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1 협동연구총서 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 박영규김수암 통일연구원

2 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 목차 Ⅰ. 서론 연구의필요성과목적 연구범위 14 가. 통일인프라의개념 14 나. 통일인프라의구성요소 연구방법과내용 19 Ⅱ. 의식차원실태조사 : 여론분야 국민의식변화실태 : 대북인식및안보의식 국민의식변화의원인분석 국민갈등양상 합의기반조성방향 33 Ⅲ. 제도차원실태조사 : 법제분야 통일관련법 제도인프라의현황 43 가. 통일관련법령의현황 43 나. 통일관련제도의현황 통일관련법 제도의문제점 47 가. 통일관련법령의문제점 47 나. 통일관련제도의문제점 통일관련법 제도의개선방안 56 가. 통일관련법령의개선 56

3 차례 3 나. 통일관련기구및제도의개선 63 Ⅳ. 정치차원실태조사 : 정책분야 대외정책추진과정에대한이론적연구 69 가. 자유민주주의국가 69 나. 사회주의국가 분단국및북한의통일정책추진과정실태연구 72 가. 서독의독일정책결정과정 72 나. 통일협상과정에서남북예멘내부의권력투쟁 73 다. 중국과대만의통일정책추진과정 74 라. 북한의통일정책추진과정 정책조정및통합과국가안전보장회의 (NSC) 국회의역할과정당간정책공조및협의과정 국민여론수렴및정책반영과정 대북정책과국민통합방향 대북정책추진과정에서주변국과의유기적협력관계조성실태 대북정책추진사례연구 : 한국의핵정책 통일정책추진체계개선의기본방향 87 Ⅴ. 경제차원실태조사 : 경제분야 통일인프라실태조사 93 가. 경제분야통일인프라와동북아경제중심국가 93 나. 독일의통일인프라구축사례와시사점 95 다. 중앙정부, 지방자치단체, 기업의지원시스템 97 라. 경제영역의물적기반실태 103 마. 사회복지영역의물적기반실태 103 바. 통일비용과재원조달기반실태 105

4 2. 경제인프라개선의기본방향 106 Ⅵ. 사회 문화차원실태조사 (Ⅰ): 통일교육분야 통일교육의실태 통일교육에대한의견조사 통일에대한이미지분석 통일교육의성과분석 116 가. 부문별분석 117 나. 영역별 쟁점별분석 외국의사례연구와시사점 통일교육개선방향 123 Ⅶ. 사회 문화차원실태조사 (Ⅱ): 북한이탈주민분야 북한이탈주민의현황 북한이탈주민의적응실태 133 가. 적응의의미및이론 1133 나. 전반적인적응실태 135 다. 객관적적응도 사회적응에영향을미치는요인평가 140 가. 전반적평가 140 나. 세부요인평가 사회적응지원정책에대한평가 148 가. 재정지원에대한평가 148 나. 하나원교육에대한평가 148 다. 보호담당관제에대한평가 150 라. 민간단체지원에대한평가 151 마. 적응지원인력의평가 151

5 차례 5 5. 향후과제 169 Ⅷ. 결론및정책제언 인식차원 : 여론분야 제도차원 : 법제분야 정치차원 : 통일정책분야 경제차원 : 경제분야 사회 문화차원 : 통일교육분야 사회 문화차원 : 북한이탈주민분야 186 참고문헌 190

6 서론 11 Ⅰ. 서론 1. 연구의필요성과목적 대북포용정책의지속적추진으로남북관계는대립구조에서화해협력구조로전환되는계기가마련되었으며, 남북관계개선에있어서도실질적인성과들이나타나고있다. 특히북한핵문제해결과정에서 6자회담의성과에따라한반도의평화구조가정착되고남북관계가더욱통일을지향하는관계로발전될가능성도커졌다. 한편남북관계가전개되는과정에서국내적으로다양한분야에서부적응및지체현상들이나타나고있다. 이른바 남남갈등 이란용어로표징되고있는국론분열양상뿐만아니라, 남북관계발전에대한국내적준비도매우미흡한실정이다. 특히남남갈등은김대중정부이래의햇볕정책의유용성을둘러싼국내의입장차이를반영하고있는데, 햇볕정책지지론은북한이과거와달리본질적으로변화하기시작하였다는데초점을맞추고있으며, 남측이주도권을쥐고확실한신뢰구축을쌓기위해일정정도시혜차원의지원이불가피하다는점을강조하고있다. 특히미국의대북경제제재완화와관계개선이북한의변화를유도하는직접적이고중요한조치임을강조한다. 그러나햇볕정책반대론은북한이변하지않았다는전제위에김정일은북한을개방할생각이없으며최근의일련의유화적인조치들은체제유지를위한원조확보차원의제스처에지나지않는다는입장을취하고있다. 즉북한체제는본질적으로변화하지않았으며단지체제통제 유지차원에서외교전술적변화를모색하고있다고강조한다. 1 1 남남갈등은 퍼주기 라는용어로압축되면서이분법적도식으로고착화되고, 8.15

7 12 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 또한부시대통령의 악의축 발언이후북 미관계와한 미관계를둘러싼국내여론의입장차이도확연하게나타나, 북한책임론과미국의일방주의외교라는상반된평가가대립되었다. 북한책임론주장은북한이북 미관계진전을가로막고있고대량살상무기개발시도에대한단호한행동이필요하기때문에 악의축 발언은정당하다는것이며, 반면에미국의일방주의를비판 반대하는입장은이발언의동기가국방예산증액과반테러전쟁전선확대를위한명분쌓기이며, 이발언으로한반도의전쟁가능성이높아졌기때문에, 일방적군사개입주의에다름아니라고비판하였다. 이에따라한 미공조를둘러싸고햇볕정책을포기하고한 미공조에주력해야한다는입장과햇볕정책을기본으로부시를설득하여야한다는입장이충돌하고있다. 한 미공조강화론은햇볕정책이그동안북한의변화를가져오지못했기때문에한 미동맹체제에입각한강력한억지력이필요하다고주장하고있으며, 반면에햇볕정책유지론은그동안의햇볕정책의성과와긴장고조가가져올부정적파급효과를거론하면서, 미국을설득하여야한다고주장하고있다. 대북정책을둘러싼이와같은입장차이와공방은범국민적지지를바탕으로한대북 통일정책추진을매우어렵게하고있으며, 결과적으로통일대비능력을약화시킨다는점에서적극적인해소책이필요하다. 또한정치, 경제, 사회, 문화, 교육등제반영역에서남북교류 협력이점증되고있으나, 우리내부의준비또는대응태세가종적으로나횡적으로균형있게완비되어있다고말하기는어렵다. 종적관점에서볼때, 현재의남북관계 방북단의방명록사건을결정적계기로 남남갈등 이란새로운용어가회자되었다. 그후남남갈등양상은제2 서해교전, 북한의핵개발시인등의사건으로더욱증폭되고대통령선거과정에서전쟁론자와평화론자의입장차이로까지첨예화되었다.

8 서론 13 는과거의남북관계의연장선상에서미래의통일을지향하는바탕위에정립되고추진되어야하나, 과거의남북관계전개과정과실태에대해서는몰이해하여북한의의도와행태를임의로해석하고, 미래에대한명확한방향성도없이현재의이벤트성행사에만치중하려는경향을보일우려가있다. 또한횡적관점에서볼때, 남북간의각영역별관계는상호간에밀접한연계하에이루어져야하나, 그렇지못한경우가많다. 물론어느특정영역의발전의다른영역의발전을선도할수도있으나, 이는적어도남북관계발전에대한횡적관점을전제하면서선도영역이어떻게후진영역을추동시킬것인가에대한종합구도를가진바탕위에서만가능하다. 이렇게볼때, 통일을지향하는남북관계발전을위해서는무엇보다우리내부의통일인프라를전반적으로검토할필요가있다는인식에이른다. 국내적통일인프라구축이야말로대북정책의추진력을강화하고남북관계의안정적발전및통일과정으로의순조로운이행을위해일차적으로요구되는기반이기때문이다. 이에따라본연구는국내적통일인프라구축방안을연구함에있어서다음과같은연구목적을설정한다. 첫째, 국내적통일인프라의제반현황을점검함으로써미래지향적구조와역량을구비하고, 모든통일인프라영역이상호연계하에유기적으로기능할수있는틀을마련함으로써통일인프라의종적 횡적관점을확립하고나아가통일의거시적비전을제공한다. 둘째, 남북한통일및사회통합이순조롭게추진되기위해서는국내적통일인프라가궁극적으로국제적남북간통일인프라로확장되어야하는바, 그기반이되는국내적통일인프라가건실하게구축될수있는방안을연구 제시한다. 셋째, 통일인프라구축을위한정부의정책입안과추진에구체적으로기여

9 14 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 할수있는연구를수행한다. 넷째, 통일문제라는학제적과제에대한종합적연구를통하여관련연구기관의연구역량을결집하고시너지효과를창출함으로써학제적연구사례의모범을제공한다. 2. 연구범위 가. 통일인프라의개념 인프라스트럭처 (infrastructure) 는사회적생산기반을의미하는다분히경제학적용어이나, 이를통일문제에적용하여통일인프라라고지칭할때, 이는통일기반, 통일여건등의개념과연관될수있다. 그러나통일은남과북의두정치적실체또는영토, 국민의결합이라는결과적개념이라기보다는남과북의주민이완전한하나로되는과정적개념이다. 통일은지리적으로국토를하나로통합하는것이상의의미를지닌다. 정치적으로는선진화된자유민주주의체제를확립하는것이고, 경제적으로경제민주화와복지국가를실현할수있는시장경제질서를발전시켜나가는것이며, 분단으로이질화된문화를한차원높은한민족의문화로승화시키는것이다. 이런점에서통일이란 우리민족이나뉘어서로다른체제에속해살면서형성된적대적인관계를극복하고, 하나의민족공동체를이루어조화롭게살아가는상태 라고규정할수있으며, 궁극적으로남북한주민이사회심리적으로 우리는한민족, 하나의국민 이라고느끼게되는상태라고할수있다. 통일은분단이전의상태로돌아가는것이아니라서로다른역사의길을걷고있는남북의민족구성원이현재의조건과상황을고려하여다시새로운하나의공동체사회로발전해나가는창조적과정이다.

10 서론 15 또한통일의개념은완전한의미의통일국가형성에국한하여사용되는것이아니다. 제도적으로하나를이루는완전한통일을이루기전에도민족의동질성범주를확대하고 사실상통일 상태를이루는것은얼마든지가능하기때문이다. 통일은실현과미실현의이분법적개념이아니라지속적인발전과정으로보아야한다. 이렇게볼때, 통일인프라는단순히결과로서의통일을실현할수있는사회적기반으로이해되는것이아니라, 통일이과정의의미에서이해되어야하듯이, 통일인프라는이를가능하게하는모든기반및여건을말한다. 통일인프라형성과관련된논의는크게세부분으로나눌수있다. 첫째, 남북화해와평화통일에대한장기적전망에기초하여통일과정의각단계별로정책과제와대응방안을제시하는작업이다. 둘째, 남북관계발전과통일과정진척에따른남한의다양한변화와문제점을파악하고적절한대책을마련하는작업으로통일인프라를파악하고평가하는작업을의미한다. 셋째, 통일과정에서요구되는통일인프라를각분야별로구축할수있는구체적인실행계획을작성하고추진전략을제시하는작업으로통일과정에서직면할수있는혼란을최소화하고남북의통일과통합을순조롭게추진할수있도록기여할것이다. 통일인프라는통일과정에서발생할다양한문제를해결하고통일로가는길을단축시키고순탄하게만드는데에필요한우리사회의역량이라고할수있다. 즉통일인프라는남북관계개선과정및통일과정에서나타날내부적혼란과장애를극복하고동시에남북관계의지속적개선과중장기적인평화통일과정에따른다양한사회적수요를효율적으로뒷받침해낼남한사회의내부역량이다. 남북관계개선과평화통일과정을뒷받침하는남한사회의통일인프라는정치, 경제, 사회, 문화전영역에서골고루구축되어야한다. 또한통일인프라는단순히물적기반만을의미하지않는다. 사회의변화와관련한한사회의역량은단순히물적차원에서뿐만아니라인적, 정책적, 제도적차원에서평

11 16 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 가되어야하기때문에통일인프라는통일과정을단축하고안정적으로관리하도록하는포괄적인사회적자본이라고할수있다. 통일인프라는먼저정신적인프라와물질적인프라로대별될수있다. 통일이모든방면에서남과북의주민이다양성에기초하여동질적인삶의양식과정신문화를공유하는상태를의미한다면, 통일인프라는이를실현하려는정신적의지와이를실현할수있는구체적인물질적기반을가르킨다. 이때정신적인프라는남과북의주민들이갖고있는통일에대한인식과태도에서부터통일후한민족공동체가발전시켜나가야할통일문화에이르기까지광범위한개념을지칭할수있으며, 물질적인프라는경제여건에서부터사회문화적물적기반까지포함한다. 또한통일인프라는정치, 경제, 사회, 문화등분야별인프라로구분될수있다. 우리의통일방안은한민족공동체통일방안이래화해 협력, 남북연합, 통일실현이라는점진적 단계적통일방안을유지하고있고, 이는정치공동체, 경제공동체, 사회 문화공동체형성의바탕위에통일국가를이루는과정론적통일방안이다. 그러나각각의분야별통일인프라가각각의공동체에만상응하는인프라개념인것은아니다. 정치적통일인프라는정치공동체뿐만아니라, 경제공동체와사회 문화공동체형성의기반과여건으로작용하며, 여타분야별인프라도마찬가지이다. 이는각분야별통일인프라가상호밀접하게연계되어작용하고있음을의미한다. 통일인프라는국내적인프라와국제적인프라로나눌수있다. 통일은남과북의민족내부문제인동시에국제문제라는이중성을갖고있다. 이는한반도의평화공존과통일문제가남북한간의주도적해결노력과함께미국을비롯한중국, 일본, 러시아등주변국들의지지와협력을필요로한다는것을의미한다. 즉통일을실현하기위해서는민족의주체적통일역량을강화하는동시에, 주변정세를통일에긍정적인방향으로조성하고주변국가들이통일을지원

12 서론 17 할수있도록유도하는적극적인국제적통일기반조성노력이강구되어야한다. 이런점에서국내적통일인프라와국제적통일인프라는대별될수있으나, 특히오늘날처럼급속한속도로세계화 정보화가진전되고있는가운데, 국내외를구분하는것이무의미할수도있다. 국내적통일인프라와국제적통일인프라는상호밀접한연계를갖고연동되어있어, 국제적통일환경이유리하게전개되면국내적통일인프라가강화되고, 국내적통일인프라의강화는국제적통일환경의개선에기여하기때문이며, 국제적통일환경의악화는국내적통일인프라도동반침체시키며, 또한국내적통일인프라가미비된상황에서국제적통일환경이좋아지기는어렵다. 이런관점에서볼때, 국내적통일인프라는남북관계의지속적개선을뒷받침할우리사회내부의역량강화와아울러중장기적으로점증하게될통일수요에대비하는각분야의통일대비능력의강화를내용으로하는개념이다. 물론이때사용되는 국내적 의의미가 국제적이아닌 의뜻은아니다. 국내적 이란남북관계개선및통일에필수적인국제적협력활성화를위한국내적기반강화의의미를포함한다는점에서국제적협력관계를포함한다. 또한이연구에서시도하는 통일인프라구축 의개념은대북정책추진및통일과정으로의이행을위한제반차원의국내적기반조성을지향한다는점에서포괄적인범위를포함하고있다. 나. 통일인프라의구성요소 통일인프라는정신적 물질적, 정치적 경제적 사회문화적, 국내적 국제적등여러다른각도에서다층적으로구별될수있으나, 어느하나라도독자적으로존재하는것은없으며, 서로밀접한연계하에모든것이전체통일과정의디딤돌로작용하고있다. 따라서통일인프라의분석 연구는정신적 물질

13 18 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 적, 정치적 경제적 사회문화적, 국내적 국제적수준을종합적이며중층적으로검토하는바탕위에서이루어져야하며, 이는모든구체적인통일인프라연구에서동일하게적용되어야한다. 바꿔말하자면, 본연구주제가다루고자하는어떤세부연구과제도모두정신적 물질적, 정치적 경제적 사회문화적, 국내적 국제적수준을동시에검토하면서연구가수행되지않으면안된다. 그러나연구를효율적으로진행하기위해세부연구과제를크게범주화할필요가있다는생각에서국내적통일인프라를다음과같이기초인프라와영역별인프라로대별하였다. 국내적통일인프라 영역별인프라 정치인프라 경제인프라 사회 문화인프라 국제적 통일 인프라 기초인프라 의식인프라 제도인프라 국내적통일인프라와국제적통일인프라는상호밀접하게연계되고, 기초인프라인통일관련의식과통일관련제도는정치, 경제, 사회 문화의모든인프라에작용하며, 각영역별인프라는상호작용하는것으로본다. 이런관점에서본연구는국내적통일인프라를의식, 제도, 정치, 경제, 사회 문화의 5가지차원으로나누었으며, 이를바탕으로다음과같은세부구성요소와연구주제를도출하였다. 의식인프라는통일인프라의정신적영역이며, 통일에대한국민의식, 여론, 문화등이중요구성요소가된다.

14 서론 19 제도인프라는통일인프라전반의법, 제도, 기구등이그구성요소가된다. 정치인프라는정치공동체형성을위한통일인프라로서통일방안, 대북 통일정책, 제도등이중요구성요소가된다. 경제인프라는경제공동체형성을위한통일인프라로서경제적물적기반, 경제정책, 제도등이그구성요소이다. 사회 문화인프라는사회 문화공동체형성을위한통일인프라로서주민통합, 이질화, 통일교육, 통일문화등이해당한다. 3. 연구방법과내용 본연구는 2003 년부터 3개년에걸쳐실시하되, 각연도별사업의연계성을도모하며, 국내적통일인프라구축을위한실태조사에서부터유사사례연구를기초로효과적인정책대안을마련하는데주안점을두었다. 특히통일을대비하여국내적으로조성하고구축해야할프로그램을종합적으로정립하는데중점을두고연구를추진하였다. 1차년도 (2003년 ) 에는국내적통일인프라의실태를조사한다. 국내적통일인프라구축을위한실태조사및사례연구를통해현단계의상황을종합적으로분석하여 2차년도에추진하게될정책대안마련의기초자료를축적하는데연구의주안점을둔다. 2차년도 (2004년 ) 에는통일인프라구축및개선방안을연구한다. 1차년도의연구를통해축적된기초자료를토대로통일인프라구축을위한분야별구체적정책대안마련에중점을두고연구를추진한다. 3차년도 (2005년 ) 에는남북한통합과통일인프라확장방안을연구한다. 남북한통일및사회통합을순조롭게추진하기위하여국내적으로구축된통일인프라가남북한을포괄하는방향으로확장할수있는구체적인분야별정책대안

15 20 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 을마련하는데중점을두고연구를진행한다. < 대주제 : 국내적통일인프라구축방안 > 3차년도 남북한통합과통일인프라확장방안 2차년도 통일인프라구축및개선방안 1차년도 국내적통일인프라실태조사 본연구는 1차년도동안설정된통일인프라의제반구성요소별로세부연구주제를도출하고, 정책대안마련을위한기초를마련한다는차원에서남북관계개선과정에서나타나고있는영역별부적응및지체현상의실태를조사하는데역점을두고연구를추진하였다. 이를위해본연구에서설정된통일인프라의제반구성요소별로세부연구주제를도출하였는데, 이는구성요소별실태를가장명확하게보여줄수있는핵심지표를선정하여이를연구대상으로하는방식을취하였다. 먼저의식인프라에서는특히남남갈등과퍼주기논쟁등의사례에서나타나듯이통일대비기반으로서남북관계진전에대한최근우리사회의국민적합의가대표적시금석이라는관점에서남북관계진전에대한국민여론실태연구를주제로하였다. 제도인프라에서는통일관련법률및제도전반의실태조사를연구대상으로하였다. 정치인프라에서는통일정책형성과정의효율성이정치분야통일인프라의가장중요한바로미터라는시각에서통일정책형성과정및실태를연구하였다. 경제인프라에서는단순한남북협력기금등재정적차원의인프라뿐만아

16 서론 21 니라남북교류를지원하는제반시스템등전반적인실태를검토하였다. 사회 문화인프라에서는건전한통일문화형성의차원에서통일교육현황및교육체제실태연구를주요한연구대상으로삼았으며, 이와함께북한이탈주민의남한사회에의적응실태를연구함으로써남북간의이질성극복문제를중요한과제로선정하였다. 통일연구원 < 총괄 > 전체적인연구기획및조정 남북관계의진전과국내적의식차원 ( 여론분야 ) 통일연구원영향서울국제법연구원법 제도분야통일인프라제도차원 ( 법제분야 ) 한국형사정책연구원실태연구 정치차원 ( 정책분야 ) 통일연구원 통일정책추진체계실태연구 연세대통일연구원 경제차원 ( 경제분야 ) 국내적통일인프라구축을중앙대위한실태조사 : 경제분야민족통일연구소 사회 문화차원 ( 교육분야 ) 한국교육개발원한국청소년개발원 통일교육의실태조사및성과분석 사회 문화차원 ( 사회적응분야 ) 통일연구원선문대동북아연구소 북한이탈주민적응실태연구 이에따라본연구는총 6개의세부연구주제를수행하였는바, 학제간협동연구사업의효율성을제고하기위해 4개의국책연구기관과 1개의민간연구소, 3개의대학교부설연구기관이공동으로참여하였다. 총괄연구기관인통일연구원은전체적인연구설계와추진을비롯하여여론분야의남북관계의진전과국내적영향, 정치분야의통일정책추진체계실태연구, 사회 문화분야의북한이탈주민적응실태등을분석하였다.

17 22 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 한국교육개발원과한국청소년개발원은사회 문화 ( 교육 ) 분야에서통일교육의식태조사및성과를분석하였으며, 서울국제법연구원과한국형사정책연구원은제도분야에서통일관련법 제도인프라실태를분석하였다. 연세대통일연구원과중앙대민족통일연구소는경제분야에서인프라실태를분석하였다. 외부기관의경우기관간의컨소시움형태로연구를추진함으로써시너지효과를창출하도록유도하였다. < 협동연구수행도 > 인문사회연구회 협동연구기관 ( 연 ) -한국교육개발원 -한국청소년개발원 -한국형사정책연구원 -서울국제법연구원 주관연구기관 - 통일연구원 협동연구기관 ( 학 ) -연세대통일연구원 -선문대동북아연구소 -중앙대민족통일연구소 협동연구수행 민족통일을위한국내적인프라구축 이연구는우선적으로통일인프라의구성요소와연구방법 내용을위와같 이잠정규정하였으나, 통일인프라가효율적으로구축되기위해서는다음과같 은작업이필수적임을강조하고싶다. 첫째, 통일과정에서필요한통일인프라의구체적항목을주기적으로점검 보강하여야한다. 둘째, 통일인프라의각항목별실태를분석 평가하여야한다. 셋째, 통일인프라의적정수준을파악 유지하여야한다. 이러한세가지

18 서론 23 작업은성격상서로연관되어있을뿐만아니라, 주기적으로조정되어야한다. 따라서본연구는이와같은문제의식을견지하면서연구를진행하였으며, 앞으로도진행해나갈것이다. 끝으로본보고서는 통일인프라실태조사 라는전체방향과개념을공유하면서분야별로추진된연구결과를종합하여하나의보고서로재구성한협동연구종합보고서이다.

19 24 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 Ⅱ. 의식차원실태조사 : 여론분야 1. 국민의식변화실태 : 대북인식및안보의식 한국인의안보의식변화실태를명료하게파악하기위해통일연구원이국민의정부출범초기인 1998 년에실시했던여론조사와김대중정부가막을내린직후인 2003년의여론조사를같은항목을중심으로비교분석하였다. 북한에대한우리국민들의인식을묻는항목에서, 1998년도조사결과는지원대상 (12.4%), 협력대상 (24.8%), 경쟁대상 (3.3%), 경계대상 (40.6%), 적대대상 (13.8%) 으로나타났으며, 전체적으로긍정적인식 ( 지원및협력대상 ) 이 37.2% 인반면, 부정적인식 ( 경계및적대대상 ) 이 54.4% 로나타났다. 같은질문에대해서 2003 년도조사결과는지원대상 (15.6%), 협력대상 (36.9%), 경쟁대상 (4.3%), 경계대상 (27.7%), 적대대상 (12.0%) 으로서, 긍정적인식이 52.5% 인반면, 부정적인식은 39.7% 로나타났다. 5년간의햇볕정책을통해서북한에대한긍정적인식과부정적인식의비율이완전히역전되었음을알수있다. 북한의장래가어떻게될것인가라는물음에대해서, 1998년도조사결과는경제난등으로붕괴할것 (45.8%), 그럭저럭생존해나갈것 (43.4%), 개방을통해경제난을극복할것 (4.7%) 이란답변이나왔다. 같은질문에대해서, 2003년도조사결과의답변은경제난등으로붕괴할것 (26.2%), 그럭저럭생존해나갈것 (28.4%), 개방을통해경제난을극복할것 (42.3%) 이었다. 북한의장래에대한비관적인전망이반이상으로크게줄은반면, 희망적전망이열배정도로높아졌다는것도햇볕정책이가져온외형상의성과라고볼수있다.. 북한이적화통일정책을고수하고있는가라는질문에대해서, 1998년도조사결과는적화통일정책을포기하고남한과의공존을원함 (7%), 정책은여전

20 의식차원실태조사 : 여론분야 25 하나그럴힘이없음 (30%), 정책변화없이기회를엿보고있음 (58.1%) 으로나타났다. 같은질문에대해서, 2003년도조사결과는적화통일정책을포기하고남한과의공존을원함 (14.2%), 정책은여전하나그럴힘이없음 (49.8%), 적화통일정책에전혀변화가없음 (32%) 으로나타났다. 적화통일을포기하고남북공존을원한다는북한정권에대한우호적인식이배이상증가했고, 적화통일을추진할능력을과소평가하는인식도크게높아진반면, 기존정책에변화가없다는경계심은반정도로낮아졌다. 정부의대북정책을평가하는질문에대해서, 1998 년도조사결과는매우잘함 (3.3%), 대체로잘함 (23.6%), 보통 (40.1%), 대체로못함 (19.4%), 매우못함 (6.7%) 이었는데비해, 2003년의경우적극찬성 (8.9%), 대체로찬성 (55%), 대체로반대 (29.2%), 적극반대 (6.6%) 가나왔다. 5년전에 40.1% 를차지했던유보적인입장이대부분찬성하는쪽으로기울었음을알수있다. 김대중정부의대북정책에서가장아쉬웠던부분을묻는질문에대한답변은과도한대북지원 (41.9%), 국민적합의와정책의투명성부족 (53%), 안보문제소홀 (4.8%) 순으로나왔다. 북한정권의무력도발가능성을묻는질문에대해, 1998년도여론조사의답변은매우크다 (12.2%), 다소크다 (45.5%), 별로없다 (31.2%), 거의없다 (7.7%) 였는데비해, 2003년도여론조사는매우크다 (17.9%), 다소크다 (40.7%), 별로없다 (23.9%), 거의없다 (14.9%) 였다. 무력도발가능성이존재한다는답변 (57.7% 대 58.6%) 과그렇지않다는답변 (38.9% 대 38.8%) 에서모두국민의정부 5년간의차이를느낄수없다. 이는다른항목의조사결과에서나타난바와같이북한에대해우호적으로인식하는경향이높아진추세에는배치되는내용이다. 대북정책과관련된문제로서, 남북관계개선이가장먼저이뤄져야할분야를묻는 1998 년도조사의결과, 정치적신뢰구축 (19.7%), 군사적대결해소

21 26 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 (16.3%), 경제교류 (38.1%), 체육 문화교류 (6.8%), 이산가족상봉 (18.7%) 이란답변이나왔다. 2003년도여론조사는정부의통일정책이역점을두어야할분야를질문했는데, 정치적신뢰구축 (16%), 국가안보 (26.9%), 경제교류 (31.4%), 사회 문화교류 (19.7%) 등의답변이있었다. 국가의정체성과안보를지켜야한다는주장이강조된반면경제 사회 문화교류등남북관계개선을강조하는의견은줄어들었음을알수있다. 안보를중시하는견해가많아졌다는것도북한에대한호의적인인식이높아진것에비춰볼때의외의결과이다. 이러한조사결과를토대로볼때, 국민의정부 5년간한국인의대북인식에다음과같은뚜렷한변화가발생했음을알수있다. 첫째, 북한을지원과협력의대상으로보는긍정적인인식이 37.2% 에서 52.5% 로증가한반면, 경계와적대적대상으로보는부정적인식은 54.4% 에서 39.7% 로크게줄었다는사실이다. 국민의정부 5년간의햇볕정책을통해서북한에대한인식이완전히뒤바뀐것이다. 둘째, 5년전과비교할때, 북한이붕괴하거나그럭저럭생존할것이라는북한의장래에대한비관적인전망이 89.2% 에서 54.6% 로줄어든반면에개방을통해경제난을극복할것이라는희망적인전망은 4.7% 에서 42.3% 로높아졌다. 셋째, 북한의대남적화통일정책을과소평가하는인식이높아진것이다. 이는남북관계개선과함께북한의경제적, 군사적능력이약화되었다는일반적인상식이반영된것으로볼수있다. 넷째, 김대중정부의대북정책에대해전반적으로좋은평가를하고있다는사실이다. 5년전에비해대북정책을잘한다는평가가 26.9% 에서 63.9% 로높아졌다. 북한의장래에대한낙관적인견해와북한에대한우호적인인식, 북한의적화통일정책에대한과소평가와대북정책에대한호의적인평가는상호보완

22 의식차원실태조사 : 여론분야 27 작용을일으키면서핵문제에도불구하고남북관계의개선과교류협력이지속되어야한다는여론을조성하는바탕이되고있는것으로보인다. 이런여론은구체적으로북한의핵개발의도에대한선의적인해석, 북핵해결의해법으로남북협력선호, 냉전의식약화, 대북포용정책지속희망등을통해나타나고있음을 2003 년도여론조사결과를통해다음과같이알수있다. 북한의핵개발의도를묻는질문에대해핵무기보유 (11.2%) 보다는대미협상력제고 (40.4%) 와체제위기극복수단 (45.5%) 이란해석이압도적다수를차지함으로써북한의핵개발의도에대한선의적인해석이우세했다. 북핵문제해결을위해남북협력과한미협력가운데우선되어야할것을택일하는질문에서는남북협력 (58.6%) 이한미협력 (34.7%) 보다월등이높았다 서해교전과북핵개발과같은사건에도불구하고남북교류와협력을지속해야하는가의질문에서도동의한다는의견이 68.9%( 적극동의 21.1%, 대체로동의 47.8%) 로서반대의견 27.7%( 대체로반대 20.1%, 적극반대 7.6%) 보다월등히높았다. 국민의정부 5년간의남북관계변화가우리사회의냉전의식을약화시키는데긍정적인영향을미쳤는가라는질문에동의하는의견이 69.4%( 매우그렇다 12.1%, 약간그렇다 57.3%) 로서반대하는견해 23.5%( 별로그렇지않다 20.8%, 전혀그렇지않다 2.7%) 보다많은것도국민들의대북인식추세에비춰볼때, 당연한귀결이라고할수있다. 대북포용정책을지속할것인가의물음에대해서도찬성하는의견이 68.4%( 적극찬성 13%, 대체로찬성 55.4%) 로서반대의견 31.5%( 대체로반대 25.4%, 적극반대 6.1%) 에두배이상높았다. 다섯째, 북한정권과남북관계개선에대한호의적인분위기에도불구하고북한의무력도발과한반도전쟁발발가능성에대한우려는 5년전과비교할때큰변화가없다는사실이다. 북한의무력도발가능성이존재한다는답변 (57.7% 대 58.6%) 과그렇지않다는답변 (38.9% 대 38.8%) 모두에서국민의정부 5년간의차이를느낄수없다. 이는앞서살펴본다른항목의조사결과추세

23 28 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 에는배치되는내용임과동시에, 우리국민들이적어도한반도안보정세에대해서는상당한불안감을갖고있다는것을반증한다. 남북관계개선에대한우호적인분위기를감안한다면안보불안감은상대적으로높아졌다고볼수도있을것이다. 이런현상은 2002 년 10월에북한핵문제가다시발생하고, 2003년도한반도위기설이퍼지는등북핵문제를둘러싼국민들의위기의식을반영하고있다고해석된다. 이와관련, 2003 년도여론조사는핵문제와관련하여한반도에서전쟁이발발할가능성을물었는데, 그결과매우높다 (8.8%), 다소높다 (42.3%), 별로없다 (30.1%), 거의없다 (17.1%) 라는답변이나왔다. 전쟁가능성이높다는의견이 50% 를넘음으로써역시안보분야는북한에대한우호적인인식이증가한다른항목들의일반적인추세와는다르다는점을보여주었다. 여섯째, 국가의정체성과안보를지켜야한다는주장이강조된반면경제 사회 문화교류등남북관계개선의중요성은상대적으로줄어들었다. 남북관계개선이가장시급한분야를묻는질문에서 5년전에비해경제교류는 38.1% 에서 31.4% 로줄어든반면, 군사안보는 16.3% 에서 26.9% 로증가했다. 향후대북정책에서가장중시해야할요소를묻는 2003년도여론조사에서도, 자유민주주의체제수호 (11%), 국가안보 (17.2%), 북한의변화를위한노력 (20.7%), 경제적실리 (17.6%), 남북관계개선 (29.5%) 등의답변이나왔다. 북한변화의귀결점이한반도긴장완화와자유민주주의에입각한평화통일임을감안할때, 국가의정체성과안보를지켜야한다는주장이강조된반면남북관계개선의우선순위는낮아졌음을알수있다. 이는국민의정부 5년동안남북간에군사적긴장완화분야의성과가거의없었고, 북핵문제의재발로인해한반도안보위기가고조되고있다는인식과더불어남북경제협력확대의현실성에대한회의적인시각이배경이된것으로보인다.

24 의식차원실태조사 : 여론분야 국민의식변화의원인분석 지금까지의분석을토대로볼때, 우리국민들의안보의식은뚜렷하게상반된모습을보여주고있다. 한편으로는북한정권과북한의장래, 북한의대남정책과우리의대북정책에대한긍정적인인식을갖고있지만다른한편으로는한반도안보상황과전쟁발발가능성및국가안보태세에대한불안감을보여주고있는것이다. 이렇게대조적인입장이표출된가장큰원인은국민의정부 5 년동안비군사분야의남북한교류협력은크게증진된반면에군사분야의남북대화는지지부진했고, 2002 년말재발된북핵위기로한반도에새로운긴장국면이조성되었기때문인것으로파악된다. 북한정권과북한이관련된정책에대한우리국민들의호의적인인식이높아진배경에는경제 사회문화분야의교류협력증대, 남북정상회담과 6 15 공동선언, 김대중정부의냉전구조해체노력, 모호해진주적개념등이자리잡고있는것으로파악된다. 군사적긴장완화성과의부진과북핵문제와안보위기의재발은군사분야의남북관계가오히려악화되었음을반증하는사건들로서국민들의안보불안감을조성하는중요한원인으로파악된다. 3. 국민갈등양상 김대중정부시기의여론조사추이를보면일반적으로대북포용정책에대한국민의지지도가낮다고할수없다. 정부의대북정책을평가하는질문에대해서, 적극찬성 (8.9%), 대체로찬성 (55%), 대체로반대 (29.2%), 적극반대 (6.6%) 가나왔다. 김대중정부의대북정책에대해 63.9% 의지지라는전반적으로좋은평가를받고있음을보여주고있다. 그러나김대중정부의전시기에걸쳐대북정책을둘러싼사회내의갈

25 30 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 등이비교적높은수준에서유지되었다. 여론조사결과상비교적높은지지에도불구하고, 왜사회 정치적갈등은완화되지않았는가에대한질문이제기된다. 대북화해 협력정책에대한국민적지지는높으나구체적인추진방식에있어논란이존재한다. 논란은대북안보와화해라는이중성과우리사회에뿌리깊이존재하는대북불신감에기인한다. 전반적으로대북포용정책이나대북경제지원등과같은큰틀에는국민대부분이동의하고있으나그방법론에대해서는이견이있는데, 이는대북인식에서의차이때문인것으로보인다. 시기와는상관없이국민의 1/3은항상북한을의심의눈초리로보고경계하고있다. 대체로북한에대한긍정적인식과부정적인식이 6:4 정도의비율로나타나는데, 이는대북접근방식에대해의견이분분할소지가많음을말해준다. 대북정책에비판적인국민들은북한이대남혁명전략을포기할것인지에대해회의적이다. 그수가줄어들긴하였지만, 2003년조사에서 적화통일정책에전혀변화가없다 고응답한수가 32% 에달하였다. 그러므로대북정책에대한국민적공감대를확산시키기위해서는빈번한당국간회담의개최등드러나는현상으로만설득될수없는점을감안, 북한의대남혁명전략에변화가있는지의여부에대해명쾌한설명이있어야한다. 과거에비해대북여론이호전되고있는것은분명하지만, 이는반공주의로대표되는보수적정치관이바뀌어서가아니다. 곧북한의국력이쇠퇴함에따라북한이남한과공존을원한다는인식이늘어난데바탕을두고있는것이다. 따라서남북관계가다소개선되더라도북한이이러한인식에반대되는행위를할경우여론은다시북한에대한불신으로돌아설것이다. 포괄적내용의정책은다수의하위내용으로구성될수있는데, 그정책을지지한다고해서다수의하위내용모두를지지하는것은아니다. 정책을지지

26 의식차원실태조사 : 여론분야 31 하여합의를이룬구성원내에서도일부는모든내용을지지하는반면다른일부는몇가지의내용만을, 또다른일부는극소수의내용만지지하는경우도있다. 그리고똑같이지지한다하더라도지지하는열정에있어차이가있으며생각에서의합의가반드시행동에서의합의를수반하는것도아니다. 곧어떤생각에동의한다해서그생각을실현하기위한구체적행동의실행에도동의한다는것은아니다. 결국어떤정책에서사회구성원의대부분이합의를이룬다하더라도, 그런합의내에서조차많은개인적차이가있다. 예를들면거의모든국민들이북한과화해 협력하고북한을도와주는정책을지지할수있으나지원하는조건이나방식에관해동의하지않을수도있다. 따라서합의의차원 (dimension) 이나영역 (boundary) 은상황과문제에따라가변적이라고할수있다. 한때의견이일치되지않았던쟁점에서합의가이루어지는반면, 이전에합의가이루어졌던것에서부분적으로합의가깨어지기도한다. 때때로합의는매우포괄적일수도있고또상황과조건의변화에의해서그참여자의일부혹은많은부분이이탈할수도있다. 합의형성에서의이러한변화는사회중추세대의변화나정치적리더쉽, 사회성격의변화등에연유한다. 이점에서모든사람이참여하는합의는존재하기어렵다. 특히다양한이익을가진개인들이자유롭게활동하는대규모사회에서는더욱그러하다. 대통령제하에서는대통령도의회도모두국민투표에의해서선출되기때문에, 양측모두정치적정당성을과시할수있다. 따라서여소야대대통령제하에서는구조적으로갈등이심화될수밖에없다. 거대야당에직면한대통령측은의회를통하지않고국민에직접호소하는정책을취하고자시도할수있다. 이렇게되는경우, 대북정책을둘러싼정책대결은의회와정치의장을벗어나게될수있다. 구체적으로대통령 여당측과원외시민단체간의공동전

27 32 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 선이형성될수있다. 또한대북정책의대국민설득과의사결정이의회내의토론과정책대결이아니라, 정부또는친정부시민단체가주도하는 통일교육 을통해이루어질수도있다. 또한대통령과야당양측이국민적정당성에대한확신및이데올로기적 규범적확신에기초하여상대방의정치적정당성을인정하지않고또한상대측을이데올로기적 규범적으로공격하게될때, 갈등은더욱치열해질수있다. 대북정책에대한논쟁은정책타당성과합리성의차원에서이루어지는것이아니라, 이른바친북 진보세력대냉전 수구세력이라는등식과어휘를사용한이데올로기투쟁으로변화될수있다. 한국의경우, 대북정책논쟁이전통적으로정책논쟁이아니라이데올로기논쟁에의해크게영향받는경향이나타나며, 여기에지역대립이중첩되어영향을끼치고있었다. 또한대통령제하에서정당은정치적책임이나정책형성에서그다지큰역할을하지못한다. 정당들은사적인도당이나정책적 이념적지향이복잡하게섞여있는상황을벗어나지못할가능성이높아지며, 한국의경우실제로그러했다. 따라서이념 정책대결에서정당의역할보다는대중여론매체의여론주도역할이크며, 여러종류의시민단체의목소리가중요한역할을하게된다. 정당의논리제공및정치교육기능이미미하기때문에, 이념정책대결이세련되지못하고, 거칠어지는양상이존재한다. 또한일반적으로정치와정치인은부패한것으로간주되고있기때문에, 정책보다는정치가개인에대한불신과증오때문에, 정책자체또는비밀교섭등실무행위가불신당하는가능성이증대했다. 한국정부와미국정부간의대북정책우선순위의차이가한미간의신뢰, 한국내의국내정치갈등을확대하는원인중의하나가되고있다. 한미정부간의갈등은불가피하게한국내부에서의갈등을확대시킬잠재력을가지고있다. 이러한갈등을완화하기위해서는미국과의상징적친밀감이강화될수있

28 의식차원실태조사 : 여론분야 33 는여건마련에노력하는한편, 남북관계유지와발전에서실리를챙길수 있는것이가능할수있는논리개발등여러노력이시도되어야할것이다. 4. 합의기반조성방향 정책에대한국민적지지는정책의민주성과체계성에달려있다. 민주성은정책결정과정에서의여론수렴과국민참여등을통해, 체계성은정책결정의투명화등을통해확보될수있다. 참다운민주국가는참여사회를지향한다. 참여 란국민이정부의정책수립과정에직 간접적으로관여하는자발적행동을말하는데, 이는다수결원칙, 평등, 국민주권등과더불어민주정부의필수요소로서국민주권의실현수단이다. 모든사람들에의한최대한의참여는현대민주주의에서하나의이상일뿐아니라국민각자가가지는문제의식이다. 그러나시각이서로다른다원주의사회에서는특정문제에대한국민적참여가심각한분열로귀결되기쉽다. 그동안우리사회에서도다양하고자율적인이익집단이분화되어통일문제에관해여러이해집단의공통분모를이끌어내는것이쉽지않았다. 대다수국민이어떤형태이든사회집단혹은이익집단에참가하고있는상황에서는자기가속한집단에의소속감을통해대북문제와관련된어떤쟁점에서일정견해를지지하는수가많다. 이러한견해는집단간의이해관계에의해상충되는경우가많으며이에대한일차적조정이관련집단들에의해이루어지지않는경우그조정을정부가담당할수밖에없고그조정의결과가정책으로나타난다고할수있다. 조정을위해서필수적인것이광범위한여론수렴이다. 곧여론수렴은정부가국민의집합적의사를수집하여정책에반영하는과정이다. 그런데여론수

29 34 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 렴은정책과정에투입된여론의수용행위이고, 참여는정책과정에대한여론의투입행위라고할수있다. 이점에서사실양자는동일하며, 따라서여론수렴방법이바로참여방법이라고할수있다. 정책결정자의입장에서보면여론수렴은참여의목적을충족시키는동시에참여를진작하는활동이다. 따라서정부가국민참여를확대하기위해서는대북문제와관련한국민들의다양한욕구를구체적으로파악할수있는여론조사를정기적으로실시하거나공청회를개최하여이결과를정책에반영해야한다. 이는국민이주인인민주사회의정책은적극적으로국민의여론을수렴 반영한것일때정당성을가진다는주장에비추어도당연한것이다. 참여나여론수렴은대표성이있어야한다. 참여나여론수렴을위한충분한제도적장치가마련되어참여가확대되는것도중요하지만대표성을확보하는것도중요하다. 참여가일부계층의전유물이되면결과가그계층의이익만을강화시켜결국공익을저해하게될것이므로참여과정에모든시민, 모든계층이망라되는참여의대표성또는포괄성이확보되어야한다. 따라서일반국민을대상으로한여론조사외에각계각층의국민의견을파악하고수렴할수있는방식을다양화할필요가있다. 여론의대표성은여론수렴대상이일반시민으로개방되어있는가일부로제한되어있는가와여론수렴시표출된의사가개인의의견인가다수의집합적의견인가와밀접한함수관계에있다. 수렴되는여론의대표성은여론수렴대상이개방적이고표출된의사형태가집합적일수록높다. 대북정책이국민의지지를얻기위해서는국민으로부터신뢰를확보해야하고국민들로부터신뢰를얻기위해서는정책추진에서투명성이있어야한다. 정책추진이투명성과합리성을가지려면첫째, 합리적인절차를거쳐수립 추진되어야하며, 여기에는비공식기구및인물의대북접촉과정책관여가지양되어야한다. 민주화이후에도계속된우리정치의문제점은정책결정의

30 의식차원실태조사 : 여론분야 35 불투명성이었다. 정책이누구에의해, 어디에서결정되는지가분명하지않았다. 주요정책이공식적인결정구조와상관없이최고통치권자의친 인척이나측근에의해결정되는일이많았다. 과거에는대북정책도즉흥적으로결정되거나비공식적인기구및인물이밀실에서정책을결정함으로써정책의신뢰도를추락시키고비효율성을초래한적이있었다. 대북정책은항상보안성을이유로또는 기득세력들의조직적저항 을극복한다는명분으로비공식적인정책결정메카니즘이작동할가능성이있다. 참여정부가 법과제도에따라정책을추진하며정책추진절차와방식을개선함으로써정책에대한대내외신뢰도를제고하는데중점을두겠다 고다짐하고있는것도이러한폐단을없애겠다는의지의표현일것이다. 둘째, 정책결정이극소수인사에게편중되는현상도없어야한다. 물론오랫동안적대관계를유지해온북한과의협상은때로는정책의전환과국내적파장을야기할수있는중대성때문에최고위정치지도자의강력한지도력과정치적결단을요구한다. 때문에최고정치지도자와측근인소수몇사람에의해비밀리에정책이추진되고진행되는경우가있다. 적절한때에신속하게정책결정이이루어지는효율성과정책결정의민주성및정당성은서로상충될수있다. 민주적절차에따라많은사람이공개적으로참여하는정책결정보다소수의사람이비공개적으로참여하는정책결정이더도움이될경우도많다. 그러나우리사회의추세가탈권위주의화, 민주화, 공개화인점을감안할때정책의투명화는피할수없는길이다. 번거롭고시간이걸리는단점이있지만정해진절차와제도를준수하면정책의정당성과민주성이확보되고이로인해국민의지지가높아지면정책추진에서오히려효율성이증대될수있다. 셋째, 정책의정치적이용이없어야한다. 최초의남북정상회담으로대북정책에대한국민의지지와환호가절정에올랐던무렵에실시한 중앙일보

31 36 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 의여론조사에서조차국민의 77.4% 가대북정책이국내정치의수단으로이용되고있다는생각을갖고있음을밝혔다. 2000년 4월총선이실시되기몇일전에남북한이정상회담을갖기로한합의서가발표되었다. 야당과일부국민들은총선이후에발표해도좋을사안을발표한것은이를선거에이용하겠다는저의를드러낸것이라고격렬히비난했다. 아무리좋은정책이라도그것이정치적으로이용된다고국민이생각하면실망하고지지할수가없게된다. 이점에서대북정책을정부의업적으로적극홍보하는것에는주의가요망된다. 많은국민들이대북정책의정치적이용을의심하고있는상황에서자칫잘못하면홍보가국내정치적지지기반으로활용하려는의도로이해되어정쟁의빌미를제공할수있다. 넷째, 대북정책수립및집행과관련된정부부처간의마찰과견해차이가정책자체에대한국민불신의원인이되는경우가있음에비추어, 부처간의사전조율이더욱원활히이루어져야한다. 국민의정부이후남북접촉과각종대북사업이대폭늘어났고참여정부에서도이러한흐름은계속될것으로보이는데, 남북접촉과대북사업이증가하면그만큼관련정부부처의수도늘어나기마련이다. 이경우정부부처간의협조가잘이루어지지않거나부처이기주의로인해마찰이발생할수있다. 따라서정책결정에참여하는다양한행위자와그들이대변하는각종이익들을조정하고통합함으로써정책의일관성및체계성을확보하는것이중요하다. 이러한조정및통합기능을담당하는기구가 국가안전보장회의 이므로현행의 국가안전보장회의 중심의정책수립과집행체계가유지되어야한다. 초당적협력확보는두가지차원에서접근하여야한다. 하나는행정부와국회간의관계재정립이고또하나는여야당간협력관계의구축이다. 국민의동의를얻고국민을설득하기위해서는민심흐름에민감한정당과국회가정책결정에참여할필요가있다. 우리사회가민주화됨에따라정책결

32 의식차원실태조사 : 여론분야 37 정에서국회의역할이나영향력이증대되었음에도불구하고대북정책에관한한여타정책분야에비해상대적으로국회의참여나역할이충분하지않았다. 여기에는국회의정보부족과전문성결여등이요인으로작용했지만국회의참여는국민적지지의전제인정책의민주성및정당성확보를위해서긴요하다. 국민의대표자들의모임인국회가정책결정과정에적극참여했을때정책의내용과정책결정및집행과정의정당성이강화될수있다. 국회가정책결정과정에서좀더적극적인역할을하기위해서는기존의소관상임위원회를연중무휴화하거나 남북관계발전지원특별위원회 를활성화하는방안을모색해야한다. 그리고정부는국회에대해형식적으로협의하거나통보하는수준이아니라실질적으로상의하고협의하여야한다. 초당적협력의한방안으로서, 국회에서 민족의상황에대한연례보고 를실시하는것을고려해볼수있다. 1968년이후서독총리는연방의회에서 ( 분단독일에서의 ) 민족의상황에대한보고 를연례적으로실시하였는바, 이와유사한것을대통령이국회를상대로실시할수있을것이다. 이는대통령이대북정책및북한상황과관련국회와국민에게정보를제공하고, 관심을환기하며, 초당적협의와협력을구할수있는하나의실질적기회가될수있을것이다. 민족의상황에대한보고 는 1967년연방의회정당들의합동발의를계기로연례적으로 1사분기에실시되어왔는데, 그목적은첫째, 분단된두독일의생활조건에대해보고, 둘째, 동독주민에대한경제적 정치적 문화적도움을제공, 셋째, 양독주민간의연계와공통성을보여주는것, 넷째, 두독일간의긴장완화에기여, 다섯째, 동독의주민에게자신의처지와서독에대해정보를제공, 여섯째, 서베를린과서독본토간의밀접한연계를강조등이었다초당적협력을확보하기위해서는정부가기본적으로비밀거래, 밀실정책등정쟁의소지를제공하지않는것이무엇보다중요하다. 또한야당을국정운영의동반자로대하고모든정책에관해상의하는열린자세를갖는것이필요

33 38 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 하다. 특히민족의운명과직결된문제에서선의의경쟁과비판은바람직하지만여 야가서로를무조건비방하고배제하는일이있어서는안된다. 야당도전문성에입각한정부의주도권행사를인정하고일상적인정책결정에대한지나친개입이나무조건적인정책비판은삼가하는성숙된태도를보여야한다. 야당은북한에일방적으로양보한다고비판한다. 북한이받는것만큼의호의를보이지않고있음에도계속대규모로지원하고있다고인식하고그것에대해불만인것이다. 따라서북한에지원할규모나방법등에대해야당을대상으로여론수렴과정을거쳐도그렇게부담이크지는않다. 비판이거셀수록동의를얻으려는노력을보여야한다. 여소야대의대통령제하에서대북정책을둘러싼국내갈등의핵심은여야의대립적관계라고할수있다. 여야정치인의행위와발언은여론매체의가장많은주목을받고있으며, 산하우호단체들의행위를유발하고북돋는경향이있다. 또한정당의논평과정치인의발언은대북정책과관련각각논리제공및정치교육의효과를갖고있기때문에, 국민의여론형성과향배에지대한영향을끼치고있다. 또한대북정책을둘러싼여야갈등은단순히이분야에서의정책 이념의차이에서기원하기도하지만정국주도권을둘러싼다른분야에서의권력투쟁의부산물로더욱첨예화되는경향이있다. 특히대통령 여당은소수파이면서정책을주도적으로이끌어가야하지만, 거대야당으로부터끊임없이방해받는상황에직면하게되며이경우대북정책을국내정치의주도권장악을위한수단으로사용하고자하는유혹에빠지게된다. 따라서여소야대의상황에서대북정책관련한갈등을증폭시키지않기위해서는여야의협력적관계가필요하다. 이를위해서는대통령 여당측이대북정책을정략적으로이용하고있다는의혹에빠지지않는것이중요하다. 이를위해서는대북정책을초당적으로다룰수있어야한다. 특히대통령 여당

34 의식차원실태조사 : 여론분야 39 측은야당의보수적견해를적대시하지말아야하며, 야당이정책에협력해올수있는여러차원의명분과실리를제공할수있어야할것이다. 대북정책을추진함에있어국민여론을파악하고수렴해야하지만여론을지나치게의식해서는안된다. 사실모든사람을만족시킬수있는정책이란현실적으로불가능하다. 따라서여론을선도하고정책에대한국민의이해를얻기위한다양한노력이필요하다. 김대중정부시절, 대북정책논리상의규범적차원, 정책추진상의실무적차원에서북한에대한명확한명분상의우세를유지하지못하였다. 따라서이것이보수파의비판또는때때로중간파의소원 ( 疏遠 ) 감을유발했다고할수있다. 실제로김대중정부의대북정책에대한논쟁과비판에서국가관, 역사관, 헌법상의가치등과관련된내용이국내정치논쟁의주요주제로종종등장하고있다. 또한북한과의협상의논리와실무및의전에서의한국의품격과자세등에관해논란이발생하는경향이있었다. 이는대북포용정책필요성의전개논리, 홍보방식에문제가있었음을말해준다. 무엇보다대북포용정책의필요성주요논리요소중의하나가 북한이변했고변화할수밖에없기때문에, 포용정책을취해야한다 로설정되어있기때문에, 일부정부부처의북한분석이나논평이 북한변화 의증거를발견하고입증하기위해무리한논리를전개한측면이있었다. 일반적으로정부의포용정책홍보논리가북한변화, 남북관계등의여러측면에대해지나친장미빛낙관론을, 지지를끌어내기위한도구로이용해왔기때문에, 그지나침이정치적의심을유발하며, 종종대북정책에대한냉소주의를초래하기도하였다. 둘째, 김대중정부하에서는, 이념적 규범적견해차이를적대적대립관계로인식하는경향이있었다. 일반적으로대북포용정책옹호파는반대진영의 냉전적대결의식 또는 냉전문화 를문제삼고적대시하는데, 이는보수적반대진영의 냉전의식 에도문제가있지만, 포용정책옹호논리자체에도문제가있

35 40 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 는것으로인정하고반성의계기로삼아야할것이다. 나아가, 국민의대북정책에대한불만을무지의소치이자 통일교육 이부족한탓으로인식하는경향이있었다. 동일한정책방향도, 그것을어떻게논리적으로뒷받침하느냐에따라, 반대파를자극할수도있고, 끌어안아무력화시킬수도있다. 보수파의논리를 포용 함으로써, 공격의빌미를주지말며, 정부의정책이학문적인분석상의 참 과 오류 의논쟁의대상이되지않도록재구성할필요가있을것이다. 포용정책 1 기 ( 김대중대통령시기 ) 의논리는, 1990년대중반까지의남북관계관련 냉전인식 을논박하기에적절한방식으로구성되어있었다고할수있다. 북한변화낙관론, 북한의 ( 입장에서북한의 ) 처지이해하기, ( 군사적 ) 적이자동포론, 남북관계진전낙관론등에입각해있었던한편, 남북관계를열어가기위해북한과의마찰을극소화하고자하는 유연한 자세가기조를이루고있었다. 이러한관점에서 통일교육 은 튼튼한안보 에기초하지만, 모든어려움에도불구하고어떻게든북한과관계개선해야한다는입장에서이것을피교육자가납득하도록설득하는데주안점을두고있었다. 이러한논리에따라북한과의협상에서도여러모로마찰을피해보고자하는노력에주안점을두었고, 통일교육 에서체제간이념적차이를강조하거나북한내부정치의심각한상황 ( 독재와인권유린등 ) 을거론하지않았다. 포용정책 2기 ( 노무현대통령시기 ) 의대북포용정책옹호및홍보논리는변화된상황에맞게강조점의변화를보여야할것이다. 즉, 다음과같은내용이강화되어야한다. 첫째, 한국의민주주의와경제성장의자부심을바탕으로, 한국이민족적책임감에서한반도문제를풀어가는데주도적역할을해야한다는것, 둘째, 한국의자유, 민주주의, 인권, 시장경제등은지난 50년간우리국민이스스로의힘과노력에의해성취한소중한자산이며, 우리는이를더욱발전시켜나가기위해노력을기울이는한편, 이러한발전과복지의혜택에서소

36 의식차원실태조사 : 여론분야 41 외되고있는북한주민의처지에대해동정심과책임감을느껴야하며, 이를개선하기위해백방으로노력을아끼지말아야한다는것, 셋째, 남북한은내부체제도다르고국가이익도반드시일치하는것이아니기때문에, 남북관계의진전은반드시쉽고빠르게전개될것이라고낙관만은할수없지만, 우리는남측의안보와번영을지키면서남북관계를전진시키기위해냉정한입장에서최대의건설적노력을기울여야한다는것등등이다. 김대중정부는남북정상회담을비롯한획기적인사업을진척시킴으로써국민들로부터대체적으로긍정적인평가를받고있지만 대북불법송금 이나 퍼주기론 등으로인해부정적인평가도만만치않은것이사실이다. 김대중정부는출범부터소수정권이라는사실을간과하고민족의염원인통일문제만해결하면모든것을덮을수있을것이라는생각에서국민설득작업을소홀히했다. 보수적시각을표명하면 반통일세력 으로치부했고, 적극적으로다가가보수세력을설득하는일에소홀히했다. 이과정에서야당의협조를확보하지못하고갈등이확대되어갔다. 더구나남북정상회담을 4 13 총선 직전인 4월 10일발표함으로써통일문제의정치적이용이라는의혹을받았고총선결과는 여소야대 로나타났다. 선거결과는이후김대중정부의대북정책추진을어렵게만들었다. 통일문제를푸는지도자는민족의영웅으로남을것이라는신화가깨진것이다. 역대대통령들은정치적정통성보완을위해통일문제를활용하였다. 특히그들은정상회담에대한집착을버리지못하였다. 정통성문제에서자유로운김대중대통령도예외는아니었다. 결국김대중정부는햇볕정책에대한상대적지지율이높았음에도불구하고초당적지지확보는물론초지역적지지및초계층적지지확보도기대에미치지못했던것으로평가된다. 그이유는물론대북햇볕정책의유효성에도불구하고햇볕정책이 견고한상호주의 를주장하는국민적정서를만족시켜주

37 42 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 지못했고전쟁방지를위해가장중요한평화문제에대한해답을주지못했기때문이다. 한편, 햇볕정책의궁극적목적은교류협력을통한북한변화에있었음에도불구하고, 과연그것이성공했느냐는의문이많이제기되었다. 북한은경제난으로인해남한의지원을바랬지만대남적화정책을포기했다는명백한증거는보여주지못했다. 특히대남적화와관련된노동당규약전문이수정되지않음으로써남한내보수파들은김대중정부의대북포용정책은 허구 라고비판하였다. 2회에걸친 서해사태 는이러한비난을합리화시켜주는증거가되었다. 결론적으로김대중정부의대북포용정책은국민의 60% 내지 65% 정도의지지를받았음에도불구하고지역적, 계층적으로고른지지를받지못하고, 사후적으로정책의투명성이문제가됨으로써그성과가빛을바래는결과를가져왔다. 이것은향후대북정책을어떻게수행해야할것인가에대한교훈을주고있다.

38 Ⅲ. 법제분야실태 43 Ⅲ. 제도차원실태조사 : 법제분야 통일이라는국가행위 ( 법률행위 ) 그자체뿐만아니라통일에이르는과정도역시법적규율에서자유로울수는없다. 이같은시각에서우리는지금부터남북교류협력, 나아가남북한의평화적통합에관한이론및방식, 그리고그에수반되는법제적뒷받침에관한치밀한연구를통해법치주의에충실한무리없는통일을준비해야한다. 이러한점에착안하여통일과관련있는현행법 제도인프라및문제점을고찰하고개선방안을제시하기로한다. 1. 통일관련법 제도인프라의현황 가. 통일관련법령의현황 통일관련법령및제도는한반도상황의변화에따라점진적으로그내용과폭이확대되어왔다. 정부수립초기에는헌법과국가보안법이남북관계를규율해왔다. 그러던것이 1990년에들어와남북관계를보는시각이바뀌게되었다. 북한을비로소교류협력의파트너로인식하기에이른것이다. 그결과 1990년 8월남북교류협력법과남북협력기금법이제정되었다. 하지만우리의대북인식변화는주로경제와사회 문화분야에서나타난것이었을뿐이며, 정치 군사적인면에서는그러하지못했다. 1994년이후탈북자문제가남북간이슈로등장하게되면서, 1997년에북한이탈주민법이제정되기에이른다. 김대중정부출범후에는햇볕정책추진과남북화해 협력의무드조성으로대국민통일교육의필요성이확산되게되었다. 이에정부는 1999년에통일교육지원법을제정하여사회교육차원의통일

39 44 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 교육을지원하는다각적인방안을강구하기시작하였다. 2000년남북정상회담으로이산가족교류의물꼬가트이자이산가족교류를지원하는법령도부분적으로나마정비를보게되었다. 이처럼우리의대북및통일관련법령은시대상황의전개에따라혹은남북한간에새로운이슈가등장할경우그때그때필요에의해제정되었던것이며, 장 단기통일마스터플랜의틀속에서이루어진것은아니다. 어찌보면이러한현상은당연한것이라고도할수있을것이다. 아무튼전체적으로볼때우리나라의현행통일관련법체계는이중적구조로되어있다. 기본적으로는북한과의통합을염두에두고있으나, 북한에대한태도는적대적관계와동반자적관계를함께규정하고있다. 따라서통일과정에서북한을여하히인식하느냐하는문제는매우복잡미묘한것임을보여주고있다. 전통적인관계인적대적관계는북한의실체를인정하지않고반국가단체에의해점령당한지역으로상정하는태도로서우리헌법제3 조의영토조항과국가보안법의태도가이를대변하고있다. 영토조항에서대한민국의영토를한반도와그부속도서로하여한반도내에서대한민국의주권행사를방해하는북한을반국가단체로규정하였으며, 이에따라반국가단체인북한과의교류는원칙적으로금지되었다. 또한북한의위협으로부터국가를지키기위하여국가보안법을두어형법적제재를통한국가안보를꾀하였다. 반면동반자적관계의규정은 1970년대부터현실을인정하고동반자적관계를규정하기시작하였다. 헌법제4 조에서평화통일조항을두어북한의실체를인정하고정부통제하에교류를허용하였다. 남북관계의진전에따라남북교류협력법등을두어교류를활성화하기위한법적장치를두었다. 그러나우리법체계내에서북한을반국가단체로또는민족동반자로보는객관적구별기준은여전히모호한점이있다. 그결과법적용에있어서일관성

40 Ⅲ. 법제분야실태 45 을상실하거나혼선을초래하는일이적지않다. 본래법은법적안정성과예측가능성을생명으로하는바, 예측가능성이떨어지는법은국민의자유와권리를제약할소지가많으므로가급적법적용의불명확성이나불일관성은최소화시켜나가야한다. 다만남북관계의과도기적이중성이지속되는현단계에있어서남북관계를규율하는법으로는당분간국가보안법과남북교류협력법을병존, 이를토대로안정적으로남북관계를발전시켜나갈수밖에없다고하겠다. 그렇다고해서언제까지나북한에대한이중적인법적지위를인정하거나이를고수하려는태도는통일지향적인관점에서볼때바람직하다고보기어렵다. 이러한입장이나태도는냉전적 대결적인문화를확대재생산할수도있기때문이다. 따라서남북화해 협력의여건조성등남북관계가질적으로발전할경우에는국가보안법에대한전향적검토가요망된다고하지않을수없다. 한편통일에있어서법적대비는필수적이며, 일시에이루어질수없는일이다. 이에남북한법제통합은단계적인대응방안을강구할필요가있다. 이러한필요에따라우리정부의통일방안인 민족공동체통일방안 의통일추진구도에따라남북한의법제통합도단계별로모색할필요가있다. 법제통합을이루기위하여우선우리나라의통일관련법제의현황과적용실태에대하여검토할필요가있다. 이러한작업을기초로결국은통일헌법의마련으로나아갈수있을것이며, 통일헌법의마련은남북한의법체계통합의일환으로최종적인단계에서이루어질수있을것이다. 나. 통일관련제도의현황 통일관련제도는정부기구와민간단체, 통일연구기관과시민단체등으로 이루어지고있다. 정부기구로는대통령과대통령보좌기관, 내각의통일부, 외

41 46 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 교통상부, 국방부, 그리고대통령직속기관인국가정보원이있다. 또통일정책자문기관으로국가안전보장회의와민주평화통일자문회의등이있다. 한편대북관련사안을다루기위해범정부차원에서는국가안전보장회의상임위원회, 남북교류협력추진협의회, 북한이탈주민대책협의회, 통일교육심의위원회, 경수로사업지원기획단등이설치되어있다. 이러한기구들이해당사안을전문적으로다루고있고, 또주요현안발생시마다시의적절하게필요한대책을내놓고있다고볼수있다. 그런데현재범정부차원의기구는주로정부관리들중심으로구성되어있고, 민간전문가들의참여가극도로제한되어있다. 단지통일교육심의위원회에만정부위원외에일정수의민간위원이참여하도록되어있을뿐이다. 하지만이위원회의경우단지심의기능만을가질뿐, 의결기능을갖지못하여민간부문의역할은극히미미한것이라고하지않을수없다. 이상과같은현실에비추어보면, 마치통일문제는정부가주도할수밖에없고, 또그래야하는것으로오해될소지가있다. 그러나통일문제는엄연히민족문제이며, 통일의과정에서민족성원의자유로운참여가보장되어야한다. 그것은비단교류협력의추진에만해당되는것은아니다. 주요정책수립및결정과정에서민간전문가들의참여도최대한보장하는것이민주화시대의올바른대북및통일정책방향이라고보아야할것이다. 아울러무역협회나중소기업연합회등을중심으로설치 운영되고있는남북경협관련민간위원회를최대한활용하는것이요망된다고하겠다. 또한현행통일관련기구와제도의운영실태를들여다보면, 국회가너무왜소하다는느낌을지우기어렵다. 통일문제에있어서정부가담당하는기능과역할은너무비대한반면, 국회의역할은별로부각되지못하고있다. 국회가정부의대북정책수립및추진에대하여적절한견제를하는것외에도앞으로는직접남북간국회교류나회담을추진하는것도적극고려해야할때가되었

42 Ⅲ. 법제분야실태 47 다고본다. 각종의통일연구기관과시민단체의역할이나날이증대되고있기는하지만, 아직까지만족스러운수준까지이르지는못하고있다. 이와관련해서정부가통일연구기관이나시민단체에대해충분한대북정보를제공하지않는것이문제로되고있다. 정부가민간기관과단체를파트너로인정하여함께가는열린자세를갖는것이필요하다고생각된다. 또한대북정책결정과정에서정부관리들과통일연구기관의전문가들이자주워크숍을가져주요현안에대해의견을교환하는기회를갖는것이바람직하다. 아울러정부는통일연구기관의연구결과및시민단체들의건의사항을최대한수렴함으로써민주적인통일정책을추진하도록해야할것이다. 만간단체들도정부의인정이나지원에만기댈것이아니라, 상호간에선의의경쟁과협력을통해자생력을갖는노력이요구된다고할것이다. 2. 통일관련법 제도의문제점 가. 통일관련법령의문제점 (1) 헌법의영토조항과통일조항의상충문제 규범적측면에서볼때현행헌법 ( 제6 공화국헌법 ) 은제4 조에평화통일조항을신설하여평화적통일의의지를강조하고있는바, 한반도의법적분단을부인하는영토조항과분단을전제로하는평화통일조항의두규범간에는법리상상충되는점이있지않은가가문제로제기될수있다. 현실적인면에서도영토조항이그간한국정부의통일정책의실제, 즉헌법현실과어느정도괴리현상을보여온것도부인할수없는사실이다. 특히남북한이유엔에동시가입하

43 48 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 고기본합의서를채택함에따라이제상호체제인정및존중, 즉제한적이나마 국가적실체성 을인정할수밖에없는상황에이르렀다. 따라서앞으로도현재의영토조항을존치하면서기존의해석론을고수할경우, 법리상의모순을피할수없게된다. 왜냐하면영토조항의법리를그대로따르면유엔회원국의하나인조선민주주의인민공화국이다른유엔회원국인대한민국영토중군사분계선이북지역을불법으로영유한다는것이되기때문이다. 따라서앞으로는영토조항에대한기존의형식논리를그대로고수하기는어렵게되었다. (2) 국가보안법의개폐논의 6 15 남북공동선언채택이래우리사회에서는냉전적 대결적인법제, 특히국가보안법을개폐해야한다는목소리가높아지고있다. 그에따라국가보안법개폐를둘러싼논쟁이가열화되고있고, 이른바남남갈등도증폭되고있는상황이다. 특히참여정부를표방하는노무현정부도대통령의후보시절국가보안법개폐를언급한바있어이문제는향후우리사회에서국론을분열시킬수있는기폭제가될수있다고하겠다. 우리사회에서국론분열이지속될경우심각한역기능이우려된다. 무엇보다이러한국론분열은정부가일관성있는대북정책추진은물론이고, 남북관계개선의발목을잡을가능성이크다. 그런점에서국론분열의소지가큰국가보안법개폐문제에슬기롭게대처해나가는것이긴요하다. (3) 남북교류협력법의몇가지문제점 남북교류협력법은북한을적대관계의당사자가아닌교류와협력의당사자 로인정한최초의실정법으로남북교류와협력을목적으로하는행위에관하

44 Ⅲ. 법제분야실태 49 여다른법률에우선하여적용되는남북교류협력의근거법이지만, 남북교류협력에있어특별법인가기본법인가에대하여는논란이있다. 남북교류협력법은경제적, 인적 물적교류와사회문화분야에서의협력에관한사항을포괄적으로규정하고있을뿐만아니라근본적으로그성격이다른대북인도적지원도동법을준용하여적용하여왔는데, 이는법체계상의일관성을위해현실을외면하고하나의법으로다양하고광범위하게이루어지는남북간의모든교류협력을무리하게규율하는것으로이미현재의법체제를통한남북관계의규율은한계에직면해있다고할수있다. 또한과도한하위법규에의위임규정은오래전부터남북교류협력행정의합법률성문제를제기하여왔다. 이밖에남북교류협력법제26조제1 항은이법에서특별히규정되지아니한사항에대하여는대통령이정하는바에의하여 대외무역법 등무역에관한법률을준용하도록하고있다. 이는남북한간 잠정적특수관계 정신과배치되는것으로서향후우리정부가국제무대에서남북교역이민족내부교류임을주장하는데약점이될수있다. 한편남북간인적 물적교류의과정에서북한주민에게현금이나물건의송금이나증여를하는경우가적지않게발생하고있는데, 아직까지이에관한법규가마련되어있지못하여예측가능성과법적안정성을떨어뜨리고있다. 그동안이러한상태를장기간방치했기때문에 2000년 6월남북정상회담개최직전에불법적인방법으로대북송금이이루어지는환경을제공하기에이르렀다고볼수있다. (4) 북한이탈주민법의문제점 첫째, 정부는탈북자를위해마련된법과정책의집행에안주하고있다. 또

45 50 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 한정부의탈북자지원은정착금 주거지원등여전히물질적인지원에치우쳐있다. 탈북자들의남한사회적응등심리적 정신적인측면에착안은하고있지만, 그에필요한훈련프로그램은아직도미비하다. 둘째, 하나원에서의사회적응훈련기간이너무짧다. 현재의프로그램이수만으로는남한사회에배출될때어느누구도쉽게성공적인정착을할수있을것이라고자신할수는없을것이다. 셋째, 직업훈련이개개인의능력과적성이고려되지않은채, 그것도극히제한적으로이루어지고있다. 하나원에서는운전, 봉제등극히초보적인것만교육하고있는실정이다. 넷째, 현재하나원내에서탈북자들의건전한생활태도를함양하고교육분위기확보차원에서정착금감액제도를이용하고있다. 일종의징계를통한탈북자군기잡기라고할수있는데, 그와더불어보다적극적인인센티브를동시에개발할필요가있다. 다섯째, 탈북자들에대한사후관리체제, 특히무연고청소년탈북자들의체계적보호가미흡하다거주지보호담당관제도를두고있기는하지만, 형식적으로실시되고있다는지적이없지않다. 여섯째, 하나원에서의탈북자관리요원은대부분사회복지문제를전문으로하지않는행정공무원들이다. 보다많은전문인력을확보하고체계적인탈북자보호 관리시스템을구축해야한다는목소리가높아지고있다. 일곱째, 이밖에탈북브로커들의정착금가로채기기승, 국내수용이후의탈북자차별대우가계속문제가되고있다. (5) 통일교육지원법의문제점 1999 년 8 월통일교육지원법이제정된이후 4 년간의세월이흘렀다. 그간

46 Ⅲ. 법제분야실태 51 이법을실시한경험에비추어다음몇가지문제점이있는것으로지적되고있다. 첫째, 법에 통일교육 의정의는있지만, 통일교육에서사용되고있는 통일교육전문인력, 통일교육단체, 통일교육시설 에대한용어가정의되어있지않다. 둘째, 현재통일교육실시를위한시설부족현상이심화되고있다. 따라서대체시설등가용한모든시설을통일교육을위한시설로적극활용할필요가있다. 셋째, 통일교육의대상은전체국민이다. 그런데통일교육의내용이지역에따라지지와비판의편차가너무크다는문제점과사회적갈등이나타나고있다. 넷째, 통일교육시설의현황이제대로파악되고있지못하다. 그결과통일교육시설의체계적인관리시스템의마련이시급한실정이다. 다섯째, 현재통일교육반영시간이너무적다. 2주이상 3월미만교육훈련과정의경우 1시간, 3월이상 6월미만교육훈련과정의경우 2시간, 6월이상교육훈련과정의경우 3시간으로되어있다. 통일교육의중요성에비추어볼때통일교육반영시간을확대해야한다. (6) 남북회담및합의서체결에관한국내법적근거미비 1971년이후남북대화가시작되었지만, 지금까지뚜렷한법적근거없이그동안남북회담과남북합의서채택이란국가행위가이루어져왔다. 대북정책관련활동및회담업무가법치주의의틀밖에서최고통치권자의임의적인판단에의해추진되어왔던것이다. 대북정책의투명성, 국민적정당성, 강한추동력 ( 실효성 ) 을확보하기위해서라도만시지탄의감이있기는하지만, 지금부터

47 52 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 라도남북회담개최, 남북회담대표의임명, 합의서체결및국내법적효력부여와같은사무를국가사무로규정하고, 일관성있게처리해야할때가되었다고하겠다. 이는남북대화의지휘체계를확립하고정책추진상의혼선 ( 회담주도권장악시도등부처간의이기주의 ) 을방지하는면에서도시급한조치라고할것이다. 한편국가안전보장, 입법사항, 중대한재정적부담이따르는사항등중요한내용을다루는남북합의서의경우에있어서도외국과의중요한조약체결때와마찬가지로국회의통제를받도록하는것이바람직하다. 나. 통일관련제도의문제점 (1) 국가안전보장회의의조직 운영의문제 우선노무현정부에들어와국가안전보장회의사무처가너무비대화되고있다. 국가안전보장회의사무처는사무처역할만하면되는데, 중요한외교 안보 통일정책을마련하고부처간조정역할을하는등임무가지나치게확대되었다. 따라서내각의관련부서, 즉통일부, 외교통상부, 국방부등과국가정보원의업무와중복되는일을하고있다. 게다가특별히중요한외교 안보사안을다루는것에그치지않고, 예컨대남북인터넷교류확대및관련법령정비여부에대한정책적판단을하는등통일부의교류협력국에서다루어야할일반적인사안까지관할하는양상을보이고있다. 이는조직의비대화에따른필연적인현상이라고보인다. 하지만이는내각의통일부, 외교통상부, 국방부등대북안보관련부처의반발을사고있는요인이되고있다. 또한국가안전보장회의사무처가통일부, 외교통상부, 국방부, 국정원에서올라오는정보와보고사항을취합하고, 이를총괄하기에는인력및전문성이부족하다. 또한장관급부서인국가안전보장회의가내각의 3개부서와대통령

48 Ⅲ. 법제분야실태 53 직속기관인국가정보원을팀에거느리는듯한현체제는효율적인대북및통일 정책추진에보탬이되지못한다고하겠다. (2) 남북교류협력추진협의회의구성및운영문제 남북교류협력추진협의회는국무총리가지명하는차관급공무원만으로구성된다는점에서창구단일화론에근거한제도적장치라는비판이제기되고있다. 즉정부측의의견만으로남북교류협력을결정할수있도록하는것은남북화해 협력시대에걸맞지않는정부독주의대북정책추진이라는것이다. 게다가협의회의의안준비와위임사무처리를위한실무위원회를설치할수있도록하고있는데, 모든사무는간사와이를뒷받침하는실무위원회의실무적처리에전적으로맡겨지게되어협의회는들러리기관화될우려까지있어문제가된다고한다. 남북교류협력법시행령에의하면실무위원회는위원장인통일부차관을포함하여 15명이내로구성하는데, 이는협의회위원, 소속행정기관의장및협의회위원장 ( 통일부장관 ) 이상정할안건과관련있다고인정하는행정기관장이지명하는소속 1급내지 3급공무원으로구성하도록하고있다 ( 제6 조 ). 이협의회의구성에있어서민간인에게도위원직을개방해야한다는주장이높아지고있다. 통일문제가민족문제인이상가급적많은민간전문가들의참여가바람직함은두말할것도없다. 한편노무현정부에들어와남북교류협력추진협의회의역할이상대적으로위축되고있다. 국가안전보장회의상임위원회와동사무처의역할이강조되고여기서남북교류협력사안도다루어지다보니, 남북교류협력추진협의회의기능이과거보다활성화되지못하는것이아닌가생각된다. 최근남북교류협력추진협의회가열리지않고유관부처간에문서의수 발신만으로써서면회의를하는것도그러한사실을뒷받침하는증거라고볼수있을것이다.

49 54 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 (3) 남북협력기금지원제도상의문제점 우선남북협력기금은기금운용수익금을제외하고현재까지정부출연이거의 100% 를차지함으로써정부외기타자금원에의한협력기금조성 ( 예 : 금융기관이자수익등 ) 은한계를드러내고있다. 정부출연금도 1998년과 1999년 2 년동안중단됨으로써기금확충의한계를드러낸바있다. 둘째, 남북협력기금의집행은현재통일부가관계부처와협의하고남북교류협력추진협의회에서심의 의결하는형태로추진되고있으나, 이와같은결정과정에서국민여론이제대로반영되지못하는경향이있다. 셋째, 기금운용의효율성이낮으며, 남북관계변화에따른협력기금사용으로연도별초기운용계획과연말실적간에도적지않은차이가발생하고있다. 넷째, 정부는 1998 년 4월 25일국무회의를통해대북경수로건설사업의한국분담금조달을위해전기료의 3% 범위내에서부과금을물릴수있도록하는내용의남북협력기금법개정안을심의 의결한바있다. 그러나이와같은방식의대북경수로건설지원사업은한국전력공사와같은공기업이 남북협력사업 의주체 ( 남북협력사업자 ) 에의포함여부, 정부가남한의 법인 단체 에포함될수있는지의논란, 3% 씩일괄부담에따른형평성문제, 여타공공요금에의파급효과, 국민적동의획득여부등의면에서문제가있다. (4) 북한이탈주민지원체계의문제점 현재북한이탈주민대책협의회는 1년에 1-2 회정도밖에열리지않고있다. 북한이탈주민법이제정된직후북한이탈주민기본대책을수립하고, 주요현안에대한대응을하기위해협의회가비교적자주열렸으나, 이후에는그회수가현저히줄어들었다. 그대신소위원회중심으로회의가열려주요현안에대응

50 Ⅲ. 법제분야실태 55 하고있다. 이것이문제로될수는없을것같다. 최근통일부안팎에서는인도지원국정착지원과와북한이탈주민정착지원사무소 ( 하나원 ) 로구성되는현행통일부조직으로, 점차늘어나는탈북자들의국내정착문제에효율적으로대처할수있을지에대해회의적인시각들이나타나고있다. 무엇보다도통일부는대북및통일관련업무의주무부처로서취약계층 ( 특히탈북자라는특수계층 ) 의사회복지업무를담당하는부서가아니다. 또한탈북자지원업무를효과적으로수행할수있는전문인력도갖고있지못하다. 그러기에근자에현행탈북자지원체계를개편해야한다는목소리가조심스럽게나오고있다. (5) 통일교육지원체계의문제점 우선통일교육이갖는사회적파급효과에비추어공공성이충분히확보되지못하고있다는비판이있다. 즉정부의적절한지도및안내역할이긴요하다는지적이일고있는것이다. 현행통일교육지원법에의하면, 통일교육심의위원회는모두 25인의위원으로구성된다. 그런데동법제5 조 3항에따라 위원회의위원장은통일부장관이되며, 위원은통일부장관이임명한다. 다만, 위원중 6인은국회의장이추천하는자로한다. 고되어있다. 이와관련해서통일교육심의위원회의구성이너무정부주도로되어있다는문제점이지적되고있다. 말하자면민간의다양한목소리를반영하기위해서는민간전문가그룹의보다많은참여가필요하다는것이다.

51 56 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 3. 통일관련법 제도의개선방안 가. 통일관련법령의개선 (1) 영토조항과통일조항의상충해결방안 단기적해결방안은영토조항을개정하지않는가운데새로운헌법해석론을모색하여영토조항과평화통일조항간의모순을해결하는방안이다. 이에관한몇가지헌법해석론을제시하면다음과같다. 영토조항의새로운해석론을정착시킬수있는방안으로는 1 통일부또는법무부장관등관련정부부처의장 ( 長 ) 이기자들과의회견시입장을표명하거나, 2 역시통일부또는법무부장관등이특별한계기를활용하여영토조항의해석을포함하는성명이나선언을발표하거나, 3 통일부대변인의담화를발표하거나, 4 통일정책관련해설자료를발간함으로써정부의입장을명백히천명하는방법 ( 정부의유권해석부여 ) 에의해표명될수도있고, 5 헌법재판소나대법원의관련판례에서판결문 ( 사법해석 ) 을통해표명될수도있을것이다. 새로운해석론의정착을위해원용될수있는법적논거로는영토조항과평화통일조항의합치적 ( 양자가상충 모순되지않는다고보는규범조화적인 ) 해석, 이념적 정책적인면에서평화통일조항의우월적효력인정, 헌법변천이론에의거한새해석론 ( 영토조항을명목적 선언적조항으로보는견해 ) 등을들수있다. 영토조항을새로운해석론에따라규범력이없는선언적조항으로볼경우중 장기적으로는영토조항을개폐하거나또는영토조항과평화통일조항을통합하는방향으로개정하는방안도고려할수있다고생각된다.

52 Ⅲ. 법제분야실태 57 (2) 국가보안법의개정 남북경제교류활성화를위해서는북한의실체를부인하는전제하에서제정된국가보안법의재검토가필요하다. 하지만일부에서주장하는바와같이당장국가보안법을폐지하는것은적절치않다. 국가보안법은북한의대남전략에효과적으로대응하는법률이라는점에서그효용성과타당성이인정되기때문이다. 그런점에서남북한간의정치 군사적대치현실, 안보 ( 자유민주주의질서의유지 ) 와인권의공존논리, 법의개폐가가져올사회적파장등을종합적으로고려하여조심스럽게접근해야한다. 현단계에서는국가보안법존치를전제로인권침해소지가큰조항부터일부개정하는방안을적극고려함이현실적이라고생각된다. 국가보안법을개정할경우우선적으로제7 조의찬양 고무죄와제10조의불고지죄를일부삭제하는것을고려할수있을것이다. (3) 남북교류협력법의개정 남북교류협력이본격화되고대규모로추진될경우에는현행남북교류협력법에대한전면적인손질이불가피하다고하겠다. 현행남북교류협력법체제를전면개편할경우당연히새법은교류규제법이아니라명실공히교류촉진법으로서의제기능을수행하도록해야한다. 전면개편의방향은다음과같은것을제시할수있다. 첫째, 새법에는남북교류협력관련기본법의위상에걸맞는체제를도입해야한다. 구체적으로교류협력을세분화하여규정하되, 장 절편성을하도록해야한다. 북한주민접촉은단순접촉, 통신에의한접촉으로대별하고, 후자를다시 1 우편통신교류, 2 전신 전화, 3 인터넷을활용한컴퓨터통신등

53 58 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 정보통신교류등으로나누어규정하는한편, 방문내지왕래의경우에있어서는단순한통행, 친지방문, 여행 관광목적의일시적방문, 북한내의장기체류등을구별하여처리하는것이타당하다. 둘째, 법치주의에입각한남북교류협력을제도화해야한다. 하위법령에대한구체적위임의근거를명시하는한편, 현행남북교류협력법시행령에규정된사항중입법사항은대폭법으로끌어올려야한다. 이와함께남북화해 협력의독자성확보를위해다른법령의준용을최소화하는한편, 부득이다른법률을준용할경우에는준용법률만을열거할것이아니고준용법률의조문을구체적으로명시해야한다. 셋째, 새기본법에서는남북관계내지분단국내부교류의특성에맞게남북교류협력의민족내부교류성을특히강조해야한다. 예컨대 남북한간의거래와투자등모든교류협력은민족내부거래로국가간의거래로보지아니한다 는일반조항 (Generale Klausel) 을설치하는것이바람직하다. 넷째, 현재인적 물적교류등현재남북교류를추진하려고하는자는대부분통일부장관의승인을받도록되어있는데, 획일적으로남북교류를모두통일부장관의승인에묶어두는것은적절하다고할수없다. 앞으로정부는적절한시기에국민적합의를기초로북한주민접촉승인제를일부개선토록해야한다. 나아가장기적으로는북한주민접촉제도를전면신고제로전환하는한편, 일부의교류에대해서는법적규제에서제외시키는방안을긍정적으로검토해야할것이다. 다섯째, 6 15 남북정상회담개최를둘러싼대북송금특검수사는향후남북관계의올바른운영방향을시사하고있다. 앞으로대북비밀송금과같은남북관계왜곡을방지하려면, 북한주민에대하여일정규모이상의송금또는증여를할경우반드시통일부장관의승인을받도록해야한다. 이를위하여정부는대북송금및증여의승인기준, 송금및증여의방법및구체적인처리절

54 Ⅲ. 법제분야실태 59 차등을포괄적으로규정하는법규를조속한시일안에제정해야할것이다. 여섯째, 앞으로남북한간에인적교류가활성화될경우남북한주민들간에신분상및재산상의복잡한법률관계가형성될것이다. 이에따라남북한간의인적교류확대에대비하여남북한주민간친족 상속등분야의실체법적인법률관계조정에관한일반규정을두고이에관한별도의특별법내지시행령을제정하는방안을적극고려해야한다. 이와관련, 대만의입법례, 즉 대만지구와대륙지구주민의관계에관한조례 등을참고할필요가있다. (4) 북한이탈주민법의개정 우선현행북한이탈주민법은비교적소수의탈북자들이개별또는공동으로입국하는경우를전제로해서제정된법이므로앞으로발생가능한대량탈북사태를염두에둔종합적인대응방안을강구해야한다. 아울러탈북자문제의근본적인해결을위한하부구조개선차원에서정착시설을확충하고지방정부의참여확대를법제화해야한다. 둘째, 현재는탈북자사회적응교육을 2개월만실시하고있는데, 이중현장학습은 62시간에불과하다. 이런점을감안해서앞으로정부는사회적응훈련기간을연장하는한편, 프로그램을다양화하고내실을기해야한다. 셋째, 직업훈련은대상자의희망, 적성, 교육정도, 북한에서의직업등을고려하여차별적으로실시해야한다. 특히다양한직업군을선정하여탈북자들이자기취향에맞게직업훈련을받을수있도록하는체제로전환해야한다. 그리고직업훈련성과, 일정한직장에의계속근무등을고려하여탈북자들에게인센티브를주는방안을강구해야한다. 넷째, 사회적일탈행위를일삼는무연고탈북청소년문제를해결하기위해서는 대안학교 의설립을추진해야한다. 또한정부는무연고탈북청소년들

55 60 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 각자에대해적절한후견인을지정토록하고, 후견인에의한당해탈북청소년보호실태를계속모니터링하는체제를수립해야한다. 아울러무연고탈북청소년에대한법정후견인제도를도입하고, 그실질적인운용을뒷받침할수있는제도를마련해야한다. 다섯째, 기본금의 1/2 범위내에서탈북자의정착금을감액할수있도록하고있는규정을탈북자의사회적응훈련참여도를제고하는데적극활용하면서도, 다른한편으로사회배출후해당탈북자의생활태도개선등긍정적인징후가나타날때나머지미지급정착금을새로운인센티브로활용하는방안을동시에강구해야한다. 여섯째, 기존의체제경쟁차원에토대를둔고위층탈북자의우대문제는남북한주민통합의차원에서대폭개선하도록해야할것이다. 이와관련, 보로금제도는폐지하거나존치하더라도그금액을대폭삭감하는것이타당하다고하겠다. 이밖에점증하는탈북자의추세에맞추어지방에거주하는탈북자들의성공적인정착가능성을높이기위한정책구상과민간기관의실천방안을모색하는한편, 노인탈북자들을위한다양한프로그램과탈북자부부의심리적갈등을해소할수있는프로그램을개발하고이에대한지원책을마련해야할것이다. (5) 통일교육지원법의개정 정부는가급적빠른시일안에통일교육지원법이제정된이후의통일교육환경변화를반영하고시행과정에서나타난문제점을개선하는것이바람직하다. 이같은작업은통일교육추진의체계성을확보하고통일교육의범국민적확산기반을강화하는데도움이될것이다. 그간통일교육지원법상의문제점

56 Ⅲ. 법제분야실태 61 으로지적되고있는것을고려할때대략다음과같은방향에서법개정을추진할수있을것이다. 첫째, 통일교육지원법에 통일교육 외에 통일교육전문인력, 통일교육단체, 통일교육시설 에대한용어의정의를추가한다. 둘째, 통일교육을실시하는개인이나단체가통일교육을위하여공공시설을그본래의용도에지장이없는범위안에서관련법령이정하는바에따라이용할수있도록한다. 셋째, 통일부장관은지역주민을대상으로통일교육의실시, 통일교육에관한정보의수집 제공등의기능을수행하는지역통일교육센터를운영할수있도록한다. 또한통일교육단체, 통일교육시설, 기타통일교육능력이있다고인정되는기관이나단체를지역통일교육센터로지정할수있도록한다. 넷째, 통일교육시설을설치 운영또는폐쇄하고자하는자는통일부장관에게신고또는통보하도록하였으며, 통일부장관은신고된시설의운영을위하여필요한경비의전부또는일부를지원할수있도록한다. 다섯째, 현재통일교육반영시간이너무적다. 통일교육의중요성에비추어볼때통일교육을반영하는노력을해야할기관의통일교육반영시간을확대해야한다. 이밖에도평생교육법에의해설치된평생교육시설도교육훈련과정에통일교육을반영하는노력을하도록할필요가있다. (6) 가칭남북관계기본법의조속한제정 주지하는바와같이 남북기본합의서 서문에서는남북관계를 나라와나라 사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성된특수관계 라 고명시하고있다. 남북한특수관계는이중성, 잠정성, 상호성과대등성,

57 62 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 역동성 ( 점진적발전성 ) 등의특성을갖고있다고하겠다. 우리가평화적통일을이룩하기위해서는통일에이르는과정에서이같은남북한특수관계를안정적으로유지 발전시켜나가는것이가장중요하다. 남북관계발전과관련해서무엇보다도남북당국간회담개최, 남북회담대표의임명, 합의서체결및국내법적효력부여와같은사무를국가사무로규정하고일관성있게처리해야한다. 또한남북관계및북한의지위에관한규정과더불어남북한간에상주대표부교환 설치의근거를마련하는것이필요하다. 이러한점을고려할때우리사회일각에서논의되고있는남북관계기본법을제정하는것이바람직하다고할것이다. (7) 4 대남북경협합의서의후속조치강구 남북경협의가장기본적인법 제도적하부구조인투자보장또는이중과세방지등에관한 4대남북경협합의서가체결되기는했으나, 아직까지이들을국내적으로실시할구체적인법 제도적정비가제대로이루어지지않고있다. 무엇보다도남북한이 4대남북경협합의서와앞으로체결할후속합의서들을민족내부관계를규율하는 ( 분단국내부의 ) 특수조약으로간주하여, 이를국내법적으로효력을부여하는방안을강구해야할것이다. 이는전술한가칭 남북관계 ( 발전 ) 기본법 의제정과연동되어있는것이기도하다. 한편 2002년 12월 8일금강산에서채택된개성공업지구통신에관한합의서, 개성공업지구통관에관한합의서, 개성공업지구검역에관한합의서도가능한빠른시일안에발효시켜야한다.

58 Ⅲ. 법제분야실태 63 나. 통일관련기구및제도의개선 (1) 국가안전보장회의구성및운영방식의개선 전술한바와같이노무현정부에들어와국가안전보장회의가너무비대화되는경향이있다. 우선국가안전보장회의사무처에전략기획실, 정책조정실, 정보관리실및위기관리센터를두어야할필요성과당위성이분명치않다. 이부서에서담당하는일은통일부, 외교부, 국방부, 국가정보원등에서모두담당하고있기때문이다. 이처럼기구를확대한것은사무처에서일하고있는직원의면면과경력을살펴볼때, 위인설관 ( 爲人設官 ) 의측면도있다고할수있다. 아무튼현재국가안전보장회의사무처는내각에대한상급부서역할, 일종의옥상옥에지나지않는다는비판이적지않다는점에유념할필요가있다. 또한국가안전보장회의사무처와청와대내의국가안보보좌관실, 외교보좌관실, 국방보좌관실간의관계도분명치않으며, 업무중복의가능성이높다. 이런점에비추어국가안전보장회의사무처는과감히축소하여예전의김대중정부시절의사무처편제로환원하는것이타당하다. 그리고내각의관련부처가책임성을가지고대북및통일관련업무를추진토록하되, 국가안전보장회의상임위원회는범정부적인협의체로서대북및통일정책을둘러싼정부부처간이견을조정토록하는것이바람직하다고하겠다. 요컨대국가안전보장회의사무처는사무처역할에그치도록해야할것이다. 한편현재국가안보보좌관이국가안전보장회의사무처장직책을겸하고있는데, 동사무처를확실하게장악할수있도록해야한다. 그렇지않을경우차관급의국가안전보장회의사무처차장이막강한권한을행사할위험이있다. 이를막기위한제도적장치가완비되어야한다. 그리고현재국가안보보좌관과외교보좌관및국방보좌관간의관계가분명치않은데, 뒤의두보좌관

59 64 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 은국가안보보좌관의지휘 통제를받도록대통령비서실직제를바꾸어야할것 이다. (2) 남북교류협력추진협의회의구성및운영방식개선 그동안남북관계개선을주도해온것은다방면의남북교류협력이었고, 이때문에자연히남북교류협력추진협의회의역할은지대하였었다. 그러나최근국가안전보장회의사무처의역할이비대해지면서, 남북교류협력추진협의회의기능이상대적으로미약해진것으로관측된다. 현정부에들어와남북교류협력추진협의회의개최건수는예년과비슷한수준이기는하지만, 서면회의와같은약식회의로대체되는등대북정책을협의 조정하는중요성과비중이종전보다떨어지는징후를나타내고있다. 하지만남북관계의지나친정치화를줄이고, 화해 협력을촉진하기위해서는남북교류협력추진협의회의위상을제고하는것이필요하다. 앞으로대북교류협력활성화차원에서국가안전보장회의사무처의대북교류협력업무 ( 특히심의 조정기능 ) 는대폭줄이고, 통일부교류협력국과남북교류협력추진협의회에로이관또는환원하는것이타당하다. 관련법 제도의보완을적극추진해야할것이다. 한편앞서지적한바와같이통일문제가민족문제이며통일과정에서다양한민족구성원의참여와교류협력이절대적으로필요한이상, 남북교류협력추진협의회에가급적많은민간전문가들이의사결정과정에참여할수있도록문호를과감히개방해야한다. 이를위해남북교류협력법의개정을적극검토해야할것이다.

60 Ⅲ. 법제분야실태 65 (3) 남북협력기금지원제도의개선 먼저현남북협력기금규모는향후남북협력사업활성화에대비하여확대해야한다. 특히남북관계개선에효력을발휘할수있는소규모다분야협력사업지원을위한기금확충이필요하다. 남북협력기금의확충방안으로는 1 관세대신일정비율의기금출연유도방안, 2 특정시설물운영을통한기금조성방안, 3 민간차원의출연금확대유도방안, 4 이자소득세의통일기금화방안, 5 통일복권의발행을통해협력기금화하는방안등을고려할수있다. 그리고금융대출기능강화를통해남북협력기금의규모를일정수준이상으로유지하는것이바람직하다. 둘째, 남북협력기금사용시국민적합의기반을강화할필요가있다. 이러한점에서일정한규모이상의남북협력기금을사용할경우국회의동의를받는방안을고려할필요가있다. 국회의동의획득기준으로는남북경제협력의경우총규모 500 억원, 사회 문화협력의경우총규모 50억원을원칙으로하되, 다년간계속사업인경우연도별 100억을초과하면거기에해당되는협력사업도역시국회의동의를받도록하는방안을고려할수있을것이다. 정부는국회의동의를받는것을번거롭게생각할것이아니라, 국민적합의에기초한대북정책이민주적정당성과강력한추동력을가질수있음을유념하고보다적극적인자세를가져야할것이다. 셋째, 남북협력기금은주로남북당국간합의도출사업과이산가족교류지원사업등에사용해야한다. 민간차원의사회 문화교류와경제교류는남북교류초기에는활성화차원에서일정부분정부가지원을하되, 점차남북교류가확대되어나감에따라그규모를축소해야한다. 한편경수로사업지원등대규모의대북지원자금은별도예에서충당하도록해야한다. 넷째, 남북협력기금관련민 관자율조정실무기구를설치 운영해야한

61 66 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 다. 정부와중소기업을비롯한민간기업등이참여하는민 관자율기구인 남북경협추진실무협의회 를적극활용하여, 협력기금의조성과사용을위한정책개발기구로운영할필요가있다. 이를통해정부와기업, 기업상호간남북협력기금관련정보를교환하고, 민 관간의협조강화로과당경쟁을자율적으로방지해야할것이다. 아울러동기구는중소기업의대북경협에대한정부의남북협력기금지원이활성화될수있는자율조정기구로서의역할을수행할수있어야할것이다. 다섯째, 점차남북협력기금의민간기금형태로의전환을모색해야한다. 장기적관점에서남북협력기금을민간기금형태로전환하여자율적운용이가능하도록하되, 통일부는감독 (monitoring) 기능을행사하는것이바람직하다. (4) 북한이탈주민지원체계개선 현재북한이탈주민대책협의회는탈북자정책을협의 심의 조정하는사실상최고의범정부협의기관이다. 상부구조는그런대로잘정비되어있다고볼수있지만, 현재는제대로가동되지못하고있다. 그러나그보다는실제로탈북자들의국내정착지원을담당하는하부구조가더문제이다. 통일부정착지원과와 하나원 조직만으로는실효적인탈북자의보호및국내정착지원에어려움이있다. 어느의미에서는통일부중심의탈북자정책이전문성결여로인해이미한계에도달했다고볼수있다. 따라서현행조직외에경수로사업지원기획단과유사한, 가칭북한이탈주민지원기획단을통일관계장관회의규정에의거하여통일부내에설치하고, 관련부처의인력을파견받아여기서효과적인탈북자정책을수립하고추진하는방향으로지원체계를바꾸는방안을고려해야할것이다. 그렇게될경우통일부인도지원국의정착지원과와 하나원 을북한이탈주민지원기획단산하기관으로이관조치할수있

62 Ⅲ. 법제분야실태 67 을것으로생각된다. 위에서남북교류협력추진협의회에관해언급한것과마찬가지로탈북자보호및국내정착지원문제와관련해서도민간전문가들의참여를허용하는것이타당하다고본다. 정부의보다전향적인자세가요망된다고할것이다. (5) 통일교육지원체계의개선 정부는통일교육이보다내실있게이루어질수있도록지원체계를개선해야한다. 통일부장관은주무부서로서통일교육의기준과내용에관한기본적인사항을정할수있고, 이를관계기관및단체의교육 ( 훈련 ) 과정에반영할것을요청할수있도록해야한다. 이경우관계기관및단체의장은특별한사유가없는한당해교육 ( 훈련 ) 과정에반영하도록해야할것이다. 이는통일부장관이학교교육과정등의자율성을침해하지않는범위안에서필요한통일교육의기준과내용의기본적인사항을정함으로써통일교육의공공성을확보하고체계적인통일교육을추진하기위함이다. 정부는통일교육지원법상통일교육심의위원회의구성이너무정부주도로되어있다는비판을수용하여위원회의구성을바꾸어야한다. 즉통일교육심의위원회를각계대표로구성함으로써통일교육정책의중립성과국민합의성을제고해야한다. 이를위해서예컨대통일부장관의통일교육심의위원임명에있어국회의장추천을 9인으로확대하고당연직위원수를축소해야한다. 또한통일교육협의회및중앙에조직된교원단체가각각 3인을추천하도록하는것이바람직하다.

63 68 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 Ⅳ. 정치차원실태조사 : 정책분야 김대중정부의대북포용정책은남북관계개선을위한기반을구축했다는점에서평가를받을수있다. 그러나대북포용정책의방향성은기본적으로적합한것이라할수있으나, 추진과정 ( 결정및집행과정 ) 에서문제점과취약성도드러냈다. 예컨대국가안전보장회의 (NSC) 를통한대북정책추진체계의개선에도불구하고, 대북정책형성의투명성확보의미비, 소수의정책결정및비선의존성, 부처간의효율적협력구도의미비, 전문가의효과적활용미비, 대북정책의형성에대한국민적참여미비, 대북정책에대한국민적합의기반미비등이그것이다. 따라서본연구는효율적인대북정책추진체계를형성하기위해현상황을진단하고문제점이있을경우이를개선 발전시키기위한기본틀을마련하려는취지에서현황에대한실태조사와아울러타국의현황및국내사례를검토하는것을목적으로하고있다. 이를위해본연구에서는다음과같은내용을연구하고있다. 먼저대외정책추진과정에대한연구를자유민주주의국가와사회주의국가의경우로구분하여선행이론적연구를검토한후, 구체적사례를분단국가 ( 동 서독, 남 북예멘, 중 대만, 북한 ) 중심으로살펴보고있다. 이후우리나라의경우, 대북정책추진체계와관련하여행정부와입법부그리고국민의직접적참여를통해어떻게이뤄지고있는지를분석하고있다. 예컨대정부의대북정책조정과정에서중요한위치를차지하고있는 NSC, 국회에서정당간정책공조및협의과정, 통일부와민주평화통일자문회의를통한국민여론의수렴및정책반영과정그리고이른바남남갈등으로일컬어지는국론분열실태를점검하고있다. 그리고대북정책추진과정에서미 일 중 러등주변국과의유

64 Ⅳ. 정책분야실태 69 기적협력관계조성실태를점검하고있으며, 대북정책추진사례연구의일환으로한국의핵정책을첨가하였다. 마지막으로이와같은연구에기초해서대북정책의결정및집행과정의문제점및현황을종합적으로파악 분석함으로써, 후속연구를통한구체적세부방안정립을위한개선방향을제시하고있다. 1. 대외정책추진과정에대한이론적연구 가. 자유민주주의국가 외교정책은한나라가국가이익의추구를위해대외적으로추진하는정책을의미한다. 실제에있어서외교정책은특정한분야또는상대방에대한제한된목적을달성하기위한구체적인행동을의미하는데, 통일외교정책, 안보외교정책, 경제외교정책또는대북정책, 대미정책, 대일정책등으로구체화할수있다. 일반적으로한나라의외교정책을결정하고집행하는정책결정자에게영향을미치는요소는다양하다. 분석적차원에서외교정책의영향요소들을개인, 역할, 사회, 정부, 체제등으로구분할수있다. 모든국가에서이러한요소들이정책결정과정에유사한비중으로투입되는것은아니지만, 자유민주주의국가의정책결정과정에는이러한요소들이정책결정과정에영향을미친다. 외교정책결정과정분석의초점은정책결정에미치는영향요인, 정책결정의행위자, 정책결정의구조등에있다. 자유민주주의국가외교정책결정과정분석모델들은외교정책결정과정의모든측면을설명하는것은아니며, 각기다른가정과주요분석초점을가지고있다. 그러나자유민주주의국가외교정책결정과정에서의핵심적인과관계를규명하려는이론은유사한외교정책과정에적용또는응용이가능하다.

65 70 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 외교정책분석은어떤특정한국가에국한되지않고일반적인접근에토대를두고있다. 외교정책결정및집행과정을분석하는다양한모델들은실제에있어서는특정국가의사례를분석하는과정에서어떤특정한측면을중점적으로검토하게된다. 그만큼외교정책결정과정에영향을미치는요인들이다양하고그비중또한다르게나타나기때문이다. 외교정책의분석초점의다양성에도불구하고일반적으로외교정책의결정구조를논의하는경우정책을결정하는제도적측면을살피게된다. 즉정책결정과정에참여하는주요행위자들의정책결정과정에서의역할과비중을보게되는것이다. 정책결정과정에서의주요행위자또는역할요인들은각나라의정치체제의성격에따라다르다. 자유민주주의국가의외교정책은대통령및행정부와의회, 그리고이익집단, 언론, 정책전문가집단등외교정책의제반행위자간에공식적, 비공식적으로연구 토론 입안 집행 조정등의순환과정을거치는다원주의적정책결정과정을지향한다. 왜냐하면대통령과외교안보정책을담당하는행정부처가정보의우위에서특정사안에대한정책결정을추진하더라도그정책결정은결국전체사회에영향을미치기때문이다. 이러한다원주의적외교정책결정과정의전형적인예로미국의정책결정구조를살펴보았다. 미국의외교정책결정및집행과정은대통령과의회의역학관계, 정부각부처, 그리고이들에게영향을미치는이익집단, 여론및언론, 정책연구기관등의제반행위자간의상호작용속에서이루어지는것이다. 나. 사회주의국가 사회주의국가외교정책결정과정에대한모델은세가지로유형화할수 있다. 첫째, 합의모델 (Consensus Models) 이다. 이모델은외교정책목표나방

66 Ⅳ. 정책분야실태 71 향과관련하여정책결정자들사이에결정적인불일치가없는것으로상정한다. 당총비서가외교정책을결정하는것으로간주하는전제모델 (the autocratic model), 정치국에의해형성되는것으로설명하는과두제모델 (the oligarchic model) 등이여기에속한다. 둘째, 갈등모델 (Conflict Models) 이다. 이모델은사회주의국가의외교정책을여러집단또는파벌들간경쟁의산물로간주한다. 외교정책을경쟁파벌제거차원에서이용하는것으로분석하는파벌모델 (factional model), 이상주의와실용주의의대립산물로설명하는좌 우갈등모델 (left/right conflict model), 집단적이해관계의타협산물로간주하는다원주의모델 (pluralist models), 그리고당료보다군간부와중공업담당관료연합체에의해형성되는것으로보는군산복합체모델 (the military-industrial complex model) 등이여기에속한다. 셋째, 절충모델 (Combined Consensus/Conflict Models) 이다. 이모델은합의및갈등모델을조화시켜설명력을높였다. 고위정책결정수준에서는합의모델이, 하위정책결정수준에서는갈등모델이적실성이높은것으로주장하는분석수준별접근모델 (level of analysis approach), 정책입안시점에서는갈등모델이유효하나, 정책결정및집행시점에서는합의모델이설명력이높은것으로주장하는시간별접근모델 (sequential or temporal approach), 정책결정자의지도력과쟁점영역그리고위기상황에따라합의모델과갈등모델연속선상에서결정되는것으로주장하는연속체모델 (continuum model) 등이여기에속한다. 이같은분석모델에기초하여소련및중국의외교정책결정과정을특징화하면다음과같다. 소련의경우서기장또는정치국이중심적역할을하였는바, 전제모델과과두제모델에의해가장잘설명된다. 전제적특성은전통적인짜르 (tsar) 체제유산에, 과두제적특성은레닌의볼세비키유산에기인하는

67 72 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 것으로분석된다. 중국의경우는시기별로다른모델에의해설명해야하는것으로보인다. 1960년대문혁시기에는주자파를축출하는과정에서파벌모델이, 1970년대초 중반에는모택동 1인통치하의전제모델과화국봉치하의과두제모델이, 1970년대후반부터는실용주의자등소평치하에서다원주의모델의일종인당 정그룹모델이적실성이높은것으로판단된다. 2. 분단국및북한의통일정책추진과정실태연구 가. 서독의독일정책결정과정 새로운동방정책과독일정책을추진했던브란트수상은여야간의석수의차이가매우미미했던시기였음에도불구하고제도및인적개혁과정보의통제를통해독일정책의입안 추진과정에서연방수상의영향력을크게확대하였다. 우리의경우에도대통령의대북 통일정책에대한관심이클수록정책결정과정에대한영향력행사의욕구는클것이다. 이경우브란트수상의사례처럼대통령은정치적역할분담을통해대북 통일정책은직접관장하되, 기타정치영역은관련행정부처에상당부분의권한을위임하는방안을고려할수있다. 브란트정부의경우독일및동방정책의기조확립이나주요사안에대한결정은전적으로수상청및브란트의측근에의해서이루어졌다. 외무성과내독성은정책결정전 ( 前 ) 단계를준비하거나, 결정된사항을세부적으로이행하는역할을담당하였다. 심지어정부의가장중요한내각회의조차도독일및동방정책에대한어떠한결정적인영향력을행사하지못했다. 주요사안들은연정의주요인물들에국한된비공식대화의자리에서결정되었다. 이와같이특정인물이독일정책을주도적으로추진함에따라그의확대된영향력을우려한야당은물론여당으로부터도그에대한비난이쏟아졌고이는독일정책의추진을

68 Ⅳ. 정책분야실태 73 위한정부내팀워크형성에걸림돌이되었다. 우리의경우, 대북 통일정책의결정과정이제도가아니라청와대나대통령의측근을중심으로, 주요인물들에국한된비공식대화의자리에서이루어진다면정책결정과정에서시너지를도출할수있는정부내팀워크형성이어렵게된다. 또한소수의주요인물이대북 통일정책을주도적으로추진할경우권력의역학관계혹은남북 국제관계의변화에따라일거에도태될수있어정책의일관성유지나공고한지지기반확보가어렵게된다. 브란트정부는여야협력을이끌어내기위하여야당에게도협의를추진하였으나, 외교적비밀성 민감성을이유로야당에게충분한정보를제공하지않은결과브란트의정책에대하여야당은크게비판하였고, 정부정책에대하여건설적인정책대안을제시하는데어려움을겪었다. 남북관계의특성상대북 통일정책의효과적인추진에는국민적공감대형성이절대적으로필요하며, 이를위해서는여야정당간의협력이반드시필요하다. 만약외교적비밀성과민감성을이유로대통령이나여당이야당에게충분한정보를제공하지않는다면정부정책에대하여야당이건설적인정책대안을제시하는데어려움을겪어결국대북 통일정책의추진기반이근본적으로흔들릴수있다. 나. 통일협상과정에서남북예멘내부의권력투쟁 남북예멘의보수 강경파들은상대방체제의전복을통한무력통일을추구하였다. 그러나무력통일이실현불가능하다는것을인식한북예멘의진보적정권과남예멘의실용주의정권은화해 협력을통한평화공존및합의통일을모색하게되었다. 북예멘의함디정권은남예멘에대한포용정책을채택하였으나그의통일정책은보수부족세력들의반발로좌절되었다. 함디가추구했던대남포용정책

69 74 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 은살레정권에와서결실을맺었다. 살레는보수세력과타협하며먼저정치적안정과경제성장을추구하였다. 그후석유개발로국가재정이증대하자살레정권은보수세력과사우디아라비아의간섭에서벗어나비교적자유롭게통일정책을추진하였다. 그러나남예멘을대등한자격으로포용한합의통일방식은보수세력의심한반발을초래하여결국재분열의위기를겪고무력으로통일을완결지었다. 남예멘의루바이알리정권은남북화해정책을추진하였으나친소강경파의반발을초래하였다. 알리나셀정권은실용주의대외정책을추진하여남북예멘은장기간평화공존상태를유지하였다. 그러나그의실용주의정책도경제성장을달성하지못함으로서강경파들의비판을받게되었다. 남예멘이통일에합의하게된것은소련의개혁 개방으로사회주의체제가실패했다는것을자각했기때문이다. 그러나살레대통령이남예멘측에게유리한통일조건을제시하지않았다면남예멘도통일에관한국내적합의를이루기어려웠을것으로평가된다. 다. 중국과대만의통일정책추진과정 중국정치체제의중요한특징중의하나는정치권력이고도로중앙에집중되어있다는것이다. 공산당내에서도최고지도자와소수의지도자에게권력이집중되어있다. 따라서중국의통일정책은최고지도자와당중앙에의해서결정되어왔으며, 국무원과전인대및시민단체는큰영향을미치지못하고있다. 그러나 1980년대말이후중국과대만간교류협력이확대됨에따라, 중국과대만모두양안관련업무처리및통일정책추진을위해체계화된기구를설립할필요성을인식하게되었다. 중국과대만은양안관련정책추진을위해가동해온비공개 비상설기구를양성화하고, 새로운기구를설립하는등통일정책

70 Ⅳ. 정책분야실태 75 관련조직을확대 강화하게되었다. 중국의경우, 당중앙대만공작영도소조, 국무원대만사무판공실, 해협양안관계협회, 정치협상회의등이대만정책을결정하는데중요한역할을하는기구로작용하고있다. 개혁 개방기이후에는정치제도화가진전됨에따라대만과이해관계를갖고있는푸졘성등지방정부와전문가들도중국의대만정책결정과정에상당한역할을담당하고있다. 중국과대만간교류 협력분위기가무르익고 1980 년대말과 1990 년대초사회주의국가들이붕괴되자, 대만도통일정책을체계적이고효율적으로추진해나갈필요성을갖게되었다. 이에따라통일정책을효율적으로추진하기위해국가통일위원회와행정권대륙위원회그리고해기회등통일정책관련기구를창설하게되었다. 민진당집권이후에는소수정당으로집권한한계를극복하기위해총통부자문기구로국가통일위원회이외에초당파소조 ( 跨黨派小組 ) 를구성하고있으며, 행정원대륙위원회가통일정책을집행하는역할을하고있다. 대만은민주주의체제를유지하고있기때문에행정원에서결정한대중관련법안을입법원에상정하여심의를통과해야하는등여론의동향을고려하여대만정책을결정하고있다. 또한중국과대만간경제의존도가심화됨에따라재계의영향력도무시할수없을정도로강화되고있으며, 학계와언론계도대만의대중정책결정과정에일정부분영향을미치고있다. 라. 북한의통일정책추진과정 북한의권력구조는외형상권력핵심인노동당을정점으로정권기관과군이피라밋형태의삼각구도를형성하고있다. 그러나실제에있어서는모든권력이오직최고정책결정자인김정일총비서겸국방위원장에게집중되어있다. 김정일위원장은외형상형식적 공식적인부문은실무자에게맡기고, 실질

71 76 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 적 비공식적 공작 무력적인것은본인이직접장악하여지도하고있는것으로분석된다. 대남사업과관련하여사망이전에대남담당비서인김용순이대남담당부서중공식적인남북대화를취급하는통일전선부만을관장하고, 간첩을파송하고지하당사업을조직하며무력통일을추진하는사회문화부 대외정보조사부 작전부등은김정일이직접관장하고있는것으로보인다. 한편김일성사망이후대남정책은통일전선부를통해김정일위원장에게보고하는하의상달식정책결정과정과김정일위원장의지시에의한상의하달식정책결정과정등두가지가주류를이루고있는것으로분석된다. 김정일위원장은친위세력을통해보고체계및정책집행체계를장악하고, 문제처리시해당실무자에게직접연락을취하는모습을보여주고있다. 이같은김정일위원장의대남정책결정과정은종횡무진제왕형 ( 경쟁형 : competitive) 전제모델로규정할수있을것이다. 대남공작사업은대남사업을전담하는대외연락부, 작전부, 35호실과인민무력부정찰국에서각각자체계획을수립한후, 김정일위원장의비준을받아집행하고있다. 따라서이들공작부서의업무는김정일위원장의직접적인통제아래이루어지고있기때문에김정일위원장이외에어느누구의지휘나협의 조정없이해당조직들이자체적으로수행하고있는것으로알려진다. 3. 정책조정및통합과국가안전보장회의 (NSC) 통일및대북정책은북한을대상으로하되, 한반도문제의국제화로인하여주변국및국제기구의협력을필요로하는정책이다. 그리고통일및대북정책은북한이화해 협력의대상인동시에잠재적위협의존재라는이중성을내포하고있기때문에화해 협력과안보의균형을유지하면서추진되어야하고, 이를위해포괄적안보전략를필요로한다. 즉통일및대북정책은통일부,

72 Ⅳ. 정책분야실태 77 국방부, 외교통상부, 국가정보원등관계부처의조정및협의를요구하는정책인것이다. 따라서김대중정부는출범과더불어탈냉전시대의안보환경의변화에대해대응하기위한포괄적국가안보전략의기획 수립및이행점검, 안보와화해 협력의균형잡힌대북정책의추진등을위하여국가안전보장회의 (NSC) 가상설화되었고, 나아가노무현정부의등장과함께평화번영정책의수행을위하여 (1) 탈냉전시대의안보환경의변화와포괄적국가안보전략의수립기능강화, (2) 통일 외교 국방분야등의정책조정 통합기능의강화및국가정보의종합화및공유체계의확립, (3) 국가위기관리시스템의확립등을배경으로국가안전보장회의 (NSC) 가확대 개편되었다. 노무현정부의확대 개편된국가안전보장회의 (NSC) 의조직은정책조정의수준에따른다층적협의체와이를지원하는참모조직으로구성되어있는데, 협의체로는대통령이주재하는국가안전보장회의본회의, 안보보좌관겸사무처장이주재하는각료급상임위원회, 그리고상임위원회의효율적운영을위해사무차장이주재하는실무조정회의와정세평가회의가있고, 참모조직으로는전략기획실, 정책조정실, 정보관리실, 위기관리센타등 4개의전문부서가있다. 그리고이와같은특징을지닌국가안전보장회의 (NSC) 의조직은김대중정부의국가안전보장회의 (NSC) 의조직에비해상당히개선된것으로평가되고있으나, 실제운영에있어서는정책시스템의결함에따른국가안보보좌관의리더십의한계, 정책조정능력의한계, 참모진인적구성의전문성문제등적지않은문제점을노출하였다. 요컨대현행국가안전보장회의 (NSC) 는조직의확대및개선에도불구하고 (1) 정책시스템의문제, (2) 정책조정및통합기능의한계, (3) 참모진의인적구성의전문성문제등의문제점을노출하며비판을면하지못하고있는것이다.

73 78 종합결과보고서 : 국내적통일인프라실태조사 4. 국회의역할과정당간정책공조및협의과정 본연구는민주화시대의대북정책이추진되는과정에서대의정치의핵심적존재인국회와정당의역할을검토해보는데목적을두고있다. 일반적으로한국이채택하고있는자유민주주의는내적요구의우선을전제로하는이데올로기이자체제이다. 따라서민주화란다른무엇보다도한국사회를구성하고있는시민적요구에반응하는정치체계로의이행을의미한다. 이에따라민주화는과거대통령과소수정책결정자들의전유물이었던대북이슈의성역을허물었을뿐만아니라대북정책결정과정에의회, 시민단체, 여론등다양한정치, 사회적행위자들의직 간접적인견제와감시, 그리고참여와개입을불가피하게만들었다. 본연구는한국의민주화과정에서탄생한문민정부로부터국민의정부와참여정부에이르기까지의세차례에걸친각기다른정권하에서추진되어왔던대북정책에서국회와정당이민주적인정치기제로서의역할을제대로이행하여왔는지를실증적으로검토해보고자하였다. 전반적으로한국의민주화는대의제민주주의의핵심적요소인국회의위상과역할을격상시키면서북한핵문제의전개과정에서국정감사, 대정부질문및상임위활동, 국회차원의성명및결의문등을통해정책결정과정에참여하고정부에대한비판과견제기능을수행할수있는여지를확대하는데기여하였다. 그러나민주화시대의대북정책이추진되는과정에서의국회의위상과역할은세차례의정권교체과정을통해탄생한분점정부 (divided government) 에의하여커다란영향을받아왔다. 문민정부는여대야소의정당체계를통해친정부적국회상을연출하는데유리한기반을구축할수있었던반면에, 국민의정부나참여정부에서는여소야대의정당구도로인해국회로부터강력한견제를받는위치에놓이게되었다. 민주화시대의행정부와입법부사이의관계도