된이후우리사회의청렴도는점진적으로개선된것으로나타나고있고, 특히일상적으로접하는민원행정분야등의 사소한부패 는많이개선되었다고한다. 하지만, 조사권조사부여받지못한제도적한계와더불어검찰등기존사정기관의견제로출범초부터활동이위축됨으로써권력형 정치형부패등의 큰부패 의개선에는별다른기여를하지못하였다 ( 이종수, 2011:214) 는지적을뒷받침하는결과이다.

194 178 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 기소되는확률은비교적낮지만, 만일사법처리 ( 구공판 ) 될경우에는실형을받을가능성이높았다. 넷째, 민간부패에대한사법처리는전반적으로공직부패에비해관대하게처리되는경향이있다. 다만민간부패에대한기소율 구공판률의감소추세는공직부패에비해크게변화하지않는다는점에서, 상대적으로엄정하게처리하려는율이늘고있다고추정할수있다. 다섯째, 행정부에서파악한비위공무원적발인원은지난 20여년동안지속적으로감소하였다. 또한비위유형은뇌물이나공금횡령과같은청렴성 도덕성문제보다는주로직무유기, 복무규정위배등과같은책임성문제로인한비위적발이지배적이다. 이는부패범죄통계및부패공무원발생추이와는상반된결과인데, 이에대해서향후추가검토가필요하다. 한편, 국민권익위원에서파악한공무원행동강령위반공무원수는오히려해마다크게늘었다. 위반유형은 금품수수위반 과 예산목적외사용 이대다수를차지한다. 여섯째, 전반적으로공무원비위에대한자체징계결과가다소소극적 미온적인것으로평가된다. 한편, 적발된비위공무원들은주로 견책 처분을받는등가벼운징계조치로대응하는경향이지배적이었고, 심지어공직기강확립이강조되던 90년대에는소청처리에대한구제율도높아징계처분의정당성과합리성이상당히훼손되는비율이높았던것으로보인다. 권익위원회자료에서도징계비율보다주의 경고구성비율이크게높아지고있는점도이를뒷받침한다. 이처럼공직자들의부패 비위행위는매년증가추세에있으나공직사회의제식구감싸기식의온정적처벌과중대한부패행위에대해서도형사고발없이내부징계로마무리하는처벌의비정상적관행이지속되고있는것으로파악된다. 일곱째, 내부고발은이명박정부말기에매우높아졌는데, 이는각종반부패시책에도불구하고, 이명박정부들어각종부패관련지표들이급격히악화된상황과무관하지않은것으로보인다. 실제로이명박정부출범이후반부패전담조직은크게축소되고반부패정책이탄력을잃었다는평가가있다. 가장근본원인으로이명박정부의부패에대한낮은문제의식과더불어, 반부패를일종의규제로인식하면서기업친화적정책기조가결국부패에대한경각심과도덕적해이를불러일으킨데기인한것으

195 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 179 로보인다. 내부고발의부패유형은각종보조금 지원금및공사입찰과관련된편취 ( 사 기범죄 ) 가지배적이었다. 다음, 지난 30년간의부패뉴스자료및공공기관부패사건자료를중심으로한주요분석결과를요약하면다음과같다. 첫째, 100대뉴스자료로살펴본결과, 김영삼정권에서김대중정권사이에다소큰폭의하락이있었을뿐, 부패는우리나라에서꾸준히발생해온것으로나타난다. 정권마다부정부패를척결할것을공언하였으나우리나라에서부패는늘만연해왔던것으로보인다. 둘째, 뉴스자료에서는역시공공부패와정치부패가부패사건중많은비중을차지하고있지만, 경제부패와시민사회부패도그에못지않게많이발생해왔던것으로나타난다. 또한그동안공공영역에서발생한부패와민간영역에서발생한부패가그수에서거의차이를보이지않았으며, 오히려최근에는민간영역의부패가더많이발생하는경향을발견할수있었다. 따라서민간영역의부패행위에좀더주목할필요가있다고본다. 셋째, 권익위의신고사건자료에서는예외였지만부패행위에조직이연루된경우가대다수를차지하는것으로나타났다. 최근에는조직이연루된부패사건과개인적부패행위사이의빈도가축소되고있는경향이나타나고있긴하지만, 여전히조직이부패행위분석에서중요한단위가되어야할당위성은인정된다고하겠다. 관련하여주요부패사건은연루된사람들의수가일반적으로상당히많은것으로나타난다. 그리고부패사건에연루된민간조직중에서는대기업이압도적으로많았다. 권익위자료에서도기업은부패행위와관련된가장대표적인민간조직이었다. 따라서기업의부패행위에대해특히주목해야할필요성을보여준다. 넷째, 부패행위의주체가고위직인경우가역시많았지만, 중간직과하위직도비교적고르게분포되어있었다. 이는앞서조직이연루된부패행위가많다는사실과연결되는지점으로, 조직내구성원들이조직적으로부패행위에관련될가능성이높다는점을보여주는증거일수있다. 다섯째, 부패행위유형별로보면최근감소하고있는추세이긴하지만뇌물이압도

196 180 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 적으로많은비중을자치해왔음을알수있다. 권익위의신고사건자료에서는특히사기가압도적으로많았다. 부패행위로추구했던이익의종류도금전적이익이역시압도적으로많았다. 이는권익위자료에서도일관되게나타나는바이다. 따라서부패행위에서역시경제적동기가크게작용하고있음을보여준다. 여섯째, 부패유형또는부패기제로서의 연고주의 는제한된자료의한계로뚜렷이드러나지않지만, 전반적으로친인척관련부패가가장많았다. 따라서역시우리나라의가족주의전통에기반하여부패행위가발생하는패턴에주목할필요가있을것으로본다. 지난 30여년간의한국사회부패현상에대한개괄적분석결과, 우리는다음 3 가지의주요특성을발견할수있다. 1) 반세기동안가장특징적인변화로서, 부패에대한사회적인식이지속적으로진화 확장되고있다는점이다. 부패개념을획정짓는규정적 범주적핵심가치가종래에국가기능작용의 공공성 에초점을두는것으로부터점차 공익성 ( 집단이익 ) 또는 공정성 을포섭하는방향으로진화하였고, 이는곧부패 ( 행위 ) 에대한문제인식을공공부문 공익부분 민간부분으로확장시키고있다. 이러한부패개념의인식변화는실제정책실무적관점에서뿐만아니라, 학술연구동향분석 53), 부패뉴스동향및부패사건사례분석등을통해서도확인할수있었다. 2) 그동안한국사회에서이루어진각종반부패정책들은주로일상적으로접하는민원행정분야등의 사소한부패 에집중한것으로나타나며, 권력형 정치형부패등소위 거대부패 의개선에는별다른기여를하지못한것으로보인다. 특히실제사회적파장을불러일으키는고위층부패사건이결코줄어들지않고있음에도불구하고, 그에대한기소율이감소하고있는점은한국사회부패구조가이미체계부패혹은 국가포획 의가능성을의심케하는부분이다. 이와관련된보다구체화된사건사례분석작업은내년도과제로넘기고자한다. 53) 제 4 장의분석결과를통해, 우리는부패연구의학술적관심은공적영역에대한부패에서기업, 조직등사적민간영역에대한부패로이동해왔으며, 1998 년 IMF 이후부패의구조적분석에서자율적, 윤리적통제로연구관심이변화하는모습을확인할수있다. 특히 2000 년대에는 기업 등민간영역으로의다변화및 윤리 에의한 통제 가주요연구관심으로등장하고있다.

197 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 181 3) 각종지표들은앞으로민간영역에서의부패심각성이더욱강화될것을예고한다. 또한부패는그규모와성격에있어서개인보다는조직단위의형태가더일반적인현상이될것이며, 특히기업부패에대한반부패정책의관심이요구된다. 부패현상은새롭게고도로변화 진화해나가고있는데도현행과같이, 엄격히개인책임원리에의한형사제재방식이나공공기관을중심으로한 [ 공무원행동강령 ] 등의기강확립만으로는이들이제기하는 사회적책임 의문제들에대해효과적으로대응할수없다. 이러한부패구조성격변화에따른효과적인새로운대응정책및규제방안을개발하는작업은향후중요한정책과제이다. 2. 한국사회부패구조에대한시론적이해왜한국의역대정권들이정권초기에한결같이부패척결을내세웠지만, 그럼에도불구하고부패가사라지지않는이유가과연무엇인가? 부패자체가한국적맥락에서 사회관계의중요한일부분이고, 사람들은이현실속에아주깊이물들어살아가고있기때문이다 ( 박준식외, 1998:65). 부패는일상화된삶의일부이면서, 동시에이를강하게구조화시키는사회적관행들과도깊숙하게연결되어있고, 사람들의마음속에자리잡고있는현실그자체이기때문에근절이어렵다는것이다. Andvig, Jens Chr. 54) 는이와같은주장을뒷받침하는이론적분석모형을다음과같이제시하고있다. Andvig(2006) 는급격한근대화변화를겪고있는사회에서의부패현상을불법적 합법적거래모형으로서의부패개념으로설명한다. 오늘날한국사회는전통적으로가족기반규범 (family-based rules) 으로부터형식적 객관적규칙 (formal impersonal rules) 이지배하는경제로, 그리고중앙집권적계획 (central planning) 경제로부터시장배분적경제 (market-allocation) 로의전환이매우급속하게진행되었다. 하지만이들의제도적규칙변화가빠를수록, 사회관계의내부에미치는과거규칙의영향력 ( 그로인한사회갈등 ) 은더강력할것으로추정할수있다. 사실, 부패라는현상은제도적규칙변화에따른각영역별거래규칙에전혀다른거래모형이침범하여영향력을발휘할때발생하게된다 (Andvig, 2006: ). 54) Andvig, Jens Chr.(2006), Corruption and Fast Change, World Development, V.34. No2,

198 182 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 만일, 어떤사회가정치 경제적 문화적모든분야에서의근대화가성공적으로진행 될경우라면, 그사회의모습은 < 그림 5-43> 과같이각거래 ( 규범 ) 영역간의경계가 상당히분리 구조화된형태로균형적으로작동하게될것이다. 가족-우정기반거래 (Family-Friendship Transactions) 정치적거래 (Political Transactions) 위계적 ( 관료제적 ) 거래 (Hierarchial Transactions) 시장기반거래 (Market Transactions) [ 그림 5-43] 전체사회구조의거래 ( 규범 ) 영역이념형 (Weber) 출처 : Andvig (2006:331 재인용 ) 하지만, 전통사회가급격한경제 사회적변화에따라근대사회로진행되고있다면, 그이행기과정에는낡은 전통적 또는 가부장제적 사회관계양식이다른거래영역들에침범 영향력을발휘하면서, 거래 ( 규범 ) 영역의불균형및부패현상이발생하게된다는것이다. 일반적으로전통사회는두가지거래 ( 규범 ) 모형, 즉가족-우정기반거래, 시장기반거래가지배적인사회구성원리로서작동되는데, 두가지거래모형이근대화된산업국가의주요영역인 [ 형식적 객관적규칙 (formal impersonal rules)] 에근거한위계적거래모형및정치적거래모형의움직임과분리되지못하고, 해당영역에침탈하는상황들이벌어진다. 사실상앞서그림은이념형적모델일뿐이고, 실제로는각나라마다정도의차이가있지만, 어느정도거래영역경계간의침범과침탈이발생하는것이현실이다. 이러한상황을 Andvig(2006) 는다음의 < 그림 5-44> 로표현한다. (A) 와 (B) 는가족- 우정기반거래모형이해당영역을잠식한정도를의미하며, (C) 는기본적으로시장기반거래모형에따라움직여져야하지만, 여전히가족-우정기반거래에근거하고있는

199 제 5 장한국사회부패범죄발생구조및변화트렌드분석 183 것을의미한다. 근대화가빨리진행될수록, (A) 와 (B) 영역에모순적규범들이더많아지고, 이들거래양식간의대립적원칙과갈등은결국, 시장기반거래양식에상업적부패 (commercial corruption) 를더확장시키게된다는 Huntington(1968) 의고전적주장과도일맥상통한다. 55) 가족 - 우정기반거래 (Family-Friendship Transactions) 정치적거래 (Political Transactions) (B) 위계적 (Hierarchial (A) 거래 Transactions) (C) 시장기반거래 (Market Transactions) 출처 : Andvig (2006:333 재인용 ) [ 그림 5-44] 근대화이행과정에서의부패영역의발전구도 이와같은 Andvig(2006) 의분석틀을활용하여, 한국사회의부패구조변화트렌드를다음과같이해석해볼수있다. 상대적으로산업화의역사가짧고, 급속한동원화에의존해야했던국가들일수록토크빌적경로보다는홉스적경로가더주도적인힘을발휘했던것처럼보인다. 특히유교적발전국가들은사회적자본의형성을위한집합체를만들어내기위해국가주도적수직적동원에의존하는경향이있다는점에서홉스적절대국가와큰차이를보이지않았다고한다 ( 박준식, 1998:75). 한국사회역시유교적발전국가모델에따라, 국가주도의근대화와산업화가추진되었는데, 그주요특징으로는중상주의정책, 소수독점자본의폐쇄적경영체계, 정부지원에의존하는렌트추구적경영관행, 그리고사회적자본 ( 자발성, 참여, 신뢰축적등 ) 의미발달로인하여시민적자발성 55) Huntington, S. P.(1968), Political order in changing societies. New Haven: Yale Univ. Press.

200 184 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 보다는모든사회거래모형에대한 혈연, 지연, 학연 등전통적가족-우정거래모형의지배적영향력등으로요약된다. 한국근현대사에있어서, 일제식민통치, 3년간의한국전쟁은사회적자본의체계적 전면적파괴과정이었다. 국가중심발전논리가지배하던 1960~70년대기간동안에도사회적신뢰가형성되고자양분이축적될수있는통로는열리지않았고, 이러한상황에서사람들이이용할수있는최소한의사회적자본은혈연, 지연과같은전통적연고와이기적 협소한가족주의가보편적인사회적연결망을대신하게되었다 ( 박준식, 1998:77). 그과정에서전문관료체계 56) 는정경유착의고리와연결되었고, 발전을주도해온세력들자체도거대한사익추구집단으로변화했다. 이와같은근대이행기의거래모형은결국공공부문의구조적지위와상황을 도덕적해이 (moral hazard) 로몰아갈수밖에없다. 57) 도덕적해이는주인과대리인의이해관계가다르고, 행위에대한정확하고투명한평가와이에따른보상기제가발달되지않는거의모든사회관계에서광범위하게나타난다. 도덕적해이의발생기제는문화적 도덕적차원이라기보다는정보문제와더깊은연관성이있다고볼수있다 ( 박준식, 1998:62). 또한각조직의종사자들이도덕적해이에노출되는중요한이유는행위과정은물론결과에대한통제감시와제재수단이마땅치않을뿐만아니라실패한행위의결과를다른부분에쉽게전가할수있기때문이다 ( 박준식, 1998:79). 부패를감소시키는전략은결국제도시스템의작동원리를변화시킴으로서, 도덕적해이의발생률을낮추는것에서찾아야한다. 무엇보다도거래투명성및정보와자원의흐름에대한감시의용이함이반드시필요하고, 객관적평가에기초한보상및제재기제역시올바로작동되어야한다. 감시와평가는보상이나제재를통해피드백되어야한다. 또한성과에대한보상이상으로도덕적해이의 비용 위험 이행위당사자에게명확히부과될필요가있다. 56) 근대화및산업화과정에서주도세력은민간이아닌국가관료를포함한공직자집단이었다. 그런데, 관료를포함한공공부문종사자들이국가발전을주도한다는명제가성립하기위해서는국가관료가사적이익집단에포획되지않으면서, 공적이익을추구해야한다는전제가성립되어야한다. 한국사회가공직자들의높은청렴성과도덕성을끊임없이요구하지않을수없고, 이들에대한숨막히는감시를요구하는이유는여기에있다. 57) 도덕적해이는주인 - 대리인관계에서자주발생한다. 대리인은주인을위해일하기를요구받으나대개대리인의이해관계는주인과다르며, 주인은대리인이주어진과제를얼마나잘수행하는지, 혹은그가정직하게행동하는지를평가하거나감시하기힘들기때문에, 이를위해서는많은비용이수반된다. 도덕적해이는이러한상황에서발생할가능성이매우높다 (Milgrom et. al, 1992; 박준식외, 1998:61 재인용 )

201 제 6 장 KOREAN INSTITUTE OF CRIMINOLOGY 역대정부의반부패정책의 주요흐름 이정주 이선중

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203 제 6 장 역대정부의반부패정책의주요흐름 제 1 절정책평가의의의와접근방법 정책평가는평가의관점, 시기, 대상등에따라다양한논의가있지만, 정부의사회에대한간여가어떻게이루어졌는지, 그리고정부의사회적간여가어떤결과를초래했는가와같이정책이나프로그램에서추구하고자하는목표성취를위한과정과의도된방향으로정책이변화되었는지와같은결과까지도포괄한다고할수있다. 이러한점에서일반적으로과정평가와영향평가그리고이들모두고려한종합평가로구분해볼수있으며 (Nachmias, 1979), 제대로된정책평가가되기위해서는과정과영향을종합적으로고려해볼필요가있다. 이러한종합평가는정책이만들어지게된사회문제에대한인식에서부터이러한문제해결을위한법 제도등과같은정책마련의적절성, 정책의실효성확보를위한추진체계의적합성, 정책추진으로인한정책적효과등이고려되어야할것이다. 특히오늘날우리사회의성장의가장큰걸림돌이라할수있는부패문제도주요정책이슈로등장하고있다. 과거거의모든정권이부패와의전쟁을선포할만큼부패근절에대한의지를표명했지만우리사회는아직도부패관행의덫에서벗어나지못하고있다. 최근원전비리, 세월호참사, 방산비리등이우리사회의부패의현주소를알게해주는대표적인사례일것이다. 그리고이들부패사건을보면그동안의정부의반부패통제전략이실효성있게제대로작동하지했는가에대한의구심을증폭시킨다. 그동안수많은반부패노력에도불구하고역대정부의반부패정책이체계적인고려없이대부분즉흥적으로구성되고지속적으로추진되지못했다는기존일반적인평가가현시점에도

204 188 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 유효하다는시각이존재할수밖에없는상황이다. 반부패에대한국제적인평가라할수있는부패인식지수 (CPI: Corruption Perceptions Index) 에의하면 2014년의경우 100만점에 55점으로절대부패에서벗어난상태 58) 이며조사대상국중 175개국중 43위 59), OECD 가입 34개국중 27위로과거와달리청렴도가크게향상되지않은것으로평가받고있다 60). 이러한시점에서노력대비성과가높지않은반부패정책을평가하고향후부패의고리를차단하여청렴한사회로나아가기위한바람직한방향성에대해고찰하는것은상당한의미가있을것이다. 먼저반부패정책에대한본격적인평가를위해서는일정한기준이필요한데이를도출하기위해역대정부의반부패정책평가에관한기존연구를검토해보았다. 검토결과우리사회의부패문제의심각성을해결하기위해서는정부의반부패정책평가를통한진단과향후바람직한방향성을정립하는것이필요함에도역대정부의반부패정책평가에대한학문적논의는많지않은것으로파악되었다. 윤태범 (1998) 은박정희정부부터김영삼정부까지부패문제에대한인식, 정책의추진목적, 정책대상집단, 추진체계, 정책수단의제도화, 정책의지속성의관점에서역대정부의부패문제를분석하였으며, 분석결과반부패에대한대증적접근, 반부패정책이정치적활용, 지나치게광범위한반부패정책, 비정상적인조직및체계의활용, 낮은수준의제도화, 일시적인반부패정책등이역대정부의반부패정책의특징이라고평가했다. 강성남 (2012) 은이승만정부부터이명박정부까지주로부패와관련된법과제도의변천사를통해역대정부의반부패정책의문제점으로대인처벌위주의통제, 가시적성과지향과권위에의존한통제방식, 시민과공직자들의참여유도의실패, 최고지도자의의지와실천력부족, 구호성주장과개인의도덕심과윤리의식에호소하는수준, 부패통제의표적성과편파성, 부패구조에대한통제전략미흡, 부패통제기구의비독립성과비전문성 58) 부패인식지수의점수가 70 점대는사회가전반적으로투명하며, 50 점대는절대부패로부터벗어난정도로해석된다. 59) 전년도 (2013 년도 ) 대비점수는동일, 지난해 46 위에서 43 위로소폭상승했으나 2014 년도평가에서는우리나라보다상위에있었던국가가조사대상에서제외 (ex. 세인트루시아, 브루나이 ) 되거나점수하락 (ex. 몰타 ) 으로실질적인진전을가져왔다고평가하기힘들다. 60) 2014 년도우리나라부패인식지수는 OECD 평균 (69.2 점 ) 에비해 14.2 점이낮게나타났다. 이는 2013 년도우리나라와 OECD 청렴도평균차이인 13.6 점보다소폭증가함에따라청렴에대한노력이더욱필요한것으로파악된다.

205 제 6 장역대정부의반부패정책의주요흐름 189 등이라진단했다. < 표 6-1> 역대정부의반부패정책의평가기준과내용 기준 (1) 반부패에대한문제인식 정권별취임사 부패의개념 지속적인관심 반부패에대한통제대상 내용 (2) 반부패관련추진체계 관련조직및기구 (3) 관련정책 (4) 정책효과 정책이나법 정책의추진방향 국민의만족도또는신뢰도 청렴도지수와같은국제적인평가 이러한기존논의를토대로본연구에서도공무원의기대와행동에대한기준을설정해주는법과제도를포함한반부패정책을중심으로정권별반부패에대한문제인식, 관련추진체계, 관련정책 ( 정책의추진방향 ), 정책효과등을중심으로하여이승만정부부터현박근혜정부까지범위를확대해서고찰하도록한다. 반부패에대한문제인식의경우정권별취임사를통해반부패문제를어떠한방식에의해인식했는지, 반부패정책이해당정권에있어지속성을지니고추진되었는지, 그리고반부패통제대상으로초점을맞춘집단이누구였는지를중심으로구체적으로살펴본다. 추진체계로는반부패정책을추진하는대표적인조직또는기구와이들이수행한기능을중심으로살펴본다. 관련정책의경우사전예방적인지사후처벌적기능중심의정책인지를살펴본다. 정책효과의경우국민의만족또는신뢰도와청렴도지수 (CPI, Corruption Perceptions Index) 와같은국제사회의평가결과를통해살펴본다.

206 190 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 제2절역대정부반부패정책의주요흐름 1. 제1공화국 (1948년 8월 ~ 1960년 4월 ) 가. 반부패에대한문제인식이승만대통령취임사의경우광복이후새로운정부구축을위해부패한정신을버려야함을강조하고있다. 제 1 공화국취임사 새나라를건설하는데새로운정부가절대필요하지마는새정신이아니고는결코될수없는일입니다. 부패한정신으로신성한국가를이룩하지못하나니이런민족이날로새로운정신과새로운행동으로구습을버리고새길을찾아서날로분발전진하여야 제 1 대대통령이승만취임사 ( ) 하지만집권 12년동안독재와국민방위군사건, 중석불사건 61), 국방부원면횡령사건, 범칙물자부정처분사건, 탈모비누군납부정사건등과같은권력형부정부패가심각했음에도반부패를정책의제로채택하지않아특별한정책이없었으며결국부패로무너짐으로서부패의체계화를출발시킨정권이라평가할수있다 ( 부패방지위원회, 2001: 159; 강성남, 2012). 특히부패의개념을뇌물죄와동일하게보아반부패에대한통제대상을공직자로한정하였으며, 정부의구성에서부터친일인사의행정체제장악등으로윤리적정당성이확보되지못한것으로평가된다 ( 부패방지위원회, 2001: 160). 나. 반부패에대한추진체계 제 1 공화국의경우국제사회인유엔반부패협약에서권고하는바와같은특별한독 립적인반부패기구가존재하지는않았다. 다만부패와관련하여기관으로심계원, 감찰위원회, 감찰원 62), 사정위원회등이있었으며이는기존의행정조직을활용한 61) 1952 년 6 월이승만정부가텅스텐 ( 중석 ) 을외국에수출하여획득한달러 ( 중석불 ) 를민간기업에싼값에매각하여비료와밀가루를들여오게한뒤, 이를농민에게최대 10 배에달하는이윤을남기며비싼값으로팔아농민에게심각한피해를입힌경제범죄이다. 62) 감찰위원회의후신인감찰원은공무원의위법행위또는비행이있을때사실을조사하여징계

207 제 6 장역대정부의반부패정책의주요흐름 191 것으로이러한기관들이특별히반부패에대한관심을가지면서운영되었다고보기는 힘들다. 다. 관련정책반부패에대한특별한문제의식과추진체계가확보되지못함에따라구체적인반부패관련정책, 정책의추진방향등도구체적으로제시되지못하는한계를지닐수밖에없는구조였다. 라. 정책효과 각종부정부패사건특히민주주의꽃이라할수있는선거제도에대한부정으로 정부에대한국민의불신이가중되어결국정권이몰락하게되었다. 2. 제 2 공화국 (1960 년 7 월 ~1961 년 5 월 ) 가. 반부패에대한문제인식 제2공화국은제1공화국이승만 1인독재의부작용을혹독하게경험했기때문에다수가국정에참여할수있는의원내각제를선택했다 혁명정신인자유와인권이존중되는민주사회건설과부정부패가없는정의로운사회의건설이정권의주요한국정목표였다. 이에제4대윤보선대통령의취임사는과거이승만정권의부정부패의심각성을인식하고행정부가부패를과감히없앨수있는혁신행정을수행해야함을강조하였다. 제 2 공화국취임사 행정부는독재가뿌려진반인권과부패독설을조속히제거하고민주주의원칙밑에서과감한혁신행정을수완해야하겠습니다. 제 4 대윤보선대통령취임사 ( ) 를하는등지금의중앙징계위원회의기능과유사한매우소극적인부패통제전략을수행한것으로평가된다 ( 강성남, 2012).

208 192 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 하지만부패의개념은주로시대적사건인 3 15 부정선거로파악하여부패에대한 구체적인개념정립이부족했다고볼수있다. 또한집권이불과 9 개월로단명함에 따라부패문제를지속적으로해결하기위한시간이너무나짧았다고할수있다. 나. 반부패에대한추진체계 감찰위원회등이존재하였으나제 1 공화국과마찬가지로특별한반부패기구가존 재하지는않았다. 다. 관련정책 3 15 부정선거와관련하여고위공직자, 금융기관, 당정간부및발포 살상명령자를처벌할수있는부정선거관련자처벌법 ( ) 이존재하였으나제대로시행되지못했다 ( 한국투명성기구, 2012). 라. 정책효과 제 1 공화국에비해부패에대한관심은많았지만, 부패개념정립에대한시도가부족 했으며정책을추진하는데시간이너무나부족했기때문에실질적인효과를거두기 어려웠다고할수있다. 3. 제3공화국 (1962년 12월 ~1972년 10월 ) 가. 반부패에대한문제인식 5 16을통해정권을장악한제3공화국은제 1 2 공화국처럼부패와부정척결을강조하였지만여전히부패문제에대한체계적인인식을가지지못했다. 제 3 공화국취임사 5 월혁명으로부패와부정을배격함으로써 불의와타협을배격하며, 부정부패의소인을국민스스로가절개청산해야하겠습니다 5 대박정희대통령취임사 ( )

209 제 6 장역대정부의반부패정책의주요흐름 193 하지만부패에대해 구악 이라정의하고부패의근본적인원인은타락한관료기질 과몰지각한공직자들의윤리성결여와전통적인윤리관과가치관의파괴로보았다 ( 부패방지위원회, 2001: 163). 나. 반부패에대한추진체계 제3공화국에서의부패통제기구로는헌법상의심계원과정부조직법상의감찰위원회를통합하여만든감사원 (1963년) 이대표적반부패추진체계이다. 감사원은직무감찰및회계감사등사정활동으로 1 2공화국시절보다부패에대한통제가강화된모습을보여주었다. 이외에도행정개혁조사위원회 ( 이후행정개혁위원회 ), 중앙기강위원회, 청와대민정반, 중앙행정특별감사반등이부패통제와관련된활동을전개하였다. 하지만이러한모든기구들은대통령의직접적인지시가있을때한시적으로활동하거나소극적으로대처하여특별한실적을남기지는못했다 ( 부패방지위원회, 2001: 164). 다. 관련정책 반부패관련정책을추진하는근거법률로는 부정축재처리법 과 특수범죄에관한특별법 을들수있다 ( 부패방지위원회, 2003). 부정축재처리법은 1953년 7월 1일부터 1961년 5월 15일까지부정행위를규제대상으로한부정축재자 ( 부정공무원, 부정이득자, 학원부정축재자 ) 를처벌하는법으로서부정부패자에대한본격적인통제를법적으로제도화한최초의법이라할수있다 ( 강성남, 2012). 특수범죄에관한특별법은 3 15부정선거와제5대국회의원선거에서악질선거사범, 5천만원이상의특수밀수범, 국무의원이상, 국회의원, 당정간부등의독직행위와일반공직자의중대한독직행위및군인으로서 500만원이상의공금횡령 유용, 병기, 피복등을절취한자, 그리고 5 16혁명을저해한반혁명행위자등을처벌토록하였다 ( 부패방지위원회, 2001). 이같은정책들은반대세력에대한통치수단으로왜곡되어반부패에대한분명한

210 194 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 목표와대상을상실케하였고정권말까지반부패정책이지속되지못하는원인으로 작용하였다. 라. 정책효과 제1, 2공화국의부패통제관련기구보다 1963년감사원발족후 1971년까지총 55,690건의위법 부당한사항을적발 처벌함으로써부패통제활동을적극적으로벌였다 ( 한국투명성기구, 2012). 하지만제3공화국역시새나라승용차면세도입, 증권파동, 워커힐공사비횡령, 파친코수입에따른사건등과같은 4대의혹사건, 밀가루, 설탕, 시멘트등 3분폭리사건, 사카린밀수사건등과같은권력형비리사건이계속해서발생함에따라국민들의신뢰를얻기에는역부족이었다. 이러한사건은당시산업화를추진하는과정에서외국자본도입을둘러싸고정치자금조달에있어권력을이용하는정경유착형부패의특성을지닌것으로평가할수있다 ( 부패방지백서, 2003). 4. 제 4 공화국 (1972 년 10 월 ~ 1981 년 3 월 ) 가. 반부패에대한문제인식 제4공화국은부패문제를 부조리 로파악하고서정쇄신이라는이름하에공무원의부정부패와부조리를제거하려는정책을추진하였다. 이때의부조리란부정 부패, 사치 낭비, 퇴폐풍조등을통틀었다. 또한부패의원인을서구식자유민주주의의에대한맹목적인추구라는정치이념적인요인을부패의원인으로파악하였다 ( 부패방지위원회, 2001: 166). 제 4 공화국취임사 산업화와민주화초기과정에따르는사회일부의부조리현상을새로운결의로시정해나갈것을명백히밝힙니다 7 대박정희대통령취임사중에서 ( )

211 제 6 장역대정부의반부패정책의주요흐름 195 나. 반부패에대한추진체계 제 4 공화국정부의서정쇄신운동의추진기관으로는 대통령사정담당특별보좌관 실 과 민정비서실 이주도가되어법적절차보다각종지시와지침등에의해정략적 으로추진되었다. 다. 관련정책 제4공화국에는부패통제준거로서의새로운법과제도를단한건도마련하지않았으며 ( 부패방지위원회, 2001: 167), 오히려법적인근거없이계열연대책임제, 서정쇄신상벌기록부작성, 민간인에대한쌍벌죄적용과비위퇴직자의취업금지제도와같은제도를만들어시행함으로써법률상의많은논란을야기하였다. 라. 정책효과 제4공화국은당시유신체계를정착시키기위한방편으로서정쇄신이라는명목하에부패라는문제를다루었지만궁극적으로공직사회의부패문제를해결하기위한수단으로이용되었다고보기는어렵다. 또한서정쇄신운동이법률이아닌대통령의지시로이루어져합법성이결여된일시적이고파편적인정책안에그쳤다고할수있다. 유신체제를기점으로공직사회의부패문제를전사회를대상으로확대하였는데이는집권의효율성을제고하기위한통치수단으로활용되어바람직한부패통제의범위의확대라평하기어렵다. 5. 제 5 공화국 (1981 년 3 월 1988 년 2 월 ) 가. 반부패에대한문제인식 제5공화국은국가의정통성이결여된정부로부패척결과관련하여대통령취임사에서법준수를강조함으로서국민들로부터사후적정당성을보장받고자하였다. 또한유신정권과마찬가지로정의사회구현이라는사회정화운동을통해부정 부패문제를해결하려고했다. 급속한경제발전으로인한공직윤리타락과국민의식낙후를부

212 196 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 패의근본원인으로파악하고비위공직자에대한숙정작업을사회정화운동의최우선과제로설정하였다 ( 국가청렴위원회, 2007: 13, 김상식, 2005). 또한공직사회의비위행위를금품수수, 특권의식, 무사안일, 부조리등 4개유형으로분류하고각유형에속하는행위를구체적으로세분화함과동시에비리를정치, 행정분야로분류하려는노력을했으나장기적인개혁과제라기보다는가시적인성과에치중하여접근했다 ( 국가청렴위원회, 2007: 14). 제 5 공화국취임사 정치적탄압과권력남용이이땅에다시는반복되지않도록본인은법으로국정을집행하고법으로정부를이끌어나갈것을분명하게밝혀두는바입니다 12 대전두환대통령취임사에서 ( ) 나. 반부패에대한추진체계 반부패에대한추진체계로사회정화운동을추진하기위해사회정화위원회가 1980 년 11월 1일정부조직법제2조 7항에의거해서설치되어제5공화국내내행정부조리와부패등을시정하기위한부패통제기구로폭넓게이용되었다. 이외에도국가보위비상대책위원회 63), 현대사회연구소 64), 청와대비서실등을통한반부패관련사정활동이있었다 ( 국가청렴위원회, 2007). 하지만제5공화국이표면적으로부패척결과정의로운정부를표방하였으나, 오히려집권세력자신들이부패에깊숙이관여됨에따라유명무실하게추진되다가실패로끝났다 ( 윤태범, 1998: 221). 다. 관련정책 제 5 공화국은정권의속성상반부패라는가치와멀리느껴짐에도불구하고가장 특징적인법제도로공직자윤리의근간이되는공직자윤리법을제정했다는데있다. 공직자윤리법 ( ) 은사회정화운동의일환으로제정되었는데이에는공직자 63) 주요부패방지개혁조치로는정치풍토쇄신을위한권력형부정축재자에대한조치, 공직자정화, 사회악사범소탕, 교육정상화, 연좌제폐지, 대민행정절차의간소화등이있다 ( 국가청렴위원회, 2007). 64) 공직사회부패진단체제를구축 운영하는역할을담당했다.

213 제 6 장역대정부의반부패정책의주요흐름 197 재산등록제도, 공직자선물신고제도, 퇴직공직사의취업제한제도등 3가지주요한내용을담고있다 ( 한국투명성기구, 2012). 이외에도 1년전공무원윤리헌장 ( ) 을제정하여공직자의윤리의식을제고하려는노력을보였다. 하지만공직자윤리헌장이나공직자윤리법은사회정화운동의일환으로실시된것으로제5공화국의정통성을강화하려는목적에서실시되었다는점에서처음부터부패통제에대한실효성을확보하기보다는정치적상징성이훨씬컸다고평가할수있다. 라. 정책효과 제5공화국도제4공화국과마찬가지로사회정화운동을통해부패의통제대상을공직사회뿐만아니라사회전분야로확대하려는노력을실시했으나, 정권출범초기정권안정을위한사정목적의통치수단으로인식하여지속적이고체계적인반부패정책을제시하지못했다. 특히공직자윤리법의경우등록제산에대한비공개원칙등미온적법규로인한실효성저하, 시간의경과에따른강력한집행의지결여등으로정책의실효성에대한의구심이제기되었다. 표면적으로는부패척결과정의로운정부를표방했지만오히려집권세력들이부패함으로써국민들로하여금부패에무감각하게만들었으며, 부패를더욱더제도화 체계화시키는부정적인결과를초래하였다 ( 국가청렴위원회, 2007; 윤태범, 1998:221). 6. 노태우정부 ( ~ ) 가. 반부패에대한문제인식부패를권위주의적사회체계로부터민주주의적사회체제로전환하는시기에나타나는과도기적현상으로규정하고부정부패의근본원인을준법정신과사명감이미약 한일부공직자들의개별적인행위로파악하였다 ( 국가청렴위원회, 2007). 대통령취임사에서어떠한행태의특권이나부정부패도단호히배격하겠다고주장했으나기존정부에서와별인식의차이가없었다. 오히려각종국회상공위원회의원들의뇌물외유사건, 수서지구특혜분양사건, 정보사부지사기사건등과같은부패사

214 198 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 건이발생함에따라반부패의지가상당히박약한시기였다고평가할수있다. 노태우정부취임사 도덕성으로말미암아신뢰받는정부를만들고야말것입니다. 사회정의의실현을가로막고갈등을심화시키는어떠한형태의특권이나부정부패도단호히배격하겠습니다. 13 대노태우대통령취임사 ( ) 나. 반부패에대한추진체계 노태우정부에서는제5공화국의사회정화운동과같은맥락에서명칭만을달리하여대통령주도하에새질서 새생활운동이라는개혁을실시하였으나지나치게정부주도라는한계로제도화되지못하고구호성에그치는한계를가졌다. 또한역대정부와마찬가지로단속과처벌중심의부패방지전략 ( 일상감사제, 연대책임제등 ) 을구사하였다 ( 국가청렴위원회, 2007). 새질서 새생활운동과관련한기관으로는국무총리실, 정부합동특감반, 대검찰청비리특수부, 대민특감반등을들수있다. 다. 관련정책노태우정부에서는반부패정책을추진하기위해새로운법령을제정하지는않았으며주로기존의법과제도를이용하는방식이었다 ( 부패방지위원회, 2001:174, 국가청렴위원회, 2007:16). 이러한방식으로중앙징계위원회의엄정운영, 복무관리지도의철저, 특별감찰, 정부합동특감반설치 운영, 공직자새질서새생활실천 3대과제의선정등대부분일시적이고임기응변적인구호들이정책으로제시했을뿐행정부패억제를위한구체적인정책은제시되지못했다 ( 윤태범, 1998: 222). 라. 정책효과노태우정부는과거의정권에서의대대적인숙정작업보다교화적활동위주의부패통제를진행하였다. 하지만이전과마찬가지로일관된정책이없었으며, 기존의조직을그대로활용하는등과같은부패에대한소극적자세로일관했다. 부패의요인을

215 제 6 장역대정부의반부패정책의주요흐름 199 제도적으로접근하기보다는개인적특성을강조하는행태론적인시각에서벗어나지 못함에따라그어느정권보다도부패가조직화, 대형화, 관행화되었다는평가를 받고있다 ( 국가청렴위원회, 2007). 7. 김영삼정부 ( ~ ) 가. 반부패에대한문제인식김영삼정부는부정부패척결을국정과제의첫번째과제로채택할만큼부패에 대한강한의지를보였다. 김영삼정부는부정부패를국가발전의근간을흔드는대표적인한국병이라진단하고부패의원인을정경유착에있다고보았다. 그리고부패의해결방안으로역대정부와달리공직자개인의인식이나행태보다는제도적이고체제적인차원에서해결하려는움직임을보였다. 첫째, 부패처벌대상을하위직중심이아닌상위직을포함한모든구성원을대상으로광범위하게설정하였으며, 둘째, 부패방지법률과제도마련을부패통제의핵심내용으로설정하였다. 셋째, 부패제거를위한환경개선작업의대상범위를확대하였다. 김영삼정부취임사 친애하는국민여러분, 개혁은먼저세가지당면과제의실천과제로부터시작해야합니다. 그첫째는, 부정부패의척결입니다. 우리사회의부정부패는안으로나라를 는가장무서운적입니다. 단호하게끊을것은끊고도려낼것은도려내야만합니다. 제 14 대김영삼대통령취임사 (1993 년 02 월 25 일 ) 나. 반부패에대한추진체계김영삼정부의대표적인부패통제기구로는부정방지대책위원회를들수있다. 이는감사원장의자문기구로부패취약분야라할수있는금융 경찰 건축 교육등 22개분야의부조리실태를심의하여 485개개혁과제를건의하여실태와부조리방지대책에관한보고서를발간하는노력을하였다. 또한민원및인허가관련부패해결행정쇄신위원회와대통령이주재하는국가기강확립보고회의, 검찰청산하부정부패사범특별수사본부를설치운영하였다 ( 한국투명성기구, 2012). 그리고감사원법을개정하여

216 200 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 직무감찰전담사무차장직제를신설하여회계감사위주의감사범위를직무감사에까지확대하였으며, 국가위탁사무, 출연금 기금등도감사대상에포함시켰다. 또한자체감사기구요원들의자질향상과전문성제고를위해감사교육원을설치하고감사생략제도, 감사대행체제를도입하였다 ( 국가청렴위원회, 2007). 다. 관련정책김영삼정부의부패통제의준거가되는법령은 공직자윤리법 이었다. 공직자윤리법 은 1981년제정되어형식적으로만운영되다가 1993년과 1994년두차례에걸쳐개정 ( 예 : 공직자의재산등록과공개의무화 ) 함으로써실효성을확보하려는노력을하였다 ( 한국투명성기구, 2012). 이러한개정작업은 1급성진을앞두고해당공무원이문제소지가있을만한부동산이나골프회원권등을사전에매각하는등재산관리에신중을기하는현상이보편화되어공직사회에점차청렴기풍이정착되어간다는긍정적인평가가있었다 ( 부패방지위원회, 2001:179). 또한부패로축적한공직자의부정한재산을몰수하기위해 공무원범죄에관한몰수특례법 을제정하였다. 이외에도금융실명제의전격실시로인한금융거래투명성확보와부동산실명제실시, 공직선거및선거부정방지법 과 정치자금에관한법 강화, 행정절차법 과 정보공개법 제정을통한투명성및신뢰성제고등을들수있다. 과거의정책과달리상대적으로광범위하고체계적인것으로평가할수있다 ( 윤태범, 1998: 223; 국가청렴위원회, 2007). 라. 정책효과역대정부와달리민주주의실현은물론사회적형평성과정의를실현하는부패하지않는정부가될것으로기대하였고, 초기에국민들의절대적인호응이있었을뿐만아니라부패방지를위한다양한법과제도시행을통해상당한성과를거두었다. 하지만부패통제관련법과제도들이이전정권과마찬가지로시스템적인관점에서의프로그램을지니지못하였으며, 기존기득권의반발로다양한법과제도가형식적으로전략함에따라반부패정책을포기할수밖에없는상황으로치닫게되었다. 즉

217 제 6 장역대정부의반부패정책의주요흐름 201 대통령개인의의지가부패방지전략의방향과강도를결정하는수단이되었으며, 일방적인적발위주의사정중심의대인적통제로서부패방지를위한지속적인개혁으로이어지지못했다 ( 국가청렴위원회, 2007: 19). 결국청와대측근비리, 한보사태와같은대규모의부패사건으로역대정부에버금하는부패정권이되어버렸다. 8. 김대중정부 ( ~ ) 가. 반부패에대한문제인식참여민주주의를실현하고경제위기를탈피하기위해부패라는문제를극복해야한다는의지가그어느정부보다강하게담겨져있다. 즉외환위기의주범을부패문제로인식하고부패와의전쟁을선포함과동시에제도적으로부패방지법제정과부패방지위원회설립등부패문제를좀더시스템적으로다루고자하였다. 또한부패의개념을공직자의권한남용뿐만아니라예산낭비까지도포함시켜공익성관점까지확대하여보았으며부패문제를투명성의관점에서극복하려는노력이돋보였다고할수있다. 김대중정부취임사 국민이주인대접을받고주인역할을하는참여민주주의가실현되어야하겠습니다. 그래야만국정이투명하게되고부정부패도사라집니다. 어떠한차별과특혜도용납하지않습니다. 민주주의와시장경제가조화를이루면서함께발전하게되면정경유착이나관치금융, 그리고부정부패는일어날수없습니다. 국민의정부가대기업과이미합의한 5 대개혁, 즉기업의투명성으로상호지급보증의금지, 건전한재무구조, 핵심기업의설정과중소기업에대한협력, 그리고지배주주와경영자의책임성확립을관철시켜 외자유치야말로외채를갚고국내기업들의경쟁력을강화하며우리경제의투명성을높이는가장효과적인길입니다. 제 15 대김대중대통령취임사 (1998 년 2 월 25 일 ) 나. 반부패에대한추진체계김대중정부초장기대통령직속의반부패특별위원회가존재했으며이를기반으로부패방지법이제정되어우리나라최초의독립적인반부패기구인부패방지위원회가출범하였다.

218 202 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 부패방지위원회는부패신고접수처리, 제도개선권고, 시책수립및평가, 교육홍보협력기능을지녔다. 하지만반부패정책의실효성을확보하기위해시민단체에서주장한조사권등이정치권의이해관계에의해반영되지못함에따라설립당시부터 종이호랑이 또는 이빨빠진호랑이 라고불릴만큼한계와취약점을지닌기구라할수있다. 다. 관련정책부패방지법제정이외에최초의자금세탁방지관련법률 ( 범죄수익은닉의규제및처벌등에관한법률, 특정금융거래정보의보고및이용등에관한법률 ) 이대표적이라할수있다. 라. 정책효과 단일법으로서부패방지법, 독립적인반부패기구로서의부패방지위원회가제도화됨에따라부패방지정책이국가의공공의제로정착되게되었다. 또한부패의개념이기존의직권남용, 횡령과같은전통적의미의부패에서벗어나예산낭비와같은공익적관점이반영됨에따라부패의개념을확장시켰다. 이러한반부패정책에대한큰획을그었음에도불구하고제도화에대한관심못지않게운영과정의실효성에관심을덜쏟은결과새로운유형의부패문제에대한적절한대처가충분하지못했다는평가가있다 ( 강성남, 2012). 9. 노무현정부 ( ~ ) 가. 반부패에대한문제인식노무현정부는부정부패를근절하기위한구조적이고제도적인대안모색을위해역대정부에서활용했던정부주도에의한반부패추진체계의한계점을인식하고시민사회등민간부문을정책의파트너로인식하고함께협력하면서추진하려는거버넌스 적인관점에서부패문제를다루었다. 특히사회지도층의부정과비리에대한강한

219 제 6 장역대정부의반부패정책의주요흐름 203 척결의지를보였다. 부패의대상을공공부문뿐만아니라경제계나시민사회와같은민간부문에서도부패가발생할수있다는인식을전제로부패통제전략을구사함으로서유엔반부패협약에서부패의범위를공직자뿐만아니라민간까지확대하려는흐름과도일치한다고평가할수있다. 노무현정부취임사 넷째, 대내외적투명성을높이고국민참여를확대하며초당적협력을얻겠습니다. 국민과함께하는 ' 평화번영정책 ' 이되도록하겠습니다. 경제의지속적성장을위해서도, 사회의건강을위해서도부정부패를없애야합니다. 이를위한구조적제도적대안을모색하겠습니다. 특히사회지도층의뼈를깎는성찰을요망합니다. 반칙과특권이용납되는시대는이제끝나야합니다. 정의가패배하고기회주의자가득세하는굴절된풍토는청산되어야합니다. 원칙을바로세워신뢰사회를만듭시다. 나. 반부패에대한추진체계노무현정부에서는부패방지위원회를국가청렴위원회로명칭을바꾸고부패라는개념을투명성, 책임성, 공정성등을포괄하는청렴성의의미를파악하려는노력을행하였다. 특히부패라는문제가공직에서만발생하는것이아니라우리사회의모든분야에서발생하고있다는점에서공공 정치 경제 시민사회가모두가함께만들어가야한다는취지하에서투명사회협약을체결하고이를추진하기위한투명사회협약실천협의회가존재하였다. 다. 관련정책대표적인정책으로군수물자거래의투명성확보를위해방위사업청을신설하였으며, 투명사회협약체결을통해우리사회의투명성을높이기위한노력을행하였다. 이외도고위공직자가직위또는직무상알게된정보를이용하여주식거래를하거나주가에영향을미쳐부정하게재산을증식하는것을방지하기위한백지신탁제도가도입되어부패의사전예방적기능이강화되었다.

220 204 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 라. 정책효과기존의정당성이부족한정권이부패문제를사회전반적으로확대시켜통치의효율성에서접근했다면, 노무현정부는기존의정부주도가아닌시민사회주도의거버넌스체계를통해부패문제를진정성있게해결하려고했다는점에서큰차이가있다. 이러한거버넌스패러다임에입각한투명사회협약은국제투명성기구뿐만아니라 UN, OECD, APEC, UNDP 등국제기구에서상당한호평을받았으며 2008년도국가청렴도지수 (CPI) 가전년도대비 0.5점이상승하는데기여하게되었다. 반면부패방지위원회출범당시안고있었던부패사건에대한조사권문제와정권초기사회지도층비리에대한고위공직자비리조사처신설에대한문제를해결하지못하는한계를보이기도했다. 10. 이명박정부 ( ~ ) 가. 반부패에대한문제인식이명박정부는반부패윤리라는가치보다경제성장이라는가치를우선시함으로써국가전반적인관점에서의반부패 윤리의중요성에대한인식이낮았다고할수있다. 대통령취임사에서역대정부와달리부패척결또는반부패에대한용어를사용하지않고기업의윤리경영에대한내용만이언급되었고, 국가전반적인반부패정책의방향성은엿보기기어렵다고할것이다. 이명박정부취임사 기업은국부의원천이요, 일자리창출의주역입니다. 투명하고공정하게경영하는기업인들이존경받고, 투자하고일자리를만드는기업이사랑받아야합니다. 나. 반부패에대한추진체계 이명박정부에서는기존의국가청렴위원회, 행정심판위원회, 국민고충처리위원회 를통합하여국민권익위원회를만들어반부패정책을추진하였다. 국가기관이유사기능을수행할경우효율성의관점에서통폐합하는것이맞지만,

221 제 6 장역대정부의반부패정책의주요흐름 205 각기관의성격이전혀다름에도불구하고물리적으로통폐합함으로써제대로시너지효과를내지못하고있다는평가가존재한다. 그리고부패통제의관점에서보면기존의국가청렴위원회는대통령직속기관이었음에도불구하고현국민권익위원회는국무총리직속기관으로조직이격하됨으로써부패라는문제가기존에비해국가의주요한정책의제에서다소밀리는감이있다고할수있다. 또한유엔반부패협약에서독립적인반부패기구설립을권고하고있으나우리의경우기존의독립적으로존재했던것을통폐합하여국제적인흐름과도배치되는것이다. 이외에도감사원, 검찰과같은권력기관등이과거진보적성향의시민단체의보조금지급과관련하여정치적인문제로이슈화시킴으로써시민사회간의대립과갈등을조장하여부패통제에대한시민사회의힘을무력화시키는측면도있다고할것이다. 다. 관련정책이명박정부의반부패정책은퇴직전에관행적으로이루어지고있는경력세탁을방지하기위해업무관련성적용기간을퇴직전 3년에서퇴직전 5년으로확대하고퇴직이후일정한업무와행위에대한제한규정을신설하는등공직자윤리법을개정한것, 선출직공무원인지방의회의원의특수성을반영하여지방의회의원에게적합하게적용될수있도록지방의원행동강령을제정 ( ) 한것등이있었지만전반적인정책의경향은공직자개인을대상으로하는사후처벌적인정책이대다수라할수있다. 이에대한대표적인방안으로공무원의징계유형에강등제도의신설과공직자가뇌물을받았을경우뇌물수수액의 2배-5배추징하는방안등을들수있다. 이는친기업적정책의일환으로부패의주요주범을공무원으로보고공무원이뇌물을받지않으면기업이줄필요가없다는인식의결과로보여진다. 또한부패로인한기대편익보다처벌비용을크게하면부패가근절될것이라는관점이반영되었다고할수있다. 하지만국제사회인유엔반부패협약에따르면사후처벌적기능이외에의식구조를변화시키기위한교육 홍보등의사전예방적기능이강조되는추세에도불구하고이러한국제사회의정책적변화에대한정책적반영이제대로이루어지지못한것으로평가해볼수있다. 또한지나친대인처벌위주의통제는무사안일, 복지부동, 업무기피, 책임

222 206 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 전가, 기회주의및요령주의등의부작용이발생할가능성이높아짐에따라 ( 강성남, 2012) 현대행정이추구하는적극행정서비스가이루어질개연성이떨어진다는점이다. 이외에도 공공감사에관한법률 을제정 ( ) 하여자체감사기구의독립성과전문성을확보하고효율적인운영에필요한제도를도입해중앙행정기관, 지방자치단체및공공기관의내부통제제도를내실화하고감사원감사와자체감사의연계및중복감사방지등효율적인감사체계확립을시도하였다. 하지만 공공감사에관한법률 운영과정상에서중앙행정기관이나시 도의경우감사원감사에대한방패막이로서감사원출신의감사관을선호한다는점, 기초자치단체의경우해당감사관의직급이낮아우수한인력이지원하지않아내부퇴직자위주의감사관으로채워진다는점, 공공기관의경우정치적승리에대한논공행상으로감사가임용되는점등자체감사기구의독립성과전문성을저해한다는견해가존재한다. 라. 정책효과이명박정부는법치주의라는관점에서부패의개념을지나치게법률적관점에서접근함으로서법률상부패이외에비윤리적, 비도덕적인공익적관점에서부패라고인식하는국민인식을반영하지못함에따라반부패정책에대한국민의기대에부응하지못하는것으로평가할수있다. 과거에국제기관으로부터호평을받았던시민사회중심의투명사회협약을지속적으로발전시킨것이아니라과거정권의산물이라는정치적이해관계에몰입해투명사회협약에대한지원을중단하는등반부패에대한의지를보이지않았다. 또한부패문제를해결하는데있어독립적인반부패기구의미비로인한부패통제전략이후퇴할수밖에없는여건을안고있다. 더욱더결정적인것은공정한사회를슬로건으로내세웠지만이건희회장의사면, 검사스폰서사건, 유명환장관딸채용문제등으로국가청렴도지수가계속해서하락세를보이는결과를초래하기도하였다. 정권말미에서상왕이라일컫는이상득전의원의비리, 대통령측근비리가나타났으며, 최근에는이명박대통령재직시절해외자원비리가사회적이슈로등장함에따라이명박정부역시역대정권과마찬가지로부패로부터자유롭지못한정부로평가해볼수있다.

223 제 6 장역대정부의반부패정책의주요흐름 박근혜정부 (2013.2~ ) 가. 반부패에대한문제인식박근혜정부의취임사를보면이명박정부와마찬가지로부패척결또는반부패라는용어를직접언급하지않지않고깨끗하고투명한정부, 신뢰받는정부구축을강조했 다. 최근갑질논란, 세월호사건이나방산비리, 해외자원개발비리등으로우리사회의전반적인부패관행에대해부패척결의중요성을강조하는분위기로나아가고있다. 박근혜정부취임사 우리는지금, 국가와국민이동반의길을함께걷고, 국가발전과국민행복이선순환의구조를이루는새로운시대의출발선에서있습니다. 우리가그길을성공적으로가기위해서는정부와국민이서로를믿고신뢰하면서동반자의길을걸어가야만합니다. 저는깨끗하고투명하고유능한정부를반드시만들어서국민여러분의신뢰를얻겠습니다. 정부에대한국민의불신을씻어내고신뢰의자본을쌓겠습니다. 하지만최근정부의방산비리척결과관련하여기존정치세력을제거하기위한목적으로부패를정략적으로이용하고있다는일부시각도있으며, 부정청탁및금품수수의금지에관한법률 ( 일명 : 김영란법 ) 시행이골프장이나고급음식점, 술집, 백화점등과관련된매출하락으로이어져내수경제를위축시키며공공과민간과의소통위축등이유발된다는시각등과같이부패를경제성장의윤활유로인식하는견해도여전히존재하고있다. 최근우리사회가선진국으로진입하기위해서는부패문제를반드시해결해야한다고주장하고있지만현실적으로우리의삶에있어부패가일정부분필요악이라는인식이여전히깔려있다고할수있다. 나. 반부패에대한추진체계이명박정부와마찬가지로국민권익위원회가그대로유지됨에따라독립적인반부패기구로의전환이이루어지지않았다. 하지만대통령측근비리나고위층비리등에대해특별감찰관제도, 상설특검을마련하여반부패에대한추진체계를강화하는노력을하였다. 또한세월호사건이후정부합동부패척결단운영, 방산비리관련방산비

224 208 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 리합동수사단등을운영하여부패에대한대응전략을구사하였다. 다. 관련정책대표적인주요반부패정책으로과거검사스폰서사건을계기로 부정청탁및금품수수의금지에관한법률 ( 일명 : 김영란법 ) 이제정 ( 법률제13278호, ) 되었다. 김영란법은최근지속적으로발생하고있는공직자의부패ㆍ비리사건이공직에대한신뢰및공직자의청렴성을저해하여공정사회및선진일류국가로의진입에장애요인으로작용하고있으나, 이를효과적으로규제하기위한제도적장치가미비함에따라제정되었다. 물론적용대상자를공공부문이아닌민간부문중사립학교, 언론기관을포함하여법적용대상의형평성, 특히언론의자유위축등으로위헌성이제기되는점도있지만, 공직자등의공정한직무수행을저해하는부정청탁관행을근절하고, 공직자의금품등의수수행위를직무관련성또는대가성이없는경우에도제재가가능하도록하여공직자등의공정한직무수행을보장하고공공기관에대한국민의신뢰를확보하는데기여할것으로기대되고있다. 또한특별감찰관제도 ([ 법률제12422호, , 제정 ]) 를도입하여대통령의친인척등대통령과특수한관계에있는사람의비위행위 (1 실명 ( 實名 ) 이아닌명의로계약을하거나알선 중개하는등으로개입하는행위, 2 공기업이나공직유관단체와수의계약하거나알선 중개하는등으로개입하는행위, 3 인사관련등부정한청탁을하는행위, 4 부당하게금품 향응을주고받는행위, 5 공금을횡령 유용하는행위 ) 에대한감찰을담당하도록하였다. 이외에도대통령측근이나고위공직자등국민적관심이집중된대형비리사건이발생되면곧바로특별검사를임명하여최대한공정하고효율적으로수사할수있도록, 특별검사의임명등에관한법률 을제정 (([ 법률제 12423호, , 제정 ]) 하여상설특별검사제도의도입근거를마련하였다. 법과질서를존중하는문화구현을위해사회지도층에대한법집행의공정성강화방안으로 범죄수익규제및처벌에관한법률 등을개정하여추징대상을공무원에서민간까지확대하였으며, 사회지도층은가석방의경우원칙적으로불허함으로써사회지도층범죄처리에대한특혜시비가없도록법집행의공정성을제고하려고하였다.

225 제 6 장역대정부의반부패정책의주요흐름 209 라. 정책효과반부패정책이체계적이지않고사건대응식의반부패전략이구사되었으며, 대통령의의지에따라관련기구가만들어지는등과거의반부패추진방식과크게다르지않는것으로평가해볼수있다. 특히특별감찰관제의경우국회에서논의과정에서여야가삼권분립의원칙을내세워감찰대상에서국회의원과판검사등고위공무원을제외시킨점, 현행특별검사제도는사안마다특검법을만들지않아도되는장점은있으나사건에따라특검이매번다르게임용된다는점은기존특검제도와유사하기때문에상설특검제도가마련되었더라도기존과다른특검이가능할것인지에대한회의적시각이존재한다. 또한최근제주지검장음란행위사건에서보듯이일반공직자가만약그러한행위를했을경우의원면직이어려움에도불구하고퇴직처리가되었다는점에서사회지도층이라할수있는고위공직자와일반공직자간의법앞의평등, 잘못된행위에대한무관용원칙 (zero tolerance) 이적용되고있는가에대한비판적시각이존재한다. 다만최근국제사회에서부패의범위를공공부문뿐만아니라민간부문의부패까지확대하여접근하고있어정부에서최근기업들간의갑질논란 ( 대기업이자신의권력을이용하여부당하게협력업체나하도급업체에게불이익을주는행위 ) 에대해부패라고는규정하지는않았지만불합리한행위에대해적극적으로국가차원에서대응하는것은민간부패를근절하는데상당한도움이될것으로평가된다. 특히 부정청탁및금품수수의금지에관한법률 은적용대상이공공부문과민간부문에게모두적용됨에따라한국사회전반적인청렴문화를업그레이드하는데매우큰도움을줄것이다. 또한외국인들이한국사회의부패의가장큰원인으로꼽는접대문화의불합리한관행을타파함으로써부패인식지수 (CPI: Corruption Perceptions Index) 와같은국가의대외신뢰도제고에매우긍정적인효과를가져올것으로판단된다.

226 210 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 제 3 절부패규제관련법제도현황 이제까지역대정부의반부패정책의흐름을통해반부패접근시각, 반부패통제추진체계, 반부패관련정책, 그리고반부패정채관련정책효과의연혁에대해서살펴보았다. 본절에서는이중정부의반부패정책이제도적으로투영되는반부패관련법제도의내용을검토하도록하겠다. 부패를통제하기위한법률을살펴봄으로써우리사회의부패통제의내용과정도를확인할수있으며이를통해향후반부패정책수립에있어서그방향성을가늠하는하나의잣대가될것으로판단된다. 우리나라의부패방지법은부패행위를공직자와공공기관에한정하여정의하고있어기업이나시민사회같은민간부문의부패행위를포괄하지못하는문제가있다. 사실, 유엔반부패협약에서는민간부문에대한부패예방과관리등을명시하고있다는점에서반부패관련법규제현황을통해민간부문에대한규제법률현황도동시에살펴보도록하겠다. 우리나라의부패방지관련법으로대표적인것이형법 ( 뇌물죄 ) 과부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률등을들수있는데이는공직자의전통적인부패행위등을통제하기위한법률로볼수있다. 1998년에제정된 국제상거래에있어서외국공무원에대한뇌물방지법 에외국공무원에게뇌물을공여하는자에대한처벌을명시하고있으며이를어기는행위자외에그법인도벌금에처하도록되어있어이법에의하여민간인그리고그법인에대한처벌을규정함으로민간부문까지부패행위를포괄하게되었다. 이법은부패범죄행위에대한구체적개념정의는찾아볼수없으며다만뇌물공여행위를전통적인부패행위의범주로파악한것으로알수있다. 현행법률상민간부패에대한부분을명시적으로규정하고있는것을찾을수는없지만 2008년에제정된 부패재산의몰수및회복에관한특례법 에서 " 부패범죄 " 를불법또는부당한방법으로물질적 사회적이득을얻거나다른사람으로하여금얻도록도울목적으로범한죄로서별표에규정된죄를언급하고있다. < 표 6-2> 은이법에서언급하고있는현행법상의부패행위를규제하는법령에서

227 제 6 장역대정부의반부패정책의주요흐름 211 부패범죄를규제하고있는법정형의정도, 몰수의유무, 양벌규정, 적용대상에따라구분하여살펴보았다. 민간부문의부패행위와관련된처벌규정등은개별법률에규정되어있는것을확인할수있다. 행위의형태가뇌물수수나수뢰등비슷한행태등에대하여개별법률에그처벌규정이존재하고있으며부패행위의정도에따라그형이통일되게규정되어야하나그렇지못한것으로나타나고있다. 또한양벌규정또한동일한죄형에대해적용되는법과그렇지못한법으로나누어져있어민간부문의부패행위에대한규제가다르게적용되는것을확인할수있다. 또한국제기구의부패범죄에대한대응에있어서민간부문에대한적절한공공부문의대응을요구하고있으며부패행위자개인뿐만아니라그조직인법인에대해서도적절한통제장치를요구하고있다는점에서민간부문의부패를규정하고있는우리나라의반부패법규는이러한국제적수준에미치지못하고있는것으로판단된다. < 표 6-2> 현행법상의부패범죄규제 구분 형법 내용 자유형 법정형 ( 상한 ) 벌금형 ( 천만원 ) 병과규정 몰수양벌추징규정 제129조 ( 수뢰, 사전수뢰 ), 5, 3 0 X X X 제130조 ( 제삼자뇌물제공 ), 5 0 X X X 제 131 조 ( 수뢰후부정처사, 사후수뢰 ) 5 ( 사후수뢰 ) X 자격정지 (10 년 ) 공직부패 X X 제 132 조 ( 알선수뢰 ) 3 X X X X 제 133 조 ( 뇌물공여등 ) 5 2 X X X 민간부패 제 357 조제 1 항 ( 수재 ) 재물또는재산상의이익취득 제 357 조제 2 항 ( 증재 ) 재물또는이익공여 5 1 자격 X 정지 (10년) X X 형법외법률상공무원의제에따른형법제 129 조 ~ 제 132 조 부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률 제 129 조 ( 수뢰, 사전수뢰 ), 제 130 조 ( 제삼자뇌물제공 ), 제 131 조 ( 수뢰후부정처사, 사후수뢰 ) 제 132 조 ( 알선수뢰 ) 제 7 조의 2 ( 업무상비밀이용의죄 ) 7 7 X

228 212 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 구분 국제상거래에있어서외국공무원에대한뇌물방지법 특정범죄가중처벌등에관한법률 국민투표법 내용 자유형 법정형 ( 상한 ) 벌금형 ( 천만원 ) 병과규정 몰수양벌추징규정 제 3 조 ( 뇌물공여자등의형사책임 ) 5 2 제 2 조 ( 뇌물죄의가중처벌 ) [ 한정위헌, 헌바 117] 10 수뢰액의 5 배 공직부패 X X X 제 3 조 ( 알선수죄 ) 5 1 X X X 제 99 조 ( 매수및이해유도죄 ) X X 제 100 조 ( 다수인매수및다수인이해유도죄 ) 민간부패 X X 제99조, 제100조 7 X X X X 제230조 ( 매수및이해유도죄 ) 7 X X X X 공직선거법 제231조 ( 재산상이익목적의매수및이해유도죄 ) 제232조 ( 후보자에대한매수및이해유도죄 ) 제233조 ( 당선인에대한매수및이해유도죄 ) 제235조 ( 방송 선거등의불법이용을위한매수죄 ) 7 5 X X X 10 X X X X 10 X X X X 5 1 X X X 정치자금법제 45 조 ( 정치자금부정수수죄 ) 5 1 X X 제 33 조 ( 독직행위의금지 ) 7 5 X X 변호사법 109 조제 1 호금품향응또는그밖의이익을받거나받을것을약속하고또는제 3 자에게이를공여하게하거나공여하게할것을약속 제 110 조제 1 호금품이나그밖의이익을받거나받기로한행위 7 5 X X 5 3 X 선박소유자등의책임제한절차에관한법률 제 93 조 ( 수뢰 ) 5 5 X X 제 94 조 ( 증뢰 ) 3 2 X X X 제630조 1항재산상의이익을수수, 요구또는약속제630조 2항이익을약속, 공여또는공여의이사를표시 X X 상법 제631조 1항재산상의이익을수수, 요구또는약속 X 제631조 2항이익을약속, 공여또는공여의의사를표시 X X 제634조의 2 1항재산상의이익을공여 X X X 제 634 조의 2 2 항이익을수수하거나제 3 자에게이를공여 X X X

229 제 6 장역대정부의반부패정책의주요흐름 213 구분 주식회사의외부감사에관한법률 채무자회생및파산에관한법률 내용 제19조 1항금품이나이익을수수요구또는약속제19조 2항금품이나이익을약속공여또는공여의의사를표시 자유형 3 3 법정형 ( 상한 ) 벌금형 ( 천만원 ) 3 (5 배 ) 3 (5 배 ) 병과규정 몰수양벌추징규정 공직부패 민간부패 X X 제645조 ( 회생수뢰 ) 5 5 X X 제646조 ( 회생증뢰 ) 5 5 X X X 제655조 ( 파산수뢰 ) 5 5 X X 제656조 ( 파산증뢰 ) 3 3 X X X 제 29 조 1 항재물또는재산상의이익을수수요구또는약속 경륜 경마법 제 29 조 2 항부정한행위 7 2 제 30 조제 3 자에게재물또는재산상의이익을공여하게하거나공여를요구또는약속 자격정지 (10 년 ) X 제 31 조재물또는재산상의이익을약속공여의의사를표시 제 53 조 1 항재물또는재산상의이익을공여하게하거나공여를요구또는약속 한국마사회법 제 53 조 2 항부정한행위 7 7 제 54 조제 3 자에게재물또는재산상의이익을공여하게하거나공여를요구또는약속 5 3 자격정지 (10 년 ) X 제 55 조재물또는재산상의이익을약속공여또는공여의의사를표시 독점규제및제19조1항, 제66조 9호공정거래에관한법률 ( 부당한공동행위의금지 ) X 0 건설산업기본법 제 95 조입찰담합, 입찰방해 5 5 제 95 조의 2 재물또는재산상의이익의취득및제공 5 5 X X 고등교육법제 64 조제 2 항제 4 호부정한학위수여 X X X 공인회계사법 제 22 조제 3 항, 제 53 조제 1 항금품이아이익을수수요구또는약속 제 48 조제 1 호, 제 2 호재물이나재산상의이익을약속제공또는제공할의사표시 5 5 X X X 5 5 X X 국민체육진흥법 제 48 조제 4 호유사행위를통한재물이나재산상의이익제공 5 5 자격정지 (10 년 ) X 제 48 조제 5 호체육진흥투표권구매알선하거나양도 5 5 X

230 214 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 구분 내용 자유형 법정형 ( 상한 ) 벌금형 ( 천만원 ) 병과규정 제 48 조제 6 호운동경의공정시행방해 5 5 X 몰수양벌추징규정 공직부패 민간부패 근로기준법 금융지지회사법 제 49 조제 1 호유사행위를위한해당운동경기관련정보제공또는체육진흥투표권등의구매중개또는알선 제 9 조, 제 107 조영리로타인의취업에개입하거나중간인으로서이익취득 제 48 조의 3 제 1 항, 제 70 조제 1 항제 8 호증여를받거나뇌물을수수요구또는약속 5 3 X 5 3 X X 5 20 X X 보험업법 제 201 조제 1 항재산상의이익을수수요구또는약속 제 201 조제 2 항이익을약속또는공여하거나공여의의사를표시 X 제 59 조제 1 항재산상의이익을수수요구또는약속 5 3 선주상호보험조합법 제 59 조제 2 항이익을약속또는공여하거나공여의의사를표시 제 60 조제 1 항재산상의이익을수수요구또는약속 제 60 조제 2 항이익을약속또는공여하거나공여의의사를표시 신용협조합법 제 30 조의 2, 제 99 조제 2 항제 3 호증여그밖의수뢰의요구, 취득또는이에관한약속 2 2 X 유류오염손해배상보장법 제 48 조 ( 수뢰 ) X X 제 49 조 ( 증뢰 ) X X 은행법 제 21 조, 제 66 조제 2 호증여기타수뢰의요구, 수수또는이에관한약속 5 20 X X 전통소싸움경기에관한법률 제 25 조제 1 항재물또는재산상의이익을수수, 요구또는약속 5 3 제 25 조제 2 항부정한행위 7 5 제 27 조재물또는재산상의이익을약속, 공여또는공여의의사를표시 2 1 자격정지 (10 년 ) X 의료법 약사법 제 23 조의 2, 제 88 조의 2 금전, 물품, 편익, 노무, 향응, 그밖의경제적이익수수 제 47 조제 2 항및제 3 항, 제 94 조의 2 금전, 물품, 편익, 노무, 향응, 그밖의경제적이익수수 2 3 X X 2 3 X X

231 제 6 장역대정부의반부패정책의주요흐름 215 구분 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 내용 자유형 법정형 ( 상한 ) 벌금형 ( 천만원 ) 병과규정 몰수양벌추징규정 제 8 조 1 항금품등의수수금지 3 3 X X X 제 9 조제 1 항 2 호수수금지금품등의신고및처리 공직부패 3 3 X X X 제8조제5항금품등의제공약속 3 3 X X X 제15조 4항신고자의보호보상방해 3 3 X X X 제18조비밀누설금지 3 3 X X X 제6조부정청탁에따른직무수행금지 2 2 X X X 제15조제2항신고방해 2 2 X X X 제15조제4항신고자의보호보상취소강요조력 2 2 X X X 민간부패 제 15 조제 1 항신고자의보호보상취소강요 1 1 X X X 출처 : 이동원 (2013), 이천현 (2015) 의표의내용을재구성하여인용 공공부문은전통적으로형법에의하여뇌물죄에대한죄형을규정하고공직자의부패행위를통제하고있다. 또한부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률, 부패재산의몰수및회복에관한특례법, 국제상거래에있어서외국공무원에대한뇌물방지법등을공공부문의부패방지관련대응법규제로볼수있다. 이중부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률은부패예방및부패예방인프라구축과관련된법에가까워직접적인처벌을통한부패통제와는거리가먼것으로평가가된다. 근래들어지속적으로공직자들의향응수수등으로인하여이에대한대책마련이요구되는가운데 2016년에부정청탁및금품등수수의금지에관한법률이시행되게된다. 이법은그동안관행적으로이루어졌던부정청탁행위등을금지하고형법상의금품등과결부된청탁을처벌하던것과달리청탁행위자체를금지하는것으로부패통제의사각지대를해소하는데일정부분기여할것으로평가된다. 이법의적용대상은전통적으로부패행위의통제대상이었던공직자에국한되는것이아니라공직자등 ( 국가 지방공무원, 공직유관단체및공공기관의장과임직원, 각급학교의장과교직원, 학교법인의임직원, 언론사의대표자와임직원 ), 공직자등의배우자, 공무수행사인, 일반국민까지적용되는법으로법의적용대상이기존의

232 216 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 부패통제법률보다넓은것으로평가된다. 이법에서는인허가업무, 행정처분 형벌부과감경 면제, 채용 승진등인사개입, 공공기관의관여직위선정 탈락개입, 공공기관주관수상 포상선정 탈락에개입, 입찰 경매등에관한비밀누설, 특정인계약선정 탈락에개입, 보조금의배정 지원, 투자등에개입, 공공기관이생산하는재화및용역의비정상적거래, 학교입학성적등처리조작, 징병검사등병역관련업무처리, 공공기관이실시하는각종평가 판정업무개입, 행정지도 단속등결과조작, 위법사항묵인, 사건의수사 재판등개입, 그리고열거한내용에대한지위 권한남용을부정청탁행위로규정하고이를규제하고있다. 부정청탁금지법은전통적인대가성과직무관련성에국한되어해석되던부패행위에대한처벌의범위를넓히고그대상자도공직자뿐만아니라민간까지포괄하고있어부패행위의통제대상의범위를넓혔다는점에서의의가있다. 제 4 절역대정부반부패정책에대한종합적평가 역대정부는사회에서발생하는부패를통제하기위한다양한정책들을입안하고집행해왔음에도불구하고우리사회의부패통제는그렇게큰성과를거두지못한것으로평가할수있다. 이는국제투명성기구의부패인식지수가수년간제자리걸음을하고있는것이이를방증하고있다. 역대정부는나름대로반부패추진체계를수립하고반부패정책을수행하여왔음에도불구하고목적했던소기의성과를거두지못하고있는이유에대해서다각적으로검토해볼필요가있다. 역대정부의반부패정책의성공이정부의역량에따라다양한양태로나타날수있지만역대정부에서드러난반부패정책의문제점을각요인별로살펴보면다음과같다. 첫째, 반부패정책에대한인식이다. 반부패정책이정부의최우선과제일필요는없지만아직까지우리사회의부패문제해결과관련된평가등이낮은점을볼때정부가부패근절을위해어떠한인식을갖고있는가는반부패정책의강력한추진동력이될수있다는점에서이에대한정권의인식또한중요할수밖에없다. 각정권별로부패문제에대한대응에있어온도

233 제 6 장역대정부의반부패정책의주요흐름 217 차이는있지만부패문제를근절하기위한법과정책등을입안하고있다는점에서부패문제에대해서는모든정권이일정부분인식하고있는것으로평가할수있다. 이런점에서대통령취임사에서부패방지문제와관련하여직접적이거나간접적인언급들이지속적으로있었으며이를해결하기위한정부의노력을천명하고있다는점은공통적으로나타나고있다. 대부분의대통령취임사에서강조되는부정부패해결은사회정의실현의관점에서의큰맥락적제시가대부분인것으로나타나고있으며공직사회에국한되어있는측면이강하다. 다만김대중대통령은정경유착과관치금융근절등을언급하면서민간부문에대한부패문제에대한의지를피력하기도했다. 각정권별로나름대로의반부패정책을제시하고이를실천하기위한추진체계와법등을제정하고노력해왔지만부패근절이우리사회의경제 사회발전을위해필요하다는공동의인식이부재한것이아직까지우리사회의현실이다. 정권초기에는힘있게추진되다가정권말기가되면흐지부지되는현상이반복되는것도이러한이유에기인한다. 어쩌다개인의실수로발생하는부패가아니라제도화된부패가공직사회에서지속적으로발생하는것도국가전반의목표에서부패근절에대한인식이전사회적으로공유되고있지못하기때문이다. 부패행위근절과관련한인식적공유가확대되기위해서는부패문제를공직사회에국한시켜생각하는것이아니라민간부문의협조와공동대응이필요하다는인식의확장과더불어민간에서발생하는도덕적해이등의민간부패에대해서도관심을갖고이에대한대응책을마련할필요성이있다는것이다. 둘째, 반부패추진체계와정책의변화에대한부분들이다. 이종수 (2011) 은반부패시스템추진체계의변화를크게부패방지법제정이전과부패방지위원회와국가청렴위원회시기그리고국민권익위원회시기로나누어우리나라반부패시스템추진체계와정책의변화를고찰하고있다. 이종수 (2011) 의시기별구분에따라반부패추진체와정책의변화에대해살펴보면다음과같다. 반부패문제를체계적이고종합적으로다룬부패방지법은 2001년에제정되었다. 이법이전의반부패문제에대한대응은공직사회의기강을확립하고정권에관료들

234 218 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 이순응하도록하는권력적목적으로서의사정활동이지속적으로이루어진시기로평가할수있다. 따라서사실상부패방지법이전의반부패추진체계나법제도등은정략적차원에서운영되어왔다. 정략적차원에서의부패문제대응이아닌정책적추진체제에기반을두어운영된것은문민정부 ( 김영삼정부 ) 시절이후로생각해볼수있다. 문민정부는 부정방지대책위원회 를설치하여부패문제대응을국정의최우선과제로설정하였으며이후정책적수단으로금융실명제실시, 공직선거법제정, 정치자금법개정등부패방지를위한정책적수단을다수채택하여강력하게추진하였다. 또한김영삼정부는부패방지법제정에대한의지를천명하였지만임기내에부패방지법이제정되지는못했다. 부패방지법이제정된것은시민단체에서의활동에서그실마리를찾을수있는데시민단체가지속적으로부패방지법제정운동을진행했으며이러한시민단체의노력이정치권에영향을미쳐 1997년에대통령선거에출마한각정당후보들이부패방지법제정을주요공약으로제시하기시작하였다. 2000년총선당시여야는부패방지법제정을공약으로내걸었으며국회의논의과정을거쳐 2001년 6월에부패방지법이본회의를통과하여체계적이고종합적인부패방지법이제정되게이르렀다. 부패방지위원회와국가청렴위원회시기는부패방지법제정이후 2002년에부패방지를위한법령제도의개선과부패방지정책수립을위하여부패방지위원회를대통령소속으로설치함으로써반부패제도총괄기구가출범하게되었다. 하지만부패방지위원회는부패방지법제정당시논란이되었던고위공직자비리수사처가설치되지못하였으며공직윤리관련조항들이부패방지법에서제외되어반부패전담기구로서총괄적역할을수행하는데어려움을겪을수밖에없는한계가있었다. 부패방지위원회는 2005년국가청렴위원회로명칭을바꾸면서설치목적을국가청렴도향상및부패방지에관한업무를수행하는것을목적으로하였다. 또한부패행위의개념을직접적행위이외에부패행위를강요 제의 권고 유인하는간접적인부패행위로확장하게되었다. 하지만이러한부패의개념확장은부패행위의범주의확장으로부패행위의통제대상은공직자에국한되어있었다.

235 제 6 장역대정부의반부패정책의주요흐름 219 < 표 6-3> 역대정부의반부패추진체계및정책의특징 구분연도정책추진기구및법제도반부패정책의특징 제 1 공화국 심계원, 감찰위원회, 사정위원회설치 제 2 공화국 부정선거관련자처벌법제정 제 3 공화국 부정축재처리법제정, 감사원설치 제 4 공화국 서정쇄신운동 제 5 공화국 사회정화운동공직자윤리법제정 반부패를정책의제로선정않고, 부패와관련된공약제시않음 부패관련법조항분산, 반부패의개념과대상이포괄적, 추상적 감사원의활발한활동등부패통제기구역할증대 부패를주요국정과제와연결시켜거국적이고종합적인차원으로접근외형적 / 하향적 / 하위직에초점을맞춤으로실질적인부패통제에는무력한대응 부패통제를사회정화운동의출발점과주요내용으로설정강력하게체계적인부패척결시도에도불구하고집권세력의부패로부패의제도화 제 6 공화국 문민정부 국민의정부 새생활새질서운동단속과처벌중심의부패방지전략 공직자재산공개제도도입금융실명제실시 공직선거및선거부정방지법제정 행정절차법, 정보공개법제정 부패방지종합대책수립 부패방지법제정 부패방지위원회설치, 자금세탁방지법및관련법제정 ( 특정금융거래정보의보고및이용등에관한법률, 범죄수익은닉의규제및처벌등에관한법률 ), 금융정보분석기구 (FIU) 설립, 공무원행동강령마련 ' 자율사정 책임사정 ' 목표로공직사회의자정능력강조, 부패통제정책이일관성있게추진되기보다통제의강도가때때로변화 부패통제를국정의최우선과제로선정하였음에도불구하고부패통제에대한체계적인방안및추진계획마련미흡부패통제를위한법과제도면의양적증가에비해질적차이가없음 부패방지법제정, 부패방지위원회설립, 자금세탁방지법제정등부패방지정책의가시적효과나타남부패방지관련법규와제도의실효성논란으로계속적인보완과수정요구 참여정부 투명사회협약, 백지신탁제도 거버넌스체계를활용한부패문제해결에초점을두었음 이명박정부 박근혜정부 현재 공직자윤리법개정, 공무원징계강등제도신설, 뇌물수수의 2-5 배의추징 과도한법률적관점의접근으로인하여비윤리적, 비도덕적인공익적관점의부패에대한통제미흡 특별감찰관제도, 상설특검마련, 정부합동부패척결단운영, 방산비리합동수사단운영, 범죄수익규제사안중심의반부패전략으로종합적이고체계적및벌에관한법률에의해추징대상이지못함을민간까지확대, 무관용원칙의적용이미흡부정청탁및금품수수의금지에관한법률제정 출처 : 이종수 (2011) 의내용에참여정부, 이명박정부, 박근혜정부를추가하여재구성

236 220 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 마지막으로국민권익위회시기로국민권익위원회는이명박정부가들어서면서반부패추진체계를이전의반부패전담기구인국가청렴위원회를고충민원처리와행정심판업무를같이수행하도록반부패전담기구의기능을바꾸고그격을대통령소속에서국무총리산하의기관으로변화하였다. 부패전담총괄기구가축소되면서그동안진행되어왔던반부패정책추진이순조롭게진행되지못한측면이있으며이러한결과로사회각분야의부패인식의정도가늘어나는문제등이발생하게되었다. 이는 2009년국제투명성기구가실시한한국정부의반부패정책에대한신뢰를묻는질문에한국인응답자 700명중 81% 가부정적응답을하였고이는 2008년도조사의 67% 보다 14% 나늘어난것으로나타났다 ( 이종수, 2011; 재인용 ). 결론적으로정권별로부패방지추진체계의내실화정도에차이는있지만부패방지추진체계는개별적이고사안적인부패대응에서부패방지법제정을통해체계적이고종합적인반부패대책을수립하는형태로발전을해왔다고평가할수있다. 다만역대정권별정책추진기구의역할이공직자에국한되어있으며그주도형태도관주도의부패방지추진체계라는점에서그한계가있다고볼수있다. 노무현행정부시절기업과시민사회그리고정부등의전사회적인부패문제대응을위한투명사회협약을제외하고는민간부문과공동대응하는추진체계를찾아보기어려운것이현실이다. 또한관주도의부패방지대책등을추진할수있는추진체계는지속적으로생성되었지만민간부문에대한부패방지대책수립과이에대한대응은미약한것으로평가된다. 이는역대정부의반부패정책이공직사회의부패예방에초점이맞추어져있기때문으로사료된다. 전통적으로부패란공직자가자신의사적이익을권한을남용하여추구하는행위라는개념에국한하여부패방지추진체계와정책을수립하다보니그대책이공공부문에만국한되는한계가있을수밖에없다. 부패의범주에대한세계적인논의들을살펴보면민간부문까지부패의개념이확대되고있다는상황이라는측면에서부패문제대응에있어민간부문의부패문제해결을위한정책추진체계에대한진지한고민이필요하다.

237 제 6 장역대정부의반부패정책의주요흐름 221 셋째, 반부패정책의효과에관한부분이다. 각정부별반부패에대한인식적지향과추진체계및정책을통해그결과로서반부패정책의효과에대한부분을생각해볼필요성이있다. 반부패정책의효과를무엇으로볼것인지와관련하여다양한접근이가능하다. 부패공직자수의추이, 부패규모의추이, 부패공직자에대한처벌, 각분야에대한부패인식등그효과를살펴볼수있을것이다. 부패공직자수의경우앞에서살펴보았듯이정권의사정수단으로서의부패통제수단활용이이루어졌던점을고려한다면이는정권의특성에따라다양하게나타날수있어반부패정책의효과라고보기에는어려운측면이있다. 부패규모는부패행위로이루어지는화폐가치의측정이이루어져야하므로이는실질적으로측정하기어려운문제가있다. 빙산처럼보이는부분보다드러나지않는부패가있기때문에실질적인반부패정책의효과라고평가하기어려운점이있다. 통상적으로반부패정책의효과등을살필때인식조사등을통해나타난사회구성원들의부패정도에대한인식을통해한국가의반부패대응능력과투명성정도를논한다는점에서반부패정책의효과로사회구성원들의인식이이를평가할수있는하나의기준이될수있다. 국제투명성기구의부패인식지수가전세계적으로각국가의부패정도를판단하는하나의기준으로활용되는것이그예일것이다. 이와관련하여, 제8장제2 절에서부패인식지수원천지수가되는평가자료를중심으로좀더구체적으로살펴볼예정이다. 다만여기에서는국내조사등에서나타난결과를토대로반부패정책의효과추이를정리해보도록한다. < 표 6-4> 는그동안실시된 [ 공공부문부패실태에관한인식조사 ] 의주요결과들을정리한것이다. 제한적부분자료이기는하지만그간의반부패정책의효과를잠정적으로추론할수있다. 공공부문의부패실태에대한인식을살펴보면김대중정부이전은공무원부조리에대한사회인식조사의성격으로응답자의어느정도가각항목에대해서어떻게응답했는지에대한결과를통해공공기관의반부패정책의효과성이있었는지를평가하기는곤란한점이있다. 하지만 2002년부터는명칭은약간씩상이하지만공공기관에대한부패의정도에대한국민인식을점수화하여측정했기때문에이에대한추이를살펴볼수있다. 전반적으로공공기관에대한청렴도가일정정도상승하고있어공공기관에대한반부패통제정책이효과가있는것으로평가할수있다.

238 222 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) < 표 6-4> 공공부문부패실태에관한인식조사결과 역대정부 연도 설문조사개관 조사기관 조사결과 전두환정부 1982 현대사회연구소 사회화정도 1983 현대사회연구소 사회화정도 1984 현대사회연구소 사회화정도 1986 현대사회연구소 사회화정도 공직사회청렴도 62.1(100 점만점 ) 금품수수 69.7, 특권의식행위 59.1 무사안일 60.5, 관리부조리 59.2 공직사회청렴도 62.2 금품수수 61.2, 특권의식행위 61.5 무사안일 61.4, 관리부조리 64.7 공직사회청렴도 68.3 금품수수 68.1, 특권의식행위 68 무사안일 65.8, 관리부조리 70.9 공직사회청렴도 65.6 금품수수 66.6, 특권의식행위 66.6 무사안일 64.3, 관리부조리 64.9 노태우정부 1989 행정조정실 / 서울대학교 1992 한국행정연구원 공직사회건전도 행정에관한국민인식 이권개입 49.3(100 점만점 ) 뇌물인사 47.5, 사치생활 53.5 공금유용등 61.8, 무마묵인비 49.3 봉사성, 친절성 48.2% 부정적인식책임성 30.45% 부정적인식성실성 24.3% 부정적인식청렴성 58.3% 부정적인식 1994 감사원공무원부조리인식 공금유용가능성 5.6% 금품수수청탁수용가능성 6.6% 소액사례금수수가능성 25.9% 상납금수수가능성 29.2% 김영삼정부 1995 감사원공무원부조리인식 1996 감사원공무원부조리인식 공금유용가능성 4.4% 금품수수청탁수용가능성 5.0% 소액사례금수수가능성 17.9% 상납금수수가능성 20.3% 공금유용가능성 3.8% 금품수수청탁수용가능성 3.3% 소액사례금수수가능성 20.3% 상납금수수가능성 20.9% 1998 한국형사정책연구원 부정부패에대한사회문화적고찰 3년간공무원에게금품제공경험 15.8% 3년간공무원에게선물제공경험 14.2% 상급자에게 10만원이상선물경험 14.3% 김대중정부 노무현정부 2002 부패방지위원회청렴도조사 부패인식 6.7(10 점만점 ) 부패경험 부패방지위원회 청렴도조사 부패인식 8.4, 부패경험 부패방지위원회 청렴도조사 부패인식 8.7, 부패경험 부패방지위원회청렴도조사부패인식 9.24, 부패경험 8.86

239 제 6 장역대정부의반부패정책의주요흐름 223 역대정부 연도 설문조사개관 조사기관 조사결과 2006 부패방지위원회청렴도조사부패인식 9.33, 부패경험 국가청렴위원회공공기관청렴도체감청렴도 9.25, 잠재청렴도 국민권익위원회 공공기관종합청렴도 부패지수 8.46, 투명성지수 7.74, 책임성지수 국민권익위원회 공공기관종합청렴도 부패지수 9.20, 투명성지수 7.87, 책임성지수 8.35 이명박정부 2010 국민권익위원회 공공기관종합청렴도 부패지수 8.97, 투명성지수 8.18, 책임성지수 국민권익위원회 공공기관종합청렴도 규제기관외부청렴도 8.69, 내부청렴도 국민권익위원회 공공기관종합청렴도 부패지수 8.0, 부패위험지수 8.31 박근혜정부 2013 국민권익위원회 2014 국민권익위원회 공공기관종합청렴도 공공기관종합청렴도 부패지수 8.04, 부패위험지수 8.21 부패지수 7.97, 부패위험지수 8.29 출처 : 윤태범 (1999) 에서추가하여재작성 하지만일반적인공직사회의부패정도나우리사회의부패정도를측정하는결과들은그렇게긍정적이지않은것을확인할수있는데국민권익위원회의부패인식조사의결과가대표적이라고할수있다. 국민권익위원회에서는 2004년부터우리사회부패에대한인식도조사를실시하였다. 조사초기에는일반국민, 청소년, 외국인등의대상자를구분하여우리사회의부패의정도를측정하였는데, 조사가체계화되어비교가능한문항들을시계열로살펴보면다음과같다.

240 224 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 일반국민기업인외국인전문가공무원 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 년 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 부패하다 응답비율 2006 년 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 일반국민 기업인 전문가 외국인 공무원 출처 : 국민권익위원회 (2014) [ 그림 6-1] 한국사회부패에대한인식도조사결과추이 2006년부터의조사결과를보면일반국민의경우응답자의 50% 이상이 2012년을제외하고는우리사회가부패하다는응답을하는것을확인할수있다. 특히대상별로우리사회의부패인식의정도가상당한차이가나타나고있어이들간의인식적괴리도큰것을확인할수있다. 일반국민과공무원의경우약 40% 가량의차이가나타나고있어우리사회의부패정도에대한인식이상이한것을알수있다. 전반적으로우리사회의부패수준이낮아지고있다는응답이긍정적이지못하다는점에서역대정부의반부패정책의효과가잘나타나고있지않음을반증하고있다. 사회분야별부패수준에대한인식조사결과는 2008년부터시작되었으나 2008년부터 2011년까지는응답률로제시된한편, 2012년부터는 10점만점으로지표가바뀌었다. 2012년부터각사회분야별부패수준에대한추이를살펴보면다음과같다.

241 제 6 장역대정부의반부패정책의주요흐름 225 < 표 6-5> 사회분야별부패수준에대한인식 구분 정당및입법분야 사법분야 행정기관 공기업평균민간기업 언론분야 종교단체 시민단체 교육분야 문화 / 예술 / 체육분야 노조등노동단체 평균 출처 : 국민권익위원회 (2012, 2013, 2014) 부패인식도조사를종합하여재구성 평균 10점만점을기준으로가장부패수준이높은분야는정당및입법분야로나타났으며시민사회단체가부패수준이가장낮은것으로나타나고있다. 공공기관청렴도측정과다르게사회분야별부패수준에대한국민들의평가가긍정적이지않음을한눈에확인할수있다. 공공부문과민간부문으로구분하여봤을때공공부문이민간부문보다부패수준이높은것으로평가되었다. 공공부문에서는정당및입법분야가가장부패한것으로나타났으며다음으로는공기업이부패한것으로나타나고있다. 민간부문에서는언론분야그다음으로민간기업순으로나타나고있다. 이는공공부문에서행정기관에대한부패방지정책이미미하지만일정효과가있는것으로평가할수있다. 민간분야의경우공공부문보다부패수준이낮다고하지만대부분이 10점만점에 5점에못미치고있어민간분야에대한부패근절노력도필요할것으로보인다. 이와같은결과를토대로볼때부패방지정책의효과성이전사회적으로확산되고있지못하다는평가를내릴수있을것이다. 이는부패방지를위한체계적인추진체계를토대로지속적인부패통제활동이이루어져야할필요성을제기하는것으로정권별로비슷한부패사건이근절되지않고계속발생하는것도이러한이유에기인한다고볼수있다. 또한사회분야별부패수준이높게나타나고있다는점에서기존의공공부문특히행정부에국한된부패방지활동을민간부문까지확대하여부패방지정책의효과성을제고할필요성이있다.

242 226 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 제5절소결 : 한국반부패정책의특성과한계 1. 반부패정책에대한정략적시각투영 반부패정책은하루아침에성과를보이는것이아니기때문에지속적인관심과지지가필요하다. 하지만기존대다수역대정부의반부패정책은정권이출범할당시에정권의정당성을확보하기위한수단이거나공직사회의기강을확립하기위한사정또는교화적목적, 정치적반대파를제거할목적으로활용하는경향을보이고있다. 또한반부패에대한강한의지를보인정권이후새롭게집권한정부가기존반부패정책이이전정권의업적이라는시각으로반부패아젠다에대해무관심등을보임으로써반부패정책을정략적인시각으로바라본다는점이다. 특히부패근절을위해반드시시행될필요가있는제도의경우대다수정치적으로민감한사항으로이를정략적으로활용하여제대로실행하지못하고있는실정이다. 반부패 청렴이라는가치는보수든진보이든우리시대에반드시극복해나아가야할정책의제라는점에서정권의정치적성향과상관없이지속적으로추진해가야할것이다. 2. 제도만능주의적시각우리나라의반부패정책은주로법률이나제도를정비함으로써반부패정책을추진 하고있다. 이러한법률과제도는부패근절을위한인프라측면을제공했다는데의의가있을것이다. 하지만그사회의문화적인측면을반명하지못하는법률이나제도는오히려제도적형식주의에빠질가능성이존재한다. 이를테면내부고발제도의필요성은공감하나이를적극적으로행동으로옮기지못하는것은조직문화나사회문화가내부고발행위에대해부정적으로보기때문이다. 따라서제도개혁못지않게반부패문화정착을위한의식개혁을지속적으로추진해야할것이다. 3. 관주도의반부패정책 거의모든역대정부는대다수관주도의반부패정책으로우리사회의부패문제를 해결하는데한계를지닐수밖에없는구조를가지고있다.

243 제 6 장역대정부의반부패정책의주요흐름 227 특히관주도의반부패정책은주로사후처벌적기능에입각해이루어지고있으며이러한부패해결기법은단기간가시화될수있지만오히려공직사회내에복지부동, 무사안일, 업무기피, 책임회피등과같은부작용을높일수있다는점에서한계로작용할수있다. 또한부패라는문제가정부조직에만발생하는것이아니라경제계, 정치계, 시민사회조차도발생할가능성이있다는점에서반부패의추진동력주체가정부만이아닌다양한주체가참여하는방식으로개편되는새로운패러다임이필요한시점이다. 현대사회는수직적통제가강조되는 거버먼트사회 (government society) 가아닌상호신뢰에근거한협력적네트워크가강조되는 거버넌스사회 (governance society) 임을감안한다면다양한세력의연대를통한부패방지정책이이루어져야할것이다. 이를위해우리사회의모든부문 ( 공공부문, 정치부문, 경제부문, 시민사회부문등 ) 이반부패문제에대해적극참여할수있는소통의장을마련함으로써아래로부터의반부패 청렴운동을전개해야할것이다. 4. 독립성과전문성을지닌지속가능한반부패통제기구부족 우리나라의반부패정책은지도자의의지와관심에따라좌우되는측면이강하다. 이러다보니정권이변화할때마다반부패정책이요동치는경우가발생한다. 또한국제적인반부패에대한흐름을제대로파악하지못하고오히려국제사회의반부패정책과다소동떨어지는정책을쏟아놓곤했다. 이를테면국제사회에서는독립적인반부패기구설립을권고하고있음에도불구하고과거독립적인반부패기구의역할을수행했던국가청렴위원회가기존의국민고충처리위원회, 행정심판위원회와통합된행태의국민권익위원회로운영됨에따라사실상독립적인반부패기구가부재하다는평가가존재한다. 그리고반부패통제기구내의조직구성원들을보더라도타행정기관의충원방식과유사하여싱가포르나홍콩과같이전문지식을가진별도의인력을운영하는나라와같이반부패에대한전문성이높다고판단하기는어렵다. 따라서현재의시스템과달리전문성을지니면서독립적인반부패기관으로재정비하여유엔반부패협약국의당사자로서의무를다해야할것이다.

244 228 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 5. 대증요법적부패통제전략및대인처벌중심적전략부패도시간이흐를수록지능화된다고한다. 그럼에도불구하고현부패통제전략은부패사건이발생하면관련자를수사하고이를처벌하고그후관계기관에서대책 을발표하고, 그러고난이후시간이흐르면서다시새로운형태의부패가발생하고또다시대책을발표하는등선제적인부패통제전략을구축하지못하고있는실정이다. 이러다보니대증요법에입각한반부패정책에서크게벗어나지못하는한계점을보이고있다. 또한부패관련자들에대한강력한처벌위주의사후통제전략을구사하고있다는점이다 ( 강성남, 2012). 이러한대인처벌위주의통제전략은공직자의무사안일, 복지부동, 업무기피, 기회주의및요령주의등의부작용을초래하여국민에대한적극적인행정서비스의가능성을낮춘다. 어떻게보면한국사회는집단문화가강하다는점에서개인이부패할수밖에없게만드는조직분위기도상당히영향을미칠수있다는점에서기관에대한책임을좀더강화할필요가있을것이다. 6. 사회지도층의노블리스오블리주실천의식부족역대정부의지도자들은스스로반부패를외쳤지만결국집권말기에자신또는자신을둘러싼측근비리로사법처리가됨으로써반부패라는말을무색하게만들기도 했다. 이러한현상이정권의변화와상관없이지속적으로발생하는것은사회지도층이그들의권력에상응하는사회적책임을다해야함에도불구하고이를이용해자신들의욕심을채우려는이기적인생각과공 ( 公 ) 사( 私 ) 를제대로구분하지못하는우리사회의관행이팽배하기때문으로보인다. 사회지도층의사회적책무방기와부패행위는사회지도층개인뿐만아니라사회공동체의윤리적기반의붕괴를가져올수있기때문에사회지도층의경우무관용원칙 (zero tolerance) 이철저하게적용될필요가있을것이다.

245 제 7 장 KOREAN INSTITUTE OF CRIMINOLOGY 외국의반부패정책흐름 이정주 이선중

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247 제 7 장 외국의반부패정책흐름 제 1 절해외국가와국제기구 (OECD, TI) 등의반부패정책및제도 1. 해외국가의반부패정책및제도 가. 미국 미국은정부부문, 기업등의 윤리준법체제 를강화하고부정한행위를통제하기위한다양한정책을수행하고있다. 그중대표적인부패방지활동을설명하면다음과같다. 미국의부패방지법제는형사법에의한규제와 Civil Code에의한규율, 기타법규에의한규율로나누어지는데형사법규로는뇌물및불법이득수수법 (The Bribery and illegal gratuities statute 18 U.S.C 201), 이해충돌방지법 (Criminal conflict of interset statutes) 가있다. 우선뇌물죄및부당이득죄가미연방법전제18편의구조상뇌물, 부당이득죄에대해서는제201조에서총괄적으로규정하고있으며공무원의이해충돌방지에대해서는제203조에허가받지않는부상을금지하고있다. 또한제209조에는정부가아닌출처로부터보소를보충받는행위등을금지시키고있다. 따라서청탁에의해서는범죄가성립되지않고부정한청탁과더불어금품등이수수가되면뇌물죄또는부당이득죄가성립되도록되어있다. 제201조에서증뢰자를규정하고있는데공무원에게가치있는어떤것을제공하거나공여를약속하여공무원이부패하게요구하거나이를받거나수락하는경우부당이득죄에해당된다. 민간부문에대한부패행위에대해규율하는체계로대표적인법으로해외부패방지

248 232 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 법 (Foriegin Corrupt Practices Act) 을들수있다. 해외부패방지법은 1970년대초반워터게이트사건수사과정에서자국의공기업들이불법적인선거자금을조성했다는사실을발견하게되고, 록히드 (Lockheed) 사건을통해수많은미국기업들이외국공무원과정치인들에게수억달러의이상의뇌물을지급했다는사실을발견하게되었다. 이일을계기로미국은 1977년해외부패방지법 (Foreign Corrupt Practice Act, FCPA) 을제정하였으며자유시장경제체제를공고히하는발판을마련하게되었다. 이법의주된내용은국제간상거래에있어외국관리들에게자국인이뇌물을제공하는것을금지하고이를어기면처벌하는것을주된골자로하고있다. 특히이법의적용대상은미국기업뿐만아니라미국외의기업이라고하더라도미국이외의지역에서뇌물을제공하면해당하지않지만그기업이미국내증권시장의주권발행자라면이법의적용대상이된다 ( 한국부패학회, 2014). 또한 OECD가부패방지협약 (Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions) 을제정하는데있어 FCPA 가영향을미쳤으며, 영국의뇌물규제법 (Bribery Act) 역시 FCPA에의한세계적반부패법제정의추세하에서이루어졌고이때눈여겨볼것은이법은미국국내기업뿐만아니라해외기업의미국내자회사등에게까지확대되고있는추세라는점이다 ( 문형구외, 2014). 특히해외부패방지법에서뇌물금지조항및고의에의한회계조항위반에대한형사사건은법무부가담당하지만주권발행자의동법위반에대한민사사건은증권거래위원회가담당하고있다 ( 한국부패학회, 2014). 해외부패방지법을위반할경우법인과개인모두벌금과징역형그리고과징금을부담하게되는데그액수가천문학적이다. 이로인하여이법을준수하기위한내부통제시스템을구축하여사전예방을하기위해노력을경주하고있다. 또한미국은 1978년정부윤리법제정을거쳐정부윤리청을출범시켰다. 이정부윤리법은연방정부의모든기관에윤리프로그램을시행하도록요구하고있으며기관내에윤리담당관을임명하고정기적으로윤리프로그램을이행하는지평가하도록하고있다. 이를통해공공기관의윤리적역량을제고하여부패를예방하는데앞장서고있다.

249 제 7 장외국의반부패정책흐름 233 정부기관또는기업내의비윤리적이고불법적인행위등을신고할수있도록내부고발자를보호하기위한내부고발자보호법을 1998년에제정하여공공기관내의부패예방을위한사전예방장치를마련하였다. 공공부문뿐만아니라국제표준기구 (ISO) 의 기업의사회적책임표준 과미국기업윤리임원회의 기업행동관리제도표준 등 ISO 표준개발등을통해국내외적으로부패방지를위한다양한정책등을시행하고있다. 나. 영국 영국은 2010년뇌물규제법 (Bribery Act) 을제정하였다. 이법은 OECD가국제적인뇌물방지를위해제정한뇌물방지협약에따라 2010년제정된법률로영국은이전까지부패방지법과공공기관에대한부패관행법을근간으로뇌물을규제하고있었는데, 외국공무원에게제공되는뇌물에대한조사및처벌이미흡하게이루어지고있다는비판을 OECD와국제투명성기구로부터받게된다 ( 문형구외, 2014). 영국의 Bribery Act 역시 OECD가반부패라운드원칙에준수하여각국에부패방지와관련된법률을제정할것을권고함에따라이루어졌다. 그전까지뇌물제공과관련된범죄를여러개의개별적인법률 65) 을통해규제하고있던영국에서 2010년 4월 Bribery Act를제정함으로써뇌물죄처벌대한단일법을수립하였다 ( 문형구외, 2014). 뇌물규제법은 1조에서 5조까지는일반뇌물죄를, 제6조에서는외국공무원에대한뇌물제공죄를규정하고있으며제7조에서 9조까지는영리단체의뇌물죄적용에관해서규정하고있다. 또한제10조이하에서는기소및처벌과영리단체의부패예방을위한뇌물규제법이행지침과부록으로구성되어있다. 이법에서규정하고있는증뢰죄뇌물제공자가타인에게경제적이익혹은기타이익을제의, 약속또는제공하거나뇌물제공자가그러한이익을통해관련된직무또는활동을부적절하게수행하도록타인을유도하는행위, 뇌물제공자가타인에게 65) 영국에서는기존에 The Public Bodies Corrupt Practices Act 1889, The Prevention of Corruption Act 1906, 1916 등의개별적인법률을통해부정행위를규제하였다 ( 문형구외, 2014).

250 234 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 경제적이익혹은기타이익을제의, 약속하는행위등이범죄로성립한다 ( 한국부패학회, 2014). 수뢰죄는증뢰죄와마찬가지로행위의주체가꼭공무원일것을요구하지않고제한이없다. 따라서누구라도그대가로관련된직무또는활동을직접또는제3자에의해부적절하게수행할의도록경제적이익혹은기타이익을요구하거나제공받기로동의하거나, 제공받으면수뢰죄가성립한다 ( 한국부패학회, 2014). 또한뇌물규제법에서는영리단체 ( 법인 ) 에대한뇌물죄를적용하고있다. 법제7조에는법인과관계있는자가해당법인의사업획득또는유지와영리단체를위한사업의수행에있어이익의획득또는유지를목적으로타인에게뇌물을제공한경우법인에대해서도뇌물죄를적용할수있도록규정하고있다. 제9조에는영리단체가뇌물제공을예방하기위한적절한조치를마련할수있도록국무장관이뇌물제공예방을위한지침을발행할것으로규정하고있다 ( 한국부패학회, 2014). 이에따라서영국은이러한뇌물규제법을근간으로 BS 10500이라는뇌물방지경영시스템을영국국가표준으로선정하고뇌물방지를위한경영시스템요건들을제시하게되었다. BS 10500뇌물방지경영시스템모델은조직내에서발생할수있는위험요소인부패행위를관리하기위한절차를제시하고있으며, 계획 (Plan), 실행 (Do), 평가 (Check), 개선 (Act) 이라는과정은공공기관및민간기관 ( 기업과비영리단체등 ) 모두에게적용될수있는절차로민간부문에서발생할수있는부패를예방하기위한관리체제를마련하였다. 2. 국제기구의반부패정책및제도 가. 경제협력개발기구 (OECD) 의뇌물방지협약 경제협력개발기구는 1997년 12월 27일회원국 29개국과옵저버 5개국이협상을통해 OECD뇌물방지협약의문안에합의하고이에서명하였다. 우리나라의경우이협약의이행법률인 국제상거래뇌물방지법 을 1998년 12월 28일제정, 공포하여 1999년 2월 15일부터발효시켰다. OECD뇌물방지협약의공식명칭은 국제상거래에있어서외국공무원에대한뇌물

251 제 7 장외국의반부패정책흐름 235 제공행위방지를위한협약 (The Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions) 으로이를줄여서 OECD 뇌물방지협약으로부른다. OECD뇌물방지협약의핵심적인내용은국제상거래에있어서외국공무원에게사업상부정한이익을취득하기위하여뇌물을제공하거나, 그러한의사표시또는약속행위에대해관련된개인및기업을형사처벌해야한다는것이다 ( 김철식, 2014). 본협약에서는뇌물을주겠다고제안하거나약속하는행위도처벌대상으로규정하고있다. 우리나라국민이국제적인상거래에서외국공무원에게뇌물을제공할경우뇌물을준사람과소속법인은뇌물공여죄로형사처벌되며, 뇌물은물론뇌물제공으로얻은이익까지모두몰수하도록하고있다. 이와관련된형량은 5년이하의징역이나 2000 만원이하의벌금형이다. 협약에서규정하고있는외국공무원은입법, 사법, 행정기관의법령상공무원의신분을갖고있지않더라도공공기관, 공기업, 공적국제기구에종사하는임직원은물론이고 외국정부로부터공적업무를위임받아수행하는자 라면민간인전문가나, 민간연구소직원도포함된다. 또한협약가입국이아닌여타국가의공무원에게뇌물을주는행위도처벌대상이된다. 이뇌물방지협약은뇌물수수행위가무역과투자등국제상거래에서빈번하게발생하는현상으로인식하고이러한뇌물수수행위는도덕적, 정치적으로문제를야기하고국가경영및경제개발을저해함으로인하여국제경쟁조건을왜곡한다는점에서이를예방하기위한노력의일환으로볼수있다. 특히, 입법, 사법, 행정기관의법령상공무원뿐만아니라공공기관, 공기업, 공적국제기구에종사하는임직및공적업무를위임받아수행하는자이면민간인도포함된다는점에서처벌대상이공무원에서민간인까지확대되어있다는점, 자연인뿐아니라법인까지포함되어있다는점에서뇌물수수행위와관련된규제대상이폭넓은것을알수있다.

252 236 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 나. 유엔반부패협약 UN반부패협약은각당사국의부패예방조치이행을의무화하는협약으로 2003년 10월유엔총회에서채택되었다. 이협약은부패척결이개별국가의노력만으로는국가내의부패문제해결이어려울뿐만아니라새롭게드러나고있는국경을넘어서는탈세, 뇌물수수, 비위행위등에대한대응의필요성이제기되었기때문이다. 이러한유엔반부패협약의주요내용을살펴보면다음과같다. 첫째, 각당사국의부패예방조치이행을의무화하고있다. 부패행위에대한사후적발 처벌못지않게부패예방이중요함을인식하고각당사국이부패예방을위한다양한조치를취하도록규정하고있다. 이러한다양한예방조치는부패방지정책의개발및시행 ( 제5조 ), 이를위한부패방지기구의설립 ( 제6조 ), 공공부문의부패예방조치 ( 제7~11조 ), 민간부문의부패예방노력 ( 제12조 ), 사회의참여 ( 제13조 ) 등을규정하고있다. 둘째, UN반부패협약의가장큰특징으로부패의범위가공적분야에만적용되던전통적관점에서민간부문은사적영역까지그영역을확장하였다. 전통적으로부패행위는주로공직자가지위 권한을남용하여사익을도모하는행위, 공공기관의예산사용등에있어서법령을위반하여재산상손해를끼치는행위등의공공분야에한정하여논의하였다. 하지만이협약에서는민간부문의부패방지를위한국가의의무와노력을규정 ( 제12조 ) 하고, 민간의뇌물수수와횡령을범죄로규정 ( 제21~22조 ) 할수있도록하는등부패의범위를사적영역으로확장하고있다. 셋째, 광범위한부패행위를범죄행위로규정할수있는근거를마련하였다. 부패행위란시간의변화에따라다양한형태의부패가계속생겨나고있고, 부패를한정적으로개념정의할경우이개념에서벗어나는행위는규정할수없다는문제가발생하며부패행위의범위자체가좁아지는문제가발생할수있다는것이다. 이러한이유로 UN반부패협약은부패에대한정의규정을두고있지않다. 부패행위에대한정의가없는대신어디에서나부패로간주되어야하는특정행위에중점을두어사회에서발생할수있는광범위한부패행위자체를범죄화할수있는근거조항을마련하고있다. 넷째, 부패범죄에대한대응에있어국제협력강화를천명하고있다. 부패행위에

253 제 7 장외국의반부패정책흐름 237 대한사후적발 처벌뿐만아니라부패예방을위한국제사회의협력을강조하고있다. 이와관련하여범죄인의인도 ( 제44조 ), 수형자이송 ( 제45조 ), 사법공조 ( 제46조 ), 법집행에있어서의협력 ( 제48조 ), 합동수사 ( 제49조 ), 특별수사기법 ( 제50조 ) 등을규정하고있다. 이와더불어부패의예방을위해각당사국간기술지원 ( 제60조 ), 정보의수집 교환및분석 ( 제61조 ) 등국제협력을장려하고있다. 마지막으로부패수익환수 ( 자산회복 ) 를위한국제협력기반마련을규정하고있다. 협약에서는부패행위를통해해외로은닉한자산을정당한소유자에게반환하도록국제법적기반으로마련하도록규정하고있다. 협약이전에는몰수된자산의처분이몰수한국가의재량사항이었으나, 동협약은모든부패수익은조건없이정당한권원이있는국가나개인에게반환되어야한다는점을명확히규정하고있다. 다. 국제투명성기구 국제투명성기구는국제적 국가적부패극복을목표로하는국제비정부기구 (NGO) 로 1993년설립되었다. 국제투명성기구는부패가후진국의발전을저해한다는점에주목하여반부패활동을지속적으로실천하여개별국가의경제성장및부패예방을위한노력을하고있다. 국제투명성기구의반부패정책은주요부패측정및평가도구로요약되는데대표적인부패측정도구는국가부패인식지수 (CPI), 세계부패바로미터 (GCB), 뇌물공여지수 (BPI) 로요약될수있다. 국가별부패인식지수는국가의부패수준지표로널리사용되고있는데, 이지표는기업인이활동하고있는국가의공공부문의부패정도를외국기업인의인식을통해측정하는것이다. 부패인식지수는 1994년측정한결과를 1995년발표하기시작하면서 2015년현재까지매년그결과를발표하고있다. 우리나라는 2014년국가별부패인식지수측정결과, 100점만점에 55점으로 2013년과동일하였으며국가순위는측정대상 175개국중 43위를차지하였다. 세계부패바로미터는국가별부패인식지수 (CPI) 가외국기업인의인식을반영한다는측면을보완하기위해서해당국가의일반국민의인식을조사하는것을말한다. 정치, 기업, 정부, 언론, 시민사회등사회주요구성부문에대하여일반국민의부패인

254 238 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 식을측정하는모델이다. 뇌물공여지수 (BPI) 는 주는부패 를측정하는것으로기업인의뇌물공여정도를측정하여주요수출국기업들이수출대상국가인고위공무원등에게뇌물을줄가능성이어느정도인지를측정한지표를의미한다. 뇌물공여지수는국제투명성기구가 2000년부터측정하여격년으로발표하고있다. 2011년조사대상국 28개국 3000명조사가가장최근인데, 이측정결과우리나라는 10점만점에 7.9점으로 29개국중 13번째로측정되었다. 위의측정모델이외에국제투명성기구는국가청렴시스템 (NIS:National Integrity System) 의구축을주장하는데국가청렴시스템이란개별국가의투명성과책임성증진에영향을미치는행위자, 기관, 법률, 관행등을총체적으로해결하기위한모델로이모델이의미하는바는다음과같다. 우선부패문제해결을위해서는전통적방법인적발과처벌, 법제도의정비, 의식개혁등의세가지를들어왔으나이중하나의방법으로는부패문제해결이불가능하므로이세가지방법을동시에적용해야한다는것을의미한다. 다음으로는부패문제는공공부문인민간부문이개별적으로문제를해결하기어렵고공공-민간-시민사회의협력체계구축을통해서만부패방지가가능하다는것이다. 이는개별구성원을부패통제의대상으로보는것이아니라부패통제의주체로바꾸어낼필요성이있음을역설하고있다. 라. EU의부패방지시스템 66) 1966년유럽의회에서결의한부패와의전쟁결의에서부패를 재정적이익또는기타이익이인정되기때문에직무를완수하지않는공적또는사적책임을가진자의행위로서의부패또는재정적이익또는기타이익이직무수행에서의작위또는부작위를대가로직 간접적으로그들에게제공되기때문에직무를수행하지않는공적또는사적책임을가진자의행위로서의부패 라고정의하여부패행위를포괄적으로규정하고있다 ( 한국부패학회, 2014). 66) 한국부패학회 (2014) 에서감사원용역으로수행하여발간한내용을요약하여작성함 ( 배성호 오필환 조재현 김세환저 ).

255 제 7 장외국의반부패정책흐름 239 이를좀더구체화한것이 1997년에체결된 유럽연합의공무원또는회원국공무원과관련된반부패협약 으로 UN반부패협약에서규정하고있는부패행위개념을도입하여부패를정의하고있다. 여기서정의하고있는부패는 직접또는중개인을통하여, 공무원자신을위해서건또는제3자를위해서건, 어떠한종류이든지그이익을요구하거나수수하는해위, 또는그의직무에따라서또는공적의무를위배하여그의직무행상에있어서작위나부작위를대가로그러한이익의약속을받아들이는공무원의고의적인행위 로규정하였다. 또한 누구라도공무원이그의직무에따라서또는그의직무를행사함에있어서공적의무를위반하여작위하거나부작위하도록, 그종류를불문하고, 직접또는중개인을통하여, 공여자자신을위해서건또는제3자를위해서건, 공무원에게이익을약속하거나수수하는고위적인행위 를규정하여뇌물공여자에대한부패행위에대해서도엄격하게규정하고있다 ( 한국부패학회, 2014). EU는공공부문의부패방지뿐만아니라민간부문의부패방지를위해서 2003년에 민간분야부패방지를위한각료회의기본결정 을통해민간부문의부패에대한적극적통제에나서고있다 ( 한국부패학회, 2014). 그내용을살펴보면 민간업체를운영하거나또는민간업체를위해일하는자에게, 직접또는중개인을통하여, 그자가그자의직무를위배하여작위하거나부작위하도록, 그자나제3자를위해부당한이익을약속하거나공여또는제공하는범죄 로규정하여민간부문의부패행위에적극적으로통제하기위한노력을하고있다. 특히위의내용을위반했을경우형량이최소 1년에서최대 3년에이르며또한법인의형사책임을규정하여민간부문에서발생하는부패범죄에대해서형벌이효과적이비례적이어서재발을방지할만큼충분해야한다고규정하여회원국들이이를준수할수있는기준을제시하였다 ( 한국부패학회, 2014).

256 240 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 제 2 절소결및시사점 OECD는청렴의핵심가치는공익을증진하는정의 (justice) 와공평 (equity), 투명성 (transparency) 또는공개성 (openness), 책임성 (accountability), 효율성 (efficiency) 의관점에서구체화될필요성이있다고주장한다. 하지만이러한청렴이오늘날위협받고있는데그이유로 1 취약한내적책임 2 취약한외적책임, 3 정치적간여, 4 취약한내부행정통제, 불명확하고모순적이며성취불가능하고불법적인목표, 5 노동의분업화로인한독점성이나부적절한재량 6 후견주의 7 사적이익으로인한포획현상등을제시하고있다. 이러한청렴가치를제고하기위해 OECD는공직자의행태적인측면에서 1 윤리강령이나행동강령 2 이해상충규정, 금융공개조치 3 선물이나팁정책 4 퇴직후취업조치 5 신고채널과내부고발자의보호 6 내부청렴교육, 재교육, 접근가능한충고와상담 7 내부청렴행위자와외부감시자 ( 최고감사기구와감사관 ) 8 청렴에대한외부평가 9 청렴에대한이슈와평가에대한공식화와토론등의필요성을주장하고있다. 그리고이를뒷받침할수있는공공기관의능력이중요한데공공기관의능력을제고하기위해서는 1 조달, 계약, 재정과같이특히위험분야의자금, 자재, 데이터등과관련된통제메커니즘, 2 인사관리, 채용, 평가, 승진에서청렴성의역할 3 감독절차와관계, 4 공무원과하위그룹들에대한적절한산출 (outputs) 과활동에대한평가를포함한품질관리, 내부적품질통제과정, 산출 (outputs) 과결과 (outcomes) 에대한외부평가 5 내 외부적감사요건, 감사절차, 그리고감사결과의활용 6 행정부 입법부 사법부뿐만아니라시민에의한외부조사등이이루어질필요성을역설하고있다. 앞에서논의한국제기구및국제사회의반부패통제전략을통해다음과같은시사점을도출할수있다. 첫째, 전체적인관점에서의반부패통제전략의필요성이다. 부패문제해결과관련하여전통적으로적발과처벌, 법제도의정비, 의식개혁등의세가지등이제시되어왔으나어느한가지로부패문제를해결하는것이불가능하다는것이국제적인흐름이다. 이러한전통적방식은관의주도하에기업이나시민

257 제 7 장외국의반부패정책흐름 241 등이이에대해순응하기만을요구하는전략으로전체적인관점에서의반부패전략수립이필요하다는것이다. 둘째, 사후통제에서사전통제관리중심으로의전략전환이다. 앞에서살펴보았듯이국제사회의반부패정책의흐름은반부패역량을제고하는데초점이맞추어져있다. 이반부패역량은부패행위에대한전통적인처벌을통한부패예방보다는사전적으로구성원의공직가치를제고할수있는제도적관리장치등을다양화하고이를내실있게운영하는것이다. 따라서전통적인처벌중심의반부패통제전략을탈피하고부패행위의발생을사전적으로관리할수있는사전통제전략을다각화할필요성이있다. 셋째, 부패통제주체의전환과부패영역의확대필요성이다. 부패문제는공공부문인민간부문이개별적으로홀로문제를해결하기어렵고공공 -민간-시민사회의협력체계구축을통해서만부패방지가가능하다. 종래에국가가개별구성원을부패통제의대상으로파악하고통제하려하였으나이제는개별구성원이부패통제의대상이아니라이들이부패통제의주체가되어자율적으로부패를예방하기위한노력을하도록만들필요성이있다. 또한공직중심적인부패통제영역을민간부문까지확대해야할필요성이있다. OECD의뇌물방지협약, UN의반부패협약, 그리고 EU의부패에대한형사법협약등에서는공공부문의부패통제노력뿐만아니라민간부문의부패에대한통제또한동시에이야기하고있다. 이를통해볼때, 부패방지전략수립과부패방지정책수행에있어민간부문을포괄하는형태의부패방지정책의수립이향후부패문제해결의실마리가될수있을것이다.

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259 제 8 장 KOREAN INSTITUTE OF CRIMINOLOGY 청렴평가제도현황 이정주 이선중

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261 제 8 장 청렴평가제도현황 제 1 절국내청렴도관련평가제도현황 국내의청렴수준을측정하는평가제도는사회적청렴수준의측정이아닌공공분야에국한되어청렴도를측정하고있다. 대표적인예로국민권익위원회의공공기관청렴도측정이국내청렴도관련평가제도라고할수있다. 이외에민간부문의청렴성을평가할수있는윤리경영관련평가모델등이존재하는데이절에서는이두가지내용을다루기로한다. 1. 국민권익위원회공공기관청렴도측정공공기관청렴도측정모형은공공기관의청렴수준을객관적으로측정하여부패유발요인을체계적으로진단하고평가대상기관들이자율적으로청렴수준을개선하는것을목적으로하는평가모형이다. 청렴도측정모형은 2002년처음실시되어 2014년까지 13회측정되었으며대상기관도 2002년 71개기관에서 2014년기준 721개기관에대한청렴도측정이실시되고있다. 청렴도측정모형의내용을살펴보면 2002년부터 2007년까지는대민 대기관청렴도 ( 외부청렴도 ) 를측정하였으며외부청렴도는체감청렴도와잠재청렴도로나누어측정하였다. 체감청렴도는부패경험 ( 제공빈도와규모 ) 및인식을의미하고잠재청렴도는업무환경, 행정제도, 부패통제수준등을측정하였다. 2008년부터 2011년측정모형은외부청렴도와내부청렴도를합산하는종합청렴도

262 246 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 측정모형으로변화하였다. 외부청렴도는부패지수, 투명성지수, 책임성지수로구성되며내부청렴도는청렴문화지수, 업무청렴지수 ( 인사 예산 업무지시 ) 와관련된내용을측정하였다. 2011년측정시부패사건발생현황감점과정책고객평가를시범도입하였다. 2012년측정부터 2011년시범도입했던정책고객평가와부패사건발생현황감점을전평가대상기관에도입하여 2015년현재까지공공기관의청렴도를측정하고있다. 국민권익위원회공공기관청렴도측정은전통적으로부패행위로규정되는공무원의금품향응수수에대한측정이이루어진다는측면과내부청렴도에서인사 예산 업무지시등에있어서불법 부당한측면을측정한다는점에서전통적으로개념정의되었던부패행위에대한측정과더불어부패방지법상의부패개념측정에초점을맞추고있는것을알수있다. 2. 윤리경영관련평가모델앞에서논의하였듯이부패문제와관련하여공공부문에만국한된것이아니라민간부문까지확산되고있다는점에서민간부문의부패문제해결과관련된평가모델에대해서살펴보고자한다. 앞에서언급하였듯이부패는전통적으로공공부문에국한되어논의되어왔기때문에민간부문의경우청렴도관련평가제도를찾아보기어려운측면이있다. 다만민간부문은기업들이경영전략으로서윤리경영이라는개념을도입해기업경영에있어투명성제고를위한노력을경주하고있다. 윤리경영이란윤리적책임을다함으로써임직원, 주주, 고객, 협력업체등이해관계자들에게신뢰를얻고함께성장해나갈수있도록기업을경영하는전략을의미한다 ( 국민권익위원회, 2009). 이러한윤리경영관련평가모형이마련되어있지만아직까지확산및전파가미진하게이루어지고있다. 윤리경영을확산하기위해 2005년산업자원부와산업정책연구원이공동개발한윤리경영평가지표, 2007년전경련이마련한윤리경영자율진단지표, 마지막으로국민권익위원회의반부패윤리경영평가지표등이있는데이내용을살펴보면다음과같다.

263 제 8 장청렴평가제도현황 247 가. 윤리경영지표 (KoBEX: Korean Business Ethics index) < 표 8-1> KoBEX 윤리경영지표중반부패청렴관련지표 구분작업장협력업체고객지배구조지역사회 내용 윤리강령제정및수정여부, 윤리전담부서유무 규모 최고책임자, 연간윤리교육시간및참여율, 종업원윤리적성과평가여부, 사내윤리경영제도, 여성관리자비율, 장애인고용비율, 비정규직고용비율 인터넷거래 ( 공개입찰 ) 여부, 사내거래부정행위에대한처벌기준여부, 협력업체불만족처리를위한제도마련, 협력업체만족도조사, 리베이트 덤핑 지적재산권침해 기업비밀침해등의불공정거래적발건수 고객정보보호에대한계약여부, 허위과대광고, 고객정보유출, 소비자불공정약관적발건수, 윤리적제품및서비스여부 이사회의활발한운영, 사외이사비율및참여도, 감사위원회의설치및활동윤리위원회의설치및활동, 내부자거래등공정공시제도위반및적발건수 뇌물및탈세적발건수, 뇌물과부패방지에대한정책 관리시스템 2005년산업자원부와산업정책연구원이공동개발한윤리경영평가지표로국내윤리경영정착및확산을위해개발한지표로공기업, 민간기업에상관없이모두적용되는공통지표 56개와업종및기관의성격에따라개발된추가지표 56개로구성되어있으며각지표의내용은정성 / 정량, 원인 / 결과로구분되어있다. 이중부패문제에국한된지표를살펴보면다음과같다. 이러한윤리경영지표는전통적인부패행위에서부터사회에서요구되는합법성과공정성등의지표등이반영되어있는측면을볼때윤리경영에서는뇌물행위뿐만아니라민간에서발생할수있는불공정거래및고객에대한책임등도기업의투명성제고를위해필요한요인으로보는것을알수있다. 나. 전경련윤리경영자율진단지표 (FKI-BEX: FKI Business Ethics IndeX) 기업의윤리경영실천수준을파악하고실행력을가속화하기위해 2007년전경련이발간한지표로서글로벌윤리경영의프레임워크와국내외윤리경영관련영역별핵심요소를고려하여 7대진단영역으로구성되어있다 ( 국민권익위원회, 2009). 기업의의견이반영된실제적지표로서전경련기업윤리담당임원및실무위원들이직접참여하여만들었으며기존의이론지향적지표보다는기업이현장에서느끼는

264 248 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 실제적지표개발을통하여윤리경영도입과정에서대부분의기업들이경험하게 되는시행착오를예방할수있도록구성하였다. 이지표의반부패관련지표를살펴보 면다음과같다 ( 국민권익위원회, 2009). < 표 8-2> FKI-BEX 지표중반부패청렴관련지표 윤리경영실천의지및추진전략 윤리경영추진조직및시스템 고객보호 건강한노사관계 구분 글로벌스탠다드수준의윤리경영실천 헬프라인시스템 내용의사결정구조의투명성및독립성확보 이사회에서의사외이사신분보장과권한의확대 내부신고제도 윤리경영모니터링시스템 - 내부통제시스템구축 고객보호정책및활동 고객정보보호 윤리적마케팅활동 적정한공시실천적정한회계실천, 회계부서독립성확보, 데이터안전성확보 품질, 가격, 고객과의약속등에대해고객보상제실시 고객정보교육실시를통한고객정보유출방지 노사갈등및법률위반정기적노사협의회개최 제품, 가격, 유통, 광고결정과정에윤리적인면고려 거래시스템 지배구조 거래지원시스템거래투명성부패방지제도모니터링평가이사회운영 공정경쟁을가능하게하는시스템구축거래전체프로세스를인터넷으로진행하는전자거래시스템도입 거래전체프로세스를인터넷으로진행하는전자거래시스템도입, 협력업체심사항목에윤리경영요소포함 거래중비윤리행위적발시대응지침마련 모니터링, 평가결과를대외적으로공개 경영의투명성과효율성을높일수있는바람직한기업지배구조방향제시를위한모범규준준수 투명경영회계통제시스템, 정보공시내부회계관리제도모범규준준수 공정거래 공정거래및공정경쟁문화공정거래자율준수관리자를이사회에서선임 공정거래자율준수제도 CP(Compliance Program) 교육프로그램실시 공정규범준수를위한명확한행동기준제시프로그램 - 제재시스템운영 사업본부별공정거래담당자지정하여자율준수협의회구성, 운영하고자율준수편람등공정거래관련법규집을관련부서에배포 공정경영공정한정보취득경쟁사의신기술및신제품등의영업정보는성실하고공정한방법으로입수공정한이윤추구 - 투명사회기여투명사회기여 정치적로비, 공무원과관계된부패와관련한법규준수뿐아니라, 내부적규범을마련하여모니터링하고, 처벌을위한조치마련

265 제 8 장청렴평가제도현황 249 다. ISO ISO 26000은국제표준화기구가사회적책임에관한지침을제공하기위한목적으로개발되고있는표준으로, 선진국 / 개도국에위치한공공 / 민간분야의모든조직에적용가능한지표로환경, 인권, 노동관행, 공정사업관행, 소비자이슈, 지역사회참여및개발등과같은 7가지핵심이슈를토대로지침이마련되어있다 ( 국민권익위원회, 2013). ISO 26000에서반부패청렴관련항목은조직지배구조, 공정한운영관행, 소비자관련사항으로나누어지는데이를살펴보면다음과같다. < 표 8-3> ISO 중반부패청렴관련지표 조직지배구조 법의준수설명책임성투명성윤리적행위 법과규제의준수는조직들이지켜야할최소한의사회적책임. 따라서그어떤조직의목적도현행법과규제를위반해서는안된다. 설명책임성이란, 조직이그들이행한어떤행위나조치에대한이유나동기를설명할뿐아니라, 행위의결과를수용하려는의지및의무감을말한다. 조직의결정및조치사항에영향을받거나이해관계를가지고있는개인및조직의내, 외부에관련정보들을공개하는것을의미. 또한조직의주요결정사항에대해서는각관계자들이참여해줄것을요구하는것을말한다. 조직은다음을통해윤리적행위를촉진한다. 모든직원들및특히조직의운영, 전략, 청렴에중대하게영향을미칠수있는직원들에게요구되는윤리적행위의기준을명시한다. 윤리적행위표준엄수및조직전체의이해관계갈등을격려하고촉진한다. 감시체제를성립하여윤리적행위를강화하고감시를제어한다. 내부및외부이해관계자가보복에대한두려움없이윤리적기준의폭력성을보고하게하는체제를성립한다. 지역법규및규제가존재하지않거나윤리적행위가필요치않은상황을인지하고공표한다. 공정한운영관행 부패및뇌물방지 책임감있는정치적참여 공정경쟁 부패와뇌물을척결하기위해서조직은 부패, 시설비용 (facility payments), 뇌물공여및부당취득등을막을수있는정책과실천사항들을개발, 도입및개선해야만한다. 종업원및고용기관에대한보상은적절해야만하며합법적인업무여야만한다. 종업원및고용기관의부패에대한인식을높이고부패대처방안교육을실시한다. 고용된사람및기관이조직의정책위반사항들은고발하도록권고하며, 내부자고발제도 (whistle blowing) 등을도입해야한다. 다른사람들에게도부정부패근절을위해노력하도록권고한다. 각조직은공공정책에대한정보를수집하고적극적으로개입함으로써공공정책분야에서적극적인역할을수행할수있다. 그러나공격적이거나강압적이고뇌물수수와유사한행위들은정치프로세스를방해하고사회전반에도움이될수있는공공정책의개발을저해할수있다. 공정거래촉진을위해 공정거래관련법을준수해야하며공정거래담당부처와협력체계를구축해야한다.

266 250 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 반경쟁적행위개입과공모를막기위한보호방안을마련해야한다. 종업원과고용기관의공정거래법준수와공정거래의중요성에대한인식을제고시킨다. 독과점금지법과반덤핑방안및관련국내규정을포함한공정거래촉진공공정책을지지한다. 소비자쟁점사항 공정한운영, 마케팅및정보관행 정보생략을포함하여기만적이고, 잘못된정보를제공하는, 사기성의불공평한행위를해서는안된다. 소비자들과의거래에있어서의정책과관행과관련하여조직이제시한사항들을그대로따라야한다. 책임회피, 일방적가격및지불조건의변경, 소비자에대한지불불능의위험성전가, 부당하게긴계약기간등의불공정한계약조건을설정해서는안된다. 소비자의주거지, 인종, 성별, 종교에대한정보를토대로소비자를차별해서는안된다. 소비자가정보에쉽게접근할수있도록소비자에게가격, 계약조건을공개해야한다. 다음에대한다른상품과비교가능한완전한정보를제공해야한다. ( 제품에의해방출되거나제품에함유되어있는성분이나독성화학물질에대한정보, 제품및부속품의가격에대한정보, A.S 서비스가제공되는장소와시간에대한정보, 표준화된성능시험을통해염색견뢰도, 세정력, 내구성등과같은품질측정, 건강및안전부분에대한적용법이나규정, 이에관련한표준과명세사항에일치하는지에관련된정보, 자원의효율적인활용과에너지소비등과같은상품이나서비스를소비하는동안에이루어질수있는환경적인면에대한정보 ) 소비자들이생산자로부터제품과서비스의공급경로를추적할수있도록해주는수단을제공해야한다. 통신수단을이용한홍보및마케팅행위를분명히밝혀야한다. 공정성에대한기업의홍보를평가하기위하여주주를포함한독립전문가위원회를구성한다. 소비자서비스및지원 합리적인가격에유지보수및수리서비스를제공하고, 예비부품의예상되는확보가능성을투명하게공개한다. 제품과서비스, 지원, 규격화된방법을사용하는유지보수및수리시스템과관련한소비자만족도를정기적으로평가한다. 그결과는품질과투명성을개선하고혁신을촉진하기위해공개되어야한다. 소비자정보및사생활보호 정보수집제한의원칙 : 조직은개인정보수집을제한해야하며, 어떠한종류의개인정보이든지간에합법적이고공정한수단을통해수집해야한다. 정보수집은항상투명하게이루어져야하며, 만약법적인요구사항이없다하더라도, 기관에서상품과서비스에대한관련규정이있어야하는것은물론, 자발적으로라도제공되어야한다. 개방성의원칙 : 개인정보와관련개발, 관행및정책에관련한개방성의일반원칙을만들어야한다. 수집되어야하는개인정보의특성과존재를정하는수단뿐아니라정보의사용목적및데이트수집자의신원과일상적으로상주하는지역등을결정하는수단역시나쉽게이용가능한것이어야한다. 지속가능한소비 상품및서비스가생산및제공되는환경, 사회적조건에대한정보를소비자들에게제공해야한다. 이것에는가치사슬에대한고려가있어야하며, 자원효율성에대한정보도포함되어야한다. 이러한정보는라벨이나, 스티커, 소책자나웹사이트를통해알려질수있다. 상품을판매및광고할때안전하고거짓없는정확한정보를제공해야한다. 이에는상품의효과, 생산국가, 에너지효율, 내용과재료, 보건측면, 부작용, 안전한사용법, 유지관리, 상품과상품포장의폐기및저장법에관한정보가포함되어있어야한다. 출처 : 국민권익위원회 (2013), 기업윤리경영지원활성화방안

267 제 8 장청렴평가제도현황 251 제 2 절국가청렴도 (CPI: Corruption Perceptions Index) 평가원천자료분석을통한우리나라청렴수준 ( 법 제도등정책 ) 1. 국가청렴도 (CPI) 측정에활용되는원천자료 TI 국가청렴도 (CPI) 측정은 1995 년부터매년실시되고있다 년 CPI 는 175 개 국이측정되었고, 부패인식지수를측정하는데총 12 개의원천자료가사용되었다. CPI 원천자료에포함된국가는최소 15 개국 (Political Economic Risk Consultancy Asian Intelligence) 에서최대 203 개국 (Global Insight Country Risk Ratings) 까지이른다. < 표 8-4> 2014 CPI 원천자료 원천자료 대상국가수 1 African Development Bank Governance Ratings (AFDB) Bertelsmann Foundation Sustainable Governance Indicators (BF-SGI) Bertelsmann Foundation Transformation Index (BF-BTI) Economist Intelligence Unit Country Risk Ratings (EIU) Freedom House Nations in Transit (FH) Global Insight Country Risk Ratings (GI) IMD World Competitiveness Yearbook (IMD) Political and Economic Risk Consultancy Asian Intelligence (PERC) Political Risk Services International Country Risk Guide (PRS) World Bank-Country Performance and Institutional Assessment(WB) World Economic Forum Executive Opinion Survey (WEF) World Justice Project Rule of Law Index (WJP) 출처 : TI(2014), Corruption Perception Index 2014 Full Source Description 2014년도 CPI 원천자료중온라인상으로모두에게공개되고있는자료는 AFDB(2013), BF(SGI, 2014), BF(BTI, 2014), FH(2013), WB(2013), WJP(2014), WEF(2014) 지수로총 7개로나타난데비해, 나머지 5개자료인 EIU(2014), GI(2014), IMD(2014), PERC(2014), PRS(2014) 은해당구독자혹은고객에게한정하여공개하고있다. 이중우리나라의부패수준을측정하는 CPI 원천자료로는총 9개로 BF(SGI), BF(BTI), WJP, WEF, EIU, GI, IMD, PERC, PRS 등이포함되어있다.

268 252 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 2. 국가청렴도 (CPI) 측정에활용되는설문문항 다음으로우리나라의 CPI 측정에활용된원천자료를중심으로국제사회에서부패 를측정하는설문문항이무엇이며이를통해부패개념을어떻게파악하고접근하는 지를살펴보도록한다. 가. Bertelsmann Foundation Sustainable Governance Indicators (BF-SGI) Bertelsmann 재단의지속가능거버넌스지표 (SGI) 는 OECD 국가의거버넌스와정책의사결정에초점을맞추어각국가의개혁욕구와개혁수행능력을평가하고있다 ( 이정주외, 2013). 측정방식으로는국제기관으로부터의수집한양적인자료를사용하여측정한다음저명한전문가의질적인평가를통해보완된다 ( 윤은기외, 2014). 한편부패측정의원천자료로활용되는설문문항으로 공직자자신의사적이익을위한직위남용행위에대한부패방지정도가어떠하다고보십니까? 가활용된다. 이질문은국가나사회가공직청렴성을보장하기위한메커니즘 < 국가지출에대한회계 ; 정당자금조달규제 ; 정보에대한시민과언론의접근 ; 공직자책임성 ( 재산신고, 이해충돌규정, 행동강령 ); 투명한공공조달시스템, 부패에대한효과적인기소 > 이공무원과정치인으로하여금뇌물수수를못하게하는지의정도를전문가가평가하는것이다 ( 이정주외, 2013). 설문문항에대한점수는 1점에서 10점까지주어지는데가장낮은 1점에서 2까지의점수는공직자가사적이익을위해그들의직위를남용할수있음을의미하며, 가장높은 9점에서 10점까지의점수는부패방지시스템이효율적으로작동하여공직자가그들의직위남용을행하지못하게하고있음을의미한다. 나. Bertelsmann Foundation Transformation Index (BF-BTI) BTI 는 128 개국가를대상으로심층평가한결과에근거하여상태지수 (status index), 경영지수 (management index) 와같은두가지지수를발표한다 ( 윤은기외, 2014).

269 제 8 장청렴평가제도현황 253 한편이들지수를구성하고있는설문문항중부패와관련하여관련전문가가이를평가한다. 첫번째설문으로는 직위를남용한공직자가기소되거나형사처벌될가능성은어느정도인가? 이며이에대해응답결과로, 1점에서 2점인낮은점수대에는법률을위반하여공직자가부패적인행위를할수있음을의미하며 9점에서 10점의높은점수대에는법률을위반하고부패에가담한공직자가법적으로형사처벌되는현상을의미한다. 두번째설문으로는 정부가부패를성공적으로방지하는정도는어떠한가? 이며이에대한응답결과로 1에서 2점인낮은점수대에는정부가부패를억제하는데실패하고있으며부패방지시스템이제대로작동하지못하고있음을의미하며, 9점에서 10점의높은점수대에는정부가부패를억제하는데성공적이며, 부패방지시스템이효과적으로제대로작동하고있음을의미한다 ( 이정주외, 2013). 다. Economist Intelligence Unit Country Risk Ratings (EIU) 이코노미스트인텔리전스유닛은영국의시사경제주간지이코노미스트조사기관으로전세계정책결정자에게기업정보를제공함으로써자문기관으로성장하고있다. 특히이코노미스트인텔리전스유닛의국가위험평가는 140개국가이상의금융분야에대한위험분석을제공하고있다. 한편부패와관련된질문으로는 1 공적자금의할당과사용에대한명확한절차와책임이존재하는지, 2 장관이나 / 공직자가사적이나정당정치목적으로공적자금을부당하게유용하지않는지, 3 책임성을물을수없는특별자금이존재하는지, 4 공적자원에대한일반적인남용이존재하는지, 5 전문화된공무원조직이존재하는지혹은상당수의공무원이정부에의해직접적으로임명되는지, 6 공적자금관리에대한독립적인회계감사기관이존재하고있는지, 7 장관 / 공직자를남용죄로판결할수있는권한을가진독립적인사법부가존재하는지, 8 계약을확보하고호감을사기위해뇌물을지급하는관행이존재하는지 가포함된다. 질문에대한점수는 0점에서 4점까지이며 0점에가까울수록부패의발생정도가가장낮으며 4점에가까울수록부패의발생정도가가장높음을의미한다 ( 이정주외, 2013).

270 254 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 라. Global Insight Country Risk Ratings (GI) Global Insight Country Risk ratings 시스템은 1999년이후운영되고있으며 200 여개국가에게위험환경의 6개요인에대한정보를제공되고있다. 6개의요인은정치적위험, 경제적위험, 법적위험, 과세운영상의위험, 보안위험, 위험인물등이다. CPI 원천자료에사용된점수는운영위험 (operational risk) 으로부터주로인용한다. 부패와관련된구체적인질문은사업허가 (business permit), 호의적인정책 (favourable policy), 사업기획결정 (planning decision) 과관련되는데, 기업경영과관리의환경과여건을전문가가평가하는방식으로이루어지고, 평가점수는 1점 ( 최소의부패 ) 에서 5점 ( 최대부패 ) 사이를측정한다 ( 이정주외, 2013). 마. IMD World Competitiveness Yearbook (IMD) IMD의세계경쟁력연감 (WYC) 은사회적 정치적 경제적인풍토가기업경쟁력에미치는영향을평가하여국가의경쟁력을측정한다. 이때의국가경쟁력이라함은기업의가치생산과국민들의번영을유지및조성할수있는국가의능력을의미한다 ( 이정주외, 2013). 부패와관련된설문문항으로 뇌물과부패가존재하는지아니면존재하지않는지 에대한질문이주어지며기업인이이를평가한다. 그리고질문에대한점수는 1에서 6점척도로주어진다음 0점에서 10점척도로변환된다. 이경우 0점은가장높은부패수준을의미하고 10점은가장낮은부패수준을의미한다 ( 이정주외, 2013). 바. Political and Economic Risk Consultancy Asian Intelligence (PERC) 1976 년에설립된 PERC 는아시아각국에상주연구원을두고각나라정치 경제 이슈분석및국가 기업리스크관리를자문하는업체다. PERC 는동아시아와동남아 시아국가에서기업활동을하는기업에게그지역의기업정보를제공하는전문가 컨설팅업체를의미한다. 지난 20 여년동안외국기업인 명을대상으로 현지부패정도 ( 가장부패 10 점 - 가장청렴 0 점 ) 를평가하는설문조사를실시해발표해

271 제 8 장청렴평가제도현황 255 왔다. 외국기업인들이현지에서정 ( 政 ) 관( 官 ) 재계( 財界 ) 와접촉하가며일상속에서체험하는부패정도를평가하는것이다. 이들은정치인, 관료, 사법및과세당국, 군대, 감사원등의부패를 0-10점으로평가하는데, 설문에는정부의부패척결의지와부패를대하는태도, 기업의뇌물문제, 기업내부의대응수준까지포함되었다. 종합평가는총 19개항목의점수를종합 산출한 부패점수 로이루어진다. 부패와관련된구체적인질문은두가지로구성되어있으며이를기업인이평가한다. 첫번째로 대통령, 국회의원, 지방자치단체장, 지방의원, 공무원등이부패가문제가될수있음을인식하는정도 와관련된설문문항이다. 두번째로 부패가경찰, 법원, 관세청, 국세청, 감사원, 군대, 정부의인허가기관에영향을줄수있어문제가될수있음을인식하는정도 를측정하는설문문항이다. 질문에대한점수는 0점에서 10점까지이며 0점에가까울수록부패의발생정도가가장낮으며 10점에가까울수록부패의발생정도가가장높음을의미한다 ( 이정주외, 2013). 사. Political Risk Services International Country Risk Guide (PRS) 1980년에설립된 ICRG는금융, 경제, 정치적위험을예측하는국제보고서를발간한다. ICRG의분석은금융, 경제, 정치적위험에서현재의사업과투자에대한정책결정을하는데유용한수단으로평가되고있다 ( 이정주외, 2013). 국제국가위험보고서 (ICRG) 에서복합국가위험지수는정치위험지수 100점, 금융위험지수 50점, 경제위험지수 50점에서세가지지표의합에서 2로나누어측정된다. 0에서 100까지의복합점수로매우높은위험 (0-49.9점) 과매우낮은위험 (80-100점) 의범주로구분되는데, 정치위험, 금융위험, 경제위험의세가지주요범주로분류하고 22개의구성요소로구성되어있다. ICRG의분석은정치, 금융, 경제의위험요소에대한전반적인위험에대한평가를통해국가종합위험지수를제공한다. 한편부패와관련된설문문항은 과도한후원 (patronage), 친족등용 (nepotism), 비자금, 정경유착관계와같은형태로실질적이거나잠재적인부패의정도가어떠한지 로구성되며이를관련전문가가평가한다 ( 이정주외, 2013). 질문에대한점수는 0점에서 6점까지이며, 0점에가까울수록부패의잠재적인위험이가장높으며 6점에가까울수록부패의잠재적인위험이가장낮음을의미한다.

272 256 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 아. World Economic Forum Executive Opinion Survey (WEF) 이조사결과는세계경쟁력지수의측정을위해네트워크지수, 복합무역환경지수, 여행관광경쟁력지수, 금융발전지수, 성차별지수, 지역적인조사를포함한지수들을측정하고있다. 이조사결과는오랫동안공공과민간조직에서정치적인전략과경제적인투자결정을위한자료들로이용되고있다. 예를들어서국제투명성기구는이조사정보를그들의부패인식지수와뇌물공여지수를측정하는데사용한다. 경제협력개발기구와국제통화기구와같은세계기관들은이자료들을참조하고있다 ( 이정주외, 2013). 부패를측정하는데있어조사응답자에게두가지질문이주어지며기업인이이를평가한다. 첫번째질문으로 당신의국가에서다음과같은사항 (a. 수출입 b. 공동시설 c. 납세 d. 공적계약및라이센스지급 e. 호의적인사법적판단을획득하는것 ) 에대해회사의비자금조성및뇌물수수가얼마나보편적인가 이며두번째질문으로는 당신의나라에서부패로인해기업, 개인혹은집단에공적기금의남용이얼마나보편적인가 이다. 각질문은 1점부터 7점까지점수가주어지며, 1점은매우보편적이며 7은전혀없음을의미한다. 질문에대한점수산정방식으로는첫번째질문의경우 a부터 e까지평균을구해하나의점수로집계된다. 자. World Justice Project Rule of Law Index(WJP) WJP는기회와평등이넘치는공동체의진전을위한법치주의를향상시키기위한독립된비영리조직으로법치주의와다학문적협력의상호보완적인전제를기반으로하고있다. 구체적으로법치주의는기회와평등이넘치는공동체를설립하는것이고, 다학문적협력은법치주의증진을위한가장효과적인방법으로활용된다 ( 이정주외, 2013). 부패를측정하는데사용되는설문은주로사적이익을위해공직자가공직을사용하는지에대한정도를묻는것으로전문가와일반인이함께평가한다. 해당설문문항으로 행정조직에있는공직자는사익을위해공직을활용하지않는정도, 사법조직에있는공직자가사익을위해공직을활용하지않는정도, 경찰및군의공직자가

273 제 8 장청렴평가제도현황 257 사익을위해공직을활용하지않는정도, 입법기관에있는공직자가사익을위해 공직을활용하지않는정도 가포함된다. < 표 8-5> CPI 원천자료제공기관별설문문항및평가주체 원천자료제공기관 Bertelsmann Foundation Sustainable Governance Indicators (BF-SGI) Bertelsmann Foundation Transformation Index (BF-BTI) Economist Intelligence Unit Country Risk Ratings (EIU) Global Insight Country Risk Ratings (GI) 설문문항 공직보유자가자신들의사적이익을위해직위남용을방지하는정도가어떠하다고보십니까? 직위를남용한공직자가기소되거나형사처벌가능성은어느정도인가? 정부가부패를성공적으로방지하는정도는어떠한가? 공적자금의할당과사용에대한명확한절차와책임이존재하는가? 장관이나 / 공직자가사적이나정당정치목적으로공적자금을부당하게유용하지않는가? 책임성을물을수없는특별자금이존재하는가? 공적자원에대한일반적인남용이존재하는가? 전문화된공무원조직이존재합니까? 혹은상당수의공무원이정부에의해직접적으로임명되는가? 공적자금관리에대한독립적인회계감사기관이존재하고있는지? 장관 / 공직자를남용죄로판결할수있는권한을가진독립적인사법부가존재하는가? 계약을확보하고호감을사기위해뇌물을지급하는관행이존재하는가? 기업활동을하는데있어, 특히사업허가 (business permit), 호의적인정책 (favourable policy), 기획결정 (planning decision) 의과정에서실제부패경험정도 평가주체 전문가 전문가 전문가 전문가 IMD World Competitiveness Yearbook (IMD) Political and Economic Risk Consultancy Asian Intelligence (PERC) 뇌물과부패가존재하는지아니면존재하지않는지? 다음과같은직위 (position) 에서부패가문제가될수있음을인식하는정도는어떠한가? 국가수준의정치리더 ( 대통령 ) 도시와다른지역수준의정치적리더 ( 지방자치단체장 ) 국가공무원 지방공무원 기업인 기업인 부패가다음과같은기관에영향을줄수있어문제가될수있음을인식하는정도는어떠한가? 경찰 법원

274 258 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 원천자료제공기관 관세청 국세청 정부인허가기관 감찰기관 군대 설문문항 평가주체 Political Risk Services International Country Risk Guide (ICRG) 과도한후원 (patronage), 친족등용 (nepotism), 직장예약 (job reservation), 호의교환, 비밀스러운정당자금, 그리고정치인과기업과의의심스러운밀착관계와같은형태로실질적이거나잠재적인부패와관련하여이루어지는지의정도 전문가 World Economic Forum Executive Opinion Survey (WEF) 당신의국가에서다음과같은사항 (a. 수출입 b. 공동시설 c. 납세 d. 공적계약및라이센스지급 e. 호의적인사법적판단을획득하는것 ) 에대해회사의비자금조성및뇌물제공이얼마나보편적인가? 당신의나라에서부패로인해기업, 개인또는집단에대한공적기금의남용이얼마나보편적인가? 기업인 World Justice Project Rule of Law Index(WJP) 행정조직에있는공직자는사익을위해공직을활용하지않는다. 사법조직에있는공직자는사익을위해공직을활용하지않는다. 경찰및군의공직자는사익을위해공직을활용하지않는다. 입법기관에있는공직자는사익을위해공직을활용하지않는다. 전문가와일반인 3. 우리나라청렴실태분석부패측정의원천자료중우리나라의부패수준을측정하는자료로모든이에게온라 인상으로공개되어자료접근이용이한 WJP, BF(SGI), WEF, BF(BTI) 를중심으로제도적실태를살펴보도록한다. 가. World Justice Project Rule of Law Index: WJP World Justice Project Rule of Law Index(WJP) 는제한된정부권력 (Limited Government Power), 부패의부재 (Absence of Corruption), 기본적권리 (Fundamental Rights), 열린정부 (Open Government), 규제집행 (regulatory enforcement),

275 제 8 장청렴평가제도현황 259 민사사법 (Civil Justice), 형사사법 (Criminal Justice), 비공식적사법 (Informal Justice) 과같이 8가지요인으로구성되어있으며이중부패의부재가 CPI 산정의기초자료로활용된다. 그리고부패의부재는뇌물, 공적이나사적인이익에의한부적절한영향력, 공적자금이나다른자원의부적절한사용등과같이세가지형태를고려한다. 그리고이러한부패의세가지행태는행정부공직자, 사법부공직자, 경찰및군공직자, 입법부공직자가사익을위해공직을활용하지않는지의정도로측정된다. 측정점수는 0점에서 1점까지부여되는데 0점에가까울수록사익을위한공직남용이높으며, 1점에가까울수록그럴가능성이낮음을의미한다. 실제 2014년도 WJP Rule of Law Index 2014 분석결과총대상국가 99개국중덴마크 (0.96점) 의청렴도가가장높고노르웨이 (0.94점), 뉴질랜드 (0.91점) 등순으로나타났으며, 서유럽 & 북아메리카에위치한 24개국중덴마크 (0.96점 ) 가가장청렴도가높으며동아시아및태평양지역에위치한 15개국가중뉴질랜드 (0.91점) 가가장청렴도가높으며, 싱가포르 (0.90점), 호주 (0.86점), 홍콩 (0.85점) 순으로나타났다. 또한전반적으로고소득국가군에속할수록청렴도가높은것으로나타났다. 한편우리나라는조사대상국총 99개국중 16위이며, 지역별로동아시아및태평양지역에위치한총 15개국중 6위, 고소득 30개국중 16위를기록하는것으로 1점만점중 0.79점으로나타났다. 이는 2012년도총 97개국중 25위, 동아시아및태평양지역에위치한 14개국중 6위, 고소득 29개국중 21위로 1점만점중 0.74점에비해다소향상된수준을보이고있다. 하지만여전히고소득군에속한국가의부패점수와비교해볼때우리나라가소득수준에비해부패한것임을알수있다. 한편부패의부재에대한하위항목을구체적으로보면가장청렴한것으로나타난덴마크는모든항목에서거의 1점에가까움에따라모든공직자가사적이익을위해공직을남용하지않는것으로나타났다. 이에반해우리나라는 2014년을기준으로행정부공직자의공직남용 0.78점, 사법부공직자의공직남용 0.80점, 경찰및군공직자의공직남용 0.91 점, 입법부공직자의공직남용 0.68점으로나타났다. 2012년조사결과와비교해보았을때 67), 사법부공직 67) 2012 년조사결과에따르면행정부공직자의공직남용 0.74 점, 사법부공직자의공직남용 0.84 점, 경찰및군공직자의공직남용 0.86 점, 입법부공직자의공직남용 0.49 점으로나타났다 ( 이정주외, 2013).

276 260 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 자의공직남용이 0.04점이감소했지만, 행정부공직자의공직남용이 0.04점, 경찰및군공직자의공직남용이 0.05점, 입법부공직자의공직남용이 0.19점이각각상승함으로써법치주의가전반적으로향상된것으로평가해볼수있다. 하지만여전히국회의원의공직남용이행정부에비해 1.15배가높게나타나국회의원의권력남용을방지할수있는부패통제장치가좀더강화될필요성이제기된다. < 표 8-6> 2014 년부패의부재 (World Justice Project Rule of Law Index) 국가 (99 개국 ) 행정부공직자의공직남용 부패의부재점수 (Absence of Corruption) 사법부공직자의공직남용 경찰및군공직자의공직남용 입법부공직자의공직남용 국가순위 지역순위 소득집단순위 (High) Denmark /24* 1/30 Norway /24 2/30 New Zealand /15** 3/30 Sweden /24 4/30 Singapore /15 5/30 Finland /24 6/30 Netherlands /24 7/30 Australia /15 8/30 Hong Kong SAR, China /15 9/30 Austria /24 10/30 Japan /15 11/30 Germany /24 12/30 Belgium /24 13/30 Canada /24 14/30 United Kingdom /24 15/30 Republic of Korea /15 16/30 출처 : 주 : * 서유럽 & 북아메리카, ** 동아시아 & 태평양

277 제 8 장청렴평가제도현황 261 연도 행정부공직자의공직남용 부패의부재점수 (Absence of Corruption) 사법부공직자의공직남용 경찰및군공직자의공직남용 입법부공직자의공직남용 국가순위 / / / / /102 [ 그림 8-1] 부패의부재점수추이 (WJP) World Justice Project Rule of Law Index(WJP) 의 2014년평가결과뿐만아니라이조사의시계열추이를통해우리나라의부패수준을살펴보면다음과같다. 아래의표는 2010년부터의우리나라의청렴도추이를확인할수있는데각연도별로조사대상국가의숫자가상이하여그비교가어렵다는점을고려하여점수만을고려했을때전반적으로 0.7대에정체되어있는것을확인할수있다. 이중공직남용과관련된부패의부재점수에대한측정결과의추이를살펴보면전반적으로상승하고있는것을확인할수있다.

278 262 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) < 표 8-7> 국내청렴도추이 요인 ( 점수 : 0~1 점, 순위 : 등수 / 평가대상국가 ) 2010 년 2011 년 년 2014 년 2015 년 점수순위점수순위점수순위점수순위점수순위 제한된정부권력 / / / / /102 부패의부재 / / / / /102 기본적권리 / / / / /102 열린정부 / / / / /102 규제집행 / / / / /102 민사사법 / / / / /102 형사사법 / / / / /102 비공식적사법 질서와안전 / / / / /102 명백하고알려진안정적인법 / 나. Bertelsmann Foundation Sustainable Governance Indicators: BF(SGI) Bertelsmann Foundation Sustainable Governance Indicators는상태인덱스 (Status Index) 와경영인덱스 (Management Index) 로구성되며, 상태인덱스는민주주의 (Democracy), 경제 / 고용 (Economy/Employment), 사회업무 (Social affairs), 안전 (Security), 자원 (Resources) 을포함하고있으며, 경영인덱스는운영능력 (Steering capability), 정책이행 (Policy implementation), 제도적학습 (Institutional learning), 책무성 (Accountability) 을포함하고있다. 이중 CPI 원천자료로활용되는설문문항관련된것은상태인덱스중민주주의의하위요소인법치주의 68) 에포함된부패예방 (Corruption Prevention) 이다. 부패예방은공직자가자신들의사적이익을위해직위남용을방지하는정도가어떠한지에대해묻는것으로국가나사회가공직청렴성을보장하기위한메커니즘 < 국가지출에대한회계 ; 정당자금조달규제 ; 정보에대한시민과언론의접근 ; 공직자책임성 68) 법치주의 (Rule of Law) 를측정하는항목으로법적확실성 (Legal Certainty), 사법부임용 (Appointment of Justices), 부패예방 (Corruption Prevention), 협의의법치주의 (Rule of Law), 부패통제 (Control of Corruption) 가존재한다.

279 제 8 장청렴평가제도현황 263 ( 재산신고, 이해충돌규정, 행동강령 ); 투명한공공조달시스템, 효과적인부패에대한기소를적용함으로써공무원과정치인이뇌물수수를하지못하는지의정도를평가하는것이다 ( 이정주외, 2013). 점수는 1점에서 10점까지주어지는데가장낮은 1점에서 2까지의점수는공직자가사적이익을위해그들의직위를남용할수있음을의미하며가장높은편인 9점에서 10점까지의점수는공공청렴메커니즘이효율적으로작동하여공직자가그들의직위를남용하지못하도록하고있음을의미한다. < 표 8-8> Sustainable Governance Indicators 의부패예방설문문항구성 법적, 정치적, 공공청렴메커니즘이효율적으로작동하여공직보유자가그들의직위를남용하지못하고있다 대부분청렴메커니즘이효과적으로작동하고있으며공직자가그들의지위를남용하는데불이익이주어진다. 일부청렴메커니즘이작동하나공직자가그들의지위를남용하는것을효과적으로방지하지못한다. 공직자가법적인결과나나쁜평판에대한두려움없이사적이익을위해그들의직위를남용할수있다. 10점 9점 8점 7점 6점 5점 4점 3점 2점 1점 출처 : Daniel Schraad-Tischler, Najim Azahaf, Pia Paulini, 2011, SGI 2011 Codebook: Sustainable Governance Indicators, p 년 SGI의부패예방의경우 OECD 34개국중덴마크 (10점), 뉴질랜드 (10점), 스웨덴 (10점) 이가장높게나타나부패예방시스템이효율적으로작동하여공직자의직위남용행위가거의발생하지않는것으로나타났다. 이에반해멕시코의경우부패예방점수가가장낮은 3점으로나타나공직자가사적이익을위해직위를남용하거나직위남용에대한방지가효과적으로작동하지않는것으로나타났다 ( 이정주외, 2013). 한편우리나라의경우 OECD국가 34개국중 23위로 5점대를기록함에따라일부청렴메커니즘이작동하나공직자의지위남용을효과적으로방지하지못하는것으로평가되었다. 이는 2011년의조사결과 (5점) 와유사한것으로크게향상되지못한것으로평가된다.

280 264 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 그러한평가를받은이유로는다음과같이평가하고있다 ( 첫째, 부패가한국사회에서가장중요한문제로여전히남아있으며일반국민들은부패문제를정부가효과적으로제어하지못하는것으로평가한다는점이다. 둘째국제사회에서의평가가그다지호의적이지않다. OECD 뇌물방지협약 (OECD anti-bribery convention) 의시행수준이중간정도이며, 조세정의네트워크 (The Tax Justice Network) 에서발표하는금융비밀지수 (Financial Secrecy Index) 가 28위로불법적인금융활동이비교적적지만여전히발생하고있다. 국제투명성기구에서발표하는 CPI 경우 2010년 177개중 39위에서 2013년 46위로기록하여다른나라에비해부패수준이증가했다고평가한다. 셋째, 실질적인부패근절의실효성을확보할수있는제도적인장치가미비한다는점이다. 이에는국민권익위원회가부패사건을조사할수있는직접적인조사권이없으며, 조사권한을가지고있는검찰이부패로부터자유롭지못하다는평가이다. 고위층과관련된부패스캔들을책임질수있는독립적인기관 ( 고위공직자비리조사처 ) 을만들자는제안은검찰과일부보수정치인들의저항으로관철되지못하고있다. 그리고 2014년 4월세월호참사가공직자와민간기업과의유착을통한전형적인비리사건임을지적하고있으며이를근절하기위한국회차원의입법적논의가진행되고있지만법제화되기까지상당히어려운것임을예견하였다. < 표 8-9> 2014 년도 OECD 국가별부패예방점수 순위 OECD 국가부패예방 (Corruption Prevention) Denmark New Zealand Sweden Finland Switzerland United States Australia Austria Canada Estonia Luxembourg Norway Belgium Germany 7

281 제 8 장청렴평가제도현황 265 순위 OECD국가 부패예방 (Corruption Prevention) Iceland Ireland Poland Portugal Netherlands UK Chile Israel France Greece Japan Slovakia Slovenia South Korea Spain Turkey Czech Rep Hungary Italy 34 Mexico 3 출처 : Corruption_Prevention ( 점수 : 0~10점, 순위 : 등수 / 평가대상국가 ) 연도 점수 5점 5점 5점 5점 순위 22/30 22/31 25/41 25/41 [ 그림 8-2] 부패예방에대한국내점수추이 (OECD)

282 266 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 하지만이러한우려속에서도국회에서 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 이제정 (2015년 3월 27일 ) 되어 2016년 9월28일에시행됨에따라공직사회의직위남용을통한청탁행위근절에도움을것으로판단됨에따라부패예방노력에대한좋은평가가이루어질것으로기대해본다. 부패예방에대한우리나라의점수추이를살펴보면다음과같다. 자료수집이가능한연도별평가점수를보면 5점대를유지하고있어부패예방과관련하여부패방지를위한메커니즘은작동하고있으나공직남용을효과적으로차단하지못하는것으로평가되고있다. 다. World Economic Forum Executive Opinion Survey: WEF 세계경쟁력보고서는신뢰받는세계경쟁력의평가로전문적의견조사에의해평가되었다. 매년 140개가넘는국가를평가하는이조사는국가의경쟁력과지속적인발전의중요한요소들을분석하고있다. WEF의국제경쟁력지수는크게세가지의하위지수로구성되는데기본요건하위지수 (Basic requirements subindex), 효율성향상하위지수 (Efficiency enhancers subindex), 혁신및정교화요인하위지수 (Innovation and sophistication factors subindex) 로구성되어있다. 기본요건하위지수로는제도 (Institutions), 하부구조 (Infrastructure), 거시경제환경 (Macroeconomic environment), 건강과초등교육 (Health and primary education) 으로, 효율성향상하위지수는고등교육과훈련 (Higher education and training), 상품시장효율성 (Goods market efficiency), 노동시장효율성 (Labor market efficiency), 금융시장진전 (Financial market development), 과학기술준비 (Technological readiness), 시장규모 (Market size) 로구성되어있으며, 혁신및정교화요인하위지수는기업정교화 (Business sophistication), 혁신 (Innovation) 으로구성되어있다 ( 윤은기외, 2014). 이중 CPI 점수산정에활용되는자료는기본요건하위지수중제도적요인과관련된다. 제도적요인중공적자금의유용 (Diversion of public funds) 과비공식적인추가지불및뇌물수수 (Irregular payments and bribes) 가활용되며둘의평균값이 CPI 점수산정에이용된다. 좀더구체적으로공적자금의유용에관한설문은당신의나라에서부패로인해

283 제 8 장청렴평가제도현황 267 기업, 개인그룹, 공공기금의유용이얼마나보편적인지의정도를묻는것으로 1점부터 7점까지부여할수있는데 1점에가까울수록매우보편적이며, 7점에가까울수록전혀없음을의미한다. 그리고비공식적인추가지불및뇌물수수의설문은 a) 수출입 b) 공동시설 c) 납세 d) 공적계약및라이센스지급 e) 호의적인사법적판단을획득하는과정에서회사의비자금조성및뇌물수수가얼마나보편적인지를묻는것으로 1점부터 7점까지부여할수있는데이역시 1점에가까울수록매우보편적이며, 7점에가까울수록전혀없음을의미한다. 그리고이들 a) 에서 e) 까지 5개의설문문항은하나의점수로환산된다. 국가경쟁력보고서 ( ) 조사결과에따르면공적자금의유용과관련하여조사대상국 144개국중뉴질랜드가 1위로서 7점만점중 6.6점, 그다음으로덴마크 6.4점, 핀란드 6.3점, 싱가포르 6.1점등을기록함에따라우리가일반적으로청렴국가라지칭하는나라는공적자금유용이거의이루어지지않는것으로나타났다. 이에비해우리나라의경우 3.3점으로 144개국중 67위를기록했으며상위국가에비해약 1.8에서 2배이상의공적자금이훨씬더많이유용되는것으로나타났다. 또한과거조사결과보다공적자금의유용이증가하고있는것으로나타났다 69). 특히우리나라가중국보다공적자금의유용이더발생하여재정운영의효율성에문제가있다고분석하고있다. < 표 8-10> 공적자금의유용 순위 (144개국) 국가 점수 1 뉴질랜드 덴마크 핀란드 카타르 룩셈부르크 싱가포르 아랍에미네이트 노르웨이 스위스 홍콩 네델란드 아일랜드 ) 국가경쟁력조사결과에서우리나라의경우 144 개국중 58 위로 3.5 점을기록했는데, 년조사결과와비교해순위 (67 위 ) 와점수 (3.3 점 ) 도하락하였다.

284 268 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 순위 (144 개국 ) 국가점수 13 영국 일본 스웨덴 벨기에 호주 독일 르완다 캐나다 보츠와나 중국 대한민국 3.3 출처 :The Global Economic Forum, Executive Opinion Survey, The Global Competitiveness Report , p.408. WEF의자료중 CPI원천자료에사용되는공적자금유용의평가추이를살펴보면, 지속적으로하락하는추세를보이는것을확인할수있다. 공공부문에서의공적자금에대한유용을적절하게차단할수있는제도적장치를제대로확보하고있지못하다고평가할수있다 년 년 년 년 년 년 년 년점수순위점수순위점수순위점수순위점수순위점수순위점수순위점수순위 / / / / / / / /140 [ 그림 8-3] 공적자금유용의평가추이

285 제 8 장청렴평가제도현황 269 비공식적인추가지불및뇌물수수의경우국가경쟁력보고서 ( ) 조사결과에따르면 144개국중뉴질랜드가 1위인 6.7점이며그다음으로핀란드 (2위, 6.6 점 ), 싱가포르 (3위, 6.5점 ), 아랍에미네이트 (4위, 6.4점 ) 등순으로이들국가의경우비공식적인추가지불및뇌물수수가거의이루어지지않는것으로나타났다. 이에비해우리나라의경우 52위인 4.4점으로나타났으며과거조사결과 ( 년) 와비교해보았을때점수는동일하나순위는 2단계하락하는것으로나타났다. 이러한조사결과는한국사회에서공공서비스를이용이나규제를회피하는과정에서급행료와같은뇌물수수가아직도이루어지고있으며이를위해비자금과같이회사의비공식적인자금조성이현실에서는빈번히일어나고있다고할수있다. 비공식적인추가지불과뇌물수수와관련된평가추이를살펴보면정체상태를보이고있어공공서비스의이용이나규제를회피하는과정에서공공부문은뇌물을수수하고있고민간은이를위한비자금등의비공식적자금조성이지속적으로일어나고있다고평가할수있다. < 표 8-11> 비공식적인추가지불및뇌물수수 순위 (144개국) 국가 점수 1 뉴질랜드 핀란드 싱가포르 덴마크 아이스랜드 아랍에미네이트 룩셈부르크 노르웨이 카타르 스웨덴 일본 네델란드 스위스 아이랜드 홍콩 캐나다 영국 독일 오만 호주 보츠와나 말레이지아 대한민국 4.4 출처 :The Global Economic Forum, Executive Opinion Survey, The Global Competitiveness Report , p.410.

286 270 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 년 년 년 년 년 년 점수 순위 점수 순위 점수 순위 점수 순위 점수 순위 점수 순위 / / / / / /140 [ 그림 8-4] 비공식적인추가지불과뇌물수수에관한평가추이 라. Bertelsmann 재단의변혁지수 (Transformation index)(bf, BTI) BTI(2014) 는 129개국가의심층평가에근거해상태지수 (status index), 경영지수 (management index) 와같은두가지순위 (ranking) 를발표한다. 구체적으로살펴보면상태지수는크게민주주의, 시장경제로이루어지며, 경영지수는경영과관련된사항으로이루어진다. 그리고 17개기준은민주주의 (1. 국가의정도, 2. 정치참여, 3. 법치주의, 4. 민주제도의안정성, 5. 정치사회적통합 ), 시장경제 (6. 사회경제적발전수준, 7. 시장 / 경쟁의조직화, 8. 화폐와가격안정성, 9. 소유권, 10. 복지, 11. 경제성과, 12. 지속가능성 ), 경영 (13. 난이도, 14. 운영능력, 15. 자원효율성, 16. 공감대형성, 17. 국제협력 ) 이며이중민주주의와관련된설문문항은 18개, 시장경제관련설문문항 14개, 경영관련설문문항 17개이다. 특히 CPI와원천자료로활용되는설문은민주주의의하위항목인법치주의에서 직위를남용한공직자가기소되거나형사처벌될가능성은어느정도인가? 와관련되며경영의하위항목인자원효율성에서 정부가부패를성공적으로방지하는정도는어떠한가? 와관련된다.

287 제 8 장청렴평가제도현황 271 < 표 8-12> 2014 년공직남용에대한기소 순위국가지역공직남용에대한기소 1 Taiwan Uruguay Chile Estonia Singapore Bhutan Brazil Bulgaria Costa Rica Croatia Czech Republic Hungary Lithuania Poland Slovakia Slovenia Botswana Latvia Lesotho Mauritius Romania Serbia South Korea 7 7 Regions: 1. East-Central and Southeast Europe 2. Latin America and the Caribbean 3. West and Central Africa 4. Middle East and North Africa 5. South and East Africa 6. Post-Soviet Eurasia 7. Asia and Oceania 출처 : 먼저공직자가직위를남용했을경우기소되거나처벌되는정도의경우대만, 우루과이의경우 10만점중 10점으로공직자가직위를남용했을경우이에대한기소나처벌로서부패에대한사후적통제가확실히이루어지고있는것으로평가되었다. 이에비해우리나라의경우보츠와나라는국가와마찬가지로 7점을기록함에따라사후적통제가다소미흡한것으로나타났다. PTI 보고서에따르면 7점이라는수준은시민권이보장되나부분적으로또는일시적으로침해받기도하고국가의특정부분에있어보호받지못함을의미한다. 그리고시민권위반행위에대해기소하고, 처벌하고, 배상할수있는매커니즘과제도가구비되어있으나때로는비효율적

288 272 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 이라는평가이다. 두번째질문으로정부가성공적으로부패를억제하는정도의경우 10점만점중칠레, 에스토니아, 싱가포르, 대만, 우루과이가 9점 (1위) 으로정부의반부패정책이부패를억제하는데성공적이라는평가인데비해, 우리나라의경우 7점으로아시아및오세아니아지역중싱가포르와대만에비해청렴정책및부패방지시스템작동이뒤처지는것으로나타났다. PTI 보고서에따르면 7점이라는수준은정부가부패를억제하는데성공적이고대다수의청렴메커니즘이작동을하나일부제한된효율성이문제가되는것으로평가된다. < 표 8-13> 2014 년정부의성공적인부패억제정도 순위국가지역반부패정책 1 Chile Estonia Singapore Taiwan Uruguay Botswana Costa Rica Croatia Lithuania Poland Bhutan Brazil Czech Republic Qatar Slovakia Slovenia South Korea 7 7 Regions: 1. East-Central and Southeast Europe 2. Latin America and the Caribbean 3. West and Central Africa 4. Middle East and North Africa 5. South and East Africa 6. Post-Soviet Eurasia 7. Asia and Oceania 출처 :

289 제 8 장청렴평가제도현황 273 제 3 절소결및시사점 본장에서는부패측정과관련된평가제도를살펴보았다. 평가제도를검토하는데있어국내의평가제도와외국의청렴관련평가제도가어떻게측정되고있는지를살펴보고우리사회의청렴수준을살펴보았다. 국내의평가관련제도는국민권익위원회의공공기관청렴도측정그리고민간부문에서이루어지고있는윤리경영관련평가제도및그측정지표를살펴보았다. 국민권익위원회는 2002년부터공공기관청렴도측정을시작하여지금까지도공공기관의청렴도수준을측정하기위한조사를지속적으로하고있다. 그내용은공공기관이청렴도제고를위해서얼마나노력했는지에대한결과로서공공기관의부패방지노력의하나의성과로평가받는다. 이러한청렴도측정을진행하면서공공부문의청렴수준이일정수준제고되었다는사실을부정할수없는것이사실이다. 하지만공공기관의청렴수준제고의질적인측면을타당하게평가하고있다고하기에는무리가있을수있다. 이는 CPI 측정의원천자료에서지수산정에활용되는설문문항이사적이익을위한공직남용의정도와공적자금의유용과같이부패의개념에입각한문항뿐만아니라부패를바라보는정치인및공직자의태도, 부패의관행화정도 ( 뇌물이나비자금조성에대한부패의관행화 보편화정도 ), 부패의파급효과 ( 부패가공공기관에미치는영향력정도 ), 부패실제경험 ( 사업허가나유리한정책판단을이끌어내기위한부패경험정도 ), 부패의통제기능 ( 독립적인회계감사기구나사법부의존재, 부패행위에대한기소및처벌정도, 정부의반부패정책의실효성정도 ) 등전사회의부패통제시스템과관련된문제이므로이에대응하는적절한부패통제전략수립이필요할것으로보인다 ( 이정주외, 2013). 또한부패가주로주고받는쌍방향적인관계에서발생한다는점과부패의대상을공공부문뿐만아니라기업부문까지확대해서인식하고있다는점에서민간부문의부패통제와관련한정책을고민할필요가있다. CPI원천자료가공공부문을특정하여측정하고있다는점에서공공부문에대해국한되어있는것으로생각할수있지만, CPI가공공부문의부패와관련된자료를활용하는것으로민간부문에대한부패를측정한결과도확인할수있는데, 이를통해

290 274 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 우리나라의민간부패의수준을가늠할수있을것으로보인다. 이러한지표로는 PERC( 정치경제위험자문공사 ) 의부패지수, TI의뇌물공여지수와세계부패바로미터, WEF의세계경쟁력지수중기업의윤리경영측정부문등이있다. PERC의부패지수중민간부문의부패점수를살펴보면, < 그림 8-5> 와같이측정대상국가중에서최하위수준인것을확인할수있다. 2010년부터살펴보면점수는 7점대에서 8점대를유지하고있어민간부문의부패가심각한수준 ( 점수가낮을수록청렴 ) 으로평가받고있다. 구분 점수 순위 / 전체대상국 14/16 16/16 14/16 16/17 17/17 출처 : 이천현 (2015: 277) 을부분적으로재인용 [ 그림 8-5] PERC 부패지수연도별민간부문추이 TI의뇌물공여지수는민간분야에서지불되는뇌물에초점을두고이를측정하기때문에민간부패에대한간접적인추정이가능한자료로볼수있다. 이조사는비정기적조사로 5차례의발표가있었는데뇌물공여지수의추이를살펴보면다음의 < 그림 8-6> 과같다. 1999년첫조사시 3.4점으로기업들의뇌물공여등이심각한것으로평가되었으나최근발표된 2011년에는 7.9점으로지속적으로기업들의뇌물공여등이사라지고있는것으로평가할수있다.

291 제 8 장청렴평가제도현황 275 구분 점수 순위 / 전체대상국 18/19 18/21 21/30 14/22 13/28 출처 : 이천현 (2015: 278) 재인용 [ 그림 8-6] TI 의뇌물공여지수추이 TI의세계부패바로미터는일반국민들의부패에대한인식과경험을측정하는것으로이조사는 2003년처음실시하여비정기적으로발표하고있다. 세계부패바로미터는공공부문의부패인식지수를보완하는지표로일반국민들의부패에대한인식을조사한다. < 그림 8-7> 의조사결과의추이를살펴보면민간부문은조사대상국가와비슷한수준이거나청렴도가더낮은것으로나타나민간부문의부패에대해국민들이심각하게인식하고있는것으로평가할수있다. 구분 점수 세계평균 전체대상국수 출처 : 이천현 (2015: 280) 재인용 [ 그림 8-7] TI 의세계부패바로미터추이 ( 민간부문 )

292 276 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 구분 종합순위 기업윤리경영 전체대상국수 출처 : 이천현 (2015: 278) 재인용 [ 그림 8-8] 세계경쟁력지수의기업의윤리경영추이 ( 순위 ) 다음 < 그림 8-8> 의 WEF의세계경쟁력지수중민간제도평가분야중기업의윤리경영실천정도를측정하는내용의평가를보면, 우리나라종합순위는 20위권에머물고있는것을확인할수있으며기업윤리경영관련순위는지속적으로하락하고있는것을알수있다. CPI 측정의원천자료측정에서의공공부문의부패문제해결에대한평가가낮은것뿐만아니라민간부문의부패수준은다른국가와비교했을때하위에머물고있으며이에대한적절한대응도하고있지못한것으로나타나고있다. 따라서공공부문뿐만아니라민간부문에서발생하는부패문제에대해서도적극적인대응이요구된다고할수있다. 전통적인 받는부패 에대한통제뿐만아니라 주는부패 에대한적절한부패방지전략을수립해야만사회전반의청렴수준을제고할수있을것으로판단된다.

293 제 9 장 KOREAN INSTITUTE OF CRIMINOLOGY 반부패환경조성을위한 새로운접근전략 신동준 이선중

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295 제 9 장 반부패환경조성을위한새로운접근전략 제1절부패구조분석을위한조직생태학적연구모형의필요성 1. 이론적모형 가. 조직-생태학적관점의도입부패에해당하는구체적인행위는개인행위자가하는것이지만, 그행위자는그가소속한조직에깊숙이자리잡고있고그절대적영향력하에있다. 그리고부패의주체가과연특정개인인지아니면그개인이, 혹은개인들이속한조직인지그구분이매우모호한경우가많다. 따라서부패의원인을파악하기위해서는조직을설명과분석단위로설정하는것이타당하며, 이는서덜랜드의화이트칼라범죄에대한접근과일치하는지점이다. 서덜랜드는사실상기업조직의범죄를화이트칼라범죄의전형으로염두에두었던것으로볼수있기때문이다. 물론부패의경우는정부조직이나정치조직에초점을두는것이일반적이지만, 기업조직과의연관성도당연히고려한다. 그리고기업조직, 정부조직, 정치조직등은현대사회의 조직 이라는측면에서그본질적속성과특성상차이점보다공통점이더많다고할수있다. 부패의연구에서 조직 을설명단위내지는분석단위로상정하되, 사회 라는상위단위와 개인 이라는하위단위와의관계하에서이론틀을구성해야한다. 사회 는 조직 에게있어서환경이된다. 그리고이환경안에여러조직들이서로경쟁하고협조하면서존재한다. 그리고각조직내에는동일한목표를공유하는개인들이속해있다. 이러한시각에서부패의발생구조를파악하려하기때문에 조직-생태학적 관점이라고칭할수있을것이다.

296 280 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) [ 그림 9-1] 조직생태학적연구모형 하지만조직연구에서널리알려진조직생태학 (organizational ecology) 과는다소차이가있다. 조직생태학은조직의설립과해체에영향을미치는제한된자원과제도화과정등의환경적요인에주목하여특정조직유형의성장률을조직개체군의밀도에따라예측한다 (Hannan and Freeman, 1977; Meyer and Rowan, 1977; DiMaggio and Powell, 1983; Hannan 1989; Carroll and Hannan, 1989). 이러한큰틀의시각에서는공통점을갖는다. 사회적환경이라는생태공간안에서조직들이생존을위해제한된자원을확보하려고서로경쟁하고제도화과정을통해그러한경쟁에서우위를점하려고한다는이론적구도에대해서는관점이일치하기때문이다. 이러한조직-생태학적관점에서조직의생태계와이러한생태계에서생존하려는조직의전략에초점을두고부패의발생구조를파악할수있을것이다. 조직이론에서의조직생태학과의차이점은범죄학이론의지향을취한다는사실에있다. 범죄는결국개인의행위이다. 따라서거시적, 혹은조직단위의요인들에초점을맞추더라도결국개인의행위에대한설명이라는이론적목적을최소한암묵적으로라도가질수밖에없다. 사실범죄학에서사회생태학의패러다임을취하는오랜이론적전통이있는데, 바로시카고학파의도시사회학과인간생태학에서파생된나온사회해체이론이다 (Shaw and McKay, 1942). 조직생태학과사회해체이론을서로대응시키기위해서는이해의편의를위해조직생태학에서의조직과사회해체이론에서의이웃공동체를동일한분석단위로설정할필요가있다. 사회해체이론은왜장기간에걸쳐어떤동네는높은범죄율을보이는

297 제 9 장반부패환경조성을위한새로운접근전략 281 반면어떤동네는낮은범죄율을보이는지를설명하면서개인의특성이아닌공동체의특성에주목한다. 이를조직을설명단위로풀어보면, 왜어떤조직에는부패가만연한반면어떤조직은비교적청렴한지를설명하기위해서는그조직의특성에서발견되는변이에주목해야된다는것이다. 쇼와맥케이의사회해체이론에따르면그러한공동체의특성은크게두가지차원으로구분되는데, 하나는사회구조적차원으로주민들간의사회통제이며다른하나는문화적차원으로일탈적하위문화이다. 사회통제의차원은공동체의구성원들간의연결망과유대, 그리고규범을준수하려는집합적노력등과관련된다. 일탈적하위문화의차원은공동체내에사회의지배규범과배치되는일탈적인하위문화가공고히자리잡고있어서주민들에게강한영향력을행사한다는점에주목한다. 이러한이론적틀을역시조직을설명단위로해서적용해보면, 조직의사회구조적차원으로서조직구성원들간의연결망을통한조직내의통제와문화적차원으로서조직구성원들의특정태도와행동양태를조장하는조직문화의특성에주목할필요가있다는것이다. 결론적으로여기서의조직-생태학적관점은조직이론의조직생태학의관점과범죄학이론인사회해체이론의관점을절충한다고설명할수있겠다. 기본적으로범죄학의시각을취하기때문에여기에서는조직을행위자 (agency) 로상정함과동시에개인행위자의중요한환경적요인으로도상정한다. 따라서조직이기본적인분석단위이지만, 그와동시에개인행위자역시설명단위가될수있다. 이러한이론적관점은자연스럽게 HLM과같은다수준 (multi-level) 분석방법과연결될것이다. 이관점은어느하나의요인으로부패의원인을설명할수없다는입장이며, 사회-조직-개인을아우르는다층적인수준의요인들사이에서일어나는상호작용에주목한다는점에서 생태학적 설명틀이라고말할수있다. 나. 다수준적접근방법필요성 범죄행위를촉발하는요인차원으로동기, 제약, 기회를설정하는것이일반적인범죄원인론의설명틀이다. 물론이론적관점에따라이중에동기부분만을강조할수도있고, 제약부분만을강조하며동기부분은원인론적으로무의미하다고주장할수도있다. 혹은기회부분은무작위적으로분포되는현상이므로이론적설명의대상

298 282 한국사회부패의발생구조와변화트렌드분석 (Ⅰ) 이되지않는다고주장할수도있다. 그러나본연구에서는다양한이론적관점을동원하여부패발생의구조적원인을설명하고자하므로, 동기, 제약, 기회요인을고려한최적화된일반화모형이요구된다. 동기, 제약, 기회를요인차원으로고려한다는것은행위자를상정한다는의미이다. 여기에서는행위자를 조직 과그조직안의 개인 으로구분할수있다. 부패행위와관련하여개인의동기, 제약, 기회뿐만아니라조직의동기, 제약, 기회도고려해야한다. 그리고이러한개인과조직의동기, 제약, 기회요인에영향을줄수있는거시체계로서사회의문화적사회구조적특성을먼저고려할필요가있다. [ 그림 9-2] 행위자측면에서의부패유발요인들 1) 사회단위의요인부패의구조적원인을분석하기위한이론적모형으로사회-조직-개인을포괄하는다수준모형을제시한다. 하지만여기서분석수준의초점은조직의수준에있다. 부패의구조적원인은조직요인에주로기인한다는것이이이론적모형의기본입장이다. 조직의생태계에서조직의주된환경은우선조직이위치한 사회 이다. 따라서조직은 사회 의구조적 문화적요구에반응하는행위주체로서상정된다. 더불어동일한사회적환경에처한다른조직들간의상호관계도함께고려된다. 이조직들은사회의구조적 문화적요구에나름대로반응하면서자신의목적을추구하기위해다른조직들과능동적으로협력하기도하고경쟁하기도한다. 따라서이조직들간의